Coverage of Conservation Area Directors by the Civil Service Regime and confidence statusPertenencia de los Directores de Áreas de Conservación al Régimen de Servicio Civil y carácter de confianza

Opinion: 036 of 21/02/2018 February 21, 2018 C-036-2018 Mr. Mario Coto Hidalgo Executive Director Sistema Nacional de Áreas de Conservación Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your official letter SINAC-DE-1830-2017, dated November 2, 2017, by which you consult us as to whether the positions of Directors of Conservation Areas are covered by the Civil Service Regime (Régimen de Servicio Civil), and whether they are positions of trust (puestos de confianza).

I. SCOPE OF THE CONSULTATION AND LEGAL OPINION

The specific questions formulated to us are the following:

"1. Are the positions of Directors of Conservation Areas included in the Civil Service Regime? 2. Is the trust regime of the Civil Service applicable to the positions designated for Directors of Conservation Areas?" Attached to the consultation, we were sent a copy of official letter SINAC-AJ-CJ-019-2017, dated November 1, 2017, which contains the opinion of the Legal Advisory Office of the Sistema Nacional de Conservación (SINAC). The conclusions of that opinion were the following:

"a) The positions of Directors of Conservation Areas, by legal provision of the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad), articles 25 subsection 9) and 30 subsection 4), are selected and appointed with the participation of the collegiate bodies of SINAC, that is, the Regional Council of the respective Conservation Area and the National Council of Conservation Areas, through a special mechanism different from other positions of the institution belonging to the Executive Branch. b) Since a different mechanism for their appointment is provided, these positions cannot be considered included in the Merit Regime of the Civil Service, because the Statute already provides for a form of selection and appointment different from that provided by the Biodiversity Law. c) Likewise, these positions do not correspond to positions of trust under the regulation provided by the statute itself and its regulations, and under that consideration, this determination is not applicable for the purpose of proceeding with their appointment under the concept of a position of trust. d) With the current legal regulation of Biodiversity Law No. 7788, it is not possible to apply the Civil Service Regime for the formation of a shortlist (terna), selection, and appointment of these positions, because the competence falls to the Collegiate Bodies of SINAC, that is, the National Council and the Regional Council of the respective Area where the Director is designated." We were also sent, along with the consultation, a copy of official letter STAP-1702-2017, dated October 24, 2017, signed by the Executive Director of the Technical Secretariat of the Budgetary Authority (Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria). That official letter indicates that, in accordance with the opinion issued by the Division of Legal Affairs of that Secretariat, there is no express rule indicating that the Directors of Conservation Areas are excluded from the Civil Service Regime, and therefore it is not possible to affirm that these are positions exempted from that Regime. That legal opinion also indicates that "... if SINAC, based on its legal framework, has doubts regarding the interpretation of the rules that contemplate matters relating to the positions of Directors of Conservation Areas, it is advisable that it make a consultation to the Procuraduría General de la República." By means of official letter ADPb-11146-2017 dated December 11, 2017, this Procuraduría granted a hearing to the Dirección General de Servicio Civil on the consultation under study; however, to this date we have not received a response.

II. REGARDING THE DIRECTORS OF CONSERVATION AREAS AND THE SPECIAL PROCEDURE FOR THEIR SELECTION AND APPOINTMENT

Law No. 7788 of April 30, 1998, called the Biodiversity Law, created the figure of the Directors of Conservation Areas. Article 31 of that law provides that such officials are responsible for each of the Conservation Areas assigned to them and are those who must apply, within their territorial scope, the laws governing the matter.

For its part, Article 25, subsection 9, of the Biodiversity Law grants the National Council of Conservation Areas the competence to appoint the Directors of Conservation Areas, based on the proposal that—according to Article 30, subsection 4, of the same law—the Regional Council of the Conservation Area must present to it.

The text of the provisions of the Biodiversity Law that refer to the Directors of the Conservation Areas and to the special procedure that must be followed for the appointment of these officials is the following:

"Article 25.- Functions of the National Council The functions of this Council shall be: 1.- (...) 9.- To appoint, from a shortlist proposed by the regional councils, the directors of the Conservation Areas. 10.- (...)" "Article 30.- Functions of the Regional Council. The Council shall have the following functions: 1.- (...) 4.- To present to the National Council the proposal for the appointment of the Director of the Area, by means of a shortlist. 5.- (...)" "Article 31.- Director of the Conservation Area. Each Conservation Area shall be under the responsibility of a Director, who shall be in charge of applying this law and other laws governing the matter, as well as implementing the national policies and executing the directives of the Regional Council of its Conservation Area or those of the Minister of Environment and Energy, to whom they shall report. They shall ensure the integration and proper functioning of the technical committee and the financial administration body, as well as the training, supervision, and well-being of the personnel." The procedure described in the Biodiversity Law for the selection and appointment of the Directors of the Conservation Areas was supplemented by Articles 52 and 53 of the Regulation to the Biodiversity Law (Reglamento a la Ley de Biodiversidad), issued by Executive Decree No. 34433 of March 11, 2008. According to those rules, such a procedure must respect the principles of public employment provided for in Articles 191 and 192 of the Political Constitution (Constitución Política). To do so, the Regional Council must conduct a competition and form a shortlist, which must be sent to the National Council. From that shortlist, the National Council must select a person by a vote of three-quarters of those present:

"Article 52.- Regarding the guiding principles of the procedure. The appointment procedure for the directors of Conservation Areas shall be carried out at all its stages in full respect for the constitutional principles of Public Employment based on the provisions of Articles 191 and 192 of the Political Constitution." "Article 53.- Regarding the stages of the procedure. The procedure shall be divided into two stages: the formation of the shortlist and the appointment. a) Shortlist formation stage: This shall be the responsibility of the Regional Council of the respective Conservation Area, in accordance with the provisions of Article 30, subsection 4) of the Biodiversity Law, with the support of the Human Resources Unit and the Legal Advisory Office of the Executive Secretariat of SINAC. This stage shall comprise at least the following: a.1. Participation of the interim AC Director: At the session in which the agreement to open the competition is taken, the person holding the position or the competitive post on an interim basis must declare their intention to participate, and if affirmative, they must abstain from doing so in any related session of the Council; and an ad hoc secretary shall be appointed from within the same Regional Council who will be solely in charge of matters related to the competition; in this line, the Council shall schedule extraordinary sessions solely for said processing. It shall continue to meet ordinarily to address the other matters within its competence. a.2. Prequalification of Offers: Once the offers are opened, the CORAC shall proceed to qualify them, and will select a list of candidates for the preparation of the shortlist. a.3. Receipt of the file: The Executive Secretariat of the CONAC shall be in charge of receiving the file, which must contain all the background information on the competition and the shortlist sent by the Regional Council of the AC for the appointment of the Directors of Conservation Areas. b) The selection: For the selection of a candidate, a majority of three-quarters of those present must be obtained. In the entire established procedure, it shall be understood that the Director of the Conservation Area who has participated in the competition may not be present at the sessions of the CONAC in which the appointment is discussed, whether or not they were selected within the shortlist." Evidently, for the appointment of the Directors of the Conservation Areas, a procedure with characteristics different from those provided for the rest of the servants of the Executive Branch must be followed, which raises doubts regarding their belonging to the Civil Service Regime.

III. REGARDING THE BELONGING OF THE DIRECTORS OF CONSERVATION AREAS TO THE CIVIL SERVICE REGIME

The consultation posed to us is aimed at defining whether the Directors of the Conservation Areas are covered by the Civil Service Regime, or whether they are servants excluded from the protection of that Regime.

To resolve this doubt, it is important to keep in mind the provisions of Articles 191 and 192 of the Political Constitution. These rules state:

"Article 191.- A civil service statute shall regulate the relations between the State and public servants, with the purpose of guaranteeing the efficiency of the administration." "Article 192.- With the exceptions that this Constitution and the civil service statute determine, public servants shall be appointed based on proven suitability and may only be removed for the causes of justified dismissal expressed in labor legislation, or in the case of a forced reduction of services, whether due to lack of funds or to achieve a better organization thereof." When analyzing the scope of the transcribed rules, the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) has established that while it is true that the intent of the constitution drafters was for all public servants to be governed by a single statute, it is also true that they left open the possibility of regulating, through legal means, the coverage of the Regime, which allows the ordinary legislator to exempt certain officials from the application of the statutory Regime. In that sense, judgment No. 1119-90 of 14:00 hours on September 18, 1990, indicated the following:

"... which officials does the Civil Service Regime cover? A study of the minutes of the Constituent Assembly reveals that the deputies wished to embrace, with constitutional rank, the special public service regime that they called civil service, and which already existed in other Latin American constitutions at that time. However, the constitution drafters avoided being excessively detailed or regulatory in this matter, and resolved instead to include in the Constitution only the fundamental principles that would define said regime, namely: specialty for the public servant, requirement of proven suitability for the appointment, and guarantee of stability in the service, all with the goal of achieving greater efficiency in the administration, leaving the development of the institution to the law. (Record No. 167, art. 3, Vol. III). Article 191 uses the term 'statute' of civil service instead of 'regime' of civil service, which had its purpose, since over the minority opinion that advocated for dispersed regulation, the thesis prevailed that it should be a statute, a single legal body that regulated the public service, developing the minimum guarantees established by the Constitution. (Record No. 167, art. 3, Vol. III, p. 477). The legislator, however, opted to regulate the service not in a general manner, but by sectors, thus enacting the Civil Service Statute (which applies to servants of the Executive Branch) and later other statutes to regulate the provision of services in the remaining branches of the State and in some decentralized institutions. (...) It is repeated that the intention of the constitution drafters was for there to be a single law, a Statute, that would regulate the entire public service. Nevertheless, the important thing is that the ordinary legislator was left, through law, the detailed regulation of the coverage of the special regime, which they could do, as they did, in separate laws, without detriment to the constitutional mandate. Through law, the legislator has excluded several cases from the common regime". (The underlining is ours. In the same sense, resolutions 140-93 of 16:05 hours on January 12, 1993, 7598-94 of 11:18 hours on December 23, 1994, and 950-98 of 10:51 hours on February 13, 1998, can be consulted).

Based on the above, this Procuraduría has indicated, repeatedly, that for a position in the Executive Branch to be considered excluded from the Civil Service Regime, it is necessary that a rule of legal rank, or higher, so provides. The following excerpts corroborate that position:

"The Political Constitution establishes as a general principle the inclusion in the Civil Service Regime of all State servants. Said principle derives from articles 140, subsection 1 –a contrario sensu–, 2; 191 and 192 of the Fundamental Text. By virtue of that constitutional principle, the exceptions referring to the exclusion from the Regime must be interpreted, consequently, in a restrictive sense and with strict adherence to the constitutional regulations. It is clear, moreover, that said restrictions can only come from the legislator (principle of legal reserve in the matter) and not from the Administration. For an administrative official to decide that certain officials are excluded from the Regime, an express legal authorization in that sense is therefore required." (Opinion C-102-91 of June 18, 1991).

"a) The exclusion of a position or a servant from the Civil Service Regime must be express, as it is an exception to the constitutional principle contained in Articles 191, 192, and 140 of the Political Charter. b) This exclusion concerns the scope of application of the Civil Service Regime, and therefore must derive from the Civil Service Law or its amending laws." (Opinion C-028-97 of February 17, 1997).

"... there is no legal provision whatsoever that excludes the 'support staff' of the Administrative Registral Tribunal (Tribunal Registral Administrativo) from the Civil Service regime. And, in any case, in view of legislative file No. 13,642 –in which Law 8039 of October 12, 2000, was processed–, we can affirm that this was never the spirit or the intention of the legislator at the time of creating said body; which, in any case, remains organically integrated into the Central Administration." (Opinion C-182-2002 of July 15, 2002).

"... for a public servant –or a group of them– to be considered excluded from the Civil Service Regime, it is necessary that a rule of legal rank so establishes, which does not occur with the support staff of the Administrative Registral Tribunal. Hence, if the law that created that Tribunal did not exclude the support staff from the Civil Service Regime in the matters of recruitment and selection (as it did with regard to classification and valuation), it must be understood that this staff is subject to the Regime in those matters.- It is necessary to bear in mind that despite the fact that the Administrative Registral Tribunal is a maximally deconcentrated body of the Ministry of Justice (Article 19 of Law No. 8039), it does not cease to form part of that Ministry, nor of the Executive Branch. Based on that situation, Article 1 of the Civil Service Statute (Law No. 1581 of May 30, 1953) is applicable in the species, according to which, that Statute and its regulations '... shall regulate the relations between the Executive Branch and its servants, with the purpose of guaranteeing the efficiency of the Public Administration and protecting said servants'." (Opinion C-075-2010 of April 21, 2010).

In consideration of what has been set forth to this point, this Procuraduría considers that the positions of the Directors of Conservation Areas and, consequently, the officials occupying those positions, are indeed protected by the Civil Service Regime.

We estimate that the law can create special procedures for the selection and appointment of certain officials, but if it does not indicate that these are positions excluded from the Civil Service Regime, the general rule, provided for in norms of constitutional rank, must prevail, in the sense that they form part of the statutory regime.

It must be understood that the Biodiversity Law prevails over the Civil Service Statute and its regulations regarding the selection and appointment of the Directors of the Conservation Areas, but in all other matters, the statutory regulations apply. In any case, it is important to note that this special selection and appointment process must respect the principles of public employment that derive from Articles 191 and 192 of the Political Constitution, among them, publicity, appointment based on proven suitability, equality of treatment, impartiality, transparency, and objectivity.

Against the belonging of the Directors of the Conservation Areas to the Civil Service Regime, it could be argued that the appointment of those officials made in accordance with the provisions of the Biodiversity Law –and not with what is prescribed in the Civil Service Statute– would be null, because Article 29 of the latter so provides, stating that "Any appointment made in contravention of this law shall be null...". However, we consider that the sanction of nullity referred to by that rule applies when there is a legal obligation to follow the procedure of the Civil Service Statute, an obligation that does not exist in the case of the Directors of the Conservation Areas.

In summary, in the matter at hand, the only argument to affirm that the Directors of Conservation Areas are excluded from the Civil Service Regime consists of the fact that the law created a special procedure for the selection and appointment of these officials, which is insufficient to disapply the general rule of belonging to the Regime.

From the review of the rules governing the Directors of the Conservation Areas, it is not observed that the legal regime applicable to that type of official, or the nature of their functions, are incompatible with the coverage of the Civil Service Regime, an incompatibility that has been detected in other cases analyzed by this Procuraduría, such as, for example, that of the Director General of Civil Service, according to Opinions C-028-97 of February 17, 1997, and C-046-97 of April 2, 1997.

IV. THE DIRECTORS OF CONSERVATION AREAS ARE NOT TRUST OFFICIALS

We are consulted as to whether the Directors of Conservation Areas can be classified as trust officials (funcionarios de confianza), under the terms provided in the regulations governing the Civil Service Regime.

In this regard, we must indicate that matters relating to trust officials are regulated in Articles 3 and 4 of the Civil Service Statute. These rules, in what is relevant, provide:

"Article 3.- The following shall not be considered included in this Statute: a) Officials elected by popular vote; b) Members of the public force, that is, those who are active in the military service due to the nature of the work or functions they perform, except for the personnel of the Departments of Foreigners and Identity Cards and of Migration and Passports and the personnel of the Military Bands; and c) The officials and employees who serve positions of personal trust of the President or of the Ministers." "Article 4.- The following shall be considered to serve positions of trust: a) The Heads of Diplomatic Missions and Diplomats on temporary mission. b) The Attorney General of the Republic. c) The Provincial Governors. d) The Secretary and other personal assistants directly subordinate to the President of the Republic. e) The senior administrative officers of the Ministries and the drivers of the Ministers. f) The servants directly subordinate to the ministers and vice-ministers, up to a number of ten (10). Such servants shall be declared as trust positions, by means of a reasoned resolution of the Dirección General de Servicio Civil. Officials currently included within the Civil Service Regime may not be affected. g) The positions of directors and general directors of the Ministries, as well as those of the offices attached to them, the deconcentrated and decentralized ones dependent on the Ministers or Vice-Ministers. It is understood that these officials must meet the suitability requirement for the performance of a position, of a technical nature." (The underlining is ours).

In the case of the Directors of Conservation Areas, the only way for these servants to be classified as trust officials would be based on the provisions of Article 4, subsection g, transcribed; however, both the Legal Advisory Office of the Dirección General de Servicio Civil and this Procuraduría have indicated that this rule only applies (in the case of deconcentrated bodies, as SINAC is) with respect to the highest-ranking heads of said bodies.

In that sense, official letter AJ-353-98, issued by the Legal Advisory Office of the Dirección General de Servicio Civil on June 18, 1998, indicated the following:

"... the rule under study [referring to Article 4 subsection g) of the Civil Service Statute] does contain a very important interpretive criterion, when it establishes that said positions must depend –directly and immediately, we would specify, according to the spirit of the law– on the authority of the respective minister or vice-minister, as the case may be, and this, we believe, is as a consequence of the hierarchical nature or another legally established power, which gives us a clear idea of the theological purpose of the rule, which is that the positions of the highest hierarchy within the organic structure of the ministry, including the highest-ranking heads of the deconcentrated, decentralized, or attached offices and who are directly responsible to the Minister or Vice-Minister, be positions of trust and not career positions as they had previously been." (On this point, official letters from the Legal Advisory Office of the Dirección General de Servicio Civil No. AJ-262-2000 of July 20, 2000, and AJ-492-2001 of September 3, 2001, can also be consulted).

In that same direction, this Procuraduría, in its Opinion C-051-2007 of February 22, 2007, highlighted that the exclusion of an official from the Civil Service Regime based on Article 4, subsection g, of the Civil Service Statute only applies to positions at the highest level of direction:

"... another requirement for a position to be classified as one of trust based on the rule we have been examining is that it be a position at the highest level of direction, such that it is important for developing the government's political project. Therefore, it is not sufficient that whoever occupies that position (based on internal nomenclature, custom, or any other situation) be classified as a 'director' or 'general director' to be considered included within the assumptions of Article 4 subsection g) of the Civil Service Statute, because in that case, officials whose characteristics do not justify it could be excluded from the merit regime. Likewise, if only the nomenclature of the position is considered, it could be that some positions that are indeed at the highest level of direction are not classified as trust positions." In the case of SINAC, the single-person body at the highest level is the Executive Director of the System, meaning that the Directors of Conservation Areas do not have the necessary characteristics to be excluded from the Civil Service Regime based on the provisions of Article 4, subsection g, of the Statute.

Furthermore, one of the basic characteristics of trust servants is that they are officials of free appointment and removal, as provided in Article 140.1 of the Political Constitution; a characteristic that also does not concur in the case of the Directors of the Conservation Areas, because to appoint these officials, the procedure referred to in Articles 25 and 26 of the Biodiversity Law and numerals 52 and 53 of its regulation must be followed, as we had already commented.

V. CONCLUSION

Based on the foregoing, this Procuraduría reaches the following conclusions:

1. The Biodiversity Law created a special procedure for the selection and appointment of the Directors of the Conservation Areas, a procedure that has characteristics different from those provided for in the Civil Service Statute and its regulations for entry into the Civil Service Regime.

2. Despite the above, this Procuraduría considers that the positions of the Directors of the Conservation Areas and, therefore, the officials occupying those positions, are indeed protected by the Civil Service Regime, because to consider them excluded requires a rule of legal rank that so indicates, a rule that does not exist in this case.

3. From the review of the provisions governing the Directors of the Conservation Areas, it is not observed that the legal regime applicable to that type of official, or the nature of their functions, are incompatible with the coverage of the Civil Service Regime.

4. The Directors of Conservation Areas do not have the characteristics to be classified as trust officials, under the terms provided in Articles 3 and 4 of the Civil Service Statute.

Cordially; Julio César Mesén Montoya Procurador de Hacienda

Dictamen : 036 del 21/02/2018 21 de febrero de 2018 C-036-2018 Señor Mario Coto Hidalgo Director Ejecutivo Sistema Nacional de Áreas de Conservación Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio SINAC-DE-1830-2017, del 2 de noviembre de 2017, por medio del cual nos consulta si los puestos de Directores de Áreas de Conservación están cubiertos por el Régimen de Servicio Civil, y si se trata de puestos de confianza.

I. ALCANCES DE LA CONSULTA Y CRITERIO LEGAL

Las interrogantes concretas que se nos formulan son las siguientes:

“1. ¿Se encuentran los puestos de Directores de Áreas de Conservación incluidos en el Régimen de Servicio Civil?

2. ¿Resulta aplicable el régimen de confianza del Servicio Civil a los puestos destinados para Directores de Áreas de Conservación?” Adjunto a la consulta se nos remitió copia del oficio SINAC-AJ-CJ-019-2017, del 1° de noviembre de 2017, en el cual consta el criterio de la Asesoría Jurídica del Sistema Nacional de Conservación (SINAC). Las conclusiones de dicho criterio fueron las siguientes:

“a) Los puestos de Directores de Áreas de Conservación por disposición legal de la Ley de Biodiversidad, artículos 25 inciso 9) y 30 inciso 4), son seleccionados y nombrados con la participación de los órganos colegiados del SINAC, sea el Consejo Regional del Área de Conservación respectiva y el Consejo Nacional de Áreas de Conservación, con un mecanismo especial diferente de otros puestos de la institución pertenecientes al Poder Ejecutivo.

• b)Al estar dispuesto un mecanismo diferente para su nombramiento, no pueden considerarse estos puestos incluidos en el Régimen de Méritos del Servicio Civil, pues el Estatuto ya prevé una forma de selección y nombramiento diferentes a lo dispuesto por la Ley de Biodiversidad.
• c)De igual manera estos puestos no corresponden a puestos de confianza en la regulación prevista por el propio estatuto y su reglamento, y bajo esa consideración no resulta aplicable esta determinación a efecto de proceder a su nombramiento bajo el concepto de puesto de confianza.
• d)Con la regulación legal vigente de la Ley de Biodiversidad N° 7788, no resulta posible aplicar el Régimen de Servicio Civil para la conformación de terna, selección y nombramiento de estos puestos, pues la competencia recae en los órganos Colegiados del SINAC, sean el Consejo Nacional y el Consejo Regional del Área respectiva donde se designe al Director.” También se nos remitió, junto con la consulta, copia del oficio STAP-1702-2017, del 24 de octubre de 2017, suscrito por la Directora Ejecutiva de la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria. Indica ese oficio que, de conformidad con el criterio emitido por la División de Asuntos Jurídicos de esa Secretaría, no hay norma expresa que indique que los Directores de Áreas de Conservación se encuentran excluidos del Régimen de Servicio Civil, por lo que no es posible afirmar que se trata de puestos exceptuados de ese Régimen. Señala además dicho criterio legal que “… si al SINAC, a partir de su marco legal, le asisten dudas sobre la interpretación de las normas que contemplan lo relativo a los puestos de Directores de Áreas de Conservación, es recomendable que realice una consulta a la Procuraduría General de la República.” Mediante el oficio ADPb-11146-2017 del 11 de diciembre de 2017, ésta Procuraduría confirió audiencia a la Dirección General de Servicio Civil sobre la consulta en estudio; sin embargo, a ésta fecha no hemos recibido respuesta.

II. SOBRE LOS DIRECTORES DE ÁREAS DE CONSERVACIÓN Y EL PROCEDIMIENTO ESPECIAL PARA SU SELECCIÓN Y NOMBRAMIENTO

La ley n.° 7788 del 30 de abril de 1998, denominada Ley de Biodiversidad, creó la figura de los Directores de Áreas de Conservación. El artículo 31 de esa ley dispone que tales funcionarios son los responsables de cada una de las Áreas de Conservación que le haya sido asignada y son quienes deben aplicar, en su ámbito territorial, las leyes que rigen la materia.

Por su parte, el artículo 25, inciso 9, de la Ley de Biodiversidad atribuye al Consejo Nacional de Áreas de Conservación la competencia para nombrar a los Directores de Áreas de Conservación, con base en la propuesta que ₋según el artículo 30, inciso 4, de la misma ley₋­ debe presentarle el Consejo Regional del Área de Conservación.

El texto de las disposiciones de la Ley de Biodiversidad que se refieren a los Directores de la Áreas de Conservación y al procedimiento especial que se debe seguir para el nombramiento de esos funcionarios es el siguiente:

“Artículo 25.- Funciones del Consejo Nacional Serán funciones de este Consejo:

1.- (…)

9.- Nombrar de una terna propuesta por los consejos regionales, los directores de las Áreas de Conservación.

10.- (…)” “Artículo 30.- Funciones del Consejo Regional. El Consejo tendrá las siguientes funciones:

1.- (…)

4.- Presentar al Consejo Nacional la propuesta para el nombramiento del Director del Área, mediante una terna.

5.- (…)” “Artículo 31.-Director del Área de Conservación. Cada Área de Conservación estará bajo la responsabilidad de un Director, quien será el encargado de aplicar la presente ley y otras leyes que rigen la materia, asimismo, de implementar las políticas nacionales y ejecutar las directrices del Consejo Regional de su Área de Conservación o las del Ministro del Ambiente y Energía, ante quienes responderá. Deberá velar por la integración y el buen funcionamiento del comité técnico y del órgano de administración financiera, así como por la capacitación, la supervisión y el bienestar del personal.” El procedimiento descrito en la Ley de Biodiversidad para la selección y el nombramiento de los Directores de las Áreas de Conservación fue complementado por los artículos 52 y 53 del Reglamento a la Ley de Biodiversidad, emitido mediante el decreto ejecutivo n.° 34433 del 11 de marzo del 2008. Según dichas normas, tal procedimiento debe respetar los principios de empleo público previstos en los artículos 191 y 192 de la Constitución Política. Para ello, el Consejo Regional debe realizar un concurso y conformar una terna, la cual debe ser remitida al Consejo Nacional. De esa terna, el Consejo Nacional debe seleccionar a una persona mediante el voto de tres cuartas partes de los presentes:

“Artículo 52.- Sobre los principios rectores del procedimiento. El procedimiento de nombramiento de los directores de Áreas de Conservación se realizará en todas sus etapas en pleno respeto a los principios constitucionales del Empleo Público con base en lo establecido por los artículos 191 y 192 de la Constitución Política.” “Artículo 53.-Sobre las etapas del procedimiento. El procedimiento se dividirá en dos etapas: conformación de la terna y la de nombramiento.

• a)Etapa de conformación de la terna: Estará a cargo del Consejo Regional del Área de Conservación respectiva, de acuerdo con lo establecido por el artículo 30, inciso 4) de la Ley de Biodiversidad, con el apoyo de la Unidad de Recursos Humanos y la Asesoría Jurídica de la Secretaría Ejecutiva del SINAC. Esta etapa comprenderá al menos lo siguiente:

a.1. Participación del Director de AC interino: En la sesión en la que se tome el acuerdo de apertura del concurso, quien ostente interinamente el puesto o la plaza concursada, deberá manifestar su intención de participar, y de ser afirmativa, deberá abstenerse de hacerlo en cualquier sesión del Consejo relacionada; y se nombrará del seno del mismo Consejo Regional un secretario ad hoc que se encargará únicamente de lo relacionado con el concurso; en esta línea, el Consejo fijará sesiones extraordinarias únicamente para dicha tramitación. Se seguirá reuniendo ordinariamente para tratar los demás temas de su competencia.

a.2. Precalificación de Ofertas: Una vez abiertas las ofertas el CORAC procederá a calificarlas, y seleccionará una nómina de candidatos para la confección de la terna.

a.3. Recepción del expediente: La Secretaría Ejecutiva del CONAC será la encargada de la recepción del expediente, en cual deberán constar todos los antecedentes del concurso y la terna remitida por el Consejo Regional de AC para el nombramiento de los Directores de Áreas de Conservación.

• b)La selección: Para la selección de un candidato deberá obtenerse mayoría de tres cuartas partes de los presentes.

En todo el procedimiento establecido se entenderá que el Director del Área de Conservación que haya participado en el concurso no podrá estar presente en las sesiones del CONAC en que se trate el nombramiento, haya sido seleccionado o no dentro de la terna.” Evidentemente, para el nombramiento de los Directores de las Áreas de Conservación se debe seguir un procedimiento con características distintas a las previstas para el resto de los servidores del Poder Ejecutivo, lo que genera dudas en lo relativo a su pertenencia al Régimen de Servicio Civil.

III. RESPECTO A LA PERTENENCIA DE LOS DIRECTORES DE ÁREAS DE CONSERVACIÓN AL RÉGIMEN DE SERVICIO CIVIL

La consulta que se nos plantea está orientada a que se defina si los Directores de las Áreas de Conservación están cubiertos por el Régimen de Servicio Civil, o si se trata de servidores excluidos de la protección de ese Régimen.

Para evacuar esa duda es importante tener presente lo dispuesto en los artículos 191 y 192 de la Constitución Política. Esas normas indican:

“Artículo 191.- Un estatuto de servicio civil regulará las relaciones entre el Estado y los servidores públicos, con el propósito de garantizar la eficiencia de la administración." "Artículo 192.- Con las excepciones que esta Constitución y el estatuto de servicio civil determinen, los servidores públicos serán nombrados a base de idoneidad comprobada y sólo podrán ser removidos por las causales de despido justificado que exprese la legislación de trabajo, o en el caso de reducción forzosa de servicios, ya sea por falta de fondos o para conseguir una mejor organización de los mismos." Al analizar el alcance de las normas transcritas, la Sala Constitucional ha establecido que si bien es cierto la intención del constituyente fue que todos los servidores públicos estuviesen regidos por un mismo estatuto, también lo es que dejó abierta la posibilidad de regular, por vía legal, la cobertura del Régimen, lo que permite al legislador ordinario exceptuar a ciertos funcionarios de la aplicación del Régimen estatutario. En ese sentido, la sentencia n.° 1119-90 de las 14:00 horas del 18 de setiembre de 1990, indicó lo siguiente:

“… cuáles funcionarios cubre el Régimen de Servicio Civil? Un estudio de las actas de la Asamblea Constituyente, revela que los diputados quisieron acoger, con rango constitucional, el régimen especial de servicio público que denominaron servicio civil, y que existía ya en otras constituciones latinoamericanas por aquella fecha. Sin embargo, el constituyente evitó ser excesivamente detallista o reglamentista en esta materia, y se resolvió más bien por incluir en la Constitución sólo los principios fundamentales que habrían de definir dicho régimen, a saber: especialidad para el servidor público, requisito de idoneidad comprobada para el nombramiento y garantía de estabilidad en el servicio, todo con fin de lograr mayor eficiencia en la administración dejando a la ley el desarrollo de la institución. (Acta No. 167, art. 3, T. III). El artículo 191 emplea el término ‘estatuto’ de servicio civil en vez de ‘régimen’ de servicio civil, lo cual tuvo su sentido, pues sobre el criterio minoritario que propugnaba por una regulación dispersa, prevaleció la tesis de que fuera un estatuto, un solo cuerpo legal el que regulara el servicio público, desarrollando las garantías mínimas establecidas por la Constitución. (Acta No. 167, art.3, T. III, pág.477). El legislador, sin embargo, optó por regular el servicio no de modo general, sino por sectores, promulgando así el Estatuto de Servicio Civil (que se aplica a los servidores del Poder Ejecutivo) y posteriormente otros estatutos para regular la prestación de servicios en los restantes poderes del Estado y en algunas instituciones descentralizadas. (…) Se repite que la intención del constituyente fue la de que existiera una sola ley, un Estatuto, que regulara todo el servicio público. No obstante, lo importante es que se dejó al legislador ordinario, por medio de la ley, la regulación en detalle de la cobertura del régimen especial, lo cual podía hacer, como lo hizo, en leyes separadas, sin detrimento del mandato constitucional. Por vía de ley el legislador ha excluido varios casos del régimen común”. (El subrayado es nuestro. En el mismo sentido pueden consultarse las resoluciones 140-93 de las 16:05 horas del 12 de enero de 1993, 7598-94 de las 11:18 horas del 23 de diciembre de 1994 y 950-98 de las 10:51 horas del 13 de febrero de 1998).

Partiendo de lo anterior, esta Procuraduría ha indicado, reiteradamente, que para que un puesto del Poder Ejecutivo pueda considerarse excluido del Régimen de Servicio Civil es necesario que una norma de rango legal, o superior, así lo disponga. Los siguientes extractos corroboran esa posición:

“La Constitución Política establece como principio general la inclusión en el Régimen de Servicio Civil de todos los servidores del Estado. Dicho principio deriva de los artículos 140, inciso 1 ₋a contrario sensu₋, 2; 191 y 192 del Texto Fundamental. En virtud de ese principio constitucional, las excepciones referidas a la exclusión del Régimen deben ser interpretadas, consecuentemente, en sentido restrictivo y con estricto apego a la normativa constitucional. Es claro, además, que dichas restricciones sólo pueden provenir del legislador (principio de reserva de ley en la materia) y no de la Administración. Para que un funcionario administrativo pueda decidir que ciertos funcionarios están excluidos del Régimen se requiere, por ende, de una habilitación legal expresa en ese sentido.” (Dictamen C-102-91 del 18 de junio de 1991).

“a) La exclusión de un puesto o de un servidor del Régimen de Servicio Civil debe ser expresa, ya que es una excepción al principio constitucional contenido en los artículos 191, 192 y 140 de la Carta Política.

• b)Esa exclusión concierne el ámbito de aplicación del Régimen de Servicio Civil, por lo que debe derivar de la Ley de Servicio Civil o de sus leyes modificativas”. (Dictamen C-028-97 del 17 de febrero de 1997).

“… no existe disposición legal alguna que excluya al "personal de apoyo" del Tribunal Registral Administrativo del régimen del Servicio Civil. Y, en todo caso, con vista del expediente legislativo Nº 13.642 ₋en el que se tramitó la Ley 8039 de 12 de octubre del 2000₋, podemos afirmar que ese nunca fue el espíritu o la intención del legislador, al momento de crear dicho órgano; el cual, en todo caso permanece integrado orgánicamente a la Administración Central.” (Dictamen C-182-2002 del 15 de julio del 2002).

“… para que un servidor público −o un grupo de ellos− pueda considerarse excluido del Régimen de Servicio Civil, es necesario que una norma de rango legal así lo establezca, lo cual no ocurre con el personal de apoyo del Tribunal Registral Administrativo. De ahí que si la ley que creó ese Tribunal no excluyó al personal de apoyo del Régimen de Servicio Civil en las materias de reclutamiento y selección (como sí lo hizo en lo relativo a clasificación y valoración) debe entenderse que ese personal se encuentra sujeto al Régimen en esas materias.- Es necesario tener presente que a pesar de que el Tribunal Registral Administrativo es un órgano máximamente desconcentrado del Ministerio de Justicia (artículo 19 de la ley n.° 8039) no por ello deja de formar parte de ese Ministerio, ni del Poder Ejecutivo. Partiendo de esa situación, resulta aplicable en la especie el artículo 1° del Estatuto de Servicio Civil (ley n.° 1581 de 30 de mayo de 1953), según el cual, ese Estatuto y sus reglamentos “… regularán las relaciones entre el Poder Ejecutivo y sus servidores, con el propósito de garantizar la eficiencia de la Administración Pública y proteger a dichos servidores”. (Dictamen C-075-2010 del 21 de abril del 2010).

Atendiendo lo expuesto hasta el momento, considera esta Procuraduría que los puestos de los Directores de Áreas de Conservación y, por ende, los funcionarios que ocupan esos puestos, sí están protegidos por el Régimen de Servicio Civil.

Estimamos que la ley puede crear procedimientos especiales para la selección y el nombramiento de determinados funcionarios, pero si no indica que se trata de puestos excluidos del Régimen de Servicio Civil, debe privar la regla general, prevista en normas de rango constitucional, en el sentido de que forman parte del régimen estatutario.

Debe entenderse que la Ley de Biodiversidad priva sobre el Estatuto de Servicio Civil y su reglamento en lo relativo a la selección y el nombramiento de los Directores de las Áreas de Conservación, pero en todo lo demás, aplica la normativa estatutaria. En todo caso, es importante acotar que ese proceso especial de selección y nombramiento debe respetar los principios de empleo público que se derivan de los artículos 191 y 192 de la Constitución Política, entre ellos, el de publicidad, nombramiento a base de idoneidad comprobada, igualdad de trato, imparcialidad, transparencia y objetividad.

En contra de la pertenencia de los Directores de las Áreas de Conservación al Régimen de Servicio Civil podría argumentarse que el nombramiento de esos funcionarios hecho con apego a lo dispuesto en la Ley de Biodiversidad ₋y no a lo prescrito en el Estatuto de Servicio Civil₋ sería nulo, porque así lo dispone el artículo 29 de este último al señalar que “Será nulo cualquier nombramiento que se hiciere en contravención a esta ley…”. No obstante, consideramos que la sanción de nulidad a la que hace referencia esa norma aplica cuando existe la obligación legal de seguir el procedimiento del Estatuto de Servicio Civil, obligación que no existe en el caso de los Directores de las Áreas de Conservación.

En síntesis, en el asunto que nos ocupa, el único argumento para afirmar que los Directores de Áreas de Conservación están excluidos del Régimen de Servicio Civil consiste en que la ley creó un procedimiento especial para la selección y el nombramiento de esos funcionarios, lo cual resulta insuficiente para desaplicar la regla general de pertenencia al Régimen.

De la revisión de las normas que rigen a los Directores de las Áreas de Conservación no se observa que el régimen jurídico aplicable a ese tipo de funcionarios, o la naturaleza de sus funciones, sean incompatibles con la cobertura del Régimen de Servicio Civil, incompatibilidad que sí se ha detectado en otros casos analizados por esta Procuraduría como, por ejemplo, el del Director General de Servicio Civil, según dictámenes C-028-97 del 17 de febrero de 1997 y C-046-97 del 2 de abril de 1997.

IV. LOS DIRECTORES DE ÁREAS DE CONSERVACIÓN NO SON FUNCIONARIOS DE CONFIANZA

Se nos consulta si los Directores de Áreas de Conservación pueden ser catalogados como funcionarios de confianza, en los términos previstos en la normativa que rige al Régimen de Servicio Civil.

Al respecto, debemos indicar que lo relativo a los funcionarios de confianza está regulado en los artículos 3 y 4 del Estatuto de Servicio Civil. Esas normas, en lo que interesa, disponen:

"Artículo 3º.- No se considerarán incluidos en este Estatuto:

• a)Los funcionarios de elección popular; b) Los miembros de la fuerza pública, o sea aquéllos que estén de alta en el servicio activo de las armas por la índole de las labores o funciones que ejecuten, excepto el personal de los Departamentos de Extranjeros y Cédulas de Residencia y de Migración y Pasaportes y el personal de las Bandas Militares; y c) Los funcionarios y empleados que sirvan cargos de confianza personal del Presidente o de los Ministros.” “Artículo 4º.- Se considerará que sirven cargos de confianza:
• a)Los Jefes de Misiones Diplomáticas y los Diplomáticos en misión temporal.
• b)El Procurador General de la República.
• c)Los Gobernadores de Provincia.
• d)El Secretario y demás asistentes personales directamente subordinados al Presidente de la República.
• e)Los oficiales mayores de los Ministerios y los choferes de los Ministros.
• f)Los servidores directamente subordinados a los ministros y viceministros, hasta un número de diez (10). Tales servidores serán declarados de confianza, mediante resolución razonada de la Dirección General de Servicio Civil. No podrá afectarse a funcionarios incluidos actualmente dentro del Régimen de Servicio Civil.
• g)Los cargos de directores y directores generales de los Ministerios, así como los de las oficinas adscritas a ellos, las desconcentradas y descentralizadas dependientes de los Ministros o Viceministros. Queda entendido que estos funcionarios deberán cumplir con el requisito de idoneidad para el desempeño de un cargo, de carácter técnico.” (El subrayado es nuestro).

En el caso de los Directores de Áreas de Conservación, la única vía para que esos servidores sean catalogados como funcionarios de confianza sería con base en lo dispuesto en el artículo 4, inciso g, transcrito; no obstante, tanto la Asesoría Jurídica de la Dirección General de Servicio Civil, como ésta Procuraduría, han indicado que esa norma solo aplica (en el caso de los órganos desconcentrados, como lo es el SINAC) con respecto a los jerarcas de dichos órganos.

En ese sentido, el oficio AJ-353-98, emitido por la Asesoría Jurídica de la Dirección General de Servicio Civil el 18 de junio de 1998, indicó lo siguiente:

“… la norma en estudio [se refiere al artículo 4 inciso g) del Estatuto de Servicio Civil] sí contiene un muy importante criterio interpretativo, cuando establece que dichos cargos deben depender –directa e inmediatamente especificaríamos nosotros conforme al espíritu de la ley– de la autoridad del respectivo ministro o viceministro según sea el caso, y esto creemos que es como consecuencia de la índole jerárquica o por otra potestad legalmente establecida, lo cual nos brinda una clara idea del fin teológico de la norma, cual es que los puestos de la más alta jerarquía dentro de la estructura orgánica del ministerio, incluyendo a los máximos jerarcas de las oficinas desconcentradas, descentralizadas o adscritas y que son los responsables directos ante el Ministro o Viceministro, sean de confianza y no de carrera como habían venido siendo anteriormente”. (Sobre este punto, también pueden consultarse los oficios de la Asesoría Jurídica de la Dirección General de Servicio Civil n.° AJ-262-2000 del 20 de julio de 2000 y el AJ-492-2001 del 3 de setiembre de 2001).

En esa misma dirección, esta Procuraduría, en su dictamen C-051-2007 del 22 de febrero de 2007, destacó que la exclusión de un funcionario del Régimen de Servicio Civil con base en el artículo 4, inciso g, del Estatuto de Servicio Civil, solo aplica para los cargos del más alto nivel de dirección:

“… otro requerimiento para que un cargo sea catalogado de confianza con base en la norma que hemos venido examinando, consiste en que se trate de un cargo del más alto nivel de dirección, de manera tal que sea importante para desarrollar el proyecto político del gobierno. Por ello, no basta con que quien ocupe ese cargo (atendiendo la nomenclatura interna, la costumbre, o cualquier otra situación) sea catalogado como “director” o “director general” para que se considere incluido dentro de los supuestos del artículo 4 inciso g) del Estatuto de Servicio Civil, pues en ese caso, podrían excluirse del régimen de méritos a funcionarios cuyas características no lo justifican. Del mismo modo, si se atiende solamente a la nomenclatura del cargo, podría ser que no se cataloguen como de confianza algunos cargos que sí son del más alto nivel de dirección.” En el caso del SINAC, el órgano unipersonal de más alto nivel es el Director Ejecutivo del Sistema, por lo que los Directores de Áreas de Conservación no tienen las características necesarias para ser excluidos del Régimen de Servicio Civil con base en lo dispuesto en el artículo 4, inciso g, del Estatuto.

Además, una de las características básicas de los servidores de confianza es que se trata de funcionarios de libre nombramiento y remoción, según lo dispuesto en el artículo 140.1 de la Constitución Política; característica que tampoco concurre en el caso de los Directores de las Áreas de Conservación, pues para nombrar a esos funcionarios debe seguirse el procedimiento al que se refieren los artículos 25 y 26 de la Ley de Biodiversidad y los numerales 52 y 53 de su reglamento, según ya habíamos comentado.

V. CONCLUSIÓN

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

1. La Ley de Biodiversidad creó un procedimiento especial para la selección y el nombramiento de los Directores de las Áreas de Conservación, procedimiento que tiene características distintas a las previstas en el Estatuto de Servicio Civil y su reglamento para el ingreso al Régimen de Servicio Civil.

2. A pesar de lo anterior, considera esta Procuraduría que los puestos de los Directores de las Áreas de Conservación y, por tanto, los funcionarios que ocupan esos puestos, sí están protegidos por el Régimen de Servicio Civil, pues para considerarlos excluidos se requiere una norma de rango legal que así lo indique, norma que no existe en este caso.

3. De la revisión de las disposiciones que rigen a los Directores de las Áreas de Conservación no se observa que el régimen jurídico aplicable a ese tipo de funcionarios, o la naturaleza de sus funciones, sean incompatibles con la cobertura del Régimen de Servicio Civil.

4. Los Directores de Áreas de Conservación no tienen las características para ser catalogados como funcionarios de confianza, en los términos previstos en los artículos 3 y 4 del Estatuto de Servicio Civil.

Cordialmente; Julio César Mesén Montoya Procurador de Hacienda