Reform of the Migration and Aliens Law — immigration policy and legislative discretionReforma a la Ley General de Migración y Extranjería — política migratoria y discrecionalidad legislativa

Legal Opinion : 158 - J of 12/15/2017 December 15, 2017 OJ-158-2017 Licenciada Ericka Ugalde Camacho Area Chief Legislative Commissions III Legislative Assembly Dear Madam:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your official letter CG-121-2017 of August 23, 2017, by which you request the opinion of this superior consultative technical-legal body on the bill entitled: “Reform of articles 33, 78, 80, 91, 164 and 170 of the General Law on Migration and Foreigners,” which is being processed under legislative file No. 20.429.

It must first be clarified that the opinion set forth below is a simple legal opinion of the Attorney General's Office, and therefore has no binding effect for the Legislative Assembly since it is not a Public Administration entity. Consequently, it is issued as a collaboration in the important work performed by the deputies. Likewise, it should be noted that the eight-day deadline granted does not bind this Institution, because we are not faced with any of the scenarios of article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly (consultation with the Supreme Elections Tribunal, the University of Costa Rica, the Judicial Branch, or an autonomous institution).

I. PURPOSE OF THE BILL

This Bill is an initiative of the Executive Branch, which seeks to reform some articles of the General Law on Migration and Foreigners, with the purpose of resolving practical difficulties that were not foreseen when issuing said law, taking into special consideration the changes produced by temporary migratory flows and prolonged stays.

The proponent considers that the Executive must, responsibly, equip the country with instruments that allow the State to provide responses to the effective administration of migratory flows to and from Costa Rica, to guarantee the peace, tranquility, and security of the country.

II. THE APPROVAL OF THE BILL FALLS WITHIN THE SCOPE OF THE LEGISLATOR'S DISCRETION

From the conjunction of articles 6 and 19 of the Political Constitution, the power arises for the State to regulate the migratory policy that will govern the country, defining conditions for the legal entry and permanence (permanencia) of foreigners. The indicated articles state the following:

ARTICLE 6.- The State exercises complete and exclusive sovereignty over the airspace of its territory, over its territorial waters for a distance of twelve miles from the low-water line along its coasts, over its continental shelf, and over its insular base in accordance with the principles of International Law.

It also exercises a special jurisdiction over the seas adjacent to its territory for an extension of two hundred miles from the same line, in order to protect, conserve, and exclusively exploit all the natural resources and wealth existing in the waters, the soil, and the subsoil of those zones, in accordance with those principles.

ARTICLE 19.- Foreigners have the same individual and social duties and rights as Costa Ricans, with the exceptions and limitations that this Constitution and the laws establish.

They may not intervene in the political affairs of the country, and are subject to the jurisdiction of the courts of justice and the authorities of the Republic, without being able to resort to diplomatic channels, except as provided by international conventions.

This power is recognized by International Law for all States, in article 1 of the Convention on the Status of Foreigners, ratified by Costa Rica by Law No. 40 of December 20, 1932, the text of which states:

“States have the right to establish, through laws, the conditions of entry and residence of foreigners in their territories” Under the same line of thought, the Constitutional Chamber has recognized in repeated pronouncements the State's ability to establish migratory policies supported by the interest of the State, without this implying a violation of a fundamental right. The Constitutional Chamber has stated the following:

“IV.- ON THE STATE'S MIGRATORY POLICY. On repeated occasions, this Chamber has indicated that one of the manifestations of the State's sovereignty is to define the migratory policy to be followed, which implies the power to regulate the entry, permanence (permanencia), and exit of foreigners in the national territory, a power that must be exercised by the State, with absolute respect for the norms and principles that make up Constitutional Law, attending primarily to the dignity of the human being and fundamental rights. In this sense, the State's power to define its own migratory policy is recognized not only by our Magna Carta, but also by International Law, as is clear from article 22 of the American Convention on Human Rights and 12 of the International Covenant on Civil and Political Rights, which, as relevant, state the following:

“Article 22. Right of Movement and Residence.

1. Every person legally present in the territory of a State has the right to move about in it, and to reside in it subject to the legal provisions.

2. Every person has the right to leave any country freely, including his own.

3. The exercise of the foregoing rights may not be restricted except pursuant to a law, to the extent indispensable in a democratic society, to prevent criminal offenses or to protect national security, public order, public health or morals, or the rights and freedoms of others (American Convention on Human Rights).” "Article 12.- 1. Every person legally present in the territory of a State shall have the right to move freely within it and to freely choose his residence.

2. Every person shall have the right to leave any country freely, including his own.

3. The above-mentioned rights shall not be subject to any restrictions except those which are provided by law, are necessary to protect national security, public order, public health or morals or the rights and freedoms of others, and are consistent with the other rights recognized in the present Covenant (International Covenant on Civil and Political Rights).” Under that understanding, it is clear that even though the Political Constitution establishes the rights and principles of foreigners, the truth is that the development of these precepts is reserved to the law. In this way, the establishment of rules and requirements that regulate the entry and permanence (permanencia) of foreigners in the national territory, as well as the power to expel a foreigner who fails to comply with said requirements or threatens national security, public order, morals, public health, or the fundamental rights of others, is nothing other than the product of the exercise of the State's sovereign powers. By virtue of this, every foreigner who is legally present in a country, or who wishes to enter it, must comply with the requirements that the domestic legal system of the country they wish to enter requires for those purposes. In that sense, in accordance with article 5 of the General Law on Migration, it corresponds to the Executive Branch to define the State's Migratory policy and to determine which foreigners may or may not enter the national territory. Thus, it must be added that it is not for this Constitutional Court to question the Migratory policy established by the Executive Branch, nor to determine on a case-by-case basis who should be authorized or not to enter the national territory.” (Constitutional Chamber, resolution number 2008-10734 of eighteen hours on June 26, 2008, the underlining is not from the original) As the Constitutional Chamber points out, human rights instruments undoubtedly recognize the power of States to regulate the conditions of entry and exit of foreigners, and therefore the enjoyment of their rights must be carried out within the framework of public migratory policy.

International Law has also recognized the ability of States to establish migratory measures to regulate the entry of foreigners into Costa Rica, as well as to regulate the conditions of permanence (permanencia), without such measures being a violation of the rights of foreigners. Such is the case of the Declaration on the Human Rights of Individuals Who are not Nationals of the Country in which They Live of December 13, 1985, Convention 149 concerning Migrations in Abusive Conditions and the Promotion of Equality of Opportunity and Treatment of Migrant Workers adopted on June 24, 1975 by the International Labour Organization, and the Protocol against the Smuggling of Migrants by Land, Sea and Air, supplementing the United Nations Convention against Transnational Organized Crime.

These international instruments recognize the obligation of States to establish migratory policies that prevent the flow of migrants for other purposes.

Recognizing the sovereign power of States in this matter, we must point out that the reform proposed by the initiative of the Executive Branch to the norms of the General Law on Migration and Foreigners with the intention of making them more operational, falls within the State's attribution in migratory matters.

Hence, the approval or rejection of the bill falls within the scope of the legislator's discretion.

Without prejudice to the foregoing, we will proceed to carry out a comparative analysis of the proposed articles, in relation to the current regulations.

III. ON THE ARTICLES

• A)Reform to article 33 subsection 3) and the last and penultimate paragraphs CURRENT RULE PROPOSAL ARTICLE 33.- Foreign persons shall be subject to the provisions established in this Law, its Regulations, and, in general, to the current legal system, as well as to the following obligations:

(…)

• 3)Foreign persons shall have the obligation to leave the country when the period of permanence (permanencia) authorized by the immigration authority expires, unless there is a request for a change of category or an extension granted by said immigration authority. Any irregular stay (estancia) in Costa Rican territory shall cause foreign persons to pay an immigration fine equivalent to one hundred dollars, currency of the United States of America (US$100.00), for each month of irregular stay (estancia) in the country, or, failing this, they shall be prohibited entry for a period equivalent to triple the time of their irregular permanence (permanencia).

(…)

Exempted from these payments shall be minors, refugees, asylees, stateless persons, older persons with disabilities, and cross-border workers, as well as tourists.

The Directorate of Migration and Foreigners, based on criteria issued by the Ministry of Housing and Human Settlements and the IMAS, may exonerate foreign persons from said payment, when their socioeconomic condition so justifies it. In addition, it may do so through a reasoned resolution, when said situation of social vulnerability is determined by reasonable means.

Article 33- […]

• 3)Foreign persons shall have the obligation to leave the country when the period of permanence (permanencia) originally granted by the immigration authority expires, unless there is a request or authorization for a change of migratory category or an extension of permanence (permanencia).

Foreign persons whose entry to the country was authorized under the migratory category of Non-Residents and who remain in the national territory after the period granted for this purpose has expired, may be sanctioned by the General Directorate, when carrying out the procedures to exit the national territory, with the payment of a fine of one hundred dollars, currency of the United States of America (US$100.00), or its equivalent in colones according to the official selling exchange rate determined by the Central Bank of Costa Rica (BCCR) for the day of collection, for each month or fraction of a month of irregular permanence (permanencia).

In the event that the foreign person does not make – for any reason – the payment of the fine indicated in the preceding paragraph, they may be sanctioned with a prohibition of entry for a period equivalent to triple the time of their irregular permanence (permanencia). The regulations shall establish the procedure and form of payment of this fine, as well as situations of exception.

[…]

Exempted from the payments indicated in subsections 4 and 5 shall be:

• a)Minors, refugees, asylees, stateless persons, and persons admitted as tourists.
• b)Persons who, based on their socioeconomic condition, cannot afford the payment, based on criteria issued by the Ministry of Housing and Human Settlements and/or the Joint Institute of Social Assistance (IMAS).

(The bold print is not from the original) The previous proposal, according to the statement of legislative intent, seeks to make possible the application of the sanction provided for irregular permanence (permanencia), of a foreign person who was authorized entry under the condition of tourist (Non-Resident) and who violated the granted period, in those cases where deportation makes no sense since the person is attempting to leave the country by their own means.

The only observation we must make is that the sanction established by the proposal is optional in nature, as it indicates that the General Directorate "may" impose the stipulated fine. In this regard, it is recommended to improve the wording of the bill so that the imposition or non-imposition of the stipulated fine is not left to the subjective judgment of a public official.

• B)Reform to article 78 CURRENT RULE PROPOSAL ARTICLE 78.- Foreign persons who meet the following requirements may opt for the migratory category of permanent resident:
• 1)The foreign person, their spouse, and their first-degree relatives by consanguinity who have held a temporary residence for three consecutive years.
• 2)The foreign person with a first-degree kinship relationship by consanguinity with a Costa Rican citizen; these shall be understood to be parents, minor children or older children with disabilities, and minor siblings or older siblings with disabilities.
• 3)The person to whom the Restricted Visa and Refugee Commission grants said condition.

For purposes of renewing their migratory condition and when applicable, permanent residents must prove their enrollment in the CCSS insurance plans, at a minimum from the moment said residence was granted to them and uninterruptedly until the moment of renewing their foreigner’s identity card. The exceptions to this rule shall be established via regulations.

Article 78- The following may opt for the migratory category of permanent residence:

• 1)The foreign person, their spouse, mother, father, or minor children or older children with disabilities who have held a temporary residence for three consecutive years.
• 2)The father, the mother, the minor children or older children with disabilities, and the minor siblings or older siblings with disabilities, of a Costa Rican citizen.

The permanent resident person must prove their enrollment with the Costa Rican Social Security Fund (CCSS) to the General Directorate at the time of renewing their migratory category. The exceptions to this rule shall be established via regulations.

ARTICLE 80.- Temporary residents may only perform the remunerated or lucrative activities, on their own account or as an employee, that the General Directorate authorizes for them. Such authorization shall take into account the recommendatory opinions prepared by the Ministry of Labor and Social Security, as well as other criteria of convenience and opportunity.

Likewise, the dependents of said temporary residents may study or work, with prior authorization from the Directorate. In addition, they must pay the corresponding immigration fee.

Temporary residents included in categories 1), 2), 5) and 6) of article 79 of this Law, shall be exempt from the immigration fee contemplated in subsection 4) of article 33 of this Law.

For purposes of renewing their migratory condition and when applicable, temporary residents must prove their enrollment in the CCSS insurance plans, from the moment said residence is granted to them and uninterruptedly until the moment of renewing their foreigner’s identity card. The exceptions to this rule shall be established via regulations.

Article 80- Temporary residents may only study or perform the remunerated or lucrative activities, on their own account or as an employee, that the General Directorate authorizes for them. Such authorization may be based on recommendatory opinions issued by the Ministry of Labor and Social Security, as well as other criteria of convenience and opportunity.

Temporary residents included in categories 1), 2), 5) and 6) of article 79 of this Law, shall be exempt from the immigration fee contemplated in subsection 4) of article 33 of this Law.

The temporary resident person must prove their enrollment with the Costa Rican Social Security Fund (CCSS) at the time of renewing the document that accredits them as a temporary resident. The exceptions to this rule shall be established via regulations.

With the reforms proposed to articles 78 and 80 of the General Law on Migration and Foreigners, the aim is to harmonize said legislation with the one that regulates the matter of enrollment in the Costa Rican Social Security Fund and with the factual social reality. The statement of legislative intent notes that thousands of residents cannot maintain uninterrupted continuity in their social security as the current rule establishes, because said enrollment depends on their employment status.

Hence, so as not to hinder an eventual renewal of the migratory condition, the indicated rules are proposed, without this meaning that the obligation to keep the insurance up to date is lifted.

The foregoing shows that the proposed reform falls within the scope of the legislator's discretion and rather aims to solve a practical problem that currently exists.

• C)Reform to article 91 CURRENT ARTICLE PROPOSAL ARTICLE 91.- Once the maximum period of legal permanence (permanencia) of a foreign person as a tourist has expired, they must leave the national territory; if they do not do so and seek to submit an application for access to any of the migratory conditions contained in this Law and, in the judgment of the Directorate of Migration and Foreigners, they meet the suitability requirements for the purpose of filing said legal application, they must pay, in favor of the Costa Rican State, the amount provided for in subsection 3) of article 33 of this Law. Said person shall have ninety days to complete the requested procedure and, from the expiration of said period, the foreign person shall again incur an irregular migratory condition and shall be exposed to the sanctions provided for in this Law.

Article 91- Once the maximum period of legal permanence (permanencia) of a foreign person who has been admitted to the national territory under the migratory category of Non-Resident has expired, they must leave the national territory; if they do not do so, they shall be exposed to the sanctions provided for in this law.

The proposed reform seeks to tighten the current rule, insofar as it aims to prevent the foreigner who pays the fine for their irregular permanence (permanencia) in the country from staying an additional ninety days.

Therefore, the reform intends for the person to leave the country upon expiration of the maximum period of legal permanence (permanencia) under which they were admitted under the migratory category of Non-Resident.

This proposal also falls within the freedom to legislate and the sovereignty of the State to determine its migratory policy.

• D)Reform to articles 164 and 170 CURRENT RULE PROPOSAL ARTICLE 164.- The General Directorate of Civil Aviation of the MOPT, through the corresponding air traffic controllers, shall not authorize the departure from the country of any aircraft until the General Directorate formally communicates the fulfillment of migratory requirements by every person traveling. Failure to comply with this provision shall be sanctioned by a fine equivalent to ten thousand dollars, currency of the United States of America (US $ 10,000.00).

Breach of the provisions of this article shall constitute a serious fault in the exercise of the functions of the responsible air traffic controller; for this purpose, the General Directorate of Migration and Foreigners shall request from the MOPT, through Civil Aviation, the corresponding administrative procedure for its application.

Article 164- The General Directorate must coordinate with the General Directorate of Civil Aviation of the Ministry of Public Works and Transport (MOPT), to prevent the departure from the country of a means of air transport until formal proof is provided of the fulfillment of migratory requirements by every person traveling on it. The means of air transport that leaves the national territory without the due authorization of the General Directorate may be sanctioned as established in article 170 of this law.

ARTICLE 170.- In the event that the companies or agencies owning, representing, operating, or consigning an international means of transport refuse to comply with the obligations imposed by this Law, the General Directorate of Migration and Foreigners may prevent its departure from the national territory, until the pertinent obligations are fulfilled. For this purpose, the General Directorate may request the support of the various police forces or administrative authorities of the country.

Through the Regulations of this Law, matters relating to the fine of ten thousand dollars, currency of the United States of America (US$10,000.00), for violation of this Law shall be determined.

Article 170- In the event that the companies or agencies owning, representing, operating, or consigning an international means of transport refuse to comply with the obligations imposed by this law, the General Directorate may prevent its departure from the national territory, until the pertinent obligations are fulfilled. For this purpose, the General Directorate may request the support of the various police forces or administrative authorities of the country.

The international means of transport that leaves the Costa Rican territory without the due authorization of the General Directorate may be sanctioned with a fine of ten thousand dollars, currency of the United States of America (US$10,000.00), or its equivalent in colones, according to the official selling exchange rate determined by the Central Bank of Costa Rica (BCCR), for the day on which payment is made. The liability of the means of transport shall be determined through an ordinary administrative procedure, in accordance with the rules established for this purpose by Law No. 6227, General Law of Public Administration, of May 2, 1978. The fine shall form part of the special fund created by article 231 of this law.

The proposed rules do not change the substance of what is provided in the current legislation, but only vary the wording of both rules with the intention of clarifying the competence of the Directorate of Migration to authorize the departure (egreso) of international means of transport when compliance with immigration legislation by the persons traveling has been verified.

Therefore, this advisory body considers again that this is a matter freely determined by the legislator.

IV. CONCLUSION

By carrying out a comparative analysis of the current rules with those proposed in this bill, it can be determined that its approval falls within the margin of discretion of the legislator and forms part of the State's sovereign exercise in migratory matters.

Cordially, Silvia Patiño Cruz Deputy Attorney General

Opinión Jurídica : 158 - J del 15/12/2017 15 de diciembre 2017 OJ-158-2017 Licenciada Ericka Ugalde Camacho Jefa de Área Comisiones Legislativas III Asamblea Legislativa Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio CG-121-2017 del 23 de agosto de 2017, mediante el cual solicita el criterio de este órgano superior consultivo técnico-jurídico, sobre el proyecto de ley denominado: “Reforma de los artículos 33, 78, 80, 91, 164 y 170 de la Ley General de Migración y Extranjería”, que se tramita bajo el expediente legislativo N.° 20.429.

Previamente debe aclararse que el criterio que a continuación se expone, es una simple opinión jurídica de la Procuraduría General de la República, por lo que carece de efecto vinculante para la Asamblea Legislativa al no ser Administración Pública. En consecuencia, se emite como una colaboración en la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados. Asimismo, debe señalarse que el plazo de ocho días concedido no vincula a esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).

I. OBJETO DEL PROYECTO DE LEY

El presente Proyecto de ley es una iniciativa del Poder Ejecutivo, que pretende reformar algunos artículos de la Ley General de Migración y Extranjería, con la finalidad de resolver dificultades prácticas que no se previeron al emitir dicha ley, tomando en consideración especial los cambios producidos con los flujos migratorios temporales y de estancias prolongadas.

Considera el proponente que el Ejecutivo debe, de manera responsable, dotar al país de instrumentos que permitan al Estado dar respuestas a la administración efectiva de flujos migratorios hacia y desde Costa Rica, para garantizar la paz, la tranquilidad y la seguridad del país.

II. LA APROBACIÓN DEL PROYECTO DE LEY SE ENMARCA DENTRO DEL ÁMBITO DE DISCRECIONALIDAD DEL LEGISLADOR

De la conjunción de los artículos 6 y 19 de la Constitución Política, surge para el Estado la potestad de regular la política migratoria que regirá en el país, definiendo condiciones para el ingreso y permanencia legal de los extranjeros. Señalan los artículos indicados, lo siguiente:

ARTÍCULO 6º.- El Estado ejerce la soberanía completa y exclusiva en el espacio aéreo de su territorio, en sus aguas territoriales en una distancia de doce millas a partir de la línea de baja mar a lo largo de sus costas, en su plataforma continental y en su zócalo insular de acuerdo con los principios del Derecho Internacional.

Ejerce además, una jurisdicción especial sobre los mares adyacentes a su territorio en una extensión de doscientas millas a partir de la misma línea, a fin de proteger, conservar y explotar con exclusividad todos los recursos y riquezas naturales existentes en las aguas, el suelo y el subsuelo de esas zonas, de conformidad con aquellos principios.

ARTÍCULO 19.- Los extranjeros tienen los mismos deberes y derechos individuales y sociales que los costarricenses, con las excepciones y limitaciones que esta Constitución y las leyes establecen.

No pueden intervenir en los asuntos políticos del país, y están sometidos a la jurisdicción de los tribunales de justicia y de las autoridades de la República, sin que puedan ocurrir a la vía diplomática, salvo lo que dispongan los convenios internacionales.

Esta potestad es reconocida por el Derecho Internacional para todos los Estados, en el artículo 1 de la Convención sobre la Condición de los Extranjeros, ratificada por Costa Rica por la Ley N°40 del 20 de diciembre de 1932, cuyo texto expresa:

“Los Estados tienen el derecho de establecer, por medio de leyes las condiciones de entrada y residencia de los extranjeros en sus territorios” Bajo la misma línea de pensamiento, la Sala Constitucional ha reconocido en reiterados pronunciamientos la posibilidad del Estado de establecer políticas migratorias sustentadas en el interés del Estado, sin que ello signifique la violación a un derecho fundamental. Ha señalado la Sala Constitucional, lo siguiente:

“IV.- SOBRE POLÍTICA MIGRATORIA DEL ESTADO. En reiteradas ocasiones, esta Sala ha señalado que una de las manifestaciones de la soberanía del Estado es la de definir la política migratoria a seguir, la cual implica la facultad de regular el ingreso, permanencia y salida de los extranjeros en el territorio nacional, potestad que deberá ser ejercida por el Estado, con absoluto respeto de las normas y principios que integran el Derecho de la Constitución, atendiendo principalmente a la dignidad del ser humano y a los derechos fundamentales. En ese sentido, la potestad del Estado de definir su propia política migratoria, se encuentra reconocida no solo por nuestra Carta Magna, sino también por el Derecho Internacional, tal como se desprende del artículo 22 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos y 12 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, que en lo que interesa, señalan lo siguiente:

“Artículo 22. Derecho de Circulación y de Residencia.

1. Toda persona que se halle legalmente en el territorio de un Estado tiene derecho a circular por el mismo, y a residir en él con sujeción a las disposiciones legales.

2. Toda persona detiene derecho a salir libremente de cualquier país, inclusive del propio.

3. El ejercicio de los derechos anteriores no puede ser restringido sino en virtud de una ley, en la medida indispensable en una sociedad democrática, para prevenir infracciones penales o para proteger la seguridad o el orden públicos, la moral o la salud públicas o los derechos y libertades de los demás (Convención Americana sobre Derechos Humanos).” "Artículo 12.- 1. Toda persona que se halle legalmente en territorio de un Estado tendrá derecho a circular libremente en él y a escoger libremente su residencia.

2. Toda persona tendrá derecho a salir libremente de cualquier país, incluso del propio.

3. Los derechos antes mencionados no podrán ser objeto de restricciones salvo cuando éstas se hallen previstas en la ley, sean necesarias para proteger la seguridad nacional, el orden público, la salud o la moral públicas o los derechos y libertades de terceros, y sean compatibles con los demás derechos reconocidos en el presente Pacto (Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos).” Bajo esa inteligencia, resulta claro que aún cuando la Constitución Política establece los derechos y principios de los extranjeros, lo cierto es, que el desarrollo de estos preceptos se encuentra reservado a la ley. De esta manera, el establecimiento de reglas y requisitos, que regulen el ingreso y permanencia de extranjeros en el territorio nacional, así como la facultad de expulsar a un extranjero que incumpla dichos requisitos o atente contra la seguridad nacional, el orden público, la moral, la salud pública y los derechos fundamentales de los demás, no es sino, el producto del ejercicio de las potestades soberanas del Estado. En virtud de ello, todo extranjero que se encuentra legalmente en un país, o bien, que desee ingresar a el, deberá cumplir con los requisitos que a esos efectos exige el ordenamiento interno del país al que desee ingresar. En ese sentido, de conformidad con el artículo 5 de la Ley General de Migración, corresponde al Poder Ejecutivo definir la Política migratoria del Estado y determinar cuáles extranjeros ingresan o no al territorio nacional. Así las cosas, cabe agregar, que no corresponde a este Tribunal Constitucional, cuestionar la Política migratoria establecida por el Poder Ejecutivo, ni determinar en forma casuística a quien debe autorizársele o no, el ingreso al territorio nacional. “(Sala Constitucional, resolución número 2008-10734 de las dieciocho horas del 26 de junio del 2008, el subrayado no es del original) Tal y como lo señala la Sala Constitucional, los instrumentos de derechos humanos reconocen sin lugar a dudas la potestad de los Estados de regular las condiciones de entrada y salida de los extranjeros, por lo que el disfrute de los derechos de éstos deberá efectuarse dentro del marco de la política pública migratoria.

El Derecho Internacional también ha reconocido la posibilidad de los Estados de establecer medidas migratorias para regular el ingreso de los extranjeros a Costa Rica, así como para regular las condiciones de permanencia, sin que dichas medidas sean violatorias de los derechos de los extranjeros. Tal es el caso de la Declaración sobre los Derechos Humanos de los Individuos que no son nacionales del país en que viven del 13 de diciembre de 1985, el Convenio 149 sobre las migraciones en condiciones abusivas y la promoción de la igualdad de oportunidades y de trato de los trabajadores migrantes adoptado el 24 de junio de 1975 por la Organización Internacional del Trabajo, y el Protocolo contra el tráfico ilícito de migrantes por tierra, mar y aire, que complementa la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional.

Dichos instrumentos internacionales reconocen la obligación de los Estados de establecer políticas migratorias que impidan el flujo de migrantes con otros fines.

Reconociendo el poder soberano de los Estados en esta materia, debemos señalar que la reforma que se plantea por iniciativa del Poder Ejecutivo a las normas de la Ley General de Migración y Extranjería con la intención de hacerlas más operativas, se encuentran dentro de la atribución del Estado en materia migratoria.

De ahí que la aprobación o no del proyecto de ley se enmarque dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador.

Sin perjuicio de lo anterior, procederemos a realizar un análisis comparativo del articulado propuesto, con relación a la normativa vigente.

III. SOBRE EL ARTICULADO

• A)Reforma al artículo 33 inciso 3) y párrafos último y penúltimo NORMA VIGENTE PROPUESTA ARTÍCULO 33.- Las personas extranjeras estarán sujetas a las disposiciones establecidas en la presente Ley, su Reglamento y, en general, al ordenamiento jurídico vigente, así como a las siguientes obligaciones:

(…)

• 3)Las personas extranjeras tendrán la obligación de egresar del país cuando venza el plazo de permanencia autorizado por la autoridad migratoria, salvo que medie la solicitud de un cambio de categoría o una prórroga otorgada por dicha autoridad migratoria. Toda estancia irregular en territorio costarricense hará que las personas extranjeras deban cancelar una multa migratoria equivalente a cien dólares moneda de los Estados Unidos de América (US$100,00), por cada mes de estancia irregular en el país o, en su defecto, se les prohibirá el ingreso por un plazo equivalente al triple del tiempo de su permanencia irregular.

(…)

Quedarán exentos de estos pagos, las personas menores de edad, refugiadas, asiladas, apátridas, personas mayores de edad con discapacidad y trabajadores transfronterizos, así como turistas.

La Dirección de Migración y Extranjería, con base en criterios emitidos por el Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos y el IMAS, podrá exonerar a las personas extranjeras de dicho pago, cuando la condición socioeconómica así lo justifique. Además, podrá hacerlo, mediante resolución fundada, cuando por medios razonables se determine dicha situación de vulnerabilidad social.

Artículo 33- […]

• 3)Las personas extranjeras tendrán la obligación de egresar del país cuando venza el plazo de permanencia originalmente otorgado por la autoridad migratoria, salvo que medie solicitud o autorización de cambio de categoría migratoria o de prórroga de permanencia.

Las personas extranjeras cuyo ingreso al país fue autorizado bajo la categoría migratoria de No Residentes que permanezcan en el territorio nacional vencido el plazo otorgado al efecto, podrán ser sancionadas por la Dirección General, al realizar los trámites de egreso del territorio nacional, con el pago de una multa de cien dólares, moneda de los Estados Unidos de América (US$100,00), o su equivalente en colones según el tipo de cambio oficial de venta que determine el Banco Central de Costa Rica (BCCR) para el día del cobro, por cada mes o fracción de mes de permanencia irregular.

En caso de que la persona extranjera no realice -por cualquier motivo- el pago de la multa indicada en el párrafo anterior, podrá ser sancionada con una prohibición de ingreso por un plazo equivalente al triple del tiempo de su permanencia irregular. El reglamento establecerá el procedimiento y forma de pago de esta multa, así como situaciones de excepción.

[…]

Quedarán exentos de los pagos indicados en los incisos 4 y 5:

• a)Las personas menores de edad, refugiadas, asiladas, apátridas, y las personas admitidas como turistas.
• b)Las personas que, con fundamento en su condición socioeconómica, no puedan hacer frente al pago, con base en criterios emitidos por el Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos y/o el Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS).

(La negrita no es del original) La propuesta anterior, según la exposición de motivos, pretende hacer posible la aplicación de la sanción prevista por permanencia irregular, de una persona extranjera a quien se le autorizó el ingreso bajo la condición de turista (No Residente) y que irrespetó el plazo otorgado, en aquellos casos en que la deportación no tiene sentido pues la persona intenta salir del país por sus propios medios.

La única observación que debemos realizar, es que la sanción que establece la propuesta se propone de manera potestativa, por cuanto se indica que la Dirección General “podrá” establecer la multa dispuesta. Al respecto, se recomienda mejorar la redacción del proyecto de ley para que no quede bajo el criterio subjetivo de un funcionario público la imposición o no de la multa dispuesta.

• B)Reforma al artículo 78 NORMA VIGENTE PROPUESTA ARTÍCULO 78.- Podrán optar por la categoría migratoria de residente permanente, las personas extranjeras que cumplan los siguientes requisitos:
• 1)La persona extranjera, su cónyuge y sus familiares de primer grado por consanguinidad que hayan gozado de una residencia temporal durante tres años consecutivos.
• 2)La persona extranjera con parentesco de primer grado por consanguinidad con ciudadano costarricense; se entenderán como tales a los padres, los hijos menores o mayores con discapacidad y los hermanos menores de edad o mayores con discapacidad.
• 3)A quien la Comisión de Visas Restringidas y Refugio otorgue dicha condición.

Para efectos de renovación de su condición migratoria y cuando corresponda, los residentes permanentes deberán acreditar su aseguramiento a los seguros de la CCSS, como mínimo desde el momento en que se les otorgó dicha residencia y en forma ininterrumpida hasta el momento de renovar su cédula de extranjería. Las excepciones a esta norma serán establecidas vía reglamento.

Artículo 78- Podrán optar por la categoría migratoria de residencia permanente:

• 1)La persona extranjera, su cónyuge, madre, padre o hijos menores de edad o mayores con discapacidad que hayan gozado de una residencia temporal durante tres años consecutivos.
• 2)El padre, la madre, los hijos menores de edad o mayores con discapacidad y los hermanos menores de edad o mayores con discapacidad, de ciudadano costarricense.

La persona residente permanente deberá acreditar su aseguramiento ante la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), a la Dirección General al momento de la renovación de su categoría migratoria. Las excepciones a esta norma serán establecidas vía reglamento.

ARTÍCULO 80.- Los residentes temporales únicamente podrán realizar las actividades remuneradas o lucrativas, por cuenta propia o en relación de dependencia, que la Dirección General les autorice. Tal autorización tomará en cuenta los dictámenes de carácter recomendativo elaborados por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, así como otros criterios de conveniencia y oportunidad.

Asimismo, los dependientes de dichos residentes temporales podrán estudiar o laborar, previa autorización de la Dirección. Además, deberán cancelar el pago migratorio correspondiente.

Los residentes temporales comprendidos en las categorías 1), 2), 5) y 6) del artículo 79 de esta Ley, quedarán exentos del pago migratorio contemplado en el inciso 4) del artículo 33 de esta Ley.

Para efectos de renovación de su condición migratoria y cuando corresponda, los residentes temporales deberán acreditar su aseguramiento a los seguros de la CCSS, desde el momento en que se les otorga dicha residencia y en forma ininterrumpida hasta el momento de renovar su cédula de extranjería. Las excepciones a esta norma serán establecidas vía reglamento.

Artículo 80- Los residentes temporales únicamente podrán estudiar o realizar las actividades remuneradas o lucrativas, por cuenta propia o en relación de dependencia, que la Dirección General les autorice. Tal autorización podrá fundamentarse en dictámenes de carácter recomendativo que emita el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, así como otros criterios de conveniencia y oportunidad.

Los residentes temporales comprendidos en las categorías 1), 2), 5) y 6) del artículo 79 de esta Ley, quedarán exentos del pago migratorio contemplado en el inciso 4) del artículo 33 de esta Ley.

La persona residente temporal deberá acreditar su aseguramiento ante la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), al momento de la renovación del documento que lo acredita como residente temporal. Las excepciones a esta norma serán establecidas vía reglamento.

Con las reformas propuestas a los artículos 78 y 80 de la Ley General de Migración y Extranjería se pretende armonizar dicha legislación con la que regula la materia de aseguramiento en la Caja Costarricense de Seguro Social y con la realidad social fáctica. La exposición de motivos señala que miles de residentes no logran dar continuidad ininterrumpida a su seguro social como establece la norma actual, pues dicho aseguramiento depende de su condición laboral.

De ahí que para no entorpecer una eventual renovación de la condición migratoria, se propone las normas indicadas, sin que ello signifique que se esté levantado la obligación de mantener el seguro al día.

Lo anterior evidencia, que la reforma propuesta se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador y pretende solucionar más bien un problema práctico existente en la actualidad.

• C)Reforma al artículo 91 ARTÍCULO VIGENTE PROPUESTA ARTÍCULO 91.- Vencido el plazo máximo de permanencia legal de una persona extranjera en condición de turista, deberá abandonar el territorio nacional; si no lo hace y pretende acceder a presentar una solicitud para tener acceso a alguna de las condiciones migratorias contenidas en la presente Ley y a juicio de la Dirección de Migración y Extranjería cumple los requisitos de idoneidad para efectos de incoar dicha solicitud legal, deberá cancelar, a favor del Estado costarricense, el monto previsto en el inciso 3) del artículo 33 de esta Ley. Dicha persona dispondrá de noventa días para concluir el trámite solicitado y, a partir del vencimiento de dicho plazo, la persona extranjera incurrirá nuevamente en una condición migratoria irregular y quedará expuesta a las sanciones dispuestas en la presente Ley.

Artículo 91- Vencido el plazo máximo de permanencia legal de una persona extranjera que haya sido admitida al territorio nacional bajo la categoría migratoria de No Residente, deberá abandonar el territorio nacional, si no lo hace quedará expuesta a las sanciones dispuestas en la presente ley.

La reforma propuesta pretende endurecer la norma actual, en cuanto pretende impedir que el extranjero que pague la multa por su permanencia irregular en el país, permanezca noventa días más.

Por tanto, la reforma pretende que la persona abandone el país, vencido el plazo máximo de permanencia legal bajo el que haya sido admitida bajo la categoría migratoria de No Residente.

Esta propuesta también queda comprendida dentro de la libertad de legislar y la soberanía del Estado para disponer su política migratoria.

• D)Reforma a los artículos 164 y 170 NORMA VIGENTE PROPUESTA ARTÍCULO 164.- La Dirección General de Aviación Civil del MOPT, por medio de los controladores aéreos correspondientes, no autorizará la salida del país de ninguna aeronave hasta que la Dirección General comunique, formalmente, el cumplimiento de los requisitos migratorios por parte de toda persona que viaje. El incumplimiento de esta disposición será sancionado mediante una multa equivalente a diez mil dólares moneda de los Estados Unidos de América (US $ 10 000,00).

El incumplimiento de lo dispuesto en el presente artículo implicará falta grave, en el ejercicio de las funciones del controlador aéreo responsable; para ello, la Dirección General de Migración y Extranjería solicitará al MOPT, por medio de Aviación Civil, el procedimiento administrativo correspondiente, para su aplicación.

Artículo 164- La Dirección General deberá coordinar con la Dirección General de Aviación Civil del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT), para impedir la salida del país de un medio de transporte aéreo, hasta que se acredite formalmente, el cumplimiento de los requisitos migratorios por toda persona que viaje en este. El medio de transporte aéreo que abandone el territorio nacional sin la debida autorización de la Dirección General, podrá ser sancionado conforme lo establece el artículo 170 de la presente ley.

ARTÍCULO 170.- En caso de que las empresas o agencias propietarias, representantes, explotadoras o consignatarias de un medio de transporte internacional se nieguen a cumplir las obligaciones impuestas por la presente Ley, la Dirección General de Migración y Extranjería podrá impedir su salida del territorio nacional, hasta que sean cumplidas las obligaciones pertinentes. Para ello, la Dirección General podrá solicitar el apoyo de los distintos cuerpos policiales o de las autoridades administrativas del país.

Mediante el Reglamento de la presente Ley, se determinará lo relativo a la multa de diez mil dólares moneda de los Estados Unidos de América (US$10 000,00), por infracción de la presente Ley.

Artículo 170- En caso de que las empresas o agencias propietarias, representantes, explotadoras o consignatarias de un medio de transporte internacional se nieguen a cumplir las obligaciones impuestas por la presente ley, la Dirección General podrá impedir su salida del territorio nacional, hasta que sean cumplidas las obligaciones pertinentes. Para ello, la Dirección General podrá solicitar el apoyo de los distintos cuerpos policiales o de las autoridades administrativas del país.

El medio de transporte internacional que abandone el territorio costarricense sin la debida autorización de la Dirección General, podrá ser sancionado con multa de diez mil dólares, moneda de los Estados Unidos de América (US$10.000,00), o su equivalente en colones, según el tipo de cambio oficial de venta que determine el Banco Central de Costa Rica (BCCR), para el día en que se realice el pago. La responsabilidad del medio de transporte se determinará mediante un procedimiento administrativo ordinario, conforme a las normas que al efecto establece la Ley N.° 6227, Ley General de la Administración Pública, de 2 de mayo de 1978. La multa integrará el fondo especial creado mediante el artículo 231 de la presente ley.

Las normas propuestas no varían en cuanto al fondo lo dispuesto en la legislación actual, sino que únicamente varían la redacción de ambas normas con la intención de clarificar la competencia de la Dirección de Migración para autorizar el egreso de los medios de transporte internacional cuando se haya verificado el cumplimiento de la legislación migratoria por parte de las personas que viajan.

Por lo anterior, este órgano asesor considera nuevamente que se trata de un tema de libre disposición por parte del legislador.

IV. CONCLUSIÓN

Realizando en análisis comparativo de las normas actuales con las propuestas en el presente proyecto de ley, logra determinarse que su aprobación se encuentra dentro del margen de discrecionalidad del legislador y forma parte del ejercicio soberano del Estado en materia migratoria.

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz Procuradora Adjunta