Workers' compensation policy for completed works without a permitPóliza de riesgos del trabajo en obras terminadas sin permiso

Legal Opinion: 145 of 06/23/2017 (PARTIALLY RECONSIDERS ON ITS OWN MOTION) June 23, 2017 C-145-2017 Mr. Asdrúbal Calvo Chaves Mayor Municipalidad de Esparza Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I am pleased to respond to your official letter No. AME-236-2016, dated March 16, 2016, by which you request clarification of Legal Opinion No. C-113-2013, dated June 25, 2013, regarding the duty to regularize works completed without the respective construction license (licencia) or permit, including the requirement of the occupational hazard insurance policy (póliza de riesgos del trabajo).

You indicate that the Municipality uses the various legal opinions issued by the Attorney General's Office as administrative jurisprudence. However, regarding the matter at hand, upon consulting the Instituto Nacional de Seguros (INS) concerning the issuance and collection of an occupational hazard insurance policy for completed constructions, through official letter No. INSPN-486-2016, dated March 8, 2016, the insurance entity indicated that:

"(…) we do not find legal justification that empowers the INS to issue an insurance policy and collect a premium to insure a risk that no longer exists, or periods that have already elapsed for which there is no uncertainty of risk, since it is already known whether losses occurred.

It is important to note that the insurer's business, in exchange for the premium payment, obligates it to compensate the insured for the consequences of a harmful and uncertain event, always within the agreed limits or based on Article 207 of the Labor Code (Código de Trabajo); it also establishes that the insurance requirement begins once the provisional or definitive premium is paid, with coverage extending until the day of the insurance expiration.

Therefore, it is concluded that subscribing to the insurance policy for completed construction works is not possible." (Emphasis not in original).

Based on what was stated by the INS, the consulting Mayor considers that they cannot demand an impossibility from the citizen, such as providing the occupational hazard insurance policy in the case of completed construction works. And, in that sense, you request us to clarify the legal opinion in reference, for the purposes of adapting the municipal regulations concerning constructions, in accordance with what was established by the INS, or else, if the opinion is confirmed, to maintain the regulations in accordance with the criterion expressed by the Attorney General's Office in the referenced opinion.

I- PRELIMINARY CONSIDERATIONS.- The purpose of the consultation before us is for the Attorney General's Office to clarify what was indicated in Legal Opinion No. C-113-2013, in which it concluded that when a Municipality verifies that a work was completed without the respective construction license or permit, it must demand that the citizen comply with all the requirements established for that purpose, including the payment of the occupational hazard insurance policy.

Regarding this matter, the first thing we must indicate is that it is beyond the powers of the Attorney General's Office of the Republic to rule on the possible wording that should be given to the municipal regulatory provisions governing the subject of constructions, as this is an exclusive power of the Municipality.

Secondly, we must indicate that the requested clarification is not appropriate because the opinion in reference is neither obscure nor incomplete, which are the only situations in which such a legal remedy is applicable (doctrine of Article 158 of the Civil Procedure Code (Código Procesal Civil)).

And a reconsideration would also not be appropriate because the party processing it is an entity different from the consultant that gave rise to the issuance of the referenced opinion, besides the fact that the 8-day deadline established for such a proceeding would have amply elapsed (Article 6, second paragraph, of the Organic Law of the Attorney General's Office of the Republic (Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República)).

Thus, the only viable option to review the opinion in reference would be through a possible reconsideration on its own motion (reconsideración de oficio), on the assumption that what was indicated was not in accordance with the legal system. Which we proceed to analyze below.

II- REGARDING LEGAL OPINION NO. C-113-2013, DATED JUNE 25, 2013.- Responding to a consultation submitted by the Municipalidad de Valverde Vega regarding the possibility of charging fees for construction permits, along with the corresponding fine, when the municipal corporation learns of and verifies that a construction has been completed without having requested the respective license, but that it meets the required conditions, except for the INS occupational hazard insurance policy, the Attorney General's Office issued Legal Opinion No. C-113-2013, dated June 25, 2013, in which it concluded:

"When it is verified that a completed construction exists that does not have the municipal license, the Local Government may impose and collect the fines corresponding to the infractions committed. Following the procedure established in the Construction Law (Ley de Construcciones) and within the deadline set for that purpose, it must require compliance with all the requirements necessary for granting the license, such as the payment of the occupational hazard insurance policy.

The Municipality may receive the amount corresponding to the license fees even if the payment of the occupational hazard insurance policy has not been made at that time. But, if within the set deadline this requirement or some other is not met, the permit must be denied and the closure and demolition of the work ordered." (Emphasis not in original).

As can be seen, the criterion expressed by the Attorney General's Office in the opinion in reference is that, when the Municipality verifies that a work was completed without the respective construction license or permit, it must demand that the citizen comply with all the requirements established for that purpose, including the payment of the occupational hazard insurance policy.

III- THE CONSTRUCTION PERMIT OR LICENSE.- As the Attorney General's Office correctly indicates in the Legal Opinion whose clarification is requested, in accordance with Article 169 of the Political Constitution (Constitución Política), the municipalities are responsible for the administration of local interests and services. This constitutional power includes the control and planning of urban development, which are regulated by the Construction Law, No. 833 of November 2, 1949, and the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana), No. 4240 of November 15, 1968. Article 1 of the Construction Law states:

"Article 1.- The Municipalities of the Republic are charged with ensuring that the cities and other towns meet the necessary conditions of safety, health, comfort, and beauty in their public thoroughfares and in the buildings and constructions erected on the lands thereof, without prejudice to the powers that the laws grant in these matters to other administrative bodies." And the primary tool available to municipalities to enforce the provisions of the transcribed norm is the construction permit or license, required by provision 74 of the Construction Law:

"Article 74.- Licenses. All works related to construction carried out in the towns of the Republic, whether permanent or provisional, shall be executed with a license from the corresponding Municipality." (Emphasis not in original).

Complementing the above, Article 87 of the same Construction Law establishes that:

"Article 87.- The Municipality shall exercise supervision over the works carried out in its jurisdiction as well as over the use being made of them. The Municipal Inspectors are its Agents, whose mission is to monitor the observance of the precepts of this Regulation." (Emphasis not in original).

And, in a similar vein, Article 57 of the Urban Planning Law states:

"Article 57.- It is prohibited to carry out construction works contrary to the provisions of the law, the regulations, and the respective municipal permit." (Emphasis not in original).

Referring to the nature of the construction permit, the Attorney General's Office has indicated that:

"(…) it is a specific type of administrative act for controlling the exercise of a private activity and a subjective right. It forms part of the genre known as authorization, which is the term used in doctrine to describe the technique by which the Administration controls the exercise of private activities and subjective rights that do not lose their ownership thereby. As an authorization, it is a regulated and declaratory act, because it is limited to verifying compliance with the conditions required by the legal system for the exercise of the activity or right, which is why it does not grant any subjective right (which already existed prior to the authorization) nor does it constitute any legal situation (see PAREJO, L., op.cit. pp. 489-490)." C-357-2003, dated November 13, 2003.

In a later pronouncement, the Attorney General's Office indicated that it is:

"(…) a municipal administrative authorization, by means of which preventive control is exercised in relation to the exercise of the ius aedificandi dominical, through the verification of its conformity with the environmental-urbanistic legal system, so that its granting removes the legal obstacles to convert the same into a lawful exercise of said right, and consequently, makes it possible to carry out construction works in a specific locality." (Legal Opinion No. C-390-2007, dated November 6, 2007).

The construction permit requirement has a preventive purpose, as it functions as a municipal instrument to adjust future buildings to the legal norms on construction and the rules established in the canton's master plan (plan regulador), seeking proper urban planning, environmental protection, orderly growth and development of cities, and a balance between public and private interest. On this point, see, among others, the pronouncements of the Attorney General's Office C-002-2007, dated January 9, 2007, and O.J.-106-2002, dated July 24, 2002.

And to obtain a construction permit, the interested party must comply with the requirements demanded for that purpose, among others, the payment of license fees -according to the tariff determined and set by each municipality-, construction plans, etc.

Now, the duty of surveillance and inspection that municipalities must exercise in their respective jurisdictions also extends to buildings constructed without the corresponding permit (Article 87 and following of the Construction Law). For this purpose, executing a work without a prior license is classified as a punishable offense (Article 88), which empowers municipalities to impose the sanctions that, in such an eventuality, the same Law and its Regulations provide for, including fines, closures, evictions, ordering modifications to what was built, or the destruction of the work, etc.

Likewise, the Construction Law allows for "regularizing" works completed without the respective construction license or permit. For this purpose, provisions 93 and following of the Law in question, as relevant, prescribe:

"Article 93.- When a building or construction or installation has been completed without a license or project approved by the Municipality and without having notified the Municipality of the completion of the work, an investigation shall be initiated, setting an non-extendable deadline of thirty (30) days for the owner to comply with the provisions of this Law and Regulations, by submitting the project, license application, etc." (Emphasis not in original).

"Article 95.- If the owner submits the respective project and once it is accepted, the Municipality shall verify whether the work has been executed in accordance with it and whether both meet the requirements demanded by this Law and its Regulations, subjecting it to the necessary tests." (Emphasis not in original).

"Article 96.- If the project is not submitted or the ordered modifications are not made, the Municipality shall order the destruction of the defective parts or shall carry it out at the owner's expense. In no case shall it authorize the use of the construction, and if it is in use, it shall impose a fine for this reason and order its eviction and closure." (Emphasis not in original).

As can be seen, the transcribed regulations establish a special procedure to which municipalities must adhere to "regularize" works completed without the respective permits, being empowered to demand that the owner/builder comply with the corresponding requirements and to apply the indicated sanctions in case of refusal.

And in the regularization procedure, the municipalities must verify whether the works were built in accordance with the requirements demanded for that purpose and, if not, they must order the modifications they deem pertinent which, if not complied with, empower the municipal entity to order the destruction of the defective parts, or to do so at the owner's expense.

IV- OCCUPATIONAL HAZARD INSURANCE.- Occupational hazard insurance (seguro de riesgos del trabajo) constitutes a mechanism for protecting workers against potential hazardous situations that may arise in their workplace or in the performance of their work. It is a benefit in favor of workers and at the expense of employers, which is compulsory, universal, and mandatory in all labor activities. This is established by provision 201 of the Labor Code:

"ARTICLE 201.- For the benefit of workers, insurance against occupational hazards is declared compulsory, universal, and mandatory in all labor activities. The employer who does not insure the workers shall be liable before them and the insuring entity for all the medical-health, rehabilitation, and monetary benefits that this Title indicates and that said insuring entity has provided." Thus amended by Article 1 of the Occupational Hazard Law (Ley Sobre Riesgos del Trabajo), No. 6727 of March 9, 1982. (Emphasis not in original).

This insurance forms part of the right to social security (seguridad social), enshrined as a fundamental right in Articles 73 and 74 of our Constitution, which state:

"Article 73.- Social insurance is established for the benefit of manual and intellectual workers, regulated by a system of compulsory contributions from the State, employers, and workers, in order to protect them against the risks of illness, disability, maternity, old age, death, and other contingencies determined by law.

The administration and governance of social insurance shall be in charge of an autonomous institution, called the Caja Costarricense de Seguro Social.

The funds and reserves of social insurance may not be transferred or used for purposes different from those that motivated their creation.

Insurance against occupational risks shall be at the exclusive account of employers and shall be governed by special provisions." Thus amended by Law No. 2737 of May 12, 1961. (Emphasis not in original).

"Article 74.- The rights and benefits referred to in this Chapter are lifetime tenure. Their enumeration does not exclude others that derive from the Christian principle of social justice and that the law indicates; they shall be applicable equally to all factors involved in the production process, and regulated in social and labor legislation, in order to promote a permanent policy of national solidarity." (Emphasis not in original).

From the transcribed constitutional norms emerges the constituent's interest in providing protection to all workers, without discrimination of any kind and in adherence to the principle of social justice, which is why it was expressly established that these rights and benefits are lifetime tenure.

Now, given that occupational hazard insurance covers all workers, its exclusion in the field of construction is not permissible. On the contrary, its requirement is derived from the provisions of provision 203 of the Labor Code, which states:

"Article 203.- The inspectors, with authority, of the municipalities, the Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, and the Instituto Nacional de Seguros, without any special procedure, upon prior verification that work is being performed without the existence of occupational hazard insurance, may order its stoppage and closure, as provided by the respective regulation." Thus amended by Article 1 of the Occupational Hazard Law, No. 6727 of March 9, 1982. (Emphasis not in original).

From the transcribed norm, it follows that the occupational hazard insurance requirement must be demanded by the municipalities from those seeking a construction permit or license. Furthermore, Articles 202 and 311 of the Labor Code prohibit and sanction officials who grant permits for carrying out work without the prior submission, by the interested parties, of occupational hazard insurance.

The requirement of the occupational hazard insurance policy as a condition for the granting of a construction license or permit by the municipalities has been confirmed by various pronouncements of the Attorney General's Office. For example, in Legal Opinion No. C-353-2006, dated September 1, 2006, the Attorney General's Office, as relevant, concluded that:

"(…) the obligation of the municipal entity to verify the existence of occupational hazard insurance also applies to construction permit procedures." On the other hand, it should be borne in mind that by virtue of the special nature of occupational hazard insurance, belonging to the fundamental right of social security, the fact that the employer has not paid the corresponding policy does not exclude the worker from the right to be immediately provided with the services required, should any occupational hazard occur. In this regard, Articles 221 and 232 of the Labor Code state:

"ARTICLE 221.- Every employer is obligated to notify the Instituto Nacional de Seguros of any occupational hazards occurring to workers under its direction and supervision. Such notification must be made within a period of no more than eight business days, counted from the moment the hazard occurs.

If the worker was not insured against occupational hazards, the Instituto shall provide all benefits that would have corresponded had they been insured. The Instituto shall retain the right to bring an action against the employer for the collection of expenses incurred in such eventuality." Thus amended by Article 1 of the Occupational Hazard Law, No. 6727 of March 9, 1982. (Emphasis not in original).

"ARTICLE 232.- When an uninsured worker suffers an occupational hazard and goes to the Instituto Nacional de Seguros, or to any hospital, clinic, or health center, public or private, requesting the medical-health and rehabilitation benefits established in this Title, they shall have the right to be immediately provided with the services their case requires. In this case, the employer may appoint a physician to monitor the course of the treatment provided to the worker.

The institutions providing such assistance shall charge the cost thereof to the employer for whom the worker was performing services at the time the hazard occurred.

For collection purposes, certifications issued by the Head of the Occupational Hazard Department of the Instituto Nacional de Seguros, by the Medical Sub-Management of the Caja Costarricense de Seguro Social, or by directors of private institutions, shall constitute an enforceable instrument (título ejecutivo), in accordance with the terms of Article 425 of the Civil Procedure Code (Código de Procedimientos Civiles).

The same procedure shall be followed by the Instituto Nacional de Seguros for the collection of any sum owed to it, derived from the application of the occupational hazard regime established by this Code." Thus amended by Article 1 of the Occupational Hazard Law, No. 6727 of March 9, 1982. (Emphasis not in original).

However, regarding this point, the provisions of Article 20 of the Regulation on Operating Requirements for Compulsory Insurance (Reglamento de Requisitos de Funcionamiento de los Seguros Obligatorios), approved by the Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero (CONASSIF) through Article 8, item 1, of session No. 894-2010, held on December 10, 2010, and published in La Gaceta No. 248 of December 22, 2010, must be considered, according to which if the worker is not insured against occupational hazards, the INS must provide all benefits that would have corresponded had they been insured, except in those cases where the employer had an occupational hazard insurance policy with any other insurance entity and omitted to report the worker, a situation in which the benefits shall be the responsibility of the insurance entity that received the premium.

Likewise, if the employer did not insure the workers, they must be liable before them and the insuring entity for all the medical-health, rehabilitation, and monetary benefits that said insuring entity has provided. On this matter, Article 231 of the Labor Code states:

"ARTICLE 231.- If the employer has not insured the worker against occupational hazards, the payment of all the benefits indicated in Articles 218 and 219, which the insuring entity has provided to the worker who is a victim of an occupational hazard, or to their legal heirs, shall be exclusively at the employer's expense.

In all cases, the insuring institute shall attend to all the benefits indicated in this Code for the worker who is a victim of a work-related accident, or their legal heirs, and shall go to court to collect from the employer the sums expended, with the applicable interest, all without prejudice to the sanctions established by law for the defaulting employer.

The insuring entity shall act in the same manner when discrepancies arise with the employer regarding the interpretation and application of the insurance, its term, and coverage." Thus amended by Article 1 of the Occupational Hazard Law, No. 6727 of March 9, 1982. (Emphasis not in original). And in a similar vein, see Articles 201 and 232 of the same Labor Code.

V- THE OPENING OF THE PROVISION OF OCCUPATIONAL HAZARD INSURANCE.- As we have noted in the previous section, occupational hazard insurance constitutes a worker protection mechanism, which must be paid exclusively by the employer. In this regard, provision 193 of the Labor Code states:

"ARTICLE 193.- Every employer, whether a Public Law or Private Law entity, is obligated to insure their workers against occupational hazards, through the Instituto Nacional de Seguros, according to Articles 4 and 18 of the Labor Code.

The employer's liability regarding occupational hazard insurance subsists even if the worker is under the direction of intermediaries whom the employer uses for the execution or performance of the works." Thus amended by Article 1 of the Occupational Hazard Law, No. 6727 of March 9, 1982. (Emphasis not in original).

And, initially, the only entity authorized to provide occupational hazard insurance was the Instituto Nacional de Seguros. However, with the entry into force of the Free Trade Agreement between the United States, Central America, and the Dominican Republic (Tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos, Centroamérica y República Dominica), approved by Law No. 8622 of November 21, 2007, a complete opening in the insurance sector occurred, for both voluntary and compulsory insurance.

In the case of compulsory insurance, such as automobile insurance and occupational hazard insurance, the opening was realized on the date established in Transitory Provision III of the Insurance Market Law (Ley del Mercado de Seguros), No. 8653 of July 22, 2008:

"TRANSITORY PROVISION III.- Opening in the provision of compulsory insurance The State shall maintain the monopoly over Occupational Hazard Insurance and Compulsory Automobile Insurance, administered by the Instituto Nacional de Seguros, in accordance with Title IV of the Labor Code and the Law on Traffic on Public Land Routes (Ley de tránsito por vías públicas terrestres), respectively.

As of January 1, 2011, the Superintendency shall grant, when so requested, administrative authorization for the exercise of insurance activity in the lines of Compulsory Vehicle Insurance (Seguro Obligatorio de Vehículos) and Compulsory Occupational Hazard Insurance (Seguro Obligatorio de Riesgos del Trabajo) to the entities indicated in subsections a) and b) of Article 7 of this Law, provided they meet the terms, conditions, and specifications to be established in the regulation that the Consejo Nacional shall issue for that purpose, in accordance with national legislation." (Emphasis not in original).

According to the transcribed norm, the opening to provide occupational hazard insurance policies became effective as of January 1, 2011. And such opening was endorsed by the Constitutional Chamber (Sala Constitucional), insofar as:

"(…) the original constituent established a system to constitutionally regulate occupational hazards so that they can be subject to different legal and benefit designs or structures, based on the legislator's freedom of configuration. The foregoing is clearly part of the large number of productive economic activities, as well as the jobs and risks that may exist in each one. Precisely, this allowed, by a legislative decision, opting for the Instituto Nacional de Seguros to exercise this activity under a monopoly regime, which implied a different path for compulsory occupational hazard insurance from those regulations of the Caja, and yet, this did not and would not make it unconstitutional, nor would a greater opening in the Employer's choice, given a larger supply of operators for occupational risk insurance.

Other important consequences derive from the above, in which we move from an Institution operating under a monopolized insurance system, consequently a heavily intervened market, and then opted for a different one of opening, with an impartial regulatory authority, with adequate powers, with legal protection and financial resources to exercise its functions and powers. A regulatory body was thus envisioned that must ensure and prevent harm to the worker. Consequently, the claimant's thesis may maintain an erroneous conception that the State completely disappeared within the aforementioned employer-worker-occupational hazard scheme. It is recognized by Public Law that the State, through a legislative decision, can declare that certain services be provided under a monopoly regime or under a regime of free competition, without this -necessarily- signifying a detriment to the service. In this way, it can liberalize certain activities to operate under the market modality." Constitutional Chamber, judgment No. 16628-2012, rendered at 4:30 p.m. on November 28, 2012.

Now, despite the opening in reference, occupational hazard insurance maintains its "compulsory, universal, and mandatory nature." And given its link to the right to social security, in accordance with the second paragraph of Article 1 of the Regulatory Law on Insurance Contracts (Ley Reguladora del Contrato de Seguros), No. 8956 of June 17, 2011, the insurance in reference is governed by its specific law (Labor Code) and supplementarily by the provisions of said law, the Commercial Code (Código de Comercio), and the Civil Code (Código Civil). The indicated norm, as relevant, states:

"ARTICLE 1.- Purpose and scope of application of the law This law regulates insurance contracts. Its provisions are of an imperative nature, except where the law expressly provides for the possibility of an agreement to the contrary by the parties. Supplementarily, the stipulations of the Commercial Code and the Civil Code shall be observed, in that order and as pertinent.

The compulsory Occupational Hazard Insurance and Compulsory Automobile Insurance are governed by their specific laws and, supplementarily, the stipulations of this law, the Commercial Code, and the Civil Code shall be observed, in that order and as pertinent.

Excluded from the scope of this law are the compulsory social security systems administered by the Caja Costarricense de Seguro Social, the special pension regimes created by law, and the compulsory mutual policy administered by the Sociedad de Seguros de Vida del Magisterio Nacional." (Emphasis not in original).

Nevertheless, we insist, occupational hazard insurance may be offered by any insurance entity, pursuant to the provisions of the Regulation on Authorizations, Registrations and Operating Requirements for Entities Supervised by the Superintendencia General de Seguros (Reglamento sobre Autorizaciones, Registros y Requisitos de Funcionamiento de Entidades Supervisadas por la Superintendencia General de Seguros), No. 744 of September 18, 2008, issued by the Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero (CONASSIF). The foregoing is important to bear in mind because, as the Procuraduría correctly indicated in Opinion No. C-092-2015 of April 17, 2015,

"(...) the entire regulation of the Labor Code regarding occupational hazards proceeds from the monopoly authority of INS in this matter. Therefore, as the Constitutional Chamber indicated in the partially transcribed ruling, that regulation must be interpreted and applied in line with the market-opening process: '...it is a truism that the Labor Code must be interpreted in accordance with the market opening, so that if Article 205 of the Labor Code establishes the Instituto Nacional de Seguros as the managing entity of the insurance, that was clearly modified by the Treaty and the implementing Laws, giving rise to SUGESE and its powers.'

Thus, although Article 1 of the Law of the Instituto Nacional de Seguros, as amended by the Ley Reguladora del Mercado de Seguros, provides that the insurance activity of the Instituto Nacional de Seguros includes the administration of the Occupational Hazard Insurance and the Mandatory Automobile Insurance, the fact is that such administration must be understood as restricted to the service it offers and subject to the regulation and supervision of the Superintendencia General de Seguros, which must 'ensure the stability and efficient functioning of the insurance market,' subparagraph f) of Article 1 of the Ley del Mercado de Seguros, and guarantee information to insureds, Article 29 ibid." The underlined portion is not in the original.

Furthermore, the rates for mandatory occupational hazard insurance are not freely set by insurers, but by the Superintendencia General de Seguros, in accordance with Article 29, subparagraph e) of the Ley del Mercado de Seguros:

"e) In the case of mandatory insurance, the Superintendencia shall authorize premium rates, in accordance with Title IV of the Labor Code and Chapter II of Title I of the Ley de Tránsito por vías públicas y terrestres." The underlined portion is not in the original.

Pursuant to the transcribed provision, it is the responsibility of the Superintendencia General de Seguros to authorize, deny, or, as applicable, modify the rates proposed by the various insurers in accordance with the technical bases of the mandatory insurance.

VI- ON THE REQUEST FOR CLARIFICATION AND/OR RECONSIDERATION.- As indicated at the outset, the purpose of the consultation before us is for the Procuraduría to clarify or reconsider what was stated in Opinion No. C-113-2013, specifically regarding whether the occupational hazard insurance requirement is applicable in those cases where the municipality verifies the completion of a construction project without the respective construction permit having been requested and seeks to "regularize" the construction, following the procedure set forth in Articles 93 and following of the Ley de Construcciones.

And such clarification and/or reconsideration is requested by virtue of what was stated by the Instituto Nacional de Seguros in official communication No. INSPN-486-2016 of March 8, 2016, in which it indicated to the consulting Municipality that it finds no legal justification for issuing and charging for an occupational hazard insurance policy for completed constructions, since there is no longer any risk to insure.

In this regard, the Procuraduría General de la República considers that the Instituto Nacional de Seguros is correct. As we have had occasion to analyze in the preceding sections, the requirement of occupational hazard insurance is an indispensable prerequisite for the granting of a construction license or permit, due to the risk it generates.

However, if the construction project is completed, and in the regularization procedure the municipality verifies that all requirements applicable thereto were met, it could not require the occupational hazard insurance policy because there would be no risk whatsoever to insure, besides the fact that if the employer did not pay the corresponding premium, it is understood that such insurance never came into effect. This follows from the provisions of Article 207 of the Labor Code:

"ARTICLE 207.- Solely for the purposes of being able to delimit the liability subrogated by the insuring institution, by virtue of occupational hazard insurance, it shall be understood that the validity of the latter commences upon payment of the provisional or definitive premium that is set, with coverage extending until the day of expiration of the insurance. However, this validity shall cease automatically in the following cases:

a. Upon completion of the insured works, at the time the respective notice is given to the insuring Institution.

b. For failure to pay any premium or fraction thereof. Thus amended by Article 1 of the Ley Sobre Riesgos del Trabajo, No. 6727 of March 9, 1982. The underlined portion is not in the original.

Nevertheless, if in the process of regularizing a completed construction the municipality determines that modifications must be made to what was built, prior to undertaking such modifications, the employer-builder must comply with the occupational hazard insurance policy requirement and present it to the municipality, as a prerequisite for the granting of the construction permit or license.

Consequently, Opinion No. C-113-2013 is reconsidered ex officio and partially, insofar as it established that the charging of the occupational hazard insurance policy was appropriate in the case of completed constructions that met all construction requirements and that, in the Municipality's view, did not require any modification to what was built. In other words, payment for occupational hazard insurance is required, as a prerequisite for granting a construction permit for an already completed construction project, only if the municipality requires that modifications be made to the construction.

VII- CONCLUSION.- Based on the foregoing, it is the opinion of the Procuraduría General de la República that:

• 1)The construction permit or license, established in Article 74 of the Ley de Construcciones, has a preventive purpose, as it functions as a municipal instrument to adjust future buildings to legal standards on construction and to the rules set forth in the canton's regulatory plan, seeking proper urban planning, environmental protection, orderly growth and development of cities, and the balance between public and private interest.
• 2)The duty of surveillance and oversight that municipalities must exercise in their respective jurisdictions also extends to buildings constructed without the corresponding permit (Articles 87 and following of the Ley de Construcciones). To that end, executing a construction project without a prior license is classified as a punishable offense (Article 88), which empowers municipalities to impose sanctions that, in such event, are provided for by the same Law and its Regulation, including fines, closures, eviction, demolition of the construction, etc.
• 3)The Ley de Construcciones, in Articles 93 and following, allows for the "regularization" of constructions completed without the respective construction license or permit, through the special procedure established by said normative framework, for which they must require the employer/builder to comply with the corresponding requirements, including, among others, payment of license fees, submission of construction plans, etc.
• 4)Occupational hazard insurance constitutes a mechanism for protecting workers against potential hazardous situations that may arise in their workplace or in carrying out their work. It is a benefit for workers and borne by employers, which is mandatory, universal, and compulsory in all labor activities. (Article 201 of the Labor Code).
• 5)By virtue of the special nature of occupational hazard insurance, which pertains to the fundamental right of social security, the fact that the employer has not paid the corresponding policy does not exclude the worker from the right to be immediately provided with the services he requires, should he suffer an occupational hazard.
• 6)Given that occupational hazard insurance covers all workers, its exclusion in the construction field is not permissible. Consequently, the occupational hazard insurance policy constitutes a requirement that municipalities must demand of those seeking a construction permit or license.
• 7)With the entry into force of the Free Trade Agreement between the United States, Central America, and the Dominican Republic, approved by Law No. 8622 of November 21, 2007, there was a total opening in the insurance sector, both voluntary and mandatory. In the case of the latter, the opening took effect as of January 1, 2011. (Transitory Article III of the Ley Reguladora del Mercado de Seguros, No. 8653 of July 22, 2008).
• 8)Despite the opening in the insurance matter, occupational hazard insurance maintains its "mandatory, universal, and compulsory nature," and in accordance with Article 29, subparagraph e) of the Ley Reguladora del Mercado de Seguros, the authorization of premium rates is the responsibility of the Superintendencia General de Seguros.
• 9)If the employer does not insure his workers, he must be liable to them and to the insuring entity for all medical-health, rehabilitation, and cash benefits that said insuring entity has provided. (Article 231 of the Labor Code).
• 10)In the event that a municipality verifies the completion of a construction project without the construction permit or license and, in the "regularization procedure," determines that all construction requirements applicable thereto were met, it cannot require payment for an occupational hazard insurance policy, since there is no risk whatsoever to insure. On the contrary, if through the respective procedure the municipality determines that modifications must be made to what was built, prior to executing such modifications and as a prerequisite for obtaining the construction license, the employer/builder must pay the respective policy. Consequently, Opinion No. C-113-2013 is reconsidered ex officio and partially, insofar as it established that the charging of the occupational hazard insurance policy was appropriate even in the case of completed constructions that did not require any modification.

Without further particulars, we subscribe, Cordially, Omar Rivera Mesén Procurador of the Public Law Area

Dictamen : 145 del 23/06/2017 ( RECONSIDERA DE OFICIO PARCIALMENTE ) 23 de junio del 2017 C-145-2017 Señor Asdrúbal Calvo Chaves Alcalde Municipalidad de Esparza Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, tengo el gusto de dar respuesta a su oficio n.° AME-236-2016, del 16 de marzo del 2016, en virtud del cual solicita la aclaración del Dictamen n.° C-113-2013, del 25 de junio del 2013, en cuanto al deber de regularizar las obras terminadas sin contar con la licencia o permiso de construcción respectivo, incluyendo el requisito de la póliza de riesgos del trabajo.

Según nos indica, la Municipalidad toma como jurisprudencia administrativa los diversos dictámenes que emite la Procuraduría. Sin embargo, en relación con el tema que interesa, al formular consulta al Instituto Nacional de Seguros (INS) sobre la emisión y cobro de una póliza de riesgos del trabajo para construcciones terminadas, mediante oficio n.° INSPN-486-2016, del 8 de marzo del 2016, se le indicó, por parte de la entidad aseguradora, que “(…) no encontramos justificante jurídico que faculte al INS a emitir un seguro y cobrar prima para asegurar un riesgo que ya no existe, o periodos que hayan transcurrido para los cuales no concurre la incertidumbre de riesgo, por cuanto ya se conoce si ocurrieron siniestros.

Es importante rescatar que el negocio del asegurador contra el pago de la prima, obliga a resarcir al asegurado las consecuencias de un hecho dañoso e incierto, siempre dentro de los límites convenidos o basados en el artículo 207 del Código de Trabajo, además delimita que la exigencia del seguro inicia al ser pagada la prima provisional o definitiva que se fije, extendiéndose la cobertura hasta el día de la expiración del seguro.

Por lo anterior, se concluye que no es posible la suscripción del seguro para obras de construcción terminadas.” Lo subrayado no es del original.

En razón de lo expuesto por el INS, considera el señor Alcalde consultante que no pueden exigir un imposible al administrado, como lo es el aportar la póliza de riesgos del trabajo, en el caso de obras de construcción terminadas. Y, en ese sentido, nos solicita aclarar el dictamen en referencia, a los efectos de adecuar la reglamentación municipal referente a construcciones, de conformidad con lo establecido por el INS, o bien, de confirmarse el dictamen, mantener la reglamentación acorde con el criterio externado por la Procuraduría en el referido dictamen.

I- CONSIDERACIONES PREVIAS.- La consulta que nos ocupa tiene por objeto que la Procuraduría aclare lo indicado en el Dictamen n.° C-113-2013, en el cual concluyó que, cuando una Municipalidad constate que se terminó una obra sin contar con la licencia o permiso de construcción respectivo, debe exigir al administrado el cumplimiento de todos los requisitos establecidos al efecto, incluyendo el pago de la póliza de riesgos del trabajo.

Sobre el particular, lo primero que debemos indicar es que escapa a las competencias de la Procuraduría General de la República el pronunciarse acerca de la posible redacción que deba darse a la normativa reglamentaria municipal que regula el tema de construcciones, por ser una atribución exclusiva de la Municipalidad.

En segundo lugar, debemos indicar que no resulta procedente la aclaración solicitada por cuanto el dictamen en referencia no es oscuro ni omiso, que son los únicos supuestos en los que procede dicha figura jurídica (doctrina del artículo 158 del Código Procesal Civil).

Y tampoco resultaría procedente una reconsideración por cuanto quien lo gestiona es un ente distinto al consultante que motivó la emisión del referido dictamen, amén de que habría transcurrido sobradamente el plazo de 8 días establecido para tal gestión (artículo 6, párrafo segundo, de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República).

Así las cosas, la única opción viable para revisar el dictamen en referencia sería a través de una posible reconsideración de oficio, en el supuesto de que lo indicado no estuviera acorde con el ordenamiento jurídico. Lo cual pasamos a analizar a continuación.

II- SOBRE EL DICTAMEN N° C-113-2013, DEL 25 DE JUNIO DE 2013.- Atendiendo consulta formulada por la Municipalidad de Valverde Vega en torno a la posibilidad de cobrar permisos de construcción, con su respectiva multa, cuando la corporación municipal se entera y constata que se ha terminado una construcción sin que se haya solicitado la licencia respectiva, pero que cumple con los requisitos exigidos, excepto el de la póliza de riesgos del trabajo del INS, la Procuraduría emitió el Dictamen n.° C-113-2013, del 25 de junio del 2013, en el cual concluyó:

“Cuando se constata que existe una construcción terminada que no cuenta con la licencia municipal, el Gobierno Local puede imponer y cobrar las multas que correspondan por las infracciones cometidas. Siguiendo el procedimiento establecido en la Ley de Construcciones y dentro del plazo fijado al efecto, debe requerir el cumplimiento de todos los requisitos necesarios para el otorgamiento de la licencia, como es el pago de la póliza de riesgos del trabajo.

El Municipio puede recibir el monto correspondiente a los derechos de la licencia aunque en ese momento no se haya cumplido con el pago de la póliza de riesgos del trabajo. Pero, si dentro del plazo fijado no se cumple con ese requisito o con algún otro, debe denegarse el permiso y ordenarse la clausura y demolición de la obra.” Lo subrayado no es del original.

Conforme se puede apreciar, el criterio externado por la Procuraduría en el dictamen en referencia es que, cuando la Municipalidad constate que se terminó una obra sin contar con la licencia o permiso de construcción respectivo, debe exigir al administrado el cumplimiento de todos los requisitos establecidos al efecto, incluyendo el pago de la póliza de riesgos del trabajo.

III- DEL PERMISO O LICENCIA DE CONSTRUCCIÓN.- Como bien indica la Procuraduría en el Dictamen cuya aclaración se nos solicita, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 169 de la Constitución Política, corresponde a las municipalidades la administración de los intereses y servicios locales. Tal potestad constitucional comprende el control y planificación del desarrollo urbano que regulan la Ley de Construcciones, n.° 833 del 2 de noviembre de 1949 y la Ley de Planificación Urbana, n.° 4240 del 15 de noviembre de 1968. El artículo 1 de la Ley de Construcciones, dispone:

“Artículo 1º.- Las Municipalidades de la República son las encargadas de que las ciudades y demás poblaciones reúnan las condiciones necesarias de seguridad, salubridad, comodidad, y belleza en sus vías públicas y en los edificios y construcciones que en terrenos de las mismas se levanten sin perjuicio de las facultades que las leyes conceden en estas materias a otros órganos administrativos.” Y la principal herramienta con la que cuentan las municipalidades para hacer cumplir lo dispuesto en la norma transcrita es el permiso o licencia de construcción, exigida en el numeral 74 de la Ley de Construcciones:

“Artículo 74.- Licencias. Toda obra relacionada con la construcción, que se ejecute en las poblaciones de la República, sea de carácter permanente o provisional, deberá ejecutarse con licencia de la Municipalidad correspondiente.” Lo subrayado no es del original.

En complemento de lo anterior, el artículo 87 de la misma Ley de Construcciones establece que “Artículo 87.- La Municipalidad ejercerá vigilancia sobre las obras que se ejecuten en su jurisdicción así como sobre el uso que se les esté dando. Los Inspectores Municipales son sus Agentes, que tienen por misión vigilar la observancia de los preceptos de este Reglamento." Lo subrayado no es del original.

Y, en sentido similar, se pronuncia el artículo 57 de la Ley de Planificación Urbana:

“Artículo 57.- Está prohibido realizar obras de construcción contra lo prescrito en la ley, los reglamentos y el respectivo permiso municipal.” Lo subrayado no es del original.

Refiriéndose a la naturaleza del permiso de construcción, la Procuraduría ha indicado que “(…) es un tipo específico de acto administrativo de control del ejercicio de una actividad privada y de un derecho subjetivo. Forma parte del género denominado como autorización, que es la noción con que la doctrina califica la técnica por medio de la cual la Administración controla el ejercicio de actividades privadas y derechos subjetivos que no por ello pierden esa titularidad. En tanto autorización es un acto reglado y declarativo, porque se limita a comprobar el cumplimiento de las condiciones exigidas por ordenamiento para el ejercicio de la actividad o derecho, razón por la cual no otorga derecho subjetivo alguno (que ya preexistía a la autorización) ni constituye situación jurídica alguna (vid. PAREJO, L., op.cit. pags.489-490).” C-357-2003, del 13 de noviembre de 2003.

En otro pronunciamiento posterior, la Procuraduría indicó que se trata de “(…) una autorización administrativa de carácter municipal, por medio de la cual se ejerce un control preventivo en relación con el ejercicio del ius aedificandi dominical, a través de la comprobación de la conformidad del mismo con el ordenamiento jurídico ambiental-urbanístico, de modo que con su otorgamiento se remueven los obstáculos jurídicos para convertir al mismo en un ejercicio lícito de dicho derecho, y en consecuencia, se posibilite la realización de obras de construcción en una determinada localidad.” (Dictamen Nº C-390-2007, del 6 de noviembre de 2007).

La exigencia del permiso de construcción tiene una finalidad preventiva, pues funciona como un instrumento municipal para ajustar las futuras edificaciones a las normas legales en materia de construcción y a las reglas dispuestas en el plan regulador del cantón, procurando una correcta planificación urbana, la protección del ambiente, el crecimiento y desarrollo ordenado de las ciudades y el equilibrio entre el interés público y el privado. Sobre este punto pueden verse, entre otros, los pronunciamientos de la Procuraduría C-002-2007, del 9 de enero de 2007 y la O.J.-106-2002, del 24 de julio del 2002.

Y para la obtención de un permiso de construcción, el interesado debe cumplir con los requisitos exigidos al efecto, entre otros, el pago de los derechos de licencia -según la tarifa que determine y fije cada municipio-, planos de construcción, etc Ahora bien, el deber de vigilancia y fiscalización que deben ejercer las municipalidades en sus respectivas jurisdicciones alcanza también a las edificaciones construidas sin contar con el permiso correspondiente (artículos 87 y siguientes de la Ley de Construcciones). A tal efecto se tipifica como falta sancionable el ejecutar una obra sin licencia previa (artículo 88), lo cual faculta a las municipalidades para imponer las sanciones que, ante tal eventualidad, prevé la misma Ley y su Reglamento, entre las que figuran multas, clausuras, desocupación, ordenar modificaciones a lo construido, o la destrucción de la obra, etc.

Asimismo, la Ley de Construcciones permite “regularizar” las obras terminadas sin contar con la licencia o permiso de construcción respectivo. A tal efecto, los numerales 93 y siguientes de la Ley en comentario, en lo que interesa, prescriben:

“Artículo 93.- Cuando un edificio o construcción o instalación ha sido terminado sin licencia ni proyecto aprobado por la Municipalidad y sin que se haya dado aviso a ésta de la terminación de la obra, se levantará una información, fijando al propietario un plazo improrrogable de treinta (30) días, para que dé cumplimiento a lo estatuido en esta Ley y Reglamento, presentando el proyecto, solicitud de licencia, etc.” Lo subrayado no es del original.

“Artículo 95.- Si el propietario presenta el proyecto respectivo y una vez que sea aceptado, la Municipalidad comprobará si la obra ha sido ejecutada de acuerdo con él y si ambos satisfacen los requisitos exigidos por esta Ley y su Reglamento sometiéndolo a las pruebas necesarias.” Lo subrayado no es del original.” Lo subrayado no es del original.

“Artículo 96.- Si no se presenta el proyecto o no se hacen las modificaciones ordenadas, la Municipalidad ordenará la destrucción de las partes defectuosas o la hará por cuenta del propietario. En ningún caso autorizará el uso de la construcción y si está en uso, impondrá multa por esta causa y dispondrá la desocupación y clausura de ella.” Lo subrayado no es del original.

Conforme se puede apreciar, la normativa transcrita establece un procedimiento especial al que deben ajustarse las municipalidades para “regularizar” las obras terminadas sin contar con los permisos respectivos, estando facultadas para exigir al propietario/constructor el cumplimiento de los requisitos correspondientes y de aplicar las sanciones indicadas en caso de renuencia.

Y en el procedimiento de regularización las municipalidades deben comprobar si las obras se construyeron conforme con los requisitos exigidos al efecto y, en caso contrario, deberán ordenar las modificaciones que estimen pertinentes que, en caso de no ser cumplidas, facultan al ente municipal para ordenar la destrucción de las partes defectuosas, o hacerlo por cuenta del propietario.

IV- DEL SEGURO DE RIESGOS DEL TRABAJO.- El seguro de riesgos del trabajo constituye un mecanismo de protección del trabajador frente a eventuales situaciones de peligro que puedan presentarse en su lugar de trabajo o en el ejercicio de su labor. Se trata de un beneficio en favor de los trabajadores y a cargo de los patronos, el cual es obligatorio, universal y forzoso en todas las actividades laborales. Así lo dispone el numeral 201 del Código de Trabajo:

“ARTICULO 201.- En beneficio de los trabajadores, declárase obligatorio, universal y forzoso el seguro contra los riesgos del trabajo en todas las actividades laborales. El patrono que no asegure a los trabajadores, responderá ante éstos y el ente asegurador, por todas las prestaciones médico- sanitarias, de rehabilitación y en dinero, que este Título señala y que dicho ente asegurador haya otorgado.” Así reformado por el artículo 1º de la Ley Sobre Riesgos del Trabajo, Nº 6727 del 9 de marzo de 1982. Lo subrayado no es del original.

Dicho seguro forma parte del derecho a la seguridad social, consagrada como un derecho fundamental en los artículos 73 y 74 de nuestra Carta Fundamental, los cuales disponen:

“Artículo 73.- Se establecen los seguros sociales en beneficio de los trabajadores manuales e intelectuales, regulados por el sistema de contribución forzosa del Estado, patronos y trabajadores, a fin de proteger a éstos contra los riesgos de enfermedad, invalidez, maternidad, vejez, muerte y demás contingencias que la ley determine.

La administración y el gobierno de los seguros sociales estarán a cargo de una institución autónoma, denominada Caja Costarricense de Seguro Social.

No podrán ser transferidos ni empleados en finalidades distintas a las que motivaron su creación, los fondos y las reservas de los seguros sociales.

Los seguros contra riesgos profesionales serán de exclusiva cuenta de los patronos y se regirán por disposiciones especiales.” Así reformado por Ley No. 2737 del 12 de mayo de 1961. Lo subrayado no es del original.

“Artículo 74.- Los derechos y beneficios a que este Capítulo se refiere son irrenunciables. Su enumeración no excluye otros que se deriven del principio cristiano de justicia social y que indique la ley; serán aplicables por igual a todos los factores concurrentes al proceso de producción, y reglamentados en una legislación social y de trabajo, a fin de procurar una política permanente de solidaridad nacional." Lo subrayado no es del original.

De las normas constitucionales transcritas se desprende el interés del constituyente por brindar protección a todos los trabajadores, sin discriminaciones de ninguna clase y en apego al principio de justicia social, razón por la cual se estableció, de manera expresa, que estos derechos y beneficios son irrenunciables.

Ahora bien, dado que el seguro de riesgos del trabajo cobija a todos los trabajadores, no cabe su exclusión en el campo de la construcción. Por el contrario, su exigencia se desprende de lo dispuesto en el numeral 203 del Código de Trabajo, el cual dispone:

"Artículo 203.- Los inspectores, con autoridad, de las municipalidades, del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y del Instituto Nacional de Seguros sin ningún trámite especial, previa constatación de que un trabajo se realiza sin la existencia del seguro contra riesgos del trabajo, podrán ordenar su paralización y cierre, conforme lo disponga el reglamento respectivo." Así reformado por el artículo 1º de la Ley Sobre Riesgos del Trabajo, Nº 6727 del 9 de marzo de 1982. Lo subrayado no es del original.

De la norma transcrita se desprende que el requisito del seguro sobre riesgo del trabajo debe ser exigido por las municipalidades a quienes pretendan un permiso o licencia de construcción. Inclusive, en los artículos 202 y 311 del Código de Trabajo se prohíbe y sanciona a los funcionarios que otorguen permisos para la realización de trabajos, sin la previa presentación, por parte de los interesados, del seguro contra los riesgos del trabajo.

La exigencia de la póliza de riesgos del trabajo como requisito para el otorgamiento de una licencia o permiso de construcción por parte de las municipalidades ha sido confirmada por distintos pronunciamientos de la Procuraduría. Por ejemplo, en el Dictamen n.° C-353-2006, del 1 de setiembre del 2006, la Procuraduría, en lo que interesa, concluyó que “(…) la obligación del ente municipal de verificar la existencia del seguro de riesgos del trabajo, aplica también para los trámites de permisos de construcción.” Por otra parte, téngase presente que en virtud de la especial naturaleza del seguro de riesgos del trabajo, perteneciente al derecho fundamental de la seguridad social, el hecho de que el patrono no haya pagado la póliza correspondiente, no excluye al trabajador del derecho a que se le suministren de inmediato los servicios que requiera, en caso de que presente algún riesgo de trabajo. Al respecto, los artículos 221 y 232 del Código de Trabajo disponen:

“ARTICULO 221.- Todo patrono está obligado a notificar, al Instituto Nacional de Seguros, los riesgos del trabajo que ocurran a los trabajadores bajo su dirección y dependencia. La notificación deberá realizarla en un plazo no mayor de ocho días hábiles, contados a partir del momento en que ocurra el riesgo.

Si el trabajador no estuviera asegurado contra los riesgos del trabajo, el Instituto le otorgará todas las prestaciones que le hubiesen correspondido de haber estado asegurado. El Instituto conservará el derecho de accionar contra el patrono, por el cobro de los gastos en que haya incurrido ante esa eventualidad.” Así reformado por el artículo 1º de la Ley Sobre Riesgos del Trabajo, Nº 6727 del 9 de marzo de 1982. Lo subrayado no es del original.

“ARTICULO 232.- Cuando un trabajador que no esté asegurado sufra un riesgo del trabajo, y acuda al Instituto Nacional de Seguros, o a cualquier hospital, clínica o centro de salud, público o privado, en demanda de las prestaciones médico-sanitarias y de rehabilitación que establece este Título, tendrá derecho a que se le suministren de inmediato los servicios que su caso requiera. En este caso el patrono podrá nombrar un médico, para que controlo el curso del tratamiento que se le suministre al trabajador.

Las instituciones prestatarias de esa asistencia cobrarán el costo de ésta al patrono, para el cual el trabajador prestaba sus servicios al ocurrir el riesgo.

Para los efectos del cobro, constituirán título ejecutivo, de acuerdo con los términos del artículo 425 del Código de Procedimientos Civiles, las certificaciones expedidas por el Jefe del Departamento de Riesgos de Trabajo del Instituto Nacional de Seguros, por la Subgerencia Médica de la Caja Costarricense de Seguro Social, o por directores de las instituciones privadas.

Igual procedimiento seguirá el Instituto Nacional de Seguros para el cobro de cualquier suma que se le adeude, derivada de la aplicación del régimen de riesgos del trabajo que establece este Código.” Así reformado por el artículo 1º de la Ley Sobre Riesgos del Trabajo, Nº 6727 del 9 de marzo de 1982. Lo subrayado no es del original.

Sin embargo, en relación con este punto, debe tenerse presente lo dispuesto en el artículo 20 del Reglamento de Requisitos de Funcionamiento de los Seguros Obligatorios, aprobado por el Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero (CONASSIF) mediante el artículo 8, numeral 1, de la sesión n.° 894-2010, celebrada el 10 de diciembre del 2010 y publicado en La Gaceta n.° 248 del 22 de diciembre del 2010, conforme al cual si el trabajador no estuviese asegurado contra riesgos del trabajo, el INS debe otorgarle todas las prestaciones que le hubiesen correspondido de haber estado asegurado, salvo aquellos casos en que el patrono tuviese una póliza de riesgos del trabajo con cualquier otra entidad aseguradora y omitiera reportar al trabajador, supuesto en el cual las prestaciones estarán a cargo de la entidad aseguradora que recibió la prima.

Asimismo, si el patrono no aseguró a los trabajadores, deberá responder ante éstos y el ente asegurador por todas las prestaciones médico-sanitarias, de rehabilitación y en dinero que dicho ente asegurador haya otorgado. Sobre el particular, el artículo 231 del Código de Trabajo, dispone:

“ARTICULO 231.- Si el patrono no hubiere asegurado al trabajador contra los riesgos del trabajo, el pago de todas las prestaciones señaladas en los artículos 218 y 219, que el ente asegurador haya suministrado al trabajador víctima de un riesgo del trabajo, o a sus causahabientes, estará exclusivamente a cargo del patrono.

En todo caso, el instituto asegurador atenderá todas las prestaciones señaladas en este Código para el trabajador víctima de un infortunio laboral, o sus causahabientes, y acudirá a los tribunales para cobrar al patrono las sumas erogadas, con los intereses del caso, todo sin perjuicio de las sanciones establecidas en la ley para el patrono remiso.

De igual modo actuará el ente asegurador, cuando se presentaren discrepancias con el patrono, en relación con la interpretación y aplicación del seguro, su vigencia y cobertura.” Así reformado por el artículo 1º de la Ley Sobre Riesgos del Trabajo, Nº 6727 del 9 de marzo de 1982. Lo subrayado no es del original. Y en similar sentido pueden verse los artículos 201 y 232 del mismo Código de Trabajo.

V- DE LA APERTURA EN LA PRESTACIÓN DEL SEGURO DE RIESGOS DEL TRABAJO.

Tal y como hemos apuntado en el apartado anterior, el seguro sobre riesgos del trabajo constituye un mecanismo de protección del trabajador, que debe pagar exclusivamente el patrono. Al respecto, el numeral 193 del Código de Trabajo, dispone:

“ARTICULO 193.- Todo patrono, sea persona de Derecho Público o de Derecho Privado, está obligado a asegurar a sus trabajadores contra riesgos del trabajo, por medio del Instituto Nacional de Seguros, según los artículos 4º y 18 del Código de Trabajo.

La responsabilidad del patrono, en cuanto a asegurar contra riesgos del trabajo, subsiste aun en el caso de que el trabajador esté bajo la dirección de intermediarios, de quienes el patrono se valga para la ejecución o realización de los trabajos.” Así reformado por el artículo 1º de la Ley Sobre Riesgos del Trabajo, Nº 6727 del 9 de marzo de 1982. Lo subrayado no es del original.

Y, en un principio, el único facultado para brindar la prestación del seguro de riesgos del trabajo era el Instituto Nacional de Seguros. Sin embargo, con la entrada en vigencia del Tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos, Centroamérica y República Dominica, aprobado mediante Ley n.° 8622, del 21 de noviembre del 2007, se dio la apertura total en materia de seguros, tanto de los voluntarios como de los obligatorios.

En el caso de los seguros obligatorios, como lo son el seguro automotor y el de riesgos del trabajo, la apertura se concretó en la fecha establecida en el Transitorio III de la Ley del Mercado de Seguros, n.° 8653 del 22 de julio del 2008:

“TRANSITORIO III.- Apertura en la prestación de seguros obligatorios El Estado mantendrá el monopolio de los seguros de Riesgos del Trabajo y Seguro Obligatorio Automotor, administrados por el Instituto Nacional de Seguros, de conformidad con lo indicado en el título IV del Código de trabajo y la Ley de tránsito por vías públicas terrestres, respectivamente.

A partir del 1º de enero de 2011, la Superintendencia otorgará, cuando así lo soliciten, autorización administrativa para el ejercicio de la actividad aseguradora en los ramos de Seguro Obligatorio de Vehículos y del Seguro Obligatorio de Riesgos del Trabajo, a las entidades señaladas en los incisos a) y b) del artículo 7 de esta Ley, siempre y cuando cumplan los términos, las condiciones y las especificaciones que se establecerán en el reglamento que para tal efecto dicte el Consejo Nacional, de acuerdo con la legislación nacional.” Lo subrayado no es del original.

De acuerdo con la norma transcrita, la apertura para brindar pólizas de seguro por riesgos del trabajo se concretó a partir del 1 de enero de 2011. Y tal apertura fue avalada por la Sala Constitucional, en el tanto en que:

“(…) el constituyente originario estableció un sistema para regular constitucionalmente los riesgos de trabajo para que puedan ser objeto de diversos diseños o estructuras jurídicas y prestacionales, basado en la libertad de configuración del legislador. Lo anterior claramente como parte de la gran cantidad de actividades económicas productivas, así como los empleos y riesgos que pueden existir en cada uno de ellos. Precisamente, ello permitió, por una decisión legislativa, optar para que el Instituto Nacional de Seguros ejerciera esta actividad en régimen de monopolio, lo que implicó un rumbo diferente para los seguros obligatorios de riesgos de trabajo a aquellas regulaciones de la Caja, y sin embargo, ello no lo hacía ni lo haría inconstitucional, como tampoco, una mayor apertura en la escogencia del Patrono, frente a una oferta mayor de operadores de los seguros de riesgos profesionales.

Se desprende de lo anterior otras consecuencias importantes, en las que se pasa de una Institución en la cual operaba bajo un sistema de explotación de seguros monopolizado, consecuentemente un mercado fuertemente intervenido, y luego se optó por uno distinto de apertura, con una autoridad reguladora imparcial, con poderes adecuados, con protección legal y recursos financieros para ejercer sus funciones y poderes. Se previó así un órgano regulador que debe velar e impedir el perjuicio para el trabajador. En consecuencia, la tesis del accionante puede mantener una errónea concepción de que el Estado desapareció por completo dentro del mencionado esquema patrono- trabajador-riesgos de trabajo. Está reconocido por el Derecho Público que el Estado, a través de una decisión legislativa, puede declarar determinados servicios que se presten en régimen de monopolio, o se presten en un régimen de libre competencia, sin que ello –necesariamente- signifique detrimento en el servicio. De tal manera, puede liberar ciertas actividades para que operen bajo la modalidad del mercado”. Sala Constitucional, sentencia n.° 16628-2012, de 16:30 horas del 28 de noviembre del 2012.

Ahora bien, a pesar de la apertura en referencia, el seguro de riesgos del trabajo mantiene su “su carácter obligatorio, universal y forzoso”. Y dada su vinculación con el derecho a la seguridad social, conforme con lo dispuesto en el párrafo segundo del artículo 1 de la Ley Reguladora del Contrato de Seguros, n.° 8956 del 17 de junio del 2011, el seguro en referencia se rige por su ley específica (Código de Trabajo) y supletoriamente por lo dispuesto en dicha ley, el Código de Comercio y el Código Civil. La norma indicada, en lo que interesa, dispone:

“ARTÍCULO 1.- Objeto y ámbito de aplicación de la ley La presente ley regula los contratos de seguro. Sus normas son de carácter imperativo, salvo que la ley estipule expresamente la posibilidad de acuerdo en contrario de las partes. Supletoriamente, se observarán, por su orden y en lo pertinente, las estipulaciones del Código de Comercio y el Código Civil.

Los seguros obligatorios de Riesgos del Trabajo y Seguro Obligatorio Automotor se rigen por sus leyes específicas y, supletoriamente, se observarán, por su orden y en lo pertinente, las estipulaciones de la presente ley, del Código de Comercio y el Código Civil.

Quedan excluidos del alcance de esta ley, los sistemas de seguridad social obligatorios administrados por la Caja Costarricense de Seguro Social, los regímenes especiales de pensiones creados por ley, la póliza mutual obligatoria administrada por la Sociedad de Seguros de Vida del Magisterio Nacional.” Lo subrayado no es del original.

No obstante, insistimos, el seguro de riesgos de trabajo puede ser ofrecido por toda entidad de seguros, según lo dispone el Reglamento sobre Autorizaciones, Registros y Requisitos de Funcionamiento de Entidades Supervisadas por la Superintendencia General de Seguros, n.° 744 del 18 de setiembre del 2008, emitido por el Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero (CONASSIF). Lo anterior es importante de tener en cuenta por cuanto, como bien indicó la Procuraduría en el Dictamen n.° C-092-2015, del 17 de abril del 2015, “(…) toda la regulación del Código de Trabajo en materia de riesgos profesionales parte de la competencia monopólica del INS en esta materia. Por tanto, como señaló la Sala Constitucional en la resolución transcrita parcialmente, esa regulación debe ser interpretada y aplicada en consonancia con el proceso de apertura: “…una verdad de Perogrullo es que el Código de Trabajo debe ser interpretado conforme a la apertura del mercado, de manera que si en el artículo 205 del Código de Trabajo establece al Instituto Nacional de Seguros como el ente administrador del seguro, ello claramente fue modificado por el Tratado y la Leyes de implementación, para dar lugar a la SUGESE y sus competencias”.

De modo que si bien el artículo 1 de la Ley del Instituto Nacional de Seguros, reformada por la Ley Reguladora del Mercado de Seguros dispone que la actividad aseguradora del Instituto Nacional de Seguros incluye la administración del Seguro de Riesgos del Trabajo y del Seguro Obligatorio de Vehículos Automotores, lo cierto es que esa administración debe entenderse restringida al servicio que ofrece y sujeta a la regulación y supervisión del Superintendencia General de Seguros, que debe “velar por la estabilidad y el eficiente funcionamiento del mercado de seguros”, inciso f) artículo 1 de la Ley del Mercado de Seguros y garantizando información a los asegurados, artículo 29 íbidem.” Lo subrayado no es del original.

Por otra parte, las tarifas del seguro obligatorio de riesgos del trabajo no son fijadas libremente por las aseguradoras, sino por la Superintendencia General de Seguros, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 29, inciso e) de la Ley del Mercado de Seguros:

“e) En el caso de los seguros obligatorios, la Superintendencia autorizará las tarifas de las primas, de conformidad con el título IV del Código de Trabajo y el capítulo II del título I de la Ley de Tránsito por vías públicas y terrestres”. Lo subrayado no es del original.

Conforme con la norma transcrita, corresponde a la Superintendencia General de Seguros el autorizar, denegar o en su caso modificar las tarifas que propongan las distintas aseguradoras de acuerdo con las bases técnicas del seguro obligatorio.

VI- SOBRE LA SOLICITUD DE ACLARACIÓN Y/O RECONSIDERACIÓN.- Tal y como se indicó al inicio, la consulta que nos ocupa tiene por objeto que la Procuraduría aclare o reconsidere lo indicado en el Dictamen n.° C-113-2013, específicamente en cuanto a si el requisito del seguro de riesgos del trabajo resulta exigible en aquellos casos en los que la municipalidad constata la terminación de una obra sin que se hubiere solicitado el permiso de construcción respectivo y pretenda “regularizar” la construcción, siguiendo el procedimiento que determinan los artículos 93 y siguientes de la Ley de Construcciones.

Y tal aclaración y/o reconsideración se solicita en virtud de lo expuesto por el Instituto Nacional de Seguros en el oficio n.° INSPN-486-2016, del 8 de marzo del 2016, en el cual le indicó a la Municipalidad consultante que no encuentra justificante jurídico para la emisión y cobro de una póliza de riesgos del trabajo para construcciones terminadas, pues ya no existe riesgo que asegurar.

Sobre el particular, considera la Procuraduría General de la República que lleva razón el Instituto Nacional de Seguros. Tal y como hemos tenido oportunidad de analizar en los apartados anteriores, la exigencia del seguro de riesgos del trabajo es un requisito indispensable para el otorgamiento de una licencia o permiso de construcción, por el riesgo que genera.

Sin embargo, si la obra se encuentra finalizada, y en el procedimiento de regularización la municipalidad constata que se cumplieron todos los requisitos exigidos al efecto, no podría exigir la póliza de riesgo del trabajo pues no habría riesgo alguno que asegurar, amén de que si el patrono no pagó la prima correspondiente, se entiende que tal seguro nunca entró en vigencia. Así se desprende de lo dispuesto el artículo 207 del Código de Trabajo:

“ARTICULO 207.- Únicamente para los efectos de poder delimitarse la responsabilidad subrogada por la institución aseguradora, en virtud del seguro de riesgos del trabajo, se entenderá que la vigencia de éste se inicia al ser pagada la prima provisional o definitiva que se fije, extendiéndose la cobertura hasta el día de la expiración del seguro. Sin embargo, esta vigencia cesará, en forma automática, en los siguientes casos:

a. Por la terminación de los trabajos asegurados, en el momento en que se dé el aviso respectivo a la Institución aseguradora.

b. Por la falta de pago de cualquier prima o fracción de las misma. Así reformado por el artículo 1º de la Ley Sobre Riesgos del Trabajo, Nº 6727 del 9 de marzo de 1982. Lo subrayado no es del original.

No obstante, si en el proceso de regularización de una obra terminada la municipalidad determina que se deben realizar modificaciones a lo construido, de previo a realizar tales modificaciones, el patrono constructor deberá cumplir con el requisito de la póliza de riesgos del trabajo y presentarla a la municipalidad, como requisito previo para el otorgamiento del permiso o licencia de construcción.

Por consiguiente, se reconsidera de oficio y de manera parcial el Dictamen n.° C-113-2013, en cuanto estableció que sí resultaba procedente el cobro de la póliza de riesgos del trabajo en el caso de obras terminadas que cumplían con todos los requisitos de construcción y que, a criterio de la Municipalidad, no requerían modificación alguna a lo construido. En otras palabras, el pago del seguro de riesgos de trabajo es exigible, como requisito para el otorgamiento de un permiso de construcción a una obra ya terminada, únicamente si la municipalidad exige hacer modificaciones a la obra.

VII- CONCLUSIÓN.- En razón de lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

• 1)El permiso o licencia de construcción, establecida en el artículo 74 de la Ley de Construcciones, tiene una finalidad preventiva, pues funciona como un instrumento municipal para ajustar las futuras edificaciones a las normas legales en materia de construcción y a las reglas dispuestas en el plan regulador del cantón, procurando una correcta planificación urbana, la protección del ambiente, el crecimiento y desarrollo ordenado de las ciudades y el equilibrio entre el interés público y el privado.
• 2)El deber de vigilancia y fiscalización que deben ejercer las municipalidades en sus respectivas jurisdicciones alcanza también a las edificaciones construidas sin contar con el permiso correspondiente (artículos 87 y siguientes de la Ley de Construcciones). A tal efecto se tipifica como falta sancionable el ejecutar una obra sin licencia previa (artículo 88), lo cual faculta a las municipalidades para imponer las sanciones que, ante tal eventualidad, prevé la misma Ley y su Reglamento, entre las que figuran multas, clausuras, desocupación, destrucción de la obra, etc.
• 3)La Ley de Construcciones, en los artículos 93 y siguientes, permite “regularizar” las obras terminadas sin contar con la licencia o permiso de construcción respectivo, mediante el procedimiento especial que establece dicha normativa, para lo cual deben exigir al patrono/constructor el cumplimiento de los requisitos correspondientes, entre otros, el pago de los derechos de licencia, la presentación de los planos de construcción, etc.
• 4)El seguro de riesgos del trabajo constituye un mecanismo de protección del trabajador frente a eventuales situaciones de peligro que puedan presentarse en su lugar de trabajo o en el ejercicio de su labor. Se trata de un beneficio en favor de los trabajadores y a cargo de los patronos, el cual es obligatorio, universal y forzoso en todas las actividades laborales. (Artículo 201 del Código de Trabajo).
• 5)En virtud de la especial naturaleza del seguro de riesgos del trabajo, perteneciente al derecho fundamental de la seguridad social, el hecho de que el patrono no haya pagado la póliza correspondiente, no excluye al trabajador del derecho a que se le suministren de inmediato los servicios que requiera, en caso de que presente algún riesgo de trabajo.
• 6)Dado que el seguro de riesgos del trabajo cobija a todos los trabajadores, no cabe su exclusión en el campo de la construcción. Por consiguiente, la póliza de riesgos del trabajo constituye un requisito que deben exigir las municipalidades a quienes pretendan un permiso o licencia de construcción.
• 7)Con la entrada en vigencia del Tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos, Centroamérica y República Dominica, aprobado mediante Ley n.° 8622, del 21 de noviembre del 2007, se dio la apertura total en el sector de los seguros, tanto de los voluntarios como de los obligatorios. En el caso de estos últimos, la apertura se dio a partir del 1 de enero del 2011. (Artículo Transitorio III de la Ley Reguladora del Mercado de Seguros, n.° 8653 del 22 de julio del 2008).
• 8)A pesar de la apertura en materia de seguros, el seguro de riesgos del trabajo mantiene su “su carácter obligatorio, universal y forzoso”, y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 29, inciso e) de la Ley Reguladora del Mercado de Seguros, corresponde a la Superintendencia General de Seguros autorizar las tarifas de las primas.
• 9)Si el patrono no asegura a sus trabajadores, deberá responder ante éstos y el ente asegurador por todas las prestaciones médico-sanitarias, de rehabilitación y en dinero que dicho ente asegurador haya otorgado. (Artículo 231 del Código de Trabajo).
• 10)En caso de que una municipalidad constate la terminación de una obra sin contar con el permiso o licencia de construcción y en el “procedimiento de regularización” determina que se cumplieron todos los requisitos de construcción exigidos al efecto, no podrá exigir el pago de una póliza de riesgos del trabajo, pues no existe riesgo alguno que asegurar. Por el contrario, sin el procedimiento respectivo la municipalidad determina que se deben realizar modificaciones a lo construido, de previo a ejecutar tales modificaciones y como requisito para obtener la licencia de construcción, el patrono/constructor deberá pagar la póliza respectiva. Por consiguiente, se reconsidera de oficio y de manera parcial el Dictamen n.° C-113-2013, en cuanto estableció que sí resultaba procedente el cobro de la póliza de riesgos del trabajo aún en el caso de obras terminadas que no requerían modificación alguna.

Sin otro particular, se suscribe, Cordialmente, Omar Rivera Mesén Procurador del Área de Derecho Público