Protection of welfare in the Maritime Zone and environmental guarantees on State Natural HeritageProtección del bienestar en la ZMT y garantías ambientales sobre el PNE

Opinión Jurídica: 056 - J of 06/18/2015 OJ-056-2015 June 18, 2015 Mrs. Hannia M. Durán Area Chief Special Permanent Environmental Commission Legislative Assembly Dear Mrs. Durán:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your Official Letter No. AMB-137-2015 of April 16, 2015, in which you request our opinion on the draft "Law for the Protection of the Well-being of Inhabitants in the Maritime-Terrestrial Zone (MTZ) and of Environmental Guarantees over the State's Natural Heritage," file No. 19.444, published in Scope No. 17 to La Gaceta No. 50 of March 12, 2015.

As has been noted on similar occasions, in which a deputy or a legislative commission requests our opinion on the scope or content of a bill, our analysis does not constitute a binding opinion, as would be proper in response to a consultation from an administrative department, pursuant to the provisions of our Organic Law No. 6815 of September 27, 1982; but rather a "legal opinion," which does not bind the requesting party, and which is given as institutional collaboration to guide the delicate function of enacting laws.

Likewise, and as has been indicated on other occasions, "...as the circumstances are not those provided for in Article 157 of the Rules of Procedure of the Legislative Assembly (consultation with the Supreme Electoral Tribunal, the University of Costa Rica, the Judicial Branch, or an autonomous institution), the eight-business-day period that said article establishes does not apply to the request before us" (see, among others, legal opinion OJ-097-2001 of July 18, 2001).

According to its statement of purpose, the bill under consultation aims to "carry out a series of coordinated and systematic reforms to various articles of the Maritime-Terrestrial Zone Law, Law No. 6043; and the Forest Law No. 7575, in order to generate a regulation that adequately reconciles the territorial administration of the lands of the Maritime-Terrestrial Zone (MTZ) with the use and environmental protection established by our legislation on the matter, and the diverse regulations and principles that govern a healthy balance between the ecological and human spheres, and the internationally recognized principles of sustainable development." It seeks to "complement the existing legal gaps regarding this special zone, trying to be a model that reconciles the protection of natural resources and the State's natural heritage with the quality of life of the inhabitants of the Republic who historically live and work in these zones." Despite the generality of its motivation, what the bill seeks is to regulate a very specific factual scenario: the possibility of granting concessions to private parties in areas of State Natural Heritage existing within the maritime-terrestrial zone.

According to current legislation, areas of State Natural Heritage, as classified by the corresponding Conservation Area (Área de Conservación) of the National System of Conservation Areas (SINAC), located in the maritime-terrestrial zone, are excluded from the ordinary concession regime by the municipalities, their administration corresponding to SINAC, which may only carry out or authorize activities related to ecotourism, training, and research (Articles 13, 15, and 18 of the Forest Law).

From the outset, this advisory body considers that the legislative initiative presented, as it lacks technical studies that determine the current conditions of these lands and the eventual environmental impact that could occur on them if activities not associated with conservation are permitted, such as residential or commercial uses—even if an environmental responsibility contract is signed—would entail its eventual unconstitutionality for violation of Article 50 of the Political Constitution and the precautionary and non-regression principles in environmental matters.

It is worth recalling in this regard the recent judgment No. 18836-2014 of 4:20 p.m. on November 18, 2014, in which an optional legislative consultation on constitutionality was resolved regarding the bill "Declassification and Titling of the Border Zone between the Republic of Costa Rica and the Republic of Panama," legislative file number 16657:

" a) Violation of the constitutional right to a healthy and ecologically balanced environment, as well as of the precautionary and non-regression principles in environmental matters, established in Articles 50 and 121, subsection 14, of the Political Constitution.

(...) In accordance with the partially transcribed judgment, the border strips of our country form part of the State's Natural Heritage and require special protection. However, upon analyzing the content of the Bill under consultation, it is concluded that, certainly, it not only does not guarantee, effectively, that this heritage will not be seriously affected by the declassification of the southern border strip that it intends, in favor of private individuals, who are empowered to title these lands in their name, but also that the same project foresees the possibility that these lands of the State's Natural Heritage might eventually pass into private hands—by virtue of the deficient protection that the project contains in this regard. (...)

But given that the declassification of the lands that make up the southern border strip is done without any knowledge of which lands, specifically, are being affected, there is a high probability that lands forming part of the State's Natural Heritage will be affected; hence the norm contained in subsection c) of Article 18. This, of course, is contrary to the precautionary principle and the principle of non-regression in environmental protection, which this Chamber has been developing through its jurisprudence. Thus, in judgment number 2009-0601 of 3:03 p.m. on January 21, 2009, regarding the precautionary principle, this Constitutional Court stated:

'3- The Precautionary Principle in environmental law matters. This principle is contained in the United Nations Conference on Environment and Development, Rio Declaration, which states:

"Principle 15.- In order to protect the environment, the precautionary approach shall be widely applied by States according to their capabilities. Where there are threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation." (See in the same sense Article 11 of the Biodiversity Law).

As the Chamber has already indicated, the term prevention derives from the Latin "praeventio," which alludes to the action and effect of preventing, to those preparations and dispositions made in advance to avoid a risk or execute a thing. Prevention aims to anticipate negative effects and ensure the protection, conservation, and adequate management of resources. Consequently, the guiding principle of prevention is based on the need to take and assume all precautionary measures to avoid or contain the possible impact on the environment or people's health. In this way, in the event that there is a risk of serious or irreversible damage—or a doubt in this regard—based on technical studies, a precautionary measure must be adopted and even the activity in question postponed. The foregoing, because in environmental matters, a posteriori enforcement is ineffective, since if the damage has occurred, the biological and socially harmful consequences may be irreparable; repression may have moral significance but will hardly compensate for the damages caused to the environment.' In the case of the project under consultation, the Constitutional Chamber considers that the consulting deputies are correct regarding their concern about the possible irreparable environmental damage that the declassification, generally and without specific knowledge of which properties it will involve, would produce on the State's Natural Heritage through the application of the regulations in question. There is more than a reasonable doubt about the possibility of such impact occurring, due to the lack of technical studies that specify, beforehand, which lands, specifically, will finally leave the State's heritage and be titled in the name of private individuals. This, precisely, goes against the precautionary principle that obliges the State to take the necessary measures to ensure adequate protection of the Nation's Natural Heritage. With this, important international conventions duly ratified by Costa Rica are also violated, as the consultants point out, among which we can cite Article 4, subsection f), of the Regional Convention for the Management and Conservation of Natural Forest Ecosystems and the Development of Forest Plantations, Law No. 7271, of February 1, 1996, and Articles 3, 10, and 18, of the Convention for the Conservation of Biodiversity and Protection of Priority Wilderness Areas in Central America, Law No. 7433 of September 14, 1994, just to cite a few examples of the obligations that, in the international sphere, weigh on the Costa Rican State regarding the broad application of the precautionary principle in environmental matters and the protection of our natural wealth. For its part, this Chamber has defined the content of the State's Natural Heritage, in the following terms:

"Article 13 of the Forest Law No. 7575 establishes that the State's natural heritage shall consist of the forests and forest lands of the national reserves, of the areas declared inalienable, of the farms registered in its name, and of those belonging to municipalities, autonomous institutions, and other Public Administration bodies, except properties that guarantee credit operations with the national Banking System and become part of its assets. In the same sense, Article 14 of the same Law provides that the forest lands and forests that constitute that State's natural heritage are unseizable and inalienable; that possession by private individuals shall not cause any right in their favor; and that the State's action for recovery of these lands is imprescriptible." With this, it is clear that the State is obliged to take the necessary measures to ensure due protection of the Nation's Natural Heritage (which is entirely consistent with the provisions of Article 50 of the Constitution), which is clearly threatened by the deficient or almost non-existent protection that the bill under consultation stipulates in this regard, in violation of the precautionary principle—derived from in dubio pro natura—a principle that, moreover, is contemplated in Article 15 of the Rio Declaration on Environment and Development, and in Article 11 of the Biodiversity Law, No. 7788, of April 30, 1998. But, furthermore, the vagueness of the legislation under comment implies a lack of protection for the State's Natural Heritage in the southern border strip, a matter in which the State must not regress. Allowing, even if only in a degree of probability, the registration of forests and forest lands in the name of private individuals constitutes, in itself, a serious threat to the ecosystems that exist in the southern border zone, with the consequent destruction of natural habitats of flora and fauna of impossible or difficult recovery. This would signify a regrettable regression in environmental protection, also in violation of the content of Article 50 of the Constitution. In accordance with the principle of non-regression, environmental norms and jurisprudence should not be reviewed if this means regressing in relation to the level of protection already achieved in the matter. This prevents the suppression of protective norms or the reduction of their requirements for interests contrary to them that do not prove to be legally superior to the public environmental interest, since in most cases, these regressions in environmental protection result in irreversible or difficult to repair environmental damages. Thus, the already achieved standards of environmental protection are not to be affected, nor existing norms repealed or modified if this results in a decrease, impairment, or any other form of negative impact on the current level of environmental protection. In this matter, the path is forward, never backward. In this sense, this Constitutional Chamber, in judgment number 2006-17126 of 3:05 p.m. on November 28, 2006, stated:

"Regarding the objectification of environmental protection: which, as indicated by this Court in judgment number 14293-2005, at two fifty-two p.m. on October nineteenth, two thousand five, is a principle that [...], as derived from the provisions of Articles 16 and 160 of the General Law of Public Administration, translates into the need to support decision-making in this matter with technical studies, both in relation to acts and provisions of a general nature—both legal and regulatory—, from which the requirement of 'linkage to science and technique' is derived, thereby conditioning the discretion of the Administration in this matter. So that, in view of the results derived from those technical studies—such as environmental impact assessments (evaluaciones de impacto ambiental, EIA)—, if an objective technical criterion is evidenced denoting the probability of evident damage to the environment, natural resources, or people's health, it is mandatory to reject the proposed project, work, or activity; and in case of a 'reasonable doubt,' it is mandatory to make decisions in favor of the environment (pro-natura principle), which may translate into the adoption of both compensatory and precautionary measures, in order to adequately protect the environment." In the case of the project under consultation, the total absence of prior technical studies that determine the consequences that the declassification of the intended southern border strip could have on the State's Natural Heritage constitutes a clear threat to the environment, since this could be allowing the indiscriminate logging of forests and the disappearance of species of flora and fauna, without any objective data to confirm or rule it out. This constitutes a reasonable doubt regarding the appropriate environmental protection of the project in question, which, in application of the in dubio pro natura principle and its derivative, the precautionary principle, reveals that Article 1, notwithstanding the provisions of numeral 20, subsection c) - now 18, subsection c), according to the final wording of the project -, does not contain adequate protection for the natural heritage existing in the southern border strip, due to the lack of objective studies on the concrete and real effect that the intended Declassification will have on the State's Natural Heritage and, on the contrary, implies a regression in environmental protection, in violation of the provisions of Article 50 of the Political Constitution. In short, the Bill under consultation, by allowing the titling of lands that since the 19th century have had public domain character (carácter demanial) and form part of the State's Natural Heritage, could be eliminating, or at least reducing, the boundaries of areas of great ecological wealth; and, as there are no technical studies to support such action, this legislative proposal is unconstitutional, for threatening the right to a healthy and ecologically balanced environment under Article 50 of our Political Charter (see in a similar sense judgment number 7294-98 of 4:15 p.m. on October 13, 1998). It must be borne in mind that in environmental matters, carrying out prior technical studies that justify the declassification measure of public domain assets is nothing but the objectification of the principle of reasonableness in environmental protection. Moreover, as there are no objective and prior studies on the effects that the declassification in question would have on public interests and the State's Natural Heritage, there is no adequate relationship between the means used by the proposed law and the ends sought to be achieved with the measure, nor is it known with objectivity whether the measure is pertinent or not, which is also contrary to the Constitutional Principles of objectification, reasonableness, and proportionality. In this regard, it is worth noting that, contrary to what the consultants state, the lack of prior technical studies from which the bill in question suffers is not a matter of substance, but constitutes an essential procedural defect in the legislative process, as this Chamber has repeatedly established in its jurisprudence. Thus, in one of the most recent judgments on the subject, this Chamber stated:

"The bill under discussion lacks technical studies that demonstrate not only the factual situation but also the technical viability, as well as the reasonableness and proportionality as parameters of constitutionality, principles that every legal norm must observe, mainly when it comes to affecting public resources as happens in the specific case.

The foregoing allows this Court to agree with the position of the consulting deputies in the sense that there does not exist in the legislative file a technical study that analyzes and determines the possibility of reducing environmental protection in application of the objectification of environmental protection principle, even though there are both institutions and experts in environmental topics that could have prepared the technical study that is missing from the bill.

By virtue of the foregoing, it is appropriate to respond to the consultation by indicating the existence of essential defects of unconstitutionality in the processing of the bill, under the terms of Article 101 of the Constitutional Jurisdiction Law." (Judgment number 2013-010158).

Likewise, pursuant to the provisions of the second paragraph of Article 101 of the Constitutional Jurisdiction Law, this Chamber's opinion, regarding the essential procedural defect contained in the bill under consultation, due to its lack of the necessary technical studies prior to its approval, is binding and affects the entire project as such." In the case at hand, while it is true that the bill does not declassify areas of public domain, it does eliminate restrictive limits on their use, by permitting the concession for currently prohibited activities. As we indicated before, Article 18 of the Forest Law only permits authorizing research, ecotourism, and training activities; but the bill would add to said Law an Article 18 bis stating that "concession contracts in the maritime-terrestrial zone and the corresponding environmental responsibility contracts regulated in this article may be granted in relation to the use or purpose under the same hypotheses regulated by Law No. 6043, plus those regulated herein"; thus resulting in a possible lack of environmental protection without any technical study to justify it.

The principle of inviolability (intangibilidad) of the public zone, widely recognized by constitutional jurisprudence, would also be violated, as the granting of concessions within the public zone of the maritime-terrestrial zone is authorized.

It should be borne in mind that, according to Law No. 6043, the public zone is defined as the fifty-meter-wide strip measured from the ordinary high-water mark (línea de pleamar ordinaria) (Article 9); and the bill indicates as its scope of application those areas where State natural heritage exists within the maritime-terrestrial zone (MTZ), "that is, in the 150 meters following the high-water mark regulated by the Maritime-Terrestrial Zone Law No. 6043." Regarding the principle of inviolability of the maritime-terrestrial zone, the Constitutional Chamber has stated:

"This Chamber in repeated pronouncements has recognized that the maritime-terrestrial zone, and in particular, the public zone, is constitutionally protected by the principle of inviolability (intangibilidad), therefore, eventual reforms that declassify coastal territory could infringe upon that principle. From the articles transcribed above, it is clear that the legislator, while making an exceptional approach given the impossibility of relocating the inhabitants, the truth is that there exists the power to grant concessions for up to fifteen percent of the total public zone comprised by the community coastal territory, a situation that could certainly infringe the principle of inviolability.

As indicated in judgment number 2013-8596 of 2:30 p.m. on June 26, 2013:

'...there is ample doctrine regarding certain assets that, forming part of the State's Natural Heritage, may be given in administration, exploitation, and enjoyment to private individuals, without necessarily incurring an assumption of unconstitutionality. In these cases, being public domain assets (bienes demaniales) that belong to the State, they may be used by private individuals, under a public law regime, which imposes serious limitations on the individual's rights, over which the State has even police powers, although it also recognizes some faculties for individuals that come from administrative real rights…' In the same way, it was indicated that:

'On the other hand, it is important to remember that the Constitutional Chamber held on another occasion the following:

"IV. POLITICAL CONSTITUTION AND MARITIME-TERRESTRIAL ZONE. It is advisable to bear in mind, moreover, that the Political Constitution does not directly address issues related to the maritime-terrestrial zone, and in its development as a concept, as well as in what concerns the applicable legal regime, what has existed is a very old legal tradition which, it is worth noting, has also not been consistent. Note that there have been changes in the width of the maritime-terrestrial zone—formerly the maritime mile—as well as in the specific regulation of some islands that, despite forming part, in principle and by virtue of law, of the maritime-terrestrial zone, exceptions have been made over time, according to a classification that the ordinary legislator has freely managed. In this regard, as an example, one may cite Law No. 7108/88, which exempted Isla de Chira from the general regulations, or Law No. 6515/80, which also exempted from those general regulations the properties of the maritime-terrestrial zone declared an urban zone, in the ninth district, central canton of Puntarenas, provided they were legitimately possessed previously by private individuals. Also exempted, by provision of Law No. 6043, and granted a full private regime, are those properties whose previously recorded boundary directly bordered the sea. What can be affirmed, given the extraordinary legislative variability in the matter, is that the immovable core of the law regulating the maritime-terrestrial zone has been that relating to the fifty-meter-wide strip from the ordinary high-water mark, which has been declared public and which, as such, not only cannot be appropriated by any means, but has been placed at the service of all persons, without exception. The public domain status of that strip, then, has had sustained legal recognition and it could be considered prima facie that, due to its long-standing nature, it is intangible for the legislator, although this is not a theme related to the main issue discussed in the action and therefore must be analyzed in the present judgment. However, the foregoing helps us understand that, regarding the restricted zone, i.e., the remaining 150 meters of the maritime-terrestrial zone, the legislator must be recognized the possibility of dictating regulations that circumstances make necessary, clearly, provided that acquired rights or other constitutionally recognized rights are not affected, or that they exceed the framework of reasonableness, essential to any legal norm. Apart from that, the legislative provisions on the matter to which this action refers are practically intangible for constitutional jurisdiction (Judgment 1997-5210)." Note that even though the maritime-terrestrial zone faces issues due to the legal irregularity of its occupants, the truth is that, as indicated by Article 20 of the Law on the Maritime-Terrestrial Zone, the public zone "may not be subject to occupation under any title or in any case," nor may any citizen "claim any right over it." Therefore, this Chamber concludes that the articles pointed out by the consulting deputies are contrary to the Constitution, since the exception contained in Chapter V of the Bill under consultation implies, even if only exceptionally, the concession of fifteen percent of the totality of the public zone." (Vote No. 10158-2013 of 3:46 p.m. on July 24, 2013).

Although we think there may possibly be an error when drafting the bill, and that when it refers to the "150 meters following the high-water mark" it rather alludes to the restricted zone, which according to Law No. 6043 comprises the one hundred fifty meters contiguous to the public zone; the fact is that with the current text, the granting of concessions in the public zone would be permitted, thus contradicting the aforementioned principle of inviolability of that public domain strip. (The project also uses the phrase "150 meters of the special protection zone," which also presents the same terminological imprecision).

Another possible unconstitutionality of the bill is found in subsection k) of the proposed Article 18 bis as an addition to the Forest Law, by providing a kind of positive silence regarding the granting of the so-called "Environmental Responsibility Contract":

"k) Based on the parameters contained in this law, the respective conservation areas (áreas de conservación) jointly with the municipality of the corresponding canton must draft a general format or template of the 'Environmental Responsibility Contract' applicable to their region or canton within a period not exceeding 60 days from the publication of this law so that the regulations contained herein can be put into practice. Concession holders with the right to sign them, as well as possessors (posesionarios) with the right to their signature, shall have the right to request the drafting and signing of their contracts within 90 calendar days from their petition to the specific conservation area and the relevant municipality, which shall be counted from the date of receipt of the requests by both administrations, MINAE and the municipal government. In the event that, due to a lack of diligence or non-compliance of any kind by either of the two public administrations, after the indicated 90 days have elapsed the specific contract has not been signed with the petitioner, the latter may certify the foregoing with a notarial document, referring therein to the received but unsatisfied requests. Said notarial document shall be sufficient for the ICT to proceed to satisfy the requirement of the 'Environmental Responsibility Contract' and submit the ZMT Concession Contract to the 'Public Registry of Maritime-Terrestrial Zone Concessions' for its registration." As is known, positive silence does not operate in matters of natural resources (Article 4 of the Forest Law), the Constitutional Chamber being very diligent in safeguarding this principle, and even more so when it involves public domain assets, such as those here compromised (State Natural Heritage within the maritime-terrestrial zone):

Note additionally that if, in these scenarios, property or land with an environmental protection vocation were involved, a series of environmental principles would be disregarded, such as the preventive principle that governs environmental matters, according to which the Administration – in general terms – is obligated to adopt the necessary measures to provide full protection to the environment and avoid damages that are irreversible, and the principle of the inoperability of positive silence in environmental matters, according to which, regarding the use and exploitation of natural resources as well as public-domain property, the principle of positive silence set forth in Articles 330 and 331 of the General Public Administration Act (Ley General de la Administración Pública) does not operate, precisely by virtue of the environmental public interest, which engages the fundamental values of life, health, and the ecological balance of environmental protection, as well as the conceptualization of environmental protection as a true environmental right (see ruling No. 2007-02063 of 14:40 hrs. of February 14, 2007). In conclusion, the inquiry is answered to the effect that subparagraph e) of Article 85 is unconstitutional for attempting to resolve, in administrative proceedings and definitively, disputes over property capable of being titled, given that there may even be public-domain property involved, renouncing in advance its protection or its vindication. (Resolution No. 1963-2012 of 13 hours 50 minutes of February 15, 2012).

The same could be said of Transitional Provision II of the bill, insofar as it "authorizes the conservation of existing constructions in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) as of the date of approval of the law, including the land on which there was natural heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado), likewise establishing a period of 24 months for the concession holders or occupants of the respective lands and parcels to proceed with the requirements for signing the "environmental responsibility contracts." As we have stated on other occasions, these types of provisions tend to perpetuate unlawful conduct over time, seriously compromising the integrity of the environmental property involved, and with it, constitutional Article 50:

"With respect to the current text, the concern is even greater regarding the violation of the right enshrined in constitutional Article 50, in that the same Transitional Provision I establishes the prohibition of carrying out evictions or demolitions until the provisions of Article 6 of the bill are fulfilled, that is, until the declaration of the special community coastal territory regime (régimen especial de territorio costero comunitario) or community insular territory and the granting of concessions. In this new text, the exception contained in the previous text—that eviction or demolition would proceed provided that the National Environmental Technical Secretariat (Secretaría Técnica Nacional Ambiental, SETENA) accredited the commission of environmental damage or danger or threat of damage to the environment—no longer even appears. In other words, with the new proposed text, there could be damage to the environment or threat of damage caused by constructions in the maritime-terrestrial zone without the possibility of eliminating them, given an express prohibition in the text itself, which could cause the gradual degradation of our coastal sectors." (Legal opinion No. OJ-032-2015 of April 15, 2015).

We have also referred in the past to the possible conflict with constitutional Article 33 on the right to equality, by creating more permissive regimes under conditions similar to others existing in the national territory without an objective cause to justify it. The authority, on the Natural Heritage of the State existing in the maritime-terrestrial zone, to develop uses other than those authorized in the rest of the country for the same public-domain property (ecotourism, training, and research), the non-application of the principle of administrative self-protection (impossibility of destroying illegal constructions), and the possibility of granting concessions without an approved regulatory plan (plan regulador), all provisions contained in the bill, could entail an unconstitutionality of this type:

"One is related to the possibility that a group of people might be benefited by the declaration of community coastal territories by obtaining a concession under conditions such that others in the rest of the country would be evicted for having an illegitimate occupation, which could contravene the constitutional principle of legal equality. Thus, while under the legislative proposal, people who have inhabited the community coastal territory in a quiet, public, peaceful, and uninterrupted manner for a period of at least ten years, calculated before the entry into force of the eventual new law, could be concession holders (Article 13); in the rest of the country, the unauthorized occupation of the maritime-terrestrial zone subsequent to Law No. 6043 of 1977 is administratively sanctioned with administrative eviction and the demolition of constructions. As can be seen, the legal consequences in one case and the other (of advantage and disadvantage, respectively) could entail discriminatory treatment, constitutionally undesired, of persons occupying areas of the maritime-terrestrial zone not located in the community coastal territories with respect to those who are. If there is an objective cause that justifies the difference, it must appear in the legislative file." (Legal opinion No. OJ-062-2013 of September 20, 2013).

Notwithstanding the eventual conflicts with constitutionality pointed out so far, the bill presents other substantive inconsistencies, issues of advisability, and legislative drafting deficiencies that it is appropriate to explain here.

The first, and most important, is that a joint administration is established between the Ministry of Environment and Energy (Ministerio de Ambiente y Energía, MINAE) and the corresponding municipality when there is Natural Heritage of the State within a given sector of the maritime-terrestrial zone (proposed introduction of an Article 18 bis to the Forestry Law (Ley Forestal)). We believe that, given the nature of the interests protected by both public entities, it is unlikely that in practice they will manage to achieve sufficient and harmonious administrative coordination to allow for an adequate implementation of the eventual future law.

It is also noteworthy that in the amendment to Article 42 of the Law on the Maritime-Terrestrial Zone (Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre) suggested by the legislative bill, the approval of concessions in non-touristic areas by the Institute of Rural Development (Instituto de Desarrollo Rural, INDER) is introduced; whereas said approval was recently eliminated by Law No. 9036 of May 11, 2012 (Law that transformed the Institute of Agrarian Development into the Institute of Rural Development):

"ARTICLE 82.- Law No. 6043 The obligations contemplated in Law No. 6043, Law on the Maritime-Terrestrial Zone, of March 2, 1977, in relation to the Institute of Agrarian Development are hereby repealed." The bill omits defining what it understands by "possessors (posesionarios)"; but we assume it refers to persons who occupy the maritime-terrestrial zone, so we recommend that it be replaced or clarified. Neither should the term "holders (poseedores)" be used, as the concept of possession does not apply within public-domain land, such as the maritime-terrestrial zone.

Another highly relevant aspect to take into account is that the bill seems to start from the principle that concession contracts in the maritime-terrestrial zone will be granted in all cases upon the simple fulfillment of the requirement to sign an environmental responsibility contract. We believe that the possibility must exist to reject a concession application when it is technically determined that the use to which the requested land would be put will negatively affect the existing Natural Heritage of the State.

On the other hand, in its amendment to Article 41 of Law 6043, the validity and effectiveness of the maritime-terrestrial zone concession contract is made subject to the signing and full observance of the environmental responsibility contracts. In reality, these latter contracts, as conceived by the bill, constitute merely a legal instrument annexed to the granting of the concession contract, such that they do not determine, by themselves, the validity and effectiveness of the latter; these elements are more tied to the municipal granting of the concession (including, of course, the environmental responsibility contract), to approval by the corresponding Institute, and to registration in the Real Property Registry (Registro Inmobiliario).

We believe that the bill should clearly establish that environmental responsibility contracts do not substitute, under any criterion, the submission of environmental impact assessments (estudios de impacto ambiental) in those cases in which current regulations so determine.

It is also recommended that criminal offenses be introduced into the bill in order to penalize non-compliance with environmental responsibility contracts, without prejudice to the configuration of other crimes for the actions or omissions committed.

The reference in the bill to an action for lesividad (juicio de lesividad) against the concession holder aimed at the termination or rescission of the concession contract must be eliminated, given that lesividad proceedings seek the declaration of nullity of administrative acts in which rights were conferred upon an individual, and the rescission of the contract is not linked to a nullity of the act, but rather to a contractual breach. In any case, it is not understood from the bill's wording that, on the one hand, it asserts that either of the two administrations (the Ministry of Environment and Energy or the respective municipality) may file the lesividad action, and immediately thereafter indicates that this proceeding is a joint action. Much less is it understandable that once the contract is rescinded "the specific land passes to municipal domain again," given that the domain was never municipal, but rather belongs to the State, and must continue to do so (if it refers to the administration, this should continue jointly, according to the bill's logic, and not solely municipal).

It is also concerning that Transitional Provision III of the bill permits the granting of concessions in the maritime-terrestrial zone in sectors of the maritime-terrestrial zone containing Natural Heritage of the State without an approved regulatory plan or management plan (plan de manejo); insofar as this contravenes the land-use planning regime (régimen de ordenamiento territorial), which is one of the basic principles of all human development and its harmony with the environment; therefore, we suggest that the elimination of said transitional provision be evaluated.

In turn, the title of the bill ("Law for the protection of the well-being of the inhabitants in the maritime-terrestrial zone (ZMT) and of environmental guarantees over the Natural Heritage of the State") invites confusion, inasmuch as, more than an integrated body of rules to regulate a given reality, it deals, substantially, with amendments to other already existing laws; therefore, the title should rather allude to said content (for example: "Law amending Articles 41, 42, and 48 of the Law on the Maritime-Terrestrial Zone and adding an Article 18 bis to the Forestry Law").

In fact, the sole substantive article of the bill is Article 3, which refers, erroneously in our view, regarding the requirements to be a beneficiary, to Articles 1 and 2 of the bill itself, and not to the articles to be amended of the Law on the Maritime-Terrestrial Zone and Article 18 bis of the Forestry Law that would be added.

A similar deficiency in drafting is found in the proposed text amending Article 41 of Law No. 6043, when it indicates in its second paragraph "shall proceed in accordance with Article 18 bis of the Forestry Law that is added in this law." Note that, being an amendment to Law 6043, it makes no sense to add "that is added in this law," since it is not Law 6043 that is adding it, but rather the law that amends it. In the same vein, subparagraph k) of Article 81 bis stipulates "a period of 60 days from the publication of this law," which is also not related to the Forestry Law, but rather to the law adding to it.

CONCLUSION:

This technical advisory body considers that the text of the bill for the "Law for the protection of the well-being of the inhabitants in the maritime-terrestrial zone (ZMT) and of environmental guarantees over the Natural Heritage of the State," being processed under legislative file No. 19.444, presents potential problems of constitutionality, substance, advisability, and legislative drafting that, with the customary respect, it is suggested be resolved. For the rest, its approval or not is a matter of legislative policy, the sphere of competence of which corresponds to that Branch of the Republic.

Yours respectfully, Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes Agrarian Attorney (Procurador Agrario)

Opinión Jurídica : 056 - J del 18/06/2015 OJ-056-2015 18 de junio de 2015 Señora Hannia M. Durán Jefa de Área Comisión Permanente Especial de Ambiente Asamblea Legislativa Estimada señora:

Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su Oficio No. AMB-137-2015 de 16 de abril de 2015, en el que consulta nuestro criterio sobre el proyecto de “Ley de protección del bienestar de los habitantes en la zona marítimo terrestre (ZMT) y de garantías ambientales sobre el Patrimonio Natural del Estado”, expediente No. 19.444, publicado en el Alcance No. 17 a La Gaceta No. 50 de 12 de marzo de 2015.

Como se ha señalado en ocasiones similares, en las cuales un diputado o una comisión legislativa requiere nuestro criterio sobre los alcances o contenido de un proyecto de ley, nuestro análisis no constituye un dictamen vinculante, propio de la respuesta a una consulta de algún reparto administrativo, como consecuencia de lo dispuesto en nuestra Ley Orgánica No. 6815 de 27 de setiembre de 1982; sino más bien una “opinión jurídica”, que no vincula al consultante, y que se da como colaboración institucional para orientar la delicada función de promulgar las leyes.

Asimismo, y como ya se ha indicado en otras oportunidades, “…al no estarse en los supuestos que prevé el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma), a la solicitud que nos ocupa no le es aplicable el plazo de ocho días hábiles que dicho artículo dispone” (véase, entre otras, la opinión jurídica OJ-097-2001 de 18 de julio del 2001).

De acuerdo con su exposición de motivos, el proyecto de ley consultado tiene como objetivo “realizar una serie de reformas coordinadas y sistemáticas a distintos artículos de la Ley de Zona Marítimo Terrestre, Ley No. 6043; y la Ley Forestal No. 7575, a efectos de generar una regulación que concilie adecuadamente la administración territorial de los terrenos de la Zona Marítimo Terrestre (ZMT) con el uso y la protección ambiental que establece nuestra legislación en la materia, y la diversa normativa y principios que rigen un sano equilibrio, entre el ámbito ecológico y humano, y los principios internacionalmente reconocidos del desarrollo sostenible”. Se busca “complementar los vacíos legales existentes en la materia de esta zona especial, procurando ser un modelo que concilie la protección de los recursos naturales y el patrimonio natural del Estado con la calidad de vida de los habitantes de la República que históricamente habitan y trabajan en estas zonas”.

A pesar de lo general de su motivación, el proyecto de ley lo que persigue es regular un supuesto fáctico muy concreto: la posibilidad de otorgar concesiones a particulares en áreas de Patrimonio Natural del Estado existente dentro de la zona marítimo terrestre.

De acuerdo con la legislación vigente, las áreas de Patrimonio Natural del Estado, así calificadas por el Área de Conservación correspondiente del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), que se localicen en zona marítimo terrestre, se excluyen del régimen ordinario de concesión por parte de las municipalidades, correspondiendo su administración al SINAC, el que sólo podrá realizar o autorizar actividades relacionadas con ecoturismo, capacitación e investigación (artículos 13, 15 y 18 de la Ley Forestal).

De entrada, considera este órgano consultivo que la iniciativa de ley puesta en conocimiento, al no contar con estudios técnicos que determinen las condiciones actuales de estos terrenos y el eventual impacto ambiental que sobre ellos podría darse si se permite la realización de actividades no asociadas con la conservación, como los usos habitacionales o comerciales, aunque se firme un contrato de responsabilidad ambiental, conllevaría su eventual inconstitucionalidad por violación al artículo 50 de la Constitución Política y a los principios precautorio y de no regresión en materia ambiental.

Valga recordar al efecto la reciente sentencia No. 18836-2014 de las 16 horas 20 minutos del 18 de noviembre de 2014, en que se resolvió consulta legislativa facultativa de constitucionalidad sobre el proyecto de ley “Desafectación y titulación de la zona fronteriza entre la República de Costa Rica y la República de Panamá", expediente legislativo número 16657:

“ a) Violación al derecho constitucional a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, así como de los principios precautorio y de no regresión en materia ambiental, establecidos en los artículos 50 y 121, inciso 14, de la Constitución Política.

(…) De conformidad con la sentencia parcialmente trascrita, las franjas fronterizas de nuestro país forman parte del Patrimonio Natural del Estado y requieren de una protección especial. Sin embargo, al analizar el contenido del Proyecto de Ley consultado, se concluye que, ciertamente, este no solo no garantiza, en forma eficaz, que ese patrimonio no se vea seriamente afectado con la desafectación de la franja fronteriza sur que con él se pretende, a favor de personas particulares, quienes quedan facultadas para titular esos terrenos a su nombre, sino que el mismo proyecto prevé la posibilidad de que esos terrenos del Patrimonio Natural del Estado, eventualmente, pasen a manos privadas –en virtud de la deficiente tutela que al respecto contiene el proyecto-. (…)

Pero dado que la desafectación de los terrenos que conforman la franja fronteriza sur se hace sin contar con ningún conocimiento de cuáles terrenos, en concreto, son los que se están afectando, cabe la alta probabilidad de que se afecten terrenos que formen parte del Patrimonio Natural del Estado; de allí la norma que contiene el inciso c), del artículo 18. Esto, claro está, es contrario al principio precautorio y al de no regresividad en materia de tutela ambiental, que la Sala ha venido desarrollando a través de su jurisprudencia. Así, en sentencia número 2009-0601 de las 15:03 horas del 21 de enero de 2009, en relación con el principio precautorio, este Tribunal Constitucional, “3- El Principio precautorio en materia de derecho ambiental. Este principio está contenido en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, Declaración de Río, la cual dispone:

"Principio 15.- Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente". (En igual sentido ver artículo 11 de la Ley de Biodiversidad).

Como ya indicó la Sala, el término prevención deriva del latín "praeventio", que alude a la acción y efecto de prevenir, a aquellas preparaciones y disposiciones que se hacen anticipadamente para evitar un riesgo o ejecutar una cosa. La prevención pretende anticiparse a los efectos negativos, y asegurar la protección, conservación y adecuada gestión de los recursos. Consecuentemente, el principio rector de prevención, se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas precautorias para evitar o contener, la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible -o una duda al respecto-, basada en estudios técnicos, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate. Lo anterior, debido a que en materia ambiental la coacción a posteriori resulta ineficaz, por cuanto de haberse producido el daño, las consecuencias biológicas y socialmente nocivas pueden ser irreparables, la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados al ambiente”.

En el caso del proyecto en consulta, considera la Sala Constitucional, que llevan razón los diputados y diputadas consultantes con respecto a su preocupación por el posible daño ambiental irreparable que la desafectación, en forma general y sin conocimiento concreto sobre cuáles inmuebles involucrará, produciría en el Patrimonio Natural del Estado la aplicación de la normativa en cuestión. Hay más que una duda razonable sobre la posibilidad de que tal afectación se produzca, debido a la falta de estudios técnicos que especifiquen, de previo, cuáles terrenos, en concreto, son los que, finalmente, saldrán del patrimonio del Estado y serán titulados a nombre de particulares. Esto, precisamente, va en contra del principio precautorio que obliga al Estado a tomar las medidas necesarias para asegurar una adecuada protección al Patrimonio Natural de la Nación. Con ello, también, se violan importantes convenios internacionales debidamente ratificados por Costa Rica, tal y como lo señalan los consultantes, entre los que cabe citar el artículo 4, inciso f), del Convenio Regional para el Manejo y Conservación de los Ecosistemas Naturales Forestales y el Desarrollo de Plantaciones Forestales, Ley N° 7271, de 1° de febrero de 1996, y los artículos 3, 10 y 18, del Convenio para la Conservación de la Biodiversidad y Protección de Áreas Silvestres Prioritarias en América Central, Ley N° 7433 de 14 de setiembre de 1994, tan solo por citar algunos ejemplos de las obligaciones que, en el ámbito internacional, pesan sobre el Estado costarricense con respecto a la aplicación amplia del principio precautorio en materia ambiental y de protección de nuestra riqueza natural. Por su parte, esta Sala ha definido el contenido del Patrimonio Natural del Estado, en los siguientes términos:

“El artículo 13 de la Ley Forestal No.7575 establece que el patrimonio natural del Estado estará constituido por los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública, excepto inmuebles que garanticen operaciones crediticias con el Sistema Bancario nacional e ingresen a formar parte de su patrimonio. En el mismo sentido, el artículo 14 de la misma Ley dispone que los terrenos forestales y bosques que constituyen ese patrimonio natural del Estado, son inembargables e inalienables; que su posesión por los particulares no causará derecho alguno a su favor y que la acción reivindicatoria del Estado por estos terrenos es imprescriptible”.

Con ello, queda claro que el Estado está obligado a tomar las medidas necesarias para asegurar la debida protección al Patrimonio Natural de la Nación (lo que es del todo acorde con lo dispuesto en el artículo 50, constitucional), el cual se ve claramente amenazado por la deficiente o casi nula protección que el proyecto de ley en consulta estipula al respecto, con violación del principio precautorio –derivado del in dubio pro natura-, principio que, además, se encuentra contemplado en el artículo 15, de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, y en el artículo 11, de la Ley de Biodiversidad, N° 7788, de 30 de abril de 1998. Pero, además, la vaguedad de la legislación en comentario implica una desprotección del Patrimonio Natural del Estado en la franja fronteriza sur, materia en la cual no debe el Estado retroceder. Permitir, aun cuando sea solo en grado de probabilidad, la inscripción de bosques y terrenos forestales a nombre de particulares constituye, por sí solo, una grave amenaza para los ecosistemas que existen en la zona fronteriza sur, con la consecuente destrucción de los hábitats naturales de flora y fauna de imposible o difícil recuperación. Esto significaría una lamentable regresión en la protección en materia medio ambiental con violación, asimismo, del contenido del artículo 50, constitucional. De conformidad con el principio de no regresividad, la normativa y la jurisprudencia en materia ambiental, no debe ser revisada, si con ello se retrocede en relación con el nivel de protección que ya se había alcanzado en la materia. Con esto, se evita la supresión de la normativa proteccionista o la reducción de sus exigencias por intereses contrarios a ella que no demuestren ser jurídicamente superiores al interés público ambiental, pues en la mayoría de las veces, esas regresiones en la protección al ambiente, tienen como consecuencia daños ambientales irreversibles o de difícil reparación. De modo tal, que no se ha de afectar los estándares de protección ambiental ya alcanzados, ni derogar o modificar la normativa vigente si con ello se produce una disminución, menoscabo o cualquier otra forma de afectación negativa al nivel actual de protección del ambiente. En esta materia, el camino es hacia adelante, nunca hacia atrás. En este sentido, esta Sala Constitucional, en sentencia número 2006-17126 de las 15:05 horas del 28 de noviembre de 2006, expresó:

“De la objetivación de la tutela ambiental: el cual, tal y como lo señaló este Tribunal en sentencia número 14293-2005, de las catorce horas cincuenta y dos horas del diecinueve de octubre del dos mil cinco, es un principio que […], como derivado de lo dispuesto en los artículos 16 y 160 de la Ley General de la Administración Pública, se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia, tanto en relación con actos como de las disposiciones de carácter general –tanto legales como reglamentarias–, de donde se deriva la exigencia de la "vinculación a la ciencia y a la técnica", con lo cual, se condiciona la discrecionalidad de la Administración en esta materia. De manera que en atención a los resultados que se deriven de esos estudios técnicos –tales como los estudios de impacto ambiental–, si se evidencia un criterio técnico objetivo que denote la probabilidad de un evidente daño al ambiente, los recursos naturales o a la salud de las personas, es que resulta obligado desechar el proyecto, obra o actividad propuestas; y en caso de una "duda razonable" resulta obligado tomar decisiones en pro del ambiente (principio pro-natura), que puede traducirse en la adopción, tanto de medidas compensatorias como precautorias, a fin de proteger de la manera adecuada el ambiente”.

En el caso del proyecto consultado, la total ausencia de estudios técnicos previos que determinen las consecuencias que sobre el Patrimonio Natural del Estado podría tener la desafectación de la franja fronteriza sur que se pretende, constituye una clara amenaza al medio ambiente, ya que con ello se podría estar permitiendo la tala indiscriminada de bosques y la desaparición de especies de flora y fauna, sin que exista ningún dato objetivo que lo confirme o la descarte. Ello constituye una duda razonable en relación con la conveniente tutela medio ambiental del proyecto en cuestión, lo cual, en aplicación del principio in dubio pro natura y de su derivado principio precautorio, deja ver que el artículo 1, no obstante lo dispuesto en el numeral 20, inciso c) -ahora 18, inciso c), según la redacción final del proyecto-, no contiene una protección adecuada al patrimonio natural existente en la franja fronteriza sur, debido a la falta de estudios objetivos sobre el concreto y real efecto que la Desafectación que se pretende tendrá sobre el Patrimonio Natural del Estado y, por el contrario, implica un retroceso en materia de protección ambiental, con violación de lo dispuesto en el artículo 50, de la Constitución Política. En fin, el Proyecto de Ley en consulta, al permitir la titulación de terrenos que desde el siglo XIX tienen un carácter demanial y forman parte del Patrimonio Natural del Estado, podría estar eliminando, o al menos reduciendo, los límites de áreas de gran riqueza ecológica; y, al no contarse con estudios técnicos que sustenten tal acción, esa propuesta legislativa es inconstitucional, por atentar contra el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado del artículo 50, de nuestra Carta Política (ver en sentido similar la sentencia número 7294-98 de 16:15 horas del 13 de octubre de 1998). Debe tenerse en cuenta que en materia medio ambiental, la realización de los estudios técnicos previos que justifiquen la medida de desafectación de bienes demaniales, no es sino la objetivación del principio de razonabilidad en materia de protección al ambiente. Además, al no contarse con estudios objetivos y previos sobre los efectos que la desafectación en cuestión tendría con respecto a los intereses públicos y al Patrimonio Natural del Estado, no se da una adecuada relación entre los medios utilizados por la propuesta de ley y los fines que se pretenden alcanzar con la medida, ni se sabe con objetividad si la medida es pertinente o no, lo cual resulta también contrario a los Principios Constitucionales de objetivación, razonabilidad y proporcionalidad constitucionales. Al respecto, cabe indicar que, contrario a lo que los consultantes plantean, la falta de estudios técnicos previos de los que adolece el proyecto de ley en cuestión, no es un problema de fondo, sino que constituye un vicio de carácter esencial del procedimiento legislativo, tal y como esta Sala lo ha establecido reiteradamente en su jurisprudencia. Así, en una de las más recientes sentencias sobre el tema, esta Sala afirmó:

“El proyecto de ley en discusión carece de estudios técnicos que acrediten no sólo la situación fáctica, sino también la viabilidad técnica, así como la razonabilidad y proporcionalidad como parámetros de constitucionalidad, principios que debe observar toda norma jurídica, principalmente cuando se trata de afectar recursos públicos como sucede en el caso concreto.

Lo anterior permite a este Tribunal coincidir con la posición de los diputados y diputadas consultantes en el sentido que no existe en el expediente legislativo un estudio técnico que analice y determine la posibilidad de reducir la protección ambiental en aplicación del principio de objetivación de la tutela ambiental, a pesar que existen tanto instituciones como expertos en la temática ambiental que podrían haber elaborado el estudio técnico que se echa de menos en el proyecto de ley.

En virtud de lo expuesto, procede evacuar la consulta señalando la existencia de vicios esenciales de inconstitucionalidad en el trámite del proyecto, en los términos del artículo 101 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.” (Sentencia número 2013-010158).

Asimismo, de conformidad con lo dispuesto en el párrafo segundo, del artículo 101, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, el criterio de esta Sala, con respecto al vicio esencial de forma que contiene el proyecto de ley consultado, por carecer de los estudios técnicos necesarios previos a su aprobación, es vinculante y afecta a todo el proyecto como tal.” En el caso que nos ocupa, si bien es cierto el proyecto de ley no desafecta áreas de dominio público, sí elimina límites restrictivos a su uso, al permitirse la concesión para actividades prohibidas actualmente. Como lo indicamos antes, el artículo 18 de la Ley Forestal sólo permite autorizar labores de investigación, ecoturismo y capacitación; pero el proyecto le agregaría a dicha Ley un artículo 18.bis donde se señala que “los contratos de concesión en la zona marítimo terrestre y los correspondientes contratos de responsabilidad ambiental que se regulan en este artículo, podrán ser concedidos en relación al uso o destino en las mismas hipótesis que regula la Ley No. 6043, más las que aquí se regulan”; dándose así una posible desprotección ambiental sin ningún estudio técnico que así lo justifique.

También se estaría violentando el principio de intangibilidad de la zona pública, ampliamente reconocido por la jurisprudencia constitucional, al facultarse el otorgamiento de concesiones dentro de la zona pública de la zona marítimo terrestre.

Téngase presente que, según la Ley No. 6043, la zona pública se define como la faja de cincuenta metros de ancho a contar de la línea de pleamar ordinaria (artículo 9°); y el proyecto señala como ámbito de su aplicación aquellas áreas donde exista patrimonio natural del Estado que se encuentre en zona marítimo terrestre (ZMT), “esto es, en los 150 metros siguientes a la pleamar regulados por la Ley de Zona Marítimo Terrestre No. 6043”.

Sobre el principio de intangibilidad de la zona marítimo terrestre, ha expresado la Sala Constitucional:

“Esta Sala en reiterados pronunciamientos ha reconocido que la zona marítimo terrestre, y en particular, la zona pública, se encuentra protegida constitucionalmente por el principio de intangibilidad, por lo tanto, eventuales reformas que desafecten el territorio costero podrían infringir ese principio. De los artículos transcritos supra se desprende que el legislador si bien hace un planteamiento de manera excepcional, ante la imposibilidad de reubicar a los pobladores, lo cierto es que existe la potestad de concesionar hasta un quince por ciento de la totalidad de la zona pública que comprenda el territorio costero comunitario, situación que podría ciertamente infringir el principio de intangibilidad.

Tal y como se indicó mediante sentencia número 2013-8596 de las 14:30 hrs. del 26 de junio del 2013:

“…existe amplia doctrina respecto de ciertos bienes que formando parte del Patrimonio Natural del Estado, pueden ser dados en administración, explotación, y disfrute a los particulares, sin que necesariamente se incurra en un supuesto de inconstitucionalidad. En estos casos, siendo bienes demaniales que pertenecen al Estado, éstos pueden ser aprovechados por los particulares, bajo un régimen de derecho público, que impone graves limitaciones a los derechos propios del particular, sobre el cual tiene hasta poderes de policía, aunque también reconoce algunas facultades para los particulares que provienen de los derechos reales administrativos …” De igual forma se indicó que:

“Por otra parte es importante recordar que la Sala Constitucional sostuvo en otra ocasión lo siguiente:

“IV. CONSTITUCIÓN POLÍTICA Y ZONA MARÍTIMO TERRESTRE. Resulta conveniente tener en cuenta, por otra parte, que la Constitución Política no llega a ocuparse de temas relacionados con la zona marítimo terrestre y en su desarrollo como concepto, así como en lo que tiene que ver con el régimen jurídico aplicable, lo que ha existido es una tradición legal muy antigua que, valga consignar, tampoco ha sido consistente. Nótese que ha habido cambios en el ancho de la zona marítimo terrestre -antiguamente milla marítima-, como en la regulación específica de algunas islas que, no obstante formar parte, en principio y por virtud de la ley, de la zona marítimo terrestre, con el tiempo se han ido dando excepciones, según una calificación que con libertad ha manejado el legislador ordinario. Sobre esto, a modo de ejemplo puede citarse la Ley N° 7108/88, que excepcionó de la normativa general a la Isla de Chira, o la Ley N° 6515/80, que también exceptuó de aquella normativa general, los predios de la zona marítimo-terrestre declarada zona urbana, del distrito noveno, cantón central de Puntarenas, siempre que estuvieran legítimamente poseídos con anterioridad por particulares. También quedan exceptuadas, por disposición de la Ley N° 6043, y se les otorga un régimen privado pleno, las fincas cuya colindancia registralmente reconocida con anterioridad, lo fuera directamente el mar. Lo que puede afirmarse, dada la extraordinaria variabilidad legislativa en la materia, es que el núcleo inamovible de la ley reguladora de la zona marítimo terrestre ha sido el relativo a la franja de cincuenta metros de ancho a partir de la pleamar ordinaria, que ha sido declarada pública y que como tal, no solamente es imposible apropiársela por ningún medio, sino que ha sido puesta al servicio de todas las personas, sin excepción. La demanialidad de esa franja, pues, ha tenido un reconocimiento jurídico sostenido y podría estimarse prima facie que, por inveterada, resulta intangible para el legislador, si bien este no es un tema que tenga relación con el principal discutido en la acción y por ello, deba ser analizado en la presente sentencia. Sin embargo, lo anterior nos sirve para entender que en lo que tiene que ver con la zona restringida, sea, los restantes 150 metros de la zona marítimo terrestre, debe reconocerse al legislador la posibilidad de dictar regulaciones que las circunstancias hagan necesarias, claro está, siempre que no se afecten derechos adquiridos u otros derechos reconocidos constitucionalmente, o que excedan el marco de la razonabilidad, esencial a cualquier norma jurídica. Fuera de allí, las disposiciones legislativas sobre la materia a que se contrae esta acción, son prácticamente intangibles para la jurisdicción constitucional (Sentencia 1997-5210) (lo destacado en negrita y subrayado no es del original).” Nótese que aún y cuando la zona marítimo terrestre enfrenta una problemática por la irregularidad jurídica de sus ocupantes, lo cierto es, que tal y como lo indica el artículo 20 de la Ley Sobre la Zona Marítimo Terrestre la zona pública “no puede ser objeto de ocupación bajo ningún título ni en ningún caso” ni podrá ningún ciudadano o ciudadana “alegar derecho alguno sobre ella”.

Por lo tanto esta Sala concluye que los artículos señalados por los y las diputados y diputadas consultantes, resultan contrarios a la Constitución, toda vez que la excepción contenida en el Capítulo V del Proyecto de Ley consultado, implica, aún y cuando sea de forma excepcional, la concesión de un quince por ciento de la totalidad de la zona pública.” (Voto No. 10158-2013 de 15 horas 46 minutos de 24 de julio de 2013).

Aunque pensamos que posiblemente exista un error al momento de redactar el proyecto de ley, y que cuando se refiere a los “150 metros siguientes a la pleamar” hace alusión más bien a la zona restringida, que de acuerdo a la Ley No 6043 comprende los ciento cincuenta metros contiguos a la zona pública; lo cierto es que con el texto presente sí se estaría permitiendo el otorgamiento de concesiones en la zona pública, y con ello, contrariando el ya mencionado principio de intangibilidad de esa franja demanial. (El proyecto utiliza también la frase “150 metros de la zona de protección especial” que también presenta la misma imprecisión terminológica).

Otra posible inconstitucionalidad del proyecto la encontramos en el inciso k) del artículo 18 bis propuesto como adición a la Ley Forestal, al disponerse una especie de silencio positivo en cuanto al otorgamiento del denominado Contrato de Responsabilidad Ambiental”:

“k) Sobre la base de los parámetros contenidos en esta ley, las áreas de conservación respectivas en conjunto con la municipalidad del cantón correspondiente deberán redactar un formato general o machote del “Contrato de Responsabilidad Ambiental” aplicable a su región o cantón en un plazo no mayor a 60 días a partir de la publicación de esta ley a los efectos de que se puedan poner en práctica las regulaciones aquí contenidas. Los concesionarios con derecho a firmarlos, así como los posesionarios con derecho a su firma, tendrán derecho a pedir la redacción y firma de sus contratos dentro de los 90 días calendario a partir de su petición al área de conservación específica y la municipalidad del caso, los cuales se contarán a partir de la fecha de recibo de las solicitudes por ambas administraciones, Minae y gobierno municipal. En caso de que por falta de diligencia o incumplimiento de cualquier índole alguna de las dos administraciones públicas, transcurridos los 90 días indicados no suscribiese con el peticionario el contrato específico, este podrá hacer constar lo anterior con documento notarial, haciéndose referencia allí de las solicitudes recibidas no satisfechas. Dicho documento notarial será suficiente para que el ICT procede a satisfacer el requisito del “Contrato de Responsabilidad Ambiental” y remita el Contrato de Concesión de Zona Marítimo Terrestre al “Registro Público de Concesiones de Zona Marítimo Terrestre” para su inscripción.” Como se sabe, el silencio positivo no opera en materia de recursos naturales (artículo 4° de la Ley Forestal), siendo la Sala Constitucional muy celosa de resguardar este principio, y más aún cuando se trata de bienes de dominio público, como los que aquí se encuentran comprometidos (Patrimonio Natural del Estado dentro de la zona marítimo terrestre):

“Nótese, adicionalmente, que de haber involucrados en estos supuestos, bienes o terrenos que tienen una vocación de tutela medio ambiental, se estarían desconociendo una serie de principios ambientales, como el principio preventivo que rige la materia ambiental, según el cual, la Administración –en términos generales– está obligada a adoptar las medidas necesarias para dar cabal protección al ambiente, y evitar daños que son irreversibles y el de la inoperancia del silencio positivo en la materia ambiental, según el cual, tratándose del uso y aprovechamiento de los recursos naturales, así como los bienes de dominio público, no opera el principio del silencio positivo contemplado en los artículos 330 y 331 de la Ley General de la Administración Pública, precisamente, en virtud del interés público ambiental, que compromete los valores fundamentales de la vida, la salud y el equilibrio ecológico de la tutela del ambiente, así como de la conceptualización de la tutela ambiental como un verdadero derecho ambiental (ver sentencia No. 2007-02063 de las 14:40 hrs. de 14 de febrero de 2007). En conclusión, se evacua la consulta en el sentido que el inciso e) del artículo 85 es inconstitucional por pretender resolver en sede administrativa y de manera definitiva diferendos sobre bienes titulables, siendo que, incluso, pueden existir bienes de dominio público de por medio, renunciando de antemano a su tutela o a su reivindicación. (Resolución No. 1963-2012 de las 13 horas 50 minutos de 15 de febrero de 2012).

Otro tanto cabría indicar del Transitorio II del proyecto, en tanto “autoriza la conservación de las construcciones existentes en la zona marítimo terrestre a la fecha de aprobación de la ley, incluidos los terrenos en que hubiese patrimonio natural del Estado, fijándose igualmente un plazo de 24 meses para que los concesionarios u ocupantes de los terrenos y parcelas respectivos procedan con los requerimientos de firma de los “contratos de responsabilidad ambiental”. Como lo hemos manifestado en otras oportunidades, este tipo de normas tienden a perpetuar en el tiempo conductas ilícitas, con lo que se compromete gravemente la integridad de los bienes ambientales involucrados, y con ella, el artículo 50 constitucional:

“Respecto del texto actual la preocupación es aún mayor en cuanto a la vulneración al derecho contenido en el artículo 50 constitucional, al disponerse en el mismo Transitorio I la prohibición de realizar desalojos o demoliciones hasta tanto se cumpla lo dispuesto en el artículo 6° del proyecto, es decir, hasta que se haga la declaratoria de régimen especial de territorio costero comunitario o territorio insular comunitario y el otorgamiento de las concesiones. En este nuevo texto, ya ni siquiera aparece la excepción contenida en el texto anterior de que sí procedería el desalojo o demolición en tanto la Secretaría Técnica Nacional Ambiental acreditara la comisión de daño ambiental o peligro o amenaza de daño al medio ambiente. En otras palabras, con el nuevo texto propuesto podrían existir daños al ambiente o amenaza de daño provocadas por construcciones en la zona marítimo terrestre sin que exista la posibilidad de eliminarlas al existir una prohibición costeros.” (Opinión jurídica No. Oj-032-2015 de 15 de abril de 2015).

También nos hemos referido en el pasado al posible roce con el artículo 33 constitucional sobre el derecho a la igualdad, al crearse regímenes más permisivos en condiciones similares a otros existentes en el territorio nacional sin que medie una causa objetiva que lo justifique. La facultad en el Patrimonio Natural del Estado existente en zona marítimo terrestre de desarrollar otros usos a los que se autorizan en el resto del país para el mismo bien de dominio público (ecoturismo, capacitación e investigación), la no aplicación del principio de autotutela administrativa (imposibilidad de destruir construcciones ilegales), y la posibilidad de otorgar concesiones sin que exista plan regulador, todas disposiciones que contiene el proyecto, podría conllevar una inconstitucionalidad de este tipo:

“Uno está relacionado con la posibilidad de que un grupo de personas puedan verse beneficiadas con la declaratoria de territorios costeros comunitarios al obtener una concesión en condiciones tales que otras en el resto del país se verían desalojadas por tener una ocupación ilegítima, lo que podría contravenir el principio constitucional de igualdad jurídica. Así, mientras con la propuesta legislativa podrían ser concesionarios personas que hayan habitado en el territorio costero comunitario de manera quieta, pública, pacífica e ininterrumpida por un período de al menos diez años, computado antes de la entrada en vigencia de la eventual nueva ley (artículo 13); en el resto del país, la ocupación no autorizada de la zona marítimo terrestre con posterioridad a la Ley No. 6043 de 1977 es sancionada administrativamente con el desalojo administrativo y la demolición de las construcciones. Como se aprecia, las consecuencias jurídicas en uno y otro caso (de ventaja y desventaja, respectivamente) podrían conllevar un trato discriminatorio, constitucionalmente no querido, de las personas ocupantes de áreas de zona marítimo terrestre no ubicadas en los territorios costeros comunitarios respecto de las que sí lo están. Si existe una causa objetiva que justifique la diferencia debe constar en el expediente legislativo.” (Opinión jurídica No. OJ-062-2013 de 20 de setiembre de 2013).

Sin perjuicio de los eventuales roces de constitucionalidad hasta aquí apuntados, el proyecto presenta otras inconsistencias de fondo, de conveniencia y de técnica legislativa que conviene El primero, y más importante, es que se establece una administración conjunta entre el Ministerio de Ambiente y Energía y la municipalidad correspondiente cuando exista Patrimonio Natural del Estado dentro de un determinado sector de zona marítimo terrestre (introducción propuesta de un artículo 18 bis a la Ley Forestal). Pensamos que por la índole de intereses que tutelan ambas entidades públicas es poco probable que en la práctica logren llegar a una coordinación administrativa suficiente y armoniosa que permita una implementación adecuada de la eventual futura ley.

También llama la atención que en la reforma al artículo 42 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre que sugiere el proyecto legislativo, se introduzca la aprobación de las concesiones en áreas no turísticas por parte del Instituto de Desarrollo Rural; en tanto dicha aprobación fue recientemente eliminada por la Ley No. 9036 de 11 de mayo de 2012 (Ley de que transformó el Instituto de Desarrollo Agrario en Instituto de Desarrollo Rural):

“ARTÍCULO 82.- Ley Nº 6043 Deróganse las obligaciones contempladas en la Ley N.º 6043, Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, de 2 de marzo de 1977, en relación con el Instituto de Desarrollo Agrario.” El proyecto omite definir qué entiende por “posesionarios”; pero suponemos se refiere a las personas que ocupan la zona marítimo terrestre, por lo que recomendamos se sustituya, o bien, se aclare. Tampoco debe usarse el término “poseedores” en tanto no cabe la figura de la posesión dentro de terrenos de dominio público, como lo es la zona marítimo terrestre.

Otro aspecto de gran relevancia a tomar en cuenta es que el proyecto parece partir del principio de que los contratos de concesión en zona marítimo terrestre se otorgarán en todos los casos con el simple cumplimiento del requisito de suscribir un contrato de responsabilidad ambiental. Creemos que debe darse la posibilidad de rechazar una solicitud de concesión cuando se determine técnicamente que el uso a que se destinaría el terreno solicitado afectará negativamente el Patrimonio Natural del Estado existente.

Por otro lado, en su reforma al artículo 41 de la Ley 6043, se sujeta la validez y eficacia del contrato de concesión de la zona marítimo terrestre a la firma y plena observancia de los contratos de responsabilidad ambiental. Realmente, estos últimos contratos, en la concepción que de ellos hace el proyecto, constituyen tan solo un instrumento jurídico anexo al otorgamiento del contrato de concesión, por lo que no determinan, por sí solos, la validez y eficacia de éste; estos elementos están más ligados al otorgamiento municipal de la concesión (incluido, por supuesto, el contrato de responsabilidad ambiental), a la aprobación por parte del Instituto correspondiente y a la inscripción en el Registro Inmobiliario.

Estimamos que el proyecto debería dejar claramente establecido que los contratos de responsabilidad ambiental no sustituyen, bajo ningún criterio, la presentación de estudios de impacto ambiental en aquellos casos en que el ordenamiento vigente así lo determine.

También se recomienda la introducción de tipos penales al proyecto, a fin de sancionar el incumplimiento de los contratos de responsabilidad ambiental, sin perjuicio de que se configuren otros delitos por las acciones u omisiones cometidas.

Debe eliminarse del proyecto la referencia al juicio de lesividad contra el concesionario tendente a la resolución o rescisión del contrato de concesión, toda vez que los procesos de lesividad lo que buscan es la declaratoria de nulidad de actos administrativos en que se haya conferido derechos a un administrado, y la rescisión del contrato no está ligado a una nulidad del acto, sino más bien a un incumplimiento contractual. En todo caso, no se entiende de la redacción del proyecto que por un lado se afirme que cualquiera de las dos administraciones (el Ministerio de Ambiente y Energía o la municipalidad respectiva) puede presentar el juicio de lesividad, y de seguido se señale que este proceso es un juicio conjunto. Mucho menos es comprensible que una vez rescindido el contrato “el terreno específico pase a dominio municipal nuevamente”, en tanto el dominio nunca fue municipal, sino del Estado, y debe seguir siéndolo (si se refiere a la administración, está debería seguir en forma conjunta, según la lógica del proyecto, y no solo municipal).

También preocupa que el transitorio III del proyecto permite el otorgamiento de concesiones en zona marítimo terrestre en los sectores de zona marítimo terreno con Patrimonio Natural del Estado, sin que exista un plan regulador o plan de manejo aprobados; en tanto ello atenta contra el régimen de ordenamiento territorial que es uno de los principios básicos de todo desarrollo humano y su armonía con el ambiente, por lo que sugerimos se valore la supresión de dicho transitorio.

A su vez, el título del proyecto (“Ley de protección del bienestar de los habitantes en la zona marítimo terrestre (ZMT) y de garantías ambientales sobre el Patrimonio Natural del Estado”) llama a confusión, por cuanto más que un cuerpo de normas integrado para regular una determinada realidad, se trata, en lo sustancial, de reformas a otras leyes ya existentes; por lo que el título debería hacer alusión, más bien, a dicho contenido (por ejemplo: “Ley de reforma a los artículos 41, 42 y 48 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre y adición de un artículo 18 bis a la Ley Forestal).

De hecho el único artículo de fondo del proyecto es el artículo 3° que remite, erróneamente en nuestro criterio, en cuanto a los requisitos para ser beneficiario, a los artículos 1 y 2 del mismo proyecto, y no a los artículos a reformar de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre y el 18 bis de la Ley Forestal que se añadiría.

Una deficiencia similar de técnica la encontramos en el texto propuesto de reforma al artículo 41 de la Ley No. 6043, al indicar en su párrafo segundo “se procederá conforme al artículo 18 bis de la Ley Forestal que se adiciona en la presente ley”. Nótese que al tratarse de una reforma a la Ley 6043, no tiene sentido agregar “que se adiciona en la presente ley”, por cuanto no es la 6043 la que adiciona, sino la que la reforma. En igual sentido, en el inciso k) del artículo 81 bis se estipula “un plazo de 60 días a partir de la publicación de esta ley” que tampoco está relacionado con la Ley Forestal, sino con la Ley que la adiciona.

CONCLUSIÓN:

Considera este órgano técnico consultivo que el texto del proyecto de “Ley de protección del bienestar de los habitantes en la zona marítimo terrestre (ZMT) y de garantías ambientales sobre el Patrimonio Natural del Estado”, que se tramita bajo el expediente legislativo No. 19.444, presenta eventuales problemas de constitucionalidad, de fondo, de conveniencia y de técnica legislativa que, con el respeto acostumbrado, se sugiere solventar. Por lo demás, su aprobación o no es un asunto de política legislativa, cuya esfera de competencia corresponde a ese Poder de la República.

De usted, atentamente, Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes Procurador Agrario