Demanial mutation of public roads in a biological reserveMutación demanial de caminos públicos en reserva biológica

Opinion : 289 of 11/30/2012 November 30, 2012 C-289-2012 Master Rafael Gutiérrez Rojas Executive Director of the National System of Conservation Areas Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to Official Letter No. SINAC-SE-1762 of October 19, 2009, in which that Executive Directorate requests our pronouncement regarding the application of the demanial mutation (mutación demanial) figure to roads located within the Lomas Barbudal Biological Reserve, not without first extending my apologies for the delay in issuing this pronouncement, due to the high volume of work assigned to this Attorney General's Office.

Specifically, the questions are as follows:

“1. Following the declaration of the Lomas de Barbudal Biological Reserve, through Executive Decree No. 16849 of January 23, 1986, and considering its condition as a state-owned Protected Wilderness Area, to whom does the administration of all the demanial assets affected by said declaration correspond?

2. In the specific case of municipal public roads, can it be interpreted that the legal affectation of the Lomas de Barbudal Biological Reserve through Executive Decree No. 16849 of January 23, 1986, results in a mutation of the public use—in consideration of a national interest—of the internal roads of the reserve based on the creation objectives of the particular area?

3. If one were to proceed from the mutation of the public use of the roads in favor of the creation objectives of the Lomas Barbudal Biological Reserve, in consideration of a public interest of national order, must it be interpreted that, because it concerns an extremely restrictive management category, the authorized uses of those roads should be equally restrictive?

4. Along the same lines as the previous question, and proceeding from the fact that the regular and daily use of these roads is exclusively by the reserve’s officials, can MINAET-SINAC regulate access to them, and even close them, based on the provisions of the National Parks Service Law, the Biodiversity Law, and the Executive Decree creating the Lomas Barbudal Reserve?

5. Can the Municipality of Bagaces request the inclusion of a road or a section of road that crosses the Lomas Barbudal Reserve in the road inventory of the Cantonal Road Network Department of the Ministry of Public Works and Transport, without the prior consent of the Arenal Tempisque Conservation Area, as the managing entity of the Protected Wilderness Area?” From the questions formulated, it follows that the central theme of the inquiry revolves around whether the regime that characterizes public roads can be affected by the creation of a biological reserve within whose territorial circumscription those are located; particularly, whether the demanial mutation is applicable in the case of interest.

Regarding this legal figure consisting of the change in destination of a demanial asset to another when a superior public interest exists to justify it, we have indicated:

“…In doctrine it is admitted that the external demanial mutation to which the intersubjective relationships between administrative entities give rise does not come into conflict with the rule of inalienability, which only withdraws those assets from private legal traffic, but does not exclude transfers in the sphere of Public Law, when there is a prevailing or more intense legal interest to protect, when they have the backing of a legal norm of sufficient rank and the inseparability of the public domain regime is guaranteed.

The destination that originated the original affectation is altered, but the asset retains the demanial character it previously had, the service character to a public function. (Cassese, Sebastiano calls subjective mutation of demaniality this transfer of the asset from one public entity to another. Le destinazione dei beni degli enti pubblici. Milano Dott. A. Giuffré. Milan. 1962, p. 140.)” (Opinion No. C-210-2002 of August 21, 2002).

In view of that, it is essential to verify the existence of the demanial character in the regime that regulates both types of assets involved in the inquiry made to us.

In the case of public roads, Article 4 of the Construction Law, No. 833 of November 4, 1949, states that “a public road is any land of public domain and common use that by provision of the administrative authority is destined for free transit in accordance with planning laws and regulations and that is in fact already destined for that public use.” Article 5, for its part, prescribes that “public roads are inalienable and imprescriptible, and therefore, no mortgage, seizure, use, usufruct, or easement (servidumbre) for the benefit of a specific person under the terms of common law may be constituted over them.” The second ordinal, in turn, determines that public roads may not be occupied, nor may they be the subject of private works on them.

Likewise, the character of public domain that covers protected wilderness areas, to which biological reserves belong (Article 32, subsection d, of the Environmental Organic Law, No. 7554 of October 4, 1995), as components of the Natural Heritage of the State, is found provided in Articles 13 and 14 of the current Forestry Law, No. 7575 of February 13, 1996:

“Article 13.- Constitution and administration The natural heritage of the State shall be constituted by the forests and forest lands of the national reserves, of the areas declared inalienable, of the farms registered in its name and of those belonging to municipalities, autonomous institutions and other bodies of the Public Administration, except real property that guarantees credit operations with the National Banking System and becomes part of its patrimony.

The Ministry of Environment and Energy shall administer the heritage. (…)” “Article 14.- Unseizable and inalienable condition of the natural heritage The forest lands and forests that constitute the natural heritage of the State, detailed in the previous article, shall be unseizable and inalienable; their possession by private individuals shall not create any right in their favor and the State’s reivindicatory action for these lands is imprescriptible. (…)” Regarding the special characteristics that accompany the public domain regime, our Constitutional Chamber has repeatedly indicated:

“These are the so-called dominical assets, dominial assets, public assets or things or public assets, which do not belong individually to private parties and which are destined for a public use and subject to a special regime, outside the commerce of men.- That is, affected by their own nature and vocation.- Consequently, these assets belong to the State in the broadest sense of the concept, they are affected by the service they provide and which invariably is essential by virtue of express norm.- Characteristic notes of these assets are that they are inalienable, imprescriptible, unseizable, cannot be mortgaged or be susceptible to encumbrance under the terms of Civil Law, and administrative action substitutes interdicts to recover domain.- Since they are outside of commerce, these assets cannot be subject to possession, though a right of use can be acquired, but not a right to property. (Vote No. 2306-91 of 14:45 on November 6, 1991).

It is worth adding, as it is relevant to the topic at hand, that regarding public roads, their administration corresponds to the Ministry of Public Works and Transport if they are roads forming part of the National Road Network and to the Municipality of the corresponding jurisdiction if they form part of the Cantonal Road Network (Article 1 of the General Law of Public Roads, No. 5060 of August 22, 1972); and as for protected wilderness areas, their administration is the responsibility of the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications (Ministry of Environment and Energy, as of January 31, 2013, according to Article 11 of Law No. 9046 of June 25, 2012), through the National System of Conservation Areas (Article 14 of the Forestry Law and 22, 28, 29 and 58 of the Biodiversity Law, No. 7788 of April 30, 1998).

Since both public roads and protected wilderness areas are assets belonging to the public domain with the characteristics inherent to it, it is feasible, then, to consider the possibility that a demanial mutation could operate from one regime to another.

In this regard, it is pertinent to bear in mind that the Attorney General's Office of the Republic has referred in the past to the issue of how the creation of a protected wilderness area established by Decree can affect another prior demanial regime with a different destination, but provided in a law; two specific opinions are necessarily cited here.

In the first of them, Opinion No. 210-2002 of August 21, 2002, the problem raised was defining the organ or entity competent for the administration of the lands included within the Iguanita National Wildlife Refuge, declared by decree after the creation by law of the Papagayo Gulf Tourist Project, administered by the Costa Rican Tourism Institute. The solution leaned towards the latter based on the following reasoning:

“IV.4) IMPROPRIETY OF CHANGING THE AFFECTATION OF THE LANDS OF THE AREA DESTINED FOR THE PAPAGAYO TOURIST PROJECT BY WAY OF DECREE Even so, setting aside the defects that the Decree might have, it lacks the coverage to modify the legal affectation of the sector. In Opinion C-028-94 we stated that 'the destination assigned by law to a public domain space can only be changed by legislative act, and that the use of the area destined for the Papagayo Project is touristic.' This criterion has the endorsement of doctrine. As an example, Clavero Arévalo, Professor of Administrative Law at the University of Seville, maintains that if the administrative ownership of the public domain is attributed by law, any change implies a legal modification. From which he deduces that 'transfers of ownership of this domain are valid, provided they are carried out by provisions of the due legal rank.' (The inalienability of the public domain, RAP No. 25, p. 51).

This is the position gathered in Fuentes Bodelón, Fernando: 'If the affectation has been made by formal Law, the mutation requires a norm of equal rank' (Administrative Law of Assets. Publications of the National School of Public Administration. Madrid. 1977, p. 86). And in Bocanegra, Raúl and other professors of Administrative Law at the University of Oviedo: 'One must depart from the general rule according to which it is required that the act by which the mutation is effected has, at least, the same rank as the affectation; thus, when the affectation is made by Law, the mutation must also be made by formal Law' (Bocanegra Sierra, Raúl, Lessons on the Public Domain. Collective work. Edit. Colex. Madrid. 1999, pp. 34-35).

López Pellicer, José A., Professor of Administrative Law at the University of Murcia, upon commenting on the topic of demanial mutation, exempts from the administrative procedure established in Article 125 of the Spanish Heritage Law, 'the cases of affectation ope legis,' which 'by requirement of the principle of legality, will require another Law that determines the change of affectation' (Ob. cit., p. 377).

Accepting the thesis of respecting the legislative will, Sayaguez Lazo, Enrique, states that mutations with demanial transfers from one public entity to another 'must be effected by law' (Treatise on Administrative Law. Volume II. Montevideo. 1959, No. 752, p. 281).

Forsthoff, Ernest, writes that the variations introduced to the use of public things require modifying the affectation, and this 'needs the cooperation of those who participated in the dedication' or destination (Treatise on Administrative Law. Institute of Political Studies. Madrid. 1958, p. 498).

Marienhoff, brings up jurisprudence from his country to the effect that when assets of public domain affected by law must 'facilitate the realization of a new destination' of general utility, of a broader concept than the original one, the change of destination must be 'declared by a law of the Nation' (Treatise on Administrative Law. Abeledo-Perrot. Buenos Aires. 1998, pp. 312-313, and in Villegas, Wálter. Legal Regime of Expropriation. Edics. Depalma. Buenos Aires. 1973, p. 73 et seq.).

The foregoing is harmonious with the general principle of Public Law regarding the parallelism of competencies, by whose merit the competent authority to modify or issue an act is the same empowered to issue it, in the absence of an express norm that determines another different one. (Cf. regarding this principle, Marienhoff, Miguel S., Treatise on Administrative Law. Volume II, No. 4091 a).1).

Although demanial mutation and deaffectation are different notions, they presuppose a change of the initial destination of the asset and, through that, share interpretative similarity. In the words of the Constitutional Chamber, when demanial assets have that character due to a legal affectation, 'only by law can the special regime that regulates them be deprived or modified' (resolution No. 2000-10466).

For the Constitutional Chamber, if the affectation for public use is of a legal type, 'it invalidates the administrative acts of alienation or application to other uses' (vote 3789-92).

The Administrative Contracting Law, No. 7494 of May 2, 1995, Article 69, does the same, by providing that real property affected by a public purpose 'may be deaffected by the same procedure used to establish its current destination.' In the species, it is not permissible for the Executive Branch to invade the competencies of the legislator, separate the original public destination fixed by the latter for the lands that make up the Papagayo Tourist Development Project area and vary it towards the future, linking them to a different purpose.

For the rigorous amendments, it must channel its initiative through the legislative process. An legislative act is required that modifies the public purpose to which the sector where the Refuge was decreed is currently dedicated, in order to pursue another different and priority one, attending to a new valuation of the physical characteristics and suitability of the assets and the public needs that it is now convenient to satisfy.

The conflict raised in the assets in question between the two public interests at play (tourist development and protection of wildlife) must be weighed and resolved by the Legislative Assembly. It is incumbent upon it to decide whether to modify the destination it imprinted on them and which they serve, to assign them to another public purpose, of greater preeminence or higher rank, with the consequent transfer of competencies.

The situation differs –we insist- from the creation by Decree of protected wilderness areas within the maritime-terrestrial zone. As territorial spaces of the national heritage, the State can assign them that destination when it deems it more convenient to the public interests.

Adhering to the limits of regulatory power, the Decree cannot infringe on the content of the Law it regulates, nor leave without effect or go against provisions of another Law. (Fiorini, Bartolomé A., Manual of Administrative Law, La Ley S. A., Buenos Aires, 1968, p. 260).

Some precedents of the Constitutional Chamber reveal this position: 'The subjugation of the regulation to the law is absolute' and implies that 'it cannot render legal precepts without effect or contradict them, it cannot supplant the law producing a certain effect not desired by the legislator or regulating a certain content not contemplated in the norm being regulated (vote 6689-96. In a similar sense, votes 2934-93, 5227-94, 6198-95, 2381-96, 2382-96, 1607-98, 0998-98, 1998-07967, 1999-05445, 1999-05669, 1999-07619, 1999-09236).

'The regulatory power is reduced to very defined parameters that condition and limit it, since it cannot in any case violate the inherent and immanent dynamic derived from the division of powers and that constitutes, so to speak, the essence of the democratic system. One of those fundamental parameters of the regulatory power is the fact that within the democratic system, public powers have their functions clearly defined, without any of them being able to assume those proper to the others.' (…) ' When the Executive Branch, upon issuing a Decree, oversteps its regulatory powers, with an invasion of legislative functions, it incurs a breach of Articles 9, paragraph 2, 121, subsection 1) and 140, subsection 3), the latter by also failing to ensure the exact compliance with the laws' (Constitutional Chamber, vote 0031-95. See in an analogous sense votes 243-93, 1876, 1635, 1130 of 1990).

V.- ADMINISTRATION AND GRANTING OF CONCESSIONS OVER THE LANDS COVERED BY THE DECLARATION OF THE IGUANITA NATIONAL WILDLIFE REFUGE Certainly an apparent conflict of competencies and administration is presented. On the one hand, Article 74 of Law 6043, on the Maritime-Terrestrial Zone, in relation to Law 6758 of June 22, 1982, Regulating the Papagayo Gulf Tourist Project, Arts. 2, 3, 9 and 12, and Law 6370 of September 13, 1979, Relating to the Acquisition of Lands for the Papagayo Gulf Tourist Development, Arts. 1, 2 and 10 (see point I.1) supra), grant the Costa Rican Institute of Tourism the administration –even the public ownership, it was noted above- of the area comprising the Papagayo Gulf Tourist Project.

Meanwhile, Decree No. 23217-MIRENEM-TUR, creating the Iguanita National Wildlife Refuge within the Papagayo Tourist Project, in consonance with the Wildlife Conservation Law, No. 7317 of October 30, 1992, Article 82, confers its administration to the General Directorate of Wildlife, now the National System of Conservation Areas, through the local Conservation Area.

The administration that springs from the cited Laws is exclusive, and does not consent to the scheme of co-administration advocated by the Advisory Office of MINAE, with the linkage in Article 3 of Decree 23217-MIRENEM-TUR. Art. 82, para. 2, of the Wildlife Conservation Law emphasizes 'the exclusive competence and management' of MINAE. In dealing with public competencies, to implement the figure of co-administration a formal Law is required (doctrine of Article 59 of the General Law of Public Administration).

It was emphasized that the lack of the prior favorable agreement of the ICT to promulgate Decree 23217-MIRENEM-TUR, coupled with its recognition of respect for protected wilderness areas as a guiding principle of the Papagayo Master Plan upon approving it, and the expiration of the deadline for the direct challenge of the Decree, lost relevance in the face of the insurmountable problem that it cannot change the public destination to which the lands of the Papagayo Tourist Development Project are affected by law, since it is indispensable to carry out the demanial mutation by law.

The Decree, even if supported by the Wildlife Law, continues to have an administrative nature, just like the favorable agreement that the ICT Board of Directors could have taken, in accordance with Article 84 of the Wildlife Conservation Law, which -for the same reason- would also be insufficient to effect the change of destination.

In compliance with the principle of normative hierarchy of the legal order-we expressed in O. J.-065-2001, reiterating constitutional and administrative jurisprudence, that in the presence of an incompatibility between the Law and a Decree, the legal operator must opt for the application of the former, which, being a norm of higher rank, prevails over the one of inferior category. (Constitutional Chamber, vote 0031-95).

'The administrative legal order has a hierarchical order, to which the organs of the State must subject themselves based on the so-called principle of legality or what is the same thing, that none of them is permitted to arbitrarily alter that hierarchical scale, which in our case, has been collected by Article 6 of the General Law of Public Administration' (Constitutional Chamber, vote 6689-96. In a similar sense, votes 243-93, 7335-94, 5227-94, 02623-95, 2382-96, 2381-96, 0313-98, 1607-98, 0998-98, 1998-076, etc.)

From which it follows that before the antinomy between Laws 6043, Article 74, in correspondence with Law 6370 and 6758, and Decree No. 2317-MIRENEM-TUR, preponderance must be given to the application of those Laws.

As a corollary, the administration of the lands upon which the declaration of the National Wildlife Refuge within the Papagayo Tourist Development Project erupted and the granting of concessions corresponds to the Costa Rican Institute of Tourism as long as the Legislative Assembly does not modify the public destination it assigned to the involved sector, based on the recommendation of the Executive Branch and technical reports from MINAE (Biodiversity Law, Art. 58; Environmental Organic Law, Art. 36) on the need to constitute said protected wilderness area covering territorial portions of the expressed Project.” As can be appreciated, the legal response given on that occasion based its criterion fundamentally on the fact that the Iguanita Wildlife Refuge had been created by decree, so it could not contravene the different public purpose provided by law that characterizes the Papagayo Gulf Tourist Project.

However, subsequently, and upon the filing of an action of unconstitutionality against Decree No. 29.277-MINAE establishing a national wildlife refuge that included Isla de San Lucas and a coastal marine protection zone, as well as the creation of the Puntarenas Estuary Wetland and Associated Mangroves, for contravening Laws Nos. 5469 of April 28, 1974 and 4071 of December 6, 1970, which granted, the former, the administration for tourist purposes of said island to the Municipality of Puntarenas, and the latter, of the channel or bed of the Puntarenas Estuary; the Constitutional Chamber, through Vote No. 2004-08928 of August 18, 2004, ordered the challenged normative to be maintained, considering that, although it had been issued by decree, it maintained a rank of law or higher relative to other norms, as it found its basis in legal-type normative protected by the right to a healthy and ecologically balanced environment contained in Article 50 of the Constitution:

"I.- Hierarchical disposition of legal norms. The actor believes that the Executive Branch, by declaring Isla San Lucas as a national wildlife refuge and the Puntarenas Estuary as a wetland through Decree, contravened norms contained in three laws of the Republic, which give the administration of such assets to the Municipality of Puntarenas, while the challenged Decree confers its administration to the Ministry of Environment and Energy. In this regard, the first thing to emphasize is that the legal order is an ordered system of rules, arranged in accordance with criteria of hierarchy, competence, temporality, specialty, etc. Thus, the higher norm always prevails over the lower one, annulling it if it is prior to it and derogating it if it is posterior. The norm whose issuance is the competence of a public entity endowed with autonomy, be it the central State, a decentralized institution or a particular organ, cannot be supplanted by a norm issued by another organ or entity; the one issued by the entity endowed with sufficient competence must always prevail. Likewise, when faced with norms of the same rank and issued by entities or organs competent for it, the special norm must be applied instead of the general one, if the situation subject to regulation is within the scope of factual provision contained in the special rule. In this way, for the issuance of the challenged Decree to constitute a violation of the principle of legal regularity and hierarchy of the sources of Public Law, it would necessarily have to be a norm for which the Executive Branch is competent, since otherwise the problem would be reduced to a discussion about the competence for the issuance of said act. In that sense, Article 50 of the Political Constitution provides that: '...The State shall guarantee, defend and preserve that right. The law shall determine the corresponding responsibilities and sanctions...' It is clear then that the State is obliged to take the necessary measures tending to the protection of the environment. Said concept of State must be understood in a broad sense, inclusive of other public entities that by having their own legal personality do not cease to be equally destined to satisfy the general interest, and particularly to protect the environment. However, it is evident that the central State is the entity primarily entrusted with the defense of the environment, something that is reaffirmed in the Environmental Organic Law, number 7554 of October four, nineteen ninety-six, which delegates to the Ministry of Environment and Energy a good part of the competencies in this matter, without discharging the other public entities from their responsibilities in this field. Said Law recognizes the power of the Executive Branch (President of the Republic and Minister of Environment and Energy) to establish protected areas, as is inferred from the relation of articles 32 subsections e) and f) and 42 of Law number 7554. Similarly, the Wildlife Conservation Law, number 7317 of October thirty, nineteen ninety- two, in its article 84, authorizes the Executive Branch to establish national wildlife refuges within forest reserves and on the lands of decentralized institutions, including municipalities. For the foregoing, there is no invasion of municipal competencies in the challenged Decree, since the Executive Branch is clearly empowered to declare protected wilderness areas, without prejudice to the undeniable duties regarding the environment that local governments hold. It remains to be determined if the challenged Decree is invalid for seeking the derogation of norms of legal rank, as the actor alleges.

II.Hierarchical ordering of legal norms. (Part Two) The legal-rank norms that the claimant deems violated by the Decree under scrutiny in this proceeding are Articles 1 and 2 of the Law on the Transfer of Isla San Lucas to the Municipalidad de Puntarenas, No. 5469 of April twenty-fifth, nineteen seventy-four, which, in addition to transferring the Island to the said corporation, authorizes it to use the Island for the development of a tourist center; numeral 78 of the Law on the Zona Marítimo Terrestre, No. 6043 of March second, nineteen seventy-seven, insofar as it determines that Isla San Lucas shall preserve its current legal status under the administration of the Municipalidad de Puntarenas; and Article 7 of the Law Declaring an Urban Zone in the City of Puntarenas and Reforming Other Laws, No. 4071 of January twenty-second, nineteen sixty-eight, which provides for the transfer to the Municipalidad de Puntarenas of the ownership of the channel, basin, or bed of the Estero de Puntarenas and the waters that flow through it, insofar as they are situated in front of the city of Puntarenas. This last norm was authentically interpreted by the Asamblea Legislativa through Law No. 4155 of July sixteenth, nineteen sixty-eight, in the sense that: "what is transferred to the Municipalidad of the central canton of Puntarenas is the ownership over the zona marítimo terrestre that includes the salt flat or mangrove (salado o manglar), adjacent to the estuaries that flow into the ría of Puntarenas, and the two hundred meters of firm land bordering said salt flat, which is declared an urban zone of the city of Puntarenas." For its part –as stated– the challenged Decree declares Isla San Lucas a national wildlife refuge (refugio nacional de vida silvestre) and the Estero de Puntarenas a wetland (humedal), entrusting their administration to the Ministerio de Ambiente y Energía. A superficial analysis of the matter could lead one to think that Decree 29277-MINAE attempts to repeal what is provided in the cited laws. Nevertheless, we must remember that the competence to establish conservation areas is granted to the Poder Ejecutivo by various legal-rank norms (cf. preceding paragraph), in direct development of the norm contained in Article 50 of the Constitución Política. Thus, when the Poder Ejecutivo formulates a declaration of this type, it does so by express legal authorization and in compliance with its constitutional duties toward the environment, such that it is not the Decree that creates the legal regime of protected areas, but rather it is merely the means that allows for swift and effective protection of the environment, by leaving to the competent technical bodies the assessment of the environmental reasons that lead to the designation of an area of this nature. That being the case, the challenged Decree is not unconstitutional for attempting to reform the cited legal norms, since it is norms of the same and of higher rank that permit the Poder Ejecutivo to act as it did in defense of the integrity of the environment.

III. (.....) That being the case, it is clear that the Costa Rican legal system confers special and qualified protection on assets designated for public use or enjoyment (bienes afectados al uso o disfrute público), and cloaks said protection with even greater care when regulating environmental public assets. These are assets belonging to the Nation, as they are designated for a purpose of undeniable general utility, and for this their administration has been entrusted, in cases where the Law expressly so determines, to the central State, so that environmental policies follow congruent parameters consistent with the need for integrated and continuous environmental protection. Even though for registration purposes domanial assets (bienes domiales) may be registered in the name of the public entity entrusted with their stewardship, the truth is that these assets do not belong to any particular public entity, but to the Nation. Hence it can be affirmed that in the present case, when Laws 5469 and 4071 determined the transfer of Isla San Lucas and the Estero de Puntarenas to the Municipalidad of that canton, what they did was determine which public entity would be responsible for administering said assets, since as domanial assets, their owner has been and is the Nation. From this perspective, this Chamber must conclude that what was done by the Poder Ejecutivo in the present case falls within the framework of its competences, insofar as it allows fulfillment of the duty imposed upon it by Article 50 of the Constitución Política, as well as the copious regulation produced by International Law regarding the State's unavoidable obligation to protect the environment, adopting all suitable measures to achieve comprehensive and effective protection. Thus, although the municipalidades have undeniable duties in this field, it is evident that environmental protection transcends merely local interest to constitute a matter of national interest, such that the actions of the central State as delegate of the sovereign Nation for the fulfillment of its associative purposes, insofar as they foster an effective defense of its natural assets, are not only valid but even indispensable. A decree like the one challenged, by determining –based on technical criteria not susceptible to discussion in this forum– that Isla San Lucas and the Estero de Puntarenas are areas of environmental interest requiring a special legal regime, could never undermine municipal autonomy, recognized in Articles 169 and 170 of the Constitución Política.

Given this precedent of constitutionality, binding erga omnes, the Procuraduría General de la República modifies the position taken in opinion No. C-210-2002, and admits in a new one, No. C-323-2004 of November 8, 2004, the possibility that a protected wild area (área silvestre protegida) may be declared by decree, altering the domanial regime (régimen demanial) established in a prior legal norm. On that occasion, the conflict arose from the overlap of the areas comprised by the reserved port zone (zona portuaria reservada) of Caldera, created by Law No. 5582 of October 3, 1974, and the Tivives Protective Zone (Zona Protectora de Tivives), established by Decree No. 17023-MAG of May 6, 1986:

"From the application of the principle of normative hierarchy, it follows that the poder ejecutivo cannot establish protected wild areas on lands or geographic areas that the legislator has designated (afectado) for a public purpose that entails a specific public purpose, destiny, and use different from the legal regime applicable to such areas. That can only occur if the original designation is also made by decree. But if the designation is made by a law, then protected wild areas can only be established by law, unless the designating law itself, or another law but with express reference to the designating law, provides that the establishment of a protected wild area entails the non-application of its provisions, as occurs with Article 73 of the Law on the Zona Marítimo-Terrestre. In such a case, the establishment of a protected wild area by means of an administrative act does not violate the principle of normative hierarchy, since the removal of the specific public purpose, destiny, and use established by the law operates by provision of the law itself, and not by provision of the administrative act.

In summary, the position of this Procuraduría, in its capacity as the superior consultative, technical-legal body of the public administration, is that Decree No. 17,023-MAG, which established the Tivives Protective Zone, is invalid by reason of the principle of normative hierarchy. It has already been pointed out that, by means of a decree, the public purpose and the use and destiny provided for by a legal-rank norm cannot be altered. And that Law No. 5582 establishes a public purpose and a specific use and destiny for the lands, public and private, located in the so-called 'port reserve zone' (zona de reserva portuaria); therefore, to the extent that part of those lands are also included in the protective zone established by Decree No. 17-023-MAG, the latter is invalid.

Now then, there is a precedent issued by the Sala Constitucional whose ratio decidendi establishes a different thesis from that developed in this opinion, and by virtue of which it is legally possible to establish, by means of an administrative act, a protected wild area in a geographic area designated for a specific public purpose, destiny, and use distinct from that which the legal regime of the created wild area entails. This is Judgment No. 2004-08928, of August 18, 2004, which resolved the acción de inconstitucionalidad filed against Decree 29,277-MINAE, by which a national wildlife refuge was established encompassing Isla San Lucas, a marine-coastal protection zone, and the Estero de Puntarenas and associated mangroves as a wetland. (…)

The legal grounds of the judgment may be summarized as follows:

First, that the poder ejecutivo is competent to establish protected wild areas by decree, and therefore there is no encroachment on municipal competences. The Sala Constitucional indicates that it is legal-rank norms that establish said competence in fulfillment of the State duty of environmental protection and stewardship set forth in Article 50 of the Constitution.

Second, that, by reason of the foregoing, the establishment of a protected wild area by decree cannot give rise to the violation of the principle of normative hierarchy in relation to legal-rank norms. The legal regime of such areas is not established by decree but by norms that also have legal rank and that, moreover, develop a constitutional principle.

And, third, that in the case of domanial assets, their designation for an environmental public purpose through the establishment of a protected wild area on such an asset, given in administration to a municipalidad, does not violate the constitutional principle of municipal autonomy. In this regard, and accepting the argument of the Procuraduría, the Sala Constitucional pointed out that there are certain domanial assets that belong to the Nation, or to the State in a broad sense, and that, as such, are given in administration to certain public entities, like the municipalidades, for example. But for that very reason, they can be given in administration to other public entities or bodies when the protection of a national interest so requires, as occurs with the environment, whose protection responds to an interest of this type and not to one of a local nature.

From the foregoing point of view, the establishment of a protected wild area on a domanial asset given in administration to a municipalidad, with the consequent transfer of its administration to the Ministerio del Ambiente y Energía, does not constitute a violation of the constitutional principle that guarantees municipal autonomy.

It is clear that, in relation to the issue of the principle of normative hierarchy, the Sala Constitucional laid down, in the precedent analyzed, a legal rule of evident –and obligatory– application to the case sub examine. This is the rule according to which it is possible to establish protected wild areas that include lands designated by a law for a public purpose, destiny, and use different from that of the legal regime of the area being established.

This is a rule contrary to the thesis sustained by this Procuraduría in opinion C-210-2002, as well as in this opinion; however, by what is provided in numeral 13 of the Law of Constitutional Jurisdiction (Ley de la Jurisdicción Constitucional), and by what the Sala Constitucional has said in Judgment No. 1185-95, precedents are of obligatory application by public authorities.

In applying a precedent, it is important to determine the ratio decidendi of the specific case, for therein lies the legal norm, that is, the legal rule applicable to similar cases. In other words, from the ratio decidendi, that is, from the legal grounds developed in the judgment in question, the legal rule applicable to similar cases is derived. This is, obviously, a legal norm created ex novo by the judge, in this case the constitutional judge. But that is precisely what the Law of Constitutional Jurisdiction establishes when numeral 13 provides that 'The jurisprudence and precedents of the constitutional jurisdiction are binding erga omnes, except for itself.' In addition to determining the legal rule applicable to other cases, it is important to establish the factual framework of the precedent, the particular circumstances of the case, or, if it is a proceeding in which only norms are confronted, the characteristics of the legal problem resolved in the judgment containing the precedent. This is important for determining the applicability of the precedent to other cases, since there must be factual similarity, if there are facts involved, or similarity of problem if only norms are dealt with because what is resolved is a normative conflict.

Having said the above, it is clear that the legal rule contained in Judgment No. 2004-08928 of August 18, 2004, is the one explained above: that it is legally possible to establish, by means of a decree, protected wild areas that include lands designated by a law for a public purpose, destiny, and use different from that of the legal regime of the area being established.

Moreover, the legal problem analyzed in the cited judgment is similar to the one before us, because it involves, precisely, the establishment of a protective zone, which is a type of protected wild area, that includes lands for which a special law assigned a different public purpose, destiny, and use. It is the same legal problem present in the case of Isla San Lucas and the Estero de Puntarenas, for which respective laws provided their designation for a public purpose that entailed a use and destiny different from that established by the decree that created a national wildlife refuge on the island and declared the estuary a wetland, which are two management categories of protected wild areas. Consequently, the rule contained in the cited precedent is applicable to the case before us.

Now then, in the cited judgment, the Sala Constitucional does not clarify what the effect would be, on the specific legislation, of the establishment of a protected wild area under the indicated circumstances. Since they are norms of the same rank, the temporal criterion must be applied to resolve any normative conflict or discrepancy. This suggests that what occurs is a tacit repeal of the specific legal regime by the regime that the decree brings with it. That regime would have to be taken as a subsequent norm, since the starting point would not be the moment of enactment of the laws that comprise it, but the moment of issuance of the act establishing the protected wild area.

Furthermore, in the cited precedent, the Chamber links Decree No. 29277-MINAE and the legal regime it entails to the development of Article 50 of the Constitution, to indicate that the former does not modify any legal norm because '...it is norms of the same and higher rank that permit the Poder Ejecutivo to act as it did in defense of the integrity of the environment.' (Judgment No. 2004-08928). It would not be correct to conclude that the annulment of the specific norms contrary to the legal regime that the establishment of a protected area brings with it also occurs. That would imply granting greater value to the latter for being the legislative development of a constitutional principle – the State's duty to protect the environment, enshrined in Article 50 of the Constitution since 1994, but previously derived by constitutional case law from Articles 21 and 89 of the Constitution. But the truth is that no constitutional principle grants greater value to some laws over others by the mere fact of being its legal development.

The reference made by the Sala Constitucional to the constitutional principle establishing the State duty of environmental stewardship should be understood as the use of an interpretive resource to resolve a possible antinomy and ground the central thesis of the precedent under comment. That is, that the establishment of a protected wild area by administrative act entails the non-application of any legislation, even the specific legislation for the geographic area in question, that opposes the legislation regulating the protected wild area, since the application of the latter entails fulfilling the constitutional duty indicated in numeral 50. And this, without prejudice to the fact that the legal provisions that oppose the legal regime of the protected wild area may be deemed unconstitutional for contravening the provisions of Article 50 of the Constitution.

Therefore, and with regard to Law No. 5582, Decree No. 17,203-MAG, which established the Tivives Protective Zone on part of the lands included by said law in an area called the 'port reserve zone,' is valid in application of the precedent established in Judgment of the Sala Constitucional No. 2004-08928 of August 18, 2004. In that sense, what was provided at the time by the Forestry Law (Ley Forestal) No. 4465 was applicable in the area of the protective zone. Currently, the legal regime of Laws Nos. 7554, 7575, and 7788 is applicable to it. Before and now, any provision of Law No. 5582 that is contradictory to what is provided by the legal regime applicable to the Tivives Protective Zone must be understood as tacitly repealed." As can be readily seen from the background cited here, the issue of determining whether or not to apply the legal figure of mutation of demanial designation (mutación demanial) to specific cases is complex and requires a particular analysis of each one, discouraging the formulation of generic abstract criteria tending to unify all cases of interest.

With respect to the consultation now posed to us, we have that by Decree No. 16849-MAG of January 23, 1986, the Lomas Barbudal Biological Reserve (Reserva Biológica Lomas Barbudal) was created in order to conserve highly valuable samples of the flora and fauna of the lowland dry forested savanna (sabana seca arbolada de bajura), lowland riparian forest (bosque ripario de tierras bajas), lowland deciduous forest (bosque caduncifolio de tierras bajas), and at least ten springs (nacientes) and part of the watershed of the Cabuyo River, of importance for the agricultural and livestock production of the region (Considerandos two and three).

Biological reserves are recognized in our legal system as one of the management categories of protected wild areas (Article 32, subparagraph d) of the Ley Orgánica del Ambiente) and consist of "geographic areas that possess terrestrial, marine, marine-coastal, freshwater ecosystems, or a combination thereof, and species of particular conservation interest. Their main purposes shall be the conservation and protection of biodiversity, as well as research" (Article 70, subparagraph d) of the Regulation to the Biodiversity Law (Reglamento a la Ley de Biodiversidad), Decree No. 34433 of March 11, 2008).

In turn, Article 58 of the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad) stipulates that the prohibitions affecting natural and legal persons within biological reserves, the same as in national parks, are determined in the Law for the Creation of the National Parks Service (Ley de Creación del Servicio de Parques Nacionales), No. 6084 of August 24, 1977.

Normally, when a protected wild area is declared, including biological reserves, a territorial circumscription is set upon which the regime proper to each management category will apply and where the respective Área de Conservación will exercise administration. In general, protected wild areas "are dedicated to conservation and to protecting biodiversity, soil, water resources, cultural resources, and ecosystem services in general" (Article 58 of the Biodiversity Law), so their administration must be directed at achieving these objectives according to each management category.

It is for this reason that, as a general principle, it would not seem appropriate to transfer competence over the administration of public roads included within a protected wild area to the Sistema Nacional de Áreas de Conservación through the respective Área de Conservación, insofar as such a transfer would entail carrying out a function that does not appear to be proper to the normal competences of SINAC, which is the maintenance and vigilance of public roads.

Bear in mind that there are factual scenarios where a transfer of competences from the Ministerio de Obras Públicas or municipalidades to SINAC does not seem logical, such as when a particular route crosses a protected wild area, making it impractical for its administration within the area to correspond to a body or entity different from the one that holds it before its entry into and after its exit from the area; or when within a particular wild area there exist private farms whose owners or other persons require constant use of existing public roads to gain access to them.

Such legal situation does not imply that the Sistema Nacional de Áreas de Conservación cannot establish reasonable restrictions regarding the use of public roads within the protected wild area in question, so that the objectives proper to the area in question can be achieved, all within the framework of its territorial planning and due cooperation between bodies and entities of the Public Administration:

"Thus, the relations of the municipalidades with other public entities can only be carried out on a plane of equality, resulting in agreed forms of coordination, excluding any imperative form detrimental to their autonomy, which would allow subjecting the corporate entities to a coordination scheme without their will or against it; but which does admit the necessary subordination of these entities to the State and in the interest of the latter (through the 'administrative oversight' (tutela administrativa) of the State, and specifically, in the function of control of legality incumbent upon it, with general supervisory powers over the entire sector)." (Voto No. 5445-99 of 14:30 on July 14, 1999).

Now then, there could be cases in which the characteristics of the protected wild area definitively require that the normal use of existing public roads vary, or that their administration by the Sistema Nacional de Áreas de Conservación be indispensable to effectively fulfill the purposes proper to the wild area; in these cases, one could say that a mutation of demanial designation operates; but such a variation of the regime should, due to its implications at the competence and use level, be indubitably recorded in a legal norm or be clearly derived from the objectives and characteristics of the respective protected wild area.

Regarding the Lomas Barbudal Biological Reserve, no intention is evident from the text of Decree No. 16849-MAG that created it to transfer the administration of public roads to the Sistema Nacional de Áreas de Conservación, at that time the Servicio de Parques Nacionales; nor do its purposes require said public roads to fulfill them, so in principle one could not say that a mutation of demanial designation of them has occurred. On the contrary, the Decree contains provisions that assume the possible everyday use of the roads of the Reserve by private individuals to carry out the regulated activities permitted therein:

"Article 2.- The administration of the reserve shall be in charge of the Servicio de Parques Nacionales.

Access to the waters of the Cabuyo River shall be available to the IDA parceleros in Bagatzi and Llanos de Cortés, provided they obey the regulations that the Servicio de Parques Nacionales imposes.

Article 3.- Beekeepers currently located in the area may continue their work, provided they obey the regulations of the Servicio de Parques Nacionales." In the event that the Sistema Nacional de Áreas de Conservación considers that the public roads included within the Lomas Barbudal Biological Reserve must be incorporated into it and administered by said System in order to fully achieve the purposes of that protected wild area, because their current use is incompatible with it, it must establish this normatively and sufficiently justify it with a technical study. In accordance with the Sala Constitucional precedent previously alluded to, Voto No. 2004-08928 of August 18, 2004, such a normative modification could be carried out even by decree.

By reason of the fact that the Municipalidad of the jurisdiction within which the Barbudal Biological Reserve is established has not lost the administration of the public roads included therein, it could well request the inclusion of a road or a section of a road that crosses the Lomas Barbudal Reserve in the road inventory of the Department of the Cantonal Road Network (Departamento de la Red Vial Cantonal) of the Ministerio de Obras Públicas y Transportes, without the prior consent of the Arenal Tempisque Área de Conservación, as the administering entity of the Protected Wild Area; provided it is understood that said public road already existed prior to the creation of the Biological Reserve.

The latter because it would not be permissible for that Municipalidad to open new roads within the cited protected wild area. As we previously indicated, the same prohibitions that apply in national parks, as determined in the Law for the Creation of the National Parks Service, apply in biological reserves (Article 58 of the Biodiversity Law), and among them is the prohibition on building roads (Article 8, subparagraph 14, of Law No. 6084). Such a possibility could only arise by law, and grounded in a prior technical study, since Article 38 of the Ley Orgánica del Ambiente states that the surface area of protected wild areas "may only be reduced by Law of the Republic and after carrying out the technical studies that justify that measure" (this rule could find its exception in the declaration of a state of emergency, according to Votos of the Sala Constitucional Nos. 6322-2003 of 14:14 on July 3, 2003, and 3266-2012 of 16:00 on March 7, 2012).

CONCLUSIONS

While it is true that, as a general principle, when a protected wild area is declared, the lands included in its demarcation pass to be administered by the Sistema Nacional de Áreas de Conservación, through the respective Área de Conservación, which would eventually include domanial assets, such a determination requires a particular analysis of each specific case, discouraging the formulation of generic abstract criteria tending to unify all cases of interest.

Regarding the Lomas Barbudal Biological Reserve, no intention is evident from the text of Decree No. 16849-MAG that created it to transfer the administration of public roads to the Sistema Nacional de Áreas de Conservación, at that time the Servicio de Parques Nacionales; nor do its purposes require said public roads to fulfill them, so in principle one could not say that a mutation of demanial designation of them has occurred.

Such a legal situation does not imply that the Sistema Nacional de Áreas de Conservación cannot establish reasonable restrictions regarding the use of public roads within the protected wild area in question, so that the objectives proper to the area in question can be achieved, all within the framework of its territorial planning and due cooperation between bodies and entities of the Public Administration.

In the event that the Sistema Nacional de Áreas de Conservación considers that the public roads included within the Lomas Barbudal Biological Reserve must be incorporated into it and administered by said System in order to fully achieve the purposes of that protected wild area, because their current use is incompatible with it, it must establish this normatively and sufficiently justify it with a technical study. In accordance with Voto of the Sala Constitucional No. 2004-08928 of August 18, 2004, such a normative modification could be carried out even by decree.

By reason of the fact that the Municipalidad of the jurisdiction within which the Barbudal Biological Reserve is established has not lost the administration of the public roads included therein, it could well request the inclusion of a road or a section of a road that crosses the Lomas Barbudal Reserve in the road inventory of the Department of the Cantonal Road Network of the Ministerio de Obras Públicas y Transportes, without the prior consent of the Área de Conservación administering the Reserve, provided it is understood that said public road already existed prior to the creation of said protected wild area.

Sincerely yours, Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes Agrarian Procurador

Dictamen : 289 del 30/11/2012 30 de noviembre de 2012 C-289-2012 Máster Rafael Gutiérrez Rojas Director Ejecutivo del Sistema Nacional de Áreas de Conservación Estimado señor:

Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a Oficio No. SINAC-SE-1762 de 19 de octubre de 2009, donde esa Dirección Ejecutiva solicita nuestro pronunciamiento con respecto a la aplicación de la figura de la mutación demanial de caminos ubicados dentro de la Reserva Biológica Lomas Barbudal, no sin antes externarle mis disculpas por el atraso en la emisión de este pronunciamiento, debida al alto volumen de trabajo asignado a esta Procuraduría.

De manera puntual, las preguntas son las siguientes:

“1. A partir de la declaración de la Reserva Biológica Lomas de Barbudal, mediante Decreto Ejecutivo No. 16849 del 23 de enero de 1986 y considerando su condición de Área Silvestre Protegida de propiedad estatal, ¿A quién corresponde la administración del conjunto de bienes demaniales que sean afectados por dicha declaratoria?

2. En el supuesto específico de caminos públicos municipales, ¿Puede interpretarse que con la afectación legal de la Reserva Biológica Lomas de Barbudal mediante Decreto Ejecutivo No. 16849 del 23 de enero de 1986 deviene una mutación del uso público –atendiendo a un interés nacional- de los caminos internos de la reserva en función de los objetivos de creación del área particular?

3. Si se partiere de la mutación al uso público de los caminos a favor de los objetivos de creación de la Reserva Biológica Lomas Barbudal, atendiendo a un interés público de orden nacional, ¿Debe interpretarse que por tratarse de una categoría de manejo sumamente restrictiva, igualmente restrictivos deberán ser los usos autorizados de esos caminos?

4. En el mismo sentido de la pregunta anterior, y partiendo de que el uso regular y cotidiano de estas vías es exclusivamente de los funcionarios de la reserva, ¿Puede el MINAET-SINAC regular el acceso de los mismos, e inclusive cerrarlos, con base en el supuesto de la Ley del Servicio de Parques Nacionales, la Ley de Biodiversidad y el Decreto Ejecutivo que crea la Reserva Lomas Barbudal?

5. Puede la Municipalidad de Bagaces solicitar la inclusión de un camino o una sección de camino que atraviesa la reserva Lomas Barbudal, en el inventario de caminos del Departamento de la Red Vial Cantonal del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, sin el consentimiento previo del Área de Conservación Arenal Tempisque, como ente administrador del Área Silvestre Protegida?” De las interrogantes formuladas se desprende que el tema central de lo consultado gira en torno a si el régimen que caracteriza a los caminos públicos se puede ver afectado por la creación de una reserva biológica dentro de cuya circunscripción territorial se encuentren ubicados aquellos; de manera particular, si es aplicable en el supuesto de interés la mutación demanial.

Sobre esta figura jurídica consistente en el cambio de destino de un bien demanial a otro cuando exista un interés público superior que así lo justifique hemos indicado:

"…En doctrina se admite que la mutación demanial externa a que dan lugar las relaciones intersubjetivas entre entidades administrativas, no entran en pugna con la regla de inalienabilidad, que sólo sustrae aquellos bienes del tráfico jurídico privado, pero no excluye las transmisiones en la esfera del Derecho Público, cuando hay un interés jurídico prevalente o más intenso a tutelar, tengan respaldo en una norma legal de rango suficiente y se garantice la inseparabilidad del régimen de domino público.

Se altera el destino que originó la primitiva afectación, pero el bien conserva el carácter demanial que antes tenía, el carácter servicial a una función pública. (Cassese, Sebastiano llama mutación subjetiva de la demanialidad a este transferimiento del bien de un ente público a otro. Le destinazione dei beni degli enti pubblici. Milano Dott. A. Giuffré. Milán. 1962, pág. 140).” (Dictamen No. C-210-2002 de 21 de agosto de 2002).

Con vista de ello, es de rigor constatar la existencia del carácter demanial en el régimen que regula a ambos tipos de bienes involucrados en la consulta que se nos hace.

En el caso de los caminos públicos, señala el artículo 4° de la Ley de Construcciones, No. 833 de 4 de noviembre de 1949, que “vía pública es todo terreno de dominio público y de uso común que por disposición de la autoridad administrativa se destinare al libre tránsito de conformidad con las leyes y reglamentos de planificación y que de hecho esté destinado ya a ese uso público”.

El artículo 5°, por su parte, preceptúa que “las vías públicas son inalienables e imprescriptibles, y por lo tanto, no podrá constituirse sobre ellas hipotecas, embargo, uso, usufructo ni servidumbre en beneficio de una persona determinada en los términos del derecho común”. El ordinal segundo, a su vez, determina que las vías públicas no podrán ser ocupadas, ni podrán ser objeto de obras particulares en ellas.

De igual forma, el carácter de dominio público que reviste a las áreas silvestres protegidas, al que pertenecen las reservas biológicas (artículo 32, inciso d, de la Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554 de 4 de octubre de 1995), como integrantes del Patrimonio Natural del Estado, lo encontramos dispuesto en los artículos 13 y 14 de la Ley Forestal vigente, No. 7575 de 13 de febrero de 1996:

“Artículo 13.- Constitución y administración El patrimonio natural del Estado estará constituido por los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública, excepto inmuebles que garanticen operaciones crediticias con el Sistema Bancario Nacional e ingresen a formar parte de su patrimonio.

El Ministerio del Ambiente y Energía administrará el patrimonio.(…)” “Artículo 14.- Condición inembargable e inalienable del patrimonio natural Los terrenos forestales y bosques que constituyen el patrimonio natural del Estado, detallados en el artículo anterior, serán inembargables e inalienables; su posesión por los particulares no causará derecho alguno a su favor y la acción reivindicatoria del Estado por estos terrenos es imprescriptible. (…)” Sobre las especiales características que acompañan al régimen de dominio público ha señalado reiteradamente nuestra Sala Constitucional:

“Son los llamados bienes dominicales, bienes dominiales, bienes o cosas públicas o bienes públicos, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres.- Es decir, afectados por su propia naturaleza y vocación.- En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa.- Notas características de estos bienes, es que son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos del Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio.- Como están fuera del comercio, estos bienes no pueden ser objeto de posesión, aunque se puede adquirir un derecho al aprovechamiento, aunque no un derecho a la propiedad. (Voto No. 2306-91 de 14 horas 45 minutos del 6 de noviembre de 1991).

Valga añadir por tener relevancia al tema que nos ocupa, que respecto de los caminos públicos, su administración corresponde al Ministerio de Obras Públicas y Transportes si se trata de vías integrantes de la Red Vial Nacional y a la Municipalidad de la jurisdicción correspondiente si forman parte de la Red Vial Cantonal (artículo 1° de la Ley General de Caminos Públicos, No. 5060 de 22 de agosto de 1972); y en cuanto a las áreas silvestres protegidas, su administración compete al Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (Ministerio de Ambiente y Energía, a partir del 31 de enero de 2013, según artículo 11 de la Ley No. 9046 de 25 de junio de 2012), por medio del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (artículo 14 de la Ley Forestal y 22, 28, 29 y 58 de la Ley de Biodiversidad, No. 7788 de 30 de abril de 1998).

Al tratarse tanto los caminos públicos como las áreas silvestres protegidas de bienes pertenecientes al dominio público con las características que le son propias, es factible, entonces, plantearse la posibilidad de que pueda operar de un régimen a otro la mutación demanial.

Al respecto, conviene tener presente que la Procuraduría General de la República se ha referido en el pasado al tema de cómo puede afectar la creación de un área silvestre protegida establecida por Decreto a otro régimen demanial anterior con destino distinto, pero dispuesto en una ley; siendo de obligada cita aquí dos dictámenes específicos.

En el primero de ellos, el dictamen No. 210-2002 de 21 de agosto de 2002, el problema planteado fue definir el órgano o entidad competente para la administración de los terrenos incluidos dentro del Refugio Nacional de Vida Silvestre Iguanita, declarado mediante decreto con posterioridad a la creación por ley del Proyecto Turístico de Golfo de Papagayo, administrado por el Instituto Costarricense de Turismo. La solución se decantó por este último con base en los siguientes razonamientos:

“IV.4) IMPROCEDENCIA DE CAMBIAR LA AFECTACIÓN A LOS TERRENOS DEL AREA DESTINADA AL PROYECTO TURÍSTICO PAPAGAYO POR VÍA DE DECRETO Con todo, prescindiendo de los defectos que el Decreto pudiera tener, carece de cobertura para modificar la afectación legal del sector. En el dictamen C-028-94 dijimos que "el destino asignado por ley a un espacio de dominio público sólo puede cambiarse por acto legislativo, y que el uso del área destinada al Proyecto de Papagayo es turístico".

Criterio que tiene el aval de la doctrina. A modo de ejemplo, Clavero Arévalo, Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Sevilla, sostiene que si la titularidad administrativa del dominio público es atribuida por ley, cualquier cambio supone una modificación legal. De donde colige que "son válidas las transmisiones de titularidad de este dominio, siempre que se realice por disposiciones del debido rango legal". (La inalienabilidad del dominio público, RAP N° 25, pg. 51).

Es la posición que se recoge en Fuentes Bodelón, Fernando: "Si la afectación se ha hecho por Ley formal, la mutación requiere una norma de igual rango" (Derecho Administrativo de los bienes. Publicaciones de la Escuela Nacional de la Administración Pública. Madrid. 1977, pg. 86). Y en Bocanegra, Raúl y otros profesores de Derecho Administrativo de la Universidad de Oviedo: "Hay que partir de la regla general según la cual se exige que el acto por el que se efectúa la mutación tenga, al menos, el mismo rango que la afectación; así, cuando la afectación se haga por Ley, la mutación también tiene que hacerse por Ley formal" (Bocanegra Sierra, Raúl, Lecciones de dominio público. Obra colectiva. Edit. Colex. Madrid. 1999, pgs. 34-35).

López Pellicer, José A., Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Murcia, al comentar el tema de la mutación demanial, exceptúa del procedimiento administrativo establecido en el artículo 125 de la Ley de Patrimonio Español, "los supuestos de afectación ope legis", los que "por exigencia del principio de legalidad, requerirán de otra Ley que determine el cambio de afectación" (Ob. cit., pg. 377).

Acogiendo a la tesis de respetar la voluntad legislativa, Sayaguez Lazo, Enrique, afirma que las mutaciones con traspasos demaniales de un ente público a otro "deben efectuarse mediante ley" (Tratado de Derecho Administrativo. Tomo II. Montevideo. 1959, N° 752, pg. 281).

Forsthoff, Ernest, escribe que las variaciones introducidos a la utilización de las cosas públicas exigen modificar la afectación, y esto "necesita la cooperación de los que han participado en la dedicación" o destino (Tratado de Derecho Administrativo. Instituto de Estudios Políticos. Madrid. 1958, pg. 498).

Marienhoff, trae a colación jurisprudencia de su país en el sentido de que cuando los bienes de domino público afectados por ley deban "facilitar la realización de un nuevo destino" de utilidad general, de más amplio concepto que el primitivo, el cambio de destino ha de ser "declarado por una ley de la Nación" (Tratado Derecho Administrativo. Abeledo- Perrot. Buenos Aires. 1998, pgs. 312-313, y en Villegas, Wálter. Régimen jurídico de la expropiación. Edics. Depalma. Buenos Aires. 1973, pg. 73 ss.).

Lo anterior es armónico con el principio general de Derecho Público sobre el paralelismo de las competencias, por cuyo mérito la autoridad competente para modificar o dictar un acto es la misma habilitada para emitirlo, a falta de norma expresa que determine otra diversa. (Cfr. acerca de este principio, Marienhoff, Miguel S., Tratado de Derecho Administrativo. Tomo II, N° 4091 a).1).

Aunque la mutación demanial y la desafectación son nociones diferentes, presuponen un cambio del destino inicial del bien y, por ahí, participan de similitud interpretativa. Al decir de la Sala Constitucional cuando los bienes demaniales tienen ese carácter a causa de una afectación legal, "solamente por ley se puede privar o modificar el régimen especial que los regula" (resolución N° 2000-10466).

Para la Sala Constitucional, si la afectación a uso público es de tipo legal, "invalida los actos administrativos de enajenación o aplicación a otros usos" (voto 3789-92).

Otro tanto hace la Ley de Contratación Administrativa, N° 7494 de 2 de mayo de 1995, artículo 69, al prever que los bienes inmuebles afectos a un fin público, "podrán desafectarse por el mismo procedimiento utilizado para establecer su destino actual".

En la especie, no es dable al Poder Ejecutivo invadir las competencias del legislador, separar del destino público original fijado por éste a los terrenos que conforman el área del Proyecto de Desarrollo Turístico de Papagayo y variarlo hacia el futuro, vinculándolos a una finalidad distinta.

Para las enmiendas de rigor, ha de canalizar su iniciativa mediante el trámite de ley. Se requiere un acto legislativo que modifique el fin público a que está dedicado en la actualidad el sector donde se decretó el Refugio, para perseguir otro diferente y prioritario, atendiendo a una nueva valoración de las características físicas e idoneidad de los bienes y las necesidades públicas que ahora conviene satisfacer.

El conflicto planteado en los bienes en cuestión entre los dos intereses públicos en juego (desarrollo turístico y protección de la vida silvestre) debe ponderarse y resolverse por la Asamblea Legislativa. A ésta incumbe decidir si modifica el destino que les imprimió y al que sirven, para adscribirlos a otro fin público, de mayor preeminencia o más elevado rango, con el consiguiente traslado de competencias.

La situación difiere –insistimos- con la creación por Decreto de áreas silvestres protegidas dentro de la zona marítimo terrestre. Como espacios territoriales del patrimonio nacional que son, el Estado puede asignarles ese destino cuando lo estime más conveniente a los intereses públicos.

Ateniéndonos a los límites de la potestad reglamentaria, el Decreto no puede infringir el contenido de la Ley que reglamenta, ni dejar insubsistente o ir contra disposiciones de otra Ley. (Fiorini, Bartolomé A., Manual de Derecho Administrativo, La Ley S. A., Buenos Aires, 1968, pg. 260).

Algunos antecedentes de la Sala Constitucional ponen de manifiesto esta postura: "La sumisión del reglamento a la ley es absoluta" e implica que "no puede dejar sin efecto los preceptos legales o contradecirlos, no puede suplir la ley produciendo un determinado efecto no querido por el legislador o regular un cierto contenido no contemplado en la norma que se reglamenta (voto 6689-96. En sentido similar, votos 2934-93, 5227-94, 6198-95, 2381-96, 2382-96, 1607-98, 0998-98, 1998-07967, 1999-05445, 1999-05669, 1999-07619, 1999-09236).

"La facultad reglamentaria está reducida a parámetros muy definidos que la condicionan y limitan, puesto que la misma en ningún caso puede violentar la dinámica propia e inmanente que deriva de la división de poderes y que constituye, por así decirlo la esencia del sistema democrático. Uno de esos parámetros fundamentales de la facultad reglamentaria es el hecho de que dentro del sistema democrático, los poderes públicos tienen claramente definidas sus funciones, sin que pueda ninguno de ellos asumir las propias de los otros". (…) " Cuando el Poder Ejecutivo, al dictar un Decreto, se extralimita en sus facultades reglamentarias, con invasión de funciones legislativas, incurre en quebranto de los arts. 9, párrafo 2°, 121, inciso 1) y 140, inciso 3), éste al no velar tampoco por el exacto cumplimiento de las leyes" (Sala Constitucional, voto 0031-95. Vid en sentido análogo los votos 243-93, 1876, 1635, 1130 de 1990).

V.- ADMINISTRACIÓN Y OTORGAMIENTO DE CONCESIONES SOBRE LOS TERRENOS QUE ABARCÓ LA DECLARATORIA DEL REFUGIO NACIONAL IGUANITA Ciertamente se presenta un aparente conflicto de competencias y administración. Por una parte, el artículo 74 de la Ley 6043, sobre Zona Marítimo Terrestre, en relación con la Ley 6758 del 22 de junio de 1982, Reguladora del Proyecto Turístico Golfo de Papagayo, arts. 2°, 3°, 9° y 12, y la Ley 6370 del 13 de setiembre de 1979, Relativa a la Adquisición de Tierras para el Desarrollo Turístico Golfo de Papagayo, arts. 1°, 2° y 10 (ver punto I.1) supra), otorgan al Instituto Costarricense de Turismo la administración –incluso la titularidad pública, se acotó arriba- del área que comprenden el Proyecto Turístico Golfo de Papagayo.

En tanto que el Decreto N° 23217-MIRENEM-TUR, creador del Refugio Nacional de Vida Silvestre Iguanita dentro del Proyecto Turístico de Papagayo, en consonancia con la Ley de Conservación de Vida Silvestre, N° 7317 de 30 de octubre de 1992, artículo 82, confieren su administración a la Dirección General de Vida Silvestre, hoy Sistema Nacional de Areas de Conservación, a través del Area de Conservación del lugar.

La administración que dinama de las citadas Leyes es exclusiva, y no consiente el esquema de coadministración que propugna la Asesoría del MINAE, con engarce en el artículo 3° del Decreto 23217-MIRENEM-TUR. El arts. 82, pfo. 2°, de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre subraya "la competencia y manejo exclusivos" del MINAE. Tratándose de competencias públicas, para implementar la figura de coadministración se requiere una Ley formal (doctrina del artículo 59 de la Ley General de la Administración Pública).

Se recalcó que la falta del previo acuerdo favorable del ICT, para promulgar el Decreto 23217-MIRENEM-TUR, aunado a su reconocimiento del respeto a las áreas silvestres protegidas como principio rector del Plan Maestro de Papagayo, al aprobarlo, y a la expiración del plazo para la impugnación directa del Decreto, perdían relieve frente al problema insalvable de que éste no puede cambiar el destino público a que están afectos por ley los terrenos del Proyecto del Desarrollo Turístico de Papagayo, toda vez que es imprescindible realizar la mutación demanial mediante ley.

El Decreto, aunque se apoye en la Ley de Vida Silvestre, continúa teniendo naturaleza administrativa, igual que el acuerdo favorable que pudo tomar la Junta Directiva del ICT, con ajuste al artículo 84 de la Ley de Conservación de Vida Silvestre, que -por lo mismo- sería también insuficiente para efectuar el cambio de destino.

En acatamiento del principio de jerarquía normativa del ordenamiento-expresamos en la O. J.-065-2001, reiterando la jurisprudencia constitucional y administrativa, que en presencia de una incompatibilidad entre la Ley y un Decreto el operador jurídico debe optar por la aplicación de la primera, que por ser norma de rango superior prevalece sobre la de inferior categoría. (Sala Constitucional, voto 0031-95).

"El ordenamiento jurídico administrativo tiene un orden jerárquico, al que deben sujetarse los órganos del Estado en función del llamado principio de legalidad o lo que es lo mismo, que a ninguno de ellos le está permitido alterar arbitrariamente esa escala jerárquica, que en nuestro caso, ha sido recogido por el artículo 6° de la Ley General de la Administración Pública" (Sala Constitucional, voto 6689-96. En sentido similar, votos 243-93, 7335-94, 5227-94, 02623-95, 2382-96, 2381-96, 0313-98, 1607-98, 0998-98, 1998-076, etc.)

De donde se sigue que ante la antinomia entre la Leyes 6043, artículo 74, en correspondencia con la Ley 6370 y 6758, y el Decreto N° 2317-MIRENEM-TUR, habrá de darse preponderancia a la aplicación de esas Leyes.

Como corolario, la administración de los terrenos en que irrumpió la declaratoria del Refugio Nacional de Vida Silvestre dentro del Proyecto de Desarrollo Turístico de Papagayo y el otorgamiento de concesiones corresponde al Instituto Costarricense de Turismo mientras la Asamblea Legislativa no modifique el destino público que asignó al sector involucrado, con base en la recomendación del Poder Ejecutivo e informes técnicos del MINAE (Ley de Biodiversidad, art. 58; Ley Orgánica del Ambiente, art. 36) acerca de la necesidad de constituir dicha área silvestre protegida abarcando porciones territoriales del expresado Proyecto.” Conforme puede apreciarse, la respuesta jurídica dada en esa oportunidad basó su criterio fundamentalmente en que el Refugio de Vida Silvestre Iguanita había sido creado por decreto, por lo que no podía contrariar el fin público distinto dispuesto por ley que caracteriza al Proyecto Turístico Golfo de Papagayo.

No obstante, de forma posterior, y ante la presentación de una acción de inconstitucionalidad contra el No. 29.277-MINAE que establecía un refugio nacional de vida silvestre que comprendía la Isla de San Lucas y una zona de protección marino costera, así como la creación del Humedal del Estero de Puntarenas y Manglares Asociados, por contravenir las Leyes Nos. 5469 de 28 de abril de 1974 y 4071 de 6 de diciembre de 1970, que otorgaban, la primera, la administración para fines turísticos de aquella isla a la Municipalidad de Puntarenas, y la segunda, del cauce o álveo del Estero de Puntarenas; la Sala Constitucional, mediante Voto No. 2004-08928 de 18 de agosto de 2004, dispuso mantener la normativa cuestionada, por considerar que, si bien había sido dictada por decreto, mantenía frente a otras normas un rango de ley o superior, por hallar su fundamento en normativa de tipo legal amparada al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado contenido en el artículo 50 constitucional:

"I.- Disposición jerárquica de las normas jurídicas. Estima el actor que el Poder Ejecutivo, al declarar la Isla San Lucas como refugio nacional de vida silvestre y al Estero de Puntarenas como humedal mediante Decreto, contravino normas contenidas en tres leyes de la República, las cuales dan la administración de tales bienes a la Municipalidad de Puntarenas, mientras que el Decreto cuestionado confiere su administración al Ministerio de Ambiente y Energía. Al respecto, lo primero que cabe recalcar es que el ordenamiento jurídico es un sistema ordenado de reglas, dispuestas de acuerdo con criterios de jerarquía, competencia, temporalidad, especialidad, etc. Así, la norma superior siempre se impone a la inferior, anulándola si es anterior a ésta y derogándola si es posterior. La norma cuyo dictado competa a un ente público dotado de autonomía, sea el Estado central, una institución descentralizada o a un órgano en particular, no puede ser suplida por una emitida por otro órgano o ente; debe siempre primar la emitida por el ente dotado de la competencia suficiente. Asimismo, ante normas del mismo rango y emitidas por entes u órganos competentes para ello, se debe aplicar la norma especial en lugar de la general, si la situación objeto de regulación está dentro del ámbito de previsión fáctica contenido en la regla especial. De esta forma, para que la emisión del Decreto impugnado constituya una violación del principio de regularidad jurídica y jerarquía de las fuentes del Derecho Público, debería necesariamente tratarse de una norma para la cual sea competente el Poder Ejecutivo, pues de lo contrario el problema se resumiría en una discusión acerca de la competencia para el dictado de dicho acto. En ese sentido, el artículo 50 de la Constitución Política dispone que: "...El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho. La ley determinará las responsabilidades y las sanciones correspondientes..." Es claro entonces que el Estado está obligado a tomar las provisiones necesarias tendientes a la protección del medio ambiente. Dicho concepto de Estado debe ser entendido en un sentido lato, inclusivo de otros entes públicos que por tener personalidad jurídica propia no dejan de estar igualmente destinados a satisfacer el interés general, y particularmente a tutelar el ambiente. No obstante, resulta evidente que el Estado central es el ente primariamente encomendado para la defensa del medio ambiente, lo que es reafirmado en la Ley Orgánica del Ambiente, número 7554 de cuatro de octubre de mil novecientos noventa y seis, que delega en el Ministerio de Ambiente y Energía buena parte de las competencias en esta materia, sin descargar a los otros entes públicos de sus responsabilidades en este campo. Dicha Ley reconoce la potestad del Poder Ejecutivo (Presidente de la República y Ministro de Ambiente y Energía) para establecer áreas protegidas, según se desprende de la relación de los artículos 32 incisos e) y f) y 42 de la Ley número 7554. Del mismo modo, la Ley de conservación de la vida silvestre, número 7317 de treinta de octubre de mil novecientos noventa y dos, en su artículo 84, autoriza al Poder Ejecutivo para establecer refugios nacionales de vida silvestre dentro de las reservas forestales y en los terrenos de las instituciones descentralizadas, incluidas las municipalidades. Por lo anterior, no hay en el Decreto impugnado invasión de competencias municipales, pues claramente está el Poder Ejecutivo facultado para declarar áreas silvestres protegidas, sin perjuicio de los innegables deberes que para con el medio ambiente ostentan los gobiernos locales. Resta por determinar si el Decreto impugnado es inválido por pretender la derogación de normas de rango legal, como alega el actor.

II.- Disposición jerárquica de las normas jurídicas. (Segunda parte) Las normas de rango legal que el accionante estima vulneradas con el Decreto objeto de este proceso son los artículos 1º y 2º de la Ley de Traspaso de la Isla San Lucas a la Municipalidad de Puntarenas, número 5469 de veinticinco de abril de mil novecientos setenta y cuatro, que además de traspasar la Isla a la referida corporación, autorizan que ésta la utilice para desarrollo de un centro turístico; el numeral 78 de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre, número 6043 de dos de marzo de mil novecientos setenta y siete, en tanto determina que la Isla San Lucas conservará su situación jurídica actual bajo la administración de la Municipalidad de Puntarenas; y el artículo 7º de la Ley que Declara Zona Urbana de Ciudad de Puntarenas y Reforma Otras Leyes, número 4071 de veintidós de enero de mil novecientos sesenta y ocho, que dispone el traspaso a la Municipalidad de Puntarenas, del dominio el cauce, vaso o álveo del Estero de Puntarenas y las aguas que discurren por él, en cuanto se encuentran situados frente a la ciudad de Puntarenas. Esta última norma fue interpretada auténticamente por la Asamblea Legislativa mediante Ley número 4155 de dieciséis de julio de mil novecientos sesenta y ocho, en el sentido de que: "lo que se le traspasa a la Municipalidad del cantón central de Puntarenas, es el dominio sobre la zona marítimo terrestre que comprende el salado o manglar, aledaño a los esteros que desaguan en la ría de Puntarenas, y los doscientos metros en tierra firme lindante con dicho salado, la que se declara zona urbana de la ciudad de Puntarenas". Por su parte –como se dijo- el Decreto cuestionado declara a la Isla San Lucas refugio nacional de vida silvestre y humedal al Estero de Puntarenas, dando su administración al Ministerio de Ambiente y Energía. Un análisis superficial de la cuestión podría conducir a pensar que el Decreto 29277-MINAE intenta derogar lo dispuesto en las leyes citadas. No obstante, debemos recordar que la competencia para establecer áreas de conservación es dada al Poder Ejecutivo por diversas normas de rango legal (cfr. párrafo anterior), en directo desarrollo de la norma contenida en el artículo 50 de la Constitución Política. Así, cuando el Poder Ejecutivo formula una declaratoria de este tipo, lo hace por expresa autorización legal y en acatamiento de sus deberes constitucionales para con el medio ambiente, por lo que no es el Decreto el que crea el régimen jurídico de las áreas protegidas, sino que únicamente es la vía que permite una célere y efectiva protección del ambiente, al dejar a los órganos técnicos competentes, la valoración de las razones de orden ambiental que llevan a la determinación de una zona de esta naturaleza. Así las cosas, el Decreto cuestionado no es inconstitucional por pretender reformar las normas legales citadas, ya que son normas del mismo y superior rango las que permiten al Poder Ejecutivo actuar como lo hizo en defensa de la integridad del medio ambiente.

" III. (…..) Así las cosas, es claro que el ordenamiento jurídico costarricense confiere una especial y calificada protección a los bienes afectados al uso o disfrute público, y reviste dicha tutela de mayores cuidados todavía al regular los bienes públicos ambientales. Se trata de bienes pertenecientes a la Nación, por estar afectados a una finalidad de innegable utilidad general, y que para ello ha sido encomendada su administración, en los casos en que así lo determina expresamente la Ley, al Estado central, con el objeto de que las políticas en materia de ambiente sigan parámetros congruentes y acordes con la necesidad de una integral y continua protección del ambiente. Aun cuando para efectos registrales los bienes domiales pueden ser inscritos a nombre del ente público encargado de su tutela, lo cierto es que estos bienes no le pertenecen a ninguna entidad pública en particular, sino a la Nación. De allí que se puede afirmar que en el presente caso, cuando las leyes 5469 y 4071 determinaron el traslado de la Isla San Lucas y el Estero de Puntarenas a la Municipalidad de ese cantón, lo que hicieron fue determinar a cuál ente público le correspondería administrar dichos bienes, pues al ser bienes dominiales, su titular ha sido y es la Nación. Desde esta perspectiva, debe la Sala concluir que lo actuado por el Poder Ejecutivo en el presente caso está dentro del marco de sus competencias, en tanto permite cumplir con el deber que le impone el artículo 50 de la Constitución Política, así como la copiosa regulación producida por el Derecho Internacional en relación la obligación insoslayable del Estado de proteger el medio ambiente, adoptando todas las medidas idóneas para lograr una garantía integral y efectiva. Así, aunque las municipalidades tienen innegables deberes en este campo, es evidente que la protección del ambiente trasciende el interés meramente local, para constituirse un asunto de interés nacional, por lo que las acciones del Estado central como delegado de la Nación soberana para el cumplimiento de sus fines asociativos, en tanto propicien una efectiva defensa de sus bienes naturales, resulta no sólo válida, sino incluso indispensable. Un decreto como el impugnado, al determinar –basado en criterios técnicos no susceptibles de discusión en esta vía- que la Isla San Lucas y el Estero de Puntarenas son áreas de interés ambiental que requieren de un régimen jurídico especial, no podría nunca lesionar la autonomía municipal, reconocida en los artículos 169 y 170 de la Constitución Política." Ante este precedente de constitucionalidad, vinculante erga omnes, la Procuraduría General de la República modifica la posición asumida en el dictamen No. C-210-2002, y admite en uno nuevo, el No. C-323-2004 de 8 de noviembre de 2004, la posibilidad de que mediante vía decreto pueda declararse un área silvestre protegida, mutando el régimen demanial dispuesto en una normativa de ley anterior. En esta oportunidad, el conflicto se generó al sobreponerse las áreas comprendidas por la zona portuaria reservada de Caldera, creada mediante Ley No. 5582 de 3 de octubre de 1974 y la Zona Protectora de Tivives, establecida en Decreto No. 17023-MAG de 6 de mayo de 1986:

“De la aplicación del principio de jerarquía normativa se deriva que el poder ejecutivo no puede establecer áreas silvestres protegidas en terrenos o áreas geográficas que el legislador ha afectado a un fin público que supone un destino y uso públicos específicos y distinto al del régimen legal aplicable a dichas áreas. Eso sólo puede ocurrir si la afectación original también se da por decreto. Pero, si la afectación la hace una ley, entonces sólo por ley se pueden establecer áreas silvestres protegidas, a menos que la propia ley afectante, u otra ley pero con expresa referencia a la ley afectante, disponga que el establecimiento de un área silvestre protegida, conlleva la inaplicación sus disposiciones, como sucede con el artículo 73 de la ley sobre la zona marítimo- terrestre. En tal supuesto, el establecimiento de un área silvestre protegida por medio de un acto administrativo no quebranta el principio de jerarquía normativa, toda vez que la desafectación al fin, destino y uso público específico que la ley establece opera por disposición de la propia ley, y no por disposición del acto administrativo.

En resumen, la tesis de esta procuraduría en su condición de órgano superior consultivo, técnico-jurídico, de la administración pública, es que el decreto número 17.023-MAG, que estableció la zona protectora de Tivives, es inválido en razón del principio de jerarquía normativa. Ya se ha señalado que, por medio de un decreto no se puede variar el fin público y el uso y destino previsto por una norma de rango legal. Y que la ley número 5582 establece un fin público y un uso y destino específico para los terrenos, públicos y privados, localizados en la llamada "zona de reserva portuaria", por lo que, en la medida en que parte de esos terrenos también están incluidos en la zona protectora establecida por el decreto número 17-023-MAG, este resulta inválido.

Ahora bien, hay un precedente dictado por la Sala Constitucional cuyo ratio decidendi establece una tesis diferente a la desarrollada en este dictamen y en virtud de la cual si es legalmente posible establecer, por medio de un acto administrativo, un área silvestre protegida en un área geográfica afecta a un fin, un destino y un uso público específico y distinto al que el régimen jurídico del área silvestre creada supone. Se trata de la sentencia número 2004-08928, de 18 de agosto de 2004, que resolvió la acción de inconstitucionalidad interpuesta contra el decreto 29.277-MINAE, por medio del cual se estableció un refugio nacional de vida silvestre que comprendía a la Isla de San Lucas, una zona de protección marino-costera y al estero de Puntarenas y manglares asociados como humedal. (…)

Los fundamentos jurídicos de la sentencia pueden ser resumidos de la siguiente forma:

En primer lugar, que el poder ejecutivo es competente para establecer, mediante decreto, áreas silvestre protegidas, por lo que no hay invasión de competencias municipales. Señala la Sala Constitucional que son normas de rango legal las que establecen dicha competencia en cumplimiento del deber estatal de protección y tutela del ambiente que la Constitución señala en su artículo 50.

En segundo lugar que, en razón de lo anterior, el establecimiento de un área silvestre protegida por medio de decreto no puede dar lugar al quebranto del principio de jerarquía normativa en relación con normas de rango legal. El régimen jurídico de dichas áreas no lo establece el decreto sino normas que también tienen rango legal que, por demás, desarrollan un principio constitucional.

Y, en tercer lugar, que en el caso de bienes demaniales su afectación a un fin público ambiental mediante el establecimiento de un área silvestre protegida en un bien de esta naturaleza, dado en administración a una municipalidad, no quebranta el principio constitucional de autonomía municipal. Al respecto, y acogiendo el argumento de la procuraduría, la Sala Constitucional señaló que hay ciertos bienes demaniales que pertenecen a la Nación, o al Estado en un sentido amplio, y que, en condición de tales, son dados en administración a determinados entes públicos, como las municipalidades, por ejemplo. Pero, que por esa misma razón, pueden darse en administración a otros entes u órganos públicos cuando lo exige así la tutela de un interés nacional, como ocurre con el ambiente, cuya protección responde a un interés de este tipo y no a uno de naturaleza local.

Desde el anterior punto de vista, el establecimiento de un área silvestre protegida en un bien demanial dado en administración a una municipalidad, con la consiguiente transferencia de su administración a favor del Ministerio del Ambiente y Energía, no constituye una violación al principio constitucional que garantiza la autonomía municipal.

Es claro que, en relación con el tema sobre el principio de jerarquía normativa, la Sala Constitucional sentó, en el precedente analizado, una regla jurídica de evidente –y obligada- aplicación al caso subexámine. Se trata de la regla según la cual si es posible establecer áreas silvestres protegidas que incluyan terrenos afectados por una ley a un fin, un destino y un uso público distinto a aquél del régimen jurídico del área que se establece.

Se trata de una regla contraria a la tesis sostenida por esta procuraduría en el dictamen C-210-2002, así como en este dictamen; sin embargo, por lo que dispone el numeral 13 de la ley de la jurisdicción constitucional, y por lo que ha dicho la Sala Constitucional en la sentencia número 1185-95, los precedentes son de obligada aplicación por los poderes públicos.

En la aplicación de un precedente interesa determinar cuál es la ratio decidendi del caso concreto, pues allí está contenida la norma jurídica, es decir, la regla jurídica aplicable a casos similares. En otras palabras, de la ratio decidendi, esto es, de los fundamentos jurídicos desarrollados en la sentencia de que se trate, se desprende la regla jurídica aplicable a casos similares. Se trata, obviamente, de una norma jurídica creada ex novo por el juez, en este caso el juez constitucional. Pero eso es precisamente es lo que establece la ley de la jurisdicción constitucional cuando en el numeral 13 dispone que "La jurisprudencia y los precedentes de la jurisdicción constitucional son vinculantes erga omnes, salvo para sí misma." Además de la determinación de la regla jurídica aplicable a otros casos, interesa establecer el cuadro fáctico del precedente, las circunstancias particulares del caso o, si se trata de un juicio en el cual únicamente se confrontan normas, las características propias del problema jurídico resuelto en la sentencia que contiene el precedente. Esto es importante para determinar la aplicabilidad del precedente a otros casos, toda vez que tiene que haber similitud fáctica, si hay hechos de por medio, o similitud de problema si sólo se lidia con normas porque lo que se resuelve es un conflicto normativo.

Dicho lo anterior, es claro que la regla jurídica contenida en la sentencia número 2004-08928 de 18 de agosto de 2004, es la que se explicó líneas arriba: que si es jurídicamente posible establecer, por medio de un decreto, áreas silvestres protegidas que incluyan terrenos afectados por una ley a un fin, un destino y un uso público distinto a aquél del régimen jurídico del área que se establece.

Por otra parte, el problema jurídico analizado en la sentencia citada es similar al que nos ocupa, porque se trata, precisamente, del establecimiento de una zona protectora, que es un tipo de área silvestre protegida, que incluye terrenos respecto de los cuales una ley especial asignaba un fin, un destino y un uso público distinto. Se trata del mismo problema jurídico presente en el caso de la isla San Lucas y el estero de Puntarenas, respecto de los cuales, sendas leyes disponían su afectación a un fin público que suponía un uso y un destino distinto a aquél establecido por el decreto que creo un refugio nacional de vida silvestre en la isla y declaró al estero humedal, que son dos categorías de manejo de áreas silvestres protegidas. En consecuencia, la regla contenida en el precedente citado, es de aplicación al caso que nos ocupa.

Ahora bien, en la citada sentencia la Sala Constitucional no aclara cual sería el efecto que, sobre la legislación específica, tendría el establecimiento de un área silvestre protegida en las circunstancias señaladas. Por tratarse de normas del mismo rango debe aplicarse el criterio temporal para resolver cualquier conflicto o disconformidad normativa. Esto hace suponer que lo que se produce es una derogación tácita del régimen legal específico por parte del régimen que el decreto trae consigo. Régimen que tendría que ser tomado como norma posterior, pues el punto de partido no sería el momento de promulgación de las leyes que lo conforman, sino el momento del dictado del acto que establece el área silvestre protegida.

Además, en el precedente citado, la Sala vincula el decreto número 29277-MINAE y el régimen jurídico que este supone, al desarrollo del artículo 50 constitucional, para señalar que en aquél no modifica ninguna norma legal porque "…son normas del mismo y superior rango las que permiten al Poder Ejecutivo actuar como lo hizo en defensa de la integridad del medio ambiente."(sentencia número 2004-08928). No sería correcto concluir que también se produce la anulación de las normas específicas que sean contrarias al régimen legal que el establecimiento de un área protegida trae consigo. Ello supondría otorgar un mayor valor a este último por ser el desarrollo legislativo de un principio constitucional, el deber del estado de proteger el ambiente, consagrado en artículo 50 constitucional a partir de 1994, pero derivado por la jurisprudencia constitucional desde antes a partir de los artículos 21 y 89 constitucionales. Pero lo cierto es que ningún principio constitucional otorga más valor a unas leyes frente a otras por el hecho de ser su desarrollo legal.

Habría que entender la referencia que hace la Sala Constitucional al principio constitucional que establece el deber estatal de tutela del ambiente, como la utilización de un recurso interpretativo para solventar una posible antinomia y fundamentar la tesis central del precedente que se comenta. Esto es, que el establecimiento de un área silvestre protegida por acto administrativo conlleva la inaplicación de cualquier legislación, aún la específica para el área geográfica de que se trate, que se oponga a la legislación que regula el área silvestre protegida, toda vez que la aplicación de esta última implica cumplir con el deber constitucional señalado en el numeral 50. Y esto, sin perjuicio de que las disposiciones legales que se opongan al régimen legal del área silvestre protegida puedan ser tenidas como inconstitucionales por contravenir lo dispuesto en el artículo 50 constitucional.

Por lo tanto, y en lo que tiene que ver con la ley número 5582, el decreto número 17.203-MAG, que estableció la zona protectora de Tivives en parte de los terrenos incluidos por dicha en un área denominada "zona de reserva portuaria", es válido en aplicación del precedente establecido en la sentencia de la Sala Constitucional número 2004-08928 de 18 de agosto de 2004. En tal sentido, era aplicable en el área de la zona protectora, lo que en su momento disponía la ley forestal número 4465. Actualmente, le es aplicable el régimen jurídico de las leyes números 7554, 7575 y 7788. Antes y ahora, habría que entender como derogada tácitamente cualquier disposición de la ley número 5582 que se contradictoria con lo que dispone el régimen legal aplicable a la zona protectora de Tivives.” Como fácilmente puede constatarse de los antecedentes aquí citados, el tema de determinar la aplicación o no a casos concretos de la figura jurídica de la mutación demanial es compleja y requiere un análisis particular de cada uno de ellos, desaconsejándose la formulación de criterios genéricos en abstracto tendentes a uniformar todos los supuestos de interés.

Respecto de la consulta que ahora se nos plantea, tenemos que mediante Decreto No. 16849-MAG de 23 de enero de 1986 se crea la Reserva Biológica Lomas Barbudal, a fin de conservar muestras muy valiosas de la flora y fauna de la sabana seca arbolada de bajura, bosque ripario de tierras bajas, bosque caduncifolio de tierras bajas, y por lo menos diez nacientes y parte de la cuenca del río Cabuyo, de importancia para la producción agrícola y ganadera de la región (considerandos dos y tres).

Las reservas biológicas se encuentran reconocidas en nuestro ordenamiento jurídico como una de las categorías de manejo de áreas silvestres protegidas (artículo 32, inciso d), de la Ley Orgánica del Ambiente) y consisten en “áreas geográficas que poseen ecosistemas terrestres, marinos, marino- costeros, de agua dulce, o una combinación de estos y especies de interés particular para la conservación. Sus fines principales serán la conservación y la protección de la biodiversidad, así como la investigación” (artículo 70, inciso d), del Reglamento a la Ley de Biodiversidad, Decreto No. 34433 de 11 de marzo de 2008).

A su vez, el artículo 58 de la Ley de Biodiversidad estipula que las prohibiciones que afectan a las personas físicas y jurídicas dentro de las reservas biológicas, lo mismo que en los parques nacionales, están determinadas en la Ley de Creación del Servicio de Parques Nacionales, No. 6084 de 24 de agosto de 1977.

Normalmente al declararse un área silvestre protegida, incluyendo las reservas biológicas, se fija una circunscripción territorial sobre la cual se aplicará el régimen propio de cada categoría de manejo y donde el Área de Conservación respectiva ejercerá la administración. De manera general, las área silvestres protegidas “están dedicadas a conservación y proteger la biodiversidad, el suelo, el recurso hídrico, los recursos culturales y los servicios de los ecosistemas en general” (artículo 58 de la Ley de Biodiversidad), por lo que su administración debe estar dirigida a lograr estos objetivos de acuerdo a cada categoría de manejo.

Es por tal razón, que en tesis de principio, no pareciera adecuado trasladar la competencia sobre la administración de los caminos públicos incluidos dentro de un área silvestre protegida al Sistema Nacional de Áreas de Conservación por medio del Área de Conservación respectiva, en tanto tal traslado implicaría la realización de una función que no parece propia de las competencias normales del SINAC, cual es el mantenimiento y vigilancia de los caminos públicos.

Téngase presente que existen supuestos fácticos en donde un traslado de competencias del Ministerio de Obras Públicas o municipalidades hacia el SINAC no parece lógico, como cuando una determinada ruta atraviesa un área silvestre protegida, siendo poco práctico que su administración dentro del área corresponda a un órgano o ente distinto al que la tiene antes de su entrada al área y posterior a su salida; o cuando dentro de una determinada área silvestre existan fincas privadas cuyos propietarios u otras personas requieran de usar constantemente los caminos públicos existentes para tener acceso a ellas.

Tal situación jurídica no implica que el Sistema Nacional de Áreas de Conservación no pueda establecer restricciones razonables en cuanto al uso de los caminos públicos dentro del área silvestre protegida de que se trate, a fin de que se puedan alcanzar los objetivos propios del área en cuestión, todo dentro del marco de su planificación territorial y debida cooperación entre órganos y entes de la Administración Pública:

“Así, las relaciones de las municipalidades con los otros entes públicos, sólo pueden llevarse a cabo en un plano de igualdad, que den como resultado formas pactadas de coordinación, con exclusión de cualquier forma imperativa en detrimento de su autonomía, que permita sujetar a los entes corporativos a un esquema de coordinación sin su voluntad o contra ella; pero que sí admite la necesaria subordinación de estos entes al Estado y en interés de éste (a través de la "tutela administrativa" del Estado, y específicamente, en la función de control de la legalidad que a éste compete, con potestades de vigilancia general sobre todo el sector).” (Voto No. 5445-99 de las 14 horas 30 minutos del 14 de julio de 1999).

Ahora bien, podrían darse casos en los que definitivamente las características del área silvestre protegida requieran que varíe el uso normal de los caminos públicos existentes o que sea indispensable su administración por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación para cumplir de modo eficaz los fines propios del área silvestre; en estos casos, podría hablarse que opera la mutación demanial; pero tal variación del régimen debería, por sus implicaciones a nivel competencial y de uso, constar de modo indubitable en norma jurídica o desprenderse claramente de los objetivos y características de la respectiva área silvestre protegida.

Respecto de la Reserva Biológica Lomas Barbudal, no se evidencia del texto del Decreto No. 16849-MAG que la crea, una voluntad de trasladar la administración de los caminos públicos al Sistema Nacional de Áreas de Conservación, en ese momento, el Servicio de Parques Nacionales; ni tampoco que sus fines requieran dichas vías públicas para cumplirlos, por lo que en principio no podría hablarse de que ha operado una mutación demanial de ellos. Por el contrario, en el Decreto existen disposiciones que suponen la posible utilización cotidiana de los caminos de la Reserva por particulares para llevar a cabo las actividades reguladas que en ellas se les permite:

“Artículo 2.- La administración de la reserva estará a cargo del Servicio de Parques Nacionales.

Quedará acceso a las aguas del río Cabuyo a los parceleros del IDA en Bagatzi y Llanos de Cortés, siempre que éstos obedezcan las regulaciones que el Servicio de Parques Nacionales imponga.

Artículo 3°.- Los apicultores actualmente ubicados en el área podrán continuar con su trabajo, siempre y cuando obedezcan las regulaciones del Servicio de Parques Nacionales.” En caso de que el Sistema Nacional de Áreas de Conservación considere que los caminos públicos incluidos dentro de la Reserva Biológica Lomas Barbudal deben ser incorporados a ésta y administrados por ese Sistema para poder cumplir a plenitud con los fines de esa área silvestre protegida, por ser su uso actual incompatible con ella, deberá establecerlo normativamente y justificarlo de manera suficiente con un estudio técnico. De acuerdo con el precedente de Sala Constitucional al que se hizo alusión antes, Voto No. 2004-08928 de 18 de agosto de 2004, tal modificación normativa podría ser realizada aún por vía de decreto.

En razón de que la Municipalidad de la jurisdicción dentro de la cual se encuentre establecida la Reserva Biológica Barbudal no habría perdido la administración de los caminos públicos incluidos en ella, bien podría solicitar la inclusión de un camino o una sección de camino que atraviesa la reserva Lomas Barbudal, en el inventario de caminos del Departamento de la Red Vial Cantonal del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, sin el consentimiento previo del Área de Conservación Arenal Tempisque, como ente administrador del Área Silvestre Protegida; siempre y cuando se entienda que dicho camino público ya existía de forma previa a la creación de la Reserva Biológica.

Esto último por cuanto no sería dable a esa Municipalidad abrir nuevos caminos dentro de la citada área silvestre protegida. Como lo indicamos de forma previa, en las reservas biológicas rigen las mismas prohibiciones que en los parques nacionales determinadas en la Ley de Creación del Servicio de Parques Nacionales (artículo 58 de la Ley de Biodiversidad), y entre ellas, se encuentra la de construir carreteras (artículo 8°, inciso 14, de la Ley No. 6084). Tal posibilidad sólo podría darse por ley, y fundamentada en un estudio técnico previo, ya que el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente señala que la superficie de las áreas silvestres protegidas “sólo puede reducirse por Ley de la República y después de realizar los estudios técnicos que justifiquen esa medida” (esta regla podría encontrar su excepción en la declaratoria de un estado de emergencia, según Votos de Sala Constitucional Nos 6322-2003 de las 14 horas 14 minutos de 3 de julio de 2003 y 3266-2012 de las 16 horas del 7 de marzo de 2012).

CONCLUSIONES

Si bien, en tesis de principio, al declararse un área silvestre protegida, los terrenos incluidos en su demarcatoria pasan a ser administrados por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación, a través de la respectiva Área de Conservación, lo que incluiría eventualmente a los bienes demaniales, tal determinación requiere un análisis particular de cada caso concreto, desaconsejándose la formulación de criterios genéricos en abstracto tendentes a uniformar todos los supuestos de interés.

Respecto de la Reserva Biológica Lomas Barbudal, no se evidencia del texto del Decreto No. 16849-MAG que la crea, una voluntad de trasladar la administración de los caminos públicos al Sistema Nacional de Áreas de Conservación, en ese momento, el Servicio de Parques Nacionales; ni tampoco que sus fines requieran dichas vías públicas para cumplirlos, por lo que en principio no podría hablarse de que ha operado una mutación demanial de ellos.

Tal situación jurídica no implica que el Sistema Nacional de Áreas de Conservación no pueda establecer restricciones razonables en cuanto al uso de los caminos públicos dentro del área silvestre protegida de que se trate, a fin de que se puedan alcanzar los objetivos propios del área en cuestión, todo dentro del marco de su planificación territorial y debida cooperación entre órganos y entes de la Administración Pública.

En caso de que el Sistema Nacional de Áreas de Conservación considere que los caminos públicos incluidos dentro de la Reserva Biológica Lomas Barbudal deben ser incorporados a ésta y administrados por ese Sistema para poder cumplir a plenitud con los fines de esa área silvestre protegida, por ser su uso actual incompatible con ella, deberá establecerlo normativamente y justificarlo de manera suficiente con un estudio técnico. De acuerdo con el Voto de Sala Constitucional No. 2004-08928 de 18 de agosto de 2004, tal modificación normativa podría ser realizada aún por vía de decreto.

En razón de que la Municipalidad de la jurisdicción dentro de la cual se encuentre establecida la Reserva Biológica Barbudal no habría perdido la administración de los caminos públicos incluidos en ella, bien podría solicitar la inclusión de un camino o una sección de camino que atraviesa la reserva Lomas Barbudal, en el inventario de caminos del Departamento de la Red Vial Cantonal del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, sin el consentimiento previo del Área de Conservación administradora de la Reserva, siempre y cuando se entienda que dicho camino público ya existía de forma previa a la creación de dicha área silvestre protegida.

De usted, atentamente, Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes Procurador Agrario