Nullity of IDA transfer agreement is time-barredNulidad de acuerdo de traspaso del IDA está caduca

Opinion: 292 of 30/11/2011 November 30, 2011 C-292-2011 Licenciada Grace Ávila Calvo Legal Advisor Huetar Norte Region Instituto de Desarrollo Agrario Dear Licenciada:

With the approval of the Procuradora General de la República, I refer to your Official Letter No. DRHN-AL-283-2011 of November 7, 2011, by which you send a certified copy of the administrative file so that the Procuraduría General de la República may issue the criterion referred to in Article 173 of the Ley General de la Administración Pública regarding the possible evident and manifest nullity of the agreement reached by that Board of Directors in session 016-04 of May 3, 2004, article 43, where it was decided to segregate and transfer a lot in the name of Mrs. XXX, even though it was already registered in the name of another legal person before the Public Registry.

In this regard, I allow myself to state that it is not possible for us to attend to said request, given that, according to the study that has been made of the file sent, the four-year expiration period (plazo de caducidad) for declaring evident and manifest nullity in administrative proceedings has elapsed.

On this subject, the Procuraduría General de la República has pointed out on other occasions:

"As we have reaffirmed, the Administration's possibility of revisiting its own acts is a power that has been modulated in consideration of the time elapsed since the act was issued. Therefore, such annulment power must be exercised within the expiration periods (plazos de caducidad) provided for in the legal system.

Thus, it is warned that, by virtue of the modification of Articles 173 and 183 of the cited Ley General, as a result of the issuance of the Código Procesal Contencioso Administrativo, it is necessary to take into account the date of issuance of the act deemed null. The foregoing because, if it is verified that the adoption of the act occurred prior to January 1, 2008, the four-year period within which the declaratory act of absolute evident and manifest nullity must be issued, or the contentious-administrative proceeding must be filed, would govern. On the contrary, if the act was issued after January 1, 2008, it must be understood that the annulment power remains open as long as the effects of the act endure over time (Among others, Opinions C-233-2009, C-059-2009, C-105-2009, C-113-2009, C-158-2010, C-159-2010 and C-181-2010), or as the Sala Constitucional has well indicated, as long as the act has continuous efficacy (Resolutions Nos. 2009002817 of 5:07 p.m. on February 20, 2009, 2009005502 of 8:38 a.m. on April 3, 2009, 2009018188 of 11:59 a.m. on November 27, 2009).

Consequently, only in those cases where the act was adopted after January 1, 2008, and as long as its effects endure to this moment (act of continued effect), will it be possible to legitimately exercise with respect to it the power of administrative review self-protection (autotutela revisora administrativa) that enables at any time the administrative ex officio annulment of those administrative acts of favorable content—declaratory of subjective rights—provided that, in the first place, the defect from which they suffer constitutes an absolute nullity, in the terms of Article 173.1 of the LGAP; that is, that it is also evident and manifest; and secondly, as long as its effects endure (Art. 173.4 Ibidem) (Opinion C-206-2010 of October 4, 2010)." (Opinion No. C-259-2011 of October 24, 2011).

In the present matter, the declaration of evident and manifest nullity is sought for the agreement of the Board of Directors of the Instituto de Desarrollo Agrario made in session 016-04 of May 3, 2004, article 43, so the expiration period (plazo de caducidad) to be applied is the four-year one, as it involves an administrative act taken prior to January 1, 2008 (date of entry into force of the Código Procesal Contencioso Administrativo), and it would have expired on May 3, 2008.

It is worth clarifying that Article 15 of the Reglamento para la Titulación de Tierras en Reservas Nacionales of the Instituto de Desarrollo Agrario is not applicable in this case, which established the possibility that said entity could seek the nullity of a title issued under said Regulation up to a period of four years after the date of registration of the title; first, because such Regulation was annulled by the Sala Constitucional through Vote No. 2063-2007 of 2:40 p.m. on February 14, 2007, and second, because even if it were in force, it could not be enforced by normative hierarchy over what is provided by a law (Ley General de la Administración Pública with the amendment introduced by the Código Procesal Contencioso Administrativo).

Although the stated reason is more than sufficient to reject the nullity action filed, without entering to analyze the merits of the matter, this Advisory Body considers it necessary to call attention to two core aspects that had already been the subject of analysis on a previous occasion and that are again being repeated.

Indeed, it was expressed in Opinion No. C-023-2010 of January 27, 2010, addressed to Lic. Carlos Enrique García Anchía, Director of Legal Affairs of the Instituto de Desarrollo Agrario:

"I.- On the exceptional nature of the declaration of nullity of acts declaratory of rights through administrative channels and the nature of what is sought in this matter.

Both the Sala Constitucional and this Procuraduría have referred on numerous occasions to the power that the Administration has to annul, through administrative channels, acts declaratory of rights. This power is exceptional because such acts are protected by the constitutional principle of intangibility of one's own acts, which derives from the text of Article 34 of the Constitución Política and which prohibits the Administration from revisiting its own acts without first having filed the respective lesivity proceeding (proceso de lesividad) before the competent judicial authority for the annulment of the vitiated act. Thus, subjective rights constitute a limit with respect to the powers of revocation or modification of administrative acts, since the Administration cannot issue an act and subsequently issue another contrary to the first, to the detriment of subjective rights, without prejudice, of course, to filing the respective lesivity proceeding before the contentious-administrative judge.

However, exceptionally—as indicated—the Administration can annul, through administrative channels, that act declaratory of rights, following the procedure established in numeral 173 of the Ley General de la Administración Pública.

The commented Article 173 establishes that for a nullity to be declared through administrative channels, in addition to being absolute, it must be evident and manifest. Therefore, not any degree of invalidity empowers the Administration for the annulment of an act declaratory of rights through administrative channels, but only that which produces a nullity so gross and patent that it does not require the qualified pronouncement of the judge. That line of thought was set forth in judgment 2002-12054 of 9:03 a.m. on December 20, 2002, in which the Sala Constitucional indicated:

'Not any degree of invalidity or nullity authorizes a public entity or body to decree the ex officio annulment of an administrative act declaratory of rights for an administered party, given that the administrative legal system requires that certain specific and aggravated characteristics or connotations concur to qualify it. The nullity that justifies the ex officio review must have such transcendence and magnitude that it must be, according to the provisions of numeral 173, paragraph 1, of the Ley General de la Administración Pública, "evident and manifest." What is evident and manifest is what is patent, notorious, ostensible, palpable, clear, certain and that offers no margin of doubt or that does not require a dialectical or logical verification process or effort to discover it, precisely due to its gross and serious nature. In this sense, it suffices to confront the administrative act with the legal or regulatory norm that gives it coverage to arrive at such a conclusion, without the need for any hermeneutics or exegesis. It is necessary to add that numeral 173 of the Ley General de la Administración Pública does not create a sort of bipartition of absolute nullities, some of them being simple and others evident and manifest, but rather what it tries to promote is that in the case of the second, the deep and expert analysis of the contentious-administrative judge is unnecessary or dispensable to facilitate its review through administrative channels.' Also, this Procuraduría has distinguished the judicial lesivity process—the rule for declaring any type of nullity, whether absolute or relative—from the procedure through administrative channels, which is reserved solely for attacking absolute, evident, and manifest nullities. In that sense, Opinion C-128-2008 of April 21, 2008, indicated in this regard:

'Consequently, we find ourselves before two different channels. The first, regulated in Article 173 of the repeated citation, refers solely and exclusively to the hypothesis of an "evident and manifest" absolute nullity, for whose declaration the corresponding ordinary procedure must be observed, at the end of which the Administration could declare the nullity, if the mandatory opinion of this body is affirmative. It will then be the exclusive province of the consulting Administration to make the prior assessment of the type of invalidity that vitiates the administrative acts under examination and, based on that, also the determination of the applicable procedure for their annulment.

The second channel, regulated in the stated articles of the Código Procesal Contencioso Administrativo, can lead to the Judge of this matter annulling the questioned act, in which case, it is not necessary that it must be preceded by an ordinary administrative procedure, but rather a reasoned declaration of lesivity by the corresponding supreme hierarchical superior body (which in this case would be the Concejo Municipal) that said act is harmful to public interests is sufficient, in order to then proceed to file the corresponding lawsuit. In which, here indeed, that Municipality can request from the Judge all the precautionary measures (Articles 19 to 30 of the referred Code) that it deems convenient to safeguard the demanial assets and public and local interests whose protection is entrusted to it by the legal system.' It is clear, then, that the first aspect that must be reviewed to conclude whether the annulment of an act declarative of rights through administrative channels is valid is the nature of the nullity sought to be declared, since only those that are evident and manifest justify the Administration's action through administrative channels. To determine the nature of said nullity, it is precisely that Article 173 of the Ley General de la Administración Pública obliges the Administration to open an ordinary procedure where due process is previously respected for the affected party and where all the necessary elements can be analyzed to determine if it is indeed a nullity of that nature.

In the specific case, it appears from the administrative file that the Board of Directors of the Instituto de Desarrollo Agrario, as the decision-making body, agreed to appoint a directing body for the procedure aimed at declaring the nullity of the titling carried out in favor of Messrs. XXX and XXX. Although initially the Board of Directors agreed only on the declaration of nullity in generic terms (folio 170), later, through Agreement No. 64 of session 035-06 of October 17, 2006, it approved following the procedure set forth in Article 173 of the Ley General de la Administración Pública (folio 300 of the administrative file).

Notwithstanding the foregoing, as appears from the order of initiation (auto de inicio) of 8:54 a.m. on December 12, 2008 (folio 575 of the administrative file), the administrative procedure did not commence by virtue of the provisions of Article 173 of the Ley General de la Administración Pública, but rather under the protection of the provisions of Article 15 of Law 7599 de Titulación de Tierras Ubicadas en Reservas Nacionales, which, as stated in considerando 11 of said order, grants the IDA 'the possibility of annulling the property titles granted under the protection of this norm, if it is demonstrated that the information provided by the interested parties was erroneous and the title was granted against the legal system.' From this derives not only a procedural inconsistency between what was ordered by the Board of Directors and what was ordered by the directing body, but also that the affected parties were placed in a defenseless situation, since they did not have the real possibility of rebutting, in light of the provisions of the indicated numeral 173, the nature of the nullity sought to be attacked, nor did they know the true basis of the procedure carried out.

Consequently, the Instituto de Desarrollo Agrario could not pretend to culminate with the declaration of absolute, evident, and manifest nullity in light of the provisions of numeral 173 of the Ley General de la Administración Pública, if the procedure began with a different legal basis, since the parties were never granted a hearing on this matter nor was it expressly rectified within the procedure.

In addition to the foregoing, this representation considers that there were several elements of the administrative file that were not contemplated within the procedure carried out, and that, consequently, led to the erroneous conclusion that in this case we are in the presence of a nullity susceptible to being declared through administrative channels.

This representation understands the inconveniences that may derive from the supposed double titling carried out by the Instituto de Desarrollo Agrario. However, regardless of whether or not the titling carried out in light of the Ley de Titulación de Tierras Ubicadas Reservas Nacionales was appropriate, the fact is that even prior to it there existed a conflict of a private nature between the possessors of the property and the registral owner, which make it such that this matter must be resolved in the judicial channel and not through administrative channels, as we will proceed to explain.

From the administrative file it appears that Mr. XXX, the registral owner of the property, criminally denounced several of the occupants of the property for the crime of usurpation, among them Mr. XXX, later adjudicated by the IDA in the year 2000. Regardless of the criminal matter that was discussed, what is of relevance for our pronouncement is that in judgment 670-F-97 of 2:20 p.m. on August 25, 1997, the Tribunal Superior de Casación Penal found it to be proven in considerando II that: 'There is no discussion regarding that the entry of the defendants onto the property occurred in the year 1984...' Likewise, it recognized that 'it is also not disputed that the accused remain in the place.' Given the foregoing, said Tribunal considered that the crime was time-barred.

From this it can be deduced that at the time the Instituto de Desarrollo Agrario titled the property in the year 2000 through an agreement made in session 068-00 of September 18, apparently the individuals had already been occupying the property for 16 years. Likewise, the administrative file contains declarations from third parties who state they attest that Messrs. XXX and XXX have possessed the property in a quiet, peaceful manner and as owners for more than twenty years (folios 79 to 81 of the administrative file), and the legal advisor of the Heredia Region warned at the time that many of the occupants have been on the lands for more than twenty years (folio 332). Notwithstanding the foregoing, such a fact was not considered within the administrative procedure nor was any reference made to it.

All of this makes it evident to this representation that there exists a private conflict even prior to the titling carried out by the IDA, which must be resolved in the corresponding judicial channel, so the declaration of nullity of the titling through administrative channels loses interest in the face of the possible discussion about better rights that may derive from the property in question.

This representation is therefore unable to issue a favorable opinion to declare the nullity of the titling by virtue of the provisions of numeral 173 of the Ley General de la Administración Pública, since that would seriously compromise any discussion that may be carried out in the judicial channel regarding the existing rights over the property.

Note also, that within the property in conflict there are four more titles that are registered in the Public Registry, Property Section, Partido de Heredia, real folios 198376-000, 186225-000, 186248-000 and 186250-000 (folio 821 of the administrative file), as well as warning notes and immobilization orders that could not be lifted if the matter has not been discussed in the judicial channel, especially taking into consideration the possible existence of good faith third parties who could be protected by the principle of registral publicity. The foregoing evidences that the conflict is extremely complex and involves third parties who must be part of an eventual judicial process where the matter is discussed. Therefore, it can be affirmed that if a nullity exists, it would not have the characteristics of being evident and manifest.

For the reasons indicated, this representation finds itself unable to issue a favorable opinion in this case, since the matter must be ventilated in the corresponding judicial channel." In the case of interest here, when the act of 'transfer of the investigation' (folios 319 to 321) is given to the involved parties, they are never told that the ordinary procedure being opened is to declare the absolute evident and manifest nullity of the Board of Directors' agreement made in session 016-04 of May 3, 2004, article 43; rather, they are simply told that 'this process is instructed due to the apparent irregularity at the time of titling through the Reglamento de Titulación de Tierras ubicadas en Reservas Nacionales.' Moreover, said agreement is not even mentioned among the pieces that make up the file and that are made available to the parties (folios 320 verso to 321 verso); it is not until folios 380 to 382 that said agreement appears in the file, when even the oral appearance (comparecencia oral) had already been held (folios 343 to 356) and the written conclusions had been issued (folios 362 to 365 and 371 to 376). Of course, such a serious procedural omission leaves the parties in a defenseless situation by not being clear on what the object of the procedure is and the administrative act that is specifically being annulled, and makes it difficult for them to discuss the nature and pertinence of the intended nullity. Under those conditions, the declaration of absolute evident and manifest nullity of the cited agreement would also not proceed.

Furthermore, and as we stated in the recently transcribed Opinion No. C-023-2010, it is not advisable to declare nullities in administrative proceedings when the background or the procedural record itself of the administrative procedure reveals the existence of possible conflicts of interest between several parties whose discussion should rather be ventilated in judicial proceedings. Note from the declarations received in the oral appearance that apparently the person who has exercised occupation of the property whose titling is sought to be annulled for many years is the person in whose name said titling was given and now his/her descendants, and not the company that appears as the current holder of the previously registered right. It is not appropriate, then, to declare an absolute evident and manifest nullity if 'any discussion that may be carried out in the judicial channel regarding the existing rights over the property' is seriously compromised.

CONCLUSION

The Procuraduría General de la República finds itself unable to issue the favorable opinion referred to in Article 173 of the Ley General de la Administración Pública to declare the absolute evident and manifest nullity of the agreement reached by the Board of Directors of the Instituto de Desarrollo Agrario in session 016-04 of May 3, 2004, article 43, because the possibility of review through administrative channels is already expired. Take note of the other objections pointed out for the refinement of potential future annulment procedures.

The administrative file sent, consisting of 395 folios, is returned.

Sincerely yours, Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes Agrarian Procurador

Dictamen : 292 del 30/11/2011 30 de noviembre de 2011 C-292-2011 Licenciada Grace Ávila Calvo Asesora Legal Región Huetar Norte Instituto de Desarrollo Agrario Estimada licenciada:

Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su Oficio No. DRHN-AL-283-2011 de 7 de noviembre de 2011, mediante el cual remite copia certificada de se refiere el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública sobre la eventual nulidad evidente y manifiesta del acuerdo tomado por ese Junta Directiva en sesión 016-04 de 3 de mayo de 2004, artículo 43, donde se dispuso segregar y traspasar lote a nombre de la señora XXX, a pesar de que se encontraba inscrito ya a nombre de otra persona jurídica ante el Registro Público.

Al respecto me permito externarle que no nos es posible atender dicha solicitud, toda vez que, de acuerdo al estudio que se ha hecho del expediente remitido, ha operado el plazo de caducidad de cuatro años para declarar la nulidad evidente y manifiesta en sede administrativa.

Sobre este tema ha señalado la Procuraduría General de la República en otras oportunidades:

“Tal y como lo hemos reafirmado, la posibilidad de la Administración de volver sobre sus propios actos, es una potestad que ha sido modulada en atención al tiempo transcurrido desde que se dictó el acto. Por ello, tal potestad anulatoria deberá ejercerse dentro de los plazos de caducidad que prevé el ordenamiento jurídico.

Por ello se advierte que, en virtud de la modificación de los artículos 173 y 183 de la Ley General citados, a consecuencia de la emisión del Código Procesal Contencioso Administrativo, es necesario tomar en cuenta la fecha de la emisión del acto que se estima nulo. Lo anterior por cuanto, de verificarse que la adopción del acto se dio antes del 1 de enero del 2008, regiría el plazo de cuatro años dentro del cual se debe emitir el acto declaratorio de la nulidad absoluta evidente y manifiesta, o bien, se debe interponer el proceso contencioso administrativo. Por el contrario, si el acto se emitió con posterioridad al 1 de enero del 2008, debe entenderse que la potestad anulatoria se mantiene abierta mientras que los efectos del acto perduren en el tiempo (Entre otros, los dictámenes C-233-2009, C-059-2009, C-105-2009, C-113-2009, C-158-2010, C-159-2010 y C-181-2010), o como bien lo ha indicado la Sala Constitucional, mientras el acto tenga una eficacia continua ( Resoluciones Nºs 2009002817 de las 17:07 horas del 20 de febrero de 2009, 2009005502 de las 08:38 horas del 3 de abril de 2009, 2009018188 de las 11:59 horas del 27 de noviembre de 2009).

Por consiguiente, solo en aquellos casos en que el acto haya sido adoptado después del 1 de enero de 2008 y en el tanto sus efectos perduren a este momento (acto de efecto continuado), será posible ejercer legítimamente respecto de él la potestad de autotutela revisora administrativa que posibilita en cualquier momento la anulación oficiosa administrativa de aquellos actos administrativos de contenido favorable -declaratorios de derechos subjetivos-, siempre y cuando, en primer lugar, el vicio del que adolezcan constituya una nulidad absoluta, en los términos del artículo 173.1 de la LGAP; es decir, que además sea evidente y manifiesta; y en segundo término, mientras sus efectos perduren (art. 173.4 Ibídem)(Dictamen C-206-2010 de 04 de octubre del 2010 ).” (Dictamen No. C-259-2011 de 24 de octubre de 2011).

En el presente asunto, se pretende la declaratoria de nulidad evidente y manifiesta del acuerdo de Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario tomado en la sesión 016-04 de 3 de mayo de 2004, artículo 43, por lo que el plazo de caducidad a aplicar es el cuatrienal, al tratarse de un acto administrativo tomado con anterioridad al 1° de enero de 2008 (fecha de entrada en vigencia del Código Procesal Contencioso Administrativo), y habría vencido el 3 de mayo de 2008.

Valga aclarar que no es de aplicación en la especie el artículo 15 del Reglamento para la Titulación de Tierras en Reservas Nacionales del Instituto de Desarrollo Agrario, en el cual se establecía la posibilidad de que esa entidad pudiera gestionar la nulidad de un título emitido al amparo de dicho Reglamento hasta en un período de cuatro años posteriores a la fecha de inscripción del título; primero, porque tal Reglamento fue anulado por la Sala Constitucional mediante el Voto No. 2063-2007 de 14 horas 40 minutos de 14 de febrero de 2007, y segundo, porque aunque estuviera vigente, no podría hacerse valer por jerarquía normativa sobre lo dispuesto por una ley (Ley General de la Administración Pública con la modificación introducida por el Código Procesal Contencioso Administrativo).

Aunque la razón dicha es más que suficiente para rechazar la gestión de nulidad planteada, sin entrar a analizar el fondo del asunto, considera este Órgano Asesor necesario llamar la atención sobre dos aspectos medulares que ya habían sido objeto de análisis en una ocasión anterior y que nuevamente se vuelven a repetir.

En efecto, se expresó en el dictamen No. C-023-2010 de 27 de enero de 2010, dirigido al Lic. Carlos Enrique García Anchía, Director de Asuntos Jurídicos del Instituto de Desarrollo Agrario:

“I.- Sobre la excepcionalidad de la declaratoria de nulidad de los actos declaratorios de derechos en vía administrativa y la naturaleza de lo pretendido en este asunto.

Tanto la Sala Constitucional como esta Procuraduría se han referido en numerosas oportunidades a la potestad que tiene la Administración para anular en vía administrativa los actos declaratorios de derechos. Esta potestad, es excepcional por cuanto tales actos se encuentran protegidos por el principio constitucional de intangibilidad de los actos propios, que deriva del texto del artículo 34 de la Constitución Política y que prohíbe a la Administración volver sobre sus propios actos sin antes haber planteado ante la autoridad judicial competente el respectivo proceso de lesividad para la anulación del acto viciado. Es así como los derechos subjetivos constituyen un límite respecto de las potestades de revocación o modificación de los actos administrativos, pues la Administración no puede emitir un acto y con posterioridad dictar otro contrario al primero, en menoscabo de derechos subjetivos, sin perjuicio claro está, de que plantee el respectivo proceso de lesividad ante el juez contencioso administrativo.

Sin embargo excepcionalmente –como se indicó- la Administración puede anular en vía administrativa ese acto declaratorio de derechos, siguiendo el procedimiento establecido en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública.

El artículo 173 comentado establece que para que una nulidad pueda ser declarada en vía administrativa además de absoluta, debe ser evidente y manifiesta. Por lo tanto, no cualquier grado de invalidez faculta a la Administración para la anulación de un acto declaratorio de derechos en vía administrativa, sino únicamente aquel que produce una nulidad tan grosera y patente que no requiere del pronunciamiento calificado del juez. Esa línea de pensamiento quedó plasmada en la sentencia 2002-12054 de las 9:03 horas del 20 de diciembre de 2002, en la que la Sala Constitucional indicó:

“No cualquier grado de invalidez o nulidad autoriza a un ente u órgano público para decretar la anulación oficiosa de un acto administrativo declaratorio de derechos para un administrado, dado que, el ordenamiento jurídico administrativo exige que concurran ciertas características o connotaciones específicas y agravadas que la califiquen. La nulidad que justifica la revisión de oficio debe tener tal trascendencia y magnitud que debe ser, a tenor de lo establecido en el numeral 173, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública, “evidente y manifiesta”. Lo evidente y manifiesto es lo que resulta patente, notorio, ostensible, palpable, claro, cierto y que no ofrece ningún margen de duda o que no requiere de un proceso o esfuerzo dialéctico o lógico de verificación para descubrirlo, precisamente, por su índole grosera y grave. En tal sentido, basta confrontar el acto administrativo con la norma legal o reglamentaria que le dan cobertura para arribar a tal conclusión, sin necesidad de hermenéutica o exégesis ninguna. Es menester agregar que el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública no crea una suerte de bipartición de las nulidades absolutas, siendo algunas de ellas simples y otras evidentes y manifiestas, sino lo que trata de propiciar es que en el supuesto de las segundas sea innecesario o prescindible el análisis profundo y experto del juez contencioso-administrativo para facilitar su revisión en vía administrativa.” También esta Procuraduría ha distinguido el proceso judicial de lesividad -regla para declarar cualquier tipo de nulidad sea absoluta o relativa- del procedimiento en vía administrativa que queda reservado únicamente para atacar las nulidades absolutas, evidentes y manifiestas. En ese sentido en el dictamen C-128-2008 del 21 de abril de 2008 indicó al respecto:

“Consecuentemente, nos encontramos ante dos vías distintas. La primera regulada en el artículo 173 de repetida cita, que se refiere única y exclusivamente a la hipótesis de una nulidad absoluta “evidente y manifiesta”, para cuya declaración debe observarse el correspondiente procedimiento ordinario, al cabo del cual la Administración podría declarar la nulidad, en caso de ser afirmativo el dictamen preceptivo de este órgano. Será entonces resorte exclusivo de la Administración consultante, la valoración previa del tipo de invalidez que vicia los actos administrativos en examen y con base en ello, también la determinación del procedimiento aplicable para su anulación.

La segunda vía, regulada en los artículos dichos del Código Procesal Contencioso Administrativo, puede llevar a que el Juez de esta materia anule el acto cuestionado, en cuyo caso, no es necesario que deba ir precedido por un procedimiento administrativo ordinario, sino que basta la declaratoria fundamentada de lesividad por parte del órgano superior jerárquico supremo correspondiente (que en este caso sería el Concejo Municipal), de que dicho acto es lesivo a los intereses públicos, para luego proceder a la interposición de la demanda correspondiente. En la cual, aquí sí, esa Municipalidad puede solicitar al Juez todas las medidas cautelares (artículos 19 a 30 del referido Código) que estime conveniente para salvaguardar los bienes demaniales e intereses públicos y locales cuya tutela le es confiada por el ordenamiento jurídico.” Es claro entonces que el primer aspecto que debe revisarse para concluir si es válida la anulación de un acto declarativo de derechos en vía administrativa es la naturaleza de la nulidad que se pretende declarar, pues únicamente las que sean evidentes y manifiestas justifican el actuar de la Administración en vía administrativa. Para determinar la naturaleza de dicha nulidad, es precisamente que el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública obliga a la Administración a abrir un procedimiento ordinario donde se respete previamente el debido proceso al afectado y donde puedan analizarse todos los elementos necesarios para determinar si efectivamente se trata de una nulidad de esa naturaleza.

En el caso concreto, se desprende del expediente administrativo que la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario, como órgano decisor, acordó nombrar un órgano director del procedimiento tendente a declarar la nulidad de la titulación realizada a favor de los señores XXX y XXX. Si bien inicialmente la Junta Directiva acordó únicamente la declaratoria de nulidad en términos genéricos (folio 170), posteriormente mediante acuerdo N° 64 de la sesión 035-06 del 17 de octubre de 2006, aprobó seguir el procedimiento dispuesto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública (folio 300 del expediente administrativo).

No obstante lo indicado, según se desprende del auto de inicio de las 8:54 horas del 12 de diciembre de 2008 (folio 575 del expediente administrativo), el procedimiento administrativo no inició en virtud de lo dispuesto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, sino al amparo de lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley 7599 de Titulación de Tierras Ubicadas en Reservas Nacionales, que según se consigna en el considerando 11 de dicho auto, le otorga al IDA “la posibilidad de anular los títulos de propiedad otorgados al amparo de ésta norma, si se demuestra que la información brindada por los interesados era errónea y, el título se otorgó en contra del ordenamiento jurídico.” De ello deriva no sólo una inconsistencia procesal entre lo ordenado por la Junta Directiva y lo dispuesto por el órgano director, sino que además se colocó a las partes afectadas en indefensión, pues no tuvieron la posibilidad real de rebatir a la luz de lo dispuesto en el numeral 173 indicado, la naturaleza de la nulidad que se pretendía atacar, ni conocían el verdadero fundamento del procedimiento llevado a cabo.

Consecuentemente, no podría pretender el Instituto de Desarrollo Agrario, culminar con la declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta a la luz de lo dispuesto en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, si el procedimiento inició con un fundamento legal distinto, pues nunca se otorgó audiencia sobre ello a las partes ni se rectificó expresamente dentro del procedimiento.

Aunado a lo anterior, esta representación considera que existieron varios elementos del expediente administrativo que no fueron contemplados dentro del procedimiento llevado a cabo, y que en consecuencia, llevaron a concluir erróneamente que en este caso se está en presencia de una nulidad susceptible de ser declarada en vía administrativa.

Esta representación comprende los inconvenientes que pueden derivarse de la supuesta doble titulación realizada por el Instituto de Desarrollo Agrario. Sin embargo, independientemente de que fuera procedente o no la titulación realizada a la luz de la Ley de Titulación de Tierras Ubicadas Reservas Nacionales, lo cierto es que ya con anterioridad a ella existía un conflicto de carácter particular entre los poseedores del inmueble y el propietario registral, que hacen que este asunto deba dirimirse en la vía judicial y no en vía administrativa, tal como procederemos a explicar.

Del expediente administrativo se desprende que el señor XXX, propietario registral del inmueble, denunció penalmente a varios de los ocupantes del inmueble por el delito de usurpación, entre ellos al señor XXX, adjudicado posteriormente por el IDA en el año 2000. Independientemente del asunto de naturaleza penal que se discutió, lo que resulta de relevancia para nuestro pronunciamiento, es que en la sentencia 670-F-97 de las 14:20 horas del 25 de agosto de 1997, el Tribunal Superior de Casación Penal tuvo por demostrado en el considerando II que: “No existe discusión respecto a que el ingreso de los encartados en el inmueble se dio en el año 1984…” Asimismo, reconoció que “tampoco se discute que los imputados permanezcan en el lugar”. Dado lo anterior, dicho Tribunal consideró que el delito se encontraba prescrito.

De ello se deduce que al momento en que el Instituto de Desarrollo Agrario tituló el inmueble en el año 2000 mediante acuerdo tomado en la sesión 068-00 del 18 de setiembre, aparentemente ya los señores tenían 16 años de ocupar el inmueble. Asimismo, constan en el expediente administrativo declaraciones de terceras personas que dicen dar fe de que los señores XXX y XXX, han poseído el inmueble en forma quieta, pacífica y a título de dueño por más de veinte años (folios 79 a 81 del muchos de los ocupantes tienen más de veinte años de estar en los terrenos (folio 332). No obstante lo anterior, tal hecho no fue considerado dentro del procedimiento administrativo ni se hizo referencia alguna.

Todo ello, hace evidenciar a esta representación que existe un conflicto particular incluso anterior a la titulación realizada por el IDA, que debe ser dirimido en la vía judicial correspondiente, por lo que la declaratoria de nulidad de la titulación en vía administrativa, pierde interés frente a la posible discusión sobre mejores derechos que puedan derivarse del inmueble en cuestión.

Esta representación se encuentra -en consecuencia- imposibilitada para emitir un dictamen favorable para declarar la nulidad de la titulación en virtud de lo dispuesto en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, pues ello comprometería seriamente cualquier discusión que pueda llevarse a cabo en la vía judicial sobre los derechos existentes sobre el inmueble.

Nótese además, que dentro del inmueble en conflicto existen cuatro títulos más que se encuentran inscritos en el Registro Público, Sección Propiedad, Partido de Heredia, folios reales 198376-000, 186225-000, 186248-000 y 186250-000 (folio 821 del expediente administrativo), así como notas de advertencia e inmovilización que no podrían levantarse si no se ha discutido el asunto en la vía judicial, sobre todo tomando en consideración la posible existencia de terceros de buena fe que pudieran ampararse en el principio de publicidad registral. Lo anterior, evidencia que el conflicto es sumamente complejo e involucra a terceros que deben formar parte de un eventual proceso judicial donde se discuta el asunto. Por lo tanto puede afirmarse que de existir nulidad, ésta no gozaría de las características de ser evidente y manifiesta.

Por las razones indicadas, esta representación se encuentra imposibilitada de dictar un dictamen favorable en este caso, pues el asunto debe ventilarse en la vía judicial correspondiente.” En el caso que aquí interesa, cuando se da el acto de “traslado de la investigación” (folios 319 a 321) a las partes involucradas nunca se les indica que el procedimiento ordinario que se abre es para declarar la nulidad absoluta evidente y manifiesta del acuerdo de Junta Directiva tomado en sesión 016-04 de 3 de mayo de 2004, artículo 43; sino que simplemente se les señala que “este proceso se instruye por la aparente irregularidad al momento de titularse mediante el Reglamento de Titulación de Tierras ubicadas en Reservas Nacionales”. Es más, dicho acuerdo tampoco se menciona entre las piezas que conforman el expediente y que se pone a disposición de las partes (folios 320 vuelto a 321 vuelto); no es sino hasta los folios 380 a 382 que aparece dicha acuerdo en el expediente, cuando incluso ya se había celebrado la comparecencia oral (folios 343 a 356) y se habían emitido las conclusiones por escrito (folios 362 a 365 y 371 a 376). Por supuesto que tan grave omisión procesal pone en indefensión a las partes al no tener claro cuál es el objeto del procedimiento y el acto administrativo que concretamente se está anulando, y les dificulta la posibilidad de discutir sobre la naturaleza y pertinencia de la nulidad pretendida. Bajo esas condiciones, tampoco procedería la declaratoria de nulidad absoluta evidente y manifiesta del acuerdo de cita.

Además, y como lo manifestamos en el dictamen No. C-023-2010 recién transcrito, no conviene declarar nulidades en sede administrativa cuando de los antecedentes o de los propios autos del procedimiento administrativo se desprenda la existencia de posibles conflictos de interés entre varias partes cuya discusión deba ventilarse más bien en sede judicial. Nótese de las declaraciones recibidas en la comparecencia oral que aparentemente quien ha ejercido ocupación del inmueble cuya titulación se pretende anular desde hace muchos años es la persona a cuyo nombre se dio dicha titulación y ahora sus descendientes, y no la empresa que figura como actual titular del derecho inscrito de manera previa. No procede, entonces, declarar una nulidad absoluta evidente y manifiesta si se compromete seriamente “cualquier discusión que pueda llevarse a cabo en la vía judicial sobre los derechos existentes sobre el inmueble”.

CONCLUSIÓN

La Procuraduría General de la República se ve imposibilitada de emitir el dictamen favorable a que se refiere el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública para declarar la nulidad absoluta evidente y manifiesta del acuerdo tomado por la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario en sesión 016-04 de 3 de mayo de 2004, artículo 43, por encontrarse ya caduca la posibilidad de revisión en vía administrativa. Tómese nota de los otros reparos señalados para la depuración de eventuales procedimientos futuros de anulación.

Se devuelve el expediente administrativo remitido y que consta de 395 folios.

De usted, atentamente, Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes Procurador Agrario