SETENA and Environmental Administrative Tribunal Sanctioning PowersCompetencias sancionatorias SETENA y Tribunal Ambiental Administrativo

Opinion : 105 of 17/05/2011 May 17, 2011 C-105-2011 Engineer Teófilo de la Torre Argüello Minister of Environment, Energy, and Telecommunications Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to Official Letter No. DM-809-2009 of May 15, 2009, signed by the previous Minister of that portfolio, in which he poses the following questions to us:

"1.- Specifically, the purpose of the consultation would be to define whether, in accordance with the provisions of Article 99 of the Environmental Organic Law, SETENA could exercise sanctioning authority with respect to all the sanctions established in the aforementioned Article 99, since it fails to specify, within the Public Administration, which particular institution could exercise the sanctioning authority that the State generically possesses." "2.- On the other hand, a pronouncement from the Attorney General's Office is necessary in order to clarify whether, when SETENA carries out an inspection at a project, work, or activity in the initial environmental assessment stage, and it is verified that it was built or under construction before the Environmental Impact Assessment Document (D1 or D2) was submitted, the appropriate action would be for SETENA to abstain from continuing with the process and instead send the file of the project under study to the Administrative Environmental Tribunal, or whether, by reason of the powers given by Articles 17, 19, 83, 84, and 99 of the Environmental Organic Law, SETENA could continue with the process for purposes of exercising sanctioning authority, as well as imposing compensation and mitigation measures, as regulated by the Environmental Organic Law?" "3.- Another aspect of the consultation would be to define whether, by reason of the existence of an administrative file in process before SETENA, in which said Secretariat is exercising the powers that are proper to it, whether in the environmental assessment stage, or at any subsequent stage, to the granting of the environmental viability approved by SETENA, the Administrative Environmental Tribunal, according to the powers assigned to it by Article 111 of the Environmental Organic Law, could or could not open a sanctioning process by reason of any complaint filed against the activity, work, or project that is being heard before SETENA and therefore has an open administrative file before this Secretariat." "4. On the other hand, it is consulted whether, by virtue of the existence of an administrative file in process before SETENA, in which said Secretariat is exercising the powers proper to it, whether in the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA) stage or at any subsequent stage to the granting of the environmental viability approved by SETENA, the Administrative Environmental Tribunal must obligatorily consult SETENA, requesting, prior to making any final decision, a pronouncement from SETENA on the status of the file and the technical and legal characteristics that are being considered by SETENA, or that have already been considered by SETENA, through a decision already taken, by reason of the exercise of the powers conferred by the legal system on this National Environmental Technical Secretariat." "5.- In relation to the consultation in the previous point, it is also questioned whether, in accordance with the obligation that the Administrative Environmental Tribunal has, according to Article 109 of the Environmental Organic Law, the criterion issued by SETENA is binding and obligatory for the Administrative Environmental Tribunal, by reason that the powers in technical matters of environmental impact assessment are decentralized to the maximum degree in favor of SETENA, according to numeral 83 of the Environmental Organic Law and 83 of the General Law of Public Administration?" "6.- On the other hand, the criterion of the Attorney General's Office is necessary regarding whether the Administrative Environmental Tribunal could or could not conduct sanctioning processes against the same Public Administration and its institutions, for the exercise of ordinary administrative activity proper to the functions granted to it by the legal system, as would be the case by SETENA, the assessment of environmental impacts according to the Environmental Organic Law, despite the provisions of Articles 35 and 49 of the Political Constitution, as well as 1 and 5 of the Contentious Administrative Procedure Code that regulate matters related to the jurisdiction of the Contentious Administrative Jurisdiction and the non-extendability of said jurisdiction." "7.- It is necessary to request a criterion in relation to the topic of conciliations carried out by the Administrative Environmental Tribunal, in administrative venue (sede administrativa), namely, it is of interest to know the criterion of the Attorney General's Office regarding the authority of said body to hold conciliations, homologate them, and execute the funds resulting from them." In relation to the consultations labeled 1 through 5, although the cited Official Letter indicates that a conflict of powers is not being presented to us, but rather a collaboration in legal matter to guide, clarify, and standardize the criteria for interpretation, integration, and delimitation of the legal system, the truth is that answering such questions through a binding opinion ultimately entails resolving a possible conflict of powers that could be occurring between the Administrative Environmental Tribunal and the National Environmental Technical Secretariat regarding the topic of imposing administrative sanctions in environmental impact assessment processes, for which this advisory body lacks legal competence, and we have so indicated previously in similar cases:

"There is no doubt from what is stated in your missive that we are in the presence of a possible conflict of competence between bodies of the same Ministry.

We have already outlined that "In accordance with the doctrine, conflicts of competence can occur in two ways: by action or by omission. In the first case, we are in the presence of a positive conflict, that is, where the subjects involved in it claim for themselves, in an exclusive and exclusionary manner, the exercise of a competence or attribution. Paraphrasing the Spanish doctrine, it can be affirmed that positive conflicts not only constitute an instrument exclusively designed to reclaim usurped powers, but also to react against an injury to a respective sphere of authority derived from an incorrect exercise of others' powers by their holders. In the second case, we are before a negative conflict, where the actors refuse to assume the competence or attribution, since they reciprocally consider that it corresponds to the other" (Opinion OJ-025-2004 of March 3, 2004. And in the same sense C-033-2006 of February 3, 2006).

Now then, faced with such a legal phenomenon, our General Law of Public Administration establishes a set of techniques for resolving conflicts of competence in administrative venue.

Indeed, in its numeral 71 and following, the rules for the solution of administrative conflicts are established, within which are included conflicts between the State and other entities or between public entities.

In accordance with the provisions of ordinals 28.1.2 subsection e), 73, 74, 75, and 78 of that regulatory body, the decision that resolves the conflict, in these cases, corresponds to the Minister of the branch. From this perspective, the Advisory Body does not have the competence to issue a binding opinion, whose immediate and direct effect would be the resolution of a conflict of administrative competences between bodies of the same Ministry, since the legal system assigns that attribution to the supra-indicated body." In accordance with the foregoing, the request presented becomes inadmissible because the Attorney General's Office lacks the competence to resolve the aforementioned conflict, and there is nothing left but to recommend to the possible interested parties that they resort to the procedure stipulated in Article 73 and following of the same General Law, to obtain a legal solution to their problem." (Opinion C-135-2010 of July 6, 2010) Now then, and notwithstanding that it is not possible for us to attend to the request of that Ministry to issue an opinion on the doubts raised, we have indeed wanted to make some reflections on the topic, to assist in the process of defining competences that is of interest, inherent to your person as hierarchical superior, clarifying from the outset that these are not binding in nature nor should they be taken as administrative jurisprudence.

We will begin by saying that to have a better understanding of the proposed competence matter we undertook the task of reviewing the different volumes of legislative file No. 10435 that gave rise to the Environmental Organic Law, No. 7554 of October 4, 1995, in order to determine what the legislator's intention could have been regarding the determination of the competence for the protective measures and administrative sanctions established in Article 99 of that Law.

Curiously, in the first texts approved for study within the different legislative commissions that had that bill under their consideration, the competence regarding the sanctioning regime was well delimited, whether directed toward the Administrative Environmental Tribunal in some cases, or the National Environmental Technical Secretariat in others.

Thus, at folios 494 and following, we find, within the text called "Environmental Code," a Chapter I of Title Eight, dedicated to Administrative Measures and Sanctions, in which the Administrative Environmental Tribunal appears as the responsible party for its processing:

"Article 739: Violators of the provisions related to natural resources and the environment will be sanctioned administratively and for such purpose the following special measures are established: retention, confiscation, closure, cancellation or suspension, dismissal, and warning. (...). (Folio 494) "Article 240: The Administrative Environmental Tribunal shall apply the administrative measures and sanctions established in this chapter. (...)" (Folio 496).

"Article 241: The Administrative Environmental Tribunal shall have the obligation, ex officio or at the request of a party, to initiate and bring to due term, the procedure aimed at imposing the respective sanction, with the participation of the public entities involved according to their scope of competence in matters of natural resources and the environment." (Folio 497).

These same paragraphs, which had been approved as a substitute text by the Joint Special Commission appointed to permanently and ex officio supervise the Miravalles Geothermal Project, as well as matters related to the Environment (see record No. 20 of June 1, 1989), are again taken up, almost with the same wording, in the Unanimous Affirmative Ruling of that same Commission on November 23, 1989, this time under numerals 216 and 217 (see folios 1794 and 1795).

Subsequently, in the ordinary session of November 12, 1992, of the Special Commission on the Environment, a substitute text presented by the Ministry of Natural Resources, Energy, and Mines was approved as the basis for discussion of the bill for the Environmental Organic Law in Costa Rica, in which the National Environmental Technical Secretariat appears as the competent body to hear the processing of administrative sanctions (fifteenth chapter):

"Article 75. SANCTIONS IN ADMINISTRATIVE VENUE. The penalties that this Law establishes in administrative venue are: (...)" "Article 80. ADMINISTRATIVE PROCEDURE. Without prejudice to the powers granted to other bodies or entities, the sanctions referred to in this Chapter shall be applied within the administrative process that the National Environmental Technical Secretariat shall open, which for such purpose shall be the Directing Body of the process, observing the rules contained in Title Six of the General Law of Public Administration.

Notification of its resolutions shall be made to the corresponding body or entity, which must give priority to the processing of this notification, in order to establish and take the necessary administrative measures to prevent greater damage to the environment.

Notwithstanding the foregoing, any of the members of the National Environmental Technical Secretariat, when in the presence of imminent danger to human life, may take indispensable precautionary measures, including police measures that cause such risk to cease, and shall notify immediately the corresponding authorities for what corresponds to them." (Folio 1950).

This same text is approved as part of the Majority Affirmative Ruling of the Special Commission for the Study of Problems and Discussion of Bills Related to the Environment on November 18, 1993 (Folios 2417 and 2418).

We arrive, finally, at the substitute text of the bill for the Environmental Organic Law prepared by the Technical Commission of Advisors at the request of the Special Commission on the Environment, which was approved as the basis for discussion by that Commission in the ordinary session of June 8, 1995. Said text is important because it is the last one proposed and the one on which the final reforms to its articles were made.

In it, under numeral 83, what is today Article 99 of the Environmental Organic Law appears, practically with its current wording:

"Article 83.- Administrative sanctions. The Public Administration shall apply, in the event of violation of environmental protection regulations, or of conducts harmful to the environment, clearly established in this law, the following protective measures and sanctions: (...)" (Folios 83 and 84).

As can be seen, the reference to the Public Administration is recorded here, which was not done in previous wordings where only the administrative sanctions were indicated. Neither the drafters of the text nor in subsequent discussions is any allusion made to this term in the sense of explaining its scope, so it could be risky and contrary to the public interest to make a restrictive interpretation of the norm to indicate that "Public Administration" here alludes to a single body or entity. Nor is there a provision in the substitute text that, like the previous ones already reviewed, assigned that competence exclusively to the Administrative Environmental Tribunal, to the National Environmental Technical Secretariat, or to some other body.

What is a fact is that at the time of its drafting, the National Environmental Technical Secretariat did have specific competence to impose administrative sanctions in the case of complaints presented in matters of environmental impact assessments. This is inferred from Article 84 original of the substitute bill:

"Article 84. The National Environmental Technical Secretariat shall be the body in charge of the administrative process initiated, to hear the complaints presented in matters of Environmental Impact Assessment, to order the compensatory measures that that same body agrees to substitute, applying, where pertinent, the rules of the Law of Public Administration.

The action of the public administration aimed at imposing the sanctions established in this chapter, shall prescribe within a term of one year counted from the verification of the facts." (Folio 2833).

Article that was intimately linked to Article 68 of the same bill:

"Article 68. The functions of the National Environmental Technical Secretariat are the following:

(...)

• 3)To attend to and investigate the complaints that, in relation to the degeneration or damage to the environment, are presented to it; (...)" (Folio 2828).

At this point, it is necessary to indicate that the substitute text of the Technical Commission of Advisors did not include the existence of an Administrative Environmental Tribunal within its articles, so it could be presumed that the main functions regarding administrative sanction would fall to the National Environmental Technical Secretariat.

The figure of the Tribunal is included in the text of the last substitute bill in the ordinary session of the Special Commission on the Environment of August 3, 1995, through a motion presented by Deputy Luis Martínez Ramírez, to create an instance that would solve environmental problems at an administrative level, through an agile procedure, but that at the same time would guarantee the right of defense (folios 2933 and following).

This is how the following competences of the Administrative Environmental Tribunal are introduced, and which subsist in the current text of Article 111 of the Environmental Organic Law:

"Article 98. The Administrative Environmental Tribunal shall be competent to:

• a)Hear and resolve complaints filed against any person, public or private, for violations of legislation protecting the environment and natural resources.
• b)Hear, process, and resolve ex officio or at the request of a party, complaints filed regarding active and omissive behaviors that violate or threaten to violate the norms of the legislation protecting the environment and natural resources. (...)
• d)Establish, through administrative means, the indemnifications that may arise in relation to damages produced by behaviors violating the legislation protecting the environment and natural resources. (...)" (Folio 2923).

The introduction of these competences immediately generated within the Special Commission on the Environment the initiative to eliminate Article 84 of the recently cited substitute bill:

"THE SECRETARY:

Motion No. 15-5 of Deputy Martínez Ramírez:

"TO ELIMINATE ARTICLE 84 AND CORRECT THE NUMBERING." THE PRESIDENT:

In discussion, the previous motion.

I have presented this motion given that, upon approving the Administrative Tribunal, the National Environmental Secretariat would no longer see these cases, that is, it would be substituted by the Tribunal.

THE SECRETARY:

Sufficiently discussed?

THE PRESIDENT Discussed. APPROVED. Five deputies present." (Folios 2939 and 2940) However, the legislators also omitted to eliminate from the bill the cited Article 68 that was, as we said, linked to the already suppressed Article 84, thereby leaving subsistent for the National Environmental Technical Secretariat the competence to hear complaints regarding "degeneration or damage to the environment." This apparent legislative error causes that in the same Environmental Organic Law there exists competence to hear complaints about environmental damages in administrative venue both before the National Environmental Technical Secretariat and before the Administrative Environmental Tribunal. Thus it is inferred from Articles 84 and 111 in force of that Law:

"Article 84.- Functions of the Technical Secretariat The functions of the National Environmental Technical Secretariat are the following:

(...)

• c)Attend to and investigate complaints presented to it regarding degeneration or environmental damage. (...)" "Article 111.- Competence of the Tribunal The Administrative Environmental Tribunal shall be competent to:
• a)Hear and resolve, in administrative venue, complaints filed against all persons, public or private, for violations of the legislation protecting the environment and natural resources.
• b)Hear, process, and resolve, ex officio or at the request of a party, complaints referring to active and omissive behaviors that violate or threaten to violate the norms of the legislation protecting the environment and natural resources.
• c)Establish, through administrative means, the indemnifications that may arise in relation to damages produced by violations of the legislation protecting the environment and natural resources. (...)" Likewise, and notwithstanding what was indicated by the legislator when suppressing Article 84 of the substitute bill regarding the competence of the National Environmental Technical Secretariat to hear complaints and impose sanctions in environmental impact assessment processes, it was provided in Article 20 of the same Environmental Organic Law the possibility of ordering the stoppage of works by that Secretariat when it detects non-compliance with the resolutions of the environmental impact assessment, an action that is contained within the protective measures and administrative sanctions listed in Article 99 of that Law:

"Article 20.- Compliance with resolutions The National Environmental Technical Secretariat shall establish instruments and means to follow up on the compliance with the resolutions of the environmental impact assessment. In cases of violation of its content, it may order the stoppage of the works. The interested party, the author of the study, and those who approve it shall be directly and jointly responsible for the damages caused." "Article 99.- Administrative sanctions In the event of violation of environmental protection regulations or in the event of conducts harmful to the environment clearly established in this law, the Public Administration shall apply the following protective measures and sanctions:

• a)Warning through the notification that a claim exists.
• b)Reprimand in accordance with the gravity of the violating facts and once they are verified.
• c)Execution of the performance guarantee, granted in the environmental impact assessment.
• d)Partial or total restrictions, or order for immediate stoppage of the acts that originate the complaint.
• e)Total or partial, temporary or definitive closure, of the acts or facts that provoke the complaint.
• f)Partial, total, permanent, or temporary cancellation of the permits, patents, premises, or companies that provoke the complaint, the contaminating or destructive act or fact.
• g)Imposition of compensatory or stabilizing obligations for the environment or biological diversity.
• h)Modification or demolition of constructions or works that harm the environment.
• i)Compensation alternatives for the sanction, such as receiving official educational courses in environmental matters; also, working on community works in the area of the environment.

These sanctions may be imposed on individuals or public officials, for actions or omissions violating the norms of this law, of other provisions for environmental protection or for the biological diversity." In the same sense, the General Regulation on Environmental Impact Assessment Procedures (EIA), Decree No. 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC of May 24, 2004, dedicates its Chapter XI to the administrative sanctions regime (Articles 93 to 111), linked to the environmental impact assessment process, in which the body in charge of processing the administrative procedure and imposing them is the National Environmental Technical Secretariat.

In view of the above, and without prejudice to what may be resolved regarding this apparent conflict of competences, it is suggested to the Minister the elaboration of a bill to reform the Environmental Organic Law that would clearly distinguish the functions of the Administrative Environmental Tribunal and the National Environmental Technical Secretariat in the matter and that would respond to the best functioning of both bodies in relation to achieving the public interest present.

Regarding the sixth of the questions, Article 111, subsection a), of the Environmental Organic Law sets the competence of the Administrative Environmental Tribunal to "hear and resolve, in administrative venue, complaints filed against all persons, public or private, for violations of the legislation protecting the environment and natural resources." This article grants broad competence to that Tribunal to hear complaints against "public persons," a term that, undoubtedly, alludes to entities belonging to the Public Administration.

In turn, Article 99 of the Environmental Organic Law itself prescribes that the sanctions listed therein may also be imposed on public officials, for actions or omissions violating the norms of that law, of other provisions for environmental protection or for biological diversity.

Likewise, Articles 20 and 101 of the same Law also establish responsibility for public officials within the environmental impact assessment processes:

"Article 20.- Compliance with resolutions The National Environmental Technical Secretariat shall establish instruments and means to follow up on the compliance with the resolutions of the environmental impact assessment. In cases of violation of its content, it may order the stoppage of the works. The interested party, the author of the study, and those who approve it shall be directly and jointly responsible for the damages caused." "Article 101.- Responsibility of violators Without prejudice to responsibilities of another nature that they may incur as participants in any of its forms, the causers of infractions to this law or to those regulating the protection of the environment and biological diversity, whether natural or juridical persons, shall be civily and jointly responsible for the damages and losses caused. Jointly, they shall also respond, the holders of the companies or activities where the damages are caused, whether by action or omission.

Equal responsibility shall correspond to the professionals and public officials who endorse an environmental impact assessment against the prevailing legal provisions or technical norms or do not adequately follow up on the process, causing damage to the environment or to biological diversity." This advisory body does not consider that the exercise of the functions of the Administrative Environmental Tribunal invades the competences of the contentious administrative jurisdiction with respect to reviewing administrative legality, in view that the two develop in two distinct spheres, the first in the administrative venue and the second in the judicial; so much so, that the contentious administrative jurisdiction can review the legality of the actions or resolutions of the Administrative Environmental Tribunal when they are submitted for its consideration in that judicial venue. At no time does what the Administrative Environmental Tribunal resolves make impossible the exercise of a judicial action to hear, whether the administrative action object of the Tribunal's resolution, as well as this same one.

Regarding the authority of the Administrative Environmental Tribunal to hold conciliations or homologate them (question seven), I refer to transcribing what was expressed on the matter in opinion No. C-219-2009 of August 13, 2009, where precisely that topic was addressed:

"Question 3. Regarding the topic of "conciliations" that may be approved before the Administrative Environmental Tribunal, some preliminary clarifications are appropriate. Conciliation is an alternative means of conflict resolution, which presupposes the existence of parties that face contrary claims. This is fundamental to keep in mind, since it is not possible to speak of an administrative body, which is called to establish administrative sanctions – as is the case with the Administrative Environmental Tribunal – also having competencies to promote, by itself, conciliations on indemnifications related to proven infractions to the environment. As indicated in your consultation, this competence is not assigned to the cited Tribunal, and furthermore, it would be alien to its nature as a resolving body in administrative venue. What is appropriate is to establish that, in its function of environmental protection, it can endorse, homologate the agreements that the parties to the procedure propose to it, as an alternative to the penalties it can impose, by its own decision, the Tribunal (Articles 99 and 111 of the Environmental Organic Law). That homologation confers efficacy to what was agreed, which is understood as an implicit competence of the Administrative Environmental Tribunal On the other hand, the competence that the Administration has to resort to alternative mechanisms for conflict resolution is recognized in our Legal System. There are legal bodies that have outlined this competence, subject to certain limits that have been explained by this Attorney General's Office in the following terms:

"A. On the possibility for the Public Administration to use alternative conflict resolution methods. Specifically on conciliation.

The primary objective of alternative conflict resolution is to propose the use of mechanisms different from judicial methods of dispute resolution, seeking to "return" the solution of the conflict to the interested parties. In this way, the use of self-composed mechanisms over hetero-composed ones, such as the judicial process, is promoted, or at least, with self-composed phases – as in the case of the arbitration process[1]-.

Alberto Brenes Córdoba, in his work "Treatises on Obligations and Contracts," establishes the figure of the transaction, understood as the agreement that the parties make, granting each other reciprocal concessions with the objective of putting an end to their differences, and it is one of the simplest forms that the law allows to settle controversies "... since in this way expenses, loss of time, and vexatious quarrels are avoided..." For his part, Francesco Messineo in his work "Manual de Derecho Civil y Comercial," comments:

"... the conflict of interests whose resolution is the normal task of the judicial process may be the subject of activity by the interested parties themselves, in a manner that gives rise to extrajudicial (or pre-judicial) resolution." The First Chamber of the Supreme Court of Justice has endorsed the power to access alternative forms of dispute resolution, deriving this right from the peaceful principles and values that inform the Political Constitution, as well as from Article 43 of the Fundamental Text, which expressly grants the right to resort to arbitration to resolve disputes of a patrimonial nature. In this regard, that Court has stated:

"The Political Constitution grants legal persons, whether public and/or private, the power to resolve their differences through non-jurisdictional processes, through what has been called alternative dispute resolution, which includes conciliation, mediation, and arbitration, as a right derived from numeral 43 of the constitutional text." (First Chamber of the Supreme Court of Justice, resolution number 069-2005, of eleven hours ten minutes on February nine, two thousand five) As the Court points out, one of the characteristics attributed to alternative dispute resolution is the search for non-adversarial solutions to the problems that arise, through the use of autocompositive methods to reach agreements. These mechanisms constitute a form of access to justice, which seeks to expedite the resolution of disputes that arise and improve the quality of that justice. From this perspective, the resolution of conflicts through alternative methods to the judicial one forms part of the constitutional right to have access to prompt and complete justice, a fundamental guarantee derived from Article 41 of the Constitution.

On previous occasions, this Office of the Attorney General has had the opportunity to analyze the issue of the capacity of the Public Administration (including municipalities) to resort to these autocompositive instruments. It was determined that the original basis for determining that power was Article 27.3 of the General Law of Public Administration, in which the Executive Branch was granted powers to settle (transar). It is precisely on this numeral that this Office of the Attorney General has relied to establish the possibility that the Administration may submit to arbitration and conciliation.

Subsequently, with the entry into force of Law 7727 of January 14, 1998, Ley de Resolución Alterna de Conflictos y Promoción de la Paz Social RAC, greater legal support is found for that power, which is enshrined in Article 18 of that same normative body, as follows:

"Every subject of public law, including the State, may submit its disputes to arbitration, in accordance with the rules of this law and subsection 3) of Article 27 of the General Law of Public Administration." Although it is true that the referenced article mentions arbitration, it has been understood that the power extends to the use of conciliatory means. In this line of reasoning, this Office of the Attorney General has stated the following:

"With regard to the query formulated, we must indicate that Article 27.3 of the General Law of Public Administration provides that it shall be the joint responsibility of the President and the respective Minister 'to settle (transar) and compromise the matters of the branch through arbitrators.' Article 219 of the Civil Procedure Code establishes settlement (transacción) as a means of abnormal termination of the judicial process.

For its part, Article 2 of the Ley sobre Resolución Alterna de Conflictos y Promoción de la Paz Social –Number 7727– establishes that negotiation, mediation, conciliation, and other similar mechanisms apply 'to resolve their patrimonial differences.' And Article 18 Ibidem provides that 'Every subject of public law, including the State, may submit its disputes to arbitration in accordance with the rules of this law and subsection 3) of Article 27 of the General Law of Public Administration' (...)

Although it is true that this last norm does not expressly mention conciliation and/or settlement (transacción), in light of these provisions, it can be affirmed that there exists a general authorization for the Administration to submit its differences to settlement (transacción), the foregoing by express mention of the aforementioned Article 27, and to conciliation by expansive interpretation of the cited numeral 18.

And it bears noting, as we have already done, that through interpretation, both by this Office of the Attorney General and the Office of the Comptroller General, it has been considered that both the centralized and decentralized Administration, including territorial municipal corporations, are authorized to resort to both arbitration and settlement (transacción) (In this regard, see opinions C-225-88 of November 11, 1988, of the Office of the Attorney General, and 2239 of February 23, 1996, of the Office of the Comptroller General).

In general, the decision to settle (transar) or conciliate, as well as to resort to arbitration, must be made by the respective head of the institution, although the implementation of the agreement may be carried out in practice by an official other than the head, as a delegation of functions or by using the figure of institutional representation. But in any case, the decision to settle (transar) must be duly motivated. (...)

Within this general frame of reference, it is possible to conclude that it would be legally appropriate to use or apply, by the municipalities, the mechanism of conciliation and/or settlement (transacción) within a pending judicial process, having no limit other than the principle of legality to which the Public Administration is inexorably bound, and of course, the act by which the superior hierarchical body agrees to opt for such mechanisms must be duly motivated. (Opinion C-111-2001 of April 16, 2001. Highlighting not in the original) Another normative body of vital importance for determining the Administration's power to use alternative dispute resolution means is the Code of Contentious Administrative Procedure, which adds provisions dedicated to conciliation and which, in Article 72, establishes:

"The Public Administration may conciliate on administrative conduct, its validity, and its effects, regardless of its public or private nature." Costa Rican doctrine points out that one of the most important innovations of the Code refers precisely to the giant steps taken in the matter of autocompositive resolution of conflicts with Public Administrations. That advance refers, more than anything, to the fact that it has come to be understood that alternative dispute resolution means manage to complete or perfect administrative justice. It is further noted that negotiated alternatives for conflict resolution resort to a different legal rationality in the actions of Public Administrations. Instead, more importance is now given to the search for negotiated solutions capable of ensuring a lasting and stable balance between the parties, within the framework of what is lawful, of course.[2] From all of the foregoing, it follows that, as a first conclusion, it is feasible to affirm that the Municipality of Santa Bárbara, represented by the lawyers contracted under Articles 14 and 15 of the Reglamento para el Procedimiento de Cobro Administrativo y Judicial de la Municipalidad de Santa Bárbara, are indeed empowered to conciliate. However, according to what has already been said, they must be duly authorized by the superior hierarchical body, which in the case of Territorial Entities is constituted by the Municipal Council. And, in that same line, it bears warning that the Council must adopt a duly motivated decision in order to proceed in that direction.

This conciliation power on the part of the Administration is not unlimited, since there are areas prohibited by express legal constraints. These constraints form part of the normative system and delimit and circumscribe the powers of the Municipal Council to agree to conciliation for specific cases. Due to their importance, we dedicate a separate section to them.

A. Materia conciliable.

Although it has been established, in general, that the Public Administration has, as a principle, powers to conciliate, it is clear that said power is not unlimited since the Administration is subject to the principle of legality, enshrined in Articles 11 of the Political Constitution and 11 of the General Law of Public Administration.

This advisory body has already stated:

"In any case, we must warn that the limitation will be defined by the impossibility of negotiating contrary to what is provided in the legal system. Thus, it is not possible to conciliate on aspects for which there is an express norm to the contrary, including regulatory ones, due to the principle of the singular non-derogability of regulations. From which arises the impossibility of settling (transar) or conciliating on the very enforceability of the canon in question." (Opinion C-111-2001 of April 16, 2001. Highlighting not in the original) This is why it can be established that, according to the Legal System, the Administration is empowered to conciliate in cases dealing with patrimonial matters, in accordance with Article 46 of the Political Constitution and 2 of LRAC; in matters that are available, in accordance with Article 2 of LRAC, 11 of the Political Constitution, and 11 of the LGAP, as well as in some aspects related to its exercise, such as the arrangement of tax payment methods." (Opinion C-382-2008 of October 22, 2008) It is important to indicate that, in environmental matters, the holder of the right to compensation for damage is the State, as the First Chamber of the Supreme Court of Justice has defined:

IX.- On active standing in the proceedings for enforcement of judgments rendered by the constitutional jurisdiction in amparo actions for the protection of the environment. Cases such as the present one require particular attention, where the condemnation lies in the violation of the right to a healthy and ecologically balanced environment, in the terms of numeral 50 of the Political Constitution, pursuant to which: "... Every person has the right to a healthy and ecologically balanced environment. Therefore, they are entitled to denounce acts that infringe upon that right and to demand reparation for the damage caused. The State shall guarantee, defend, and preserve that right. The law shall determine the corresponding responsibilities and sanctions." Note how, in favor of every person, both the right to a healthy environment and the standing to denounce its disrespect and demand reparation are recognized. In this sense, on the topic of standing in environmental matters, the Constitutional Chamber has stated that: "... the procedural prerequisite of standing tends to extend and expand to such a dimension that it necessarily leads to the abandonment of the traditional concept, it being necessary to understand that in general terms, any person can be a party and that their right does not emanate from titles of ownership, rights, or concrete actions that they might exercise according to the rules of conventional law, but rather that their procedural action responds to what modern scholars call the diffuse interest, through which the original standing of the legitimate interested party or even of the simple interested party diffuses among all the members of a certain category of persons who are thus equally affected by the illegal acts that violate them. In the case of environmental protection, the typically diffuse interest that empowers the subject to bring an action is transformed, by virtue of its incorporation into the list of human rights, becoming a true 'reactional right,' which, as its name indicates, empowers its holder to 'react' against the violation originating from illegitimate acts or omissions. That is why the violation of that fundamental right constitutes a constitutional illegality, that is, a specific cause of action for amparo against concrete acts or self-executing norms or, as the case may be, in an unconstitutionality action, against all norms or against acts not subject to amparo, and even against omissions, a category that in the case of the right to the environment becomes especially important, because when it comes to conserving the environment that nature has given us, the most frequent violation occurs due to the inertia of public authorities in carrying out the acts necessary to protect it. The Constitutional Jurisdiction, as the legally suitable and necessary means to guarantee the supremacy of Constitutional Law, is, in addition to being supreme, of essential public order, and this implies, in general, that a much more flexible and less formalistic standing is necessary to associate citizens with the interest of the Rule of Law itself to oversee and, where appropriate, reestablish its own legality." Judgment no. 3705-93, of 3 p.m. on July 30, 1993. Due to its supra-individual nature, standing is broadened in this field, as the Constitutional Court establishes that the preservation and protection of the environment is a fundamental right, which empowers any person to resort to the amparo remedy. It is evident that the approach to this matter departs greatly from the position that has always been taken. If such is the system advocated and embodied in the Magna Carta, all interpretation of the different procedures or processes in force to protect the environment must be based on that structure. Hence, limiting the exercise of that right to subjects with specific characteristics to achieve its administrative or jurisdictional protection implies only an effort to circumscribe it to requirements that in no way are compatible with the current constitutional postulates, where, as seen, from the aforementioned numeral 50, 'every person' emerges as entitled to bring the respective action to safeguard the environment and demand its reparation. For its part, principle 10 of the Rio Declaration, referring to the participation of all citizens in environmental matters, states that: 'Effective access to judicial and administrative proceedings, including redress and pertinent remedies, shall be provided' (Final Declaration of the United Nations Conference on Environment and Development, Rio de Janeiro, Brazil, June 14, 1992, in Torres Ugena, where Costa Rica appears as one of the signatory States).

X.- Now, this Chamber considers that, based on an adequate interpretation of the norm under comment, in relation to canon 49 also constitutional, the amparo remedy does not exhaust the possibility of legal instruments that the Magna Carta grants to all inhabitants for the purpose of protecting the environment. The contrary would mean that Article 50 restricts its content solely and exclusively to the constitutional amparo process. The concept 'every person' used by the constituent cannot be assimilated to the holder of a subjective right in a strict sense. 'Every person' is, every inhabitant, neighbor, citizen, natural or legal, public or private, it is, in short, anyone who sees their right to a healthy environment injured. For that reason, in its defense and protection, a sufficiently broad protection must be favored, so as not to render the norm inoperative or limit its scope. In that sense, the simple lack of a direct relationship or of injury, in principle, cannot lead to a loss of standing for someone who possesses a right recognized at the constitutional level. If one were to accept, in environmental law, the traditional thesis of standing, understood as the capacity to be a party in a specific process, where not every person with procedural capacity can figure in that capacity, but only those who are in a certain relationship with the claim, as stated, it would lead to emptying that norm of content. In the enforcement proceedings of judgments rendered in the Constitutional Jurisdiction, which are those of interest here, the topic takes on special relevance. To establish the appropriateness of the claim that ultimately translates into a sum of money to seek compensation for the harm caused, one must weigh, among others, in whose favor the constitutional protection was granted, the causal relationship between the infringement alleged and the damage sought to be compensated. This basic framework cannot ignore that in environmental matters, a broad protection of this right was opted for, with constitutional roots. A second topic of importance is that standing must be analyzed according to the material claim, in this type of case -damage to the collective-. As it is a third-generation right, in which the affected party is a group of people, in most cases indeterminate, they require a standing different from the legal interest that protects public subjective rights. In the case of diffuse interests or popular action, due to their particular nature, there is no single holder assisted by a legal interest, which has made it difficult for individuals to access their effective protection or guarantee, as the need to find broader standing to assert them before administrative and judicial authorities has become evident. For that reason, it is necessary to take into consideration that the first and main injured party is society as a whole, or a general indeterminate group of subjects; without prejudice to the fact that some of the individuals in the group may also simultaneously be affected in a particular manner. In any case, there is no possibility of personal, plural, and separate claims when the offended party is the collectivity, since a characteristic of such interests is their indivisibility, because the collective good is not divisible among those who use it, nor is it feasible to divide its enjoyment. This results in the impossibility of there being different subjective rights, as there is no direct link between a person and that type of right. Either it belongs to the group or it belongs to no one, because if someone appropriates it for themselves, it ceases to be co-participated and becomes individual. This does not preclude, as stated, the possible coexistence of particular or pluri-individual damages, because one of the characteristics of Environmental Law is that damage is always caused to the collectivity, but with repercussions, on occasions, on individual goods. Indeed, the person has the possibility of bringing an action in their own name to request an individual indemnity (particular environmental damage), as well as bringing an action in the name of a collectivity to request an indemnity from which they cannot appropriate but can enjoy (environmental damage to the collective), which is really what constitutes the reparation of environmental damage in its pure state. The reparation of collective environmental damage restores the violated general interest, thereby excluding that it restores only an individual right; its object is different. The error lies, it is repeated, in considering as pure environmental damage the consequences suffered by environmental assets that can be appropriated by private individuals, when, strictly speaking, it cannot have such particularity, because it is precisely about a collective good. It is true that there are environmental assets that can be appropriated by private individuals -for example, the case of soil-, but that does not deprive it of the characteristic of an environmental good and of injury to a general interest that implies the possibility that, even if the owner does not desire its reparation, any other person or any public or private entity can, and even must, seek it. Based on the above conception, where pure environmental damage is distinguished by affecting the normal functioning of ecosystems or the renewability of their resources and components, as well as by being 'supra-individual,' it thus moves away from the strictly individual sphere, in the sense of appropriable goods, as a defining element of the injury. The action for defense or reparation cannot rest solely with each injured party. It must be collective or group-based, as is the damage caused. This is why the damage is done directly to the ecosystem and indirectly to the human being who uses it, and that the person can only claim in favor of the ecosystem thanks to their relationship with it. If one can make the distinction between pure and particular environmental damage, what is being compensated through one or the other route is clearly established, because what was damaged is determined beforehand. The distinction noted will mark not only the form of reparation of the damage but also the purpose of each action that seeks to protect the environment. However, despite the fact that in most cases the objective of restoring the environment as if the damage had not occurred cannot be achieved, another reparatory form can be advocated, which seeks to leave the good as close as possible to the state it was in before the damage. Consequently, any person who claims to be affected by environmental damage belongs to the material party holding the diffuse interest and will have standing to be an active party in the judicial process initiated to protect the environment. According to the constitutional parameter, once environmental damage has occurred, in either of its two aspects, an action is granted to obtain the reparation of the environment, which does not preclude the exercise of an action for damages. For the former, the 'environmental action' -amparo remedy or ordinary route- must be brought; for the latter, the 'indemnity action' -enforcement of judgment or ordinary route-. In this sense, a new and particular type of damage is defined, which has some specific characteristics, and accordingly, the rules for its reparation cannot be equated with those that grant protection to subjective rights, simply because this type of damage may also violate other types of prerogatives, such as rights of collective or general incidence. That is why the standing to act, which is held in one or the other case, will only vary in the petitum of the process: if the damage is personal, in the sense that it diminishes the individual patrimony, one will be in the presence of a claim for oneself. Conversely, if the individually appropriable patrimony is not reduced, but rather that which one has by virtue of living in society, one will be in the presence of a claim for the collectivity, that is, in favor of environmental assets, which, incidentally, benefit the individual in their socialized conception. In this latter case, there would be a violated constitutional right, which must be procedurally protected. That is why, in this matter, active standing is broadened when the material claim of the plaintiff is the protection of diffuse interests or by popular action, allowing the possibility of acting in court not in one's own name or that of others, but in the name and benefit of all, within the limits of that object. Consequently, in processes such as the present one, any person can initiate it, even if not directly affected, where the action is brought not in their own name but in the name of the collective.

XI.- The subject entitled to receive indemnity for damage to the collective. When dealing with assets of general interest that make up the environment, and whose protection is assigned to the State, when the injury is to the collective, there is no individual patrimony that can claim it for itself. This particularity has determined that reparation in kind is favored over monetary indemnity, which constitutes another of the evolutions of modern tort law, of particular importance in this matter. Returning things to their previous state in those cases where it is totally or partially feasible, that is, recomposing the habitat or the balance of ecological values (e.g., repopulating a river in the event of depredation), is the prevalent solution in legal science. Monetary equivalence makes no sense whatsoever in the face of this type of damage, because it cannot by itself increase the injured asset. That payment can never substitute one thing for another but must obligatorily be invested in the reparation of the ecosystem. This differentiates it from the general rules of common patrimonial liability, where the plaintiff has greater freedom to decide whether to reinvest the money paid for their injured asset in themselves or not. Regardless of the legal nature of the subject beneficiary of the indemnity, whether public or private, it must be allocated to the reparation, replacement, or restoration of the deteriorated natural resources or ecosystems. Consequently, one must always seek, in the first order, the possibility of regenerating the environmental damage, and thus, as has been said, favor reparation 'in natura.' This may be achieved through obligations to do or with money, restoring the damaged element. If this is not achieved, in second order, measures must be taken that benefit the environment as a whole. This position is based on the fact that the ecosystem is interactive and, therefore, even if it does not recover in the first manner, the system is restored and will benefit as a whole. Indeed, if it is not technically possible, or only partially, the evaluation of the detriment caused to natural resources must be based on the cost of alternative solutions aimed at replacing natural resources equivalent to those that have been destroyed, with the objective of recovering the degree of conservation of nature and biodiversity. This point is important because it allows that the compensation may fall on another component of the environment other than the one damaged, without violating any rule by this conduct, because in reality equivalency is sought with what was destroyed in order to rescue nature. It is not difficult then to conclude that the reparation of pure environmental damage must be, to the extent possible, 'in natura.' XII.- In summary, it can be said that the basic problem, in principle, lies in how to repair it, especially when it goes beyond injury to an individual interest. There is insufficient regulation on this type of liability, insofar as the legislation in force does not take into account its specific characteristics and the problems in claiming its repair. However, since environmental control matters to the entire community, it is logical that the funds be used to restore it. Thus, in light of the particular characteristics of pure environmental damage, the compensation set must be public, and therefore the funds from its payment, at the different stages, would allow that money to be devoted to the "in situ" repair of the affected resources or to the financing of other supplementary environmental projects in those areas. For this reason, this Chamber considers that the amount of compensation for pure environmental damage or damage to the collective constitutes a public fund, which belongs to all (articles 8 and 9 of the Ley Orgánica de la Contraloría General de la República). This means that, although an action for damage to the collective may be brought by any person, the entity that may receive the sums on that account is, in principle, "society in general," or as the case may be, some "indeterminate group of persons," as the directly injured parties. From the foregoing, it is notable that in national legislation, regarding the mechanism, destination, and control over the sums of money received for environmental damages, as in other matters, there is a legal vacuum that must be resolved by applying general principles of law or analogy (article 5 of the Ley Orgánica del Poder Judicial, articles 12 and 13 of the Civil Code, articles 7 through 10 of the Ley General de la Administración Pública). In this sense, despite there being no express rule indicating who should be compensated, under an interpretation of article 50 of the Constitution and the guiding principles of environmental law that have been developed, for the sake of repairing the damage caused and conserving the environment, it must be concluded that those sums should be paid to the State, understood in a broad sense. Having defined the entitled subject to receive the sums for environmental damages to society or the collective, the receiving public body or agency must be specified, for the sake of carrying out the repair. In this regard, it must be noted that the administrative organization, derived from its configuration, with significant decentralization, has allowed decision-making mechanisms to be brought closer to the citizenry, but at the same time diversifies and complicates this distribution of competences. This dispersion manifests itself on two planes or levels: vertically, through the distribution of competences within the Administration; and horizontally, through the distribution, within a single entity, of competences with clear environmental content among different areas or departments. The most direct regulation has been within the competence sphere of the Ministry of Health, the Ministry of Environment and Energy, and the Municipalities. The proximity of these entities to the citizenry and their presumably greater and more direct knowledge of reality make them the principal instrument for addressing environmental protection. If a mechanism like the one proposed were not viable, both the cited norms and the stated principles would become dead letter, and a harm would be left unrepaired. Environmental protection justifies expeditious solutions, because we are dealing with a shared heritage and environmental deterioration progresses almost exponentially. Traditional solutions are inappropriate to stop it, so the judge must exercise their powers to fill the legal void that arises from legislation stating that the State exercises its sovereignty over the environment and the country's natural resources (article 6 of the Constitución Política), but regarding compensation for this type of damage, it does not provide for the form, destination, control, or who must take charge of environmental repair. Based on the above, the compensation payment must be paid by the declared responsible parties, which will be destined for the restoration and repair of damages to society's environmental assets. This money, constituted as a public fund, as already indicated, must be deposited in favor of the State, with the judge being responsible for determining which public body or agency should administer it. This decision must conform to a strict application of the rules of science or technique and the general principles of justice, logic, and convenience (articles 16 and 17 of the Ley General de la Administración Pública), and by virtue of an analysis of the particularities of the specific case, such as, for example, the condemned subjects in the amparo proceeding, the type of damage caused, the determined or undetermined group receiving the injury, the geographical jurisdiction, the specific institutional competence, etc. And of course, always taking into consideration the ultimate purpose for which the decreed compensation must be allocated. It would be unacceptable for a judgment to remain dead letter and never be brought to reality, annihilating its effects. Therefore, the judge fulfills a guarantor function and is obliged to ensure its full and effective execution, both in an agile and real manner. From the perspective of the negative dimension, the principle of intangibility of res judicata arises, understood as the need for the execution of a judgment to be carried out in its own terms, as provided in the ruling and without alterations. It is not permitted to suppress, modify, or add to its content demands or burdens that are not contained within it.

XIII.- Regarding the specific case. In the sub-lite, the order to pay damages handed down in the amparo appeal was due to the contamination of the Siquiares River by the Cooperative and the Ministry of Health's inaction in taking measures to prevent it. The Sala Constitucional stated, in the relevant part, that: "(...)". Ruling no. 1882-2001 of nine hours and twenty-four minutes on March 9, 2001. According to the statement by that Constitutional Court, it is important to emphasize that the violation by injury to the right to a healthy and ecologically balanced environment is evident, which produced damage of a pure nature or to the collective. Therefore, there is no doubt that the appeal was upheld by virtue of the damage to the tributary, which in turn affected the communities of Siquiares, Turrúcares, San Miguel, and Cebadilla, impacting the quality of life of those living along its banks. In this understanding, and as so ordered, the detriment affected the community or society in general located in that area, generating the indicated impairment.

XIV.- Having clarified the above, it is appropriate to define who is responsible for requesting payment of the damages that the Cooperative and the State were ordered to pay, as a consequence of the amparo being granted, as well as the destination of the compensation set, the control of the investment, and the entity in charge of carrying out the repair. But these aspects, even though they are easily derived from everything that has been stated, cannot disregard the particular nature of an execution proceeding aimed at achieving the material fulfillment of the legal situations recognized in a final judgment. Its purpose is "to give practical effect to what was ordered in the judgment of condemnation (which imposes on the losing party the fulfillment of an obligation -to do, not to do, or to give- to satisfy the interest of the winning party, (...) it seeks to adapt the factual situation -reality- to the mandate or individualized rule contained in the operative part of a judgment, in order to satisfy the right of the winning party." Resolution of this Chamber, no. 108 of fifteen hours on October 16, 1996. Nor can situations specific to the development of the proceeding be ignored, which may have a direct impact on the scope of the ruling issued. In principle, the powers conferred on the executing judge must include all necessary measures to achieve the full effectiveness and efficacy of the ruling, as derived from the fundamental right to effective judicial protection (articles 39, 41, and 153 of the Constitución Política). Upon reviewing the record, it is apparent that the amparo appeal was filed by Julie Roos Ayub, Carlos Luis Quesada Altamirano, Abel Víquez Fuentes, and José Luis Madrigal Moya. This matter was pursued by Ms. Roos Ayub, in her personal capacity and as President of ACORACI, and by Mr. Madrigal Moya, in his personal capacity and as President of ASAMARS. During the proceeding, the associations withdrew, however, no interlocutory ruling was issued on that point. In the first-instance judgment, a lack of standing was decreed against them. For its part, the Tribunal, without the issue being raised, admitted their standing and recognized in them the right to receive the compensation sought. Aside from the openness regarding standing to claim environmental damage in the broadly developed terms, the truth is that in proceedings like the present one, which arise by virtue of a ruling of the Sala Constitucional, it is not for the execution judge to determine who holds the right claimed, as this is an aspect previously defined in the ruling being executed. Therefore, Article 50 of the Constitution does not apply—developed in Considerandos IX and X—which provides for the right to bring an action, and not, as is the case here, to execute. Thus, those groups do not have sufficient standing to bring this matter, much less the status of holders to receive the amounts demanded. Not because of the withdrawal filed, because from the relationship of articles 135 and 204 of the Código Procesal Civil, it follows that, for it to take effect, the judge must expressly rule on it, which did not occur in this litis. Rather, it is because they were not parties to the amparo appeal, and furthermore, due to the nature of the damage sought to be repaired, its direct claim is not possible. Based on the foregoing, there is a contradiction with the executed matter, and therefore, a violation of res judicata, by the Tribunal establishing that they have standing to act in this proceeding and that the sums granted be paid to them. In this regard, this Chamber considers that it is not possible to accept those groups as an active procedural party, much less that any compensation be set in their favor, so the grievance raised by the appellants in cassation must be upheld. Consequently, it is appropriate to annul the Tribunal's judgment, solely insofar as it finds the Asociación Conservacionista de los Ríos y el Ambiente de Ciruelas de Alajuela and the Asociación de Amigos del Medio Ambiente del Río Siquiares y sus Nacientes de Turrúcares have standing to initiate this execution of judgment and receive the established compensation. Instead, ruling on the merits, the lack of active standing of those groups must be upheld, and rejected as to Julie Roos Ayub and José Luis Madrigal Moya.

XV.- It is necessary to indicate that, in cases such as the present—complaint for collective environmental damage—despite the fact that the person filing the amparo appeal acts as a collaborator and in an instrumental capacity to assist in the protection offered by the Legal Order, they are also the person with standing to file the execution of judgment and assert the respective claim, even though, as indicated, they are not authorized to receive the amount set for the repair. It must be understood that the legal obligation that arises is to repair the environment, and therefore, the individual cannot include in their claim that those amounts be paid to them. In that same vein, in accordance with what was developed in Considerando XI, in order to give full and effective execution to the amparo appeal judgment, it is incumbent upon this Chamber to determine to which public body or agency the funds should be directed, in order to allocate them to restoration and repair projects for the Siquiares River. In this regard, this collegiate body considers that, due to the specialty of the matter and the technical and professional resources available to the Ministry of Environment and Energy, for this specific case, according to its particularities and own characteristics, it is the appropriate entity to carry out that task. Likewise, maintaining as a premise the effective execution of the constitutional ruling, it is essential to create a budgetary mechanism that maximizes the principles of efficiency, effectiveness, speed, and economy; therefore, the sum ordered by the Tribunal Contencioso Administrativo that jointly and severally condemned the Cooperative and the State shall be deposited in the Single Fund (Caja Única) of the latter (articles 66 of the Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, 83 and 84 of its Reglamento), in a client account created specifically for this purpose, whose holder will be the Ministry of Environment and Energy, which must allocate it exclusively to carry out repair and restoration works for projects on the Siquiares River. Having concluded that this payment constitutes a public fund, in order to guarantee responsible management of public finances, the use of this financial tool is pertinent, which will help achieve environmental objectives and goals in an effective manner, and for this, the support of the governing body of the Sistema de Administración Financiera is required. Thus, it is reiterated, to expedite the receipt and administration of the award, it must be deposited in that separate account, identifying its origin and the purpose to which it is allocated. For this reason, regarding the State, the Ministry of Finance, to which this resolution shall be communicated, must make the financial provisions in the corresponding budgetary title." (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, Resolution No. 675-F-2007 of ten hours on September twenty-first, two thousand seven. Emphasis added.)" In response to your questions, it must be concluded that it is not the competence of the Tribunal Ambiental Administrativo to propose or carry out a conciliation that may occur regarding compensation for environmental damage determined following an administrative procedure before said body. What it could authorize (approve) would be the conciliatory agreement signed by the parties.

The sanctions that could eventually be imposed on the members of the Tribunal Ambiental Administrativo are a matter left to the processing of an ordinary administrative procedure, under the terms explained in the preceding pages.

Finally, regarding the execution of funds resulting from conciliations, since this is a legal topic whose competence is exclusive and exclusionary of the Contraloría General de la República, it is not feasible for us to respond to it:

"Regarding the specific terms of the inquiry of interest, it is observed that the questions are directly related to the disposition of public funds, specifically in the case of transfers made to development associations, which falls within a field in which the Contraloría General de la República exercises exclusive and exclusionary competence.

Given the above, we must decline our competence in favor of the comptroller body, since by legal imperative this Procuraduría General cannot issue an opinion on matters specific to other administrative bodies.

In this regard, article 5 of our Ley Orgánica provides as follows:

"Article 5.- Notwithstanding the provisions of the preceding articles, matters specific to administrative bodies that possess a special jurisdiction established by law are not subject to consultation." Precisely regarding the impossibility of issuing an opinion when dealing with matters exclusive to the Contraloría General, we have stated:

"I. PREVALENT COMPETENCE OF THE CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. The Contraloría General de la República is the fundamental constitutional body of the State responsible for the superior control and oversight of the Public Treasury with functional and administrative independence (articles 183 and 184 of the Constitución Política and 1, 2, and 11 of the Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, Law No. 7428 of September 7, 1994); consequently, it is the state body called upon to ensure legality not only in the management of public funds or resources, but also in relation to "the management procedures and the control function in itself considered." (Procuraduría General de la República. Opinion No. C-120-2005 of April 1, 2005, in the same sense No. C-161-2005 of May 2, 2005).

Under this context, by virtue of the subject submitted for pronouncement revolving around the management of public funds and whether or not authorization from the Contraloría is required (contracting for the acquisition of goods with public funds provided by that Municipality to the Centro Agrícola Cantonal de Corredores), the Contraloría is the competent body (exclusive and prevalent competence) to rule on the matter." (Opinion C-402-2005 of 2005) Similarly, our opinion No. C-339-2005 of September 30, 2005, clearly explains in this regard:

"In relation to the matter consulted, this Advisory Body is incompetent to issue an opinion, given that we are facing a matter in which the Contraloría General de la República exercises prevalent, exclusive, and exclusionary competence. As is well known, in accordance with article 184 of the Constitution and the Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, it is this Body that is responsible for ruling on matters involving the correct use of public funds and budgetary matters, as well as on administrative contracting matters. In this sense, this Advisory Body, in several opinions, has followed this line of thought. Indeed, in legal opinions OJ-016-98 of March 6, 1998, and OJ-083-98 of October 2 of that same year, we expressed that the Contraloría General de la República is the body constitutionally charged with oversight of the Public Treasury and legislatively, in accordance with its Ley Orgánica, articles 4 and 12, so the criteria it issues are mandatory for the Public Administration, which is clearly reflected in the cited article 12 which establishes:

'The Contraloría General de la República is the governing body of the superior control and oversight system contemplated in this law. The provisions, rules, policies, and directives it issues, within the scope of its competence, are mandatory and shall prevail over any other provisions of the passive subjects that oppose them. (...)'" (The boldface does not correspond to the original)." (in the same sense see, among others, legal opinion No. OJ-006-2007 of January 29, 2007, as well as opinions numbers C-273-2008 of August 7, 2008, C-384-2008 of October 23, 2008, C-042-2009 of February 17, 2009, and C-071-2009 of March 13, 2009) As is noted, in accordance with the constitutional regime and the laws that develop it, the Contraloría General is the entity responsible for exercising the advisory function regarding oversight of the Public Treasury, an area within which the topic of transfers of public funds to private organizations for their execution and administration is located. In light of the foregoing, we must decline our competence in favor of the Comptroller Body, by virtue of it being the competent entity to address the inquiry raised (in this sense, and referring particularly to the case of consultations related to the use and disposition of goods, see our opinions numbers C-114-2009 of April 30, 2009, C-161-2009 of June 5, 2009, C-138-2009 of May 18, 2009, and C-223-2009 of August 21, 2009)." (Legal Opinion No. OJ-053-2010 of August 9, 2010).

CONCLUSIONS Because this advisory body lacks legal competence to resolve conflicts of competences at the level of internal bodies of a Ministry, it is not possible for us to answer questions numbered one through five, and recourse must be made to the procedure established in articles 71 and following of the Ley General de la Administración Pública.

Regarding the possibility that the Tribunal Ambiental Administrativo may "conduct sanctioning proceedings against the same Public Administration and its institutions, for the exercise of ordinary administrative activity inherent to the functions granted by the legal order, such as, by SETENA, the evaluation of environmental impacts"; articles 99 and 111, subsection a), of the Ley Orgánica del Ambiente establish broad competence in that sense, both to hear complaints against entities belonging to the Public Administration and to impose sanctions on public officials.

Concerning the topic of conciliations before the Tribunal Ambiental Administrativo, reference is made to what was expressed in Opinion No. C-219-2009 of August 13, 2009, to the effect that "it is not the competence of the Tribunal Ambiental Administrativo to propose or carry out a conciliation that may occur regarding compensation for environmental damage determined following an administrative procedure before said body. What it could authorize (approve) would be the conciliatory agreement signed by the parties." Finally, it is also not feasible for us to answer the inquiry regarding the execution of funds resulting from conciliations, as it is a matter whose competence is exclusive and exclusionary of the Contraloría General de la República.

Without further particulars, and offering my apologies for the delay in issuing this pronouncement, due to the high volume of work assigned to this Procuraduría, I sign off to the Minister, respectfully, Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes Procurador Agrario [1] Osvaldo Gozaini develops these concepts as follows: "Alvaro Velloso correctly explains these alternatives, indicating that when faced with a conflict between two individuals, they can: 'a) self-defend, through the use of force which is generally illegitimate and prohibited by law and only exceptionally accepted and legitimized by it (in this case the affected party does not consent to the sacrifice of their own interest, as they do in self-composition); b) self-compose directly (without anyone's help, obtaining a result consisting of one of three scenarios: acquiescence, withdrawal, or settlement); c) self-compose indirectly (with the help of another but with a variation from the previous case), through mutual acceptance of the presence of a hetero-composer (simple conciliator, mediator) so that, acting as a means of approach, the interested parties manage to untie the conflict through the self-composition that operates as a result of one of its three known forms (acquiescence, withdrawal, settlement); d) hetero-compose the conflict directly, through the spontaneous presentation of one of the contenders before the public justice body (judge), requiring a decision to resolve it. In this way, said decision operates as a result (judgment after a judicial process).'" (Gozaini, Alfredo. Formas Alternativas para la Resolución de Conflictos. Ediciones De Palma, Buenos Aires, 1995, p. 125) [2] Jimenez Meza, Manrique and others. El nuevo Proceso Contencioso Administrativo. San José. Poder Judicial. 2006. p. 268.

Dictamen : 105 del 17/05/2011 17 de mayo de 2011 C-105-2011 Ingeniero Teófilo de la Torre Argüello Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones Estimado señor:

Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero al Oficio No. DM-809-2009 de 15 de mayo del 2009, suscrito por el anterior Ministro de esa cartera, en el que nos hace las siguientes preguntas:

“1.- Concretamente la consulta tendría como objeto definir si de conformidad con lo establecido por el artículo 99 de la Ley Orgánica del Ambiente, la SETENA podría ejercer la potestad sancionadora respecto de todas las sanciones establecidas en el artículo 99 mencionado, ya que el mismo es omiso en especificar, dentro de la Administración Pública, cuál institución en particular podría ejercer la potestad sancionatoria que en forma genérica posee el Estado.” “2.- Por otra parte es necesario el pronunciamiento de la Procuraduría con el fin de aclarar si cuando SETENA ejecuta una inspección en algún proyecto, obra o actividad en la etapa de evaluación ambiental inicial, y en la misma se constata que estaba construido o en construcción desde antes de que se presentara el Documento de Evaluación de Impacto Ambiental (D1 o D2), lo correspondiente sería que SETENA se abstenga de seguir con el trámite y en su lugar se envíe el expediente del proyecto en estudio al Tribunal Ambiental Administrativo, o si en razón de las competencias dadas por los artículos 17, 19, 83, 84 y 99 de la Ley Orgánica del Ambiente, SETENA podría seguir con el trámite para efectos del ejercicio de la potestad sancionatoria, así como de la imposición de medidas de compensación y mitigación, según lo regulado por la Ley Orgánica del Ambiente?” “3.- Otro aspecto de la consulta sería definir si en razón de existir expediente administrativo en trámite ante la SETENA, en el que dicha Secretaría esté ejerciendo las competencias que le son propias, ya sea en la etapa de evaluación ambiental, o en cualquier etapa posterior, al otorgamiento de la viabilidad ambiental aprobada por SETENA, podría o no el Tribunal Ambiental Administrativo, según las competencias que le asigna el artículo 111 de la Ley Orgánica del Ambiente, abrir un proceso sancionatorio en razón de alguna denuncia interpuesta contra la actividad, obra o proyecto que está siendo conocido ante la SETENA y tenga por ende un expediente administrativo abierto ante esta Secretaría.” “4. Por otra parte se consulta si en virtud de existir expediente administrativo en trámite ante la SETENA, en el que dicha Secretaría está ejerciendo las competencias que le son propias, ya sea en la etapa de evaluación de impacto ambiental o en cualquier etapa posterior al otorgamiento de la viabilidad ambiental aprobada por SETENA, debe el Tribunal Ambiental Administrativo, obligatoriamente asesorarse por la SETENA, solicitando de previo a tomar cualquier decisión final, un pronunciamiento a la SETENA sobre el estado del expediente y las características técnicas y legales que se estén considerando por parte de SETENA, o que ya hayan sido consideradas por SETENA, a través de alguna decisión ya tomada, en razón del ejercicio de las competencias conferidas por el ordenamiento jurídico a esta Secretaría Técnica Nacional Ambiental.” “5.- En relación con la consulta del punto anterior, se cuestiona además si de conformidad con la obligatoriedad que tiene el Tribunal Ambiental Administrativo, según el artículo 109 de la Ley Orgánica del Ambiente, el criterio vertido por SETENA es vinculante y obligatorio para el Tribunal Ambiental Administrativo, en razón de que las competencias en materia técnica de evaluación de impacto ambiental son desconcentradas en grado máximo a favor de SETENA, según el numeral 83 de la Ley Orgánica del Ambiente y 83 de la Ley General de la Administración Pública?” “6.- Por otra parte, es necesario el criterio de la Procuraduría respecto a si ante el Tribunal Ambiental Administrativo se podría o no, ventilar procesos sancionatorios en contra de la misma Administración Pública y sus instituciones, por el ejercicio de la actividad administrativa ordinaria propia de las funciones que le otorga el ordenamiento jurídico, como lo sería por parte de SETENA, la evaluación de los impactos ambientales según la Ley Orgánica del Ambiente, a pesar de lo dispuesto en los artículos 35 y 49 de la Constitución Política, así como 1 y 5 del Código Procesal Contencioso Administrativo que regulan lo relacionado a la competencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y la improrrogabilidad de dicha jurisdicción.” “7.- Es necesario solicitar criterio en relación con el tema de las conciliaciones que lleva a cabo el Tribunal Ambiental Administrativo, en sede administrativa, a saber, interesa conocer el criterio de la Procuraduría en cuanto a la potestad de dicho órgano para celebrar conciliaciones, homologarlas y ejecutar los fondos productos de las mismas.” En relación con las consultas rotuladas del 1 al 5, si bien en el Oficio de cita se señala que no se nos está planteando un conflicto de competencias, sino una colaboración en materia legal para orientar, precisar y uniformar los criterios de interpretación, integración y delimitación del ordenamiento jurídico, lo cierto es que responder a tales interrogantes mediante un dictamen vinculante, conlleva en el fondo resolver un eventual conflicto de competencias que pudiera estarse presentando entre el Tribunal Ambiental Administrativo y la Secretaría Técnica Nacional Ambiental con respecto al tema de imposición de sanciones administrativas en procesos de evaluación de impacto ambiental, para lo cual este órgano asesor carece de competencia legal, y así lo hemos indicado con anterioridad ante casos similares:

“No cabe duda de lo que se expone en su misiva que estamos en presencia de un eventual conflicto de competencia entre órganos de un mismo Ministerio.

Ya hemos reseñado que “De conformidad con la doctrina, los conflictos de competencia pueden ocurrir por dos vías: por acción o por omisión. En el primer caso, estamos en presencia de un conflicto positivo, es decir, donde los sujetos involucrados en él reclaman para sí y, en forma exclusiva y excluyente, el ejercicio de una competencia o atribución. Parafraseando la doctrina española, se puede afirmar que los conflictos positivos no sólo constituyen un instrumento exclusivamente diseñado para reivindicar competencias usurpadas, sino también para reaccionar frente a una lesión de una respectiva esfera de potestad derivada de un ejercicio incorrecto de las competencias ajenas por sus titulares. En el segundo caso, estamos ante un conflicto negativo, donde los actores rehúsan asumir la competencia o atribución, ya que consideran recíprocamente que corresponde al otro” (Dictamen OJ-025-2004 de 3 de marzo de 2004. Y en igual sentido el C-033-2006 de 3 de febrero de 2006).

Ahora bien, frente a tal fenómeno jurídico, nuestra Ley General de la Administración Pública estatuye un conjunto de técnicas de resolución de conflictos de competencia en sede administrativa.

En efecto, en su numeral 71 y siguientes, se establecen las reglas para la solución de los conflictos administrativos, dentro de las cuales se incluyen los conflictos entre el Estado y otros entes o entre entes públicos.

De conformidad con lo dispuesto en los ordinales 28.1.2 inciso e), 73, 74, 75 y 78 de ese cuerpo normativo, la decisión que resuelve el conflicto, en estos casos, corresponde al señor Ministro del ramo. Desde esta perspectiva, no tiene el Órgano Asesor competencia para emitir un dictamen vinculante, cuyo efecto inmediato y directo fuera la resolución de un conflicto de competencias administrativas entre órganos de un mismo Ministerio, ya que esa atribución el ordenamiento jurídico se la asigna al órgano supra indicado.” De acuerdo con lo anterior, deviene en improcedente la solicitud planteada pues la Procuraduría carece de competencia para resolver el conflicto aludido, y no queda más que recomendar a los eventuales interesados que acudan al procedimiento estipulado en el artículo 73 y siguientes de la misma Ley General, para obtener una solución jurídica a su problema.” (Dictamen C-135-2010 de 6 de julio de 2010) Ahora bien, y no obstante que no nos es posible atender a la solicitud de ese Ministerio para emitir un dictamen sobre las dudas planteadas, sí hemos querido hacer algunas reflexiones sobre el tema, para ayudar al proceso de definición de competencias que interesa, inherente a su persona como superior jerárquico, aclarando desde ya que las mismas no tienen carácter vinculante ni deben ser tenidas como jurisprudencia administrativa.

Comenzaremos diciendo que para tener una mejor comprensión del asunto competencial propuesto nos dimos a la tarea de revisar los distintos tomos del expediente legislativo No. 10435 que da lugar a la Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554 de 4 de octubre de 1995, a fin de poder determinar cuál pudo ser la intención del legislador en punto a la determinación de la competencia de las medidas protectoras y sanciones administrativas establecidas en el artículo 99 de esa Ley.

Curiosamente, en los primeros textos aprobados para estudio dentro de las diferentes comisiones legislativas que tuvieron bajo su conocimiento dicho proyecto de ley, la competencia respecto del régimen sancionatorio se encontraba bien delimitada, ya sea tanto hacia el Tribunal Ambiental Administrativo en unos casos, como la Secretaría Técnica Nacional Ambiental en otros.

Así, a folios 494 y siguientes, encontramos, dentro del texto denominado “Código Ambiental”, un Capítulo I del Título Octavo, dedicado a las Medidas y Sanciones Administrativas, en el que aparece el Tribunal Ambiental Administrativo como el responsable de su trámite:

“Artículo 739: Los infractores de las disposiciones relativas a los recursos naturales y al ambiente serán sancionados administrativamente y para tal efecto se establecen las medidas especiales siguientes: retención, decomiso, clausura, cancelación o suspensión, despido y apercibimiento. (…). (Folio 494) “Artículo 240: El Tribunal Ambiental Administrativo aplicará las medidas y sanciones administrativas que se establezcan en el presente capítulo. (…)” (Folio 496).

“Artículo 241: El Tribunal Ambiental Administrativo tendrá de oficio o a instancia de parte, la obligación de iniciar y llevar a debido término, el procedimiento tendiente a la imposición de la sanción respectiva, con la participación de los entes públicos involucrados según su ámbito de competencia en materia de recursos naturales y del ambiente.” (Folio 497).

Estos mismos párrafos, que habían sido aprobados como texto sustitutivo por la Comisión Especial Mixta nombrada para supervisar en forma permanente y de oficio el Proyecto Geotérmico de Miravalles, así como lo relativo al Medio Ambiente (ver acta No. 20 de 1° de junio de 1989), vuelven a retomarse, casi con la misma redacción, en el Dictamen Unánime Afirmativo de esa misma Comisión el 23 de noviembre de 1989, esta vez bajo los numerales 216 y 217 (ver folios 1794 y 1795).

Posteriormente, en la sesión ordinaria del 12 de noviembre de 1992 de la Comisión Especial del Ambiente, se aprueba como base de discusión del proyecto de Ley Orgánica del Ambiente en Costa Rica, un texto sustitutivo presentado por el Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas, en el que figura la Secretaría Técnica Nacional Ambiental como órgano competente para conocer del trámite de las sanciones administrativas (capítulo décimo quinto):

“Artículo 75. SANCIONES EN SEDE ADMINISTRATIVA. Las penas que esta Ley establece en sede administrativa son: (…)” “Artículo 80. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. Sin perjuicio de las competencias otorgadas a otros órganos o entes, las sanciones a que se refiere este Capítulo serán aplicadas dentro del proceso administrativo que abrirá la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, que para tal efecto será el Órgano Director del proceso, atendiendo las normas que contiene el Título Sexto de la Ley General de Administración Pública.

De sus resoluciones se notificará al órgano o ente correspondiente al cual deberá dar prioridad al trámite de esta notificación, a efecto de establecer y tomar las medidas de orden administrativo necesarias para evitar mayores daños al ambiente.

No obstante lo dicho anteriormente, cualquiera de los miembros de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, cuando se esté en presencia de un daño inminente para la vida humana podrá tomar las medidas cautelares indispensables, incluso de policía que hagan cesar tal riesgo, y notificará de inmediato a las autoridades correspondientes para lo que a ellas competa.” (Folio 1950).

Este mismo texto es aprobado como parte del Dictamen Afirmativo de Mayoría de la Comisión Especial para el Estudio de Problemas y Discusión de Proyectos de Ley Relacionados con el Ambiente el 18 de noviembre de 1993 (Folios 2417 y 2418).

Llegamos, finalmente, al texto sustitutivo del proyecto de Ley Orgánica del Ambiente elaborado por la Comisión Técnica de Asesores a solicitud de la Comisión Especial del Ambiente, el cual fue aprobado como base de discusión por esa Comisión en la sesión ordinaria del 8 de junio de 1995. Dicho texto es importante por cuanto es el último propuesto y sobre el que se harán las últimas reformas a su articulado.

En él, bajo el numeral 83, ya aparece, prácticamente con su redacción actual, lo que es hoy el artículo 99 de la Ley Orgánica del Ambiente:

“Artículo 83.- Sanciones administrativas. La Administración pública aplicará, ante la violación a las normativas de protección ambiental, o de conductas dañinas al ambiente, claramente establecidas en esta ley, las siguientes medidas protectoras y sanciones: (…)” (Folios 83 y 84).

Como puede apreciarse, se consigna aquí la referencia a la Administración Pública, lo que no se hacía en las anteriores redacciones en donde únicamente se señalaban las sanciones administrativas. Ni los redactores del texto ni en discusiones posteriores se hace alusión a este término en el sentido de explicar sus alcances, por lo que podría resultar aventurado y contrario al interés público hacer una interpretación restrictiva de la norma para indicar que “Administración Pública” hace alusión aquí a un único órgano o ente. Tampoco existe una disposición en el texto sustitutivo que, como los anteriores ya reseñados, le asignaran esa competencia de manera exclusiva al Tribunal Ambiental Administrativo, a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental o a algún otro órgano.

Lo que sí es un hecho es que al momento de su redacción, la Secretaría Técnica Nacional Ambiental sí tenía competencia específica para imponer sanciones administrativas en caso de denuncias presentadas en materia de evaluaciones de impacto ambiental. Así se colige del artículo 84 original del proyecto sustitutivo:

“Artículo 84. La Secretaría Técnica Nacional Ambiental será el órgano encargado del proceso administrativo incoado, para conocer las denuncias que se presenten en materia de Evaluación de Impacto Ambiental, ordenar las medidas compensatorias que ese mismo organismo acepte sustituir, aplicando en lo procedente las normas de la Ley de la Administración Pública.

La acción de la administración pública tendiente a imponer las sanciones establecidas en este capítulo, prescribirán en el término de un año contado a partir de la comprobación de los hechos.” (Folio 2833).

Artículo que se encontraba íntimamente ligado al artículo 68 del mismo proyecto:

“Artículo 68. Las funciones de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental son las siguientes:

(…)

• 3)Atender e investigar las denuncias que en relación con la degeneración o daño al ambiente, se le presenten; (…)” (Folio 2828).

A este punto, es menester indicar que el texto sustitutivo de la Comisión Técnica de Asesores no incluyó la existencia de un Tribunal Ambiental Administrativo dentro de su articulado, con lo que cabría presumir que las principales funciones en materia de sanción administrativa recaerían en la Secretaría Técnica Nacional Ambiental.

La figura del Tribunal es incluida en el texto del último proyecto sustitutivo en la sesión ordinaria de la Comisión Especial de Ambiente del 3 de agosto de 1995 mediante una moción presentada por el diputado Luis Martínez Ramírez, para crear una instancia que solucionara los problemas ambientales a nivel administrativo, mediante un procedimiento ágil, pero que a la vez garantice el derecho de defensa (folios 2933 y siguientes).

Es así como se introducen las siguientes competencias del Tribunal Ambiental Administrativo y que subsisten en el texto actual del artículo 111 de la Ley Orgánica del Ambiente:

“Artículo 98. El Tribunal Ambiental Administrativo será competente para:

• a)Conocer y resolver las denuncias establecidas contra toda persona pública o privada, por violaciones a la legislación tutelar del ambiente y de los recursos naturales.
• b)Conocer, tramitar y resolver de oficio o a instancia de parte las denuncias que se presenten en relación con comportamientos activos y omisivos que violen o amenacen violar las normas de la legislación tutelar del ambiente y de los recursos naturales. (…)
• d)Establecer en vía administrativa las indemnizaciones que puedan originarse en relación con los daños producidos por comportamientos violatorios de la legislación tutelar del ambiente y de los recursos naturales. (…)” (Folio 2923).

La introducción de estas competencias generó de inmediato en el seno de la Comisión Especial de Ambiente la iniciativa para eliminar el artículo 84 del proyecto sustitutivo de reciente cita:

“EL SECRETARIO:

Moción No. 15-5 del Diputado Martínez Ramírez:

“PARA QUE SE ELIMINE EL ARTÍCULO 84 Y SE CORRIJA LA NUMERACIÓN”.

EL PRESIDENTE:

En discusión la moción anterior.

Esta moción la he presentado dado que, al aprobarse el Tribunal Administrativo, la Secretaría Nacional Ambiental ya no vería estos casos, es decir, se sustituiría por el Tribunal.

EL SECRETARIO:

¿Suficientemente discutida?

EL PRESIDENTE Discutida. APROBADA. Cinco señores diputados presentes.” (Folios 2939 y 2940) Sin embargo, los legisladores omitieron eliminar también del proyecto el artículo 68 de cita que estaba, como dijimos, concatenado al ya suprimido artículo 84, con lo cual dejaron subsistente para la Secretaría Técnica Nacional Ambiental la competencia de conocer sobre denuncias de “degeneración o daño al ambiente”.

Este aparente error legislativo provoca que en la misma Ley Orgánica del Ambiente exista competencia para conocer denuncias sobre daños ambientales en sede administrativa tanto ante la Secretaría Técnica Nacional Ambiental como ante el Tribunal Ambiental Administrativo. Así se colige de los artículos 84 y 111 vigentes de esa Ley:

“Artículo 84.- Funciones de la Secretaría Técnica Las funciones de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental son las siguientes:

(…)

• c)Atender e investigar las denuncias que se le presenten en lo relativo a la degeneración o al daño ambiental. (…)” “Artículo 111.- Competencia del Tribunal El Tribunal Ambiental Administrativo será competente para:
• a)Conocer y resolver, en sede administrativa, las denuncias establecidas contra todas las personas, públicas o privadas, por violaciones a la legislación tutelar del ambiente y los recursos naturales.
• b)Conocer, tramitar y resolver, de oficio o a instancia de parte, las denuncias referentes a comportamientos activos y omisos que violen o amenacen violar las normas de la legislación tutelar del ambiente y los recursos naturales.
• c)Establecer, en vía administrativa, las indemnizaciones que puedan originarse en relación con los daños producidos por violaciones de la legislación tutelar del ambiente y los recursos naturales. (…)” De igual forma, y no obstante lo indicado por el legislador al suprimir el artículo 84 del proyecto sustitutivo en cuanto a la competencia de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental para conocer denuncias e imponer sanciones en los procesos de evaluación de impacto ambiental, se dispuso en el artículo 20 de la misma Ley Orgánica del Ambiente la posibilidad de ordenar la paralización de obras por parte de esa Secretaría cuando detecte el incumplimiento de las resoluciones de la evaluación de impacto ambiental, acción que se encuentra contenida dentro de las medidas protectoras y sanciones administrativas que elenca el artículo 99 de esa Ley:

“Artículo 20.- Cumplimiento de las resoluciones La Secretaría Técnica Nacional Ambiental establecerá instrumentos y medios para dar seguimiento al cumplimiento de las resoluciones de la evaluación de impacto ambiental. En los casos de violación de su contenido, podrá ordenar la paralización de las obras. El interesado, el autor del estudio y quienes lo aprueben serán, directa y solidariamente, responsables por los daños que se causen.” “Artículo 99.- Sanciones administrativas Ante la violación de las normativas de protección ambiental o ante conductas dañinas al ambiente claramente establecidas en esta ley, la Administración Pública aplicará las siguientes medidas protectoras y sanciones:

• a)Advertencia mediante la notificación de que existe un reclamo.
• b)Amonestación acorde con la gravedad de los hechos violatorios y una vez comprobados.
• c)Ejecución de la garantía de cumplimiento, otorgada en la evaluación de impacto ambiental.
• d)Restricciones, parciales o totales, u orden de paralización inmediata de los actos que originan la denuncia.
• e)Clausura total o parcial, temporal o definitiva, de los actos o hechos que provocan la denuncia.
• f)Cancelación parcial, total, permanente o temporal, de los permisos, las patentes, los locales o las empresas que provocan la denuncia, el acto o el hecho contaminante o destructivo.
• g)Imposición de obligaciones compensatorias o estabilizadoras del ambiente o la diversidad biológica.
• h)Modificación o demolición de construcciones u obras que dañen el ambiente.
• i)Alternativas de compensación de la sanción, como recibir cursos educativos oficiales en materia ambiental; además, trabajar en obras comunales en el área del ambiente.

Estas sanciones podrán imponerse a particulares o funcionarios públicos, por acciones u omisiones violatorias de las normas de esta ley, de otras disposiciones de protección ambiental o de la diversidad biológica.” En el mismo sentido, el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), Decreto No. 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC de 24 de mayo del 2004, dedica su Capítulo XI al régimen de sanciones administrativas (artículos 93 al 111), ligadas al proceso de evaluación de impacto ambiental, en las que el órgano encargado de tramitar el procedimiento administrativo e imponerlas es la Secretaría Técnica Nacional Ambiental.

Visto lo anterior, y sin perjuicio de lo que pudiera resolver ante este aparente conflicto de competencias, se sugiere al señor Ministro la elaboración de un proyecto de reforma a la Ley Orgánica del Ambiente que venga a distinguir claramente las funciones del Tribunal Ambiental Administrativo y de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental en la materia y que responda al mejor funcionamiento de ambos órganos en relación con el logro del interés público presente.

En cuanto a la sexta de las interrogantes, el artículo 111, inciso a), de la Ley Orgánica del Ambiente le fija competencia al Tribunal Ambiental Administrativo para “conocer y resolver, en sede administrativa, las denuncias establecidas contra todas las personas, públicas o privadas, por violaciones a la legislación tutelar del ambiente y los recursos naturales”. Este artículo le otorga una competencia amplia a ese Tribunal para conocer de denuncias contra “personas públicas”, término que, sin duda, hace alusión a entidades pertenecientes a la Administración Pública.

A su vez, el propio artículo 99 de la Ley Orgánica del Ambiente preceptúa que las sanciones en él enumeradas podrán imponerse también a funcionarios públicos, por acciones u omisiones violatorias de las normas de esa ley, de otras disposiciones de protección ambiental o de la diversidad biológica.

Igualmente, los artículos 20 y 101 de la misma Ley fijan también responsabilidad a los funcionarios públicos dentro de los trámites de evaluación de impacto ambiental:

“Artículo 20.- Cumplimiento de las resoluciones La Secretaría Técnica Nacional Ambiental establecerá instrumentos y medios para dar seguimiento al cumplimiento de las resoluciones de la evaluación de impacto ambiental. En los casos de violación de su contenido, podrá ordenar la paralización de las obras. El interesado, el autor del estudio y quienes lo aprueben serán, directa y solidariamente, responsables por los daños que se causen.” “Artículo 101.- Responsabilidad de los infractores Sin perjuicio de las responsabilidades de otra naturaleza que les puedan resultar como partícipes en cualquiera de sus formas, los causantes de las infracciones a la presente ley o a las que regulan la protección del ambiente y la diversidad biológica, sean personas físicas o jurídicas, serán civil y solidariamente responsables por los daños y perjuicios causados. Solidariamente, también responderán los titulares de las empresas o las actividades donde se causen los daños, ya sea por acción o por omisión.

Igual responsabilidad corresponderá a los profesionales y los funcionarios públicos que suscriban una evaluación de impacto ambiental contra las disposiciones legales o las normas técnicas imperantes o no den el seguimiento debido al proceso, originando un daño al ambiente o a la diversidad biológica.” No considera este órgano asesor que el ejercicio de las funciones del Tribunal Ambiental Administrativo invadan las competencias de la jurisdicción contencioso administrativo en lo que toca a la revisión de la legalidad administrativa, en vista de que las dos se desarrollan en dos esferas distintas, la primera en la sede administrativa y la segunda en la judicial; tan es así, que la jurisdicción contencioso administrativa puede revisar la legalidad de las actuaciones o resoluciones del Tribunal Ambiental Administrativo cuando le sean sometidas a su conocimiento en esa sede judicial. En ningún momento lo que resuelva el Tribunal Ambiental Administrativo imposibilita el ejercicio de una acción judicial para conocer, ya sea de la actuación administrativa objeto de la resolución del Tribunal, como también de esta misma.

En cuanto a la potestad del Tribunal Ambiental Administrativo para celebrar conciliaciones u homologarlas (pregunta siete), me remito a transcribirle lo expresado al efecto en el dictamen No. C-219-2009 de 13 de agosto de 2009 donde se abordó precisamente ese tema:

“Pregunta 3. En el tema de las “conciliaciones” que se puedan aprobar ante el Tribunal Ambiental Administrativo, cabe hacer algunas aclaraciones preliminares. La conciliación es un medio alternativo de solución de conflictos, lo cual supone la existencia de partes que enfrentan pretensiones contrarias. Ello es fundamental de tener en cuenta, por cuanto no cabe hablar de que un órgano administrativo, que está llamado a establecer sanciones administrativas –como el caso del Tribunal Ambiental Administrativo- tenga, también, competencias para promover, por sí mismo, conciliaciones sobre las indemnizaciones relacionadas con infracciones comprobadas al medio ambiente. Como se señala en su consulta, esta competencia no está asignada al citado Tribunal, y por demás, sería extraño a su naturaleza de órgano resolutor en sede administrativa. Lo que cabe es establecer que, en su función de tutela ambiental, pueda avalar, homologar los convenios que las partes del procedimiento le propongan, como alternativa a las condenas que puede imponer, por decisión propia, el Tribunal (artículos 99 y 111 de la Ley Orgánica del Ambiente). Esa homologación confiere eficacia a lo acordado, lo cual se entiende como competencia implícita del Tribunal Ambiental Administrativo Por otra parte, la competencia que tiene la Administración para acudir a mecanismos alternativos de solución de conflictos está reconocida en nuestro Ordenamiento Jurídico. Existen cuerpos legales que han perfilado esta competencia, sujeta a ciertos límites que han sido explicados por esta Procuraduría General en los siguientes términos:

“A. Sobre la posibilidad para que la Administración Pública utilice métodos de resolución alterna de conflictos. En específico sobre la conciliación.

El objetivo primordial de la resolución alterna de conflictos es plantear la utilización de mecanismos distintos a los métodos judiciales de solución de controversias, procurando “devolver” la solución del conflicto a las partes interesadas. De esta manera, se propicia la utilización de mecanismos autocompuestos sobre los heterocompuestos, como el proceso judicial, o por lo menos, con fases autocompuestas – como en el caso del proceso arbitral[1]-.

Alberto Brenes Córdoba, en su obra "Tratados de las Obligaciones y Contratos", establece la figura de la transacción, entendida como el convenio que efectúan las partes haciéndose recíprocas concesiones con el objetivo de poner fin a sus diferencias, y es una de las formas más sencillas que la ley permite para dirimir las controversias "... puesto que así se evitan gastos, pérdida de tiempo y enojozas querellas...".

Por su parte Francesco Messineo en su Obra "Manual de Derecho Civil y Comercial", comenta:

"... el conflicto de intereses cuya composición es cometido normal del proceso, puede ser materia de actividad de los propios interesados, en forma que dé lugar a la composición extrajudicial (o pre-judicial)” La Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia ha avalado la facultad de acceder a formas alternas de resolución de conflictos, derivando este derecho de los principios y valores pacíficos que informan la Constitución Política, así como del artículo 43 del Texto Fundamental, que patrimonial. Al respecto, ha señalado aquel Tribunal:

“La Constitución Política otorga a las personas de derecho, sean públicas y/o privadas, la facultad de solucionar sus diferencias a través de procesos no jurisdiccionales, mediante lo que se ha denominado resolución alternativa de conflictos, dentro de los cuales se incluyen la conciliación, la mediación y el arbitraje, como derecho derivado del numeral 43 del texto constitucional.” (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, resolución número 069-2005, de las once horas diez minutos del nueve de febrero del dos mil cinco) Tal y como lo señala el Tribunal, una de las características apuntadas a la resolución alternativa de conflictos, es la búsqueda de soluciones no adversariales a los problemas suscitados, a través de la utilización de métodos autocompuestos para lograr acuerdos. Estos mecanismos constituyen una forma de acceso a la justicia, que busca agilizar la solución de las controversias suscitadas y mejorar la calidad de aquella. Desde esta perspectiva, la solución de conflictos por métodos alternativos al judicial forma parte del derecho constitucional a tener acceso a una justicia pronta y cumplida, garantía fundamental que se deriva del artículo 41 constitucional.

En anteriores ocasiones, esta Procuraduría ha tenido la oportunidad de analizar el tema de la capacidad de la Administración Pública (incluyendo a las municipalidades) para recurrir a estos instrumentos autocompuestos. Se determinó que la base originaria para determinar dicha facultad fue el artículo 27.3 de la Ley General de la Administración Pública, en la cual se otorgaba facultades al Poder Ejecutivo de transar. Es precisamente de este numeral en el que se ha basado esta Procuraduría para establecer la posibilidad de que la Administración se someta al arbitraje y la conciliación.

Posteriormente, con la entrada en vigencia de la ley 7727 del 14 de enero de 1998, Ley de Resolución Alterna de Conflictos y Promoción de la Paz Social RAC, se encuentra mayor sustento jurídico para dicha facultad, la cual se consagra en el artículo 18 del mismo cuerpo normativo, del siguiente modo:

“Todo sujeto de derecho público, incluyendo el Estado, podrá someter sus controversias a arbitraje, de conformidad con las reglas de la presente ley y el inciso 3), del artículo 27 de la Ley General de la Administración Pública.” Si bien es cierto, el referido artículo señala el arbitraje, se ha entendido que la facultad se extiende para la utilización de los medios conciliatorios. En esta línea de razonamiento, esta Procuraduría ha señalado lo siguiente:

“En lo que interesa a la consulta formulada, debemos indicar que el artículo 27.3 de la Ley General de la Administración Pública dispone que corresponderá conjuntamente al Presidente y al Ministro respectivo "transar y comprometer en árbitros los asuntos del ramo".

El artículo 219 del Código Procesal Civil establece la transacción como una forma de terminación anormal del proceso judicial.

Por su parte, el artículo 2º de la Ley sobre Resolución Alterna de Conflictos y Promoción de la Paz Social –Número 7727– establece que tanto la negociación, la mediación, la conciliación y otros mecanismos similares se aplican "para solucionar sus diferencias patrimoniales". Y el artículo 18 Ibídem dispone que "Todo sujeto de derecho público, incluyendo el Estado, podrá someter sus controversias a arbitraje de conformidad con las reglas de la presente ley y el inciso 3), del artículo 27 de la Ley General de la Administración Pública" (...)

Si bien es cierto, esta última norma no hace mención expresa de la conciliación y/o transacción, a la luz de estas disposiciones, se puede afirmar que existe una autorización general para que la Administración pueda someter sus diferencias a transacción, lo anterior por mención expresa del artículo 27 antes aludido y la conciliación por interpretación ampliativa del citado numeral 18.

Y cabe advertir, como ya lo hicimos, que mediante interpretación, tanto de esta Procuraduría como de la Contraloría General, se ha considerado que tanto la Administración centralizada como la descentralizada, incluidas las corporaciones territoriales municipales, están autorizadas a acudir tanto al arbitraje como a la transacción (Al respecto, véanse los dictámenes C-225-88 de 11 de noviembre de 1988 de la Procuraduría General, y 2239 de 23 de febrero de 1996 de la Contraloría General).

De manera general, la decisión de transar o conciliar, así como la de acudir a un arbitraje, debe ser tomada por el jerarca respectivo, aunque la implementación del acuerdo puede ser llevado a la práctica por un funcionario distinto del jerarca, como una delegación de funciones o bien utilizando la figura de la representación institucional. Pero en todo caso, la decisión de transar debe estar debidamente motivada. (...)

Dentro de este marco de referencia general, es posible concluir que sería legalmente procedente utilizar o aplicar, por parte de las municipalidades, el mecanismo de la conciliación y/o transacción dentro de un proceso judicial en trámite, no teniendo más límite que propio principio de legalidad al que inexorablemente está sometida la Administración Pública, y por supuesto, el acto por el cual el órgano superior jerárquico acuerde optar por dichos mecanismos, deberá estar debidamente motivado. (Dictamen C-111-2001 de16 de abril del 2001. Resaltado no es del original) Otro cuerpo normativo de vital importancia, para determinar la facultad de la Administración para utilizar los medios alternativos de resolución de conflictos, es el Código Procesal Contencioso Administrativo, en el cual se agrega un articulado dedicado a la conciliación y que, en el artículo 72, establece:

“La Administración Pública podrá conciliar sobre la conducta administrativa, su validez y sus efectos, con independencia de su naturaleza pública o privada.” Señala la doctrina costarricense que una de las más importantes innovaciones del Código, se refiere precisamente a los pasos agigantados que se dan en materia de resolución autocompositiva de los conflictos con las Administraciones Públicas. Dicho avance se refiere, más que todo, a que se ha llegado a entender que los medios de resolución alterna de conflictos consiguen completar o perfeccionar la justicia administrativa. Se señala, además, que las alternativas negociales de solución de conflictos, acuden a una distinta racionalidad jurídica en el actuar de las Administraciones Públicas. En su lugar, se le da más importancia, ahora, a la búsqueda de soluciones negociadas, capaces de asegurar un duradero y estable equilibrio entre las partes, claro está, dentro del marco de lo licito.[2] Viene de todo lo expuesto que, como primera conclusión, sea dable afirmar que la Municipalidad de Santa Bárbara, representada por los abogados contratados según los artículos 14 y 15 del Reglamento para el Procedimiento de Cobro Administrativo y Judicial de la Municipalidad de Santa Bárbara sí están facultados para conciliar. No obstante, de acuerdo a lo que se ha dicho ya, deben estar debidamente autorizados por el órgano jerárquico superior, que en el caso de los Entes Territoriales viene a estar conformado por el Concejo Municipal. Y, en esa misma línea, cabe advertir que deberá el Concejo adoptar una decisión debidamente motivada para que se proceda en tal sentido.

Esta facultad de conciliación por parte de la Administración no es ilimitada, ya que existen áreas vedadas por expresos limitantes de orden jurídico. Estos limitantes integran el sistema normativo, y delimitan y circunscriben las facultades a cargo del Concejo Municipal para acordar la conciliación para casos concretos. Por su importancia, les dedicamos un aparte propio.

A. Materia conciliable.

Aunque se haya establecido, de manera general, que la Administración Pública tiene, de principio, facultades para conciliar, es claro que dicha facultad no es ilimitada puesto que la Administración se encuentra supeditada al principio de legalidad, consagrado en los artículos 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública.

Ya ha dicho este órgano consultivo:

“En todo caso, debemos advertir que la limitación va a estar definida por la imposibilidad de negociar en contra de lo dispuesto en el ordenamiento jurídico. De esta forma, no es posible que se concilie aspectos sobre los que hay norma expresa en contrario, incluidas las reglamentarias, por el principio de inderogabilidad singular de los reglamentos. De lo cual deviene la imposibilidad de transar o conciliar sobre la exigibilidad misma del canon en cuestión.” (Dictamen C-111-2001 del 16 de abril del 2001. Resaltado no es del original) Es por esto que se puede llegar a establecer que, de acuerdo al Ordenamiento Jurídico, la Administración está facultada a conciliar en los casos que tratan de asuntos patrimoniales, de acuerdo al artículo 46 de la Constitución Política y 2 de LRAC; en los asuntos disponibles, de acuerdo al artículo 2 de LRAC, 11 de la Constitución Política y 11 de la LGAP, así como en algunos aspectos relacionados con su ejercicio, como el arreglo en las formas de pago de impuestos.” (Dictamen C-382-2008 de 22 de octubre del 2008) Es importante indicar que, en materia ambiental, el titular del resarcimiento del daño lo es el Estado, tal y como lo ha definido la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia:

IX.- Sobre la legitimación activa en los procesos de ejecución de sentencia de los fallos dictados por la jurisdicción constitucional en recursos de amparo en protección del ambiente. Particular atención requieren los casos como el presente, donde la condena reside en la violación al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en los términos del numeral 50 de la Constitución Política, conforme al cual: “… Toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Por ello, está legitimada para denunciar los actos que infrinjan ese derecho y para reclamar la reparación del daño causado. El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho. La ley determinará las responsabilidades y las sanciones correspondientes.” Nótese cómo a favor de toda persona, se reconoce tanto el derecho a un ambiente sano, como la legitimación para denunciar su irrespeto y reclamar la reparación. En este sentido, sobre el tema de la legitimación en materia ambiental, la Sala Constitucional ha dicho que: “… el presupuesto procesal de la legitimación tiende a extenderse y ampliarse en una dimensión tal, que lleva necesariamente al abandono del concepto tradicional, debiendo entender que en términos generales, toda persona puede ser parte y que su derecho no emana de títulos de propiedad, derechos o acciones concretas que pudiera ejercer según las reglas del derecho convencional, sino que su actuación procesal responde a lo que los modernos tratadistas denominan el interés difuso, mediante el cual la legitimación original del interesado legítimo o aún del simple interesado, se difunde entre todos los miembros de una determinada categoría de personas que resultan así igualmente afectadas por los actos ilegales que los vulneran. Tratándose de la protección del ambiente, el interés típicamente difuso que legitima al sujeto para accionar, se transforma, en virtud de su incorporación al elenco de los derechos de la persona humana, convirtiéndose en un verdadero «derecho reaccional», que, como su nombre lo indica, lo que hace es apoderar a su titular para «reaccionar» frente a la violación originada en actos u omisiones ilegítimos. Es por ello que la vulneración de ese derecho fundamental, constituye una ilegalidad constitucional, es decir, una causal específica de amparo contra los actos concretos o normas autoaplicativas o, en su caso, en la acción de inconstitucionalidad, contra todas las normas o contra los actos no susceptibles de amparo, e incluso, contra las omisiones, categoría ésta que en el caso del derecho al ambiente se vuelve especialmente importante, porque al tratarse de conservar el medio que la naturaleza nos ha dado, la violación más frecuente se produce por la inercia de las autoridades públicas en realizar los actos necesarios para protegerlos. La Jurisdicción Constitucional, como medio jurídicamente idóneo y necesario para garantizar la supremacía del Derecho de la Constitución es, además de supremo, de orden público esencial, y ello implica, en general, que una legitimación mucho más flexible y menos formalista, es necesaria para asociar a los ciudadanos al interés del propio Estado de Derecho de fiscalizar y, en su caso, restablecer su propia juridicidad.” Sentencia no. 3705-93, de las 15 horas del 30 de julio de 1993. Por su carácter supraindividual, la legitimación se amplia en este campo, al establecer el Tribunal Constitucional, que la preservación y protección del ambiente es un derecho fundamental, que legitima para acudir a la vía del amparo a toda persona. Es evidente que el enfoque sobre esta materia, se separa en mucho de la posición que siempre se ha dado. Si tal es el sistema propugnado y plasmado en la Carta Magna, en base a esa estructura deberá sustentarse toda interpretación de los distintos procedimientos o procesos vigentes para tutelar el ambiente. De allí que, limitar el ejercicio de ese derecho a sujetos con características específicas para lograr su protección administrativa o jurisdiccional, implica únicamente un esfuerzo por circunscribirlo a requisitos que en modo alguno compatibilizan con los postulados constitucionales actuales, en donde como se vio, del numeral 50 supra indicado, surge como legitimada, “toda persona”, para instaurar la acción respectiva en resguardo del ambiente y demandar su reparación. Por su parte, el principio 10 de la Declaración de Río, haciendo alusión a la participación de todos los ciudadanos en cuestiones ambientales, señala que: “Deberá proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos, entre otros el resarcimiento de daños y los recursos pertinentes” (Declaración final de la Conferencia de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo, Río de Janeiro, Brasil, 14 de junio de 1992, en Torres Ugena, en donde Costa Rica figura como uno de los Estados signatarios).

X.- Ahora bien, esta Sala estima que, a partir de una adecuada interpretación de la norma en comentario, en relación con el canon 49 también constitucional, el recurso de amparo no agota la posibilidad de instrumentos jurídicos que la Carta Magna otorga a todos los habitantes con el fin de tutelar el ambiente. Lo contrario significaría que el artículo 50 restringe su contenido, única y exclusivamente al proceso constitucional de amparo. El concepto “toda persona” utilizado por el constituyente, no puede asimilarse a titular de derecho subjetivo en sentido estricto. “Toda persona” es, todo habitante, vecino, ciudadano, física o jurídica, pública o privada, es en fin, cualquiera que ve lesionado su derecho a un ambiente sano. Por esa razón, en su defensa y protección, se debe favorecer una tutela suficientemente amplia, a fin de no inoperativizar la norma o limitar sus alcances. En ese sentido, la simple falta de relación directa o de perjuicio, en tesis de principio, no puede conducir a una pérdida de la legitimación para quien posee un derecho reconocido a nivel constitucional. Si se aceptara, en el derecho ambiental, la tesis tradicional de la legitimación, entendida como la aptitud de ser parte en un proceso concreto, donde no toda persona con capacidad procesal puede figurar en ese carácter, sino sólo quienes se encuentren en determinada relación con la pretensión, tal y como se expuso, conllevaría a vaciar de contenido esa norma. En los procesos de ejecución de los fallos dictados en la Jurisdicción Constitucional, que son los que aquí interesan, el tema cobra especial relevancia. Para establecer la procedencia del reclamo que en definitiva se traduce en una suma de dinero para pretender resarcir la lesión causada, debe ponderarse, entre otros, a favor de quien se dio la tutela constitucional, la relación de causalidad entre la infracción que se acusó y el daño que se pretende indemnizar. Este marco básico, no puede dejar de lado que en materia ambiental, se optó, con raigambre constitucional, por la protección amplia de este derecho. Un segundo tema de importancia, es que la legitimación debe ser analizada de acuerdo a la pretensión material, en este tipo de supuestos -daño al colectivo-. Al tratarse de un derecho de la tercera generación, en los que el afectado es un grupo de personas, en la mayoría de los casos indeterminado, requieren de una legitimación distinta al interés jurídico que ampara a los derechos subjetivos públicos. Tratándose de intereses difusos o de acción popular, por su naturaleza particular, no existe un único titular asistido por un interés jurídico, lo cual ha dificultado el acceso de los individuos a su eficaz tutela o garantía, pues se ha evidenciado la necesidad de encontrar una legitimación más amplia para hacerlos valer ante las autoridades administrativas y judiciales. Por ese motivo, es menester tomar en consideración que el primer y principal damnificado es la sociedad en su conjunto, o bien una generalidad indeterminada de sujetos; sin perjuicio de que simultáneamente también puedan resultar afectados en forma particular, algunos de los individuos del grupo. De todos modos, no cabe la posibilidad de reclamos personales, plurales y separados cuando el ofendido es la colectividad, ya que, es característica de dichos intereses su indivisibilidad, en razón de que el bien colectivo no es fraccionable entre quienes lo utilizan, tampoco es factible dividir su goce. Ello trae como consecuencia la imposibilidad de que existan distintos derechos subjetivos, por no existir un vínculo directo entre una persona y ese tipo de derecho. O es del grupo o no es de nadie, porque si alguien lo acapara para sí, deja de ser coparticipado para ser individual. Lo que no quita, como se dijo, la posible coexistencia de daños particulares o plurindividuales, porque una de las características del Derecho Ambiental es que el daño se causa siempre a la colectividad, pero con repercusiones, en ocasiones, sobre bienes individuales. En efecto, la persona tiene posibilidad de accionar en su nombre para pedir una indemnización propia (daño ambiental particular), como de accionar en nombre de una colectividad para pedir una indemnización de la cual no se puede apropiar pero sí puede gozar (daño ambiental al colectivo), que es realmente la que constituye la reparación del daño ambiental en su estado puro. La reparación del daño ambiental colectivo restablece el interés general vulnerado, con lo cual se excluye que restablezca solo un derecho individual, su objeto es diferente. El error reside, se repite, en el hecho de considerar daño ambiental puro las consecuencias que sufren bienes ambientales apropiables por los particulares, siendo que, en estricto sentido, no puede tener tal particularidad, porque es precisamente sobre un bien colectivo. Es cierto que hay bienes ambientales que pueden ser apropiados por particulares -por ejemplo, el caso del suelo-, pero ello no le quita la característica de bien ambiental y de lesión a un interés general que supone la posibilidad de que, aún si el propietario no desea su reparación, la puede, y aún la debe buscar, cualquier otra persona o cualquiera entidad pública o privada. Sobre la base de la concepción anterior, en donde el daño ambiental puro se distingue por afectar el normal funcionamiento de los ecosistemas o la renovabilidad de sus recursos y componentes, así como por ser “supraindividual”, se aleja entonces de la esfera estrictamente individual, en el sentido de bienes apropiables, como elemento definitorio de la lesión. La acción de defensa o de reparación no puede estar sólo en cabeza de cada damnificado. Tiene que ser colectiva o grupal como lo es también el daño causado. Es por ello que el daño se da directamente al ecosistema e indirectamente al ser humano que se sirve de él, y que la persona únicamente puede reclamar a favor del ecosistema gracias a su relación con él. Si se logra hacer la distinción entre daño ambiental puro y particular, se establece con claridad qué es lo que se está indemnizando por una u otra vía, porque se determina con anterioridad aquello que se dañó. La distinción señalada marcará no sólo la forma de reparación del daño, sino la finalidad de cada acción que busca proteger el ambiente. No obstante, a pesar de que en la mayoría de los casos no se puede lograr el objetivo de reparar el ambiente como si el daño no hubiere ocurrido, sí se puede predicar otra forma reparatoria, que busca dejar el bien en la forma más parecida posible a la que tenía antes del daño. En consecuencia, cualquier persona que alegue estar afectada por un daño ambiental, pertenece a la parte material titular del interés difuso y estará legitimada para ser parte activa en el proceso judicial que se inicie en protección del ambiente. De acuerdo con el parámetro constitucional, producido un daño ambiental, en cualquiera de sus dos vertientes, se concede acción para obtener la reparación del ambiente, lo que no obsta al ejercicio de la acción indemnizatoria. Para lo primero debe deducirse la “acción ambiental” -recurso de amparo o vía ordinaria -; para lo segundo, la “acción indemnizatoria” -ejecución de sentencia o vía ordinaria-. En este sentido, se define un nuevo y particular modo de daño, el cual goza de algunas especificaciones, y conforme a ello, las reglas para su reparación no podrán equipararse a las que otorgan protección a los derechos subjetivos, simplemente porque este tipo de daño puede conculcar además otro tipo de prerrogativas, como los derechos de incidencia colectiva o general. Es por ello que la legitimación para actuar, que se tiene en uno u otro caso, solo variará en el petitum del proceso: si el daño es personal, en el sentido de que aminora el patrimonio individual, se estará en presencia de una petición para sí. Por el contrario, si el patrimonio apropiable individualmente no se reduce, sino aquel que tiene por el hecho de vivir en sociedad, se estará ante una petición para la colectividad, es decir, a favor de los bienes ambientales, que de paso, benefician al individuo en su concepción socializada. En este último supuesto, habría un derecho constitucional lesionado, que debe ser procesalmente protegido. Es por ello que en esta materia se amplia la legitimación activa, cuando la pretensión material del actor sea la protección de intereses difusos o por acción popular, permitiéndose la posibilidad de actuar en juicio no en nombre propio o de otros, sino en nombre y beneficio de todos, dentro de los límites de dicho objeto. En consecuencia, en procesos como el presente, cualquier persona lo puede incoar, aunque no sea afectado de manera directa, donde la acción no se interpone en nombre propio sino a nombre del colectivo.

XI.- Sujeto titular para percibir la indemnización por daño al colectivo. Al tratarse de bienes de interés general que componen el ambiente, y cuya tutela se asigna al Estado, cuando la lesión es al colectivo, no hay patrimonio individual que pueda reclamarlo para sí. Esta particularidad ha determinado que se privilegie la reparación en especie por sobre la indemnización dineraria, lo cual constituye otra de las evoluciones del moderno derecho de daños, de particular trascendencia en esta materia. Volver las cosas al estado anterior en aquellos supuestos en que sea total o parcialmente factible, esto es, recomponer el “hábitat” o el equilibrio de los valores ecológicos (p. ej., poblar de nuevo un río en caso de depredación), es la solución prevalente de la ciencia jurídica. La equivalencia dineraria no tiene sentido alguno frente a este tipo de daño, porque no podrá por sí, acrecentar el bien lesionado. Ese pago, nunca podrá cambiar uno por otro, sino que obligatoriamente se tiene que invertir en la reparación del ecosistema. Esto la diferencia con las reglas generales de la responsabilidad patrimonial común, donde el demandante tiene mayor libertad para disponer si el dinero pagado por su bien lesionado lo reinvierte en sí mismo, o no. Independientemente de la naturaleza jurídica del sujeto beneficiario de la indemnización, ya sea público o privado, deberá destinarse a la reparación, reposición o restauración de los recursos naturales o ecosistemas deteriorados. En consecuencia, siempre debe buscarse, en primer orden, la posibilidad de regenerar el daño ambiental, y así, como se ha dicho, favorecer la reparación “in natura”. Puede ser que ello se logre con obligaciones de hacer o con dinero, restituyendo el elemento dañado. De no lograrse, en segundo término, se debe velar por tomar medidas que estén en beneficio del ambiente como un todo. Esta posición se sustenta en el hecho de que el ecosistema es interactuado y, por tanto, aunque no se recupere de la primera forma, se restaura el sistema que se verá beneficiado en su conjunto. En efecto, si no es técnicamente posible, o sólo lo es en parte, la evaluación de los detrimentos causados a los recursos naturales tiene que basarse en el costo de soluciones alternativas que tengan como meta la reposición de recursos naturales equivalentes a los que se han destruido, con el objeto de recuperar el grado de conservación de la naturaleza y la biodiversidad. Este punto es importante porque se permite que el resarcimiento recaiga sobre otro componente del ambiente distinto del dañado, sin que se viole regla alguna con este proceder, porque en realidad se busca una equivalencia con lo destruido para rescatar la naturaleza. No es entonces difícil concluir que la reparación del daño ambiental puro debe ser, en lo posible, “in natura”.

XII.- Recapitulando, se puede decir que el problema básico, en principio, radica en cómo repararlo, especialmente cuando este va más allá de la lesión a un interés individual. No existe suficiente regulación sobre este tipo de responsabilidad, en tanto la legislación vigente no toma en cuenta sus características específicas y los problemas para reclamar su reparación. Sin embargo, visto que el control ambiental importa a toda la comunidad, lo lógico es que se destinen a recomponerlo. De tal forma que, en atención a las particulares características del daño ambiental puro, la indemnización fijada debe ser pública y así los fondos provenientes de su pago, en las diferentes instancias, permitiría dedicar ese dinero a la reparación “in situ” de los recursos afectados o al financiamiento de otros proyectos ambientales suplementarios en esas zonas. Por tal motivo, estima esta Sala que, el monto por la indemnización del daño ambiental puro o a la colectividad se constituye en un fondo público, que pertenece a todos (numerales 8 y 9 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República). Ello significa que, si bien la acción por daño al colectivo puede ser ejercida por cualquier persona, quien puede percibir las sumas por ese concepto es, en principio, la “sociedad en general”, o en su caso algún “grupo indeterminado de personas”, en cuanto damnificados directos. A partir de lo dicho, es notable que en la legislación nacional, en cuanto al mecanismo, destino y control sobre las sumas de dinero percibidas por daños al ambiente, como en otros temas, existe un vacío jurídico, que debe ser resuelta aplicando los principios generales del derecho o la analogía (artículo 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, 12 y 13 del Código Civil, 7 al 10 de la Ley General de la Administración Pública). En ese sentido, a pesar de que no exista norma expresa que indique a quién deba resarcirse, bajo una interpretación del numeral 50 constitucional y los principios rectores del derecho ambiental, que se han desarrollado, en aras de reparar el daño causado y conservar el ambiente, ha de concluirse en que esas sumas deben girarse al Estado, entendido en sentido amplio. Definido el sujeto titular para percibir las sumas por daños ambientales a la sociedad o al colectivo, se debe precisar el órgano o ente público receptor, en aras de cumplir con su reparación. En este sentido, hay que acotar que, la organización administrativa, derivada de su configuración, con una importante descentralización, ha permitido acercar los mecanismos de decisión a la propia ciudadanía, pero a la vez diversifica y complica este reparto competencial. Esta dispersión se manifiesta en dos planos o niveles, verticalmente, por el reparto de competencias de la Administración; y horizontalmente, por la distribución, dentro de una misma, de competencias con un claro contenido ambiental entre las distintas áreas o departamentos. La regulación más directa ha estado en el ámbito competencial del Ministerio de Salud, Ministerio de Ambiente y Energía, y de las Municipalidades. La proximidad de estos entes a la ciudadanía y el presumible mayor y más directo conocimiento de la realidad, las convierten en el principal instrumento para hacer frente a la tutela ambiental. Si no fuera viable un mecanismo como el propuesto, se transformarían en letra muerta tanto las normas citadas, como los principios expuestos, y se dejaría un daño sin reparar. La tutela ambiental justifica soluciones casi exponencial. Las soluciones tradicionales son inapropiadas para detenerlo, por lo que el juez debe actuar sus poderes para suplir la laguna jurídica, que aparece a partir de la legislación que dispone, que el Estado ejerce su soberanía sobre el ambiente y los recursos naturales del país (artículo 6 de la Constitución Política), pero sobre la indemnización de este tipo de daños, no se prevé la forma, el destino, su control y quién debe hacerse cargo de la reparación ambiental. A partir de lo anterior, el pago por la indemnización debe ser cancelado por los sujetos declarados responsables, que será destinado a la recomposición y reparación de los daños a los bienes ambientales de la sociedad. Este dinero, constituido como fondo público, tal y como ya se indicó, deberá depositarse a favor del Estado, correspondiéndole al juzgador determinar cuál órgano o ente público debe administrarlo. Decisión que debe ajustarse a una estricta aplicación de las reglas la ciencia o la técnica, y de los principios generales de justicia, lógica y conveniencia (numerales 16 y 17 de la Ley General de la Administración Pública), y en virtud de un análisis de las particularidades del caso en concreto, tales como por ejemplo, los sujetos condenados en la vía del amparo, el tipo de daño ocasionado, el grupo determinado o no receptor de la lesión, la circunscripción geográfica, la competencia institucional específica, etc. Y por supuesto, tomando siempre en consideración la finalidad última para la cual se deben destinar la indemnización decretada. Sería inaceptable que una sentencia quede en letra muerta y nunca sea llevada a la realidad, aniquilando sus efectos. Por eso, el juez cumple una función de garante, y se encuentra obligado a velar por la plena y efectiva ejecución, tanto de forma ágil como real. Desde el punto de vista de la dimensión negativa, surge el principio de intangibilidad de la cosa juzgada, entendido como la necesidad de que la ejecución de sentencia se cumpla en sus propios términos, según lo previsto en el fallo y sin alteraciones. No es permitido suprimir, modificar o agregar a su contenido exigencias o cargas que no están contenidas en él.

XIII.- Sobre el caso en concreto. En el sub-lite, la condenatoria al pago de los daños y perjuicios dictada en el recurso de amparo, obedeció a la contaminación del río Siquiares por parte de la Cooperativa y a la inactividad del Ministerio de Salud para tomar medidas que lo evitaran. La Sala Constitucional manifestó, en lo que interesa, que: “(…)”. Voto no. 1882- 2001 de las 9 horas con 24 minutos del 9 de marzo del 2001. De acuerdo a lo expuesto por ese Tribunal Constitucional, es importante resaltar que, es evidente la infracción por lesión al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, que produjo un daño de carácter puro o al colectivo. Por lo anterior, no cabe la menor duda que el recurso fue acogido en virtud del daño sobre el afluente, lo cual a su vez afectó las comunidades de Siquiares, Turrúcares, San Miguel y Cebadilla, incidiendo en la calidad de vida de quienes viven en al margen. En esta inteligencia, y así se dispuso, el detrimento afectó a la comunidad o a la sociedad en general, que se localiza en esa zona, generando el menoscabo indicado.

XIV.- Aclarado lo anterior, procede definir a quien corresponde solicitar el pago de los daños y perjuicios a que fueron condenados la Cooperativa y el Estado, como consecuencia de la estimación del amparo, así como el destino que debe darse al resarcimiento que se fije, el control de la inversión y la entidad encargada de hacer la reparación. Pero estos aspectos, aún y cuando se deriven con facilidad de todo cuanto se ha expuesto, no pueden dejar de lado la naturaleza particular de un proceso de ejecución en el que se persigue el cumplimiento material de las situaciones jurídicas reconocidas en una sentencia en firme. Su finalidad es “darle efectividad práctica a lo ordenado en la sentencia de condena (la cual impone al vencido el cumplimiento de una prestación -de hacer, no hacer o dar- para satisfacer el interés de la parte vencedora, (…) busca adecuar a la situación fáctica -realidad- el mandato o norma individualizada contenida en la parte dispositiva de una sentencia, a efecto de satisfacer el derecho de la parte vencedora” Resolución de esta Sala, no. 108 de las 15 horas del 16 de octubre de 1996. Tampoco pueden ignorarse situaciones propias del desarrollo del proceso, que pueden tener incidencia directa en los alcances del fallo que se dicte. En tesis de principio, las facultades conferidas al juez ejecutor deben comprender todas las medidas necesarias para lograr la plena efectividad y eficacia del fallo, según se desprende del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva (artículos 39, 41 y 153 de la Constitución Política). Analizados los autos, se desprende que el recurso de amparo fue formulado por Julie Roos Ayub, Carlos Luis Quesada Altamirano, Abel Víquez Fuentes y José Luis Madrigal Moya. Este asunto por la señora Roos Ayub, en su carácter personal y como Presidenta de la ACORACI, y el señor Madrigal Moya, en su condición personal y como Presidente de la ASAMARS. En su transcurso las asociaciones desistieron, sin embargo, interlocutoriamente no se resolvió sobre el particular. En la sentencia de primera instancia, se decretó en su contra una falta de legitimación. Por su parte, el Tribunal, sin que el tema fuera planteado, admite su legitimación y reconoce en ellas el derecho a percibir la indemnización pretendida. Al margen de la apertura en punto a la legitimación para cobrar el daño ambiental en los términos ampliamente desarrollados, lo cierto es que en procesos como el presente, que nacen en virtud de un fallo de la Sala Constitucional, no le corresponde al juez de la ejecución, determinar quién es el titular del derecho que se reclama, por cuanto es un aspecto previamente definido en el fallo que se ejecuta. Por eso, no aplica el artículo 50 Constitucional -desarrollado en los considerandos IX y X-, que contempla lo relativo para accionar, y no, como aquí sucede para ejecutar. De tal forma que, esas agrupaciones no ostentan la aptitud suficiente para interponer este asunto, ni mucho menos la condición de titulares para percibir los montos exigidos. No por el desistimiento formulado, porque de la relación de los artículos 135 y 204 del Código Procesal Civil, se desprende que, para que surta efectos debe pronunciarse expresamente el juez, lo que no ocurrió en esta litis. Más bien, porque no fueron parte en el recurso de amparo, y además, por la naturaleza del daño que se intenta reparar, no siendo posible su reclamo a título directo. Con base en lo expuesto, hay contradicción con lo ejecutoriado, y por ende, violación a la cosa juzgada, al establecer el Tribunal que poseen legitimación para gestionar en este juicio y para que las sumas concedidas se giren a su favor. En ese sentido, estima esta Sala que no es posible aceptar a esas agrupaciones como parte procesal activa, ni mucho menos, que se fije a su favor alguna indemnización, por lo que corresponde acoger el agravio formulado por los casacionistas. En consecuencia, lo procedente es anular la sentencia del Tribunal, únicamente en cuanto declara legitimadas a la Asociación Conservacionista de los Ríos y el Ambiente de Ciruelas de Alajuela, y a la Asociación de Amigos del Medio Ambiente del Río Siquiares y sus Nacientes de Turrúcares, para incoar la presente ejecución de sentencia y percibir la indemnización establecida. En su lugar, resolviendo sobre el fondo, se debe acoger la falta de legitimación activa de esos gremios, y rechazarla en cuanto a Julie Roos Ayub y José Luis Madrigal Moya.

XV.- Es menester indicar que, en casos como el presente -denuncia por daño ambiental colectivo-, no obstante que quién interpone el recurso de amparo funge como un colaborador y en su condición instrumental para coadyuvar con la protección que ofrece el Ordenamiento Jurídico, es también el legitimado para interponer la ejecución de sentencia y esgrimir la pretensión respectiva, a pesar de que, como se ha indicado, no se encuentra facultado para recibir el rubro fijado para la reparación. Se debe entender que la obligación jurídica que surge es de reparar al ambiente, y por ello, el particular no puede incorporar en su pretensión que le sean girados esos montos. En ese mismo orden de ideas, de acuerdo con lo desarrollado en el Considerando XI, con la finalidad de darle una plena y efectiva ejecución a la sentencia del recurso de amparo, corresponde a esta Sala determinar a cuál órgano o ente público se deben dirigir, con el fin de destinarlos a proyectos de restauración y reparación del río Siquiares. Al respecto, estima este órgano colegiado que, por la especialidad de la materia, los recursos técnicos y profesionales con que cuenta el Ministerio de Ambiente y Energía, para el caso en concreto, según sus particularidades y características propias, resulta el idóneo para llevar a cabo esa tarea. Del mismo modo, manteniendo como premisa la ejecución efectiva del fallo constitucional, es de rigor crear un mecanismo de naturaleza presupuestario que beneficie y potencie al máximo los principios de eficiencia, eficacia, celeridad y economía, por lo que, la suma dispuesta por el Tribunal Contencioso Administrativo que condenó solidariamente a la Cooperativa y al Estado, se deberá depositar en la Caja Única de este último (numerales 66 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, 83 y 84 de su Reglamento), en una cuenta cliente creada específicamente para tal fin, cuyo titular será el Ministerio de Ambiente y Energía, quien deberá destinarlo para ejecutar obras de reparación y restauración, en forma exclusiva, a proyectos sobre el río Siquiares. Al haberse concluido que ese pago es fondo público, en aras de garantizar un manejo responsable de las finanzas públicas, es pertinente la utilización de esta herramienta financiera, la que ayudará a alcanzar los objetivos y metas ambientales en una forma efectiva, y para esto se requiere el apoyo del órgano rector del Sistema de Administración Financiera. De este modo, se insiste, para agilizar el recibo y administración de la condena, deberá depositarse en esa cuenta separada, con la identificación del origen y del destino al cual esta afecto. Por tal razón, en lo concerniente al Estado, deberá el Ministerio de Hacienda, a quien se comunicará esta resolución, tomar las previsiones financieras en el título presupuestario correspondiente.” (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, Resolución N° 675-F-2007 de las diez horas del veintiuno de setiembre de dos mil siete. Lo subrayado es nuestro.)” Atendiendo a sus preguntas, cabe concluir que no es competencia del Tribunal Ambiental Administrativo proponer o realizar la conciliación que pueda darse sobre la indemnización del daño ambiental que se haya determinado luego de un procedimiento administrativo ante dicho órgano. Lo que podría autorizar (homologar) lo sería el acuerdo conciliatorio que suscriban las partes.

Las sanciones que podrían eventualmente imponerse a los miembros del Tribunal Ambiental Administrativo es un asunto que queda librado a la tramitación de un procedimiento administrativo ordinario, en los términos que fueron explicados en las páginas precedentes.

Finalmente, sobre la ejecución de los fondos producto de las conciliaciones, por tratarse de un tópico jurídico cuya competencia es exclusiva y excluyente de la Contraloría General de la República, no nos es factible dar respuesta a la misma:

“Teniendo a la vista los términos puntuales de la consulta de interés, se observa que las interrogantes se encuentran directamente relacionadas con la disposición de fondos públicos, propiamente en el caso de transferencias efectuadas a las asociaciones de desarrollo, lo cual entra en un campo en el que la Contraloría General de la República ejerce una competencia exclusiva y excluyente.

Dado lo anterior, debemos declinar nuestra competencia en favor del órgano contralor, toda vez que por imperativo legal esta Procuraduría General no puede emitir criterio respecto de asuntos propios de otros órganos administrativos.

En este aspecto, dispone el artículo 5 de nuestra Ley Orgánica lo siguiente:

“Artículo 5.- No obstante lo dispuesto en los artículos anteriores, no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley.” Justamente sobre la imposibilidad de emitir criterio cuando se está frente a materia exclusiva de la Contraloría General, hemos señalado:

“I. COMPETENCIA PREVALENTE DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.

La Contraloría General de la República es el órgano constitucional fundamental del Estado encargado del control y fiscalización superior de la Hacienda Pública con independencia funcional y administrativa (artículos 183 y 184 de la Constitución Política y 1°, 2 y 11 de Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, Ley N° 7428 del 7 de setiembre de 1994); en consecuencia es el órgano estatal llamado a velar por la legalidad no sólo en el manejo de los fondos o recursos públicos, sino también en relación con “los procedimientos de gestión y la función de control en sí misma considerada.” (Procuraduría General de la República. Dictamen N° C-120-2005 del 1° de abril de 2005 en igual sentido el N° C-161-2005 del 2 de mayo del 2005).

Bajo ese contexto, en virtud de que el asunto sometido a pronunciamiento gira en torno al manejo de fondos públicos y si se requiere o no autorización por parte de la Contraloría (contratación en la adquisición de bienes con fondos públicos proporcionados por esa Municipalidad al Centro Agrícola Cantonal de Corredores), es la Contraloría la competente (competencia exclusiva y prevalente) para pronunciarse sobre el particular.” (Dictamen C-402-2005 del 2005) Igualmente, nuestro dictamen N° C-339-2005 del 30 del setiembre del 2005 explica claramente al respecto:

“En relación con el asunto consultado, el Órgano Asesor es incompetente para emitir un dictamen, en vista de que estamos frente a un asunto en el cual la Contraloría General de la República ejerce una competencia prevalente, exclusiva y excluyente. Como es bien sabido, de conformidad con el artículo 184 constitucional y la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, es a este Órgano que le corresponde pronunciarse sobre aquellos asuntos donde está de por medio el uso correcto de los fondos públicos y la materia presupuestaria, así como sobre la materia de contratación administrativa. En este sentido, este Órgano Asesor, en varios dictámenes, ha seguido esta línea de pensamiento. En efecto, en las opiniones jurídicas OJ-016-98 del 6 de marzo de 1998 y OJ-083-98 del 2 de octubre de ese mismo año, expresamos que la Contraloría General de la República es el órgano encargado constitucionalmente de la vigilancia de la Hacienda Pública y legislativamente, de conformidad con su Ley Orgánica, artículos 4 y 12, por lo que los criterios que emite son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública, lo cual se ve claramente plasmado en el citado artículo 12 que establece:

“La Contraloría General de la República es el órgano rector del ordenamiento de control y fiscalización superiores, contemplados en esta ley. Las disposiciones, normas, políticas y directrices que ella dicte, dentro del ámbito de su competencia, son de acatamiento obligatorio y prevalecerán sobre cualquiera otras disposiciones de los sujetos pasivos que se le opongan. (…)” (Las negritas no corresponden al original).” (en igual sentido ver, entre otros, la opinión jurídica N° OJ-006-2007 del 29 de enero del 2007, así como los dictámenes números C-273-2008 del 7 de agosto del 2008, C-384-2008 del 23 de octubre del 2008, C-042-2009 del 17 de febrero del 2009 y C-071-2009 del 13 de marzo del 2009) Como se advierte, de conformidad con el régimen constitucional y las leyes que lo desarrollan, es la Contraloría General la encargada de ejercer la función consultiva en materia de fiscalización de la Hacienda Pública, ámbito dentro del cual se ubica el tema de las transferencias de fondos públicos a organizaciones privadas para su ejecución y administración. Por lo anterior, debemos declinar nuestra competencia a favor del Órgano Contralor, en virtud de resultar el competente para atender la inquietud planteada (en este sentido, y referidos particularmente al caso de consultas relacionadas con el uso y disposición de bienes, pueden verse nuestros dictámenes números C-114-2009 del 30 de abril del 2009, C-161-2009 del 5 de junio del 2009, C-138-2009 del 18 de mayo del 2009 y C-223-2009 del 21 de agosto del 2009).” (Opinión jurídica No. OJ-053-2010 de 9 de agosto de 2010).

CONCLUSIONES

Por carecer este órgano asesor de competencia legal para resolver conflictos de competencias a nivel de órganos internos de un Ministerio, no nos es posible dar contestación a las preguntas numeradas de la uno a la cinco, debiéndose recurrir al procedimiento establecido en los artículos 71 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública.

Sobre la posibilidad de que el Tribunal Ambiental Administrativo pueda “ventilar procesos sancionatorios en contra de la misma Administración Pública y sus instituciones, por el ejercicio de la actividad administrativa ordinaria propia de las funciones que le otorga el ordenamiento jurídico, como lo sería por parte de SETENA, la evaluación de los impactos ambientales”; los artículos 99 y 111, inciso a), de la Ley Orgánica del Ambiente le establecen una amplia competencia en ese sentido, tanto para conocer denuncias establecidas contra entidades pertenecientes a la Administración Pública como para imponer sanciones a funcionarios públicos.

Tocante al tema de las conciliaciones en sede del Tribunal Ambiental Administrativo, se remite a lo expresado en el dictamen No. C-219-2009 de 13 de agosto de 2009 en el sentido de que “no es competencia del Tribunal Ambiental Administrativo proponer o realizar la conciliación que pueda darse sobre la indemnización del daño ambiental que se haya determinado luego de un procedimiento administrativo ante dicho órgano. Lo que podría autorizar (homologar) lo sería el acuerdo conciliatorio que suscriban las partes”.

Por último, tampoco nos es factible responder a la consulta sobre la ejecución de los fondos producto de las conciliaciones, por tratarse de un tema cuya competencia es exclusiva y excluyente de la Contraloría General de la República.

Sin otro particular, y ofreciéndole mis disculpas por el atraso en la emisión de este pronunciamiento, debida al alto volumen de trabajo asignado a esta Procuraduría, me suscribo del señor Ministro, atentamente, Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes Procurador Agrario [1] Osvaldo Gozaini desarrolla estos conceptos, de la siguiente manera: “Alvaro Velloso explica correctamente estas alternativas, indicando que ante el conflicto entre dos hombres, ellos pueden: “a) autodefenderse, mediante el uso de la fuerza que, generalmente, es ilegítima y prohibida por la ley y que excepcionalmente aceptada y legitimada por ella (en este caso la parte afectada no consiente el sacrificio de su propio interés, tal como lo hace en la autocomposición); b) autocomponerse dirctamente (sin la ayuda de nadie obteniendo un resultado consistente en uno de tres supuestos: allanamiento, desistimiento o transacción; c) autocomponerse indirectamente (con la ayuda de otro pero con variante respecto del caso anterior), mediante la aceptación mutua de la presencia de un heterocomponedor (simple conciliador, mediador) para que, actuando como medio de acercamiento, los interesados lleguen a desatar el conflicto mediante la autocomposición que opera como resultado de una de sus tres fórmulas conocidas (allanamiento, desistimiento, transacción); d) heterocomponer directamente el conflicto, mediante la presentación espontánea de uno de los contendientes ante el órgano de justicia pública (juez) requiriendo de una decisión que lo resuelva. De tal modo, dicha decisión opera como resultado (sentencia luego de un proceso judicial).” (Gozaini, Alfredo. Formas Alternativas para la Resolución de Conflictos. Ediciones De Palma, Buenos Aires, 1995, pág. 125) [2] Jimenez Meza, Manrique y otros. El nuevo Proceso Contencioso Administrativo. San José. Poder Judicial. 2006. pág 268.