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C-272-1985 · 29/10/1985
OutcomeResultado
The Attorney General's Office maintains the criterion that lands declared inalienable are not national reserves and denies the reconsideration requested by IDA.La Procuraduría mantiene el criterio de que los terrenos declarados inalienables no son reservas nacionales y rechaza la reconsideración solicitada por el IDA.
SummaryResumen
The Attorney General's Office analyzes whether the 2000-meter border strip can be considered a national reserve administrable by IDA. It concludes that it cannot: lands declared inalienable — such as the border zone — lose their status as national reserve and acquire a distinct legal status. National reserves are unregistered state lands subject to possessory information; once declared inalienable, they cannot be titled or transferred out of public domain except by express law. Administration of these inalienable lands falls to the Ministry of Agriculture and Livestock, not IDA, unless a law provides otherwise. The opinion reaffirms the criterion from opinion C-107-85, denying the reconsideration request.La Procuraduría General analiza si los terrenos de la franja fronteriza de 2000 metros de ancho pueden considerarse reservas nacionales administrables por el IDA. Concluye que no: los terrenos declarados inalienables —como la zona fronteriza— pierden su condición de reserva nacional y adquieren un estatus jurídico distinto. Las reservas nacionales son baldíos del Estado no inscritos y susceptibles de información posesoria; al ser declarados inalienables, ya no pueden titularse ni salir del dominio público sino mediante ley expresa. La administración de estos terrenos inalienables corresponde al Ministerio de Agricultura y Ganadería, salvo ley en contrario, por lo que el IDA no puede administrarlos ni otorgar títulos en ellos. Se reitera el criterio del dictamen C-107-85, rechazando la reconsideración solicitada.
Key excerptExtracto clave
National reserves exist, they are not declared or established. Once a national reserve land is declared inalienable, it ceases to be a national reserve, as this implies that no person may acquire title through Possessory Information proceedings or any other process until it is disaffected by the Legislative Assembly through the enactment of a law. Lands declared inalienable, as can be observed, acquire a legal status different from national reserves. For the latter simply exist, while the former have a special, specific purpose, must not leave State ownership, and are administered by the Ministry of Agriculture and Livestock, unless an express law provides otherwise.Las reservas nacionales son, existen, no se declaran, no se establecen. Una vez que un terreno de las reservas nacionales es declarado inalienable, deja precisamente de ser reserva nacional, ya que ello implica el que persona alguna podrá titularlo mediante el trámite de Información Posesoria o cualquier otro trámite mientras no sea desafectado por la Asamblea Legislativa mediante la promulgación de una Ley. Los terrenos declarados inalienables, como se puede observar, adquieren un status jurídico diferente a las reservas nacionales. Pues, éstas están, son, existen y aquéllos tienen un destino especial, específico, no deben salir del dominio del Estado y los administra el Ministerio de Agricultura y Ganadería, salvo ley expresa en contrario.
Pull quotesCitas destacadas
"Las reservas nacionales son, existen, no se declaran, no se establecen."
"National reserves exist, they are not declared or established."
Considerandos
"Las reservas nacionales son, existen, no se declaran, no se establecen."
Considerandos
"Una vez que un terreno de las reservas nacionales es declarado inalienable, deja precisamente de ser reserva nacional."
"Once a national reserve land is declared inalienable, it ceases to be a national reserve."
Considerandos
"Una vez que un terreno de las reservas nacionales es declarado inalienable, deja precisamente de ser reserva nacional."
Considerandos
"Los terrenos declarados inalienables... tienen un destino especial, específico, no deben salir del dominio del Estado y los administra el Ministerio de Agricultura y Ganadería, salvo ley expresa en contrario."
"Lands declared inalienable... have a special, specific purpose, must not leave State ownership, and are administered by the Ministry of Agriculture and Livestock, unless an express law provides otherwise."
Considerandos
"Los terrenos declarados inalienables... tienen un destino especial, específico, no deben salir del dominio del Estado y los administra el Ministerio de Agricultura y Ganadería, salvo ley expresa en contrario."
Considerandos
"Es inaceptable una interpretación en ese sentido, porque entonces habría que considerar también como reservas la Zona Marítimo Terrestre."
"Such an interpretation is unacceptable, because then one would also have to consider the Maritime Terrestrial Zone as a reserve."
Considerandos
"Es inaceptable una interpretación en ese sentido, porque entonces habría que considerar también como reservas la Zona Marítimo Terrestre."
Considerandos
Full documentDocumento completo
Opinion: 272 of 29/10/1985 C-272-85 29 October 1985 Señor Ing. Mario Coto Carranza Presidente Ejecutivo Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) Apartado 5054. San José Estimado señor:
With the approval of the señor Procurador General de la República, I am pleased to reply to your note No. PE-1303-85 of July of this year, in which you request reconsideration of the opinion given by this Procuraduría in Official Letter No. C-107-85 dated 20 May 1985, which you base on the fact that “the 2000-meter-wide border strips (franjas fronterizas) can perfectly well be considered national reserves (reservas nacionales) of an inalienable and imprescriptible character, capable of being administered by the IDA, just as the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) is for the municipalities, without it thereby having lost its character as National Heritage of the State, inalienable and imprescriptible.” In relation to what is set out in your esteemed note, I take the liberty of stating that despite this not being in the strict sense a reconsideration, as regulated by Article 6 of our Organic Law, since it was not submitted by the consulting body within the eight-day term, nevertheless, given the importance of this matter, your request was resolved as an ex officio reconsideration, based on the provisions of paragraph b) of Article 3 of the aforementioned law, which was heard by the Assembly of Procuradores (Asamblea de Procuradores) held on 18 October of this year, with the result that I set out below:
In the aforementioned Assembly of Procuradores, a thesis contrary to that determined by this Procuraduría in the aforementioned pronouncement No. C-107-85 was presented and discussed, based fundamentally on the two points indicated below:
1°) Article 11 of the Tierras y Colonización Law No. 2825 of 14 October 1961, which, when determining by exclusion the lands that should not be considered as national reserves, does not expressly mention those that have been declared inalienable.
2°) That consequently, one must reach the conclusion that there are national reserves that can be alienated by the State or be the subject of possessory information proceedings (informaciones posesorias), and others that have been declared inalienable and that therefore cannot leave the domain of the State, but that there is no legal impediment whatsoever for their administration to be in charge of the Instituto de Desarrollo Agrario, which, as you will note, are similar to those put forward by you in the request for reconsideration.
Having carried out the corresponding analysis and having heard the opinions of the señores Procuradores, it was decided, with only one vote against, to maintain the previous opinion as it was deemed correct in all its respects.
For your better understanding, I take the liberty of providing a summary of the most salient grounds that served as a basis for reiterating that lands declared inalienable are not national reserves.
To determine with clarity what should be understood as a national reserve, it is not enough to analyze what is established in Article 11 of the Tierras y Colonización Law; instead, it is imperative to study other articles of said law, such as, for example, Article 7 and Article 12, as well as a series of legal provisions that were issued subsequently, among which we can cite the Ley Forestal, the so-called Ley de Titulación, and the Convention for the Protection of the Flora and Fauna and of the Scenic Natural Beauties of the Countries of the Americas.
Having carried out the corresponding study, one reaches the conclusion that national reserves—former national vacant lands (baldíos nacionales)—are all those lands of the State that are found unregistered in the Public Registry (Registro Público), except those that have been designated by special laws for the formation of agricultural colonies, those that are occupied for public services, or those that have been declared inalienable, that is, that cannot leave the domain of the State.
National reserves exist; they are not declared, they are not established. Once a piece of land within the national reserves is declared inalienable, it precisely ceases to be a national reserve, since this implies that no person may title it through the possessory information proceeding (Información Posesoria) or any other proceeding as long as it is not disaffected by the Legislative Assembly through the promulgation of a Law. One of the main characteristics of national reserves is that they can be the subject of possessory information proceedings and be registered by persons who prove they have possessed them for ten or more years.
Moreover, a declaration of inalienability is not made capriciously, but for powerful, special reasons, such as the security of the Nation in the case of border zones, free transit, fiscal control, fishing and watering livestock, and, in short, carrying out a series of other tasks are reasons that the legislator put forward to likewise declare inalienable the two-hundred-meter-wide strip, measured from the ordinary high tide, along the coastlines, known as the Zona Marítimo Terrestre. That is, it would be a contradiction in terms to speak of “inalienable national reserves.” Another example that reinforces this thesis is the so-called Ley de Titulación. We know that a piece of land declared inalienable can only be disaffected by another subsequent Law. Well then, the aforementioned Ley de Titulación empowers the IDA to declare titling zones, under the conditions specified therein, within the national reserves. If it were considered that the two-thousand-meter width along the borders is a national reserve, it would mean that the IDA could grant titles in that strip, since at no time did said law limit its power to issue them only in certain areas of the national reserves, and we are certain that when the legislators approved said law, they never confused those lands with the national reserves.
Hence, an interpretation in that sense is unacceptable, because then one would also have to consider the Zona Marítimo Terrestre as reserves, and deem derogated its provisions to the effect that it is the property of the State and that its administration and usufruct corresponds to the respective municipalities, since according to the stipulations of the law that transformed ITCO into IDA, this Institute not only administers the national reserves but they even form part of its patrimony, as provided in Article 32 of the IDA Law.
Lands declared inalienable, as can be observed, acquire a legal status different from that of national reserves. For these latter exist; they are, they exist; and the former have a special, specific purpose, must not leave the domain of the State, and are administered by the Ministry of Agriculture and Livestock (Ministerio de Agricultura y Ganadería), save for an express law to the contrary. Consequently, Article 40 of the Ley Forestal was not derogated by the IDA Law, except regarding the administration of national reserves, since, expanding upon what was established in the aforementioned Article 11 of the Tierras y Colonización Law, it expressly excludes them.
In the manner set forth, your petition is answered, in which the request for reconsideration is declared without grounds. Consequently, the pronouncement given by this Procuraduría in Official Letter No. C-107-85 dated 20 May 1985 is maintained.
Soy de usted su atento y seguro servidor Lic. Víctor Manuel Bulgarelli F. PROCURADOR ASESOR, AGRARIO Y AMBIENTAL
Dictamen : 272 del 29/10/1985 C-272-85 29 de octubre de 1985.
Señor Ing. Mario Coto Carranza Presidente Ejecutivo Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) Apartado 5054. San José Estimado señor:
Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me es grato contestar su nota N° PE-1303-85 de julio del año en curso, en la que usted solicita se reconsidere el dictamen dado por esta Procuraduría en Oficio N° C-107-85 de fecha 20 de mayo de 1985, la cual la fundamenta en que “las franjas fronterizas de 2000 metros de ancho, pueden perfectamente ser consideradas reservas nacionales de carácter inalienable e imprescriptible, susceptibles de ser administradas por el IDA, como la zona marítimo terrestre lo es para las municipalidades, sin que por ello ésta haya perdido su carácter de Patrimonio Nacional del Estado, inalienable e imprescriptible.
En relación con lo expuesto en su apreciable nota, me permito manifestarle que no obstante en el presente caso no se trata en estricto sentido de una reconsideración, según está regulado por el artículo 6° de nuestra Ley Orgánica, ya que no fue formulada por el órgano consultante, dentro del término de ocho días, sin embargo, por la importancia que tiene este asunto, su solicitud se resolvió como una reconsideración de oficio, con fundamento en lo dispuesto en el inciso b) del artículo 3° de la citada ley, la cual fue conocida por la Asamblea de Procuradores que se celebró el día 18 de octubre del presente año, con el resultado que a continuación le expongo:
En la referida Asamblea de Procuradores fue expuesta y discutida una tesis contraria a lo dictaminado por esta Procuraduría en el citado pronunciamiento N° C-107-85, sustentada fundamentalmente en los dos puntos que a continuación se señalan:
1°) El artículo 11 de la Ley de Tierras y Colonización N° 2825 de 14 de octubre de 1961, el cual al determinar por exclusión los terrenos que no se deben considerar como reservas nacionales, no menciona expresamente aquellos que han sido declarados inalienables.
2°) Que en consecuencia, se tiene que llegar a la conclusión de que existen reservas nacionales que pueden ser enajenadas por el Estado o ser objeto de informaciones posesorias, y otras que han sido declaradas inalienables y que por lo tanto no pueden salir del dominio del Estado, pero que no existe impedimento legal alguno para que su administración esté a cargo del Instituto de Desarrollo Agrario que, como podrá observar, son similares a los esgrimidos por usted en la solicitud de reconsideración.
Realizado el análisis correspondiente y una vez oídas las opiniones de los señores Procuradores, se decidió, con sólo un voto en contra, mantener el dictamen anterior por estimarse correcto en todos sus extremos.
Para su mejor ilustración, me permito hacer un resumen de los fundamentos más sobresalientes que sirvieron de base para reiterar que los terrenos declarados inalienables no son reservas nacionales.
Para determinar con claridad qué se debe entender como reserva nacional no basta el hacer un análisis de lo establecido en el artículo 11 de la Ley de Tierras y Colonización, sino que es imperativo estudiar otros artículos de dicha ley, como por ejemplo el artículo 7° y el 12, así como una serie de disposiciones legales que fueron emitidas con posterioridad, entre las que podemos citar la Ley Forestal, la llamada Ley de Titulación y la Convención para la Protección de la Flora y de la Fauna y de las Bellezas Escénicas Naturales de los Países de América.
Realizado el estudio correspondiente, se llega a la conclusión que las reservas nacionales, antiguos baldíos nacionales, son todos aquellos terrenos del Estado que se encuentran sin inscribir en el Registro Público, excepto aquellos que han sido destinados por leyes especiales a la formación de colonias agrícolas, los que están ocupados en servicios públicos o bien los que han sido declarados inalienables, es decir, que no pueden salir del dominio del Estado.
Las reservas nacionales son, existen, no se declaran, no se establecen. Una vez que un terreno de las reservas nacionales es declarado inalienable, deja precisamente de ser reserva nacional, ya que ello implica el que persona alguna podrá titularlo mediante el trámite de Información Posesoria o cualquier otro trámite mientras no sea desafectado por la Asamblea Legislativa mediante la promulgación de una Ley. Una de las características principales de las reservas nacionales es la de que pueden ser objeto de informaciones posesorias y ser inscritas por personas que demuestren haberlas poseído por diez o más años.
Además una declaratoria de inalienabilidad no se da caprichosamente, sino por motivos especiales poderosos, como lo es en la seguridad de la Nación en el caso de las zonas fronterizas, el libre tránsito, el control fiscal, la pesca y el abrevar, y, en fin ejecutar otra serie de labores son razones que esgrimió el legislador para declarar igualmente inalienables la franja de doscientos metros de ancho, a partir de la pleamar ordinaria, a lo largo de los litorales, conocidos como Zona Marítimo Terrestre. Es decir, sería una contradicción, por definición hablar de “reservas nacionales inalienables”.
Otro ejemplo que refuerza esta tesis, es la llamada Ley de Titulación. Sabemos que un terreno declarado inalienable únicamente puede ser desafectado por otra Ley posterior. Pues bien, la referida Ley de Titulación faculta al IDA para declarar zonas de titulación, bajo las condiciones en ella especificadas, en las reservas nacionales. Si se considerase que los dos mil metros de ancho a lo largo de las fronteras son reserva nacional, significaría que el IDA podría otorgar títulos en esa franja, pues en ningún momento dicha ley limitó su facultad para expedirlos sólo en determinadas áreas de las reservas nacionales, y estamos seguros que cuando los legisladores aprobaron dicha ley, nunca confundieron esos terrenos con las reservas nacionales.
De ahí que es inaceptable una interpretación en ese sentido, porque entonces habría que considerar también como reservas la Zona Marítimo Terrestre, y tener por derogadas sus disposiciones en cuanto a que es de propiedad del Estado y que su administración y usufructo le corresponde a las respectivas municipalidades, pues de acuerdo a lo estipulado en la ley que transformó el ITCO en IDA, este Instituto no sólo administra las reservas nacionales sino que incluso forman parte de su patrimonio, conforme lo dispone el artículo 32 de la Ley del IDA.
Los terrenos declarados inalienables, como se puede observar, adquieren un status jurídico diferente a las reservas nacionales. Pues, éstas están, son, existen y aquéllos tienen un destino especial, específico, no deben salir del dominio del Estado y los administra el Ministerio de Agricultura y Ganadería, salvo ley expresa en contrario. Consecuentemente el artículo 40 de la Ley Forestal no fue derogado por la Ley del IDA, salvo respecto a la administración de las reservas nacionales, pues, ampliado lo establecido en el citado artículo 11 de la Ley de Tierras y Colonización, expresamente los excluye.
En la forma expuesta queda contestada su gestión en la cual se declara sin lugar la solicitud de reconsideración. Es consecuencia, se mantiene el pronunciamiento dado por esta Procuraduría en Oficio N° C-107-85 de fecha de 20 de mayo de 1985.
Soy de usted su atento y seguro servidor Lic. Víctor Manuel Bulgarelli F.
PROCURADOR ASESOR, AGRARIO Y AMBIENTAL
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