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OJ-113-2009 · 06/11/2009
OutcomeResultado
The PGR warns that the draft law must prioritize in-kind remediation of environmental damage, coordinate powers between MINAE and Health, and adjust sanctions to the principle of legality.La PGR advierte que el proyecto de ley debe priorizar la reparación in natura del daño ambiental, coordinar competencias entre MINAE y Salud, y ajustar las sanciones al principio de tipicidad.
SummaryResumen
The Attorney General's Office issues observations on the draft Integrated Waste Management Law (file 15897). It notes that the management hierarchy should prioritize waste avoidance and reduction, but the definition of recovery is restrictive. It criticizes that the Fund for Integrated Waste Management allocates monies from the Environmental Administrative Tribunal for general purposes, since First Chamber case law (ruling 675-F-2007) and doctrine require that compensation for environmental damage be used exclusively for in-kind restoration of the damaged ecosystem. It warns that the bill limits remediation to soil and to imminent risks to health and the environment, excluding water bodies and landscape, and that it assigns fund administration to the Ministry of Health, whose approach is anthropocentric, rather than coordinating with MINAE, the environmental authority. It questions the definition of illegal waste trafficking and the proportionality of fines (5 to 200 base salaries) for violating the principle of legality. It recommends harmonizing green procurement with constitutional case law (ruling 11210-2008) and adjusting the temporary provisions on mandatory targets.La Procuraduría General emite observaciones al proyecto de Ley para la Gestión Integral de Residuos (expediente 15897). Señala que la jerarquía de gestión debe priorizar evitar y reducir residuos, pero la definición de valorización es restrictiva. Critica que el Fondo para la Gestión Integral de Residuos destine montos del Tribunal Ambiental Administrativo a fines generales, pues la jurisprudencia de la Sala Primera (voto 675-F-2007) y la doctrina exigen que la indemnización por daño ambiental se destine exclusivamente a la reparación in natura del ecosistema dañado. Advierte que el proyecto restringe la remediación a suelos y a riesgos inminentes para la salud y el ambiente, excluyendo cuerpos de agua y paisaje, y que asigna la administración del fondo al Ministerio de Salud, cuyo enfoque es antropocéntrico, en lugar de coordinar con el MINAE, rector ambiental. Cuestiona la tipificación del tráfico ilícito de residuos y la proporcionalidad de las multas (5 a 200 salarios base) por infringir el principio de tipicidad. Recomienda armonizar las compras verdes con la jurisprudencia constitucional (voto 11210-2008) y ajustar los transitorios sobre metas obligatorias.
Key excerptExtracto clave
Moreover, the amounts set by the Environmental Tribunal for environmental damage must be allocated to the repair or restoration of the deteriorated ecosystem, as determined by the First Chamber in judgment No. 675-F-2007 of 10:00 a.m. on September 21, 2007, issued in a case of pollution of the Siquiares River by wastewater discharges: “For elements of the environment reversibly damaged, that is, those that allow recovery, specific in-kind restoration must be sought, through compensation to cover the expenses of carrying out concrete mechanisms for that purpose. (…) although in most cases it is not possible to restore the environment as if the damage had not occurred, another form of repair can be sought, which seeks to leave the asset as close as possible to its pre-damage condition. (…) when the harm is to the collective, there is no individual patrimony that can claim it for itself. This particularity has led to privileging in-kind restoration over monetary compensation, which is another of the evolutions of modern tort law, of particular significance in this matter.” The sphere of competence of the Ministry of Health focuses on human health and not on environmental assets, so that, with this approach, environmental contamination is disregarded when the effects on health are not evident or immediate. In this regard, the observations of the Comptroller General of the Republic regarding the previous draft must be taken into account: “(…) current regulations assign to MINAE the functions of environmental authority, such as policy-making, direction and coordination. To that extent, MINAE is constituted as the governing body in matters of environmental pollution, from a perspective of natural elements considered in themselves (air, water, wildlife, forests, etc.), that is, ecocentric.”Por otra parte, los montos fijados por el Tribunal Ambiental por daño ambiental deben destinarse a la reparación o restauración del ecosistema deteriorado, como lo determinó la Sala Primera en sentencia No. 675-F-2007 de 10 horas del 21 de setiembre del 2007, dictada en un caso de contaminación del río Siquiares por descargas de aguas residuales: «Para los elementos del ambiente dañados en forma reversible, es decir, los que permiten su recuperación, se deberá buscar el reestablecimiento específico “in natura”, mediante una indemnización para solventar los gastos que irrogue llevar adelante los mecanismos concretos con ese fin. (…) a pesar de que en la mayoría de los casos no se puede lograr el objetivo de reparar el ambiente como si el daño no hubiere ocurrido, sí se puede predicar otra forma reparatoria, que busca dejar el bien en la forma más parecida posible a la que tenía antes del daño. (…) cuando la lesión es al colectivo, no hay patrimonio individual que pueda reclamarlo para sí. Esta particularidad ha determinado que se privilegie la reparación en especie por sobre la indemnización dineraria, lo cual constituye otra de las evoluciones del moderno derecho de daños, de particular trascendencia en esta materia.» El ámbito competencial del Ministerio de Salud se centra en la salud humana y no en los bienes ambientales, por lo que, con este enfoque, se deja de lado la contaminación ambiental cuando las repercusiones en la salud no sean evidentes o inmediatas. En este tema se debe tomar en cuenta lo dicho por la Contraloría General de la República respecto del texto anterior del proyecto: «(…) la normativa vigente le asigna al MINAE las funciones de rectoría en materia medio ambiente, como son la formulación de políticas, la dirección y la coordinación. En esa medida se constituye al MINAE como órgano rector en materia de contaminación del ambiente, desde una perspectiva de los elementos de la naturaleza en sí mismos considerados (aire, agua, vida silvestre, bosque, etc.), sea, ecocéntrica.»
Pull quotesCitas destacadas
"los montos fijados por el Tribunal Ambiental por daño ambiental deben destinarse a la reparación o restauración del ecosistema deteriorado, como lo determinó la Sala Primera en sentencia No. 675-F-2007"
"amounts set by the Environmental Tribunal for environmental damage must be allocated to the repair or restoration of the deteriorated ecosystem, as determined by the First Chamber in judgment No. 675-F-2007"
Observaciones puntuales sobre el articulado, artículo 25
"los montos fijados por el Tribunal Ambiental por daño ambiental deben destinarse a la reparación o restauración del ecosistema deteriorado, como lo determinó la Sala Primera en sentencia No. 675-F-2007"
Observaciones puntuales sobre el articulado, artículo 25
"cuando la lesión es al colectivo, no hay patrimonio individual que pueda reclamarlo para sí. Esta particularidad ha determinado que se privilegie la reparación en especie por sobre la indemnización dineraria"
"when the harm is to the collective, there is no individual patrimony that can claim it for itself. This particularity has led to privileging in-kind restoration over monetary compensation"
Cita de la Sala Primera, voto 675-F-2007
"cuando la lesión es al colectivo, no hay patrimonio individual que pueda reclamarlo para sí. Esta particularidad ha determinado que se privilegie la reparación en especie por sobre la indemnización dineraria"
Cita de la Sala Primera, voto 675-F-2007
"la normativa vigente le asigna al MINAE las funciones de rectoría en materia medio ambiente, como son la formulación de políticas, la dirección y la coordinación. En esa medida se constituye al MINAE como órgano rector en materia de contaminación del ambiente, desde una perspectiva ecocéntrica"
"current regulations assign to MINAE the functions of environmental authority, such as policy-making, direction and coordination. To that extent, MINAE is constituted as the governing body in matters of environmental pollution, from an ecocentric perspective"
Cita del informe de la Contraloría General de la República
"la normativa vigente le asigna al MINAE las funciones de rectoría en materia medio ambiente, como son la formulación de políticas, la dirección y la coordinación. En esa medida se constituye al MINAE como órgano rector en materia de contaminación del ambiente, desde una perspectiva ecocéntrica"
Cita del informe de la Contraloría General de la República
"la tipicidad punitiva debe conectarse con la proporcionalidad como equilibrio indispensable de la justicia y esto requiere que exista una razonable fijación de las penas, al menos con márgenes o rangos dentro de los que la autoridad puede escoger"
"punitive legality must be connected with proportionality as an indispensable balance of justice and this requires a reasonable setting of penalties, at least with margins or ranges within which the authority may choose"
Cita del voto de la Sala Constitucional No. 8193-2000
"la tipicidad punitiva debe conectarse con la proporcionalidad como equilibrio indispensable de la justicia y esto requiere que exista una razonable fijación de las penas, al menos con márgenes o rangos dentro de los que la autoridad puede escoger"
Cita del voto de la Sala Constitucional No. 8193-2000
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Legal Opinion: 113 - J of 11/06/2009 November 6, 2009 OJ-113-2009 Ms. Hannia M. Durán Area Chief Special Permanent Environmental Commission Legislative Assembly Dear Ms. Durán:
With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your requests for an opinion from this Attorney General's Office on substitute texts of the bill "Ley para la gestión integral de residuos" originally called "Ley General de Residuos," processed under legislative file No. 15897.
This advisory body had already issued a legal opinion on a previous text, under number OJ-011-2006 of January 30, 2006, some aspects of which will be revisited here.
It is reiterated that it is inappropriate to assume our conformity with the bill under the terms of Article 157 of the Reglamento Interior de Orden, Dirección y Disciplina de la Asamblea Legislativa, which is inapplicable in this case; and it is noted that a criterion will not be issued regarding its merit or timeliness (within the legislative discretionary scope); and that our legal opinion lacks binding effects.
Specific observations on the articles:
● Article 1:
"This law is intended to regulate the Integrated Waste Management (Gestión Integral de Residuos) and the efficient use of resources, through the planning and execution of regulatory, operational, financial, administrative, educational, environmental, and healthful monitoring and evaluation actions." The use of the adjective "sanitary" instead of "healthful" to describe the actions seems more appropriate. Moreover, the text does not coincide with the definition of integrated waste management (gestión integral de residuos) contained in Article 6.
● Article 4:
"For the purposes of this law and the regulations derived from it, integrated waste management (gestión integral de residuos) must be carried out according to the following hierarchical order:
"may consist of the reuse of the waste (residuo) for the same purpose, which is the most frequent case for glass liquid containers; recovery when the same materials are used to recreate the same article, as in the case of paper, which is also called recycling (reciclado), a term to which it is practically equivalent, although for the European Union this also includes (...) the creation of organic fertilizer. Finally, there is transformation, which applies waste (residuos) to other uses such as energy generation or obtaining different products: used tires to obtain special pavements."[1] Finally, the phrase "to facilitate the selection and implementation of the waste hierarchy (jerarquización de los residuos)" is inadequate, since this rule does not create a hierarchy for waste (residuos) nor does it speak of ranking waste (residuos), but rather of ranking actions for its integrated management (gestión integral).
● Article 5:
The phrase "guarantee and promote that all persons inhabiting the Republic and the right to participate actively, consciously, informedly, and in an organized manner in decision-making and actions aimed at protecting and improving the environment" must be clarified.
● Article 6 (Definitions):
For a better integration of the text, it is suggested to include here the definition of special handling waste (residuos de manejo especial) (contained in Article 45), mentioned in the definition of ordinary waste (residuos ordinarios).
Furthermore, in the definition of hazardous waste (residuos peligrosos), it is recommended to change the phrase "damage to the health of persons and the environment" to "damage to the health of persons or the environment," since the damage generated by this waste (residuos) can affect human health without adversely impacting the environment.
● Article 11:
"The Plan para la Gestión Integral de los Residuos shall be the action framework that guides governmental actions, sets priorities, establishes the guidelines and goals that will guide, systematize, and integrate the various municipal plans, sectoral programs, public and private projects and initiatives, among others. The Plan shall be prepared for a ten-year period and must be reviewed at least every five years, except as provided in this Law." The words "fija" and "establece" must be changed to "fije" and "establezca" to provide concordance in the wording.
● Article 22: "The State shall incentivize and support small and medium-sized national companies that generate waste (residuos) in order for them to adapt to the technological changes, the new requirements, and the deadlines established by this law, including the eventual substitution of materials, components, or equipment." It is not observed that the projected text establishes deadlines for waste generators (generadores de residuos), as indicated here.
● Article 25, subsections i) and k):
"The Fondo para la Gestión Integral de Residuos is created to achieve the objectives of this law, the resources of which shall be constituted from: (...) i) Those coming from the imposition of compensatory or environmental stabilization obligations, as well as estimates of environmental damage so determined by the Tribunal Ambiental Administrativo, when resulting from the inadequate management of waste (residuos). (...) k) The amounts determined by the Tribunal Ambiental Administrativo for environmental damage in cases subject to this law." In relation to the second paragraph of Article 49:
"In the event that it is not possible to identify the party responsible for the contamination of a site due to inadequate waste management (manejo inadecuado de residuos), the Ministerio de Salud in coordination with the respective municipality and any other authority they deem convenient, shall carry out the necessary actions for its remediation when there are imminent risks to health and the environment." Compensatory obligations (for example: reforestation of the banks of a contaminated river; planting a quantity of trees for each tree cut down) or environmental stabilization obligations (for example: construction of passages to reestablish water flow in a mangrove area and promote its recovery; or implementation of a program to suction sediments and larvae derived from pollution in a riverbed) consist of obligations to do (adopt measures to mitigate the negative effects of an activity, implement actions to minimize the impact on the environment, or those technically convenient to recover it) not necessarily to pay a sum of money.
Moreover, the amounts determined by the Tribunal Ambiental Administrativo for environmental damage must be allocated to the repair or restoration of the deteriorated ecosystem, as determined by the Sala Primera in judgment No. 675-F-2007 of 10:00 a.m. on September 21, 2007, issued in a case of contamination of the Siquiares River by wastewater discharges:
"For the elements of the environment that are reversibly damaged, that is, those that allow for their recovery, specific reestablishment 'in natura' must be sought, through compensation to cover the costs incurred in carrying out the concrete mechanisms for that purpose. (...) despite the fact that in most cases the objective of repairing the environment as if the damage had not occurred cannot be achieved, another form of reparation can be advanced, which seeks to leave the asset in the most similar form possible to what it had before the damage. (...) when the injury is to the collective, there is no individual patrimony that can claim it for itself. This particularity has determined that reparation in kind is privileged over monetary compensation, which constitutes another of the evolutions of modern tort law, of particular importance in this matter. Returning things to their previous state in those cases where it is totally or partially feasible, that is, restoring the 'habitat' or the balance of ecological values (e.g., repopulating a river in case of depredation), is the prevalent solution of legal science. Monetary equivalence has no meaning whatsoever against this type of damage, because it cannot, by itself, enhance the injured asset. That payment can never substitute one for the other, but rather must obligatorily be invested in the repair of the ecosystem. (...) in attention to the particular characteristics of pure environmental damage (daño ambiental), the compensation determined must be public and thus the funds from its payment, in the different instances, would allow dedicating that money to the 'in situ' repair of the affected resources or to the financing of other supplementary environmental projects in those zones. (...) the sum ordered by the Tribunal Contencioso Administrativo that jointly and severally condemned the Cooperative and the State must be deposited in the latter's Caja Única (numerals 66 of the Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, 83 and 84 of its Reglamento), into a client account created specifically for that purpose, the holder of which will be the Ministerio de Ambiente y Energía, who must allocate it to execute repair and restoration works, exclusively, for projects on the Siquiares River. Having concluded that this payment is public funds, in order to guarantee responsible management of public finances, the use of this financial tool is pertinent, which will help achieve environmental objectives and goals in an effective manner, and for this, the support of the governing body of the Sistema de Administración Financiera is required. Thus, it is insisted, to expedite the receipt and administration of the award, it must be deposited into that separate account, with the identification of the origin and the destination to which it is allocated." (The underlining does not belong to the original).
Consistent with the foregoing, Article 58 of the bill states:
"ARTICLE 58.- Liability for environmental damages and losses Without prejudice to criminal and administrative liabilities, violators of the provisions contained in this Law, whether natural or legal persons, shall be civilly and jointly and severally liable for the damages and losses caused against the environment and the health of persons, and must restore the damage and, to the extent possible, leave things in the state they were in before the illicit action. The owners of the companies or activities where the damages are caused shall be jointly and severally liable." The doctrine pronounces that reparation "in natura," in environmental assets, is a priority:
"it must be sought above all else since, in addition to compensating the injured party, what is also sought is to protect and restore the environment as an asset worthy of protection, which must be respected not only in legislation but also in the interpretation thereof made by judges."[2] "the idea of restoration and prevention of ecological damage resurges as a guiding notion of environmental liability law (derecho de la responsabilidad ambiental)."[3] "civil liability not only refers to the compensation for damages and losses caused but also, and with special environmental relevance, to the obligation to restore the affected environment; an obligation that can be verified through subsidiary execution by the Administration (...)"[4] The Spanish authority Ramón Martín Mateo illustrates for us on liability for environmental damage (daño ambiental) and the modalities of reparation, with examples that are applicable to the case of contamination from inadequate waste management (manejo inadecuado de residuos):
"The primary objective of environmental law is, as we know, to prevent damages of this nature from occurring. If these nonetheless occur, the advisable course is the eradication of their negative effects, that is, the restoration of the deteriorated natural circumstances, on which all scholars of the matter and practically all legal systems agree, although the practical effectiveness of the application of this principle depends on the availability of adequate means and the feasibility of reparation, in the case of irreversible damages or uncontrollable effects (...)" "a) The criterion of reparation in natura As we saw, this solution, the only fully satisfactory one, consists, as is obvious, in the restoration of things to the state they were in before being damaged. (...) In some cases, restoration is relatively simple, which happens when the reaction is of a negative nature: demolition (...) The greatest obstacles occur when having to face the disappearance of animals and plants from their corresponding habitats, which may have no remedy if dealing with species in danger of extinction or fragile or rare habitats, or the costs are unapproachable. b) Equivalent restoration The recovery of damaged assets can sometimes overcome certain obstacles, through the creation in another location, near or remote, of the conditions that made successful life possible in the damaged ecosystem, for example, by rebuilding habitats, repopulating lands, or releasing fry into riverbeds. (...) c) The monetization of damages The recovery of lost environmental balance may exceed the initiative capacity of the parties causing the damage, so environmental authorities, the prototypical case being the U.S. CERCLA, assume the corresponding tasks on behalf of the causers, carrying out the restoration, in this case the cleanup of contaminated soils, on behalf of the 'Superfund' or an equivalent financed by those contributions."[5] The European Union, in the White Paper of February 9, 2000, follows this line:
"A common obligation applicable to both damage to biodiversity and the contamination of sites should be that the indemnities or compensations paid by the polluter for restoration or decontamination are actually used for that purpose. If, for technical or economic reasons (cost-effectiveness ratio), the reparation of the damage is not possible or is only partly so, the amount of compensation for the value of the unrepaired damage must be spent on similar projects for the restoration or improvement of protected natural resources. To determine the similarity of the projects, the competent authorities must base themselves on a detailed analysis of the beneficial effects derived."[6] The bill assigns the Ministerio de Salud the administration of the Fondo para la gestión integral de residuos (Articles 7, subsection h) and 26); and restricts remediation (cleanup and recovery) to the existence of "imminent risks to health and the environment" (2nd para. of Article 49), a phrase less comprehensive than: "imminent risks to health or the environment." The competence scope of the Ministerio de Salud is centered on human health and not on environmental assets; therefore, with this approach, environmental contamination is disregarded when the repercussions on health are not evident or immediate.
On this issue, the following comment by the Contraloría General de la República regarding the previous text of the bill must be taken into account:
"(...) this Contraloría General analyzed the issue of stewardship (rectoría) related to environmental pollution in the results report of the operational audit conducted at MINAE and MINSA regarding the prevention and control of environmental pollution, report No. FOE-AM-15/2001. For the purposes of the legislative discussion of this bill, it is convenient to keep in mind what was stated there: '(...) the current regulations assign MINAE the stewardship (rectoría) functions in environmental matters, such as policy formulation, direction, and coordination. To that extent, MINAE is constituted as the governing body in matters of environmental contamination, from a perspective of the elements of nature considered in themselves (air, water, wildlife, forest, etc.), that is, an ecocentric perspective. However, since the Ministerio de Salud is responsible for defining the national health policy, the regulation, planning, and coordination of all public and private activities related to health (Art. 2 of the Ley General de Salud [...]), when environmental contamination may cause an impact on people's health, it faces the environmental problem from an anthropocentric perspective. Given that order of things, a situation is generated where the stewardship (rectoría) exercised by MINSA in the health sector converges with the stewardship (rectoría) exercised by MINAE on the environmental issue. Given the convergence of these two perspectives on the same problem, where MINAE faces environmental pollution from the perspective of the environment considered in itself, and MINSA, from its stewardship (rectoría) of the health sector, it is observed that when environmental contamination can affect human health, an unavoidable responsibility for coordination is then generated for these two bodies. From this arises the definition of a national environmental policy that addresses the issue of environmental contamination and the establishment of parameters and coordination mechanisms between MINAE and MINSA [...].' Consequently, we deem it convenient that the establishment of competencies between one ministry and the other [be done] by virtue of the fields of action that each has, whether from the perspective of the impact of waste (residuos) on human health, in the case of the Ministerio de Salud, and on the environment, in the case of MINAE." (Official letter No. FOE-AM-0482 from the Área de servicios agropecuarios y de medio ambiente of the División de fiscalización operativa y evaluativo. The underlining and the text in brackets do not belong to the original).
● Article 28:
"A tax of 1% of the CIF value is created on valorized waste and materials (residuos y materiales valorizados) that are imported and exported." Concordance with Article 39 must be reviewed, since the former refers to the importation of "valorizable (valorizables)" materials and the latter to the tax on the import and export of "valorized (valorizados)" materials.
Valorized (valorizados) materials would be those that have been reused, recycled, or transformed into others, whereby it would make more sense to impose the tax on those valorizable (valorizables) materials (which are, ultimately, also waste (residuos), according to the definition of valorization (valorización) in Article 6 of the bill) and not on those that have already been valorized (valorizados).
● Article 29:
"The institutions of the Public Administration (Administración Pública), public companies, and municipalities may include in their annual operational plans and in their budgets, the annual items to establish and implement their respective integrated waste management plans (planes de gestión integral de residuos)." The optional nature of the provision in the Public Administration's (Administración Pública) annual operative plans and budgets for the annual items for the implementation of integrated waste management plans (planes de gestión integral de residuos) is not consistent with the obligation in Article 14 that "every generator (generador) must have and keep updated an integrated waste management plan (plan de manejo integral de residuos)," nor with the title of the chapter in which it is inserted: "De las obligaciones del Estado." ● Article 31 and Transitory Provisions VI and VII:
"ARTICLE 31.- State Purchases Institutions of the Public Administration (Administración Pública), Public Companies, and Municipalities are authorized to promote the purchase and use of reusable, recyclable, biodegradable, and valorizable (valorizables) materials, as well as products manufactured with recycled material under environmentally friendly processes that meet the technical specifications required by the Public Administration (Administración Pública), being able to verify such condition by means of environmental certifications and another valid mechanism established via regulation. To this end, in the evaluation of public tenders and competitive direct purchases (compras directas concursables), they must give an additional 20 percent to offerors who, under equal conditions, demonstrate that the products offered incorporate criteria of integrated waste management (gestión integral de residuos), as well as the management of the waste (residuo) once its useful life has ended. In the case of direct purchases (compras directas), criteria promoting integrated waste management (gestión integral de residuos) must be incorporated. The corresponding departments of the institutions of the Public Administration (Administración Pública), Public Companies, and Municipalities responsible for preparing the tender specifications or direct purchase (compra directa) documents shall establish environmental and product life cycle criteria to evaluate the tenders in accordance with the criteria established in the regulation to this Law." The report of the Subcommittee to study the bill, which accompanies the substitute text, indicates that the scope of Article 31 of the bill was studied in light of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) vote No. 11210-2008 on the topic of green purchasing, "given that there is a textual copy of that rule in the Ley de Fortalecimiento y modernización de las Entidades Públicas del sector telecomunicaciones" which was consulted with the Chamber. On that text, the Constitutional Court (Tribunal Constitucional) considered:
"A) The core point of this part of the consultation is to determine whether the figure of 'green purchasing' concerns the administrative autonomy of ICE or if this rule does not affect it. The consulted precept establishes the following:
'ARTICLE 12.- Green purchases ICE and its companies are authorized to promote the purchase and use of reusable, recyclable, biodegradable, and valorizable (valorizables) materials, as well as products manufactured with recycled material under environmentally friendly processes, that meet the technical specifications required by the Public Administration (Administración Pública). To this end, in the evaluation of public tenders and direct purchases, they must give an additional twenty percent (20%) to offerors who, under equal conditions, demonstrate that the products offered incorporate the criteria of integrated waste management (gestión integral de residuos), as well as the management of the waste, once its useful life has ended. The Institution's Procurement Department (Proveeduría) must include, in the tender specifications or direct purchase documents, environmental and product life cycle criteria, to evaluate the tenders in accordance with the criteria established in the Regulation to this Law.' It is evident that the first paragraph of the consulted rule establishes an authorization and not an obligation for ICE or its companies to promote the purchase and use of materials and products that do not impact or affect the environment to a lesser degree, thereby it is not placed in a more burdensome or vulnerable position compared to the rest of the competitors operating in the market or the telecommunications sector. The figure of 'green purchasing' can be considered as a guarantee of the right to a healthy and ecologically balanced environment (Article 50 of the Constitution). The transversal nature of environmental law (Derecho ambiental) is, obviously, projected onto the matter of purchases or acquisitions of public entities, which, when investing budgetarily programmed public funds, must, as much as possible, guarantee, defend, and preserve the right to a healthy and ecologically balanced environment. Insofar as it is a rule that establishes an authorization and not an obligation, it cannot be considered that the autonomy of ICE to dispose of its financial resources in the manner it deems pertinent is affected. As for the second paragraph of Article 12 of the bill, which imposes upon ICE, in the evaluation of tenders and direct purchases, the granting of an additional 20% to offerors, as was indicated, the first paragraph of that numeral grants that public entity and its companies a simple authorization to make that type of purchase, without it being an obligation or an imperative; consequently, the second paragraph will be applicable when ICE facultatively or optionally decides to promote a purchase of that nature." (The underlining is ours).
However, Transitory Provisions VI and VII do not appear to be consistent with Article 31 and the line of the Constitutional Chamber vote just transcribed:
"TRANSITORIO VI.- Within a period of no more than 2 years from the publication of this law, the annual purchases of the Institutions of the Public Administration (Administración Pública), Public Companies, and Municipalities shall consist of at least 25% reusable, recyclable, biodegradable, or valorizable (valorizables) materials." "TRANSITORIO VII.- Within one year from the publication of this law, the procurement departments (proveedurías) of the institutions of the Public Administration (Administración Pública), Public Companies, and Municipalities must include in the tender specifications or direct purchase documents environmental and product life cycle criteria for the evaluation of tenders in accordance with the criteria established in the regulation to this Law." ● Article 38:
"Illicit Traffic (Tráfico Ilícito) For the purposes of this law, any transboundary movement of waste (residuos) in contravention of the provisions of the International Conventions on the matter that protect the environment and health, duly ratified by the country, and the provisions established in this law, and the regulations derived from it, shall be considered illicit traffic (tráfico ilícito). Those products and their parts that are expired or damaged, obsolete, those whose registration has been canceled in their country of origin, and those that have reached the end of their useful life shall also be considered as waste (residuos)." This rule should be placed in the chapter on crimes, applying Article 4.3) of the Basel Convention on the Control of Transboundary Movements of Hazardous Wastes and their Disposal (Convenio de Basilea sobre el control de los movimientos transfronterizos de los desechos peligrosos y su eliminación) Basel (Law No. 7438 of October 6, 1994): "The Parties consider that illegal traffic in hazardous wastes and other wastes is criminal." And be integrated or harmonized with Article 56, also called Illicit Traffic (Tráfico Ilícito):
"Illicit Traffic (Tráfico Ilícito) A prison sentence of 2 to 15 years shall be imposed on the person who without authorization exports, imports, transports, stores, commercializes, or circulates hazardous, bioinfectious, or radioactive waste (residuos) or substances. The penalty shall be from six months to three years if these acts are performed with other types of waste (residuos) and without authorization." ● Article 49:
"In the event of detecting contaminated soils (suelos contaminados), the Ministerio de Salud must issue the declaration of contaminated soil (declaración de suelo contaminado), and exercise the necessary actions so that whoever is responsible for the contamination must proceed with its cleanup and recovery, in accordance with the general guidelines to be established via regulation and a remediation plan, previously approved by said ministry.
In the event that it is not possible to identify the party responsible for the contamination of a site due to inadequate waste management (manejo inadecuado de residuos), the Ministerio de Salud in coordination with the respective municipality and any other authority they deem convenient, shall carry out the necessary actions for its remediation when there are imminent risks to health and the environment." After recognizing in Articles 2, subsection h) and 48 that waste (residuos) can contaminate the soil (suelo), subsoil (subsuelo), water, air, and ecosystems; the first paragraph of this numeral restricts remediation (cleanup and recovery) to the soil (suelo), forgetting, for example, the constitutional protection of the landscape[7] and the contamination that can occur in bodies of water, as a consequence of leachate[8] or directly from the dumping of solid waste (residuos sólidos) in surface watercourses.[9] Thus, this paragraph is not consistent with the title of the corresponding Chapter (Contaminated Sites (sitios contaminados)), with numeral 48, nor with the second paragraph of Article 49, which refers to contaminated sites (sitios contaminados) (a term that is more comprehensive than soil (suelo)).
Furthermore, it is recommended to change the phrase "imminent risks to health and the environment" to "imminent risks to health or the environment," which is more comprehensive.
● Article 51:
"Natural or legal persons who carry out any of the following actions shall be sanctioned with a fine of five to two hundred base salaries (salarios base), stipulated in numeral 2 of Law No. 7337 of May 05, 1993:
Offenders shall be sanctioned considering the risk or harm that their act or omission may pose to public health or the environment, as well as the seriousness of the infraction and the conditions of the offender. When the offender is a repeat offender, the sanction may be increased by one third.
The authorities may file complaints before the respective Professional Association (Colegio Profesional) for the malpractice of professionals in the field of integrated waste management (gestión integral de residuos)." The provision of fine sanctions ranging between 5 and 200 base salaries (salarios base) (capable of being increased to 266 for repeat offenders) must be reviewed in light of the principle of specificity (principio de tipicidad) in administrative sanctioning matters, as defined by constitutional case law:
"This requirement of normative predetermination of the conduct and the corresponding sanctions must be projected onto the classification of the conduct as such, and also with respect to its gradation and scale of sanctions, so that the set of applicable rules allows one to predict, with sufficient certainty, the type and degree of sanction that may be imposed on the administered party. (…) Part of the requirement of specificity that sanctioning norms must satisfy, both in criminal and administrative matters, is the clear and delimited establishment of the nature of the sanction, its proportionality with respect to the reprehensible conduct, and its duration. (…) Punitive specificity must be connected with proportionality as an indispensable balance of justice, and this requires that there be a reasonable establishment of penalties, at least with margins or ranges within which the authority may choose (…). It follows, then, that the length of a penalty cannot be left to the chance of the most unlimited discretion of the authority competent to judge the fault, as occurs in the specific case, given that the duration of the sanction that may eventually be imposed could range, as the plaintiff rightly pointed out, between a few days and many years, leaving those affected in absolute defenselessness. (…) Such indeterminacy fosters, in turn, a potential unequal application of sanctions, since by obviating a minimum of normative predetermination of these fundamental aspects of the sanctioning action, the Administration places itself in a position that allows it to judge each specific case with complete freedom, being able, as is logical, to reach different conclusions for similar cases, an inadmissible possibility in light of the principle of equality enshrined in Article 33 of the Constitution. (…)" (Voto No. 8193-2000).
● Article 57:
"A prison sentence of 2 to 15 years shall be imposed on any person who illegally abandons, deposits, or discards hazardous waste.
The sentence may be increased by one third when hazardous waste is abandoned, deposited, or discarded in water resource protection areas (áreas de protección del recurso hídrico), protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas), the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), marine or continental waters, and bodies of water intended for human consumption.
The sentence shall be from six months to four years if what is illegally abandoned, deposited, or discarded in these areas is other types of waste or other types of substances, or if these acts are carried out on state property (bienes del Estado)." The protection areas defined in Article 33 of the Forestry Law (Ley Forestal) may spatially coincide with public domain areas (áreas demaniales) (such as those adjacent to springs (nacientes) that supply potable water or that it is advisable to reserve for that purpose[10]).
Furthermore, the legal system provides for a public domain regime for protected wilderness areas, the Maritime-Terrestrial Zone, marine waters, and most continental waters; therefore, it must be kept in mind that to that extent they are considered state property.
In the case of sanctioning norms, the drafting must be clear and precise (Sala Constitucional, voto No. 8193-2000, among others).
Other observations:
The use of lower case should be generalized for "municipalities" (municipalidades), "officials" (funcionarios), and "integrated waste management" (gestión integral de residuos).
Sincerely,
M.Sc. Susana Fallas Cubero DEPUTY PROCURATOR (PROCURADORA ADJUNTA) [1] Martín Mateo, Ramón. Manual de Derecho Ambiental, Editorial Aranzadi, S.A, Navarra, 2003, p.174.
[2] Sociedad Estatal de Participaciones Industriales. Prontuario de Gestión Medioambiental, Escuela de Organización Industrial, Madrid, 2000, pp. 67 y 68.
[3] Cited by Martín Mateo, Ramón. Tratado de Derecho Ambiental, Tomo IV, Editorial EDISOFER S.L., Madrid, 2003, p. 251.
[4] Lasagabaster Herrarte, Iñaki. Derecho Ambiental, Instituto Vasco de Administración Pública, Oñate, 2001, p. 291.
[5] Martín Mateo, Ramón. Tratado… op. cit., pp.253-257.
[6] Cited by Martín Mateo, Ramón. Ibídem, p.257.
[7] The landscape is an integral resource of the environment, also protected under Article 89 of the Constitution (decisions of the Sala Constitucional numbers 3705-1993 and 2003-6324, among others).
[8] See the definition in subparagraph l) of numeral 3) of the original bill, published in La Gaceta No. 122 of 24 June 2005: "liquid that is formed by the reaction, entrainment, or leaching of the materials that constitute waste and that contains, in dissolved or suspended form, substances that can infiltrate soils or run off outside the sites where waste is deposited and that can lead to contamination of the soil and bodies of water, causing their deterioration and representing a potential risk to human health and the environment." [9] See Martín Mateo, Ramón. Manual… op. cit., p. 176 and OJ-011-2006, since this omission was also present in the bill originally consulted to the Procuraduría and analyzed in that legal opinion.
[10] See OJ-064-2002 of 30 April 2002.
Opinión Jurídica : 113 - J del 06/11/2009 6 de noviembre del 2009 OJ-113-2009 Señora Hannia M. Durán Jefa de Área Comisión Permanente Especial de Ambiente Asamblea Legislativa Estimada señora:
Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a sus solicitudes de criterio de esta Procuraduría sobre textos sustitutivos del proyecto “Ley para la gestión integral de residuos” originalmente denominado “Ley General de Residuos”, tramitado bajo el expediente legislativo No. 15897.
Ya este órgano asesor había rendido una opinión jurídica sobre un texto anterior, con el número OJ-011-2006 del 30 de enero del 2006, de la cual se retomarán aquí algunos aspectos.
Se insiste en que resulta improcedente asumir nuestra conformidad con el proyecto en los términos del artículo 157 del Reglamento Interior de Orden, Dirección y Disciplina de la Asamblea Legislativa, inaplicable en este caso; y se advierte que no se emitirá un criterio sobre su bondad u oportunidad (del ámbito discrecional legislativo); y que nuestra opinión jurídica carece de efectos vinculantes.
Observaciones puntuales sobre el articulado:
● Artículo 1:
“Esta ley tiene por objeto regular la Gestión Integral de Residuos y el uso eficiente los de [sic] recursos, mediante la planificación y ejecución de acciones regulatorias, operativas, financieras, administrativas, educativas, ambientales y saludables de monitoreo y evaluación.” Pareciera más adecuada la utilización del adjetivo “sanitarias” en lugar de “saludables” para calificar las acciones. Por otra parte, el texto no coincide con la definición de gestión integral de residuos contenida en el artículo 6.
● Artículo 4:
“Para los efectos de esta ley y los reglamentos que de ella se deriven, la gestión integral de residuos debe hacerse de acuerdo al siguiente orden jerárquico:
“puede consistir en la reutilización del residuo para el mismo fin que es el caso más frecuente de los envases de vidrio para líquidos, en la recuperación cuando se emplean los mismos materiales para recrear el mismo artículo, caso del papel, lo que también se llama reciclado término al que equivale prácticamente, aunque para la Unión Europea entra aquí también (…) la creación de abono orgánico. Finalmente aparece la transformación, que aplica los residuos a otros fines como la generación de energía o la obtención de productos distintos: neumáticos usados para obtener pavimentos especiales.”[1] Finalmente, la frase “para facilitar la selección e implementación de la jerarquización de los residuos” resulta inadecuada, toda vez que en esta norma no se jerarquizan los residuos ni se habla de jerarquizar residuos, sino de jerarquizar acciones para su gestión integral.
● Artículo 5:
La frase “garantizar y fomentar que todas las personas que habitan la República y el derecho a participar de forma activa, consciente, informada y organizada en la toma de decisiones y acciones tendientes a proteger y mejorar el ambiente” debe aclararse.
● Artículo 6 (Definiciones):
Para una mejor integración del texto, se sugiere incluir aquí la definición de los residuos de manejo especial (contenida en el artículo 45), mencionados en la definición de residuos ordinarios.
Además, en la definición de residuos peligrosos, se recomienda cambiar la frase “daños a la salud de las personas y al ambiente” por “daños a la salud de las personas o al ambiente”, toda vez que el daño generado por estos residuos puede afectar la salud de las personas sin repercutir negativamente sobre el ambiente.
● Artículo 11:
“El Plan para la Gestión Integral de los Residuos será el marco de acción que oriente las acciones gubernamentales, fija las prioridades, establece los lineamientos y metas que orientarán, sistematizarán e integrarán los diferentes planes municipales, programas sectoriales, proyectos e iniciativas públicas y privadas, entre otros.
El Plan será elaborado para un período de diez años y deberá revisarse al menos cada cinco años, salvo lo dispuesto en la presente Ley.” Deben cambiarse las palabras “fija” y “establece” por “fije” y “establezca” para dar concordancia a la redacción.
● Artículo 22:
“El Estado incentivará y apoyará a las pequeñas y medianas empresas nacionales que sean generadoras de residuos con el fin de que se adapten a los cambios tecnológicos, los nuevos requisitos y plazos que esta ley establece, incluida la eventual sustitución de materiales, componentes o equipos.” No se aprecia que el texto proyectado establezca plazos para los generadores de residuos, como aquí se indica.
● Artículo 25, incisos i) y k):
“Créase el Fondo para la Gestión Integral de Residuos para alcanzar los objetivos de esta ley, cuyos recursos se constituirán a partir de: (…)
“En caso de que no sea posible identificar al responsable de la contaminación de un sitio por el manejo inadecuado de residuos, el Ministerio de Salud en coordinación con la municipalidad respectiva y cualquier otra autoridad que consideren conveniente, llevarán a cabo las acciones necesarias para su remediación cuando existan riesgos inminentes para la salud y el ambiente.” Las obligaciones compensatorias (por ejemplo: reforestación de las márgenes de un río contaminado; siembra de una cantidad de árboles por cada árbol cortado) o estabilizadoras del ambiente (por ejemplo: construcción de pasos para restablecer el flujo de agua en la zona de un manglar y propiciar su recuperación; o implementación de un programa para succionar sedimentos y larvas derivados de la contaminación en el cauce de un río) consisten en obligaciones de hacer (adoptar medidas para mitigar los efectos negativos de una actividad, implementar acciones para minimizar el impacto sobre el medio o las técnicamente convenientes para recuperarlo) no necesariamente de pagar una suma de dinero.
Por otra parte, los montos fijados por el Tribunal Ambiental por daño ambiental deben destinarse a la reparación o restauración del ecosistema deteriorado, como lo determinó la Sala Primera en sentencia No. 675-F-2007 de 10 horas del 21 de setiembre del 2007, dictada en un caso de contaminación del río Siquiares por descargas de aguas residuales:
“Para los elementos del ambiente dañados en forma reversible, es decir, los que permiten su recuperación, se deberá buscar el reestablecimiento específico “in natura”, mediante una indemnización para solventar los gastos que irrogue llevar adelante los mecanismos concretos con ese fin. (…) a pesar de que en la mayoría de los casos no se puede lograr el objetivo de reparar el ambiente como si el daño no hubiere ocurrido, sí se puede predicar otra forma reparatoria, que busca dejar el bien en la forma más parecida posible a la que tenía antes del daño. (…) cuando la lesión es al colectivo, no hay patrimonio individual que pueda reclamarlo para sí. Esta particularidad ha determinado que se privilegie la reparación en especie por sobre la indemnización dineraria, lo cual constituye otra de las evoluciones del moderno derecho de daños, de particular trascendencia en esta materia. Volver las cosas al estado anterior en aquellos supuestos en que sea total o parcialmente factible, esto es, recomponer el “hábitat” o el equilibrio de los valores ecológicos (p. ej., poblar de nuevo un río en caso de depredación), es la solución prevalente de la ciencia jurídica. La equivalencia dineraria no tiene sentido alguno frente a este tipo de daño, porque no podrá por sí, acrecentar el bien lesionado. Ese pago, nunca podrá cambiar uno por otro, sino que obligatoriamente se tiene que invertir en la reparación del ecosistema. (…) en atención a las particulares características del daño ambiental puro, la indemnización fijada debe ser pública y así los fondos provenientes de su pago, en las diferentes instancias, permitiría dedicar ese dinero a la reparación “in situ” de los recursos afectados o al financiamiento de otros proyectos ambientales suplementarios en esas zonas. (…) la suma dispuesta por el Tribunal Contencioso Administrativo que condenó solidariamente a la Cooperativa y al Estado, se deberá depositar en la Caja Única de este último (numerales 66 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, 83 y 84 de su Reglamento), en una cuenta cliente creada específicamente para tal fin, cuyo titular será el Ministerio de Ambiente y Energía, quien deberá destinarlo para ejecutar obras de reparación y restauración, en forma exclusiva, a proyectos sobre el río Siquiares. Al haberse concluido que ese pago es fondo público, en aras de garantizar un manejo responsable de las finanzas públicas, es pertinente la utilización de esta herramienta financiera, la que ayudará a alcanzar los objetivos y metas ambientales en una forma efectiva, y para esto se requiere el apoyo del órgano rector del Sistema de Administración Financiera. De este modo, se insiste, para agilizar el recibo y administración de la condena, deberá depositarse en esa cuenta separada, con la identificación del origen y del destino al cual esta afecto.” (El subrayado no pertenece al original).
Acorde con lo expuesto, es el artículo 58 del proyecto:
“ARTÍCULO 58.- Responsabilidad por daños y perjuicios ambientales Sin perjuicio de las responsabilidades penales y administrativas, los infractores a las disposiciones contenidas en la presente Ley, sean personas físicas o jurídicas, serán civil y solidariamente responsables por los daños y perjuicios causados contra el ambiente y la salud de las personas, debiendo restaurar el daño y en la medida de lo posible dejar las cosas en el estado que se encontraban antes de la acción ilícita. Los titulares de las empresas o las actividades donde se causan los daños responderán solidariamente.” La doctrina se pronuncia en el sentido de que la reparación “in natura”, en los bienes ambientales es prioritaria:
“debe buscarse por encima de todo ya que además de resarcir al perjudicado lo que se busca también es proteger y restaurar el medio ambiente como bien digno de protección lo que debe respetarse no sólo en la legislación sino también la interpretación que de la misma realicen los jueces.” [2] “la idea de la restauración y de la prevención del daño ecológico resurge como noción directiva del derecho de la responsabilidad ambiental.”[3] “la responsabilidad civil no sólo remite a la indemnización de los daños y perjuicios causados sino también, y con especial relieve ambiental, a la obligación de restaurar el medio afectado; obligación que puede verificarse mediante ejecución subsidiaria por la Administración (…)”[4] El maestro español Ramón Martín Mateo nos ilustra sobre la responsabilidad por daño ambiental y las modalidades de la reparación, con ejemplos que resultan aplicables al caso de contaminación por manejo inadecuado de residuos:
“El primer objetivo del ordenamiento ambiental es, como sabemos, evitar que se produzcan daños de esta índole. Si estos no obstante llegan a ocasionarse lo aconsejable es la erradicación de sus efectos negativos, es decir la restauración de las circunstancias naturales deterioradas, en lo que coinciden todos los tratadistas de la materia y la práctica totalidad de los ordenamientos, aunque la efectividad práctica de la aplicación de este principio, depende de la disponibilidad de medios adecuados y de la viabilidad de la reparación, en el caso de daños irreversibles o de efectos incontrolables (…)” “a) El criterio de la reparación in natura Como vimos esta solución, la única plenamente satisfactoria, consiste como es obvio, en la reposición de las cosas al estado que se encontraban antes de ser dañadas. (…)
En algunos casos la restauración es relativamente sencilla, lo que sucede cuando la reacción es de carácter negativo: demolición (…)
Los mayores obstáculos se producen al tener que afrontarse la desaparición de animales y plantas de sus correspondientes hábitats, lo que puede no tener remedio si se trata de especies en trance de extinción o de hábitats frágiles o raros o los costos son inabordables.
“Una obligación común aplicable tanto a los daños a la biodiversidad como a la contaminación de lugares debe ser que las indemnizaciones o compensaciones pagadas por el contaminador para la restauración o la descontaminación se empleen realmente para este propósito. Si, por razones técnicas o económicas (relación entre coste y eficacia), la reparación de los daños no es posible o sólo lo es en parte, el importe de la compensación por el valor del daño que queda sin reparar deberá gastarse en proyectos similares de restauración o mejora de recursos naturales protegidos. Para determinar la similitud de los proyectos, las autoridades competentes deberán basarse en un análisis pormenorizados de los efectos beneficiosos que se derivan.”[6] El proyecto asigna al Ministerio de Salud la administración del Fondo para la gestión integral de residuos (arts. 7, inciso h) y 26); y restringe la remediación (limpieza y recuperación) a la existencia de “riesgos inminentes para la salud y el ambiente” (2° pfo. del art. 49), frase menos comprensiva que: “riesgos inminentes para la salud o el ambiente”.
El ámbito competencial del Ministerio de Salud se centra en la salud humana y no en los bienes ambientales, por lo que, con este enfoque, se deja de lado la contaminación ambiental cuando las repercusiones en la salud no sean evidentes o inmediatas.
En este tema se debe tomar en cuenta lo dicho por la Contraloría General de la República respecto del texto anterior del proyecto:
“(…) esta Contraloría General analizó el tema de la rectoría relacionada con la contaminación ambiental en el informe de resultados de la auditoría operativa efectuada en el MINAE y en el MINSA en materia de prevención y control de la contaminación ambiental, informe N° FOE-AM-15/2001. Para los efectos de la discusión legislativa del presente proyecto de ley, conviene tener en cuenta lo allí indicado:
“(…) la normativa vigente le asigna al MINAE las funciones de rectoría en materia medio ambiente, como son la formulación de políticas, la dirección y la coordinación. En esa medida se constituye al MINAE como órgano rector en materia de contaminación del ambiente, desde una perspectiva de los elementos de la naturaleza en sí mismos considerados (aire, agua, vida silvestre, bosque, etc.), sea, ecocéntrica.
Empero, siendo el Ministerio de Salud el encargado de la definición de la política nacional de salud, la normación, planificación y coordinación de todas las actividades públicas y privadas relativas a la salud (Art. 2 de la Ley General de Salud[...]), cuando la contaminación del ambiente pueda generar una afectación en la salud de las personas, se ve enfrentado a la problemática medioambiental desde una perspectiva antropocéntrica. Dado ese orden de cosas, se genera una situación donde confluye la rectoría que en el sector salud ejerce el MINSA, con la rectoría que el MINAE ejerce sobre el tema ambiental.
Ante la convergencia de estas dos perspectivas a una misma problemática, donde el MINAE enfrenta la contaminación ambiental desde la perspectiva del ambiente en si mismo considerado, y el MINSA, desde su rectoría del sector salud, se observa que cuando la contaminación del medio puede afectar la salud humana, se genera entonces para estas dos instancias una responsabilidad ineludible de coordinación.
De ahí deviene la definición de una política nacional ambiental que afronte el tema de la contaminación del ambiente y el establecimiento de parámetros y mecanismos de coordinación entre el MINAE y el MINSA [...].” En consecuencia, estimamos conveniente que el establecimiento de competencias entre uno y otro ministerio [se haga] en virtud de los campos de acción que tiene cada uno, ya sea desde la perspectiva del impacto de los residuos en la salud humana, en el caso del Ministerio de Salud, y en el ambiente, para el caso del MINAE.” (oficio No. FOE-AM-0482 del Área de servicios agropecuarios y de medio ambiente de la División de fiscalización operativa y evaluativo. El subrayado y lo indicado entre corchetes no pertenece al original).
● Artículo 28:
“Créase un impuesto del 1% del valor CIF a los residuos y materiales valorizados que se importen y Deberá revisarse la concordancia con el artículo 39, toda vez que aquel refiere a la importación de materiales “valorizables” y este al impuesto a la importación y exportación de materiales “valorizados”.
Los materiales valorizados serían aquellos que han sido reutilizados, reciclados, o transformados en otros, con lo cual tendría más sentido imponer el impuesto sobre aquellos materiales valorizables (que son, al fin de cuentas, también residuos, según la definición de valorización del artículo 6 del proyecto) y no sobre los que ya han sido valorizados.
● Artículo 29:
“Las instituciones de la Administración Pública, empresas públicas y municipalidades podrán incluir en sus planes anuales operativos y en sus presupuestos, las partidas anuales para establecer e implementar sus respectivos planes de gestión integral de residuos.” El carácter potestativo de la previsión en los planes anuales operativos y presupuestos de la Administración Pública de las partidas anuales para implementación de los planes de gestión integral de residuos, no es acorde con la obligación del artículo 14, de que “todo generador debe contar y mantener actualizado un plan de manejo integral de residuos”, ni con el título del capítulo donde está inserto: “De las obligaciones del Estado”.
● Artículo 31 y Transitorios VI y VII:
“ARTÍCULO 31.- Compras del Estado Se autoriza a Instituciones de la Administración Pública, Empresas Públicas y Municipalidades a promover la compra y utilización de materiales reutilizables, reciclables, biodegradables y valorizables, así como de productos fabricados con material reciclado bajo procesos ambientalmente amigables que cumplan las especificaciones técnicas requeridas por la Administración Pública, pudiendo comprobar dicha condición por medio de certificaciones ambientales y otro mecanismo válido establecido vía reglamento.
Para ello, en la valoración de las licitaciones y compras directas concursables, deberán dar un 20 por ciento adicional a los oferentes, que en igualdad de condiciones, demuestren que los productos ofrecidos, incorporan criterios de la gestión integral de residuos, así como la gestión del residuo una vez terminada su vida útil. Para el caso de las compras directas, deberán incorporarse criterios que promuevan la gestión integral de residuos.
Las dependencias correspondientes de las instituciones de la Administración Pública, Empresas Públicas y Municipalidades encargadas de elaborar los carteles de licitación o de compra directa establecerán criterios ambientales y de ciclo de vida de los productos para evaluar las licitaciones de conformidad con los criterios establecidos en el reglamento a esta Ley.” En el informe de la Subcomisión para estudiar el proyecto de ley, que acompaña al texto sustitutivo, se indica que se estudiaron los alcances del artículo 31 del proyecto a la luz del voto de la Sala Constitucional No. 11210-2008 sobre el tema de compras verdes “siendo que existe una copia textual de esa norma en la Ley de Fortalecimiento y modernización de las Entidades Públicas del sector telecomunicaciones” que fue consultada a la Sala. Sobre ese texto, el Tribunal Constitucional estimó:
“A) El punto medular de este extremo de la consulta consiste en determinar si la figura de las “compras verdes” atañe a la autonomía administrativa del ICE o si esa norma no la afecta. El precepto consultado establece lo siguiente:
“ARTÍCULO 12.- Compras verdes Autorízase al ICE y sus empresas, para que promuevan la compra y utilización de materiales reutilizables, reciclables, biodegradables y valorizables, así como de productos fabricados con material reciclado bajo procesos ambientalmente amigables, que cumplan las especificaciones técnicas requeridas por la Administración Pública.
Para ello, en la valoración de las licitaciones y compras directas, deberán dar un veinte por ciento (20%) adicional a los oferentes que, en igualdad de condiciones, demuestren que los productos ofrecidos, incorporan los criterios de la gestión integral de residuos, así como la gestión del residuo, una vez terminada su vida útil.
La Proveeduría de la Institución deberá incluir, en los carteles de licitación o de compra directa, criterios ambientales y de ciclo de vida de los productos, para evaluar las licitaciones de conformidad con los criterios establecidos en el Reglamento de esta Ley.” Es evidente que el párrafo 1° de la norma consultada establece una autorización y no una obligación para que el ICE o sus empresas promuevan la compra y utilización de materiales y productos que no impacten o afecten en menor medida el ambiente, con lo cual no se le coloca en una posición más gravosa o vulnerable frente al resto de los competidores que intervienen en el mercado o el sector de las telecomunicaciones. La figura de la “compra verde”, puede reputarse como una garantía del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (artículo 50 constitucional). El carácter transversal del Derecho ambiental, obviamente, se proyecta a la materia de las compras o adquisiciones de los entes públicos, lo cuales al invertir los fondos públicos presupuestariamente programados, deben, en lo posible, garantizar, defender y preservar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. En tanto es una norma que establece una autorización y no una obligación no puede estimarse que se afecte la autonomía del ICE para disponer de sus recursos financieros de la manera que lo estime pertinente. En cuanto al párrafo 2° del artículo 12 del proyecto, que le impone al ICE, en la valoración de las licitaciones y compras directas, otorgar un 20% adicional a los oferentes, tal y como se indicó, el párrafo 1° de ese numeral le concede a ese ente público y sus empresas una simple autorización para efectuar ese tipo de compras, sin que sea una obligación o un imperativo, consecuentemente el párrafo 2° será aplicable cuando facultativa u optativamente el ICE decide promover una compra de esa naturaleza.” (El subrayado es nuestro).
Sin embargo, los transitorios VI y VII, no parecieran concordar con el artículo 31 y la línea del voto de Sala Constitucional recién transcrito:
“TRANSITORIO VI.- En un plazo no mayor de 2 años a partir de la publicación de esta ley, las compras anuales de las Instituciones de la Administración Pública, Empresas Públicas y Municipalidades serán de al menos un 25% de materiales reutilizables, reciclables, biodegradables o valorizables.” “TRANSITORIO VII.- En el plazo de un año a partir de la publicación de esta ley, las proveedurías de las instituciones de la Administración Pública, Empresas Públicas y Municipalidades deberán incluir en los carteles de licitación o de compra directa criterios ambientales y de ciclo de vida de los productos para la valoración de las licitaciones de conformidad con los criterios establecidos en el reglamento a esta Ley.” ● Artículo 38:
“Tráfico Ilícito Para los efectos de esta ley, se considerará tráfico ilícito cualquier movimiento transfronterizo de residuos en contravención con lo dispuesto en los Convenios Internacionales en la materia que protegen el ambiente y la salud, debidamente ratificado por el país y lo establecido en esta ley, y los reglamentos que de ella se deriven. También serán considerados como residuos aquellos productos y sus partes que estén vencidos o dañados, sean obsoletos, aquellos cuyo registro ha sido cancelado en su país de origen y aquéllos que han llegado al final de su vida útil.” Esta norma debería ubicarse en el capítulo de los delitos, aplicando el artículo 4.3) del Convenio de Basilea sobre el control de los movimientos transfronterizos de los desechos peligrosos y su eliminación Basilea (Ley No. 7438 de 6 de octubre de 1994):
“Las Partes considerarán que el tráfico ilícito de desechos peligrosos y otros desechos es delictivo.” E integrarse o armonizarse con el artículo 56, también denominado Tráfico Ilícito:
“Tráfico Ilícito Se impondrá la pena de prisión de 2 a 15 años a la persona que sin autorización exporte, importe, transporte, almacene, comercialice o ponga en circulación residuos o sustancias peligrosas, bioinfecciosos o radioactivos. La pena será de seis meses a tres años si estas conductas se realizan con otros tipos de residuos y sin autorización.” ● Artículo 49:
“En caso de detectarse suelos contaminados, el Ministerio de Salud deberá emitir la declaración de suelo contaminado, y ejercer las acciones necesarias porque quien resulte responsable de la contaminación deberá proceder a su limpieza y recuperación, de acuerdo con los lineamientos generales que se establecerán vía reglamento y a un plan de remediación, previamente aprobado por dicho ministerio.
En caso de que no sea posible identificar al responsable de la contaminación de un sitio por el manejo inadecuado de residuos, el Ministerio de Salud en coordinación con la municipalidad respectiva y cualquier otra autoridad que consideren conveniente, llevarán a cabo las acciones necesarias para su remediación cuando existan riesgos inminentes para la salud y el ambiente.” Luego de reconocerse en los artículos 2, inciso h) y 48 que los residuos pueden contaminar el suelo, el subsuelo, el agua, el aire y los ecosistemas; el primer párrafo de este numeral restringe al suelo la remediación (limpieza y recuperación), olvidando por ejemplo la tutela constitucional del paisaje[7] y la contaminación que puede darse en los cuerpos de agua, como consecuencia de lixiviados[8] o directamente con el vertido de residuos sólidos en los cauces superficiales.[9] Así, este párrafo no guarda congruencia con el título del Capítulo correspondiente (sitios contaminados), con el numeral 48, ni con el segundo párrafo del artículo 49, que se refiere a sitios contaminados (término más comprensivo que suelo).
Además, se recomienda cambiar la frase “riesgos inminentes para la salud y el ambiente” por “riesgos inminentes para la salud o el ambiente”, que resulta más comprensiva.
● Artículo 51:
“Serán sancionadas con una multa de cinco a doscientos salarios base, estipulado en el numeral 2 de la Ley Nº. 7337 del 05 de mayo de 1993, las personas físicas o jurídicas que lleven a cabo cualquiera de las siguientes acciones:
Los infractores serán sancionados considerando el riesgo o el daño que su actuación u omisión pueda representar para la salud pública o el ambiente, así como la gravedad de la infracción y las condiciones del infractor. Cuando se trate de un infractor reincidente, la sanción podrá aumentarse en un tercio.
Las autoridades podrán interponer denuncias ante el Colegio Profesional respectivo por la mala praxis de los profesionales en el campo de la gestión integral de residuos.” La previsión de sanciones de multa que oscilan entre 5 y 200 salarios base (susceptibles de aumento a 266 para infractores reincidentes), debe revisarse a la luz del principio de tipicidad en materia sancionatoria administrativa, definido por la jurisprudencia constitucional:
“Esta exigencia de predeterminación normativa de las conductas y de las sanciones correspondientes, debe proyectarse sobre la tipificación de las conductas como tales, y también respecto de su graduación y escala de sanciones, de modo que el conjunto de normas aplicables permita predecir, con suficiente certeza, el tipo y el grado de sanción susceptible de ser impuesta al administrado.(…) Parte de la exigencia de tipicidad que deben satisfacer las normas sancionatorias, tanto en materia penal como administrativa, es la fijación clara y delimitada de la naturaleza de la sanción, su proporcionalidad respecto de la conducta reprochable y su duración. (…) La tipicidad punitiva debe conectarse con la proporcionalidad como equilibrio indispensable de la justicia y esto requiere que exista una razonable fijación de las penas, al menos con márgenes o rangos dentro de los que la autoridad puede escoger (…) Se tiene entonces que la extensión de una pena no puede quedar a la suerte del más ilimitado arbitrio de la autoridad competente para juzgar la falta, como sucede en el caso concreto, habida cuenta de que la duración de la sanción que eventualmente se imponga podría oscilar, como bien señaló el accionante, entre unos pocos días y muchos años, dejando en absoluta indefensión a los afectados. (…) Tal indeterminación propicia, a su vez, una eventual aplicación desigual de las sanciones, toda vez que al obviarse un mínimo de predeterminación normativa de estos aspectos fundamentales de la acción sancionatoria, la Administración se coloca en una posición que le permite juzgar con entera libertad cada caso concreto, pudiendo, como es lógico, llegar a conclusiones distintas para casos similares, posibilidad inadmisible a la luz del principio de igualdad consagrado en el artículo 33 constitucional.(…)” (Voto No. 8193-2000).
● Artículo 57:
“Se impondrá la pena de prisión de 2 a 15 años a la persona que abandone, deposite, o arroje en forma ilegal residuos peligrosos.
La pena podrá aumentarse en un tercio cuando se abandonen, depositen o arrojen residuos peligrosos en áreas de protección del recurso hídrico, áreas silvestres protegidas, la zona marítimo terrestre, aguas marinas o continentales y los cuerpos de agua destinados para el consumo humano.
La pena será de seis meses a cuatro años, si lo que se abandona, deposita o arroja ilegalmente en estas áreas son otros tipos de residuos u otro tipo de sustancias o si estas conductas se realizan en bienes del Estado.” Las áreas de protección definidas en el artículo 33 de la Ley Forestal pueden coincidir espacialmente con áreas demaniales (como aquellas contiguas a nacientes proveedoras de agua potable o que convenga reservar con ese fin[10]).
Además, el ordenamiento jurídico prevé un régimen de dominio público para las áreas silvestres protegidas, la Zona Marítimo Terrestre, las aguas marinas, y la mayoría de las aguas continentales, por lo que debe tenerse presente que en ese tanto se consideran bienes del Estado.
Tratándose de normas sancionatorias, la redacción debe ser clara y precisa (Sala Constitucional, voto No. 8193-2000, entre otros).
Otras observaciones:
Debe generalizarse el uso de minúscula en “municipalidades”, “funcionarios” y “gestión integral de residuos”.
Atentamente,
M.Sc. Susana Fallas Cubero PROCURADORA ADJUNTA [1] Martín Mateo, Ramón. Manual de Derecho Ambiental, Editorial Aranzadi, S.A, Navarra, 2003, p.174.
[2] Sociedad Estatal de Participaciones Industriales. Prontuario de Gestión Medioambiental, Escuela de Organización Industrial, Madrid, 2000, pp. 67 y 68.
[3] Citado por Martín Mateo, Ramón. Tratado de Derecho Ambiental, Tomo IV, Editorial EDISOFER S.L., Madrid, 2003, p. 251.
[4] Lasagabaster Herrarte, Iñaki. Derecho Ambiental, Instituto Vasco de Administración Pública, Oñate, 2001, p. 291.
[5] Martín Mateo, Ramón. Tratado… op. cit., pp.253-257.
[6] Citado por Martín Mateo, Ramón. Ibídem, p.257.
[7] El paisaje es un recurso integrante del ambiente, también tutelado en el artículo 89 constitucional (votos de la Sala Constitucional números 3705-1993 y 2003-6324, entre otros).
[8] Véase la definición del inciso l) del numeral 3) del proyecto original, publicado en La Gaceta No. 122 de 24 de junio del 2005: “líquido que se forma por la reacción, arrastre o filtrado de los materiales que constituyen los residuos y que contiene en forma disuelta o en suspensión, sustancias que pueden infiltrarse en los suelos o escurrirse fuera de los sitios en los que se depositan los residuos y que puede dar lugar a la contaminación del suelo y de cuerpos de agua, provocando su deterioro y representar un riesgo potencial a la salud humana y del [sic] medio ambiente.” [9] Véase Martín Mateo, Ramón. Manual… op. cit., p. 176 y OJ-011-2006, toda vez que esta omisión también se daba en el proyecto originalmente consultado a la Procuraduría y analizado en esa opinión jurídica.
[10] Véase OJ-064-2002 del 30 de abril del 2002.
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