Impossibility of disposing via regulation of goods seized in road right-of-wayImposibilidad de disponer vía reglamento de bienes decomisados en derecho de vía

Opinion: 166 of 05/16/2008 C-166-2008 May 16, 2008 Mrs. Karla González Carvajal Minister Ministry of Public Works and Transport Dear Mrs. Minister:

With the approval of the Attorney General of the Republic, we refer to your official letter No. 20081330 of April 7, 2008, in which the technical legal opinion of this Advisory Body is requested regarding the possibility of establishing, via regulation, that the Administration may dispose of the seized (decomisados) goods referred to in Article 205 of the Law on Transit on Public Land Routes (Ley de tránsito por vías públicas terrestres), Law No. 7331 of April 13, 1993.

I. BACKGROUND

A. Legal Opinion of the Ministry of Public Works and Transport Attached to this consultation is the legal opinion of the Legal Directorate of the Ministry of Public Works and Transport, issued by Licenciada Susana López Rivera, which reaches the following conclusion:

"Consequently, it is our opinion that it is indeed legally possible for a regulation to govern the conditions and procedures under which the Administration may dispose of the goods (signs and advertisements for advertising purposes) that it has seized (decomisado) for being placed in the right-of-way (derecho de vía) in violation of Article 205 of the aforementioned Law on Transit on Public Land Routes." B. Opinion of the Attorney General's Office This Advisory Body has developed, through its administrative jurisprudence, the topic of the seizure (decomiso) of private goods by administrative authorities, and therefore, if necessary, we will refer to these precedents. Furthermore, as noted in the consultation submitted, the Attorney General's Office, through Opinion No. C-085-2000 of May 3, 2000, when studying the installation of structures with advertising in the rights-of-way (derechos de vía), reached the following conclusions:

"1.- Private individuals have no right to place advertisements, signs, and billboards in the right-of-way (derecho de vía). 2.- In the case of shelters or 'bus stops' (escampaderos) for public transport, as well as road signage, their construction, placement, and maintenance within the right-of-way (derecho de vía) is permitted, as long as they do not contain advertising or such advertising is sufficiently discreet so as not to endanger the safety and panoramic view of vehicle drivers. 3.- The competent body to grant permission for placing road signs, notices, and building or placing shelters or 'bus stops' (escampaderos) in the right-of-way (derecho de vía) is the MOPT. However, when it comes to cantonal public roads, in the first case, this task must be carried out in coordination with the municipalities. When it comes to the construction of shelters or 'bus stops' (escampaderos) or notices in the right-of-way (derecho de vía), adjacent to streets that form part of the cantonal road network, authorization corresponds to the municipality in coordination with the technical bodies of the MOPT."

II. ON THE MERITS

This consultation aims to determine whether, through a regulation, the Administration may dispose of the goods seized (decomisados) pursuant to the provisions of Article 205 of the Law on Transit on Public Land Routes.

This analysis must necessarily address the so-called "right to private property." In general terms, we could state that "property right" is the direct and immediate power over an asset—movable or immovable, tangible or intangible—by which its holder is attributed the capacity to dispose of the object, with no limitations other than those imposed by law.

In this sense, within the development of this right, it has been understood that property or ownership (dominio) over an asset—as it has also been called—is comprised of five attributes of property, namely: possession, usufruct, transformation and alienation (disposition), defense and exclusion, and restitution and indemnification (see Article 264 of the Civil Code). Important for this study is the so-called "transformation and alienation" as an attribute of property, which confers upon the owner the power to organize and dispose of the asset as they wish, be it to transform it—including destroying it—or to alienate the thing over which they exercise this right; the disposition of the asset being the maximum expression of property right.

Now, based on the concept of the social State under the rule of law, private property is a fundamental right of all inhabitants, which—in the Costa Rican case—is constitutionally enshrined in Article 45 of the Magna Carta and in the various international law instruments that have been ratified by the State of Costa Rica. The cited article provides:

"Article 45.- Property is inviolable; no one may be deprived of their own property except for legally proven public interest, upon prior compensation in accordance with the law. In the event of war or internal unrest, it is not essential that compensation be prior. However, the corresponding payment shall be made no later than two years after the state of emergency has concluded. For reasons of public necessity, the Legislative Assembly, by a vote of two-thirds of its total membership, may impose limitations of social interest on property." First, it is worth highlighting the principle of inviolability of property, which is nothing other than the guarantee for the inhabitants that the assets over which they exercise property are protected by the legal system, and their property—and its essential attributes—may only be limited by a legal provision approved by a qualified majority of the members of the Legislative Assembly. On this matter, the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice stated the following:

"(…)In the specific case of property right, the system of intrinsic or internal limitations refers to the proper or essential content of the property right, a minimum content that has been defined as the faculty to enjoy and use the asset for personal benefit in the case of private property, or for social utility in the case of public property; and the system of external limitations on property is formed by the limitations of social interest, which are of legislative origin and of utmost institutional importance, requiring for their imposition legislative approval by a reinforced majority.(…)" (Resolution No. 4205-1996 of August 20, 1996).

It is important to keep in mind that property right, as a fundamental right, must be fully safeguarded by the Public Authorities, to the point that they are obliged to create the necessary conditions to guarantee the effective and full exercise of the right (see Resolution No. 11519-2002 of December 6, 2002, of the Constitutional Chamber). Such protection does not mean that this right is unlimited; on the contrary—as Article 45 indicates—it can be limited for reasons of public interest, provided that the constitutionally indicated precepts are met; which introduces us to the topic of the means by which the Public Authorities may establish limitations on a given fundamental right.

There is no doubt that it is constitutionally valid for the Legislative Assembly, using the powers conferred in Article 121 of the Political Constitution, to enact a rule that establishes a limitation on property, provided that this does not interfere with its essential content, a content which, in the terms of the Spanish Constitutional Court, is all "that part of the content of a right without which it loses its distinctive character, or, put another way, what makes it recognizable as a right. It is also that part of the content that is inescapably necessary for the right to allow its holder the satisfaction of those interests for the attainment of which the right is granted (...) the essential content is overstepped or disregarded when the right is subjected to limitations that make it impracticable, hinder it beyond what is reasonable, or strip it of the necessary protection" (Spanish Constitutional Court, Resolution No. 11/81 of April 8, 1981, Decree-Law on Strikes case). On the principle of legal reserve (reserva legal) regarding the limitations of fundamental rights, the Constitutional Chamber, from its beginnings, has been firm in stating:

"Consequently, Article 28 of the Constitution (interpreted a contrario sensu), allows us to conclude that actions that harm public morality or order, or that harm third parties, are susceptible to regulation by the Legislative Assembly, and not the Executive Branch by way of Decree, for that would be to transform freedom of commerce into a vain attempt to protect the rights of the individual, in open violation of the Fundamental Charter. Within the hierarchy of sources, only the Law can establish limitations on that fundamental right granted by the Constitution to the individual, because to understand it otherwise would be to break the balance between authority and liberty, inherent in every State under the rule of law." (See Resolution No. 1195-91 of June 25, 1991).

The Constitutional Chamber has stated that the legislator violates the essential content of a fundamental right when:

"(…) it creates norms that limit, make impracticable, hinder beyond what is reasonable, or strip it of the necessary protection. Because by violating that essential content of the right, the Constitution is breached, which in turn protects that intangible essential content for the legislator." (See Resolutions No. 2134-1995 of May 2, 1995, and No. 6482-1996 of November 28, 1996, among others).

From a constitutional perspective, it has been noted that it is not just any type of state provision that can limit the fundamental right—private property—but only rules with the force of law can do so, as long as they do not transgress the essential content of the fundamental right enshrined in the Political Constitution and the international law instruments duly ratified by our State.

Now, in the case of rules with regulatory rank, we must bear in mind the provisions of Article 19 of the General Law on Public Administration (Ley General de la Administración Pública), in which the legislator ruled out the possibility that a regulation could limit a constitutionally enshrined fundamental right. Article 19 provides:

"Article 19.- 1. The legal regime of constitutional rights shall be reserved to the law, without prejudice to the corresponding executive regulations (reglamentos ejecutivos). 2. Autonomous regulations (reglamentos autónomos) are prohibited in this matter." The cited norm is clear in indicating that the legal regime of the rights conferred in the Political Constitution, that is, fundamental rights, is reserved to the law; ergo, the principle of reserve of law (reserva de ley) is instituted in this matter, excluding the possibility that decrees or regulations issued by the Executive Branch and autonomous regulations (reglamentos autónomos) may restrict the fundamental rights of the inhabitants. The Constitutional Chamber, commenting on this aspect, stated:

"XV - The foregoing gives rise to four corollaries of the utmost importance for the correct consideration of this action of unconstitutionality, namely: a) In the first place, the principle of 'reserve of law' (reserva de ley) itself, from which it follows that only by formal law, emanating from the Legislative Branch through the procedure provided in the Constitution for the issuance of laws, is it possible to regulate and, where appropriate, restrict fundamental rights and freedoms—all, of course, to the extent that their nature and regime allow it, and within the applicable constitutional limitations—; b) Second, that only the executive regulations (reglamentos ejecutivos) of those laws can develop their precepts, it being understood that they cannot increase the restrictions established nor create those not established by them, and that they must rigorously respect their 'essential content'; and c) Third, that not even in executive regulations (reglamentos ejecutivos), much less in autonomous ones or other norms or acts of lower rank, could the law validly delegate the determination of regulations or restrictions that only it is authorized to impose; from which follows a new essential consequence: d) Finally, that all administrative activity in this matter is necessarily regulated, without the Administration being able to be granted discretionary powers, because these would obviously imply an abandonment of the reserve of law (reserva de ley) itself." (See Resolution No. 3550-92 of November 24, 1992).

In summary, it is perfectly valid for a regulation to develop operational aspects provided for in a law, since regulatory norms are subordinated to what the norms with the force of law establish; however, the regulations issued by the Executive Branch must limit themselves to developing the functional precepts set forth by the law, thereby ruling out the possibility that constitutionally recognized rights may be limited by regulatory means, or that they go beyond what was established by the legislator.

Now, regarding the possibility of establishing, via regulation, that the Administration may dispose of the seized (decomisados) goods referred to in Article 205 of the Law on Transit on Public Land Routes, Law No. 7331 of April 13, 1993, it is necessary to analyze certain specific topics, specifically the provisions of this article:

"Article 205.- Advertisements and signs placed for advertising purposes on lands adjacent to public roads and in places that may affect visibility, safety, or the panoramic view, may only be placed outside the right-of-way (derecho de vía) of the highway and in strict compliance with the provisions of the regulation on this matter." We must bear in mind that, in accordance with the provisions of Executive Decree No. 29253-MOPT of December 20, 2000, private individuals who wish to place advertisements, signs, billboards, and bus stop ads on public or private lands, or in the rights-of-way (derechos de vía) under the care of the Ministry of Public Works and Transport, must process the respective permits before the Department of Road Inspection and Demolitions of the Engineering Directorate of the Public Works Division. Subsection b) of Article 7 of the cited regulation grants the administrative authorities the power to "seize (decomisar)" any construction carried out in the right-of-way (derecho de vía) without prior authorization from the Ministry; the cited article states:

"Article 7º—For the execution of this Regulation, the Ministry of Public Works and Transport shall act through the Department of Road Inspection and Demolitions of the Engineering Directorate of the Public Works Division, a unit that shall have the following powers and functions: (…) b) Notify, report, suspend, seize (decomisar), and demolish any construction carried out in the right-of-way (derecho de vía), without authorization from the Ministry, based on certifications issued by the Public Transport Council, the Department of Road Forecasting of the Design Sub-area, the Department of Lands of the Legal Area, and the Commission on Restricted and Semi-Restricted Access Highways;…" (Emphasis added) On its part, this Attorney General's Office, through Opinion C-115-2008 of April 10, 2008, when referring to the issue of "seizures (decomisos)" carried out by administrative authorities, stated:

"(…) we must bear in mind that seizure (decomiso) as such is a precautionary measure of a criminal procedural nature, consisting of the limitation of the use and enjoyment of a specific asset, and whose purpose is the perpetuation and securing of evidence related to a crime. This measure is materialized through the apprehension and retention of things and effects related to the fact under investigation, based on an order given by a jurisdictional authority and carried out by it or its auxiliaries." (On this subject, see Resolutions No. 2064-2007 of February 14, 2007, and No. 5268-2007 of April 18, 2007, of the Constitutional Chamber).

In view of the foregoing, in principle, the authorities of the Ministry of Public Works and Transport, when removing the assets installed in the right-of-way (derecho de vía)—billboards, advertising signs, structures, etc.—are not exercising a "seizure (decomiso)" properly speaking, since, first, they are not a jurisdictional authority empowered to exercise it, and second, we are not in the presence of a precautionary measure to secure evidence of a crime, but rather—simply—the administrative authority fulfills its duty to safeguard road safety and the right to a healthy and ecologically balanced environment for the inhabitants of the Republic.

Thus, this Advisory Body questions the constitutionality of the subsection cited above, insofar as it grants an administrative authority a power—seizure (decomiso)—that is characteristic of jurisdictional authorities, since the exercise of said power would curtail the disposition of a private asset, a situation that could only occur on the occasion of the investigation of a reported crime, under the protection of an objective and impartial authority, guarantor of due process, that is, a judge of the Republic. However, we must state that as long as the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice does not declare the cited norm unconstitutional, it will remain in force within the legal system and, consequently, may be applied by the Public Administration.

Following this same line of thought, the Attorney General's Office is of the opinion that it is not constitutionally possible for the Ministry of Public Works and Transport, by way of regulation, to dispose of the goods seized (decomisados) under Article 7 of the aforementioned Executive Decree No. 29253-MOPT. Thus, to establish, by regulatory means, the transfer of ownership (dominio) of the property—to appropriate it—in favor of the administrative authority so that it may dispose of the seized (decomisado) asset, would be clearly unconstitutional, since it would not only flagrantly violate the essential content of the property right, but also, by doing so through a regulation, it would violate the principle of reserve of law (reserva de ley) previously discussed. Reinforcing this thesis, Professor Rubén Hernández Valle reminds us:

"However, such regulations must respect the essential content of the property right guaranteed constitutionally. That is, Article 45 of the Political Charter guarantees an irreducible (irreductible) core of possibilities of action for the owners, which is removed even from the legislator's activity. That is to say, every owner has certain legal powers, inherent to their condition as an owner, which are irreducible (irreductibles) by the public power and forbidden, including, to the domain of the law.

That essential content is summarized in the prohibition for the legislator to arbitrarily restrict, and without subjection to the constitutional principles of reasonableness and proportionality, the content of the entire property right or of any of the legal powers that comprise it (disposition, alienation, transformation, etc.), as well as in the impossibility of shaping or limiting it through administrative acts not authorized by norms with the force of law, and, of course, in the absolute prohibition of eliminating any of such powers." (Hernández Valle, Rubén. El Derecho de la Constitución. Volume II, Editorial Juricentro, First Edition. San José, 1994. Page 607).

Furthermore, it is not superfluous to point out that the Administration must guarantee the full enjoyment of the fundamental right to private property of all inhabitants, and therefore, in light of the "seizures (decomisos)" carried out by the Ministry's authorities, the appropriate course of action is the return of those goods to their respective owners, so that their right over those goods is effectively restored. In the event that the owner of one of these goods is unknown, the appropriate course is for the Ministry to publish in the most suitable media a list of the goods in its possession, so that the owners who can prove such condition may proceed to retrieve them. Now, in these cases, the Public Administration has the right to charge the respective owner for the expenses it has incurred for the conservation of the good, since otherwise, unjust enrichment would occur in favor of the individual. In this scenario, and should the owner refuse to pay the respective amount, the Administration could resort to the provisions of Article 149, subsection a), of the General Law on Public Administration (Ley General de la Administración Pública) and, therefore, proceed to seize (embargar) the good and even auction it (rematarlo) following the rules found in the Code of Civil Procedure. On this aspect, in Opinion C-083-2007 of March 20, 2007, we expressed the following:

"Now, once this period has passed, without the Public Administration having initiated the administrative collection, in which it could even decree the seizure (embargo) and auction (remate) of the vehicle in accordance with Articles 149 and 150 of the General Law on Public Administration (Ley General de la Administración Pública) (see on this matter: Opinions C-060-89 of March 27, 1989, C-011-1984 of January 5, 1984, and C-024-1980 of February 8, 1980, the latter stating that '(...) since said sum constitutes a liquid and demandable amount in favor of the Administration, it may be collected through administrative channels, even resorting to the seizure (embargo) and auction (remate) of goods, all in accordance with the provisions of Article 149 et seq. of the General Law on Public Administration')…" In addition, it is worth recalling the provisions of Article 862 of the Civil Code for those cases in which the owner of the good is unknown, which indicates that to acquire ownership of movable assets by means of positive prescription (prescripción positiva), in the absence of any other title than that which presumes simple possession, continuous possession for three years is required. Based on this, the Public Administration—using its capacity under private law provided for in Article 1 of the General Law on Public Administration (Ley General de la Administración Pública)—may apply positive prescription (prescripción positiva) in its favor over those movable assets in its possession for a period of three years, provided that no better title exists accrediting another person as the owner of the usucapted asset; a period that would be counted from the day following the end of the period granted to the owner to retrieve their asset from the Ministry of Public Works and Transport.

III. CONCLUSIONS

In accordance with the foregoing, it is the opinion of the Attorney General's Office that:

1.- Property right is a fundamental right, by which its holder is attributed the capacity to dispose of an asset, with no limitations other than those imposed by law.

2.- Property right, as a fundamental right, must be fully guaranteed by the Public Authorities.

3.- Fundamental rights may only be limited by law, as long as it does not transgress or violate their essential content.

4.- Regulations issued by the Executive Branch must limit themselves to developing the law, without contradicting it, nor adding or subtracting anything from it.

5.- Subsection b) of Article 7 of the Regulation on Rights-of-Way (derechos de vía) and Outdoor Advertising is of dubious constitutionality.

6.- It is not constitutionally possible, by way of regulation, to dispose of the private goods "seized (decomisados)" in the right-of-way (derecho de vía).

7.- The Public Administration has the right to charge the respective owner for the expenses incurred for the conservation of the good.

8.- The Public Administration may apply positive prescription (prescripción positiva) in its favor over those movable assets it possesses once a period of three years has elapsed.

Sincerely,

Dr. Fernando Castillo Víquez Constitutional Attorney (Procurador Constitucional) Lic. Esteban Alvarado Quesada Attorney of the Attorney General's Office FCV/EAQ/mvc

Dictamen : 166 del 16/05/2008 C-166-2008 16 de mayo, 2008 Señora Karla González Carvajal Ministra Ministerio de Obras Públicas y Transportes Estimada Señora:

Con aprobación de la señora Procuradora General del República nos referimos a su atento oficio n.° 20081330 del 7 de abril del 2008, en el cual se solicita el criterio técnico jurídico del Órgano Asesor sobre la posibilidad de establecer vía reglamento que la Administración disponga de los bienes decomisados a que se refiere el artículo 205 de la Ley de transito por vías públicas terrestres, Ley n.° 7331 de 13 de abril de 1993.

I. ANTECEDENTES

A. Criterio legal del Ministerio de Obras Públicas y Transportes Se adjunta a la presente consulta el criterio legal de la Dirección Jurídica del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, vertido por la Licenciada Susana López Rivera, en el cual se llega a la siguiente conclusión:

“Por consiguiente, es nuestro criterio que sí resulta jurídicamente posible que por vía de reglamento se regulen las condiciones y procedimientos bajo los cuales sea posible que la Administración disponga de los bienes (rótulos y anuncios con fines publicitarios) que hubiere decomisado por estar colocados en el derecho de vía infringiendo el artículo 205 de la mencionada Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres”.

B. Criterio de la Procuraduría General de la República Este Órgano Asesor ha desarrollado, a través de su jurisprudencia administrativa, el tema del decomiso de bienes privados por parte de las autoridades administrativas, por lo cual, de ser necesario, estaremos acudiendo a estos. Por otra parte, tal y como se señala en la consulta planteada, la Procuraduría General de la República, mediante el dictamen n.° C-085-2000 del 3 de mayo del 2000, estudiando la instalación de estructuras con publicidad en los derechos de vía, llegó a las siguientes conclusiones:

“1.- A los particulares no les asiste ningún derecho para colocar anuncios, rótulos y vallas publicitarias en el derecho de vía.

2.- Cuando se trata de las casetas o "escampaderos" para el transporte público, así como la nomenclatura vial, su construcción, colocación y mantenimiento dentro del derecho de vía sí está permitido, en el tanto y cuanto no contenga publicidad o ésta sea lo suficientemente discreta que no ponga en peligro la seguridad y la perspectiva panorámica de los conductores de vehículos.

3.- El órgano competente para otorgar el permiso para colocar, señales viales, avisos y construir o colocar casetas o "escampaderos" en el derecho de vía, es el MOPT. Empero, cuando se trata de caminos públicos cantonales, en el primer caso, deberá realizar esta labor en coordinación con las municipalidades. Cuando se trata de la construcción de casetas o de "escampaderos" o de avisos en el derecho de vía, adyacente a las calles que forman parte de la red vial cantonal, la autorización corresponde a la municipalidad en coordinación con los órganos técnicos del MOPT”.

II. SOBRE EL FONDO

La presente consulta tiene como objeto determinar si por medio de un reglamento la Administración puede disponer de los bienes decomisados con ocasión de lo dispuesto en el artículo 205 de la Ley de tránsito por vías públicas terrestres.

El presente análisis necesariamente debe de abordar el llamado “derecho a la propiedad privada”. En términos generales, podríamos señalar que el “derecho de propiedad” es el poder directo e inmediato sobre un bien –mueble o inmueble, material o inmaterial-, por el cual se atribuye a su titular la capacidad de disponer del objeto, sin más limitaciones que las que imponga la ley.

En este sentido, dentro del desarrollo de este derecho, se ha entendido que la propiedad o el domino sobre un bien -como también se ha denominado-, se encuentra comprendido por cinco atributos de la propiedad, a saber: la posesión, el usufructo, la trasformación y enajenación (disposición), la defensa y exclusión y la restitución e indemnización (véase el artículo 264 del Código Civil). Importante para el presente estudio es la llamada “trasformación y enajenación” como atributo de la propiedad, el cual le confiere al propietario el poder de organizar y disponer del bien tal y como él quiera, sea entonces para trasformarlo –inclusive destruirlo- o bien enajenar la cosa sobre el cual este ejerce el derecho; siendo que con la disposición sobre el bien se ejerce la máxima Ahora bien, partiendo de la concepción del Estado social de Derecho, la propiedad privada es un derecho fundamental de todos los habitantes, el cual -en el caso costarricense- se encuentra constitucionalmente consagrado en el artículo 45 de la Carta Magna y en los diversos instrumentos de derecho internacional que han sido ratificados por el Estado de Costa Rica. Dispone el numeral de cita:

“Artículo 45.- La propiedad es inviolable; a nadie puede privarse de la suya si no es por interés público legalmente comprobado, previa indemnización conforme a la ley. En caso de guerra o conmoción interior, no es indispensable que la indemnización sea previa. Sin embargo, el pago correspondiente se hará a más tardar dos años después de concluido el estado de emergencia.

Por motivos de necesidad pública podrá la Asamblea Legislativa, mediante el voto de los dos tercios de la totalidad de sus miembros, imponer a la propiedad limitaciones de interés social”.

En primer término, conviene resaltar lo relativo al principio de inviolabilidad de la propiedad, lo cual no es otra cosa que la garantía para los habitantes de que los bienes sobre los cuales estos ejercen la propiedad se encuentran protegidos por el ordenamiento jurídico, y solamente pueden ser limitada –la propiedad y sus atributos esenciales- por una disposición legal aprobada por una mayoría calificada de los miembros de la Asamblea Legislativa. Sobre el particular la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, señaló lo siguiente:

“(…)En el caso específico del derecho de propiedad, el sistema de limitaciones intrínsecas o internas se refiere al contenido propio o esencial del derecho de propiedad, contenido mínimo que ha sido definido como la facultad de disfrutar y usar el bien para provecho personal en el caso de la propiedad privada, o para utilidad social en el caso de la propiedad pública; y el sistema de limitaciones externas de la propiedad lo conforman las limitaciones de interés social, que son de origen legislativo y de máxima importancia institucional, al requerir para su imposición la aprobación legislativa con mayoría reforzada.(…)”. (Resolución n.° 4205-1996 del 20 de agosto de 1996).

Es importante tener presente que el derecho de propiedad como derecho fundamental, debe ser resguardado íntegramente por los Poderes Públicos, a tal punto de que están en la obligación de crear las condiciones necesarias para garantizar el ejercicio efectivo y pleno del derecho (véase la resolución n.° 11519-2002 del 6 de diciembre del 2002 de la Sala Constitucional). Tal protección no significa que este derecho sea ilimitado; por el contrario –tal y como señala el artículo 45- este puede ser limitado por razones de interés público, siempre y cuando se cumplan con los preceptos constitucionalmente indicados; con lo que nos introduce al tema del medio por el cual los Poderes Públicos pueden establecer limitaciones a un determinado derecho fundamental.

No cabe duda de que es constitucionalmente válido que la Asamblea Legislativa, en uso de las facultades conferidas en el artículo 121 de la Constitución Política, puede promulgar una norma que establezca una limitación a la propiedad, siempre y cuando esta no interfiera con su contenido esencial, contenido que en términos del Tribunal Constitucional Español, es toda “aquella parte del contenido de un derecho sin el cual éste pierde su peculiaridad, o, dicho de otro modo, lo que hace que sea reconocible como derecho. Es también aquella parte del contenido que es ineludiblemente necesaria para que el derecho permita a su titular la satisfacción de aquellos intereses cuya consecución el derecho se otorga (...) se rebasa o desconoce el contenido esencial cuando el derecho queda sometido a las limitaciones que lo hacen impracticable, lo dificultan más allá de los razonables o despojan de la necesaria protección” (Tribunal Constitucional español, resolución n.° 11/81del 8 de abril de 1981, caso Decreto-Ley sobre la huelga). Sobre el principio de reserva legal en materia de las limitaciones de los derechos fundamentales, la Sala Constitucional, desde sus comienzos, ha sido firme al señalar:

“En consecuencia, el artículo 28 Constitucional (interpretado en sentido contrario), nos permite concluir que las acciones que dañen la moral o el orden públicos, o que perjudiquen a terceros, sean susceptibles de regulación por parte de la Asamblea Legislativa, y no el Poder Ejecutivo por vía de Decreto, pues ello sería transformar la libertad de comercio, en un vano intento de protección a los derechos del individuo, con abierta violación de la Carta Fundamental. Dentro de la jerarquía de las fuentes, solo la Ley puede establecer limitaciones a ese derecho fundamental acordado por la Constitución al individuo, pues entenderlo de otra manera sería romper el equilibrio entre autoridad y libertad, propio de todo Estado de Derecho”. (Véase la resolución n.° 1195-91 del 25 de junio de 1991).

La Sala Constitucional ha dicho que el legislador violenta el contenido esencial de un derecho fundamental cuando:

"(…) crea normas que limitan, hacen impracticable, dificultan más allá de lo razonable o lo despojan de la necesaria protección. Porque al violarse ese contenido esencial del derecho, se quebranta la Constitución que a su vez protege ese contenido esencial intangible para el legislador". (Véanse las resoluciones n.° 2134-1995 del 2 de mayo de 1995 y n.° 6482-1996 del 28 de noviembre de 1996, entre otras).

Dentro de la óptica constitucional se ha señalado que no es cualquier tipo de disposición estatal la que puede limitar el derecho fundamental -propiedad privada-, sino únicamente puede hacerlo las normas con rango legal, en el tanto estas no transgredan el contenido esencial del derecho fundamental que se encuentra consagrado en la Constitución Política y los instrumentos de derecho internacional debidamente ratificados por nuestro Estado.

Ahora bien, en el caso de las normas de rango reglamentario debemos tener presente lo dispuesto por el artículo 19 del la Ley General de la Administración, Pública, en el cual el legislador descartó la posibilidad de que un reglamento limite un derecho fundamental constitucionalmente consagrado. Dispone el artículo 19:

“Artículo 19.- 1. El régimen jurídico de los derechos constitucionales estará reservado a la ley, sin perjuicio de los reglamentos ejecutivos correspondientes.

2. Quedan prohibidos los reglamentos autónomos en esta materia”.

La norma de cita es clara al indicar que el régimen jurídico de los derechos conferidos en la Constitución Política, o sea, los derechos fundamentales, se encuentra reservado a la ley; ergo, se instituye el principio de reserva de ley en esta materia, excluyendo la posibilidad que los decretos o reglamentos dictados por el Poder Ejecutivo y los reglamentos autónomos restrinjan los derechos fundamentales de los habitantes. La Sala Constitucional comentando este aspecto, señaló:

“XV - Lo anterior da lugar a cuatro corolarios de la mayor importancia para la correcta consideración de la presente acción de inconstitucionalidad, a saber:

• a)En primer lugar, el principio mismo de "reserva de ley", del cual resulta que solamente mediante ley formal, emanada del Poder Legislativo por el procedimiento previsto en la Constitución para la emisión de las leyes, es posible regular y, en su caso, restringir los derechos y libertades fundamentales -todo, por supuesto, en la medida en que la naturaleza y régimen de éstos lo permita, y dentro de las limitaciones constitucionales aplicables-; b) En segundo, que sólo los reglamentos ejecutivos de esas leyes pueden desarrollar los preceptos de éstas, entendiéndose que no pueden incrementar las restricciones establecidas ni crear las no establecidas por ellas, y que deben respetar rigurosamente su "contenido esencial"; y c) En tercero, que ni aun en los reglamentos ejecutivos, mucho menos en los autónomos u otras normas o actos de rango inferior, podría válidamente la ley delegar la determinación de regulaciones o restricciones que sólo ella está habilitada a imponer; de donde resulta una nueva consecuencia esencial:
• d)Finalmente, que toda actividad administrativa en esta materia es necesariamente reglada, sin poder otorgarse a la Administración potestades discrecionales, porque éstas implicarían obviamente un abandono de la propia reserva de ley”. (Véase resolución n.° 3550-92 del 24 de noviembre de 1992).

En síntesis, es perfectamente válido que un reglamento desarrolle aspectos operativos previstos en una ley, ya que las normas reglamentarias se encuentran subordinadas a lo que las normas de rango legal establecen, sin embargo, los reglamentos emitidos por el Poder Ejecutivo deben limitarse a desarrollar los preceptos funcionales dispuestos por la ley, con lo que se descarta la posibilidad de que por vía reglamentaria se limiten derechos constitucionalmente reconocidos o que se vaya más allá de lo plasmado por el legislador.

Ahora bien, respecto a la posibilidad de establecer vía reglamento que la Administración disponga de los bienes decomisados a los que se refiere el artículo 205 de la Ley de tránsito por vías públicas terrestres, ley n.° 7331 del 13 de abril de 1993, es necesario analizar ciertos temas en específico, concretamente lo dispuesto en este numeral:

“Artículo 205.- Los anuncios y rótulos colocados con fines publicitarios en los terrenos adyacentes a las vías públicas y en lugares que puedan afectar la visibilidad, la seguridad o la perspectiva panorámica, sólo pueden colocarse fuera del derecho de vía de la carretera y en estricto apego a lo que dispone el reglamento en esta materia”.

Debemos tener presente que, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto Ejecutivo n.° 29253-MOPT del 20 de diciembre del 2000, los particulares que quieran ubicar anuncios, rótulos, vallas, parabuses en terrenos públicos o privados, o en los derechos de vía que están al cuidado del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, deben tramitar los permisos respectivos ante Departamento de Inspección Vial y Demoliciones de la Dirección de Ingeniería de la División de Obras Públicas. El inciso b) del artículo 7 del reglamento citado, les otorga la atribución a las autoridades administrativas de “decomisar” cualquier construcción que se realice en el derecho de vía sin la autorización previa del Ministerio; señala el citado numeral:

“Artículo 7º—Para la ejecución del presente Reglamento el Ministerio de Obras Públicas y Transportes actuará por medio del Departamento de Inspección Vial y Demoliciones de la Dirección de Ingeniería de la División de Obras Públicas, dependencia que tendrá las siguientes atribuciones y funciones:

(…)

• b)Notificar, denunciar, suspender, decomisar y demoler cualquier construcción que se realice en el derecho de vía, sin autorización del Ministerio, con fundamento en las certificaciones expedidas por el Consejo de Transporte Público, el Departamento de Previsión Vial de la Subárea de Diseño, el Departamento de Terrenos del Área Jurídica y de la Comisión de Carreteras de Accesos Restringidos y Semirestringidos;…”. (Las negritas son nuestras) Por su parte, esta Procuraduría, mediante el dictamen C-115-2008 del 10 de abril del 2008, al referirse al tema de los “decomisos” realizados por autoridades administrativas, señaló:

“(…) debemos tener presente que el decomiso como tal es una medida cautelar de índole procesal penal, que consiste en la limitación del uso y goce de un determinado bien, y cuyo fin es la perpetuación y el aseguramiento de la prueba objeto de un delito. Esta medida se materializa con la aprehensión y retención de las cosas y efectos relacionados con el hecho que se investiga, fundada en una orden impartida por una autoridad jurisdiccional y realizado por esta o sus auxiliares.” (Sobre el tema véanse las resoluciones n.° 2064-2007 del 14 de febrero del 2007 y n.° 5268-2007 del 18 de abril del 2007 de la Sala Constitucional).

En vista de lo anterior, en principio, las autoridades del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, al momento de retirar los bienes instalados en el derecho de vía –vallas, anunció publicitarios, estructuras, etc.-, no están ejerciendo un “decomiso” propiamente dicho, ya que, primero, no es una autoridad jurisdiccional facultada para ejercerlo y, segundo, no estamos en presencia de una medida cautelar que asegure la prueba de un delito, sino que –simplemente- la autoridad administrativa cumple con su deber de resguardar la seguridad vial y el derecho a un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado de los habitantes de la República.

Así, pues, este Órgano Asesor pone en duda la constitucionalidad del inciso supra citado, en el tanto este le otorga a una autoridad administrativa una atribución –el decomiso- que es propia de las autoridades jurisdiccionales, ya que con el ejercicio de dicha atribución se estaría cercenando la disposición sobre un bien privado, situación que solamente se podría realizar en ocasión de la investigación de un delito denunciado, bajo el resguardo de una autoridad objetiva e imparcial, garante del debido proceso, o sea, de un juez de la República. No obstante, debemos manifestar que en el tanto la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia no declare inconstitucional la norma de cita, esta seguirá vigente dentro del ordenamiento jurídica y, consecuentemente, puede se aplicada por la Administración Pública.

Siguiendo esta misma línea de pensamiento, la Procuraduría General de la República es del criterio que no es constitucionalmente posible que por vía de reglamento el Ministerio de Obras Públicas y Transportes disponga de los bienes decomisados con sustento en el artículo 7 del decreto ejecutivo n.° 29253-MOPT antes mencionado. Así las cosas, establecer por vía reglamentaria la transmisión del domino de la propiedad –apropiar- a favor de la autoridad administrativa para que esta disponga del bien decomisado, resultaría a todas luces inconstitucional, toda vez que no solo se estaría trasgrediendo flagrantemente el contenido esencial de derecho de propiedad, sino que también al realizarlo por medio de un reglamento, se estaría violentando el principio de reserva de ley antes comentado. Reforzando esta tesis el profesor Ruben Hernández Valle nos recuerda:

“Sin embargo, tales reglamentaciones deben respetar el contenido esencial del derecho de propiedad garantizado constitucionalmente, Es decir, el artículo 45 de la Carta Política garantiza un núcleo irreductible de posibilidades de actuación de los propietarios, que queda sustraído inclusive a la actividad del legislador. Es decir, todo propietario tiene ciertos poderes jurídicos, consustanciales a su condición de propietario, que son irreducibles por el poder público y vedados, inclusive, al domino de la ley.

Ese contenido esencial se resume en la prohibición para el legislador de restringir de manera arbitraria y sin sujeción a los principios constitucionales de la razonabilidad y de la proporcionalidad, el contenido de todo el derecho de propiedad o de alguno de los poderes jurídicos que lo integran (disposición, enajenación, transformación, etc), lo mismo que en la posibilidad de conformarlo o limitarlo mediante actos administrativos no autorizarlos por normas de rango legal, y, desde luego, en la prohibición absoluta de eliminar algunos de tales poderes”. (Hernández Valle, Rubén. El Derecho de la Constitución. Tomo II, Editorial Juricentro, Primera Edición. San José, 1994. Página 607).

Por otra parte, no está por demás señalar que la Administración debe garantizar el goce pleno del derecho fundamental a la propiedad privada de todos los habitantes, por lo cual ante los “decomisos” practicados por las autoridades del Ministerio, lo procedente es la devolución de aquellos bienes a sus respectivos propietarios, de manera que se les restablezcan efectivamente el derecho sobre esos bienes. En el caso de no tener conocimiento sobre quién es el propietario de uno de estos bienes, lo procedente es que el Ministerio publique en los medios de comunicación más idóneos un listado de los bienes que se encuentren en su posesión, para que así los dueños que puedan acreditar tal condición procedan a retirarlos. Ahora bien, en estos casos, a la Administración Pública le asiste el derecho de cobrar al respectivo propietario los gastos en que haya incurrido para la conservación del bien, ya que si no fuese así, se estaría produciendo un enriquecimiento sin causa a favor del justiciable. En este supuesto, y en el caso de que el propietario se negara a pagar el importe respetivo, podría la Administración recurrir a lo que dispone el numeral 149 inciso a) de la Ley General de la Administración Pública y, por ende, proceder a embargar el bien e incluso a rematarlo siguiendo para ellos las normas que se encuentran en el Código de Procedimientos Civiles. Sobre este aspecto, en el dictamen C-083-2007 de 20 de marzo del 2007 expresamos lo siguiente:

“Ahora bien, una vez pasado este, sin que la Administración Pública haya iniciado el cobro administrativo, en cual incluso podría decretar el embargo y remate de vehículo de conformidad con los numerales 149 y 150 de la Ley General de la Administración Pública (vid. al respecto: los dictámenes C-060-89 de 27 de marzo de 1989, el C-011-1984 de 5 de enero de 1984 y el C-024-1980 de 8 de febrero de 1980, indicándose en este último que por otra parte,’(…) al constituir dicha suma una cantidad líquida y exigible a favor de la Administración, la misma puede ser cobrada en vía administrativa, recurriendo incluso al embargo y remate de bienes, todo a tenor de lo dispuesto por el artículo 149 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública’)…”.

Además, conviene recordar lo dispuesto por el numeral 862 del Código Civil para aquellos casos en los cuales se desconozca quién es el propietario del bien, el que indica que para adquirir la propiedad de los bienes muebles por medio de la prescripción positiva, en el caso de no haber otro título que el que hace presumir la simple posesión, se necesita una posesión de tres años. Partiendo de ello, la Administración Pública –en uso de su capacidad de derecho privado prevista en el artículo 1° de la Ley General de la Administración Pública- puede aplicar la prescripción positiva a su favor sobre aquellos bienes muebles que se encuentren en su posesión por el plazo de tres años, siempre y cuando no exista mejor título que acredite a otra persona como el propietario del bien usucapido; plazo que se contaría a partir del día siguiente a aquel en que fenece el otorgado al propietario para retirar su bien del Ministerio de Obras Públicas y Transportes.

III. CONCLUSIONES

De conformidad con lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

1.- El derecho de propiedad es un derecho fundamental, por el cual se le atribuye a su titular la capacidad de disponer de un bien, sin más limitaciones que las que imponga la ley.

2.- El derecho de propiedad, como derecho fundamental, debe ser garantizado íntegramente por los Poderes Públicos.

3.- Los derechos fundamentales únicamente puede ser limitados por la ley, en el tanto esta no transgreda o vulnere su contenido esencial.

4.- Los reglamentos emitidos por el Poder Ejecutivo deben limitarse a desarrolla la ley, sin contradecirla, ni agregarle o suprimirle nada.

5.- El inciso b) del artículo 7 del Reglamento de los derechos de vía y publicidad exterior es de dudosa constitucionalidad.

6.- No es constitucionalmente posible que por vía de reglamento se disponga de los bienes privados “decomisados” en el derecho de vía.

7.- A la Administración Pública le asiste el derecho de cobrar los gastos al respectivo propietario en que haya incurrido para la conservación del bien.

8.- La Administración Pública puede aplicar la prescripción positiva a su favor sobre aquellos bienes muebles que posea una vez transcurrido el plazo de tres años.

Atentamente,

Dr. Fernando Castillo Víquez Lic. Esteban Alvarado Quesada Procurador Constitucional Abogado de Procuraduría FCV/EAQ/mvc