Mortgage guarantees on maritime zone concessionsGarantías hipotecarias sobre concesiones de la zona marítimo terrestre

Legal Opinion: 113 - J of 11/02/2007 OJ-113-2007 November 2, 2007 Lic. Silma Bolaños Cerdas Area Chief Special Permanent Commission on Tourism Legislative Assembly Dear Madam:

With the approval of the Attorney General of the Republic, we refer to the Bill "Reform of Article 67 of Law No. 6043, Law on the Maritime-Terrestrial Zone," legislative file No. 16542, published in La Gaceta No. 113 of June 13, 2007.

I.- SCOPE OF THE PRONOUNCEMENT As we have indicated on other occasions, it is not appropriate to assume our conformity with the bill under the terms of Article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly, which is inapplicable in this case; and without binding effects, because the requester is another Branch of the Republic whose legislative function is irreplaceable by a different State body, via an opinion; we communicate our disagreement with the initiative. To this end, we make the following considerations.

II.- PROPOSED MODIFICATION AND ANALYSIS OF THE REFORM The statement of motives indicates that the bill aims to better regulate the possibility of offering concessions in the maritime-terrestrial zone as collateral before the National Banking System. In this regard, it refers to the impossibility for many families to improve their tourism businesses, or to build them, whether through small cabins, restaurants, and other attraction sites, by not having the opportunity to access credit, and given the scarce regulation and legal uncertainty, which causes the concessions to be in a kind of captive market, and adds that the circulation of capital in commerce must be improved, especially in the case of real estate (bienes inmuebles).

However, none of the five paragraphs of the proposed Article 67 indicates, as the current one does, that the banks of the National Banking System are those authorized to grant such loans. Therefore, the proposed precept does not reflect the orientation pursued in this aspect by the statement of motives.

The assertion that the circulation or negotiation of real estate (bienes inmuebles) is at stake is also incorrect, since, as is well known, the rights of the concessionaires do not gravitate on the ownership of the land, but on the granting of an administrative real right that not only can be encumbered in the terms already clearly provided for in Article 67 of Law 6043, but also, by virtue thereof, can be totally or partially transferred with prior authorization (Article 45 ibid).

If the maritime-terrestrial zone is a public domain (dominio público) asset, inalienable and imprescriptible, which does not admit its acquisition or private appropriation through possessory informations (informaciones posesorias) or any other means (Law 6043, Articles 1 and 7), it is not understood why the fourth paragraph of the proposed precept indicates that natural or legal persons acquire, among other things, the real estate (inmueble).

Similarly, when ruling on Bill No. 16416 processed in that same Commission, in Legal Opinion No. OJ-112-2007 of October 30, 2007, we noted: “It is also inappropriate to provide in the last paragraph of Article 15 that the awardee in the auction (remate) acquires the real estate (inmueble), when what is obtained is the concession right.” Nor does it make sense in these cases to exempt the application of Article 61, subsection 2) of the Organic Law of the National Banking System, since it is prohibited to grant concessions to entities whose shares, quotas, or capital correspond more than fifty percent to foreigners (Law 6043, Article 47, subsection d).

In that regard, when referring to Bill No. 15049, regarding a provision established in similar terms, in Legal Opinion OJ-167-2005 of October 24, 2005, we pointed out:

“It should be noted that the reform is of little use because the concessions of the maritime-terrestrial public domain (demanio marítimo terrestre) are not freely obtainable by those of another nationality, since restrictions would always exist for granting them to foreign natural or legal persons, according to Articles 4 of Decree 7814-P, 47 of Law 6043, and 25 of its Regulation (Decree 7814-P), the latter two being of supplementary application to the Papagayo sector, in accordance with Article 93 of that Regulation.

Specifically, the Regulation to the Law for the Development and Execution of the Golfo de Papagayo Tourist Project, Decree 25439-MP-TUR, establishes:

‘Article 4.- Concessions in the Project areas will only be granted to entities constituted and domiciled in the country.

The concessionaires, natural persons, the directors, and representatives of the entities must prove their moral and economic solvency before the Board of Directors (Consejo Director).’ Article 47 of Law 6043 prevents granting concessions to entities constituted in the country by foreigners, and to entities whose shares or quotas or capital correspond more than fifty percent to foreigners. It also prohibits entities that hold concessions and their partners from transferring or conveying quotas or shares to foreigners. And it declares contracts that contravene this null and void.

Number 25 of Decree 7814-P, subsection d), extends the prohibition of granting concessions ‘to any other type of entity, not included in the preceding subsections, in which more than half of its members are not Costa Ricans.’” On the subject matter, and in our capacity as an objective advisory body to the Constitutional Chamber (Sala Constitucional), we also noted:

“By virtue of being assets of the littoral public domain (demanio litoral) part of the national public patrimony and of the important social functions they fulfill, to which we have referred in various pronouncements and when answering unconstitutionality actions (acciones de inconstitucionalidad), the legislator imposed certain limitations on foreign persons (natural and legal) to obtain a concession in the maritime-terrestrial zone...

For the claimant, these limitations address only nationality; not criteria of reasonableness, and are violative of the fundamental right to equality between nationals and foreigners.

He indicates that since the maritime-terrestrial zone is national patrimony, property of the State, the concessions that are granted are solely and exclusively for the use and enjoyment of determined areas in the restricted zone and for a fixed term (Art. 41; Law 6043), without such circumstance changing when the concession falls upon a national or a foreigner, since what is important lies in the limitations, duties, and obligations that safeguard that patrimony.

According to the jurisprudence of that Chamber, as a manifestation of the principle of equality, constitutional Article 19 equates nationals and foreigners in individual and social rights, admitting only exceptions and limitations contained in the Constitution itself or in the law, provided they do not affect or deconstitutionalize the essential content of the right (votes 1282-90, 2093-93 1999-01898, 2001-03060, 2002-07444). Disparity of treatment between nationals and foreigners ‘by infra-legal means’ or that destroy ‘the essential and intangible core of the right that the constituent power sought to protect’ violates the Constitution (vote 2001-03030).

The exceptions ‘completely exclude foreigners from a determined activity, denying them equality with respect to nationals for those purposes.’ They separate ‘the foreigner from the ownership of a right which, but for that exclusion, he would have had.’ The right ‘is suppressed, to the point that the claim to exercise it can eventually become an unlawful conduct’ (votes 5965-94, 1999-00616, and 1999-01898).

‘Limitations, on the other hand, recognize the right, but restrict or limit it – as the word says – for reasons of inherent reasonableness, whether due to the specific differences between foreigners or nationals, or because they fulfill a genuine social function.’ They are ‘more benign situations, since the essential content of the rights subsists, but its extension or the modalities of its exercise are constrained, without it being possible to eliminate them or reduce them to a dimension in which they are no longer recognized’ (vote 1999-01898 and 5965-94).

‘... the distinctions that the Law establishes in matters of rights between nationals and foreigners, in order not to be invalid, must necessarily be reasonable.’ (Vote 2001-03030). A rights-limiting act ‘is reasonable when it meets a triple condition: it must be necessary, suitable, and proportional,’ in the terms defined there by that Chamber. (Idem and votes 1440-92, 1739-92, 8858-98, 08858-98, and 2003-05374).

‘It is not for judges to judge the correctness or convenience of a specific difference contained in a rule, but only to verify if the discrimination criterion is unreasonable because the judgment about reasonableness is what allows us to decide whether an inequality violates the Constitution or not’ (votes 1440-92, 2093-93, and 2001-03060).

The partial exclusion of foreigners from economic activities is normally an act of exercising the freedom of enterprise. If it is based solely on the data of nationality, without another purpose, it is almost invariably discriminatory and invalid. If it is to favor all or some Costa Ricans, so that they are the ones who take advantage of an economic activity, the exclusion admits valid, though limited, assumptions. And if it is done in view of the impact or social function of the activity, the exclusion admits a ‘greater number of constitutionally acceptable assumptions.’ In the last two cases, the validity judgment is determined by the satisfaction of objectifying elements of differentiation, to the extent that ‘the differentiated legal treatment serves a reasonable purpose, at least compatible with the Constitution, and is objective, rational, and proportionate’ (votes 05965-94 and 2001-03060).

If the activity has a ‘strategic character,’ ‘it might eventually be necessary to establish certain limitations on non-Costa Rican citizens and companies’ or based on an ‘elevated general interest that so merits it’ (vote 2001-03060).

In our view, the examination of the rules that are branded as unconstitutional must be done in light of these constitutional guidelines, in harmony with the current immigration regime and the reasonable requirements or conditions demanded by our legal system, in safeguard of the public interest, so that foreign companies can conduct commerce (Arts. 5, 8, and 226, 232, 234, 235, subsec. d, 360 et seq. of the Commercial Code; 2 subsections a and b of the Income Tax Law, No. 7092, among others), taking into account the commercial nature involved in their acts of exploiting a concession in the maritime-terrestrial zone for lucrative purposes.

The prohibition of granting concessions to ‘companies or entities domiciled abroad,’ in the judgment of this Advisory Body, does not infringe the constitutional principle of equality, since they may be constituted by nationals, or by these and foreigners.

The restriction is reasonable, since the concession in the maritime-terrestrial zone must also satisfy the public interest. To execute it, the concessionaire must have roots in the national territory, guaranteeing their permanence and the use and exploitation of the asset. (The abandonment of the real estate (inmueble) or the legal absence of the concessionaire, for example, are grounds for termination. Law 6043, Art. 52, subsections b and c).

The continuous non-exercise of the public domain (dominio público) concession is grounds for expiration (caducidad). It derives from ‘its own purpose of ‘public interest’ which it serves and legitimizes its granting.’ ‘This imperative of respect for general interests is incorporated into the concession cause, imposing that exercise in a forced manner.’ It eliminates the possibility of ‘non-exercise, which is judged contrary to the general interest, since the exclusive and privileged character that the concession grants in favor of the concessionaire is linked to the effective provision of the activity.’ (LAFUENTE BENACHES, M° Mercedes. La concesión de dominio público. Edit. Montecorvo, S. A. Madrid. 1988, p 122).

Furthermore, entities or companies domiciled abroad, in addition to being subject to internal legislation to practice commerce, must be provided with the necessary representatives on Costa Rican soil, with whom the Administration and private individuals can interact for possible claims of responsibilities derived from the contract or other legal businesses they conduct.

Regarding foreign natural persons, it is reiterated constitutional jurisprudence that ‘the State may, in the exercise of its sovereignty functions, regulate their entry and permanence in the national territory, and in our system, various infra-constitutional norms have dealt with the right of aliens,’ such as the Migration and Aliens Act (Ley de Migración y Extranjería). (CONSTITUTIONAL CHAMBER, votes 1440-92, 475-95, 2000-11371, 2003-00133, among others).

Foreigners at all times ‘must submit to what the Law prescribes in matters of migration’ (...), ‘in accordance with the block of regulations, and in its application, the fundamental rights of non-nationals must be respected’ (vote 2002-2000. Also see numbers 2000-11371 7033-2003).

‘The mere legal requirement of an administrative authorization to enter the country, remain in it, and have a migratory status that (as provided for) affects the sphere of activities that foreigners carry out, conditioning them to a greater or lesser extent, in certain cases limiting them and even preventing them, is not in itself contrary to the constitutional sphere...’. The Costa Rican State ‘has powers, which this ruling does not dispute, to regulate by legal means matters relating to the entry of foreign persons and their permanence in the national territory, to prescribe the need for an administrative authorization for this to be possible, and to accredit each person, according to an objective and reasonable order of requirements, with the migratory category they request, with the effect or consequence that this category programs or enables the framework of regular activity that the interested party can carry out in the country.’ (CONSTITUTIONAL CHAMBER, sentence 1999-00616, cons. VII).

Therefore, to request and obtain a concession in the maritime-terrestrial zone, whose term cannot be less than five years nor greater than twenty years (Law 6043, Art. 48), the foreigner must abide by their migratory status or category, which must authorize such action. Those admitted as non-residents and, of course, those who reside illegally in the country, for example, cannot carry out lucrative activities on their own account (Arts. 73 and 75 of the General Migration and Aliens Law (Ley General de Migración y Extranjería), No. 7033).” (Attorney General's Office Report of June 20, 2006, file No. 06-005252-0007-CO).

In relation to exempting these loans from the provision contained in subsection d) of Article One of Law 4631 of August 18, 1970, and its reforms, called “Destination of profits that banks obtain from assets awarded at auction (remate),” likewise in pronouncement OJ-167-2005, the lack of reasonableness of the measure in the safeguard of the constitutional property right that underlies the concession was reproached:

“Regarding the second aspect, Law No. 4631, of August 18, 1970 (Destination of Profits Obtained by Banks from Assets Awarded at Auction, reformed by Article 167 of Law 7558), Article 1, sets the way to impute the net profits obtained by banks and other entities subject to the supervision of the General Superintendence of Financial Entities (Superintendencia General de Entidades Financieras), derived from the exploitation and sale of the assets awarded to them at auction (remate), as far as they reach:

To cancel the obligation in favor of the bank or enforcing entity, the obligations of the former owner (ex propietario) or former debtor in favor of the same, and those past due that they have with other banks and entities supervised by SUGEF, in proportion to the amount of the credits of each one (subsections a, b, c).

Regarding the matter of interest, subsection d) ibid provides that ‘The balance shall be delivered to the former owner (ex propietario).’ The Bank, as a Public Law entity, must adjust to that order of preference for the satisfaction of the debts owed. It is a regulated norm and is based on the principle of rationality of laws. (CONSTITUTIONAL CHAMBER, sentence No. 2000-04454, in connection with vote No. 2003-11923 of the same Chamber).

The allusion to the ‘former owner (ex propietario),’ and not ‘former concessionaire (ex concesionario),’ could justify a legislative amendment to include the latter expressly, but in our judgment, it would not be sufficient to disapply subsection d) of merit with respect to the concession rights on which a mortgage is constituted. First: because the concession right is part of the constitutional property right in its holder. It comprises the patrimonial rights of a person, with economic value. (CONSTITUTIONAL CHAMBER, votes 2001-01246 and 07792-98. Legal Opinion O. J.-121-2003, pg. 7). Second: because the ambiguous wording with which the point is regulated also allows the mortgage on the constructions, facilities, and improvements introduced by the concessionaire, an extreme we objected to above (sections IV.3 and IV.5 supra).

And it cannot be taken for granted, a priori, that there will be no balances to return.

The legislative file shows that the doubt about the return of the surpluses (to the former concessionaire or to the ICT), if any, was raised by the Legal Director of the National Bank of Costa Rica in the Special Commission on Tourism (Record No. 30 of 11-13-03, folio 302), who suggested regulating the topic of the Surplus Law, as Law 4631 is known, just like Law 1644, Article 61, subsection d).

The Subcommittee Report accepted the recommendation, in March 2004, at folio 351, where it reads: ‘...for the case of surpluses resulting from an auction (remate), the application of what is established in subsection d) of Article 1 of Law 4631, of August 18, 1970, and its reforms, is excluded, so that if a remainder remains, it becomes part of the Bank’s patrimony, in view of the risk of the project and as an incentive for banking entities.’ However, the suppression sidesteps the problem of ownership of the surpluses.” The reform establishes that the concession rights, their constructions, and installations may be granted as collateral, and that the eventual cancellation of the concession will not affect the encumbrances (gravámenes) weighing upon it. In this regard, pronouncement No. OJ-167-2005 also extensively noted:

“Due to their link of interdependence, it would not be viable to grant the constructions, installations, or improvements in guarantee separately from the concession right. The Bill does not clarify this and could lend itself to twisted interpretations. (Legal Opinion O. J.-121-2003, pg. 14). Points IV.3 and IV.5 question the mortgage of improvements.

IV.2) SURVIVAL OF THE ENCUMBRANCE UPON CANCELLATION OF THE CONCESSION From its origin, the Bill establishes that the cancellation of the concession due to non-compliance by the concessionaire will not affect the encumbrances (gravámenes) weighing upon it.

In our previous pronouncements, we objected to that survival of the encumbrance (gravamen). Thus, in Legal Opinion O. J.-121-2003, pg. 16, it was stated:

‘VI.5) SURVIVAL OF THE ENCUMBRANCE UPON THE SUPERVENING CANCELLATION OF THE CONCESSION: objections ‘In Legal Opinion O. J.-074-2003, pp. 32-33, we stated that: “It does not seem reasonable to extend beyond the legal term the possible tax and transfer consequences (encumbrances (gravámenes) and annotations) of an extinguished right, by actions of creditors and annotants. If the real right of concession expires due to the expiration of the fixed term, it is not logical to prolong in time the accessory rights that derive from and depend on it. (...).

In an analogous sense, the Land Law of Spain No. 1/1992 pronounces in Article 289.4 and, in our country, Decree 29794-MP-TUR, Regulatory Decree for granting real guarantees that encumber the concessions of the Golfo Papagayo Tourist Hub:

‘Article 3.- If the concession is canceled or extinguished, the guaranteed obligation shall be considered due and if the corresponding payment does not occur, the encumbered assets and rights shall be auctioned (rematar).

The Costa Rican Tourism Institute (Instituto Costarricense de Turismo) shall formalize with the highest bidder (rematario) the corresponding contract, so that the concessioned project continues or is reformulated...’.

To this end, Article 4 ibid obliges the ICT to notify ‘immediately the creditor of any action the Institute initiates against the concessionaire that may affect the concession.’ The proper thing is that the expiration of the contract puts an end to the real rights of guarantee constituted by the concessionaire.

Article 107, number 6, of the Spanish Mortgage Law serves as an additional reference, which authorizes the mortgage of certain administrative concessions, prescribing that the mortgage remains pending ‘on the resolution of the right of the concessionaire.’ From which the doctrine deduces that mortgages on administrative concessions, with real estate significance, are automatically extinguished upon the resolution of the right of the mortgaging concessionaire, for any cause (expiry of the concession term, rescue, expiration (caducidad) due to non-compliance with obligations, etc.).

This is because the concessionaire mortgages the concession with its conditions and contingencies, as a real and revocable right. In case of resolution of the right, ‘the works or constructions revert to the granting State or public entity.’ (ROCA SASTRE, Ramón Ma. Derecho Hipotecario. Sixth Edition. T. IV. Bosch, Edit House. Barcelona, pg. 439. Idem, T. VI, pg. 437-39. Idem, T. VI, pg. 440-442).

Hence, ‘when mortgaging an administrative concession, the duration thereof must be taken into great account, since in the play of the encumbrance (gravamen), an extension of the rights of the concessionaire cannot be intended.’ RIERA AISA, Luis: Hipoteca, in NEJS, T. XI, pg. 68).

By the principle of accessoriness, the guarantee right is subordinated to the existence of the concession right that gives it objective support, content, and from which it cannot be detached. The termination of the latter entails that of the mortgage.

The proper thing is that the extinction of the concession, due to expiration of the term, a final act declaring the expiration (caducidad), or any other reason (Law 6758, Arts. 13 and 14), leads to that of the guarantee right, and if the obligation remains unpaid, the creditor can enforce the credit through the legal mechanisms provided for.’ In plain words: there cannot be a mortgage over a concession right that has no legal existence, because it has been canceled.

The duration of the mortgaged concession right is its insurmountable limit. If it ends, for any cause, it must produce, automatically by operation of law, as a natural effect, the extinction of the mortgage.

The thesis upheld is uncontroversial in administrative, and even civil law, doctrine. To the citations of authors made, other examples are added, among many:

‘Mortgages constituted on administrative concessions are subject to the restriction of being automatically extinguished in the event of resolution of the right of the mortgaging concessionaire. The administrative real right that the concession entails is extinguished, dragging the constituted mortgage with it.’ (GARCÍA PÉREZ, Marta. La utilización del dominio marítimo terrestre. Marcial Pons EDICA Jurídicas S. A. Madrid. 1995, p. 299) The concessionaire is obliged to place the public domain (dominio público) real estate (inmueble) they use ‘at the free disposal of the Administration if the concession expires (caducase) or is extinguished.’ (GARRIDO FALLA, Fernando. Tratado de Derecho Administrativo, pg. 505).

‘It is not possible for a guarantee to survive the credit it guarantees, by virtue of the principle accessorium sequitur principale.’ TRABUCCHI, Alberto: Instituciones de Derecho Civil. Tome II. Edit. Revista de Derecho Privado. Madrid. 1967, pg. 160). …

By extending the mortgage over the concession right, despite it having been canceled, the Bill would create a contradictory situation within the law concerning the reversion of the constructions to the state entity.” To these objections, the same pronouncement adds the inconvenient introduction of the figure of the full administrator (administrador pleno), which file 16542 here incorporates again:

“IV. 3) Figure of the FULL ADMINISTRATOR (ADMINISTRADOR PLENO) For the event that the concession right is canceled, due to non-compliance with the concessionaire’s obligations, the creditor of the first degree and so successively is attributed the character of ‘full administrator (administrador pleno),’ empowering them to ‘exploit the rights and powers of the concession, its constructions, installations, and improvements while a new definitive award is generated by the Costa Rican Tourism Institute (Instituto Costarricense de Turismo), which must ensure that the established legal and regulatory requirements are met.’ The figure of the ‘full administrator (administrador pleno)’ replaces that of the depositary, to which the previous wording alluded and which we criticized in Legal Opinion O. J.-121-2003, pp. 18 and 19, now enabling them to exploit the concession rights and erected works.

Nonetheless, several objections are made.

First. It is incorrect for the mortgage to survive the canceled concession.

Second. Law 6758, Article 13 in fine, enacts that in all cases of cancellation of a concession, ‘the installations or buildings shall become part of the patrimony of the Institute, without prejudice to the damages caused to the project.’ This, we have just said, raises a conflict over the ownership of the same between the Costa Rican Tourism Institute (Instituto Costarricense de Turismo) and the highest bidder (rematante) who is awarded them at auction (subasta).

Third. From the foregoing, it is inferred that the mortgage of the installations, buildings, or improvements involves a problem of belonging, which must be resolved beforehand at the legislative level.

‘The constitution of the encumbrance (gravamen) would only be possible if they are the property of the concessionaire, although subject to Public Law; not if they revert gratuitously to the Administration at the end of the contract, with the use and enjoyment of the concessioned plot.’ (Legal Opinion OJ.-121-2003, p 14).

Fourth. It is not clarified whether the administration is on a personal or third-party basis; nor the rights and responsibilities or obligations of the administrator (conservation, rendering of accounts, deposit of yields, etc.), manner of constituting, entering into possession, and returning the assets, surveillance and controls, etc.

Fifth. The charge of provisional manager, for an indeterminate time, while the new concession is awarded, by empowering them to exploit the rights and powers thereof, implies in reality the exercise of the quality of concessionaire, without being subject to the legal requirements demanded for this (Decree No. 25439-MP-TUR, Art. 4 et seq. and concordant), which is improper, and exceeds simple administration...

Administrative concessions - writes Giménez Arnau - ‘are always granted under the condition of reversion to the State...; whereby the latter, upon reclaiming the concession, must not have to bear the mortgage constituted on it.’ (GIMÉNEZ ARNAU, Enrique. Tratado de Legislación Hipotecaria. Tome II. Ediciones españolas, S. A. Madrid. MCMXLI, pg. 63).

Although the doctrine admits that public domain (demaniales) concessions are mortgageable, not the public domain (dominio público) assets themselves, it specifies that the mortgage and its possible execution fall on the yields that the concessionaire obtains from the enjoyment or exploitation of the concession and the compensations or prices that may correspond to them upon an anticipated extinction. (GARCÍA PÉREZ, M., Ob. cit., pg. 297).” III.- CONCLUSION Based on the reasons stated, we respectfully request the Deputies to assess the observations made.

Cordially, Lic. Mauricio Castro Lizano Licda. Silvia Quesada Casares Prosecutor (Procurador) Agricultural and Environmental Area

Opinión Jurídica : 113 - J del 02/11/2007 OJ-113-2007 02 de noviembre de 2007 Lic. Silma Bolaños Cerdas Jefa de Área Comisión Permanente Especial de Turismo Asamblea Legislativa Estimada señora:

Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos al Proyecto "Reforma del artículo 67 de la Ley N.° 6043 Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre ", expediente legislativo N° 16542, publicado en La Gaceta N° 113 del 13 de junio de 2007.

I.- ALCANCE DEL PRONUNCIAMIENTO Como hemos señalado en otras oportunidades, no procede asumir nuestra conformidad con el proyecto en los términos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, inaplicable en este caso; y sin efectos vinculantes, porque el solicitante es otro Poder de la República cuya función legislativa es insustituible por un órgano distinto del Estado, vía dictamen; comunicamos nuestro desacuerdo con la iniciativa. Para ello, hacemos las siguientes consideraciones.

II.- MODIFICACIÓN PROPUESTA Y ANÁLISIS DE LA REFORMA La exposición de motivos indica que el proyecto pretende regular en mejor forma la posibilidad de ofrecer como garantía ante el Sistema Bancario Nacional las concesiones en la zona marítimo terrestre. Ante ello, refiere la imposibilidad de muchas familias de mejorar sus negocios turísticos, o construirlos, sea a través de pequeñas cabinas, restaurantes y otros sitios de atracción, al no tener la oportunidad de acceder a créditos, y ante la escasa regulación e inseguridad jurídica, lo cual origina que las concesiones se encuentren en una especie de mercado cautivo, y agrega que hay que mejorar la circulación del capital en el comercio y sobretodo tratándose de bienes inmuebles.

Sin embargo, en ninguno de los cinco párrafos del artículo 67 propuesto se indica, como si lo hace el actual, que son los bancos del Sistema Bancario Nacional los autorizados a conceder dichos préstamos. Entonces, el precepto propuesto no refleja la orientación que persigue en este aspecto la exposición de motivos.

También es incorrecta la afirmación de que esté de por medio la circulación o negociación de bienes inmuebles, pues como es sabido, los derechos de los concesionarios no gravitan sobre la propiedad del terreno, sino sobre el otorgamiento de un derecho real administrativo que no sólo es posible gravar en los términos ya previstos con claridad en el artículo 67 de la Ley 6043, sino además, que en virtud de ello puede cederse total o parcialmente con autorización previa (artículo 45 ibídem).

Si la zona marítimo terrestre es un bien de dominio público, inalienable e imprescriptible, que no admite su adquisición o apropiación particular por medio de informaciones posesorias ni cualquier otro medio (Ley 6043, artículos 1 y 7), no se entiende por qué en el párrafo cuarto del precepto propuesto se indica que las personas físicas o jurídicas, adquieren entre otra cosas el inmueble.

En forma similar, al pronunciarnos sobre el proyecto de ley N° 16416 tramitado en esa misma Comisión, en la opinión jurídica N° OJ-112-2007 del 30 de octubre de 2007, apuntamos: “También es impropio disponer en el último párrafo del artículo 15, que el adjudicatario en el remate adquiere el inmueble, cuando lo que obtiene es el derecho de concesión”.

Tampoco tiene sentido en estos casos, exceptuar la aplicación del artículo 61 inciso 2) de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, pues es prohibido otorgar concesiones a entidades cuyas acciones, cuotas o capital correspondan en más de un cincuenta por ciento a extranjeros (Ley 6043, artículo 47 inciso d).

En ese sentido, al referirnos sobre el proyecto de ley N° 15049, sobre una disposición prevista en términos similares, en la opinión jurídica OJ-167-2005 del 24 de octubre de 2005, hicimos ver:

“Es de notar que la reforma es de poca utilidad porque las concesiones del demanio marítimo terrestre no son de libre obtención por quienes tengan otra nacionalidad, toda vez que siempre existirían restricciones para otorgarlas a personas físicas o jurídicas extranjeras, según los artículos 4° del Decreto 7814-P, 47 de la Ley 6043 y 25 de su Reglamento (Decreto 7814-P), los últimos dos de aplicación supletoria al sector de Papagayo, a tono con el artículo 93 de ese Reglamento.

De manera específica, el Reglamento a la Ley para el Desarrollo y Ejecución del Proyecto Turístico Golfo de Papagayo, Decreto 25439-MP-TUR, establece:

“Artículo 4°.- Sólo se otorgarán concesiones en las áreas del Proyecto a entidades constituidas y domiciliadas en el país.

Los concesionarios, personas físicas, los directores y representantes de las entidades deberán acreditar su solvencia moral y económica ante el Consejo Director”.

El artículo 47 de la Ley 6043 impide dar concesiones a entidades constituidas en el país por extranjeros, y a entidades cuyas acciones o cuotas o capital correspondan en más de cincuenta por ciento a extranjeros. Prohíbe también a las entidades que tuvieren concesiones y a sus socios, ceder o traspasar cuotas o acciones a extranjeros. Y declara nulos los contratos que lo contravengan.

El numeral 25 del Decreto 7814-P, inciso d), amplía la prohibición de otorgar concesiones ‘a cualquier otro tipo de entidad, no comprendida en los incisos anteriores, en que más de la mitad de sus miembros no sean costarricenses’.” Sobre la temática, y en nuestra condición de órgano asesor objetivo de la Sala Constitucional, también señalamos:

“En virtud de ser los bienes del demanio litoral parte del patrimonio público nacional y de las importantes funciones sociales que cumplen, a las que nos hemos referido en distintos pronunciamientos y al contestar acciones de inconstitucionalidad, el legislador impuso ciertas limitaciones a las personas (físicas y jurídicas) extranjeras para obtener concesión en la zona marítimo terrestre…

Para el accionante, esas limitaciones atienden sólo a la nacionalidad; no a criterios de razonabilidad, y son violatorias del derecho fundamental a la igualdad entre nacionales y extranjeros.

Indica que al ser la zona marítimo terrestre patrimonio nacional, propiedad del Estado, las concesiones que se otorgan son única y exclusivamente para uso y disfrute de determinadas áreas en la zona restringida y por un plazo fijo (art. 41; Ley 6043), sin que tal circunstancia varíe cuando la concesión recae sobre un nacional o un extranjero, pues lo importante radica en las limitaciones, deberes y obligaciones que resguardan ese patrimonio.

De acuerdo con la jurisprudencia de esa Sala, como manifestación del principio de igualdad, el artículo 19 constitucional equipara a los nacionales y extranjeros en derechos individuales y sociales, admitiendo sólo excepciones y limitaciones contenidas en la propia Constitución o en la ley, siempre que no afecten o descontitucionalicen el contenido esencial del derecho (votos 1282-90,2093-93 1999-01898, 2001-03060, 2002-07444). Quebrantan la Constitución la disparidad de trato entre nacionales y extranjeros “por vía infralegal” o que destruyan “el núcleo esencial e intangible del derecho que el constituyente quiso proteger” (voto 2001-03030).

Las excepciones “excluyen del todo a los extranjeros de determinada actividad negándoles para esos efectos la igualdad con respecto a los nacionales”. Apartan “al extranjero de la titularidad de un derecho que de no ser por obra de esa exclusión él hubiese tendido”. El derecho “se suprime, al punto de que la pretensión de ejercerlo puede devenir eventualmente en una conducta antijurídica” (votos 5965-94, 1999-00616 y 1999-01898).

“Las limitaciones en cambio, reconocen el derecho, pero lo restringen o limitan –como dice la palabra-, por motivos de razonabilidad inherentes, ya sea a las diferencias propias entre extranjeros o nacionales, o bien por cumplir una verdadera función social”. Son “situaciones más benignas, puesto que el contenido esencial de los derechos subsiste, pero se constriñe su extensión o las modalidades de su ejercicio, sin que sea posible eliminarlos o reducirlos a una dimensión en la que ya no se reconozcan” (voto 1999-01898 y 5965-94).

“… las distinciones que la Ley establezca en materia de derechos entre nacionales y extranjeros, para que no sean inválidas, deben ser necesariamente razonables.” (Voto 2001-03030). Un acto limitativo de derechos “es razonable cuando cumple una triple condición: debe ser necesario, idóneo y proporcional”, en los términos ahí definidos por esa Sala. (Idem y votos 1440-92, 1739-92, 8858-98, 08858-98 y 2003-05374).

“No corresponde a los jueces juzgar el acierto o conveniencia de una determinada diferencia contenida en una norma, sino únicamente verificar si el criterio de discriminación es no razonable porque el juicio acerca de la razonabilidad es lo que nos permite decidir si una desigualdad viola o no la Constitución” (votos 1440-92, 2093-93 y 2001-03060).

La exclusión parcial de los extranjeros de las actividades económicas es normalmente un acto de ejercicio de la libertad de empresa. Si se basa sólo en el dato de nacionalidad, sin otro propósito, es casi invariablemente discriminatoria e inválida. Si lo es para favorecer a todos o algunos costarricenses, de manera que sean los que aprovechen una actividad económica, la exclusión admite supuestos válidos, aunque limitados. Y si se hace en vista del impacto o función social de la actividad, la exclusión admite “mayor número de supuestos constitucionalmente aceptables”. En los dos últimos casos el juicio de validez lo determina la satisfacción de elementos objetivadores de diferenciación, en la medida que “el trato jurídico diferenciado atienda a una finalidad razonable, al menos compatible con la Constitución, y sea objetivo, racional y proporcionado” (votos 05965-94 y 2001-03060).

Si la actividad reviste “carácter estratégico”, “podría ser eventualmente necesario establecer ciertas limitaciones a los ciudadanos y empresas no costarricenses” o con fundamento en un “elevado interés general que así lo amerite” (voto 2001-03060).

En nuestro criterio, el examen de las normas que se tildan de inconstitucionales debe hacerse a la luz de esos lineamientos constitucionales, en armonía con el régimen migratorio vigente y los requisitos o condiciones razonables exigidos por nuestro ordenamiento, en salvaguarda del interés público, para que las sociedades extranjeras puedan ejercer el comercio (arts. 5, 8 y 226, 232, 234, 235, inc. d, 360 ss. del Código de Comercio; 2° incs. a y b de la Ley del Impuesto sobre la Renta, N° 7092, entre otros), habida cuenta de la naturaleza mercantil que aparejan los actos de La prohibición de otorgar concesiones a “sociedades o entidades domiciliadas en el exterior”, a juicio de este Órgano Asesor no infringe el principio constitucional de igualdad, pues las mismas pueden estar constituidas por nacionales, o por estos y extranjeros.

La restricción es razonable, desde que la concesión en la zona marítimo terrestre también ha de satisfacer el interés público. Para ejecutarla, el concesionario ha de tener un arraigo al territorio nacional, que garantice su permanencia y el uso y aprovechamiento del bien. (El abandono del inmueble o la ausencia legal del concesionario, por ejemplo, son causales extintivas. Ley 6043, art. 52, incs. b y c).

El no ejercicio de la concesión de dominio público en forma continuada es motivo de caducidad. Deriva de “su propia finalidad de ‘interés público’ al que sirve y legitima su otorgamiento”. “Este imperativo de respeto a los intereses generales queda incorporado a la causa concesional imponiendo ese ejercicio de manera forzada”. Elimina la posibilidad de “un no ejercicio, que se juzga contrario al interés general, ya que el carácter excluyente y privilegiado que otorga la concesión a favor del concesionario está ligado a la efectiva prestación de la actividad”. (LAFUENTE BENACHES, M° Mercedes. La concesión de dominio público. Edit. Montecorvo, S. A. Madrid. 1988, p 122).

Por lo demás, las entidades o sociedades radicadas en el exterior, amén de sujetarse a la legislación interna para practicar el comercio, han de estar provistas de los necesarios representantes en suelo costarricense, con quienes la Administración y los particulares puedan relacionarse para posibles reclamos de responsabilidades derivadas del contrato u otros negocios jurídicos que celebren.

En lo que concierne a las personas físicas extranjeras, es reiterada la jurisprudencia constitucional en el sentido de que “el Estado puede, en ejercicio de sus funciones de soberanía, regular su ingreso y permanencia al territorio nacional y en nuestro sistema, del derecho de extranjería, se han ocupado diversas normas infraconstitucionales”, como la Ley de Migración y Extranjería. (SALA CONSTITUCIONAL, votos 1440-92, 475-95, 2000-11371, 2003-00133, entre otros).

Los extranjeros en todo momento “deben someterse a lo que en materia de migración prescriba la Ley” (…), “de conformidad con el bloque de normatividad, y en su aplicación deben respetarse los derechos fundamentales de los no nacionales” (voto 2002-2000. Ver también los números 2000-11371 7033-2003).

“El mero requisito legal de una autorización administrativa para ingresar al país, permanecer en el él y contar con un estatus migratorio que (tal como está previsto) incide en la esfera de actividades que despliegan los extranjeros, condicionándolas en mayor o menor medida, en ciertos supuestos limitándolas y hasta impidiéndolas, no es de por sí contraria al ámbito constitucional…”. El Estado costarricense “dispone de facultades, que esta sentencia no discute, para regular por vía legal lo relativo al ingreso de personas extranjeras y su permanencia en el territorio nacional, prescribir la necesidad de una autorización administrativa para que esto sea posible, y acreditar a cada quien, según un orden objetivo y razonable de requisitos, la categoría migratoria que solicite, con el efecto o la consecuencia de que esa categoría programe o habilite el marco de la actividad regular que el interesado puede desplegar en el país”. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencia 1999-00616, cons. VII).

Por tanto, para solicitar y obtener una concesión en la zona marítimo terrestre, cuyo plazo no puede ser menor de cinco años, ni mayor de veinte años (Ley 6043, art. 48), el extranjero debe estarse a su status o categoría migratoria, la cual debe autorizar tal actuación. Los admitidos como no residentes y, desde luego, los quienes residan ilegalmente en el país, por ejemplo, no pueden realizar actividades lucrativas por cuenta propia (arts. 73 y 75 de la Ley General de Migración y Extranjería, Nº 7033).” (Informe de Procuraduría del 20 de junio de 2006, expediente N° 06-005252-0007-CO).

En relación con eximir a estos préstamos de la disposición contenida en el inciso d) del artículo primero de la Ley 4631 de 18 de agosto de 1970 y sus reformas, denominada “Destino de utilidades que obtengan bancos por bienes adjudicados en el remate”, igualmente en el pronunciamiento OJ-167-2005, se reprochó la falta de razonabilidad de la medida en la salvaguarda del derecho constitucional de propiedad que sobre la concesión subyace:

“Atinente al segundo aspecto, la Ley N° 4631, de 18 de agosto de 1970 (Destino de Utilidades que Obtengan los Bancos por Bienes Adjudicados en Remate, reformada por el artículo 167 de la Ley 7558), artículo 1°, fija la forma de imputar las utilidades netas que obtengan los bancos y demás entidades sujetas a la supervisión de la Superintendencia General de Entidades Financieras, derivadas de la Cancelar la obligación a favor del banco o entidad ejecutante, las obligaciones del ex propietario o ex deudor a favor de los mismos y las de plazo vencido que tuviere con los demás bancos y entidades supervisadas por la SUGEF, en proporción al monto de los créditos de cada uno (incs. a, b, c).

En lo que interesa, el inciso d) ibid dispone que “El saldo le será entregado al ex propietario”.

A ese orden de preferencia para la satisfacción de los créditos debidos ha de ajustarse el Banco, como entidad de Derecho Público. Es normativa reglada y tiene fundamento en el principio de racionalidad de las leyes. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencia N° 2000-04454, en conexidad con el voto N° 2003-11923 de la misma Sala).

La alusión al “ex propietario”, y no “ex concesionario”, podría justificar una enmienda legislativa para incluir éste de modo expreso, pero a nuestro juicio no sería suficiente para desaplicar el inciso d) de mérito a los derechos de concesión sobre los que se constituye hipoteca. Primero: porque el derecho de concesión forma parte del derecho constitucional de propiedad en su titular. Comprende los derechos patrimoniales de una persona, con valor económico. (SALA CONSTITUCIONAL, votos 2001-01246 y 07792-98. Opinión Jurídica O. J.-121-2003, pg. 7). Segundo: porque la ambigua redacción con que se norma el punto permite también la hipoteca sobre las construcciones, instalaciones y mejoras que introduce el concesionario, extremo que objetamos líneas arriba (apartes IV.3 y IV.5 supra).

Y tampoco puede darse por sentado, a priori, que no habrán saldos a restituir.

Se aprecia el expediente legislativo que la duda acerca de la devolución de los excedentes (al ex concesionario o al ICT), si los hubiere, la planteó el Director Jurídico del Banco Nacional de Costa Rica en la Comisión Especial de Turismo (Acta N° 30 del 13-11-03, folio 302), quien sugirió regular el tema de la Ley de Excedentes, como se le conoce a la Ley 4631, igual que la Ley 1644, artículo 61, inciso d).

El Informe de Subcomisión acogió la recomendación, en marzo del 2004, a folio 351, donde se lee: “…para el caso de los excedentes producto de un remate, se excluye de aplicación lo establecido en el inciso d) del artículo 1 de la Ley 4631, de 18 de agosto de 1970 y sus reformas, con el fin de que si quedara un remanente, éste pase a formar parte del patrimonio del Banco, en vista del riesgo del proyecto y como un incentivo para las entidades bancarias”.

Sin embargo, la supresión elude el problema de la titularidad sobre los excedentes.” La reforma establece que podrán otorgarse como garantía los derechos de concesión, sus construcciones e instalaciones, y que la eventual cancelación de concesión no afectará los gravámenes que pesen sobre ella. Al respecto, también con amplitud se señaló en el pronunciamiento N° OJ-167-2005:

“Por su nexo de interdependencia, no sería viable otorgar en garantía las construcciones, instalaciones o mejoras separadas del derecho de concesión. El Proyecto no lo aclara y podría prestarse a torcidas interpretaciones. (Opinión Jurídica O. J.-121-2003, pg. 14). En los puntos IV.3 y IV.5 se cuestiona la hipoteca de mejoras.

IV.2) SUBSISTENCIA DEL GRAVAMEN ANTE LA CANCELACIÓN DE LA CONCESIÓN Desde su origen, el Proyecto establece que la cancelación de la concesión por incumplimiento del concesionario no afectará los gravámenes que pesen sobre ella.

En nuestros pronunciamientos anteriores objetamos esa pervivencia del gravamen. Así en la Opinión Jurídica O. J.-121-2003, pg. 16, se expresó:

“ VI.5) SUBSISTENCIA DEL GRAVAMEN AL SOBREVENIR LA CANCELACIÓN DE LA CONCESIÓN: objeciones ‘En la Opinión Jurídica O. J.-074-2003, pgs. 32-33, externamos que: “No parece razonable alargar más allá del plazo legal las posibles consecuencias impositivas y traslaticias (gravámenes y anotaciones) de un derecho extinto, por acciones de los acreedores y anotantes. Si el derecho real de concesión expira por vencimiento del plazo fijado, no resulta lógico prolongar en el tiempo los derechos accesorios que de él derivan y dependen. (…).

En un sentido análogo se pronuncia la Ley del Suelo de España N° 1/1992, en el artículo 289.4 y, en nuestro país, el Decreto 29794-MP-TUR, Reglamento regulador del otorgamiento de las garantías reales que gravan las concesiones del Polo Turístico Golfo Papagayo:

‘Artículo 3°.- Si la concesión fuere cancelada o se extinguiere, se tendrá por vencida la obligación garantizada y si no se diere el pago correspondiente se rematarán los bienes y derechos gravados.

El Instituto Costarricense de Turismo formalizará con el rematario el correspondiente contrato, a fin de que se continúe el proyecto concesionado o bien se reformule…’.

Con tal propósito, el artículo 4° ibid obliga al ICT a notificar ‘inmediatamente al acreedor cualquier acción que el Instituto inicie contra el concesionario y que pueda afectar la concesión’.

Lo propio es que la expiración del contrato ponga fin a los derechos reales de garantía constituidos por el concesionario.

Sirve de referencia adicional el artículo 107, número 6, de la Ley Hipotecaria española, que autoriza la hipoteca de ciertas concesiones administrativas, prescribiendo que la hipoteca queda pendiente ‘de la resolución del derecho del concesionario’.

De donde deduce la doctrina que las hipotecas sobre concesiones administrativas, con trascendencia inmobiliaria, se extinguen automáticamente ante la resolución del derecho del concesionario hipotecante, por cualquier causa (expirar el plazo de la concesión, rescate, caducidad por incumplimiento de las obligaciones, etc).

Esto por cuanto el concesionario hipoteca la concesión con sus condicionamientos y contingencias, como derecho real y revocable. En caso de resolución del derecho, ‘las obras o construcciones revierten al Estado o entidad pública concedente’. (ROCA SASTRE, Ramón Ma. Derecho Hipotecario. Sexta Edición. T. IV. Bosch, Casa Edit. Barcelona, pg. 439. Idem, T. VI, pg. 437-39. Idem, T. VI, pg. 440-442).

De ahí que ‘al hipotecarse una concesión administrativa, deberá tenerse muy en cuenta la duración de la misma, ya que en el juego del gravamen no puede pretenderse una prórroga en los derechos del concesionario’. RIERA AISA, Luis: Hipoteca, en NEJS, T. XI, pg. 68).

Por el principio de accesoriedad, el derecho de garantía se supedita a la existencia del derecho de concesión que le da soporte objetivo, contenido y de la que no puede desligarse. El fenecimiento de éste apareja el de la hipoteca.

Lo procedente es que la extinción de la concesión, por vencimiento del plazo, acto firme declaratorio de la caducidad, o cualquier otro motivo (Ley 6758, arts. 13 y 14), acarree la del derecho garante, y si la obligación estuviere sin cancelar, el acreedor pueda hacer efectivo el crédito por los mecanismos legales que se prevean”.

En palabras llanas: no puede haber hipoteca sobre un derecho de concesión que no tiene existencia jurídica, por haberse cancelado.

La duración del derecho de concesión hipotecado es su límite infranqueable. Si éste finaliza, por cualquier causa, debe producir, de pleno derecho, como efecto natural, la extinción de la hipoteca.

La tesis que se sostiene es pacífica en la doctrina administrativista, y aún civilista. A las citas de autores hechas se agregan otros ejemplos, entre muchos:

“Las hipotecas constituidas sobre concesiones administrativas están sujetas a la restricción de quedar extinguidas automáticamente en caso de resolución del derecho del concesionario hipotecante. El derecho real administrativo que la concesión comporta se extingue, arrastrando la hipoteca constituida”. (GARCÍA PÉREZ, Marta. La utilización del dominio marítimo terrestre. Marcial Pons EDICA Jurídicas S. A. Madrid. 1995, p. 299) El concesionario está obligado a poner el inmueble del dominio público que utiliza “a la libre disposición de la Administración si la concesión caducase o se extinguiese”. (GARRIDO FALLA, Fernando. Tratado de Derecho Administrativo, pg. 505).

“No es posible que una garantía sobreviva al crédito que garantiza, en virtud del principio accesorium seguitur principale”. TRABUCCHI, Alberto: Instituciones de Derecho Civil. Tomo II. Edit. Revista de Derecho Privado. Madrid. 1967, pg. 160). …

El Proyecto, al extender la hipoteca sobre el derecho concesional, pese a haberse éste cancelado, crearía una situación contradictoria a lo interno de ley en torno a la reversión de las construcciones al ente estatal.” A dichos reparos, el mismo pronunciamiento añade la inconveniente introducción de la figura del administrador pleno, que aquí el expediente 16542 nuevamente incorpora:

“IV. 3) Figura del ADMINISTRADOR PLENO Para el evento de que llegue a cancelarse el derecho de concesión, por incumplimiento de las obligaciones del concesionario, se atribuye al acreedor de primer grado y así sucesivamente el carácter de “administrador pleno”, facultándoles para “explotar los derechos y potestades de la concesión, sus construcciones, instalaciones y mejoras en tanto se genere una nueva adjudicación definitiva por parte del Instituto Costarricense de Turismo, el que deberá velar porque se cumplan los requisitos legales y reglamentarios establecidos”.

La figura del “administrador pleno” sustituye la del depositario, a que aludía la redacción anterior y criticamos en la Opinión Jurídica O. J.-121-2003, pgs. 18 y 19, habilitándole ahora a la Con todo, se hacen varios reparos.

Primero. Es incorrecto que la hipoteca subsista a la concesión cancelada.

Segundo. La Ley 6758, artículo 13 in fine, estatuye que en todos los casos de cancelación de una concesión, “las instalaciones o edificaciones pasarán a formar parte del patrimonio del Instituto, sin perjuicio de los daños y perjuicios causados al proyecto”.

Ello, acabamos de decir, suscita un conflicto sobre la propiedad de las mismas entre el Instituto Costarricense de Turismo y el rematante que se las adjudique en subasta.

Tercero. De lo anterior se infiere que la hipoteca de las instalaciones, edificaciones o mejoras envuelve un problema de pertenencia, que ha de resolverse de previo a nivel legislativo.

“La constitución del gravamen únicamente sería posible si son propiedad del concesionario, aunque sometidas al Derecho Público; no si revierten gratuitamente a la Administración al finalizar el contrato, con el uso y disfrute de la parcela concedida”. (Opinión Jurídica OJ.-121-2003, p 14).

Cuarto. No se clarifica si la administración es a título personal o ajeno; ni los derechos y responsabilidades u obligaciones del administrador (conservación, rendición de cuentas, depósito de rendimientos, etc.), forma de constituirse, de entrar en posesión y devolución de los bienes, vigilancia y controles, etc.

Quinto. El cargo de gestor provisional, por tiempo indeterminado, mientras se adjudica la nueva concesión, al facultarle a explotar los derechos y potestades de ésta, implica en la realidad el ejercicio de la calidad de concesionario, sin sujetarse a los requisitos legales que se exigen para ello (Decreto N° 25439-MP-TUR, art 4° sigts y concordantes), lo que es impropio, y rebasa la simple administración…

Las concesiones administrativas -escribe Giménez Arnau- “se otorgan siempre con la condición de reversión al Estado…; por lo cual éste, al recabar la concesión, no debe tener que soportar la hipoteca constituida sobre la misma”. (GIMÉNEZ ARNAU, Enrique. Tratado de Legislación Hipotecaria. Tomo II. Ediciones españolas, S. A. Madrid. MCMXLI, pg. 63).

Si bien la doctrina admite que las concesiones demaniales sean hipotecables, no los bienes de dominio público en sí, precisa que la hipoteca y su posible ejecución recae sobre los rendimientos que el concesionario obtenga con el disfrute o explotación de la concesión y las indemnizaciones o precios que le puedan corresponderle ante una extinción anticipada. (GARCÍA PÉREZ, M., Ob. cit., pg. 297).” III.- CONCLUSION Con base en las razones expuestas, respetuosamente solicitamos a los señores Diputados valorar las observaciones realizadas.

Cordialmente, Lic. Mauricio Castro Lizano Licda. Silvia Quesada Casares Procurador Área Agraria y Ambiental MCL/SQC/fmc