Urbanism Directorate approval for street openings in cadastral plansVisado de la Dirección de Urbanismo para apertura de calles en planos catastrales

Opinion: 116 of 07/14/1994 C-116-94 July 14, 1994 Arch. Zuleyka Salom Rodríguez Director of Urbanism Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo S. D.

Dear Madam:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I reply to your Official Letter UR:298/94, in which you request an addendum to pronouncement C-116-93 of December 15, 1993, so that it encompasses the power of the Dirección de Urbanismo to determine the public nature of a street, in accordance with the Ley de Construcciones, the Ley de Planificación Urbana, and annexed regulations.

The petition was notified to the Instituto Geográfico Nacional, the Ministerio de Obras Públicas y Transportes, and the Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, who replied within the granted period.

I.- OPINION TO WHICH AN ADDENDUM IS REQUESTED Opinion No. 116-93 was issued as a result of a query from the Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos regarding the implications of the meaning of "public street or road" in the report to be rendered by surveyors (agrimensores y topógrafos), as stipulated in Article 59, subsection e) of the Regulation to the Ley de Catastro Nacional, which obligates professionals to record in the body of the plan, among other data, the property's access (acceso), defined as "the existing thoroughfare or thoroughfares of a public nature in front of the parcel or tract and that allow entry to or exit from that parcel or tract. Normally these are streets, highways, and roads. Exceptionally, they are navigable rivers, easements (servidumbres de paso), and private roads registered in the Public Property Registry." It adds that "all frontages of the parcels or tracts and their accesses must be indicated, and, when they exist, the widths of sidewalks, green zones, shoulders, roadways, etc., or the total width of the existing right-of-way must be dimensioned." The impropriety of the concept is highlighted by Opinion C-116-93, indicating that the term "public nature" "...is due more to a misuse of the technical-legal term than to an express intention to broaden the content normally attributed to it. Furthermore, for practical purposes, the matter is not of great importance, since, whether public or private thoroughfares, as forms of access to a property, they must be included in the plan's description." In short, access makes communication with the property possible, and although the referenced norm, with inadequate wording, follows the criterion of normalcy of public access, both public and private access must be indicated on the plan.

However, the cited opinion is susceptible to an addendum, insofar as it contains no omissions regarding the matter initially consulted, with which it maintains the necessary congruence and precision.

Nevertheless, due to the importance that the new point now raised holds for the INVU, some additional considerations are made.

II.- SUBSTANTIVE ISSUE The Dirección de Urbanismo—it states in its note—does not question the public attestation (fe pública) of topographers or surveyors; however, it hints that this should not become a means for preparing plans that favor the development of illicit developments (urbanizaciones), whose owners fail to provide the public services and infrastructure works required by law (Articles 1, 33, 36, subsection b), 38, subsection a), 39, 40, 41, and 44, second paragraph, Ley de Planificación Urbana, No. 4240 of November 15, 1968; 1, 11, 18, 19, and Chapter III on Ordinary Norms, of the Reglamento para el control Nacional de Fraccionamientos of June 5, 1973).

The problem, although distinct, was addressed by this Procuraduría in Opinion C-235-86 of September 18, 1986, which insisted on the denial of registration of plans for urbanization or urban subdivision (fraccionamiento urbano) by the Catastro Nacional if they do not have the approval (visado) of the Dirección de Urbanismo and the Municipality or do not comply with the strict regulations. Likewise, it emphasized that: "...in accordance with Article 10, subsections 3, 4, and 5 of the Ley de Planificación Urbana and point VI.5 of the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, it is an attribution of the Dirección de Urbanismo 'to inform or report to the municipal corporations the commission of serious infractions to this law or to the Local Regulatory Plan, committed in the use of land or in the execution of constructions,' and may order the suspension of the work if the respective municipality has not acted to correct the indicated transgression, for which it may request the assistance of the police authorities, who are obligated to provide the due collaboration." III.- ADMINISTRATIVE DECLARATION OF PUBLIC THOROUGHFARE In the Ley de Construcciones, the notion of a public thoroughfare is based on the acts of dedication (afectación) and effective delivery. It is "any land of public domain and common use, which by order of the administrative authority is designated for free transit in accordance with planning laws and regulations and which is in fact already designated for such public use..." (Article 4).

In accordance with the above, this Office, in Opinion No. C-007-92 of January 15, 1992, clarified that: "the determination of whether a street or road is public or private, as well as any eventual order for reopening, corresponds to the Ministerio de Obras Públicas y Transportes or to the local Municipality, according to the delimitation of competencies established by Articles 1, 2, 32, and 33 of the Ley General de Caminos Públicos." Therefore, topographers lack the authority to classify a road as public or private. Their duty is solely to attest to the public use once the declaration has been made. But, if any doubt exists, they must consult the classification with the competent administrative body, and it is advisable to substantiate it with the documents that are submitted to the Catastro Office, for the speed of procedures and corroboration by third parties.

Regarding the Dirección de Urbanismo, concerning the specific matter consulted, its powers are limited to those detailed below.

IV.- AUTHORITY OF THE DIRECCIÓN DE URBANISMO TO AUTHORIZE THE OPENING OF STREETS IN DEVELOPMENTS (URBANIZACIONES) In matters of controlling subdivisions (fraccionamientos) and developments, the Dirección de Urbanismo holds national competence (Articles 7, subsection 4, 10, subsection 2, and 77, Law 4240; 1 and 2 of the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamiento y Urbanizaciones, and our Opinion C-073-87).

With this duty of control, the Ley de Planificación Urbana, Articles 7, subsection 4, and 10, subsection 2, assigns to said Directorate the duty to:

"Examine and approve (visar), in an unavoidable manner, the plans corresponding to development projects or subdivision projects for development purposes, prior to their municipal approval." From this, within the scope of that Law, the Procuraduría inferred through Opinion C-235-86 that:

• a)the "...opening of a public street necessarily identifies with the defined concepts of development (urbanización) and subdivision for development purposes," and b) "...in the hypotheses of 'development' and 'subdivision for development purposes,' the corresponding plans must have the approval (visado) of the Dirección de Urbanismo and subsequently the municipal approval, such that the entity that authorizes the opening of both streets and services is the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, through the indicated Directorate, prior to the approval of the respective plan by the Municipal Corporation, which would be denied if it lacks the permit from the INVU in accordance with the provisions of Article 36, subsection b) of the indicated Law." Note that the Ley de Planificación Urbana, Article 58, subsections 1 and 2, prohibits Municipalities from authorizing works if the building's tract originates from a subdivision made without the approval required by law or if lands are intended to be used without observing the requirements of a development.

V.- APPROVAL (VISADO) OF THE INVU IN PLAN REGISTRATION The Dirección General de Catastro Nacional, considering that the professional authorizing a plan is responsible for its correct preparation, by administrative resolution No. 2-85, ordered:

"When public streets or roads that do not appear in the official cartography must be recorded on a plan to be registered, whether due to its evident outdatedness or constant territorial changes, the professional who authorizes the plan to be registered must record it as such by means of a note, the text of which must be the following:

"I attest that the street I indicate as access exists in reality." Articles 2 of the Ley para el Ejercicio de Topografía y Agrimensura, No. 4294 of December 19, 1968; 11 of the Regulation to that Law, Decree No. 21 of February 26, 1970, published two days later in La Gaceta; 2 and 6 of the Reglamento Especial Protocolo de Agrimensor, published in La Gaceta of August 26, 1983, and our Opinion C-200-92 deal with the status of topographers or surveyors as public attestors and their obligation to carry out their work within a framework of legality and authenticity, subject to civil and criminal consequences in the event of departing from the truth, to the detriment of third parties. However, since openings of thoroughfares in alleged developments, without fulfilling the requirements of the Ley de Planificación Urbana and the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamiento y Urbanizaciones, have apparently been detected, it should be highlighted that in the presence of serious anomalies or those constituting a crime, reporting to corporate and judicial bodies is required.

Now then, the fact that streets recorded as such by topographers do not appear in the official cartography, due to its outdatedness or irregularities in the attestation, is not an obstacle for the Catastro Nacional, in order to satisfy its objectives—in this case, the registration of survey plans with updated and reliable information—to provide what is necessary to obtain the data that will allow it to clarify with certainty the description and complete location of the properties. Hence, the approval (visado) of the Dirección de Urbanismo is admissible insofar as it is reasonable to ascertain that the provisions of the Ley de Planificación Urbana are not being violated (Articles 2, 30, first paragraph, 31, first paragraph, Ley de Catastro Nacional, No. 6545; 22, subsections a and b, and 42, second paragraph of the Regulation to that Law).

This measure must be complemented, as much as possible, by the effort to seek the improvement of the mechanisms operating in the plan registration process, including the time limit for granting the approval (visado) by the Dirección de Urbanismo, which should not extend beyond one calendar month, applying analogously Article 12 of the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, in the absence of an express provision. It should be recalled that regarding administrative procedures, the Ley General de la Administración Pública exempts those of the Ley de Planificación Urbana (Executive Decree No. 9469-P of December 18, 1978).

The approval (visado) under discussion would find support in the doctrine of the following articles of the Regulation to the Catastro Law: 46 and 72, subsection b), which contemplate the adherence of plans to legal regulations and, specifically, to the Ley de Planificación Urbana, as well as the INVU approval (in urban developments or subdivisions). Article 77 reaffirms the requirement for approvals.

Lastly, Articles 80 and 81 subordinate the conformity of plans to the legislation and information available in the Catastro.

"The adjustment of plans to current legislation as a basis for qualification," was stated in Opinion C-200-92, "refers to the observance of every precept of the legal order, as well as the provisions and specifications adopted for the better fulfillment of Catastro objectives. Regulation to the Ley del Catastro, Article 23, subsections a and b, 42, second paragraph, and 53. (In a similar direction, the Law of the Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos speaks of adhering to the legal and regulatory provisions concerning the fields of application of the professionals that comprise it. Articles 4, subsection b, 10, and 16, subsection b)." "Thus, Catastro registrars have the inexcusable duty to study or examine the plans presented for registration, halting or denying it when they are contrary to law..."

Sincerely,

Lic. José J. Barahona Vargas Agrarian and Environmental Attorney (Procurador Agrario y Ambiental) .e cc: Ing. Bernardo Arce Gutiérrez Ministro de Obras Públicas y Transportes Ing. Fernando M. Rudín Rodríguez Director of the Instituto Geográfico Nacional Junta Directiva of the Colegio de Ingenieros y Arquitectos Ing. Jorge Avendaño Machado Director of the Catastro Nacional

Dictamen : 116 del 14/07/1994 C-116-94 14 de julio de 1994 Arq. Zuleyka Salom Rodríguez Directora de Urbanismo Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo S. D.

Estimada señora:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, contesto su Oficio UR:298/94, en el que solicita adición al pronunciamiento C-116-93 de 15 de diciembre de 1993, a fin de que se comprenda la potestad de la Dirección de Urbanismo para determinar la naturaleza pública de una calle, con arreglo a la Ley de Construcciones, Ley de Planificación Urbana y Reglamentos anexos. - De la petición se dio audiencia al Instituto Geográfico Nacional, Ministerio de Obras Públicas y Transportes y Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, quienes contestaron dentro del plazo conferido. - I.- DICTAMEN SOBRE EL QUE SE SOLICITA ADICION El dictamen N.º 116-93 se emitió a raíz de una consulta del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos acerca de las implicaciones del significado de "calle o camino público" en el informe a rendir por los agrimensores y topógrafos, según estipulación del artículo 59, inciso e) del Reglamento a la Ley de Catastro Nacional, que obliga a los profesionales consignar en el cuerpo del plano, entre otros datos, el acceso del inmueble, definido como "la vía o vías existentes de carácter público frente a la parcela o predio y que permitan la entrada o salida de esa parcela o predio. Normalmente son calles, carreteras y caminos. Excepcionalmente son ríos navegables, servidumbres de paso y caminos privados inscritos en el Registro Público de la Propiedad". Agrega que "se deben indicar todos los frentes de las parcelas o predios y sus accesos y se deben acotar, cuando existieren, los anchos de aceras, zonas verdes, espaldones, calzadas, etc., o bien el ancho total del derecho de vía existente”. - La impropiedad del concepto la pone de relieve el dictamen C- 116-93 indicando que el término "carácter público" "...obedece más a un mal empleo del vocablo técnico jurídico, que a una expresa intención de ampliar el contenido que normalmente se le atribuye. Por demás, y para efectos prácticos, el asunto no tiene mayor trascendencia, desde que, vías públicas o privadas, como formas de acceso a una propiedad, deben ser incluidas en la descripción del plano. " En suma, el acceso posibilita la comunicación del inmueble y si bien la norma en referencia, con inadecuada redacción, sigue el criterio de normalidad del acceso público, éste y el privado han de señalarse en el plano. - Empero, el dictamen de cita es susceptible de adición, por cuanto no contiene omisiones sobre el extremo inicialmente consultado, con el que guarda la necesaria congruencia y precisión. - Sin embargo, por la importancia que reviste para el INVU el nuevo punto que ahora plantea, se hacen algunas consideraciones adicionales. - II.- PROBLEMA DE FONDO La Dirección de Urbanismo -afirma en su nota- no cuestiona la fe pública de los topógrafos o agrimensores; sin embargo, deja entrever que no debe erigirse en medio para la confección de planos que favorezcan el desarrollo de urbanizaciones ilícitas, cuyos propietarios no suplen los servicios públicos y obras de infraestructura exigidos por Ley (artículos 1, 33, 36, inciso b), 38, inciso a), 39, 40, 41 y 44, párrafo segundo, Ley de Planificación Urbana, Nº 4240 del 15 de noviembre de 1968; 1, 11, 18, 19 y Capítulo III sobre Normas Ordinarias, del Reglamento para el control Nacional de Fraccionamientos del 5 de junio de 1973).- El problema, aunque distinto, fue tratado por esta Procuraduría en dictamen C-235-86 de 18 de setiembre de 1986, donde se insistió en la denegatoria de inscripción de planos para urbanización o fraccionamiento urbano, por parte del Catastro Nacional, si no cuentan con el visado de la Dirección de Urbanismo y de la Municipalidad o no respeten la normativa de rigor. Asimismo, subrayó que: "...de conformidad con el artículo 10 incisos 3, 4 y 5 de la Ley de Planificación Urbana y el punto VI.5 del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, es atribución de la Dirección de Urbanismo "informar o denunciar a las corporaciones municipales, la comisión de infracciones graves a esta ley o al Plan Regulador Local, cometidas en el aprovechamiento de terrenos o en la factura de construcciones", pudiendo ordenar la suspensión de la obra si la municipalidad respectiva no ha actuado para corregir la transgresión señalada, para lo que podrá requerir de la ayuda de las autoridades de policía, las cuales están obligadas a prestar la colaboración debida".- III.- DECLARATORIA ADMINISTRATIVA DE VIA PUBLICA En la Ley de Construcciones la noción de vía pública se sustenta sobre los actos de afectación y entrega efectiva. Es "todo terreno de dominio público y de uso común, que por disposición de la autoridad administrativa se destinare al libre tránsito de conformidad con las leyes y Reglamentos de planificación y que de hecho este destinado ya, a ese uso público..." (artículo 4). - Acorde con lo anterior, esta Dependencia, en dictamen Nº C- 007-92 de 15 de enero de 1992, aclaró que: "la determinación, tanto de si una calle o camino es público o privado, como de la eventual orden de reapertura, le corresponde al Ministerio de Obras Públicas y Transportes o bien a la Municipalidad del lugar, según la delimitación de competencias que realizan los artículos 1º, 2º, 32 y 33 de la Ley General de Caminos Públicos." Luego, los topógrafos carecen de atribuciones para calificar un camino de público o privado. Sólo les incumbe dar fe del uso público, una vez hecha la declaratoria. Mas, si existiere duda, deberán consultar la calificación al órgano administrativo competente y conviene acreditarla con los documentos que se remiten a la Oficina de Catastro, para celeridad de los trámites y corroboración de terceros.- Respecto a la Dirección de Urbanismo, en lo atinente al extremo consultado, sus potestades se circunscriben a las que se detallan a continuación. - IV.- ATRIBUCION DE LA DIRECCION DE URBANISMO PARA AUTORIZAR LA APERTURA DE CALLES EN URBANIZACIONES En materia de control de fraccionamientos y urbanizaciones la Dirección de Urbanismo ostenta una competencia nacional (artículos 7 inciso 4, 10 inciso 2), y 77, Ley 4240; 1 y 2 del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamiento y Urbanizaciones y nuestro dictamen C-073-87). - Con el deber de control, la Ley de Planificación Urbana, artículos 7, inciso 4), 10, inciso 2), le asigna a dicha Dirección el de:

"Examinar y visar, en forma ineludible, los planos correspondientes a proyectos de urbanización o de fraccionamiento para efectos de urbanización, previamente a su aprobación municipal".

De ello, en el ámbito de esa Ley, infirió la Procuraduría mediante dictamen C-235-86, que:

• a)la "...apertura de una calle pública de modo necesario se identifica con los conceptos definidos de urbanización y fraccionamiento para efectos de urbanización", y b) "...en las hipótesis de "urbanización" y de "fraccionamiento para efectos de urbanización", los planos correspondientes deben tener el visado de la Dirección de Urbanismo y posteriormente la aprobación municipal, de suerte que, quien autoriza la apertura tanto de calles como de servicios lo es el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, a través de la indicada Dirección, previamente al visado del plano respectivo por la Corporación Municipal, el cual se negaría si no cuenta con el permiso del INVU a tenor de lo dispuesto en el artículo 36 inciso b) de la Ley indicada".- Nótese que la Ley de Planificación Urbana artículo 58, incisos 1 y 2, veda a las Municipalidades autorizar obras si el predio de la edificación se origina de un fraccionamiento hecho sin el visado de ley o se pretendiere utilizar fundos sin observar los requerimientos de una urbanización. - V.- VISADO DEL INVU EN LA INSCRIPCION DE PLANOS La Dirección General de Catastro Nacional, considerando que el profesional autorizante de un plano es responsable de su correcta confección, por resolución administrativa Nº 2-85, dispuso:

"Cuando en un plano a registrar se deban consignar calles o caminos públicos que no aparezcan en la cartografía oficial, ya por su evidente desactualización o por los cambios constantes del territorio, debe el profesional que autoriza el plano a registrar consignarlo así mediante nota, cuyo texto debe ser el siguiente:

"Doy fe de que la calle que indico como acceso, existe en la realidad." De la calidad de fedatarios públicos de los topógrafos o agrimensores y la obligación de ejecutar sus labores bajo el marco de legalidad y autenticidad, expuestos a consecuencias civiles y penales en el evento de faltar a la verdad, con perjuicio de terceros, se ocupan los artículos 2 de la Ley para el Ejercicio de Topografía y Agrimensura, Nº 4294 de 19 de diciembre de 1968; 11 del Reglamento a esa Ley, Decreto Nº 21 de 26 de febrero de 1970, publicado dos días después en La Gaceta; 2 y 6 del Reglamento Especial Protocolo de Agrimensor, publicado en La Gaceta del 26 de agosto de 1983 y nuestro dictamen C-200-92. No obstante, como al parecer se han detectado aperturas de vías en presuntas urbanizaciones sin llenar las prescripciones de la Ley de Planificación Urbana y del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamiento y Urbanizaciones, es de resaltar que en presencia de anomalías graves o constitutivas de delito se impone la denuncia en sede corporativa y judicial.- Ahora bien, el hecho de que en la cartografía oficial no aparezcan las calles que los topógrafos consignan como tales, por desactualización de la misma o irregularidades en la dación de fe, no es óbice para que el Catastro Nacional, en aras de satisfacer sus objetivos -en el caso, la inscripción de planos de agrimensura con información actualizada y confiable- provea lo necesario para obtener los datos que le permitan clarificar con certeza la descripción y localización cabal de los inmuebles. De ahí que es admisible el visado de la Dirección de Urbanismo en tanto sea razonable para cerciorarse de que no se quebrantan las disposiciones de la Ley de Planificación Urbana (artículos 2, 30, párrafo 1º, 31, párrafo 1º, Ley de Catastro Nacional, Nº 6545; 22, incisos a y b y 42, párrafo 2º del Reglamento a esa Ley).- A dicha medida debe complementarse, en lo posible, el esfuerzo por procurar el mejoramiento de los mecanismos operantes en el trámite de inscripción de planos, comprendido el plazo para otorgar el visado por la Dirección de Urbanismo, que no ha de extenderse más allá del mes calendario, con aplicación analógica del artículo 12 del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, ante la ausencia del precepto expreso. Cabe recordar que en lo relativo a procedimientos administrativos, la Ley General de la Administración Pública exceptúa los de la Ley de Planificación de Urbana (Decreto Ejecutivo Nº9469-P del 18 de diciembre de 1978).- El visado de comentario hallaría asidero en la doctrina de los siguientes artículos del Reglamento a la Ley del Catastro: 46 y 72 inciso b), que contemplan el apego de los planos a las regulaciones legales y, en concreto, a la Ley de Planificación Urbana, así como el visado del INVU (en urbanizaciones o fraccionamientos urbanos). El 77 reafirma la exigencia de visados. - Por último, el 80 y 81, subordinan la conformidad de los planos a la legislación e información disponible en el Catastro. - "El ajuste de los planos a la legislación vigente como base de calificación, -se dijo en dictamen C-200-92- alude a la observancia de todo precepto del ordenamiento jurídico, al igual que las disposiciones y especificaciones adoptadas para el mejor cumplimiento de los objetivos de Catastro. Reglamento a la Ley del Catastro, artículo 23, incisos a y b, 42, párrafo segundo y 53. (En una dirección parecida, la Ley del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos habla de ceñirse a las regulaciones legales y reglamentarias concernientes a los campos de aplicación de los profesionales que lo componen. Artículos 4 inciso b, 10 y 16 inciso b).- "De modo que los registradores del Catastro tienen el deber inexcusable de estudiar o examinar los planos que sean presenta- dos a su inscripción, deteniendo o denegando ésta cuando son contrarios a la ley..." De usted, atentamente, Lic. José J. Barahona Vargas Procurador Agrario y Ambiental .e cc: Ing. Bernardo Arce Gutiérrez Ministro de Obras Públicas y Transportes Ing. Fernando M. Rudín Rodríguez Director del Instituto Geográfico Nacional Junta Directiva del Colegio de Ingenieros y Arquitectos Ing. Jorge Avendaño Machado Director del Catastro Nacional