Fiscal Incentives for Addiction‑Fighting NGOs — Bill 15.678Incentivos fiscales a ONG contra adicciones — Proyecto 15.678

Legal Opinion: 103 - J of 07/20/2006 0J-103-2006 July 20, 2006 Licenciada Sonia Mata Valle Area Chief. Social Affairs Commission Legislative Assembly S. D.

Dear Madam:

With the approval of the Procuradora General de la República, I refer to your official communication of June 15, 2006, by means of which you request the technical legal opinion of this Office regarding the Bill entitled "Ley para fomentar la genuina solidaridad hacia las Organizaciones que luchan contra la Enfermedad de la Adicción a las Drogas y el Alcoholismo," processed under expediente No. 15.678.

Before responding to your request, it should be noted that, in accordance with Article 4 of the Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Law No. 6825 of September 27, 1982, and its amendments), only the organs of the Public Administration, through their highest-ranking officials, may request the technical legal opinion of the Procuraduría General de la República, a condition that is not met by the Legislative Assembly. However, in a spirit of collaboration with the Deputies, this Procuraduría will process the consultation presented, with the warning that the opinion issued lacks binding effects, its value being that of a mere legal opinion.

On the other hand, "...since the circumstances provided for in Article 157 of the Reglamento de la Asamblea Legislativa (consultation with the Tribunal Supremo de Elecciones, the University of Costa Rica, the Judicial Branch, or an autonomous institution) do not apply, the eight-business-day deadline established by said article is not applicable to the request at hand." (See OJ-097-2001 of July 18, 2001).

I.- REGARDING THE BILL:

A.- Purpose:

From the bill's explanatory memorandum, it is clear that its purpose is to promote solidarity through the implementation of incentives so that aid organizations can provide timely and dignified care to the sector of the population with problems of alcoholism and drug addiction, as well as to encourage businesses and the general public to contribute to such non-profit or volunteer organizations.

B.- Incentives:

The incentives proposed in the bill are aimed at promoting collaboration with "any non-profit or volunteer organization" that provides help, aid, or assistance to persons suffering from conditions of drug addiction and alcoholism.

The following incentives are proposed in the bill:

1.- Exemption from the property tax (impuesto sobre bienes inmuebles). 2.- Exemption from the sales tax for the acquisition of medicines, food, and hygiene and cleaning supplies, as well as for water and electricity services, insofar as they are required to fulfill the proposed purposes. 3.- Authorization for municipal corporations to grant exemptions from other municipal taxes. 4.- Deduction of up to 25% of the amount of donations made by income tax payers to the organizations referred to in the bill from the net tax payable.

II.- ANALYSIS:

A.- Regarding the benefited organizations:

Although it is true that Article 1 of the bill establishes that its purpose is to promote solidarity and aid to organizations that fight the disease of addiction to drugs and alcoholism, when delimiting the scope of application of the proposed regulations, reference is made to all types of non-profit organizations duly accredited before the competent authorities; nevertheless, the Procuraduría General considers that, for control purposes, it is not sufficient for such organizations to be accredited, for example, before the Ministry of Health or the Instituto Mixto de Ayuda Social – and this should be indicated in Article 2 – but rather they must meet a series of requirements, including being duly registered in the corresponding registry, having valid legal status (personería jurídica), and having been declared of social welfare (bienestar social) by the corresponding authority, in order to avoid granting fiscal incentives that cannot be properly controlled and qualified regarding the effective fulfillment of the purposes pursued in the bill.

B.- Regarding the granting of incentives:

In accordance with the Principle of Legality stipulated in Articles 121(13) of our Political Constitution and 5 of the Código de Normas y Procedimientos Tributarios, the authority to establish taxes and exemptions is an exclusive power of the State, which is exercised through the Legislative Assembly; hence, the Sala Constitucional has repeatedly stated:

"IV.- OF THE TAXING POWER OF THE STATE. (...) the State has the sovereign power to demand contributions from persons or property within its jurisdiction, or to grant exceptions, such that this taxing power can be conceptualized as the power to sanction legal norms from which the obligation of a tax or the respect of a tax limit may derive; a power that is limited by the principles and values established by the Political Constitution itself (...)" (SCV-8755-2000) Thus, the exemptions proposed in Article 3 of the referenced bill are nothing more than the exercise of tax authority by the Legislative Assembly. However, it must be kept in mind that, due to the State's financial circumstances, the trend in recent years has been toward the elimination of fiscal incentives and benefits – including exemptions – and as evidence, Law No. 7293 of March 31, 1992, which introduced a general repeal of all objective and subjective exemptions provided for in different laws, preserving as exceptions those exemptions provided for in laws expressly listed by the Legislator, as well as those maintained in Article 2 of the cited law; which is merely an aspect linked to the exercise of legislative discretion. It is therefore worth noting that Article 2, subsection "d" of Law No. 7293 of March 31, 1992, Ley Reguladora de Exoneraciones Vigentes, Derogatorias y Excepciones, kept in force those exemption regimes created in favor of non-profit institutions, foundations, and associations engaged in the comprehensive care of minors who are abandoned, homeless, or at social risk, such that if the proposed bill were approved, benefits for the same cause would be, to a certain extent, duplicated. Apart from that, it must also be considered that other institutions like CONAPAM – also incentivized by the State – fulfill a similar function for older adults at social risk.

Regarding the exemption from the property tax (impuesto sobre bienes inmuebles) contained in the first paragraph of Article 3, it is important to point out that, since the property tax contained in Law No. 7509 of May 9, 1995, is a national tax, assigned by legal provision to the municipal corporations for the fulfillment of their purposes, it is then the legislator, in the exercise of tax authority, who is called upon to establish the exemptions deemed pertinent. However, since the proceeds of the property tax have been assigned to the municipal corporations for their administration, the fiscal impact that granting exemptions on the real estate of those organizations fighting the disease of addiction to drugs and alcoholism would entail must be taken into account when establishing both exemptions and non-subjections.

On the other hand, Article 3's first paragraph must necessarily specify that only the property where the headquarters of the benefited organizations is located would be exempt from the property tax, given that, as this paragraph is drafted, the exemption would extend to any other real estate owned by the beneficiaries.

Regarding the third paragraph of Article 3, it should be noted that, since municipal entities exercise a derived taxing power, intimately related to the autonomy derived from Article 170 of the Political Constitution, an authorization to municipal corporations to grant exemptions, as indicated in said paragraph, cannot be included in the bill without violating Article 121(13) of the Political Constitution and potentially Article 170 of the Constitution. This is because the power to exempt is intimately linked to the power to create taxes, and it is certain that, in accordance with Article 121(13) of the Political Constitution, the Legislative Assembly can only approve or reject taxes created by municipal entities and, consequently, the exemptions created by them. On this matter, the Sala Constitucional states:

"Whether the exemption is conceptualized as a form of being of the tax, or – more in line with prevailing ideas – it is appreciated, so to speak, as the contrary act of imposition, it is inevitable that the constitutional regime of the taxing power itself almost completely determines matters relating to the power to exempt, providing the provisions or rules and fundamental principles to which this power must be subjected. This conclusion is authorized – above all – by the fact that the Constitution does not contain specific rules about the power to exempt, and only deals with the power to impose, which unfolds or extends into that power.

In this same line of reasoning, it follows then that the power to exempt, in the case of municipal taxes, is deduced from the constitutional regime of municipal taxing power, the latter anchored especially, as the Sala has emphasized, in municipal autonomy, and subject to legislative authorization – that is, to a strictly tutelary act of the Legislative Assembly. In harmony with this circumstance, there is no reason to understand that, while in the case of municipal taxing power the Legislative Assembly has such a limited function, in the case of the power to exempt it is appropriate to recognize a different competence, as broad as the power to exempt from the payment of taxes it itself creates. On the contrary, it is evident that the logical and explainable conclusion is the opposite, and so the Sala understands it. Consequently, the core question mentioned at the beginning of the preceding whereas clause must be answered in the negative: the Legislative Assembly cannot validly, through a law, unilaterally prescribe (that is, without adequate municipal participation) an exemption from municipal taxes." (Sala Constitucional, Resolution No. 2311-1995 of May 9, 1995).

That being the case, the correct approach would be for the third paragraph of Article 3 to establish that municipal entities "may" grant exemptions from other municipal taxes.

Regarding the exemption from the sales tax for the acquisition of medicines and hygiene and cleaning supplies, it must be considered that, in accordance with Article 9 of the Ley de Impuesto General sobre las Ventas and Article 4 of its Reglamento, many of the food and medical products required for the treatment of drug addiction and alcoholism are already included in the "Canasta Básica Alimentaria" referred to in Article 5 of the Reglamento to said law.

Therefore, in the judgment of the Procuraduría General, the exemption proposed in the second paragraph of Article 3 of the bill is unnecessary.

Finally, regarding Article 4 of the bill, it is imprecise, because it does not indicate whether the 25% of the donated amounts constitutes a deductible expense (gasto deducible) for determining net taxable income (renta líquida gravable), or whether, on the contrary, it constitutes a tax credit (crédito fiscal) applicable directly to the determined tax. In the first case (deductible expense), it should be noted that, in accordance with subsection q) of Article 8 of the Ley de Impuesto sobre la Renta (Law No. 7092 of April 21, 1988), duly verified donations made to social welfare associations or foundations are allowed as a deductible expense for determining net taxable income, in which case the established benefit would have no reason to exist. In the second case (tax credit), the fiscal impact this implies on the treasury's coffers must be considered, because we would be in the presence of a double benefit, unless Article 4 expressly provides that those availing themselves of the incentive provided in the bill may not apply the deduction referred to in subsection q) of Article 8 of the Ley de Impuesto sobre la Renta.

In the judgment of the Procuraduría General, it must also be expressly established in Article 4 of the bill that the Dirección General de la Tributación shall have broad authority regarding the assessment and qualification of the truthfulness of the donations, and may assess and qualify the donations only when they are directed toward the fight against the disease of alcoholism and drug addiction.

In this manner, the consultation presented is hereby resolved.

With every consideration, I remain sincerely yours; Lic. Juan Luis Montoya Segura Procurador Tributario

Opinión Jurídica : 103 - J del 20/07/2006 0J-103-2006 20 de julio de 2006 Licenciada Sonia Mata Valle Jefe de Area.

Comisión de Asuntos Sociales Asamblea Legislativa S. D.

Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio de 15 de junio de 2006, por medio del cual solicita el criterio técnico jurídico de este Despacho en relación con el Proyecto de Ley intitulado “Ley para fomentar la genuina solidaridad hacia las Organizaciones que luchan contra la Enfermedad de la Adicción a las Drogas y el Alcoholismo” tramitado bajo el De previo a dar respuesta a su solicitud, cabe advertir que de conformidad con el artículo 4° de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Ley N° 6825 de 27 de setiembre de 1982, y sus reformas), sólo los órganos de la Administración Pública por medio de sus jerarcas, pueden requerir el criterio técnico jurídico de la Procuraduría General de la República, condición que es ajena a la Asamblea Legislativa. No obstante, en un afán de colaboración con los señores Diputados, esta Procuraduría tramitará la consulta presentada, con la advertencia de que el criterio que se emite carece de efectos vinculantes, siendo su valor el de una mera opinión jurídica.

Por otro lado, “…al no estarse en los supuestos que prevé el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma), a la solicitud que nos ocupa no le es aplicable el plazo de ocho días hábiles que dicho artículo dispone.” (Ver OJ-097-2001 de 18 de julio de 2001).

I- SOBRE EL PROYECTO DE LEY:

A- Objeto:

De la exposición de motivos del proyecto de ley, se desprende que el mismo tiene como objeto fomentar la solidaridad mediante la implementación de incentivos para que las organizaciones de ayuda logren atender oportuna y dignamente a las personas que atienden al sector de la población con problemas de alcoholismo y drogadicción, así como alentar a las empresas y a la ciudadanía en general, para que contribuyan con ese tipo de organizaciones sin fines de lucro o voluntariado.

B- Incentivos:

Los incentivos que se proponen en el proyecto, están orientados a fomentar la colaboración con “toda organización sin fines de lucro o de voluntariado” que brinden ayuda, auxilio o asistencia a personas que se encuentran en condiciones de drogadicción y de alcoholismo.

En el proyecto de ley, se proponen los siguientes incentivos:

1- Exención del impuesto sobre bienes inmuebles.

2- Exención del impuesto de ventas para la adquisición de medicamentos, alimentos e implementos de higiene y limpieza, así como de los servicios de agua y electricidad, en el tanto sean requeridos para cumplir con los fines propuestos.

3- Autorización para que las corporaciones municipales concedan exoneraciones sobre los demás tributos municipales.

4- Deducción de hasta un 25% del monto de las donaciones que hagan los contribuyentes del impuesto sobre la renta a las organizaciones a que refiere el proyecto de ley del impuesto neto a pagar.

II.- ANALISIS:

A- Respecto de las organizaciones beneficiadas:

Si bien es cierto en el artículo 1° del proyecto se establece que el objeto del mismo es el fomento de la solidaridad y ayuda a las organizaciones que luchan contra la enfermedad de la adicción a las drogas y el alcoholismo, al deslindarse el ámbito de aplicación de la normativa propuesta, se hace referencia a todo tipo de organización sin fines de lucro debidamente acreditadas ante las autoridades competentes, no obstante ello, considera la Procuraduría General que para efectos de control, no solo basta que dichas organizaciones se acrediten por ejemplo ante el Ministerio de Salud o ante el instituto Mixto de Ayuda Social – y así se debe indicar en el artículo 2° - sino que las mismas deben cumplir una serie de requisitos, entre ellos, estar debidamente inscritas en el registro correspondiente, contar con personería jurídica vigente, y haber sido declaradas de bienestar social por la autoridad correspondiente, ello para no incurrir en el otorgamiento de incentivos fiscales que no puedan ser debidamente controlados y calificados en cuanto al efectivo cumplimiento de los fines que se persiguen en el proyecto.

B- En cuanto al otorgamiento de incentivos:

De conformidad con el Principio de Legalidad estipulado en los artículos 121 inciso 13) de nuestra Constitución Política y 5 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, la potestad de establecer tributos y exenciones es una atribución exclusiva del Estado, la cual se ejerce a través de la Asamblea Legislativa; de ahí que la Sala Constitucional reiteradamente ha dicho:

“IV.- DE LA POTESTAD TRIBUTARIA DEL ESTADO. (…) el Estado tiene potestad soberana de exigir contribuciones a personas o bienes que se hallan en su jurisdicción, o bien, de conceder excepciones, de manera tal que bien se puede conceptualizar que esa potestad de gravar es el poder de sancionar normas jurídicas de las que se derive o pueda derivar la obligación de un tributo o de respetar un límite tributario; poder que se encuentra limitado en los principios y valores que la propia Constitución Política establece (…)” (SCV-8755-2000) Así las cosas, la exenciones que se proponen en el artículo 3° del proyecto de referencia, no son más que el ejercicio de la competencia tributaria por parte de la Asamblea Legislativa. No obstante debe tenerse presente, que por cuestiones de índole financiera del Estado, la tendencia en los últimos años ha sido a la eliminación de los incentivos y beneficios fiscales –entre ellos las exenciones-, y para muestra la Ley N° 7293 de 31 de marzo de 1992, que introdujo una derogatoria genérica de todas las exenciones objetivas y subjetivas previstas en diferentes leyes, conservando como casos de excepción aquellas exenciones previstas en leyes expresamente enumeradas por el Legislador, así como las que se mantienen en el artículo 2 de la ley de cita; lo cual no es más que es un aspecto vinculado con el ejercicio de la discrecionalidad legislativa. Es por ello que vale la pena indicar, que el articulo 2 inciso “d” de la ley Nº 7293 del 31 de marzo de 1992, Ley Reguladora de Exoneraciones Vigentes, Derogatorias y Excepciones, mantuvo vigente aquellos regímenes exonerativos creados a favor de instituciones, fundaciones y asociaciones sin actividades lucrativas que se dediquen a la atención integral de menores de edad en estado de abandono, deambulación o en riesgo social, de suerte tal que de aprobarse el proyecto de ley propuesto, en cierta forma se estarían duplicando beneficios para una misma causa. Aparte de ello, también debe considerarse que otras instituciones como CONAPAM – también incentivadas por el Estado – cumplen una función similar con los adultos mayores en riesgo social.

En relación con la exención sobre el impuesto de bienes inmuebles contenida en el párrafo primero del artículo 3°, es importante indicar que siendo el impuesto sobre los bienes inmuebles contenido en la Ley Nº 7509 del 9 de mayo de 1995 un impuesto de carácter nacional, asignado por disposición legal a las corporaciones municipales para el cumplimiento de sus fines, es entonces al legislador en el ejercicio de la competencia tributaria el llamado a establecer las exenciones que considere pertinentes. Sin embargo, al haberse asignado el producto del impuesto sobre los bienes inmuebles a las corporaciones municipales para su administración, debe tenerse en cuenta al establecer tanto exenciones como no sujeciones, el impacto fiscal que traería consigo el otorgamiento de exenciones sobre los bienes inmuebles de aquellas organizaciones que luchan contra la enfermedad de la adicción a las drogas y el alcoholismo.

Por otra parte, en el párrafo primero del artículo 3° debe necesariamente precisarse que lo único que resultaría exento del impuesto sobre los bienes inmuebles, sería el inmueble donde se ubica la sede de las organizaciones beneficiadas, toda vez que por la forma en que está redactado dicho párrafo la exención se haría extensiva a cualquier otro bien inmueble propiedad de los beneficiarios.

En relación con el párrafo tercero del artículo 3 cabe indicar, que ejerciendo las entidades municipales un poder tributario derivado, íntimamente relacionado con la autonomía que deriva del artículo 170 de la Constitución Política, no puede incluirse en el proyecto una autorización a las corporaciones municipales para el otorgamiento de exenciones como se indica en dicho párrafo sin que se incurra en la violación del artículo 121 inciso 13 de la Constitución Política y eventualmente en la violación del artículo 170 constitucional, ello por cuanto el poder de exonerar está íntimamente ligado con el poder de crear tributos, y es lo cierto que de conformidad con el artículo 121 inciso 13) de la Constitución Política, la Asamblea Legislativa únicamente puede aprobar o improbar los tributos creados por las entidades municipales y consecuentemente las exenciones creadas por éstas. Sobre el particular dice la Sala Constitucional:

“Ya sea que se conceptúe la exención como una forma de ser del tributo, o que -más a tono con las ideas predominantes- se la aprecie, por así decir, como el acto contrario de la imposición, es inevitable que el régimen constitucional de la propia potestad tributaria determine casi por completo lo relativo al poder de eximir, suministrando las disposiciones o normas y los principios fundamentales a que este poder ha de someterse. Esta conclusión la autoriza -sobre todo- el hecho de que la Constitución no contiene normas específicas acerca del poder de eximir, y solo se ocupa de la potestad de imponer, que se desdobla o se prolonga en aquél.

En este mismo orden de ideas, resulta entonces que el poder eximitorio en el caso de los tributos municipales se deduce del régimen constitucional del poder tributario municipal, anclado este último especialmente, como lo ha destacado la Sala, en la autonomía municipal, y supeditado a la autorización legislativa -es decir, a un acto estrictamente tutelar de la Asamblea Legislativa-. En armonía con esta circunstancia, no se ve razón para entender que si en el caso de la potestad tributaria municipal la Asamblea Legislativa tiene una función tan limitada, en el caso de la eximitoria sea apropiado reconocerle una competencia diferente, tan amplia como la facultad de eximir del pago de los tributos que ella misma crea. Por el contrario, es evidente que lo lógico y mencionó al principio del considerando anterior debe contestarse negativamente: la Asamblea Legislativa no puede válidamente, por medio de una ley, prescribir de manera unilateral (es decir, sin adecuada participación municipal) una exención de los tributos municipales.” (Sala Constitucional, resolución Nº 2311-1995 del 9 de mayo de 1995).

Siendo así, lo correcto sería que en el párrafo tercero del artículo 3 se estableciera que las entidades municipales “podrán” otorgar exenciones de otros tributos municipales.

En cuanto a la exención del impuesto de ventas por la adquisición de medicamentos e implementos de higiene y limpieza, debe tenerse en cuenta que de conformidad con el artículo 9 de la Ley de Impuesto General sobre las Ventas y 4 de su Reglamento, muchos de los productos alimenticios y médicos requeridos para el tratamiento de la adicción a las drogas y al alcoholismo, ya están comprendidos en la “Canasta Básica Alimentaria” a que refiere el artículo 5° del Reglamento a dicha ley.

Por lo expuesto, a juicio de la Procuraduría General la exención propuesta en el párrafo segundo del artículo 3 del proyecto de ley, resulta innecesaria.

Finalmente en lo que refiere el artículo 4° del proyecto, el mismo resulta impreciso, por cuanto no se indica si el 25% de los montos donados se constituyen en un gasto deducible para determinar la renta líquida gravable, o si por el contrario se constituye en un crédito fiscal aplicable directamente al impuesto determinado. Si estuviéramos en el primer supuesto ( gasto deducible ) debe indicarse que de conformidad con el inciso q) del artículo 8 de la Ley de Impuesto sobre la Renta ( Ley N° 7092 de 21 de abril de 1988 ) las donaciones debidamente comprobadas realizadas a asociaciones o fundaciones de bien social, son admitidas como gasto deducible para la determinación de la renta líquida gravable, en cuyo caso, no tendría razón de ser el beneficio establecido. Si fuera el segundo supuesto ( crédito fiscal ), debe considerarse el impacto fiscal que ello implica en las arcas del fisco, por cuanto estaríamos en presencia de un doble beneficio, salvo que se disponga expresamente en el artículo 4 que quienes se acojan al incentivo previsto en el proyecto de ley, no pueden aplicar la deducción a que refiere el inciso q) del artículo 8 de la Ley de Impuesto sobre la Renta.

También a juicio de la Procuraduría General debe quedar expresamente establecido en el artículo 4 del proyecto de ley, que la Dirección General de la Tributación tendrá amplia facultad en cuanto a la apreciación y calificación de la veracidad de las donaciones, y que podrá apreciar y calificar las donaciones solamente cuando las mismas se direccionen a la lucha contra la enfermedad del alcoholismo y la drogadicción.

Queda en esta forma evacuada la consulta presentada.

Con toda consideración suscribe atentamente; Lic. Juan Luis Montoya Segura Procurador Tributario