Forestry Law amendment for environmental services payments from biofuelsReforma de la Ley Forestal para el pago de servicios ambientales por biocombustibles

Legal Opinion: 004 - J of 01/10/2006 OJ-004-2006 January 10, 2006 Mrs. Hannia Milena Durán Area Chief Comisión Permanente de Asuntos Agropecuarios y Recursos Naturales Asamblea Legislativa S. O.

Dear Madam:

With the approval of the Deputy Procurador General, I refer to your official communication dated July 5, 2005, through which the opinion of this advisory body is requested on the bill of law "REFORMA DE LA LEY FORESTAL NO. 7575, PARA EL PAGO DE SERVICIOS AMBIENTALES", which is being processed under legislative file No. 15.797, published in La Gaceta No. 114 of June 14, 2005.

First, it is important to clarify that the opinion set forth below constitutes a mere legal opinion of the Procuraduría General de la República, and consequently, it has no binding effects on the Asamblea Legislativa. Furthermore, Article 157 of the Reglamento de la Asamblea Legislativa is not applicable to this type of consultation. Nevertheless, please accept our apologies for the delay in responding to the hearing, which was due to the workload handled by this Procuraduría.

I. PURPOSE OF THE PROJECT

As stated in the explanatory memorandum of the initiative, the objective of the project is to contribute to a healthier environment through the use of cleaner fuels, by incentivizing the production of certain natural plants (e.g., African palm, sugar cane, beet, corn, among others) from which so-called biodiesel and bioethanol can be produced as an alternative to traditional fuels. These derivatives will help reduce oil dependence and, above all, contribute to promoting agriculture and agricultural employment:

"(...) it is of great interest to promote the production of biodiesel and bioethanol in Costa Rica, but considering that for their consumption to be profitable, they must have a value similar to the highest current value reached by diesel and gasoline, a situation that currently exists. However, if this situation changes and oil prices decrease, it is necessary to subsidize the production of these fuels, especially when the value of diesel and gasoline is lower than the cost of producing biodiesel and bioethanol.

So that this situation does not represent a market distortion, it must be implemented through the payment for an environmental service (pago de un servicio ambiental).

In accordance with the Ley de Simplificación y Eficiencia Tributaria No. 8114, of July 4, 2001, Costa Rican society pays a selective consumption tax on fuels, and part of that tax is currently used for the payment for environmental services (pago de los servicios ambientales), in this case to mitigate the greenhouse effect produced by the consumption of fuels.

It is clear, then, that this environmental service is internalized in the consumption of fuels and that each consumer is paying for the pollution generated by their vehicle.

(...) this bill of law aims to have the environmental service (servicio ambiental) of reducing greenhouse gases paid to biodiesel and bioethanol producers, considering the producer of the raw material and its transformation into fuel."

II. ANALYSIS OF THE PROJECT

For a better understanding, we proceed to review each of the articles stated in the bill of law under study.

a. Article 1, reform of Article 3, subsection k), of the Ley Forestal No. 7575, of February 13, 1996.

The text of Article 1 of the bill of law literally provides the following:

"ARTICLE 1.- Article 3, subsection k), of the Ley Forestal No. 7575, of February 13, 1996, is amended to read as follows:

Article 3.- [...]

• k)Environmental services: Those provided by the forest, forest plantations, and the production of fuels from renewable and clean sources, which directly affect the protection and improvement of the environment and health. The following are considered: reduction and mitigation of greenhouse gas emissions, protection of water resources (recurso hídrico), protection of biodiversity for its conservation and sustainable, scientific, and pharmaceutical use, research and genetic improvement, protection of ecosystems, life forms, and natural scenic beauty for tourism and scientific purposes." The current Article 3, subsection k) of the Ley Forestal, which this reform intends to modify, establishes that:

"ARTICLE 3.- Definitions For the purposes of this law, the following are considered: (...) k) Environmental services: Those provided by the forest and forest plantations that directly affect the protection and improvement of the environment. They are the following: mitigation of greenhouse gas emissions (fixation, reduction, sequestration, storage, and absorption), protection of water for urban, rural, or hydroelectric use, protection of biodiversity for its conservation and sustainable, scientific, and pharmaceutical use, research and genetic improvement, protection of ecosystems, life forms, and natural scenic beauty for tourism and scientific purposes." From reading the previous provisions, although this Advisory Body finds no constitutional or legal conflicts in the norm in question, it is appropriate to make an observation in the sense set forth below:

It is observed, in the first place, that not only is this new activity included as a beneficiary of the incentive under discussion, but also, the terms and concepts that had been recognized in the currently valid text are reformed. In this sense, there is a shift from "mitigation of emissions," covering the five types of activities that this concept includes, to only what relates to "reduction and mitigation." This Procuraduría is unaware, as this is not a strictly legal matter, whether such simplification responds to some scientific criterion, a situation that could limit the State's ability to finance activities that prove compliance with one or some of the aspects currently listed in the subsection k) under review.

Secondly, there is a shift from "protection of water for urban, rural, or hydroelectric use," to a broader concept, such as: "protection of water resources (recurso hídrico)," an aspect that deserves, in our view, greater precision given the existence of several bills of law that intend to regulate, under the latter terminology, matters related to the management and use of water in our country (in this regard, we note the existence of legislative files Nos. 14.585 and 14.598).

The two aspects just highlighted merit, in the opinion of this Procuraduría General, that the Asamblea Legislativa undertakes an analysis of the appropriateness of the change in wording described, considering that it will be the new legal text that will ultimately permit or deny certain productive activities the benefit of the payment for the environmental service (pago del servicio ambiental).

b. Article 2.

Before making the pertinent observations on Article 2 of the project, we transcribe its content:

"ARTICLE 2.- The resources to cover the payment for the environmental service provided by the production of fuels from renewable and clean sources that contribute to the reduction of greenhouse gases will come from the percentage portion allocated to the payment for environmental services (pago de los servicios ambientales) in favor of the Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (Fonafifo), originating from the payment of the single fuel tax, established in the Ley de Simplificación y Eficiencia Tributaria No. 8114, of July 4, 2001.

The payment will be allocated to producers of biodiesel and bioethanol, considering producers of the raw material and its transformation into fuel. It will apply when the cost of producing biodiesel and bioethanol is greater than the value of diesel and gasoline in the national market." In our opinion, the article in question does not present constitutional issues warranting any particular note. Moreover, the Ley de Simplificación y Eficiencia Tributaria No. 8114, of July 4, 2001, does indeed provide that a percentage of the resources obtained from the payment of the single tax by fuel type will be allocated exclusively for the payment for environmental services (pago de servicios ambientales), through the Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (Article 5, Law No. 8114).

What does call our attention is the provision at the end of the proposed text. Unlike the other environmental services recognized in the law, the one related to the production of biodiesel and bioethanol does not depend exclusively on a person deciding to cultivate the raw material for producing these fuels. On the contrary, this activity could only be benefited as long as the prices of traditional fuels are below the production cost of what we might call cleaner fuels. This leads us to consider the importance of taking into account the characteristics of the hydrocarbon market in our country, an aspect that the bill of law omits, and which would jeopardize, in our view, the viability of the proposal.

In the sense noted in the previous paragraph, it is important to recall that fuel production in our country is monopolized in favor of a state company, specifically the Refinadora Costarricense de Petróleo. It is reasonable to assume, consequently, that this company should have been considered when drafting this project, given that it would be responsible for fuel blending (Article 1 of Law No. 7356 of August 24, 1993). Without the intervention of RECOPE, it is not foreseeable how producers eventually interested in venturing into the activity of producing clean fuels would have the necessary backing for the investment they must make, an aspect that, in turn, negatively affects the proposal to allocate public funds for the payment for the environmental service that this business activity would entail.

c. Article 3 Finally, Article 3 of the bill of law establishes the following:

"ARTICLE 3.- It shall be the responsibility of Fonafifo to establish the respective regulations for determining the amount and form of payment for the environmental service provided by the production of fuels from renewable and clean sources. For this purpose, Fonafifo must coordinate with the Dirección Sectorial de Energía attached to the Ministerio de Ambiente y Energía, and shall have three months from the publication of the Law to formulate the regulation." Clearly, the provision under study becomes unconstitutional, by virtue of granting FONAFIFO the regulatory power (potestad reglamentaria) to determine the amount and form of payment for the environmental service provided for in Article 2 of the bill of law, which clearly contravenes Article 140 of the Constitución Política. This is because the regulatory power is exclusive to the Poder Ejecutivo, specifically the President of the Republic and the respective Minister of the relevant sector. In this sense, the cited Article 140 states, where relevant, that:

ARTICLE 140.- The following are duties and powers that belong jointly to the President and the respective Minister of Government: (...) 3) To sanction and promulgate laws, regulate them, execute them, and ensure their exact compliance; (...)" Regarding the authority granted to the Poder Ejecutivo concerning the regulation of laws, the Sala Constitucional stated:

"The regulatory power (potestad reglamentaria) is an inherent, non-delegable power of the President of the Republic and the respective Minister of Government. The regulation complements and develops the law for its correct application; it does not create it, nor can it alter its spirit. By lacking such power, the Board of Directors of the defendant Institution, the Regulation approved by it – against which the claim here is made – is absolutely null and, consequently, inapplicable." (Sala Constitucional, resolution 564-91 of fourteen hours twenty-six minutes of March twentieth, nineteen ninety-one) Along the same line of argument, our Tribunal Constitucional continues to state the following:

"II).- EXAMINATION OF THE REGULATORY POWER (POTESTAD REGLAMENTARIA).- The Reglamento of the Ley de Enriquecimiento Ilícito de los Servidores Públicos is a development of the principles contained in Law No. 6872 of June 17, 1983, which provides in its Article 31 the following: "Article 31.- The Contraloría General de la República shall regulate the present law within three months following its entry into force." This means that the law itself confers regulatory power on the Contraloría General de la República, even though, by the very nature of the matter concerned, this regulation is typical of what is known in doctrine as an "Executive Regulation." Indeed, in this specific case, Law No. 6872 is limited to stating the basic principles of the regulated subject and leaves it to the Administration to specify, through regulation, the scope and procedural rules necessary to execute it; that is, the regulation must complete and develop the terms of the law. This power of regulating laws is reserved, according to subsections 3 and 18 of Article 140 of the Constitución Política, to the Poder Ejecutivo. And on this express point, the Chamber has stated in its reiterated jurisprudence: "As a matter of principle, it can be affirmed that the regulatory power, that competence assigned to the Poder Ejecutivo to develop the law (executive regulation) is not a power-duty in itself, since it will depend on the content of the law itself whether the former is obliged to develop some of its principles, for corresponding to the Executive to apply or ensure that the law is applied, insofar as it is necessary for them, it will decide on its regulation. That is, regulation is granted to the Executive as an instrument that facilitates the exercise of administering." (Vote No. 1463-90 of 14:30 hours of October 30, 1990).

"Among the regulations that the Administration may issue is what is called an 'Executive Regulation' (Reglamento Ejecutivo), through which that Branch, in exercise of its own constitutional powers, is used to make possible the application or execution of the laws, filling in or providing indispensable details to ensure not only their compliance but also the purposes intended by the legislator, purposes that can never be altered via that route. Executing a law is not issuing another law, but developing it, without altering its spirit through exceptions, for if this were not so, the Executive becomes a Legislator. This thesis has been confirmed by this high Court, considering: 'In the opinion of this Chamber, by doing so, the Poder Ejecutivo violated subsection 140-3 of the Constitución Política, since the regulatory competence is conditioned, in essence, on the development of those principles that the legislator generally provided.' (see Vote 1130-90). With greater detail, this Chamber in vote 3550-92, indicated that '...only executive regulations of those laws can develop the precepts of the latter, understanding that they cannot increase the established restrictions or create those not established by them, and that they must rigorously respect their "essential content".'" (Vote No. 243-93 of 15:45 hours of January 19, 1993).

As can be seen, the Chamber has been consistent in upholding the essential principle that the regulatory power over laws rests in the hands of the Poder Ejecutivo, and from this perspective, not only would Article 31 of the Ley de Enriquecimiento Ilícito de los Servidores Públicos, No. 6872 of June 17, 1983, be contrary to the Constitución Política, insofar as it confers on the Contraloría General de la República the power to regulate said law, but also, by connection and in accordance with Article 89 of the Law of this Jurisdiction, the entire Reglamento on the matter issued by the Contraloría General de la República on October 8, 1983, and published in La Gaceta No. 198 of October 20 of that same year, for being contrary to the principle of separation of State functions contained in Article 9 and the principle of executive regulatory power (potestad reglamentaria ejecutiva) of Article 140, subsection 3), both constitutional." (Resolution 2934-93 of fifteen hours twenty-seven minutes of June twenty-second, nineteen ninety-three) "II. - The regulatory power (potestad reglamentaria) of the Poder Ejecutivo is framed by subsection 3) of Article 140 of the Constitución Política, which configures what the doctrine calls 'executive regulations'. The Corte Suprema de Justicia of Argentina, with reference to this class of regulations, has expressed that 'regulatory norms, although subordinated to the law, complete it by regulating the indispensable details to ensure not only its compliance but also the purposes intended by the legislator.' In the exercise of that power, the regulation must respect the spirit of the law from which it derives; the regulation cannot violate the substantive conception of the law... In the teleological process verified in the issuance of the executive regulation, the Administration must abide by the limits of the law and, in turn, add its own experience and judgments. It is an assessment of the circumstances surrounding the matter..." (Sala Constitucional, resolution No. 2478-94 of fourteen hours thirty minutes of May twenty-sixth, nineteen ninety-four).

Following the above, it is clear that, by constitutional mandate, it is the responsibility of the Poder Ejecutivo to regulate the laws enacted by the Asamblea Legislativa, this by virtue of the fact that the regulatory power is given by the constituent power to facilitate the Administration's application of the law. Any other organ or entity that attempts to carry out this task incurs a usurpation of the executive regulatory power under discussion, which not even the legislator, through formal law, can delegate to another organ or entity. Thus, since FONAFIFO is an integral organ of the Ministerio de Ambiente y Energía, the legislator cannot grant it regulatory power; otherwise, the Constitución Política would be infringed, as this constitutes a competence that the legal system confers on the Poder Ejecutivo, as already stated.

This power is of great relevance, since, in accordance with the foregoing, the purpose of a regulation is to facilitate the application of the law; in that sense, as national doctrine indicates (1): "The regulation cannot, then, contradict or nullify legal precepts" (...) "Furthermore, any innovation in the legal order must constitute an indispensable complement to the law; that is, it must be directed at making its execution possible. Otherwise, it is not legal." From the above, we have that the executive regulation's purpose is to make the practical application of the law possible within the conditions it itself envisages. (2). 1 ROJAS, Magda Inés: “El Poder Ejecutivo en Costa Rica”, Editorial Juricentro, San José Costa Rica, page 398. 2 ROJAS, Magda Inés: “El Poder Ejecutivo en Costa Rica”, Editorial Juricentro, San José Costa Rica.

In summary, it is the opinion of this advisory body that, since the regulatory power is constitutionally conferred on the Poder Ejecutivo, the legislator cannot, through formal law, delegate to FONAFIFO the regulatory power to determine the amount and form of payment for the environmental service provided for in Article 2 of the bill of law, as doing so would infringe the Constitución Política. Consequently, the President of the Republic and the Ministro del Ambiente y Energía would be responsible, in this case, for regulating the provisions of the project in the event that it becomes law of the Republic.

III. Conclusion

With regard to the project consulted, “REFORMA DE LA LEY FORESTAL NO. 7575, PARA EL PAGO DE SERVICIOS AMBIENTALES”, aspects of legislative technique and necessary coordination with other legal bodies that could affect the effectiveness of the proposed reform are noted. Furthermore, regarding the regulatory power granted to the Fondo Nacional de Financiamiento Forestal to regulate the law, the observation is made that this attribution presents a constitutionality problem, being a violation of the regulatory power conferred on the Poder Ejecutivo by virtue of Article 140, subsection 3) of the Constitución Política.

Without further particular, I subscribe, Iván Vincenti Rojas Procurador Administrativo IVR/GAV/mvc

Opinión Jurídica : 004 - J del 10/01/2006 OJ-004-2006 10 de enero de 2006 Señora Hannia Milena Durán Jefa de Área Comisión Permanente de Asuntos Agropecuarios y Recursos Naturales Asamblea Legislativa S. O.

Estimada señora:

Con la aprobación del Sr. Procurador General Adjunto, me refiero a su oficio de fecha 5 de julio del 2005, mediante el cual se solicita la opinión de este órgano consultivo sobre el proyecto de ley “REFORMA DE LA LEY FORESTAL NO. 7575, PARA EL PAGO DE SERVICIOS AMBIENTALES”, el cual se tramita bajo el expediente legislativo No. 15.797, publicado en La Gaceta N° 114 del 14 de junio de 2005.

De previo, conviene aclarar que el criterio que de seguido se expone, constituye una mera opinión jurídica de la Procuraduría General de la República, en consecuencia, no tiene efectos vinculantes para la Asamblea Legislativa. Por otra parte, el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, no resulta aplicable a esta clase de consultas. No obstante, sírvase aceptar nuestras disculpas por la atraso que ha tenido la evacuación de la audiencia, motivado en el volumen de trabajo que atiende esta Procuraduría.

I. OBJETO DEL PROYECTO

Según se indica en la exposición de motivos de la iniciativa, el objetivo del proyecto es contribuir a un ambiente más sano, mediante el uso de combustibles más limpios, a través del incentivo de la producción de ciertas plantas naturales (v.g., palma africana, caña de azucar, remolacha, maíz, entre otros) de las cuales se puedan producir los denominados biodiesel y bioetanol como una alternativa de sustitución a los combustibles tradicionales. Estos derivados permitirán que se disminuya la dependencia petrolera y, sobre todo, se contribuye a promover la agricultura y el empleo agrícola:

“(...) es de gran interés fomentar en Costa Rica la producción de biodiesel y bioetanol, pero considerando que para que sea rentable su consumo se requiere que los mismos tengan un valor similar al valor actual más alto alcanzado del diesel y la gasolina, situación que en este momento se da, pero si la misma cambia y los precios del petróleo disminuyen, es necesario subsidiar la producción de estos combustibles, sobre todo cuando el valor del diesel y la gasolina sea menor que el costo de producir el biodiesel y el bioetanol.

Para que dicha situación no corresponda a una distorsión de mercado, se requiere que sea por medio del pago de un servicio ambiental.

De acuerdo con la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributaria N.º 8114, de 4 de julio de 2001, la sociedad costarricense paga un impuesto selectivo de consumo sobre los combustibles, y parte de ese impuesto es empleado actualmente para el pago de los servicios ambientales, en este caso mitigar el efecto de invernadero, que se produce con el consumo de los combustibles.

Es claro entonces, que este servicio ambiental está internalizado en el consumo de los combustibles y que cada consumidor esta pagando por la contaminación que genera su vehículo.

(...) este proyecto de ley tiene como objetivo, que se pague el servicio ambiental de reducción de gases de efecto de invernadero a los productores de biodiesel y bioetanol, considerando el productor de la materia prima y la transformación de la misma en combustible”.

II. ANÁLISIS DEL PROYECTO

Para una mejor comprensión procedemos a la revisión de cada uno de los artículos enunciados en el proyecto de ley en estudio.

a. Artículo 1, reforma del artículo 3, inciso k), de la Ley Forestal No. 7575, del 13 de febrero de 1996.

El texto del artículo 1 del proyecto de ley dispone, literalmente, lo siguiente:

“ARTÍCULO 1.- Refórmase el artículo 3, inciso k), de la Ley Forestal N.º 7575, del 13 de febrero de 1996, para que se lea de la siguiente manera:

Artículo 3.- [...]

• k)Servicios ambientales: Los que brindan el bosque, las plantaciones forestales y la producción de combustibles de fuentes renovables y limpias, que inciden directamente en la protección, mejoramiento del medio ambiente y la salud. Considerándose los siguientes: reducción y mitigación de emisiones de gases de efecto de invernadero, protección del recurso hídrico, protección de la biodiversidad para conservarla y uso sostenible, científico y farmacéutico, investigación y mejoramiento genético, protección de ecosistemas, formas de vida y belleza escénica natural para fines turísticos y científicos”.

El artículo 3 inciso k) vigente de la Ley Forestal, cuya reforma se pretende, establece que:

“ARTICULO 3.- Definiciones Para los efectos de esta ley, se considera:

(...)

• k)Servicios ambientales: Los que brindan el bosque y las plantaciones forestales y que inciden directamente en la protección y el mejoramiento del medio ambiente. Son los siguientes: mitigación de emisiones de gases de efecto invernadero (fijación, reducción, secuestro, almacenamiento y absorción), protección del agua para uso urbano, rural o hidroeléctrico, protección de la biodiversidad para conservarla y uso sostenible, científico y farmacéutico, investigación y mejoramiento genético, protección de ecosistemas, formas de vida y belleza escénica natural para fines turísticos y científicos”.

De la lectura de las disposiciones anteriores, no obstante que no encuentra este Órgano Asesor que la norma en cuestión tenga roces constitucionales ni legales, procede hacer una observación en el sentido que se expone a continuación:

Se observa, en primer término, que no sólo se incluye esta nueva actividad como beneficiaria del incentivo que se viene comentando, sino que, además, se reforman los términos y conceptos que venían siendo reconocidos en el texto actualmente vigente. En este sentido, se pasa de “mitigación de emisiones”, sea por los cinco tipos de actividades que dicho concepto incluye, a únicamente lo que se relaciona con “reducción y mitigación”. Desconoce esta Procuraduría, por no ser un aspecto de estricto corte jurídico, si tal simplificación responde a algún criterio científico, situación que podría limitar el accionar del Estado para el financiamiento de actividades que acrediten el cumplimiento de alguno o algunos de los extremos que actualmente se enlistan en el inciso k) que se glosa.

En segundo lugar, se pasa de “protección del agua para uso urbano, rural o hidroeléctrico,” a un concepto más amplio, como lo es: “protección del recurso hídrico”, aspecto que merece, en nuestro criterio, una mayor precisión dada la existencia de varios proyectos de ley que pretenden regular, bajo la segunda terminología, lo relacionado con el manejo y aprovechamiento del agua en nuestro país (al efecto, reseñamos la existencia de los expedientes legislativos números: 14.585 y 14.598).

Los dos aspectos recién resaltados ameritan, en criterio de esta Procuraduría General, que la Asamblea Legislativa se avoque a analizar la procedencia del cambio de redacción reseñado, atendiendo a que será el nuevo texto de rango legal el que permitirá, en definitiva, beneficiar o no a determinadas actividades productivas con el pago del servicio ambiental.

b. Artículo 2.

De previo a hacer las observaciones pertinentes al artículo 2 del proyecto, transcribimos su contenido:

“ARTÍCULO 2.- Los recursos para cubrir el pago del servicio ambiental que brinda la producción de combustibles de fuentes renovables y limpias que contribuyen a la reducción de gases de efecto de invernadero, provendrán de la porción porcentual destinada al pago de los servicios ambientales a favor del Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (Fonafifo), con origen en el pago del impuesto único a los combustibles, establecido en la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributaria N.º 8114, de 4 de julio de 2001.

El pago estará destinado a los productores de biodiesel y bioetanol, considerando productores de la materia prima y la transformación de la misma en combustible. Se aplicará cuando el costo de producir el biodiesel y el bioetanol sea mayor al valor en el mercado nacional del diesel y la gasolina”.

En nuestro criterio el artículo en cuestión no presenta problemas de constitucionalidad que ameriten de reseña alguna. Por demás, efectivamente la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributaria No. 8114, de 4 de julio de 2001, dispone que un porcentaje de los recursos obtenidos por el pago del impuesto único por tipo de combustible, se destinará, exclusivamente, para el pago de servicios ambientales, a través del Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (artículo 5, Ley No 8114).

Sí llama nuestra atención lo que se dispone el final del texto propuesto. A diferencia de los otros servicios ambientales que se reconocen en la ley, el relacionado con la producción de biodisel y biotenol no depende, exclusivamente, de que una persona decida el cultivo de la materia prima para la elaboración de esos combustibles. Por el contrario, esa actividad sólo podría ser beneficiada en tanto los precios de los combustibles tradicionales estén por debajo del costo de producción de los que podríamos denominar más limpios. Esto nos lleva a considerar la importancia de que se tomen en cuenta las características del mercado de los hidrocarburos en nuestro país, aspecto que el proyecto de ley omite, y que haría peligrar, en nuestro criterio, la viabilidad de la propuesta.

En el sentido apuntado en el párrafo anterior, es importante recordar que la elaboración de combustibles en nuestro país se encuentra monopolizada a favor de una empresa estatal, tal el caso de la Refinadora Costarricense de Petróleo. Es dable suponer, en consecuencia, que la citada empresa debería ser tomada en cuenta a la hora de elaborar este proyecto, en atención a que sería la encargada de la mezcla de combustibles (artículo 1° de la Ley N° 7356 del 24 de agosto de 1993). Sin que exista una intervención de RECOPE, no se vislumbra la forma en que los productores eventualmente interesados en incursionar en la actividad de elaboración de los combustibles limpios cuenten con un respaldo de la inversión que deban realizar, aspecto que, a su vez, incide negativamente en la propuesta de destinar fondos públicos para el pago del servicio ambiental que conllevaría esa actividad empresarial.

c. Artículo 3 Finalmente, el artículo 3 del proyecto de ley establece lo siguiente:

“ARTÍCULO 3.- Le corresponderá al Fonafifo establecer la reglamentación respectiva, para la determinación del monto y forma de pago del servicio ambiental que brinda la producción de combustibles de fuentes renovables y limpias. Para este efecto el Fonafifo debe coordinar con la Dirección Sectorial de Energía adscrita al Ministerio de Ambiente y Energía, y contará para la formulación de la reglamentación con tres meses a partir de publicada la Ley”.

Claramente, la disposición en estudio deviene en inconstitucional, en virtud de que otorga al FONAFIFO, la potestad reglamentaria para la determinación del monto y forma de pago del servicio ambiental previsto en el artículo 2 del proyecto de ley, lo que a todas luces contraviene el artículo 140 de la Constitución Política. Esto por cuanto la potestad reglamentaria es propia del Poder Ejecutivo, específicamente del Presidente de la República y el respectivo Ministro de Ramo. En este sentido, el numeral 140 reseñado señala, en lo conducente, que:

ARTÍCULO 140.- Son deberes y atribuciones que corresponden conjuntamente al Presidente y al respectivo Ministro de Gobierno:

(...)

• 3)Sancionar y promulgar las leyes, reglamentarlas, ejecutarlas y velar por su exacto cumplimiento; (...)” En relación a la competencia otorgada al Poder Ejecutivo en punto a la reglamentación de las leyes, la Sala Constitucional manifestó:

"La potestad reglamentaria es un poder propio del Presidente de la República y el respectivo Ministro de Gobierno, indelegable. El reglamento complementa y desarrolla la ley para su correcta aplicación, no la crea, ni puede alterar su espíritu. Por carecer de dicha potestad, la Junta Directiva de la Institución demandada, el Reglamento aprobado por ésta - contra el cual aquí se reclama - es absolutamente nulo y, en consecuencia, inaplicable." (Sala Constitucional, resolución 564 - 91 de las catorce horas veintiséis minutos del veinte de marzo de mil novecientos noventa y uno) En esa misma línea de argumentación sigue indicando nuestro Tribunal Constitucional lo siguiente:

“II).- EXAMEN DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA.- El Reglamento de la Ley de Enriquecimiento Ilícito de los Servidores Públicos, es un desarrollo de los principios contenidos en la Ley No. 6872 de 17 de junio de 1983, la que dispone en su artículo 31 lo siguiente : "Artículo 31.- La Contraloría General de la República deberá reglamentar la presente ley dentro de los tres meses posteriores a su entrada en vigencia".

Esto quiere decir que la propia ley le confiere a la Contraloría General de la República la facultad reglamentaria, no obstante que por la propia naturaleza de la materia de que se trata, esa reglamentación es típica de lo que en doctrina se conoce como "Reglamento Ejecutivo". En efecto, en el caso concreto, la Ley No. 6872 se limita a enunciar los principios básicos del tema regulado y deja a la Administración para que ésta, por medio de una reglamentación, precise los alcances y las normas de procedimiento necesarias para ejecutarla; es decir, el reglamento debe completar y desarrollar los términos de la ley. Esta facultad de reglamentación de las leyes, está reservada, según lo dispone los incisos 3 y 18 del artículo 140 de la Constitución Política, al Poder Ejecutivo. Y sobre este punto expreso, ha dicho la Sala en su reiterada jurisprudencia : "Como tesis de principio, puede afirmarse que la potestad reglamentaria, esa competencia que se le asigna al Poder Ejecutivo de desarrollar la ley (reglamento ejecutivo) no es un poder-deber en sí mismo, puesto que dependerá del contenido de la propia ley, el que aquél se vea obligado a desarrollar algunos de sus principios, pues correspondiendo al Ejecutivo aplicar o velar por que la ley se aplique, en tanto sea necesario para ellos decidirá su reglamentación. Es decir, la reglamentación se otorga al Ejecutivo como un instrumento que facilita el ejercicio de administrar". (Voto No. 1463-90 de las 14:30 horas del 30 de octubre de 1990).

"Dentro de los reglamentos que puede dictar la Administración, se encuentra el que se denomina "Reglamento Ejecutivo", mediante el cual ese Poder en ejercicio de sus atribuciones constitucionales propias, el cual se utiliza para hacer posible la aplicación o ejecución de las leyes, llenando o previendo detalles indispensables para asegurar no sólo su cumplimiento, sino también los fines que se propuso el legislador, fines que nunca pueden ser alterados por esa vía. Ejecutar una ley no es dictar otra ley, sino desarrollarla, sin alterar su espíritu por medio de excepciones, pues si así no fuere el Ejecutivo se convierte en Legislador. Esta tesis ha sido confirmada por este alto Tribunal, al considerar "En opinión de esta Sala, al hacerlo así, el Poder Ejecutivo violó el numeral 140-3 de la Constitución Política, ya que la competencia reglamentaria está condicionada, en esencia, al desarrollo de aquellos principios que de manera general dispuso el legislador". (ver Voto 1130-90). A mayor abundamiento, esta Sala en el voto 3550-92, señaló que "...sólo los reglamentos ejecutivos de esas leyes pueden desarrollar los preceptos de éstas, entendiéndose que no pueden incrementar las restricciones establecidas ni crear las no establecidas por ellas, y que deben respetar rigurosamente su "contenido esencial" ". (Voto No. 243-93 de las 15:45 horas del 19 de enero de 1993).

Como puede advertirse, la Sala ha sido consistente en sostener el principio esencial de la potestad reglamentaria de las leyes, en manos del Poder Ejecutivo y desde esta perspectiva resultarían contrarios a la Constitución Política, no sólo el artículo 31 de la Ley de Enriquecimiento Ilícito de los Servidores Públicos, No. 6872 de 17 de junio de 1983, en cuanto confiere a la Contraloría General de la República la facultad de reglamentar dicha ley, sino también, y por conexidad y conforme al artículo 89 de la Ley de esta Jurisdicción, todo el Reglamento sobre la materia emitido por la Contraloría General de la República el 8 de octubre de 1983 y publicado en La Gaceta No. 198 del 20 de octubre de ese mismo año, por ser contrarios al principio de separatividad de funciones del Estado contenido en el artículo 9 y el principio de la potestad reglamentaria ejecutiva del artículo 140 inciso 3) ambos constitucionales.” (Resolución 2934-93 de las quince horas veintisiete minutos del veintidós de junio de mil novecientos noventa y tres) "II. - La potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo está enmarcada en el inciso 3) del artículo 140 de la Constitución Política, que configura lo que la doctrina denomina "reglamentos de ejecución". La Corte Suprema de Justicia de Argentina, con referencia a esta clase de reglamentos, ha expresado que "las normas reglamentarias, si bien subordinadas a la ley, la completan regulando los detalles indispensables para asegurar no solo su cumplimiento sino también los fines que se propuso el legislador". En el ejercicio de esa potestad, el reglamento debe respetar el espíritu de la ley de la cual deriva; el reglamento no puede vulnerar la concepción sustantiva de la ley... En el proceso teleológico que se verifica en la emisión del reglamento de ejecución, la Administración debe acatar los límites de la ley y a su vez agregar experiencia y juicios propios. Es una valoración de las circunstancias que rodean la materia..." (Sala Constitucional, resolución Nº 2478 - 94 de las catorce horas treinta minutos del veintiséis de mayo de mil novecientos noventa y cuatro).

Siguiendo lo anterior, queda claro que le corresponde, por mandato constitucional, al Poder Ejecutivo reglamentar las leyes dictadas por la Asamblea Legislativa, ello en virtud de que la potestad reglamentaria es dada por el constituyente para facilitarle la aplicación de la ley a la Administración. Cualquier otro órgano o ente que pretenda realizar esa labor incurre en una usurpación de la potestad reglamentaria ejecutiva que se comenta, y que ni siquiera el mismo legislador, por medio de la ley formal, puede delegar a otro órgano u ente. De esa forma, en tanto FONAFIFO es un órgano integrante del Ministerio de Ambiente y Energía, no puede el legislador otorgarle la potestad reglamentaria; caso contrario, se estaría infringiendo la Constitución Política, toda vez, como ya se dijo, constituye una competencia que el ordenamiento jurídico confiere al Poder Ejecutivo.

Dicha potestad es de gran relevancia, toda vez que de conformidad con lo expuesto, el reglamento tiene como objeto facilitar la aplicación de la ley; en ese sentido, tal y como indica la doctrina nacional (1): “El reglamento no puede, entonces, contradecir ni dejar sin efectos los preceptos legales” (…) “Además, cualquier innovación del orden jurídico debe constituir un complemento indispensable de la ley; es decir, debe dirigirse a hacer posible su ejecución. Caso contrario no es legal”. De lo anterior tenemos entonces el reglamento ejecutivo tiene por objeto el hacer posible la aplicación práctica de la ley dentro de las condiciones que ella misma prevé. (2). 1 ROJAS, Magda Inés: “El Poder Ejecutivo en Costa Rica”, Editorial Juricentro, San José Costa Rica, página 398. 2 ROJAS, Magda Inés: “El Poder Ejecutivo en Costa Rica”, Editorial Juricentro, San José Costa Rica.

En síntesis, es criterio de este órgano asesor que al ser conferida constitucionalmente la potestad reglamentaria al Poder Ejecutivo, no puede el legislador, mediante ley formal, delegar en el FONAFIFO la potestad reglamentaria para la determinación del monto y forma de pago del servicio ambiental previsto en el artículo 2 del proyecto de ley, ya que de ser así, se estaría infringiendo la Constitución Política. En consecuencia, le correspondería al Presidente de la República y al Ministro del Ambiente y Energía, en este caso, reglamentar las disposiciones del proyecto en el caso eventual de que el mismo se convierta en ley de la República.

III. Conclusión

En relación con el proyecto consultado, “REFORMA DE LA LEY FORESTAL NO. 7575, PARA EL PAGO DE SERVICIOS AMBIENTALES”, se refieren aspectos de técnica legislativa y de necesaria relación con otros cuerpos legales que podrían incidir en la eficacia de la reforma propuesta. Por otra parte, en lo que atañe a la potestad reglamentaria otorgada al Fondo Nacional de Financiamiento Forestal para reglamentar la ley, se hace la observación que dicha atribución presenta un problema de constitucionalidad, al ser violatoria de la potestad reglamentaria conferida al Poder Ejecutivo en virtud del artículo 140 inciso 3) de la Constitución Política.

Sin otro particular, me suscribo, Iván Vincenti Rojas Procurador Administrativo IVR/GAV/mvc