Validity of Legislative Decree LXV of 1888 on the inalienable zone of Barba VolcanoVigencia del Decreto Legislativo LXV de 1888 sobre zona inalienable del Volcán Barba

Legal Opinion: 118 - J of 09/27/2004 OJ-118 - 2004 September 27, 2004 Sir Eng. Quírico Jiménez Madrigal Diputado Bloque Patriótico Asamblea Legislativa S. D.

Dear Mr. Diputado:

With the approval of Ana Lorena Brenes Esquivel, Procuradora General de la República, we respond to your official letter No. BPP-QJM-210-03 dated October 29, 2003, in which you request that, "for the purpose of studying the actions that may be necessary to rescue from deforestation the aquifer recharge zones of the northern part of Heredia and due to the importance represented by these water sources from which the cities of Heredia, Alajuela and part of San José are supplied," you be advised "whether the Legislative Decree LXV of July 30, 1888, is currently in force…".

Prior to answering your question, allow us to point out that Article 4 of our Organic Law No. 6815 of September 27, 1982, provides certain admissibility requirements that must be observed in advisory requests submitted to this Procuraduría, which, we clarify in advance, do not apply to the Asamblea Legislativa for reasons that will be seen.

In that regard, the first paragraph of said rule provides: "The organs of the Public Administration, through the heads of the different administrative levels, may consult the technical-legal criterion of the Procuraduría, and must, in each case, accompany the opinion of the respective legal advisory office." From the foregoing, it is clear that, to request the legal criterion of this Procuraduría, the corresponding consultation must be submitted by the head of a public institution, and the opinion of the respective legal advisory office must be attached.

Likewise, and in the case of the Costa Rican Legal Information System, it is necessary to emphasize that its actions are governed strictly by the Principle of Legality, which orders the public entity to carry out the functions indicated by a preceding norm. Currently, there is no legal norm whatsoever that orders, permits, or at least facilitates the possibility for the National System of Current Legislation of the Procuraduría General de la República to certify legal norms, as this is not a legally established possibility. For the arguments presented, our response must have the character of a "legal opinion," that is, of a non-binding nature for the entity that has requested the pronouncement.

The entity that could certify the content, current validity, and certain modifications of a legal norm, particularly norms of constitutional rank, laws, and international conventions duly approved by Costa Rica, should be the Asamblea Legislativa itself.

Notwithstanding the foregoing, and with the desire to collaborate with such an important Branch of the Republic, and dealing with an issue that is of utmost importance for the entire population, such as the protection of our water resources, we have allowed ourselves to pronounce on the doubt in question, with the warning, once again, that this is not a binding opinion or an official certification of norms, given the reasons set forth above regarding the principle of administrative legality, but rather is an investigation, legal analysis, and exegesis of the corresponding texts, especially taking into account that the law whose current validity is questioned dates from 1888.

I.- PRELIMINARY CONSIDERATIONS:

By decree law No. LXV of July 28, 1888, the mountains in which the waters that supply Heredia and Alajuela have their origin are declared inalienable.

Said norm establishes:

LXV "Whereas the conservation of the mountains in which the streams and springs (manantiales) that supply water to the province of Heredia and a part of that of Alajuela have their origin is of public utility,

DECREES:

Art. 1°— A zone of land two kilometers wide, on one side and the other of the summit of the mountain known as Montaña del Volcán de Barba, from the hill called el Zurquí to the one known as Concordia, is declared inalienable, whether said zone is national or municipal property.

Art. 2°— The Executive Branch is authorized to increase or decrease the extent of the zone referred to in the previous article if, after carrying out the respective reconnaissance through a scientific commission, it deems it convenient to modify it in the manner that said commission indicates." As read in the recital of the transcribed norm, already at that time (one hundred fifteen years ago), awareness arose of the imperative need to protect a zone in which, even today, the water springs (nacientes) are located that supply the inhabitants of the provinces of Heredia and Alajuela and, as is well indicated, part of San José. Proof of this is the request made before Congress in 1888 for it to issue the law transcribed above:

"…Requests, from the Sovereign Congress, to issue a provision that declares inalienable and non-cultivatable the crests of the mountains of National or Municipal uncultivated lands, where the sources that form the rivers that supply drinking water to the populations of the Province have their origin.

This request is based on the decrease that the waters of the slopes are suffering day by day, due to the clearing that the agricultural and financial spirit of our people is carrying out in the surrounding mountains…" (Note: The original orthography of the era is respected.)

Over time, that initiative has been maintained, especially in the face of a vision of population, industrial, and technological development that, in pursuit of a better quality of life, has harmed a resource vital for the survival of any form of life, such as water. As hydrological resources present a problem that affects everyone, it must be taken into account to address their protection.

Regarding the problem of water as a natural resource, the author Carlos Blanco Lozano in his work "La tutela del agua a través del derecho penal," states:

"Day by day the need for the liquid element increases… as a consequence of the progressive development that, both in industrialized countries and, to a lesser extent, in Third World countries, has been taking place. But the immediate hydrological availabilities with which to face such growing demand are only the same as in the past or even less, since the very renewability of the resource, through the hydrological cycle, has been affected by the hand of man" "(BLANCO LOZANO, Carlos, La Tutela del agua a través del Derecho Penal. Editorial JB José Maria Bosch, First Edition, Barcelona, 2000, p. 31).

Regarding the protection of our water resources, the Procuraduría General has previously pronounced itself. In this regard, it is possible to consult opinions and pronouncements C-016-2002 of January 15, 2002, C-042-99 of February 19, 1999, and OJ-038-03 of February 28, 2003. In the latter, it was indicated:

"Adequate management of water resources is fundamental for the economic and social development of the country, especially to promote the conservation of forests, biodiversity, and to maintain the quantity and quality of the aquifers. For this reason, the legal system must provide for effective norms and procedures that preserve the quality of the resource, and that in turn prevent and punish harmful conduct." Aware of the problem stated, we will undertake the pertinent study to establish the current validity of the norm consulted, taking into account that there are subsequent norms that regulated the same matter, which leads us to the need to analyze them in detail, in order to establish the possibility of a tacit repeal, or the reaffirmation of the interest in protecting the water resource over time.

II.- REGARDING THE POSSIBLE REPEAL OF DECREE LAW No. LXV OF JULY 28, 1988 Before getting to the specific point, it is appropriate to refer to the issue of the repeal of laws.

Legal norms may cease to be in force by virtue of a later norm or repealing norm, which must have a rank equal to or higher than the one it repeals. The phenomenon may also occur due to annulment when, in our case, the Sala Constitucional exercises constitutional control over them. In our Legal System, the repeal of law is regulated in the final paragraph of Article 129 of the Political Constitution, which indicates: "… The law is not abrogated nor repealed except by a later one…". Likewise, Article 8 of the Civil Code in this regard points out: "… Laws are only repealed by later ones, and against their observance, disuse nor custom or contrary practice can be alleged. The repeal shall have the scope that is expressly provided and shall also extend to everything that in the new law, on the same matter, is incompatible with the previous one. The simple repeal of a law does not restore validity to those that it had repealed…" (emphasis added).

Thus, we have two types of repeal: express repeal, that is, one in which the new norm specifically and in detail indicates which laws the repeal falls upon and, therefore, the cessation of their validity. The validity of the norm should not be confused with its efficacy, since the first refers to the obligatory nature of the law, its subsistence over time, while the second refers to the applicability or suitability to regulate the cases normed in it, so that, even when the norm is repealed, its efficacy may extend to situations that arose under its validity.

The other type of repeal refers to tacit repeal, in which the object of the repeal is not directly and explicitly identified, but arises from the incompatibility that occurs between the later norm and the previous one (normative antinomy), a precept contained in Article 8 of the Civil Code (text highlighted in bold), cited above; or, when the new law integrally regulates the subject matter of the previous law.

Regarding tacit repeal, the author Luis María Diez Picazo in his work "La Derogación de las Leyes" indicates:

"….tacit repeal occurs, at least, in two hypotheses: when there is a new integral regulation of the matter and when a later norm is incompatible with a previous one. (...) it should be noted that in the case of a new integral regulation of the matter, the tacit nature of the repeal is only formal, in the sense that the legislator does not directly indicate the repealed object, but, from a substantial point of view, said object necessarily follows from the matter that has received a new regulation. In the case of incompatibility between norms, however, there is not even a hint of delimitation by the legislator of the repealed object…"(DIEZ–PICAZO, Luis María, La Derogación de las Leyes. Editorial Civitas, S.A., First Edition, Madrid, 1990, pp. 286 - 287).

Generally, when creating a new law, a final clause is indicated stating that "this norm repeals all previous ones that oppose it," which makes it necessary, in order to establish a tacit repeal, to carry out an evaluation and interpretation of each and every one of the regulated assumptions, in order to conclude if the new provisions effectively oppose the old ones or vice versa. Generally, this task is carried out, a posteriori, by the Judge or the jurist when faced with the need for its application, although of course it is expected that it is the legislator himself, a priori, who executes such work, so that both judges and legal operators do not fall into the temptation of mistakenly interpreting the spirit of the norm.

On the subject of repeal, opinion C-246-01 of September 17, 2001, indicated:

"In matters of repeals, the doctrine has pointed out that when the Law provides that the previous law is repealed insofar as it opposes the repealing law, one is in the presence of a tacit repeal and not an express one. This is because, as normally happens with tacit repeal, it will be necessary for the operator to carry out a task of interpretation in order to determine if there is an opposition between one norm and the other. Specifically, if there is normative antinomy, that is, incompatibility between norms.

There is antinomy between norms when two provisions regulate the same point or matter in a contradictory manner. The content of both norms is incompatible in relation to the same factual assumption. The effects of both provisions exclude each other, making it legally impossible to apply both while retaining the effects of each one." It would be highly convenient for the national interests and for the health of the Costa Rican Legal System that these lines and technical recommendations on the way in which legislation should be enacted were taken into account and applied by legislators, as a way to greatly purify the legislation that governs us.

Having set forth the two existing types of repeal, we will refer to the substance of the matter.

Having carried out the corresponding investigation, no law was found that expressly repeals Decree Law No. LXV of July 28, 1888, despite the fact that, as we indicated previously, some laws have been enacted that have dealt with the issue. Thus, in 1939, Law No. 13 of January 10, 1939, "Ley General de Terrenos Baldíos" (currently repealed by the Ley de Tierras y Colonización Law No. 2825 of October 14, 1961), declares as uncultivated lands, unless proven otherwise, all lands comprised within the limits of the Republic that had not been acquired in ownership through legitimate title by private individuals, or registered in the Public Registry in the name of the State or any of its institutions or dependencies, or that were not occupied for a public service (Article 1). Thus, aspects related to uncultivated lands, such as alienation, domain, and transmission of property, were regulated. Notwithstanding the foregoing, certain exceptions were established, precisely in order to provide protection to our natural resources, including water. Articles 9 and 11 of the aforementioned norm, insofar as we are concerned, provide:

"Article 9.- Neither may the lands situated in a zone of two thousand meters around the edges of the Irazú and Poás volcanoes and the neighboring Lagoon of the latter be alienated, nor those situated in a zone two kilometers wide on one side and the other of the summit of the mountain of the Barba volcano, from the Cerro Zurquí to that of Concordia." (The highlighting is not in the text).

"Article 11.- The State shall conserve the necessary domain over the lands indispensable for the use of hydraulic forces." As is well highlighted, the 1939 Ley de Terrenos Baldíos again regulated the special protection contemplated in Decree Law No. LXV of 1888. With the difference that it establishes the impossibility of alienation of the zone under analysis, and the previous norm established its inalienability. The foregoing leads us to analyze one and the other term.

In civil law, it is said that things or goods are inalienable that, although they may be of private property, or are even already of private property, cannot be the object of a contract transferring ownership, although they may be the object of other types of contracts (www.leyesnet.com/diccionario.asp). On the other hand, alienation is understood as the legal act by virtue of which a person transmits to another or others the ownership of a thing or a right that belongs to them (www.lexjuridica.com/diccionario.php).

Guillermo Cabanellas, in his "Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual," defines the word "inenajenable" as "inalienable," that is, as synonyms. Regarding "inalienabilidad," he indicates: "quality of that which is not susceptible to alienation," and also defines inalienable as: "In general when it is not possible to alienate, due to a natural obstacle or express precepts, be they conventional or legal…in the civil sphere. Inalienable are things that are outside of commerce and, in general, all those whose ownership cannot be transferred to another, except in the cases and with the formalities prescribed by the laws." CABANELLAS, Guillermo. Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual, Editorial Heliasta S.R.L., 28th Edition, Argentina, 2003, p.366.

Thus, inalienability is the impossibility of being the object of a contract transferring ownership, which comes to be the impossibility of alienation.

Therefore, it must be concluded that the Ley de Terrenos Baldíos ratified what was regulated by the 1888 decree law. Consequently, no contradiction arises between one and the other, so it could not be said that there was a tacit repeal of the previous norm. Take into account that the new provision in its Article 73 states: "Also repealed or reformed in the corresponding part are the laws enacted previously that deal with the same matters as this one, in everything in which this one opposes or contradicts them." Nor could one speak of tacit repeal due to an integral regulation of the matter, since the same norm indicates that those laws enacted previously that deal with the same matter are repealed, insofar as the new one opposes them, because as we said, there is no contradiction between the two. (The highlighting is ours).

In 1961, the Ley de Tierras y Colonización Law No. 2825 of October 14, 1961, was enacted, which is currently in force and which, among other purposes, seeks to contribute to the conservation and adequate use of the country's renewable natural resource reserves and to avoid the concentration of land in the hands of those who use it for speculation or exploitation to the detriment of the Nation's interests. It stipulates that lands in the hands of those interests must return to the State in the manner determined by the Constitution and the law. Specifically, its Article 7, insofar as relevant, provides:

"Article 7.- As long as the State, by its own will or by indication of the Ministry of Agriculture or the Instituto de Tierras y Colonización, based on reasons of national convenience, does not determine the lands that must be maintained under its ownership, the following shall be considered inalienable and not susceptible to being acquired by claim or possession, except those that are under private ownership, with legitimate title:

(…)

• c)The lands of the islands, those situated on the banks of rivers, streams, and, in general, of all sources that are in watersheds or hydrographic basins where springs (manantiales) flow, or where any watercourses from which any population is supplied have their origins or headwaters, or that it is convenient to reserve for the same purpose. On flat or slightly sloped lands, a strip of two hundred meters on one side and the other of said rivers, springs (manantiales), or streams shall be considered inalienable; and in the watersheds or hydrographic basins, a strip of land of three hundred meters on one side and the other of the maximum depression, along the entire line, counting from the nearest greatest height; (…)
• e)A zone of two kilometers in radius, centered on the crater or main summit around the Barba, Poás, Arenal, Cerro Chato, Tenorio, Santa María, and Rincón de la Vieja volcanoes; two kilometers wide on one side and the other of the ridge constituted by the various peaks of Miravalles; the zone on the Irazú and Turrialba volcanoes starting from 3,000 meters of altitude and towards the summit; the páramos of the Cordillera de Talamanca starting from 3,000 meters of altitude and towards the summit; a zone of three kilometers in radius centered on the summit of Cerro Dúrika; the savannahs around Cerro Chirripó Grande above 3,000 meters of altitude; a zone two kilometers wide on one side and the other of the Mountain Range between the Cerros Zurquí and Hondura. The Institute will timely create other forest reserves that will also serve as a sanctuary or refuge for wild animal life and in which hunting in any of its forms will be prohibited; (…)
• g)The lands indispensable for the use of hydraulic forces.

(…)

• i)All those lands that have been declared unclaimable or inalienable by previous legal provisions.

(The highlights are not in the text).

From reading the previous text, the need to protect the zone contemplated in Decree Law No. LXV of 1888 becomes evident once again. It is important to bring up what was expressed by the representative of the Instituto Geográfico Nacional when making his comments regarding the project for the approval of the Ley de Tierras y Colonización, referring precisely to the reiteration of inalienability of the zone under analysis:

"…Commenting on some of the points addressed, one might ask whether the clause that declares the summit of the mountain ranges mentioned as inalienable is redundant, due to the validity of previous laws that declare it so, I give as an example Law No. 55 (sic) of July 30, 1888, which demarcates the inalienable zone of the Cerros Zurquí and la Concordia and of which a plan exists in the Cadastre…" As we can observe, despite the comment made by the official of the Instituto Geográfico Nacional, the new law once again gives special protection to said zone, as well as to others. It is noteworthy that in the drafting of clause e), Article 7, of the aforementioned law, the "zone from the Cerro Zurquí to the Concordia" is omitted, and in the background of the law, it could not be established what the reason for the change was. Nevertheless, we consider that by virtue of the provisions of Article 7 clause i), mentioned above, the protection of said zone subsists.

In this regard, it is important to clarify that there is a gap regarding the location or existence of the Cerro Concordia, since from the study made of the corresponding cartographic sheets and data provided by the Instituto Geográfico Nacional, there is currently no registered hill with that name; what exists is a town, which according to the División Territorial Administrativa (DE-29267 of January 15, 2001), belongs to the Province of Alajuela, Cantón Alajuela, Distrito Carrisal.

In an effort to locate the Cerro Concordia and aware of the existence of a cadastral plan that was drawn up by the Commission of the Supreme Government in October 1888, of zone I between the Cerros Zurquí and la Concordia, in accordance with Decree Law No. 55 (sic) of July 30, 1888, which is found today in the Archivo Nacional, it was consulted and it can be observed that it clearly indicates the location of the Cerros Zurquí, Turruces, Tibás, Delicias, and Piedra (today part of the Parque Nacional Braulio Carrillo), but it is silent as to the location of the Cerro Concordia.

As a suggestion, a technical study should be requested in order to locate with certainty the Cerro Concordia, or to establish if it exists today under another name, a study that must be carried out by personnel qualified for that purpose, under the responsibility of the Instituto Geográfico Nacional, according to the functions that have been entrusted to it by Article 1 of Law No. 59 of July 4, 1944:

"The Instituto Geográfico Nacional is created, dependent on the Ministry of Development, intended for the execution of the Geographic Map and Cadastral Map of the Republic, and for the studies, investigations, or works of a geographic, geodetic, geophysical, and similar nature that are related to said work." From what has been explained, it would be very delicate to dare to affirm that Law No. LXV of July 30, 1888, is repealed in any way by the Ley de Tierras y Colonización, since the normative evidence and the policies for the protection of water resources show the exact opposite. Moreover, had that been the legislator's intention, given the warning of the existence of said law, they would have expressly repealed it.

It is possible to affirm, however, that the laws have been adding new elements of protection and regulation, in terms of defining what is permitted and what is not in the areas declared inalienable, as well as the procedures to follow in cases where these lands are in private hands. We will transcribe some articles of interest to the case, taking into account the concern noted in the consultation raised, regarding the rescue from deforestation of the aquifer recharge zones.

The Ley de Aguas No. 276 of August 27, 1942, in its Article 31, declares as ownership in favor of the Nation:

"(….)

The lands surrounding the sites of abstraction or sources supplying drinking water, within a perimeter of no less than two hundred meters in radius; The forest zone that protects or should protect the set of lands where the infiltration of drinking waters occurs, as well as that of those that provide a base for hydrographic basins and margins of deposits, supply sources, or permanent courses of the same waters.

The Ley Forestal No. 4465 of November 25, 1969, in its Article 32, established, as part of the natural heritage of the State, "the forests and forest lands of … the areas declared inalienable…". This law was repealed by the current Ley Forestal No. 7575 of February 13, 1996, which in its Article 13 incorporates said precepts and in Article 14 establishes the condition of unattachability and inalienability of the natural heritage of the State. Likewise, it indicates that possession of said heritage by private individuals shall not give rise to any right in their favor and that the State's reivindicatory action for these lands is imprescriptible. Consequently, they cannot be registered in the Public Registry through possessory information, and both the invasion and the occupation of them shall be sanctioned in accordance with the provisions of the law.

On the other hand, the Ley de Biodiversidad No. 7788 of April 30, 1998, in its Article 31 [sic], establishes:

"ARTICLE 52.- Territorial planning:

The plans or authorizations for the use and exploitation of mineral resources, soil, flora, fauna, water, and other natural resources, as well as the location of human settlements and industrial and agricultural developments issued by any public entity, be it from the central Government, autonomous institutions, or municipalities, shall particularly consider in their preparation, approval, and implementation, the conservation of biodiversity and its sustainable use, especially when dealing with plans or permits that affect the biodiversity of protected wild areas.

Through the promulgation of the Ley Orgánica del Ambiente No. 7554 of October 4, 1995, the interest is stated in defending and preserving the right of the country's inhabitants to a healthy and ecologically balanced environment, a maxim also incorporated in Article 50 of the Magna Carta. It is established that the environment is the common heritage of all inhabitants, with the exceptions established in the Constitution, international conventions, and laws, as well as the State's duty to ensure the rational use of environmental elements, establishing damage or contamination to the environment as a crime of social character (Article 2). Among its purposes is to promote efforts to prevent and minimize damages to the environment (Article 4). In what is relevant, Article 51 states:

ARTICLE 51.- Criteria For the conservation and sustainable use of water, the following criteria, among others, must be applied:

• a)Protect, conserve, and, where possible, recover aquatic ecosystems and the elements involved in the hydrological cycle.
• b)Protect the ecosystems that allow the regulation of the water regime.
• c)Maintain the balance of the water system, protecting each of the components of the hydrographic basins.

Now then, specifically in relation to the zone protected by the law under study, it is important to indicate that through Decreto Ejecutivo No. 8357 of April 5, 1978, the Parque Nacional Braulio Carrillo was created. That same year, Law No. 6280 of October 25, 1978, Creación del Parque Nacional Braulio Carrillo, was approved (whose limits were expanded by Decreto Ejecutivo No. 22620 of October 1, 1993), since the right-of-way of the San José-Guápiles highway had been excluded as an area of the park in Article 2 of the executive decree, for everything related to road matters and given the imminent opening of the zone crossed by the highway. This was a necessary normative creation, as it became imperative to ensure the conservation and protection of the existing natural resources, as well as their hydrographic potential and the conservation of said area under the national park system, as can be deduced from reading Article 1 of both the decree and the aforementioned law.

Even so, the question persists regarding the location of the Cerro Concordia, since as we previously indicated, on the Barva 1:50,000 cartographic sheet, which shows the delimitation of the Parque Nacional Braulio Carrillo, said hill does not appear.

Likewise, in Article 3 of both norms, the condition of inalienability and non-susceptibility to registration through possessory information is reiterated for the national reserves and those private lands that the State acquires, located within the Park.

Therefore, today the zone declared inalienable by Law No. 65 of July 1888 forms part of the Braulio Carrillo National Park. Consequently, the special protection norms that cover these areas are applicable to it, such as the National Parks Service Law No. 6084 of August 24, 1977, and, with special relevance, what is stipulated in Article 1 of the current Forestry Law (Ley Forestal), previously mentioned:

"ARTICLE 1.- Objectives This law establishes, as an essential and priority function of the State, to ensure the conservation, protection, and administration of natural forests and the production, use, industrialization, and promotion of the country's forest resources destined for that purpose, in accordance with the principle of adequate and sustainable use of renewable natural resources (...) By virtue of the public interest and except for what is stipulated in Article 18 of this law, the cutting or use of forests in national parks, biological reserves, mangroves, protected zones (zonas protectoras), wildlife refuges, and state-owned forest reserves is prohibited.

III.- CONCLUSIONS:

There is no law that expressly repeals Law No. LXV of July 30, 1888, and, for the reasons stated, it is considered that it is fully in force. Regarding tacit repeal by other later laws, this legal representation considers that such a situation has not occurred, since no law was found that contradicts what is stipulated in the law under study. On the contrary, from the study carried out, it can be seen that it has been the express manifestation of the legislator to continue protecting the natural resources existing in that zone. From the study done of both the current regulations and the corresponding cartographic maps, it is concluded that almost all of the area mentioned by Law No. LXV of July 30, 1888, is protected under the National Parks system, as that area belongs to the Braulio Carrillo National Park. It is not possible to affirm that the entirety of the area is protected because, as it was not possible to locate the so-called Cerro Concordia, since as indicated, on the Barva 1:50,000 cartographic sheet (where the delimitation of the Braulio Carrillo National Park is recorded) that natural elevation does not appear, at least with that name. Therefore, until the National Geographic Institute (IGN) locates or determines such hill, or the legislator explains the reason for such omission, we cannot affirm that the entire area is within the Park.

Finally, we must clarify that the delay in the omission of this study was due to the interest in delving deeper into the topic to provide you with the broadest possible analysis.

To the Honorable Deputy, with all consideration.

Lic. Ileana Bolaños Cubillo José Francisco Salas Ruiz Attorney of the Attorney General's Office Director – Attorney General National System of Current Legislation Attorney General's Office of the Republic

Opinión Jurídica : 118 - J del 27/09/2004 OJ-118 - 2004 27 de setiembre de 2004 Señor Ing. Quírico Jiménez Madrigal Diputado Bloque Patriótico Asamblea Legislativa S. D.

Estimado señor Diputado:

Con la aprobación de Ana Lorena Brenes Esquivel, Procuradora General de la República, damos respuesta a su oficio N° BPP-QJM-210-03 de fecha 29 de octubre de 2003, en la cual Ud. solicita que, "con el propósito de estudiar las acciones que fueren necesarias para rescatar de la deforestación las zonas de recarga acuífera de la parte norte de Heredia y por la importancia que representan esta fuentes de agua de las que se surten las ciudades de Heredia, Alajuela y parte de San José", se le indique "si el Decreto Legislativo LXV del 30 de julio de 1888 se encuentra en la actualidad vigente…".

Previo a responder su interrogante, permítanos indicar que el artículo 4º de nuestra Ley Orgánica No. 6815 de 27 de setiembre de 1982 prevé algunos requisitos de admisibilidad que deben observar las gestiones consultivas planteadas ante esta Procuraduría, mismas que, aclaramos de previo, no se aplican a la Asamblea Legislativa por las razones que se verán.

En ese sentido, el párrafo primero de dicha norma dispone: "Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva." De lo trascrito queda claro que, para requerir el criterio jurídico de esta Procuraduría, es preciso que la consulta correspondiente sea planteada por el jerarca de una institución pública, así como que se adjunte la opinión de la asesoría legal respectiva.

Igualmente, y en el caso del Sistema Costarricense de Información Jurídica, es necesario recalcar que su actuación está regida estrictamente por el Principio de Legalidad, que ordena al ente público llevar a cabo las funciones que indique una norma precedente. Actualmente, no existe norma jurídica alguna que ordene, permita o al menos facilite la posibilidad al Sistema Nacional de Legislación Vigente de la Procuraduría General de la República de certificar normas jurídicas, por cuanto no se trata de una posibilidad legalmente establecida. Por los argumentos expuestos, nuestra respuesta debe tener carácter de "opinión jurídica", esto es, de naturaleza no vinculante para el ente que ha solicitado el pronunciamiento.

La entidad que podría certificar el contenido, vigencia y modificaciones ciertas de una norma jurídica, particularmente normas de rango constitucional, leyes y convenios internacionales debidamente aprobados por Costa Rica, debería ser la propia Asamblea Legislativa.

No obstante lo anterior, y con el afán de colaborar con tan importante Poder de la República y tratándose de un tema que es de suma importancia para toda la población, como lo es la protección de nuestros recursos hídricos, nos hemos permitido pronunciarnos sobre la duda en cuestión, con la advertencia, una vez más, de que no se trata de un dictamen vinculante ni una certificación oficial de normas, dadas las razones expuestas arriba, referentes al principio de legalidad administrativa, sino que se trata más bien de una investigación, análisis jurídico y exégesis de los textos correspondientes, máxime si se toma en cuenta que la ley, cuya vigencia se cuestiona, data de 1888.

I.- CONSIDERACIONES PREVIAS:

Mediante decreto ley No. LXV de 28 de julio de 1888, se declaran inalienables las montañas en que tienen su origen las aguas que abastecen a Heredia y Alajuela.

Dicha norma establece:

LXV "Siendo de utilidad pública la conservación de las montañas en que tienen origen los arroyos y manantiales que abastecen de agua a la provincia de Heredia y a una parte de la de Alajuela,

DECRETA:

Art. 1°— Se declara inalienable una zona de terreno de dos kilómetros de ancho, a uno y otro lado de !a cima de la montaña conocida con el nombre de Montaña del Volcán de Barba, desde el cerro llamado el Zurquí hasta el que se conoce con el nombre de Concordia, ya sea dicha zona de propiedad nacional ó municipal.

Art. 2°— Se autoriza al Poder Ejecutivo para aumentar o disminuir la extensión de la zona a que se refiere el artículo anterior si después de practicado el reconocimiento respectivo por medio de una comisión científica, juzga conveniente modificarla en el sentido que dicha comisión indique".

Tal y como se lee en el considerando de la norma transcrita, ya para esa época (ciento quince años atrás) se tomó conciencia de la necesidad imperiosa de proteger una zona, en la que, aún hoy día, se encuentran las nacientes de agua donde se abastecen los habitantes de las provincias de Heredia y Alajuela y, como bien se indica, parte de San José. Prueba de ello es la solicitud que se hace ante el Congreso en 1888, para que emita la ley antes transcrita:

"…Solicita, del Soberano Congreso emita una disposición que declare inalienables é incultibables las crestas de las montañas de terrenos baldíos Nacionales ó Municipales, donde tienen origen las fuentes que forman los rios que surten de agua potable á las poblaciones de la Provincia.

Esta solicitud se funda en la discriminación que de día en día están sufriendo las aguas de las vertientes, debido á los desmontes que el espíritu agricultor y financiero de nuestro pueblo está haciendo en las montañas circunvecinas…" (Nota: Se respeta la ortografía original de la época) A través del tiempo se ha mantenido esa iniciativa, sobre todo ante una visión de desarrollo poblacional, industrial y tecnológico, que en pos de una mejor calidad de vida ha perjudicado un recurso vital para la sobre vivencia de cualquier forma de vida, como lo es el agua. Al presentar los recursos hidrológicos un problema que afecta a todos debe ser tomado en cuenta para afrontar la tutela de los mismos.

Acerca de la problemática del agua como recurso natural, el autor Carlos Blanco Lozano en su obra "La tutela del agua a través del derecho penal", expone:

"Día a día aumenta la necesidad del líquido elemento… a consecuencia del progresivo desarrollo que, tanto en los países industrializados como, en menor medida, en los del Tercer Mundo, se viene operando. Pero las disponibilidades hidrológicas inmediatas con las que hacer frente a tal creciente demanda vienen a ser sólo las mismas que antaño o incluso inferiores, ya que la propia renovabilidad del recurso, a través del ciclo hidrológico, se ha visto afectada por la mano del hombre" "(BLANCO LOZANO, Carlos, La Tutela del agua a través del Derecho Penal. Editorial JB José Maria Bosch, Primera Edición, Barcelona, 2000, pág. 31).

Sobre la protección de nuestros recursos hídricos, la Procuraduría General se ha pronunciado anteriormente. Al respecto, es posible consultar los dictámenes y pronunciamientos C-016-2002 de 15 de enero de 2002, C-042-99 de 19 de febrero de 1999 y OJ-038-03 de 28 de febrero de 2003. En éste último se indicó:

"El manejo adecuado del recurso hídrico es fundamental para el desarrollo económico y social del país, sobre todo para promover la conservación de los bosques, la biodiversidad y mantener la cantidad y calidad de los mantos acuíferos. Por eso el ordenamiento jurídico debe prever normas y procedimientos eficaces que preserven la calidad del recurso, y que a su vez prevengan y sancionen las conductas dañosas" Conscientes del problema expuesto, nos abocaremos a realizar el estudio pertinente para establecer la vigencia de la norma consultada, tomando en cuenta que existen normas posteriores que regularon la misma materia, lo que nos lleva a la necesidad de analizarlas en detalle, con el fin de establecer el supuesto de una derogación tácita, o bien la reafirmación del interés de protección del recurso agua, a través del tiempo.

II.- SOBRE LA POSIBLE DEROGACIÓN DEL DECRETO LEY No. LXV DE 28 DE JULIO DE 1988 Antes de ir al punto en concreto, conviene referirnos al tema de la derogación de las leyes.

Las normas jurídicas pueden cesar su vigencia en virtud de una norma posterior o norma derogatoria, la cual debe tener un rango igual o superior a aquélla que deroga. El fenómeno también puede ocurrir por anulación, cuando, en nuestro caso, la Sala Constitucional ejerce el control de constitucionalidad sobre ellas. En nuestro Ordenamiento Jurídico la derogación de la ley se encuentra regulada en el párrafo final del artículo 129 de la Constitución Política, que indica "… La ley no queda abrogada ni derogada sino por otra posterior…". Asimismo el artículo 8 del Código Civil al respecto nos señala "… Las leyes sólo se derogan por otras posteriores y contra su observancia no puede alegarse desuso ni costumbre o práctica en contrario. La derogatoria tendrá el alcance que expresamente se disponga y se extenderá también a todo aquello que en la ley nueva, sobre la misma materia, sea incompatible con la anterior. Por la simple derogatoria de una ley no recobran vigencia las que ésta hubiere derogado…" (el destacado es propio).

Así tenemos que existen dos tipos de derogación: la derogación expresa, sea aquélla en que la nueva norma señala específicamente y en detalle cuáles serán las leyes sobre las que recae la derogación y por lo tanto la cesación de su vigencia. No debe confundirse la vigencia de la norma con su eficacia, pues la primera se encuentra referida a la obligatoriedad de la ley, su subsistencia en el tiempo transcurrido, mientras que la segunda se refiere a la aplicabilidad o idoneidad para regular los casos en ella normados, de modo que, aún cuando la norma se encuentre derogada, su eficacia puede extenderse a las situaciones que surgieron bajo su vigencia.

El otro tipo de derogación se refiere a la derogación tácita, en la cual no se identifica directa y explícitamente cuál es el objeto de derogación, sino que surge de la incompatibilidad que se da entre la norma posterior y la anterior (antinomia normativa), precepto recogido en el artículo 8 del Código Civil (texto destacado en negrita), antes citado; o bien, cuando la nueva ley regula en forma integral la materia de la ley anterior.

Sobre la derogación tácita, el autor Luis María Diez Picazo en su obra "La Derogación de las Leyes" señala:

"….la derogación tácita se produce, al menos, en dos hipótesis: cuando hay una nueva regulación integral de la materia y cuando una norma posterior resulta incompatible con otra anterior. (...) cabe señalar que en el caso de la nueva regulación integral de la materia el carácter tácito de la derogación es sólo formal, en el sentido de que el legislador no indica directamente el objeto derogado, pero, desde un punto de vista sustancial, dicho objeto se desprende necesariamente de la materia que ha recibido una nueva regulación. En el caso de la incompatibilidad entre normas, en cambio, ni siquiera hay un atisbo de delimitación por el legislador del objeto derogado…"(DIEZ–PICAZO, Luis María, La Derogación de las Leyes. Editorial Civitas, S.A., Primera Edición, Madrid, 1990, págs. 286 - 287).

Generalmente al crearse una nueva ley, se indica al final una gacetilla en la que se indica que "la presente norma deroga todas las anteriores que se le opongan", lo cual hace necesario que para establecer una derogación tácita se deba realizar una valoración e interpretación de todos y cada uno de los supuestos regulados, a fin de concluir si efectivamente las nuevas disposiciones se oponen a las antiguas o viceversa. Generalmente, esta tarea es llevada a cabo, a posteriori, por el Juez o el jurista cuando se encuentra ante la necesidad de su aplicación, aunque por supuesto es de esperar que sea el propio legislador, a priori, quien ejecute dicha labor, de manera que tanto los jueces como los operadores jurídicos no caigan en la tentación de interpretar erróneamente el espíritu de la norma.

Sobre el tema de la derogación, el dictamen C-246-01 de 17 de setiembre de 2001, indicó:

"En materia de derogaciones, la doctrina ha señalado que cuando la Ley dispone que se deroga la ley anterior en lo que se oponga a la derogante, se está en presencia de una derogación tácita y no operador realice una labor de interpretación a fin de determinar si existe una oposición entre una y otra norma. En concreto, si existe antinomia normativa, sea incompatibilidad entre normas.

Existe antinomia entre normas cuando dos disposiciones regulan en forma contradictoria un mismo punto o materia. El contenido de ambas normas es incompatible en relación con un mismo supuesto de hecho. Los efectos de ambas disposiciones se excluyen entre sí, resultando imposible jurídicamente la aplicación de ambas, con permanencia de los efectos de cada una".

Resultaría altamente conveniente para los intereses nacionales y para la salud del Ordenamiento Jurídico costarricense que esas líneas y recomendaciones técnicas sobre la forma como se debe legislar fuesen tomadas en cuenta y aplicadas por los legisladores, como forma de depurar en mucho la legislación que nos rige.

Una vez expuesto los dos tipos de derogación existentes, nos referiremos al fondo del asunto.

Hecha la correspondiente investigación, no se encontró ley alguna que expresamente derogue el Decreto Ley N° LXV de 28 de julio de 1888, a pesar de que, como lo indicamos anteriormente, se han dictado algunas leyes que han tratado el tema. Es así como en 1939 se emite la ley No. 13 de 10 de enero de 1939 "Ley General de Terrenos Baldíos" (actualmente derogada por la Ley de Tierras y Colonización Ley No. 2825 de 14 de octubre de 1961), declara baldíos, mientras no se probara lo contrario, todos los terrenos comprendidos en los límites de la República, que no se hubieran adquirido en propiedad mediante título legítimo por particulares, o inscritos en el Registro Público a nombre del Estado o cualquiera de sus instituciones o dependencias o que no estuvieran ocupados en un servicio público (artículo 1°). Así se regularon aspectos vinculados con los terrenos baldíos tales como enajenación, dominio, transmisión de la propiedad. No obstante lo anterior, se establecieron ciertas excepciones, con el fin precisamente de dar protección a nuestros recursos naturales, entre ellos el agua. Los artículos 9° y 11° de la norma antes mencionada, en lo que nos interesa disponen:

"Artículo 9°.- Tampoco pueden ser enajenados los terrenos situados en una zona de dos mil metros alrededor de los bordes de los volcanes Irazú y Poás y de la Laguna vecina de éste último, así como los situados en una zona de dos kilómetros de ancho a uno y otro lado de la cima de la montaña del volcán Barba, desde el Cerro Zurquí hasta el de Concordia." (El destacado no es del texto).

"Artículo 11°.- El Estado conservará el dominio necesario sobre las tierras indispensables para el aprovechamiento de las fuerza hidráulicas".

Como bien se destaca, la Ley de Terrenos Baldíos de 1939 reguló nuevamente la protección especial que se contemplaba en el Decreto Ley N° LXV de 1888. Con la diferencia de que establece la imposibilidad de enajenación de la zona en análisis, y la norma anterior establecía la inalienabilidad de la misma. Lo anterior nos lleva a analizar uno y otro término.

En derecho civil se dice que son inalienables las cosas o bienes que aunque pueden ser de propiedad particular, o que incluso son ya de propiedad particular no pueden ser objeto de un contrato traslativo de dominio, aún cuando si pueden ser objeto de otros tipos de contrato (www.leyesnet.com/diccionario.asp). Por otra parte se entiende por enajenación el acto jurídico en virtud del cual una persona transmite a otra u otras el dominio de una cosa o de un derecho que le pertenece (www.lexjuridica.com/diccionario.php).

Guillermo Cabanellas, en su "Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual" define la palabra "inenajenable" como "inalienable", o sea como sinónimos. En cuanto a la "inalienabilidad" indica: "cualidad de aquello que no es susceptible de enajenación", así también define inalienable como : "En general cuando no resulta posible enajenar, por obstáculo natural o preceptos expresos, sean convencionales o legales…en la esfera civil. Son inalienables las cosas que están fuera del comercio y, en general todas aquéllas cuyo dominio no puede traspasarse a otro, sino en los casos y con las formalidades prescritas por las leyes". CABANELLAS, Guillermo. Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual, Editorial Heliasta S.R.L., 28ª Edición, Argentina, 2003, pág.366.

Entonces la inalienabilidad es la imposibilidad de ser objeto de contrato traslativo de dominio, lo que viene a ser la imposibilidad de enajenación.

Por lo tanto, debe concluirse que la Ley de Terrenos Baldíos ratificó lo regulado por el decreto ley de 1888. En consecuencia, no se presenta ninguna contradicción entre una y otra, por lo cual no se podría decir que hubo una derogación tácita de la norma anterior. Tómese en cuenta que la nueva disposición en su artículo 73° dispone "Quedan también derogadas o reformadas en la parte correspondiente, las leyes dictadas anteriormente que traten de las mismas materia que la presente, en todo aquello que ésta se le oponga o las contradiga". Tampoco podría hablarse de derogación tácita por regulación integral de la materia, ya que la misma norma indica que se derogan aquéllas leyes dictadas con anterioridad que tratan de la misma materia, en cuanto la nueva se le oponga, pues como dijimos no existe contradicción entre ambas. (El destacado es nuestro).

En 1961 se emite la Ley de Tierras y Colonización Ley N° 2825 de 14 de octubre de 1961, la cual se encuentra vigente y que entre otros fines, persigue contribuir a la conservación y uso adecuados de las reservas de recursos naturales renovables del país y evitar la concentración de tierras en manos de quienes las utilicen para especulación o explotación en perjuicio de los intereses de la Nación. Estipula que tierras en manos de esos intereses deben volver al Estado en la forma que determinan la Constitución y la ley. Específicamente, su artículo 7° dispone en lo que interesa:

"Artículo 7º.- Mientras el Estado, por voluntad propia o por indicación del Ministerio de Agricultura o del Instituto de Tierras y Colonización, atendiendo razones de conveniencia nacional, no determine los terrenos que deben mantenerse bajo su dominio, se considerarán inalienables y no susceptibles de adquirirse por denuncio o posesión, salvo los que estuvieren bajo el domino privado, con título legítimo, los siguientes:

(…)

• c)Los terrenos de las islas, los situados en las márgenes de los ríos, arroyos y, en general, de todas las fuentes que estén en cuencas u hoyas hidrográficas en que broten manantiales, o en que tengan sus orígenes o cabeceras cualesquiera cursos de agua de los cuales se surta alguna población, o que convenga reservar con igual fin. En terrenos planos o de pequeño declive se considerará inalienable una faja de doscientos metros a uno y otro lados de dichos ríos, manantiales o arroyos; y en las cuencas u hoyas hidrográficas, una faja de terreno de trescientos metros a uno y otro lados de la depresión máxima, en toda la línea, a contar de la mayor altura inmediata; (…)
• e)Una zona de dos kilómetros de radio, con centro en el cráter, o cima principal alrededor de los volcanes Barba, Poás, Arenal, Cerro Chato, Tenorio, Santa María y Rincón de la Vieja; de dos kilómetros de ancho a uno y otro lados de la fila constituida por los varios picos del Miravalles; la zona en los volcanes Irazú y Turrialba a partir de los 3.000 metros de altitud y hacia la cima; los páramos de la Cordillera de Talamanca a partir de los 3.000 metros de altitud y hacia la cima; una zona de tres kilómetros de radio con centro en la cima del Cerro Dúrika; las sabanas alrededor del Cerro Chirripó Grande arriba de los 3.000 metros de altitud; una zona de dos kilómetros de ancho a uno y otro lados de la Cordillera entre los Cerros Zurquí y Hondura. Oportunamente creará el Instituto otras reservas forestales que servirán, además, de santuario o refugio de la vida animal silvestre y en los cuales será prohibida la cacería en cualquiera de sus formas; (…)
• g)Los terrenos indispensables para el aprovechamiento de las fuerzas hidráulicas.

(…)

• i)Todos aquellos terrenos que hubieren sido declarados indenunciables o inalienables por disposiciones legales anteriores.

(Los destacados no son del texto).

De la lectura del texto anterior se hace nuevamente patente la necesidad de proteger la zona contemplada en el Decreto Ley No. LXV de 1888. Es importante traer a colación lo expresado por el representante del Instituto Geográfico Nacional al hacer sus comentarios con respecto al proyecto de aprobación de la Ley de Tierras y Colonización, refiriéndose, precisamente a la reiteración de inalienabilidad de la zona en análisis:

"…Comentando algunos de los puntos tratados, cabe preguntar si el inciso que declara inalienable la cima de las cordilleras en el (sic) mencionadas, está de por demás, debido a la vigencia de leyes anteriores que así lo declaran, pongo por ejemplo la Ley N° 55 (sic) del 30 de julio de 1888, que demarca la zona inalienable de los cerros Zurquí y la Concordia y de la que existe plano en el Catastro…" Tal como lo podemos observar, a pesar del comentario hecho por el funcionario del Instituto Geográfico Nacional, la nueva ley vuelve a dar una protección especial a dicha zona, lo mismo que a otras. Llama la atención que en la redacción del inciso e), artículo 7, de la ley supra indicada, se omite la "zona desde el cerro Zurquí hasta el Concordia" y en los antecedentes de la ley no se pudo establecer a qué se debió el cambio. No obstante, consideramos que por lo dispuesto en el Artículo 7 inciso i), antes mencionado, subsiste la protección a dicha zona.

Al respecto es importante aclarar que existe una laguna en cuanto a la ubicación o existencia del Cerro Concordia, ya que del estudio hecho a las hojas cartográficas correspondientes y datos suministrados por el Instituto Geográfico Nacional, actualmente no existe registrado un cerro con dicho nombre, lo que existe es una población, misma que según la División Territorial Administrativa (DE-29267 de 15 de enero de 2001), pertenece a la Provincia de Alajuela, Cantón Alajuela, Distrito Carrisal.

Con el afán de ubicar el Cerro Concordia y conscientes de la existencia de un plano catastrado que fue levantado por la Comisión del Supremo Gobierno en octubre de 1888, de la zona I entre los cerros Zurquí y la Concordia, conforme con el Decreto Ley No. 55 (sic) de 30 de julio de 1888, que se encuentra hoy día en el Archivo Nacional, se consultó y se puede observar que en él se indican claramente la ubicación de los cerros Zurquí, Turruces, Tibás, Delicias y Piedra (hoy parte del Parque Nacional Braulio Carrillo), pero es omiso en cuanto a la ubicación del cerro Concordia.

Como sugerencia se debe pedir un estudio técnico, con el fin de localizar a ciencia cierta el cerro Concordia, o establecer si es que hoy día existe con otro nombre, estudio que debe ser llevado a cabo por personal capacitado para ese fin, a cargo del Instituto Geográfico Nacional, según las funciones que le han sido encomendadas por el artículo 1° de la ley No. 59 de 4 de julio de 1944:

"Créase, dependiente de la Secretaría de Fomento, el Instituto Geográfico Nacional, destinado a la ejecución de la Carta Geográfica y Mapa Catastral de la República, y a los estudios, investigaciones o labores de carácter geográfico, geodésico, geofísico y de índole similar que tenga relación con dicha obra." Por lo explicado, resultaría muy delicado atreverse a afirmar que la Ley No. LXV de 30 de julio de 1888, está derogada de alguna manera por la Ley de Tierras y Colonización, pues la evidencia normativa y las políticas de protección a los recursos hídricos muestran todo lo contrario. Además, de haber sido esa la intención del legislador, ante la advertencia de la existencia de dicha ley, la hubiera derogado expresamente.

Sí es posible afirmar, en cambio, que las leyes han ido añadiendo nuevos elementos de protección y regulación, en cuanto a definir que está permitido y qué no en las áreas declaradas inalienables, así como los procedimientos por seguir en los casos en que estas tierras se encuentren en manos privadas. Transcribiremos algunos artículos de interés al caso, tomando en cuenta la inquietud apuntada en la consulta planteada, en cuanto al rescate de la deforestación de las zonas de recarga acuífera.

La Ley de Aguas N° 276 de 27 de agosto de 1942 en su artículo 31 declara como dominio a favor de la Nación:

" (….)

Las tierras que circunden los sitios de captación o tomas surtidoras de agua potable, en un perímetro no menor de doscientos metros de radio; La zona forestal que protege o debe proteger el conjunto de terrenos en que se produce la infiltración de aguas potables, así como el de los que dan asiento a cuencas hidrográficas y márgenes de depósito, fuentes surtidoras o curso permanente de las mismas aguas.

La Ley Forestal No. 4465 de 25 de noviembre de 1969, en su artículo 32 establecía, como parte del patrimonio natural del Estado "los bosques y terrenos forestales de … las áreas declaradas inalienables…". Esta ley fue derogada por la actual Ley Forestal N° 7575 de 13 de febrero de 1996, que en su artículo 13 recoge dichos preceptos y en el artículo 14 establece la condición de inembargabilidad e inalienabilidad del patrimonio natural del Estado. De igual manera, señala que posesión de dicho patrimonio por los particulares no causará derecho alguno a su favor y que la acción reivindicatoria del Estado por estos terrenos es imprescriptible. En consecuencia, no pueden inscribirse en el Registro Público mediante información posesoria y tanto la invasión como la ocupación de ellos serán sancionadas conforme a lo dispuesto en la ley.

Por otra parte, la Ley de Biodiversidad N° 7788 de 30 de abril de 1998, en su artículo 31, establece:

"ARTÍCULO 52.- Ordenamiento territorial:

Los planes o las autorizaciones de uso y aprovechamiento de recursos minerales, suelo, flora, fauna, agua y otros recursos naturales, así como la ubicación de asentamientos humanos y de desarrollos industriales y agrícolas emitidos por cualquier ente público, sea del Gobierno central, las instituciones autónomas o los municipios, considerarán particularmente en su elaboración, aprobación e implementación, la conservación de la biodiversidad y su empleo sostenible, en especial cuando se trate de planes o permisos que afecten la biodiversidad de las áreas silvestres protegidas.

Mediante la promulgación de la Ley Orgánica del Ambiente N° 7554 de 4 de octubre de 1995, se expone el interés de defender y preservar el derecho de los habitantes del país a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, axima recogido igualmente en el artículo 50 de la Carta Magna Se establece que el ambiente es patrimonio común de todos los habitantes, con la excepciones establecidas en la Constitución, convenios internacionales y las leyes, así como el deber del Estado por velar por la utilización racional de los elementos ambientales, estableciendo el daño o contaminación al ambiente como un delito de carácter social (artículo 2). Entre sus fines está el de promover los esfuerzos para prevenir y minimizar los daños al ambiente (artículo 4). En lo que interesa, el artículo 51 señala:

ARTÍCULO 51.- Criterios Para la conservación y el uso sostenible del agua, deben aplicarse, entre otros, los siguientes criterios:

• a)Proteger, conservar y, en lo posible, recuperar los ecosistemas acuáticos y los elementos que intervienen en el ciclo hidrológico.
• b)Proteger los ecosistemas que permiten regular el régimen hídrico.
• c)Mantener el equilibrio del sistema agua, protegiendo cada uno de los componentes de las cuencas hidrográficas.

Ahora bien, específicamente en relación con la zona protegida por la ley en estudio, es importante indicar que mediante decreto ejecutivo No. 8357 de 5 de abril de 1978 se crea el Parque Nacional Braulio Carrillo. Ese mismo año se aprobó la ley N° 6280 de 25 de octubre de 1978, Creación del Parque Nacional Braulio Carrillo (cuyos límites fueron ampliados por Decreto Ejecutivo N° 22620 de 1° de octubre de 1993), al haberse previsto en el artículo 2° del decreto ejecutivo la exclusión como área del parque el derecho de vía de la carretera San José-Guápiles, para todo lo referido a asuntos viales y ante la inminente habilitación de la zona atravesada por la carretera. Se trató de una creación normativa necesaria, pues se tornaba imperativo asegurar la conservación y protección de los recursos naturales existentes, así como su potencial hidrográfico y la conservación de dicha área bajo el sistema de parque nacional, según se desprende de la lectura del artículo 1° tanto del decreto, como de la ley antes mencionada.

Aún así, persiste la interrogante con respecto a la ubicación del Cerro Concordia, ya que como anteriormente lo indicáramos, en la hoja cartográfica Barva 1:50,000, en la que consta la delimitación del Parque Nacional Braulio Carrillo, no aparece dicho cerro.

Asimismo, en el artículo 3° de ambas normas, se reitera la condición de inalienables y de no susceptible de inscripción mediante información posesoria de las reservas nacionales y aquéllos terrenos particulares que el Estado adquiera, ubicados dentro del Parque.

Entonces, hoy día la zona declarada inalienable por la Ley N° 65 de julio de 1888, forma parte del Parque Nacional Braulio Carrillo. Por lo tanto, le son aplicables las normas de protección especial que cubren a éstos, tales como Ley del Servicio de Parques Nacionales No. 6084 de 24 de agosto de 1977, y, con especial relevancia, lo estipulado en el artículo 1° de la Ley Forestal vigente, antes mencionada:

"ARTICULO 1.- Objetivos La presente ley establece, como función esencial y prioritaria del Estado, velar por la conservación, protección y administración de los bosques naturales y por la producción, el aprovechamiento, la industrialización y el fomento de los recursos forestales del país destinados a ese fin, de acuerdo con el principio de uso adecuado y sostenible de los recursos naturales renovables (…) En virtud del interés público y salvo lo estipulado en el artículo 18 de esta ley, se prohíbe la corta o el aprovechamiento de los bosques en parques nacionales, reservas biológicas, manglares, zonas protectoras, refugios de vida silvestre y reservas forestales propiedad del Estado.

III.- CONCLUSIONES:

No existe una ley que en forma expresa derogue la Ley N° LXV del 30 de julio de 1888 y, por las razones expuestas, se considera que el mismo se encuentra totalmente vigente. En cuanto a la derogación tácita por parte de otras leyes posteriores, esta representación legal considera que tal situación no se ha dado, ya que no se encontró ninguna ley que contradiga lo estipulado en la ley en estudio. Al contrario, del estudio realizado, se puede apreciar que ha sido manifestación expresa del legislador el seguir protegiendo los recursos naturales existentes en esa zona. Del estudio hecho tanto de la normativa vigente como de los mapas cartográficos correspondiente, se concluye que casi toda el área mencionada por la Ley N° LXV de 30 de julio de 1888, se encuentra protegida bajo el sistema de Parques Nacionales, al pertenecer tal área al Parque Nacional Braulio Carrillo. No es posible afirmar que es la totalidad del área la que se encuentra protegida porque, al no ser posible ubicar el denominado Cerro Concordia, ya que como se indicó, en la hoja cartográfica Barva 1:50,000 (donde consta la delimitación del Parque Nacional Braulio Carrillo) no aparece dicha elevación natural, al menos con ese nombre. Por lo tanto, hasta que el Instituto Geográfico Nacional no ubique o determine tal cerro, o el legislador explique la razón de tal omisión, no podemos afirmar que toda el área esté dentro del Parque.

Finalmente, debemos aclarar que la tardanza en la omisión de este estudio obedeció al interés de profundizar en el tema para brindarle un análisis lo más amplio posible.

Del señor Diputado, con toda consideración.

Lic. Ileana Bolaños Cubillo José Francisco Salas Ruiz Abogada de Procuraduría Director – Procurador Sistema Nacional de Legislación Vigente Procuraduría General de la República