Validity of the 1888 Decree Law LXV on the inalienable zone in the Zurquí and Concordia hillsVigencia del Decreto Ley N° LXV de 1888 sobre zona inalienable en los Cerros Zurquí y Concordia

Legal Opinion 118 Legal Opinion: 118 - J of 09/27/2004 San José, October 11, 2001 OJ-118 - 2004 September 27, 2004 Sir Eng. Quírico Jiménez Madrigal Deputy Bloque Patriótico Legislative Assembly Greetings.

Dear Deputy:

With the approval of Ana Lorena Brenes Esquivel, Attorney General of the Republic, we respond to your official communication No. BPP-QJM-210-03 dated October 29, 2003, in which you request that, "for the purpose of studying such actions as may be necessary to rescue from deforestation the aquifer recharge zones of the northern part of Heredia and due to the importance represented by these water sources that supply the cities of Heredia, Alajuela, and part of San José", we indicate to you "whether Legislative Decree LXV of July 30, 1888, is currently in force…".

Before answering your question, allow us to indicate that Article 4 of our Organic Law No. 6815 of September 27, 1982, provides for certain admissibility requirements that must be observed in consultative proceedings raised before this Attorney General's Office, the same which, we clarify beforehand, do not apply to the Legislative Assembly for reasons that will be seen.

In that sense, the first paragraph of said provision states: "The bodies of the Public Administration, through the heads of the different administrative levels, may consult the technical-legal criteria of the Attorney General's Office, and must, in each case, accompany the opinion of the respective legal advisory office." From the foregoing, it is clear that, in order to request the legal criteria of this Attorney General's Office, the corresponding consultation must be raised by the head of a public institution, as well as that the opinion of the respective legal advisory office be attached.

Likewise, and in the case of the Costa Rican Legal Information System, it is necessary to emphasize that its actions are strictly governed by the Principle of Legality, which orders the public entity to carry out the functions indicated by a preceding provision. Currently, there is no legal provision whatsoever that orders, permits, or at least facilitates the possibility for the National System of Legislation in Force of the Attorney General's Office of the Republic to certify legal provisions, as this is not a legally established possibility. For the reasons stated, our response must be in the nature of a "legal opinion," that is, non-binding for the entity that has requested the pronouncement.

The entity that could certify the content, validity, and accurate modifications of a legal provision, particularly provisions of constitutional rank, laws, and international agreements duly approved by Costa Rica, should be the Legislative Assembly itself.

Notwithstanding the foregoing, and with the desire to collaborate with such an important Branch of the Republic and dealing with an issue that is of utmost importance for the entire population, such as the protection of our water resources, we have taken the liberty to rule on the doubt in question, with the warning, once again, that this is not a binding opinion nor an official certification of provisions, given the reasons set forth above, referring to the principle of administrative legality, but rather it concerns an investigation, legal analysis, and exegesis of the corresponding texts, especially considering that the law, whose validity is questioned, dates from 1888.

I. PRELIMINARY CONSIDERATIONS

Through Decree-Law No. LXV of July 28, 1888, the mountains in which the waters that supply Heredia and Alajuela have their origin are declared inalienable.

Said provision establishes:

LXV "Whereas the conservation of the mountains in which the streams and springs (manantiales) that supply water to the province of Heredia and a part of that of Alajuela is of public utility,

DECREES:

Art. 1.— A zone of land two kilometers wide is declared inalienable, on both sides of the summit of the mountain known by the name of Mountain of the Barba Volcano, from the hill called Zurquí to the one known by the name of Concordia, whether said zone is national or municipal property.

Art. 2.— The Executive Branch is authorized to increase or decrease the extension of the zone referred to in the previous article if, after carrying out the respective reconnaissance by means of a scientific commission, it deems it convenient to modify it in the manner that said commission indicates." As is read in the recital of the transcribed provision, already at that time (one hundred and fifteen years ago) there was awareness of the pressing need to protect an area in which, even today, the water springs (nacientes) that supply the inhabitants of the provinces of Heredia and Alajuela and, as is well indicated, part of San José, are located. Proof of this is the request made before Congress in 1888, for it to issue the law transcribed above:

"…Requests, of the Sovereign Congress, the issuance of a provision declaring inalienable and uncultivable the crests of the mountains of National or Municipal vacant lands, where the sources that form the rivers that supply drinking water to the towns of the Province originate.

This request is based on the diminishment that the waters of the watersheds are suffering day by day, due to the clearing that the agricultural and financial spirit of our people is doing in the surrounding mountains…" (Note: The original spelling of the time is respected) Over time, this initiative has been maintained, especially in view of a vision of population, industrial, and technological development, which, in pursuit of a better quality of life, has harmed a resource vital for the survival of any form of life, which is water. As hydrological resources present a problem that affects everyone, it must be taken into account to address their protection.

Regarding the problem of water as a natural resource, the author Carlos Blanco Lozano, in his work "The Protection of Water through Criminal Law," states:

"Day by day the need for this liquid element increases… as a consequence of the progressive development that is taking place both in industrialized countries and, to a lesser extent, in those of the Third World. But the immediate hydrological availability to meet such growing demand turns out to be only the same as yesteryear or even less, since the renewability of the resource itself, through the hydrological cycle, has been affected by the hand of man" "(BLANCO LOZANO, Carlos, The Protection of Water through Criminal Law. Editorial JB José Maria Bosch, First Edition, Barcelona, 2000, p. 31).

Regarding the protection of our water resources, the Attorney General's Office has previously ruled. In this regard, it is possible to consult opinions and pronouncements C-016-2002 of January 15, 2002, C-042-99 of February 19, 1999, and OJ-038-03 of February 28, 2003. In the latter, it was indicated:

"The proper management of water resources is fundamental for the economic and social development of the country, especially to promote forest conservation, biodiversity, and to maintain the quantity and quality of the aquifers. That is why the legal system must provide for effective provisions and procedures that preserve the quality of the resource, and that in turn prevent and sanction harmful conduct" Aware of the stated problem, we will undertake the relevant study to establish the validity of the provision consulted, considering that there are subsequent provisions that regulated the same matter, which leads us to the need to analyze them in detail, in order to establish the assumption of an implied repeal, or else the reaffirmation of the interest in protecting the water resource, over time.

II. ON THE POSSIBLE REPEAL OF DECREE-LAW No

LXV OF JULY 28, 1888 Before going to the specific point, it is convenient to refer to the matter of repeal of laws.

Legal provisions may cease to be in force by virtue of a subsequent provision or repealing provision, which must have a rank equal to or higher than the one it repeals. The phenomenon may also occur by annulment, when, in our case, the Constitutional Chamber exercises constitutionality control over them. In our Legal System, the repeal of the law is regulated in the final paragraph of Article 129 of the Political Constitution, which indicates "… The law is neither abrogated nor repealed except by a subsequent one…". Also, Article 8 of the Civil Code in this regard states "… Laws are only repealed by subsequent ones and against their observance, disuse nor custom or practice to the contrary may be alleged. The repeal shall have the scope expressly provided and shall also extend to everything that in the new law, on the same matter, is incompatible with the previous one. By the simple repeal of a law, the ones it had repealed do not regain force…" (emphasis added).

Thus, we have that there are two types of repeal: express repeal, that is, that in which the new provision specifically and in detail indicates which laws the repeal falls upon and therefore the cessation of their validity. The validity of the provision should not be confused with its efficacy, as the first refers to the obligatory nature of the law, its subsistence in the elapsed time, while the second refers to the applicability or suitability to regulate the cases normed therein, so that, even when the provision is repealed, its efficacy may extend to situations that arose under its validity.

The other type of repeal refers to implied repeal, in which the object of repeal is not directly and explicitly identified, but arises from the incompatibility that occurs between the subsequent provision and the previous one (normative antinomy), a precept contained in Article 8 of the Civil Code (text highlighted in bold), cited above; or, when the new law comprehensively regulates the subject matter of the previous law.

Regarding implied repeal, the author Luis María Diez Picazo in his work "The Repeal of Laws" states:

"…implied repeal occurs, at least, in two hypotheses: when there is a new integral regulation of the matter and when a subsequent provision proves incompatible with a previous one. (…) it should be noted that in the case of a new integral regulation of the matter, the implied nature of the repeal is only formal, in the sense that the legislator does not directly indicate the repealed object, but, from a substantial point of view, said object necessarily emerges from the matter that has received a new regulation. In the case of incompatibility between provisions, on the other hand, there is not even a hint of delimitation by the legislator of the repealed object…" (DIEZ-PICAZO, Luis María, The Repeal of Laws. Editorial Civitas, S.A., First Edition, Madrid, 1990, pp. 286 - 287).

Generally, when creating a new law, a final provision is indicated stating that "this provision repeals all previous ones that oppose it," which makes it necessary, in order to establish an implied repeal, to carry out an assessment and interpretation of each and every one of the regulated assumptions, in order to conclude whether the new provisions indeed oppose the old ones or vice versa. Generally, this task is carried out, a posteriori, by the Judge or the jurist when faced with the need for its application, although it is of course expected that it is the legislator himself, a priori, who executes said work, so that both judges and legal operators do not fall into the temptation of erroneously interpreting the spirit of the provision.

On the subject of repeal, opinion C-246-01 of September 17, 2001, indicated:

"In matters of repeals, the doctrine has indicated that when the Law provides that the previous law is repealed in what opposes the repealing one, one is in the presence of an implied repeal and not an express one. This is because, as normally happens with implied repeal, it will be necessary for the operator to carry out an interpretive task in order to determine if there is an opposition between one provision and another. Specifically, if there is normative antinomy, that is, incompatibility between provisions.

Normative antinomy exists when two provisions regulate the same point or matter in a contradictory manner. The content of both provisions is incompatible in relation to the same factual assumption. The effects of both provisions exclude each other, making the application of both legally impossible, with the permanence of the effects of each one." It would be highly convenient for national interests and for the health of the Costa Rican Legal System that these lines and technical recommendations on the way legislation should be made be taken into account and applied by the legislators, as a way to greatly purify the legislation that governs us.

Having outlined the two types of existing repeal, we will refer to the substance of the matter.

Having carried out the corresponding investigation, no law was found that expressly repeals Decree-Law No. LXV of July 28, 1888, despite the fact that, as we indicated above, some laws have been enacted that have dealt with the subject. It is thus that in 1939 Law No. 13 of January 10, 1939, "General Law of Vacant Lands" (currently repealed by the Law of Lands and Colonization Law No. 2825 of October 14, 1961), declared vacant, unless proven otherwise, all lands comprised within the limits of the Republic that had not been acquired in ownership through legitimate title by private individuals, or registered in the Public Registry in the name of the State or any of its institutions or dependencies or that were not occupied in a public service (Article 1). Aspects linked to vacant lands such as alienation, domain, and transmission of property were thus regulated. Notwithstanding the foregoing, certain exceptions were established, precisely for the purpose of giving protection to our natural resources, including water. Articles 9 and 11 of the aforementioned provision, insofar as they interest us, provide:

"Article 9.- Neither may the lands situated in a zone of two thousand meters around the edges of the Irazú and Poás volcanoes and of the Lagoon neighboring the latter, nor those situated in a zone of two kilometers wide on both sides of the summit of the mountain of the Barba volcano, from Cerro Zurquí to that of Concordia, be alienated." (The highlighting is not from the text).

"Article 11.- The State shall conserve the necessary domain over the lands indispensable for the utilization of hydraulic forces." As is well highlighted, the Law of Vacant Lands of 1939 again regulated the special protection contemplated in Decree-Law No. LXV of 1888. With the difference that it establishes the impossibility of alienation of the area under analysis, and the previous provision established the inalienability of the same. The foregoing leads us to analyze one and the other term.

In civil law, it is said that things or goods are inalienable which, although they may be of private property, or which are even already private property, cannot be the object of a contract transferring ownership, even though they may be the object of other types of contracts (www.leyesnet.com/diccionario.asp). On the other hand, alienation is understood as the legal act by virtue of which a person transmits to another or others the ownership of a thing or a right that belongs to them (www.lexjuridica.com/diccionario.php).

Guillermo Cabanellas, in his "Encyclopedic Dictionary of Usual Law" defines the word "inenajenable" [unenalienable] as "inalienable," that is, as synonyms. Regarding "inalienability" he indicates: "quality of that which is not susceptible of alienation," and he also defines inalienable as: "In general when it is not possible to alienate, due to a natural obstacle or express precepts, whether conventional or legal… in the civil sphere. Things that are outside of commerce are inalienable and, in general, all those whose ownership cannot be transferred to another, except in the cases and with the formalities prescribed by the laws." CABANELLAS, Guillermo. Encyclopedic Dictionary of Usual Law, Editorial Heliasta S.R.L., 28th Edition, Argentina, 2003, p. 366.

Therefore, inalienability is the impossibility of being the object of a contract transferring ownership, which amounts to the impossibility of alienation.

Consequently, it must be concluded that the Law of Vacant Lands ratified what was regulated by the decree-law of 1888. As a result, no contradiction arises between one and the other, for which reason it could not be said that there was an implied repeal of the previous provision. It should be taken into account that the new provision, in its Article 73, states "Laws previously enacted that deal with the same matters as this one are also hereby repealed or reformed in the corresponding part, in everything in which this one opposes or contradicts them." Nor could one speak of an implied repeal due to integral regulation of the matter, since the same provision indicates that those laws enacted previously that deal with the same matter are repealed, to the extent that the new one opposes them, for as we said there is no contradiction between both. (Our emphasis).

In 1961, the Law of Lands and Colonization, Law No. 2825 of October 14, 1961, was enacted, which is in force and which, among other purposes, seeks to contribute to the conservation and adequate use of the country's reserves of renewable natural resources and to prevent the concentration of lands in the hands of those who use them for speculation or exploitation to the detriment of the interests of the Nation. It stipulates that lands in the hands of such interests must return to the State in the manner determined by the Constitution and the law. Specifically, its Article 7 provides in what interests us:

"Article 7.- As long as the State, by its own will or upon indication of the Ministry of Agriculture or the Institute of Lands and Colonization, taking into account reasons of national convenience, does not determine the lands that must be maintained under its domain, the following shall be considered inalienable and not susceptible to acquisition by claim or possession, except those that were under private domain, with legitimate title:

(…)

• c)The lands of the islands, those situated on the margins of rivers, streams and, in general, of all sources that are in hydrographic basins or watersheds in which springs (manantiales) emerge, or in which any water courses from which some population is supplied have their origins or headwaters, or which it is convenient to reserve for the same purpose. On flat lands or lands with a slight slope, a strip of two hundred meters on both sides of said rivers, springs, or streams shall be considered inalienable; and in the hydrographic basins or watersheds, a strip of land of three hundred meters on both sides of the maximum depression, all along the line, counting from the nearest highest elevation; (…)
• e)An area of two kilometers in radius, with its center in the crater, or main summit around the Barba, Poás, Arenal, Cerro Chato, Tenorio, Santa María, and Rincón de la Vieja volcanoes; two kilometers wide on both sides of the ridge constituted by the various peaks of Miravalles; the zone on the Irazú and Turrialba volcanoes starting from 3,000 meters of altitude towards the summit; the páramos of the Cordillera de Talamanca starting from 3,000 meters of altitude towards the summit; an area of three kilometers in radius with center on the summit of Cerro Dúrika; the savannas around Cerro Chirripó Grande above 3,000 meters of altitude; an area of two kilometers wide on both sides of the Mountain Range between Cerros Zurquí and Hondura. The Institute shall opportunely create other forest reserves that will also serve as a sanctuary or refuge for wild animal life and in which hunting in any of its forms shall be prohibited; (…)
• g)The lands indispensable for the utilization of hydraulic forces.

(…)

• i)All those lands that had been declared unclaimable or inalienable by previous legal provisions.

(The bold text is not original).

From the reading of the foregoing text, the need to protect the area contemplated in Decree-Law No. LXV of 1888 becomes evident again. It is important to bring up what was expressed by the representative of the National Geographic Institute when making his comments regarding the draft for the approval of the Law of Lands and Colonization, referring, precisely, to the reiteration of inalienability of the area under analysis:

"…Commenting on some of the points addressed, one might ask if the subsection that declares the summit of the mountain ranges in the (sic) mentioned inalienable is redundant, due to the validity of previous laws that so declare it, I give as an example Law No. 55 (sic) of July 30, 1888, which demarcates the inalienable zone of the Zurquí and Concordia hills and for which a map exists in the Cadastre…" As we can observe, despite the comment made by the official of the National Geographic Institute, the new law again gives special protection to said zone, as well as to others. It is noteworthy that in the drafting of subsection e), Article 7, of the law cited above, the "zone from Cerro Zurquí to Concordia" is omitted, and in the background of the law, it could not be established what the change was due to. Nevertheless, we consider that by virtue of the provisions of Article 7, subsection i), aforementioned, the protection for said zone subsists.

In this regard, it is important to clarify that there is a gap regarding the location or existence of Cerro Concordia, since from the study made of the corresponding cartographic sheets and data provided by the National Geographic Institute, there is currently no hill registered with that name; what exists is a population, which, according to the Administrative Territorial Division (DE-29267 of January 15, 2001), belongs to the Province of Alajuela, Canton Alajuela, District Carrisal.

In an effort to locate Cerro Concordia and aware of the existence of a cadastral map that was erected by the Commission of the Supreme Government in October 1888, of zone I between the Zurquí and Concordia hills, in accordance with Decree-Law No. 55 (sic) of July 30, 1888, which is found today in the National Archive, it was consulted and it can be observed that it clearly indicates the location of the Zurquí, Turruces, Tibás, Delicias, and Piedra hills (today part of the Braulio Carrillo National Park), but it is silent as to the location of Cerro Concordia.

As a suggestion, a technical study should be requested, in order to locate with certainty Cerro Concordia, or to establish if it exists today under another name, a study that must be carried out by personnel qualified for that purpose, under the charge of the National Geographic Institute, according to the functions entrusted to it by Article 1 of Law No. 59 of July 4, 1944:

"The National Geographic Institute is created, dependent on the Secretariat of Development, destined for the execution of the Geographic Map and Cadastral Map of the Republic, and for studies, investigations, or works of a geographic, geodetic, geophysical, and similar nature related to said work." From what has been explained, it would be very delicate to dare to affirm that Law No. LXV of July 30, 1888, is repealed in any way by the Law of Lands and Colonization, since the normative evidence and the policies for the protection of water resources show quite the opposite. Furthermore, had that been the intention of the legislator, given the warning of the existence of said law, it would have been expressly repealed.

It is possible to affirm, on the other hand, that the laws have been adding new elements of protection and regulation, in terms of defining what is permitted and what is not in the areas declared inalienable, as well as the procedures to follow in cases where these lands are in private hands. We will transcribe some articles of interest to the case, taking into account the concern noted in the consultation raised, regarding the rescue from deforestation of the aquifer recharge zones.

The Water Law No. 276 of August 27, 1942, in its Article 31, declares as domain in favor of the Nation:

"(….)

The lands that surround the sites for collecting or taking sources that supply drinking water, within a perimeter of not less than two hundred meters in radius; The forest zone that protects or must protect the entirety of the lands in which the infiltration of potable waters occurs, as well as that of those that provide the base for hydrographic basins and margins of deposits, supplying sources, or permanent course of the same waters." The Forest Law (Ley Forestal) No. 4465 of November 25, 1969, in its Article 32 established, as part of the natural heritage of the State, "the forests and forest lands of … the areas declared inalienable…". This law was repealed by the current Forest Law No. 7575 of February 13, 1996, which in its Article 13 includes said precepts and in Article 14 establishes the condition of unattachability and inalienability of the natural heritage of the State. Likewise, it indicates that possession of said heritage by private individuals shall not cause any right in their favor and that the reivindicatory action of the State for these lands is imprescriptible. Consequently, they cannot be registered in the Public Registry through possessory information, and both the invasion and occupation of them shall be sanctioned according to the provisions of the law.

On the other hand, the Biodiversity Law No. 7788 of April 30, 1998, in its Article 31, establishes:

"ARTICLE 52.- Territorial planning:

The plans or authorizations for the use and exploitation of mineral resources, soil, flora, fauna, water, and other natural resources, as well as the location of human settlements and industrial and agricultural developments issued by any public entity, whether from the central Government, autonomous institutions, or municipalities, shall particularly consider in their preparation, approval, and implementation, the conservation of biodiversity and its sustainable use, especially when dealing with plans or permits that affect the biodiversity of protected wild areas." Through the promulgation of the Organic Law of the Environment (Ley Orgánica del Ambiente) No. 7554 of October 4, 1995, the interest in defending and preserving the right of the country's inhabitants to a healthy and ecologically balanced environment is stated, a maxim also contained in Article 50 of the Magna Carta. It is established that the environment is the common heritage of all inhabitants, with the exceptions established in the Constitution, international conventions, and laws, as well as the duty of the State to ensure the rational use of environmental elements, establishing damage or contamination to the environment as a social crime (Article 2). Among its purposes is to promote efforts to prevent and minimize damages to the environment (Article 4). In what is of interest, Article 51 states:

ARTICLE 51.- Criteria For the conservation and sustainable use of water, the following criteria, among others, must be applied:

• a)Protect, conserve, and, insofar as possible, recover aquatic ecosystems and the elements that intervene in the hydrological cycle.
• b)Protect the ecosystems that allow regulating the hydrological regime.
• c)Maintain the balance of the water system, protecting each of the components of the hydrographic basins.

Now, specifically in relation to the zone protected by the law under study, it is important to indicate that by Executive Decree No. 8357 of April 5, 1978, the Braulio Carrillo National Park was created. That same year, Law No. 6280 of October 25, 1978, Creation of the Braulio Carrillo National Park (whose limits were expanded by Executive Decree No. 22620 of October 1, 1993), was approved, having provided in Article 2 of the executive decree for the exclusion, as an area of the park, of the right-of-way of the San José-Guápiles highway, for all matters related to road affairs and given the imminent opening of the area crossed by the highway. It was a necessary normative creation, as it became imperative to ensure the conservation and protection of the existing natural resources, as well as its hydrographic potential and the conservation of said area under the national park system, as inferred from the reading of Article 1 of both the decree and the aforementioned law.

Even so, the question persists regarding the location of Cerro Concordia, since, as we previously indicated, on the cartographic sheet Barva 1:50,000, which contains the delimitation of the Braulio Carrillo National Park, said hill does not appear.

Likewise, in Article 3 of both provisions, the condition of inalienability and non-susceptibility to registration through possessory information of the national reserves and those private lands that the State acquires, located within the Park, is reiterated.

Therefore, today the zone declared inalienable by Law No. 65 of July 1888 forms part of the Braulio Carrillo National Park. Consequently, the special protection rules that cover such areas are applicable to it, such as the National Parks Service Law No. 6084 of August 24, 1977, and, with particular relevance, the provisions of Article 1 of the current Forestry Law (Ley Forestal), previously mentioned:

"ARTICLE 1.- Objectives This law establishes, as an essential and priority function of the State, to ensure the conservation, protection, and administration of natural forests and the production, utilization, industrialization, and promotion of the country's forest resources destined for that purpose, in accordance with the principle of adequate and sustainable use of renewable natural resources (…) By virtue of the public interest and except as stipulated in Article 18 of this law, the cutting or utilization of forests in national parks, biological reserves, mangroves, protected zones, wildlife refuges, and forest reserves owned by the State is prohibited.

III. CONCLUSIONS

There is no law that expressly repeals Law No. LXV of July 30, 1888, and, for the reasons stated, it is considered that said law remains fully in force.

Regarding tacit repeal by other subsequent laws, this legal representation considers that such a situation has not occurred, since no law was found that contradicts the provisions of the law under study. On the contrary, from the study carried out, it can be seen that it has been the express manifestation of the legislator to continue protecting the natural resources existing in that zone.

From the study carried out of both the regulations in force and the corresponding cartographic maps, it is concluded that almost all of the area mentioned by Law No. LXV of July 30, 1888, is protected under the National Parks system, as said area belongs to the Braulio Carrillo National Park. It is not possible to affirm that the entirety of the area is protected because, as it has not been possible to locate the so-called Cerro Concordia, since as indicated, on the Barva 1:50,000 cartographic sheet (where the delimitation of the Braulio Carrillo National Park is recorded) said natural elevation does not appear, at least under that name. Therefore, until the National Geographic Institute (IGN) locates or determines said hill, or the legislator explains the reason for such omission, we cannot affirm that the entire area is within the Park.

Finally, we must clarify that the delay in the omission of this study was due to the interest in delving deeper into the subject in order to provide you with as comprehensive an analysis as possible.

From the Deputy, with all consideration.

Lic. Ileana Bolaños Cubillo José Francisco Salas Ruiz Attorney of the Attorney General's Office Director – Attorney General National System of Legislation in Force Office of the Attorney General of the Republic

Texto Opinión Jurídica 118 Opinión Jurídica : 118 - J del 27/09/2004 San José, 11 de octubre del 2001 OJ-118 - 2004 27 de setiembre de 2004 Señor Ing. Quírico Jiménez Madrigal Diputado Bloque Patriótico Asamblea Legislativa S. D.

Estimado señor Diputado:

Con la aprobación de Ana Lorena Brenes Esquivel, Procuradora General de la República, damos respuesta a su oficio N° BPP-QJM-210-03 de fecha 29 de octubre de 2003, en la cual Ud. solicita que, "con el propósito de estudiar las acciones que fueren necesarias para rescatar de la deforestación las zonas de recarga acuífera de la parte norte de Heredia y por la importancia que representan esta fuentes de agua de las que se surten las ciudades de Heredia, Alajuela y parte de San José", se le indique "si el Decreto Legislativo LXV del 30 de julio de 1888 se encuentra en la actualidad vigente…".

Previo a responder su interrogante, permítanos indicar que el artículo 4º de nuestra Ley Orgánica No. 6815 de 27 de setiembre de 1982 prevé algunos requisitos de admisibilidad que deben observar las gestiones consultivas planteadas ante esta Procuraduría, mismas que, aclaramos de previo, no se aplican a la Asamblea Legislativa por las razones que se verán.

En ese sentido, el párrafo primero de dicha norma dispone: "Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva." De lo trascrito queda claro que, para requerir el criterio jurídico de esta Procuraduría, es preciso que la consulta correspondiente sea planteada por el jerarca de una institución pública, así como que se adjunte la opinión de la asesoría legal respectiva.

Igualmente, y en el caso del Sistema Costarricense de Información Jurídica, es necesario recalcar que su actuación está regida estrictamente por el Principio de Legalidad, que ordena al ente público llevar a cabo las funciones que indique una norma precedente. Actualmente, no existe norma jurídica alguna que ordene, permita o al menos facilite la posibilidad al Sistema Nacional de Legislación Vigente de la Procuraduría General de la República de certificar normas jurídicas, por cuanto no se trata de una posibilidad legalmente establecida. Por los argumentos expuestos, nuestra respuesta debe tener carácter de "opinión jurídica", esto es, de naturaleza no vinculante para el ente que ha solicitado el pronunciamiento.

La entidad que podría certificar el contenido, vigencia y modificaciones ciertas de una norma jurídica, particularmente normas de rango constitucional, leyes y convenios internacionales debidamente aprobados por Costa Rica, debería ser la propia Asamblea Legislativa.

No obstante lo anterior, y con el afán de colaborar con tan importante Poder de la República y tratándose de un tema que es de suma importancia para toda la población, como lo es la protección de nuestros recursos hídricos, nos hemos permitido pronunciarnos sobre la duda en cuestión, con la advertencia, una vez más, de que no se trata de un dictamen vinculante ni una certificación oficial de normas, dadas las razones expuestas arriba, referentes al principio de legalidad administrativa, sino que se trata más bien de una investigación, análisis jurídico y exégesis de los textos correspondientes, máxime si se toma en cuenta que la ley, cuya vigencia se cuestiona, data de 1888.

I. CONSIDERACIONES PREVIAS

Mediante decreto ley No. LXV de 28 de julio de 1888, se declaran inalienables las montañas en que tienen su origen las aguas que abastecen a Heredia y Alajuela.

Dicha norma establece:

LXV "Siendo de utilidad pública la conservación de las montañas en que tienen origen los arroyos y manantiales que abastecen de agua a la provincia de Heredia y a una parte de la de Alajuela,

DECRETA:

Art. 1°— Se declara inalienable una zona de terreno de dos kilómetros de ancho, a uno y otro lado de !a cima de la montaña conocida con el nombre de Montaña del Volcán de Barba, desde el cerro llamado el Zurquí hasta el que se conoce con el nombre de Concordia, ya sea dicha zona de propiedad nacional ó municipal.

Art. 2°— Se autoriza al Poder Ejecutivo para aumentar o disminuir la extensión de la zona a que se refiere el artículo anterior si después de practicado el reconocimiento respectivo por medio de una comisión científica, juzga conveniente modificarla en el sentido que dicha comisión indique".

Tal y como se lee en el considerando de la norma transcrita, ya para esa época (ciento quince años atrás) se tomó conciencia de la necesidad imperiosa de proteger una zona, en la que, aún hoy día, se encuentran las nacientes de agua donde se abastecen los habitantes de las provincias de Heredia y Alajuela y, como bien se indica, parte de San José. Prueba de ello es la solicitud que se hace ante el Congreso en 1888, para que emita la ley antes transcrita:

"…Solicita, del Soberano Congreso emita una disposición que declare inalienables é incultibables las crestas de las montañas de terrenos baldíos Nacionales ó Municipales, donde tienen origen las fuentes que forman los rios que surten de agua potable á las poblaciones de la Provincia.

Esta solicitud se funda en la discriminación que de día en día están sufriendo las aguas de las vertientes, debido á los desmontes que el espíritu agricultor y financiero de nuestro pueblo está haciendo en las montañas circunvecinas…" (Nota: Se respeta la ortografía original de la época) A través del tiempo se ha mantenido esa iniciativa, sobre todo ante una visión de desarrollo poblacional, industrial y tecnológico, que en pos de una mejor calidad de vida ha perjudicado un recurso vital para la sobre vivencia de cualquier forma de vida, como lo es el agua. Al presentar los recursos hidrológicos un problema que afecta a todos debe ser tomado en cuenta para afrontar la tutela de los mismos.

Acerca de la problemática del agua como recurso natural, el autor Carlos Blanco Lozano en su obra "La tutela del agua a través del derecho penal", expone:

"Día a día aumenta la necesidad del líquido elemento… a consecuencia del progresivo desarrollo que, tanto en los países industrializados como, en menor medida, en los del Tercer Mundo, se viene operando. Pero las disponibilidades hidrológicas inmediatas con las que hacer frente a tal creciente demanda vienen a ser sólo las mismas que antaño o incluso inferiores, ya que la propia renovabilidad del recurso, a través del ciclo hidrológico, se ha visto afectada por la mano del hombre" "(BLANCO LOZANO, Carlos, La Tutela del agua a través del Derecho Penal. Editorial JB José Maria Bosch, Primera Edición, Barcelona, 2000, pág. 31).

Sobre la protección de nuestros recursos hídricos, la Procuraduría General se ha pronunciado anteriormente. Al respecto, es posible consultar los dictámenes y pronunciamientos C-016-2002 de 15 de enero de 2002, C-042-99 de 19 de febrero de 1999 y OJ-038-03 de 28 de febrero de 2003. En éste último se indicó:

"El manejo adecuado del recurso hídrico es fundamental para el desarrollo económico y social del país, sobre todo para promover la conservación de los bosques, la biodiversidad y mantener la cantidad y calidad de los mantos acuíferos. Por eso el ordenamiento jurídico debe prever normas y procedimientos eficaces que preserven la calidad del recurso, y que a su vez prevengan y sancionen las conductas dañosas" Conscientes del problema expuesto, nos abocaremos a realizar el estudio pertinente para establecer la vigencia de la norma consultada, tomando en cuenta que existen normas posteriores que regularon la misma materia, lo que nos lleva a la necesidad de analizarlas en detalle, con el fin de establecer el supuesto de una derogación tácita, o bien la reafirmación del interés de protección del recurso agua, a través del tiempo.

II. SOBRE LA POSIBLE DEROGACIÓN DEL DECRETO LEY No

LXV DE 28 DE JULIO DE 1988 Antes de ir al punto en concreto, conviene referirnos al tema de la derogación de las leyes.

Las normas jurídicas pueden cesar su vigencia en virtud de una norma posterior o norma derogatoria, la cual debe tener un rango igual o superior a aquélla que deroga. El fenómeno también puede ocurrir por anulación, cuando, en nuestro caso, la Sala Constitucional ejerce el control de constitucionalidad sobre ellas. En nuestro Ordenamiento Jurídico la derogación de la ley se encuentra regulada en el párrafo final del artículo 129 de la Constitución Política, que indica "… La ley no queda abrogada ni derogada sino por otra posterior…". Asimismo el artículo 8 del Código Civil al respecto nos señala "… Las leyes sólo se derogan por otras posteriores y contra su observancia no puede alegarse desuso ni costumbre o práctica en contrario. La derogatoria tendrá el alcance que expresamente se disponga y se extenderá también a todo aquello que en la ley nueva, sobre la misma materia, sea incompatible con la anterior. Por la simple derogatoria de una ley no recobran vigencia las que ésta hubiere derogado…" (el destacado es propio).

Así tenemos que existen dos tipos de derogación: la derogación expresa, sea aquélla en que la nueva norma señala específicamente y en detalle cuáles serán las leyes sobre las que recae la derogación y por lo tanto la cesación de su vigencia. No debe confundirse la vigencia de la norma con su eficacia, pues la primera se encuentra referida a la obligatoriedad de la ley, su subsistencia en el tiempo transcurrido, mientras que la segunda se refiere a la aplicabilidad o idoneidad para regular los casos en ella normados, de modo que, aún cuando la norma se encuentre derogada, su eficacia puede extenderse a las situaciones que surgieron bajo su vigencia.

El otro tipo de derogación se refiere a la derogación tácita, en la cual no se identifica directa y explícitamente cuál es el objeto de derogación, sino que surge de la incompatibilidad que se da entre la norma posterior y la anterior (antinomia normativa), precepto recogido en el artículo 8 del Código Civil (texto destacado en negrita), antes citado; o bien, cuando la nueva ley regula en forma integral la materia de la ley anterior.

Sobre la derogación tácita, el autor Luis María Diez Picazo en su obra "La Derogación de las Leyes" señala:

"….la derogación tácita se produce, al menos, en dos hipótesis: cuando hay una nueva regulación integral de la materia y cuando una norma posterior resulta incompatible con otra anterior. (...) cabe señalar que en el caso de la nueva regulación integral de la materia el carácter tácito de la derogación es sólo formal, en el sentido de que el legislador no indica directamente el objeto derogado, pero, desde un punto de vista sustancial, dicho objeto se desprende necesariamente de la materia que ha recibido una nueva regulación. En el caso de la incompatibilidad entre normas, en cambio, ni siquiera hay un atisbo de delimitación por el legislador del objeto derogado…"(DIEZ–PICAZO, Luis María, La Derogación de las Leyes. Editorial Civitas, S.A., Primera Edición, Madrid, 1990, págs. 286 - 287).

Generalmente al crearse una nueva ley, se indica al final una gacetilla en la que se indica que "la presente norma deroga todas las anteriores que se le opongan", lo cual hace necesario que para establecer una derogación tácita se deba realizar una valoración e interpretación de todos y cada uno de los supuestos regulados, a fin de concluir si efectivamente las nuevas disposiciones se oponen a las antiguas o viceversa. Generalmente, esta tarea es llevada a cabo, a posteriori, por el Juez o el jurista cuando se encuentra ante la necesidad de su aplicación, aunque por supuesto es de esperar que sea el propio legislador, a priori, quien ejecute dicha labor, de manera que tanto los jueces como los operadores jurídicos no caigan en la tentación de interpretar erróneamente el espíritu de la norma.

Sobre el tema de la derogación, el dictamen C-246-01 de 17 de setiembre de 2001, indicó:

"En materia de derogaciones, la doctrina ha señalado que cuando la Ley dispone que se deroga la ley anterior en lo que se oponga a la derogante, se está en presencia de una derogación tácita y no expresa. Ello por cuanto como normalmente sucede con la derogatoria tácita será necesario que el operador realice una labor de interpretación a fin de determinar si existe una oposición entre una y otra norma. En concreto, si existe antinomia normativa, sea incompatibilidad entre normas.

Existe antinomia entre normas cuando dos disposiciones regulan en forma contradictoria un mismo punto o materia. El contenido de ambas normas es incompatible en relación con un mismo supuesto de hecho. Los efectos de ambas disposiciones se excluyen entre sí, resultando imposible jurídicamente la aplicación de ambas, con permanencia de los efectos de cada una".

Resultaría altamente conveniente para los intereses nacionales y para la salud del Ordenamiento Jurídico costarricense que esas líneas y recomendaciones técnicas sobre la forma como se debe legislar fuesen tomadas en cuenta y aplicadas por los legisladores, como forma de depurar en mucho la legislación que nos rige.

Una vez expuesto los dos tipos de derogación existentes, nos referiremos al fondo del asunto.

Hecha la correspondiente investigación, no se encontró ley alguna que expresamente derogue el Decreto Ley N° LXV de 28 de julio de 1888, a pesar de que, como lo indicamos anteriormente, se han dictado algunas leyes que han tratado el tema. Es así como en 1939 se emite la ley No. 13 de 10 de enero de 1939 "Ley General de Terrenos Baldíos" (actualmente derogada por la Ley de Tierras y Colonización Ley No. 2825 de 14 de octubre de 1961), declara baldíos, mientras no se probara lo contrario, todos los terrenos comprendidos en los límites de la República, que no se hubieran adquirido en propiedad mediante título legítimo por particulares, o inscritos en el Registro Público a nombre del Estado o cualquiera de sus instituciones o dependencias o que no estuvieran ocupados en un servicio público (artículo 1°). Así se regularon aspectos vinculados con los terrenos baldíos tales como enajenación, dominio, transmisión de la propiedad. No obstante lo anterior, se establecieron ciertas excepciones, con el fin precisamente de dar protección a nuestros recursos naturales, entre ellos el agua. Los artículos 9° y 11° de la norma antes mencionada, en lo que nos interesa disponen:

"Artículo 9°.- Tampoco pueden ser enajenados los terrenos situados en una zona de dos mil metros alrededor de los bordes de los volcanes Irazú y Poás y de la Laguna vecina de éste último, así como los situados en una zona de dos kilómetros de ancho a uno y otro lado de la cima de la montaña del volcán Barba, desde el Cerro Zurquí hasta el de Concordia." (El destacado no es del texto).

"Artículo 11°.- El Estado conservará el dominio necesario sobre las tierras indispensables para el aprovechamiento de las fuerza hidráulicas".

Como bien se destaca, la Ley de Terrenos Baldíos de 1939 reguló nuevamente la protección especial que se contemplaba en el Decreto Ley N° LXV de 1888. Con la diferencia de que establece la imposibilidad de enajenación de la zona en análisis, y la norma anterior establecía la inalienabilidad de la misma. Lo anterior nos lleva a analizar uno y otro término.

En derecho civil se dice que son inalienables las cosas o bienes que aunque pueden ser de propiedad particular, o que incluso son ya de propiedad particular no pueden ser objeto de un contrato traslativo de dominio, aún cuando si pueden ser objeto de otros tipos de contrato (www.leyesnet.com/diccionario.asp). Por otra parte se entiende por enajenación el acto jurídico en virtud del cual una persona transmite a otra u otras el dominio de una cosa o de un derecho que le pertenece (www.lexjuridica.com/diccionario.php).

Guillermo Cabanellas, en su "Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual" define la palabra "inenajenable" como "inalienable", o sea como sinónimos. En cuanto a la "inalienabilidad" indica: "cualidad de aquello que no es susceptible de enajenación", así también define inalienable como : "En general cuando no resulta posible enajenar, por obstáculo natural o preceptos expresos, sean convencionales o legales…en la esfera civil. Son inalienables las cosas que están fuera del comercio y, en general todas aquéllas cuyo dominio no puede traspasarse a otro, sino en los casos y con las formalidades prescritas por las leyes". CABANELLAS, Guillermo. Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual, Editorial Heliasta S.R.L., 28ª Edición, Argentina, 2003, pág.366.

Entonces la inalienabilidad es la imposibilidad de ser objeto de contrato traslativo de dominio, lo que viene a ser la imposibilidad de enajenación.

Por lo tanto, debe concluirse que la Ley de Terrenos Baldíos ratificó lo regulado por el decreto ley de 1888. En consecuencia, no se presenta ninguna contradicción entre una y otra, por lo cual no se podría decir que hubo una derogación tácita de la norma anterior. Tómese en cuenta que la nueva disposición en su artículo 73° dispone "Quedan también derogadas o reformadas en la parte correspondiente, las leyes dictadas anteriormente que traten de las mismas materia que la presente, en todo aquello que ésta se le oponga o las contradiga". Tampoco podría hablarse de derogación tácita por regulación integral de la materia, ya que la misma norma indica que se derogan aquéllas leyes dictadas con anterioridad que tratan de la misma materia, en cuanto la nueva se le oponga, pues como dijimos no existe contradicción entre ambas. (El destacado es nuestro).

En 1961 se emite la Ley de Tierras y Colonización Ley N° 2825 de 14 de octubre de 1961, la cual se encuentra vigente y que entre otros fines, persigue contribuir a la conservación y uso adecuados de las reservas de recursos naturales renovables del país y evitar la concentración de tierras en manos de quienes las utilicen para especulación o explotación en perjuicio de los intereses de la Nación. Estipula que tierras en manos de esos intereses deben volver al Estado en la forma que determinan la Constitución y la ley. Específicamente, su artículo 7° dispone en lo que interesa:

"Artículo 7º.- Mientras el Estado, por voluntad propia o por indicación del Ministerio de Agricultura o del Instituto de Tierras y Colonización, atendiendo razones de conveniencia nacional, no determine los terrenos que deben mantenerse bajo su dominio, se considerarán inalienables y no susceptibles de adquirirse por denuncio o posesión, salvo los que estuvieren bajo el domino privado, con título legítimo, los siguientes:

(…) c) Los terrenos de las islas, los situados en las márgenes de los ríos, arroyos y, en general, de todas las fuentes que estén en cuencas u hoyas hidrográficas en que broten manantiales, o en que tengan sus orígenes o cabeceras cualesquiera cursos de agua de los cuales se surta alguna población, o que convenga reservar con igual fin. En terrenos planos o de pequeño declive se considerará inalienable una faja de doscientos metros a uno y otro lados de dichos ríos, manantiales o arroyos; y en las cuencas u hoyas hidrográficas, una faja de terreno de trescientos metros a uno y otro lados de la depresión máxima, en toda la línea, a contar de la mayor altura inmediata; (…) e) Una zona de dos kilómetros de radio, con centro en el cráter, o cima principal alrededor de los volcanes Barba, Poás, Arenal, Cerro Chato, Tenorio, Santa María y Rincón de la Vieja; de dos kilómetros de ancho a uno y otro lados de la fila constituida por los varios picos del Miravalles; la zona en los volcanes Irazú y Turrialba a partir de los 3.000 metros de altitud y hacia la cima; los páramos de la Cordillera de Talamanca a partir de los 3.000 metros de altitud y hacia la cima; una zona de tres kilómetros de radio con centro en la cima del Cerro Dúrika; las sabanas alrededor del Cerro Chirripó Grande arriba de los 3.000 metros de altitud; una zona de dos kilómetros de ancho a uno y otro lados de la Cordillera entre los Cerros Zurquí y Hondura.

Oportunamente creará el Instituto otras reservas forestales que servirán, además, de santuario o refugio de la vida animal silvestre y en los cuales será prohibida la cacería en cualquiera de sus formas; (…) g) Los terrenos indispensables para el aprovechamiento de las fuerzas hidráulicas.

(…) i) Todos aquellos terrenos que hubieren sido declarados indenunciables o inalienables por disposiciones legales anteriores.

(Los destacados no son del texto).

De la lectura del texto anterior se hace nuevamente patente la necesidad de proteger la zona contemplada en el Decreto Ley No. LXV de 1888. Es importante traer a colación lo expresado por el representante del Instituto Geográfico Nacional al hacer sus comentarios con respecto al proyecto de aprobación de la Ley de Tierras y Colonización, refiriéndose, precisamente a la reiteración de inalienabilidad de la zona en análisis:

"…Comentando algunos de los puntos tratados, cabe preguntar si el inciso que declara inalienable la cima de las cordilleras en el (sic) mencionadas, está de por demás, debido a la vigencia de leyes anteriores que así lo declaran, pongo por ejemplo la Ley N° 55 (sic) del 30 de julio de 1888, que demarca la zona inalienable de los cerros Zurquí y la Concordia y de la que existe plano en el Catastro…" Tal como lo podemos observar, a pesar del comentario hecho por el funcionario del Instituto Geográfico Nacional, la nueva ley vuelve a dar una protección especial a dicha zona, lo mismo que a otras. Llama la atención que en la redacción del inciso e), artículo 7, de la ley supra indicada, se omite la "zona desde el cerro Zurquí hasta el Concordia" y en los antecedentes de la ley no se pudo establecer a qué se debió el cambio. No obstante, consideramos que por lo dispuesto en el Artículo 7 inciso i), antes mencionado, subsiste la protección a dicha zona.

Al respecto es importante aclarar que existe una laguna en cuanto a la ubicación o existencia del Cerro Concordia, ya que del estudio hecho a las hojas cartográficas correspondientes y datos suministrados por el Instituto Geográfico Nacional, actualmente no existe registrado un cerro con dicho nombre, lo que existe es una población, misma que según la División Territorial Administrativa (DE-29267 de 15 de enero de 2001), pertenece a la Provincia de Alajuela, Cantón Alajuela, Distrito Carrisal.

Con el afán de ubicar el Cerro Concordia y conscientes de la existencia de un plano catastrado que fue levantado por la Comisión del Supremo Gobierno en octubre de 1888, de la zona I entre los cerros Zurquí y la Concordia, conforme con el Decreto Ley No. 55 (sic) de 30 de julio de 1888, que se encuentra hoy día en el Archivo Nacional, se consultó y se puede observar que en él se indican claramente la ubicación de los cerros Zurquí, Turruces, Tibás, Delicias y Piedra (hoy parte del Parque Nacional Braulio Carrillo), pero es omiso en cuanto a la ubicación del cerro Concordia.

Como sugerencia se debe pedir un estudio técnico, con el fin de localizar a ciencia cierta el cerro Concordia, o establecer si es que hoy día existe con otro nombre, estudio que debe ser llevado a cabo por personal capacitado para ese fin, a cargo del Instituto Geográfico Nacional, según las funciones que le han sido encomendadas por el artículo 1° de la ley No. 59 de 4 de julio de 1944:

"Créase, dependiente de la Secretaría de Fomento, el Instituto Geográfico Nacional, destinado a la ejecución de la Carta Geográfica y Mapa Catastral de la República, y a los estudios, investigaciones o labores de carácter geográfico, geodésico, geofísico y de índole similar que tenga relación con dicha obra." Por lo explicado, resultaría muy delicado atreverse a afirmar que la Ley No. LXV de 30 de julio de 1888, está derogada de alguna manera por la Ley de Tierras y Colonización, pues la evidencia normativa y las políticas de protección a los recursos hídricos muestran todo lo contrario. Además, de haber sido esa la intención del legislador, ante la advertencia de la existencia de dicha ley, la hubiera derogado expresamente.

Sí es posible afirmar, en cambio, que las leyes han ido añadiendo nuevos elementos de protección y regulación, en cuanto a definir que está permitido y qué no en las áreas declaradas inalienables, así como los procedimientos por seguir en los casos en que estas tierras se encuentren en manos privadas. Transcribiremos algunos artículos de interés al caso, tomando en cuenta la inquietud apuntada en la consulta planteada, en cuanto al rescate de la deforestación de las zonas de recarga acuífera.

La Ley de Aguas N° 276 de 27 de agosto de 1942 en su artículo 31 declara como dominio a favor de la Nación:

" (….)

Las tierras que circunden los sitios de captación o tomas surtidoras de agua potable, en un perímetro no menor de doscientos metros de radio; La zona forestal que protege o debe proteger el conjunto de terrenos en que se produce la infiltración de aguas potables, así como el de los que dan asiento a cuencas hidrográficas y márgenes de depósito, fuentes surtidoras o curso permanente de las mismas aguas.

La Ley Forestal No. 4465 de 25 de noviembre de 1969, en su artículo 32 establecía, como parte del patrimonio natural del Estado "los bosques y terrenos forestales de … las áreas declaradas inalienables…". Esta ley fue derogada por la actual Ley Forestal N° 7575 de 13 de febrero de 1996, que en su artículo 13 recoge dichos preceptos y en el artículo 14 establece la condición de inembargabilidad e inalienabilidad del patrimonio natural del Estado. De igual manera, señala que posesión de dicho patrimonio por los particulares no causará derecho alguno a su favor y que la acción reivindicatoria del Estado por estos terrenos es imprescriptible. En consecuencia, no pueden inscribirse en el Registro Público mediante información posesoria y tanto la invasión como la ocupación de ellos serán sancionadas conforme a lo dispuesto en la ley.

Por otra parte, la Ley de Biodiversidad N° 7788 de 30 de abril de 1998, en su artículo 31, establece:

"ARTÍCULO 52.- Ordenamiento territorial:

Los planes o las autorizaciones de uso y aprovechamiento de recursos minerales, suelo, flora, fauna, agua y otros recursos naturales, así como la ubicación de asentamientos humanos y de desarrollos industriales y agrícolas emitidos por cualquier ente público, sea del Gobierno central, las instituciones autónomas o los municipios, considerarán particularmente en su elaboración, aprobación e implementación, la conservación de la biodiversidad y su empleo sostenible, en especial cuando se trate de planes o permisos que afecten la biodiversidad de las áreas silvestres protegidas.

Mediante la promulgación de la Ley Orgánica del Ambiente N° 7554 de 4 de octubre de 1995, se expone el interés de defender y preservar el derecho de los habitantes del país a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, axima recogido igualmente en el artículo 50 de la Carta Magna Se establece que el ambiente es patrimonio común de todos los habitantes, con la excepciones establecidas en la Constitución, convenios internacionales y las leyes, así como el deber del Estado por velar por la utilización racional de los elementos ambientales, estableciendo el daño o contaminación al ambiente como un delito de carácter social (artículo 2). Entre sus fines está el de promover los esfuerzos para prevenir y minimizar los daños al ambiente (artículo 4). En lo que interesa, el artículo 51 señala:

ARTÍCULO 51.- Criterios Para la conservación y el uso sostenible del agua, deben aplicarse, entre otros, los siguientes criterios:

• a)Proteger, conservar y, en lo posible, recuperar los ecosistemas acuáticos y los elementos que intervienen en el ciclo hidrológico.
• b)Proteger los ecosistemas que permiten regular el régimen hídrico.
• c)Mantener el equilibrio del sistema agua, protegiendo cada uno de los componentes de las cuencas hidrográficas.

Ahora bien, específicamente en relación con la zona protegida por la ley en estudio, es importante indicar que mediante decreto ejecutivo No. 8357 de 5 de abril de 1978 se crea el Parque Nacional Braulio Carrillo. Ese mismo año se aprobó la ley N° 6280 de 25 de octubre de 1978, Creación del Parque Nacional Braulio Carrillo (cuyos límites fueron ampliados por Decreto Ejecutivo N° 22620 de 1° de octubre de 1993), al haberse previsto en el artículo 2° del decreto ejecutivo la exclusión como área del parque el derecho de vía de la carretera San José-Guápiles, para todo lo referido a asuntos viales y ante la inminente habilitación de la zona atravesada por la carretera. Se trató de una creación normativa necesaria, pues se tornaba imperativo asegurar la conservación y protección de los recursos naturales existentes, así como su potencial hidrográfico y la conservación de dicha área bajo el sistema de parque nacional, según se desprende de la lectura del artículo 1° tanto del decreto, como de la ley antes mencionada.

Aún así, persiste la interrogante con respecto a la ubicación del Cerro Concordia, ya que como anteriormente lo indicáramos, en la hoja cartográfica Barva 1:50,000, en la que consta la delimitación del Parque Nacional Braulio Carrillo, no aparece dicho cerro.

Asimismo, en el artículo 3° de ambas normas, se reitera la condición de inalienables y de no susceptible de inscripción mediante información posesoria de las reservas nacionales y aquéllos terrenos particulares que el Estado adquiera, ubicados dentro del Parque.

Entonces, hoy día la zona declarada inalienable por la Ley N° 65 de julio de 1888, forma parte del Parque Nacional Braulio Carrillo. Por lo tanto, le son aplicables las normas de protección especial que cubren a éstos, tales como Ley del Servicio de Parques Nacionales No. 6084 de 24 de agosto de 1977, y, con especial relevancia, lo estipulado en el artículo 1° de la Ley Forestal vigente, antes mencionada:

"ARTICULO 1.- Objetivos La presente ley establece, como función esencial y prioritaria del Estado, velar por la conservación, protección y administración de los bosques naturales y por la producción, el aprovechamiento, la industrialización y el fomento de los recursos forestales del país destinados a ese fin, de acuerdo con el principio de uso adecuado y sostenible de los recursos naturales renovables (…) En virtud del interés público y salvo lo estipulado en el artículo 18 de esta ley, se prohíbe la corta o el aprovechamiento de los bosques en parques nacionales, reservas biológicas, manglares, zonas protectoras, refugios de vida silvestre y reservas forestales propiedad del Estado.

III. CONCLUSIONES

No existe una ley que en forma expresa derogue la Ley N° LXV del 30 de julio de 1888 y, por las razones expuestas, se considera que el mismo se encuentra totalmente vigente.

En cuanto a la derogación tácita por parte de otras leyes posteriores, esta representación legal considera que tal situación no se ha dado, ya que no se encontró ninguna ley que contradiga lo estipulado en la ley en estudio. Al contrario, del estudio realizado, se puede apreciar que ha sido manifestación expresa del legislador el seguir protegiendo los recursos naturales existentes en esa zona.

Del estudio hecho tanto de la normativa vigente como de los mapas cartográficos correspondiente, se concluye que casi toda el área mencionada por la Ley N° LXV de 30 de julio de 1888, se encuentra protegida bajo el sistema de Parques Nacionales, al pertenecer tal área al Parque Nacional Braulio Carrillo. No es posible afirmar que es la totalidad del área la que se encuentra protegida porque, al no ser posible ubicar el denominado Cerro Concordia, ya que como se indicó, en la hoja cartográfica Barva 1:50,000 (donde consta la delimitación del Parque Nacional Braulio Carrillo) no aparece dicha elevación natural, al menos con ese nombre. Por lo tanto, hasta que el Instituto Geográfico Nacional no ubique o determine tal cerro, o el legislador explique la razón de tal omisión, no podemos afirmar que toda el área esté dentro del Parque.

Finalmente, debemos aclarar que la tardanza en la omisión de este estudio obedeció al interés de profundizar en el tema para brindarle un análisis lo más amplio posible.

Del señor Diputado, con toda consideración.

Lic. Ileana Bolaños Cubillo José Francisco Salas Ruiz Abogada de Procuraduría Director – Procurador Sistema Nacional de Legislación Vigente Procuraduría General de la República