Teaching licensure and administrative head as petitionerColegiatura docente y jerarca consultante

Opinion : 074 of 03/02/2004 C-074-2004 March 2, 2004 M.Sc. Olman Ramírez Artavia Oversight Officer – Board of Directors Colegio de Licenciados y Profesores en Letras, Filosofía, Ciencias y Artes S. O.

Dear Licenciado:

With the approval of the Deputy Attorney General, I refer to your official letter FCLP 018-2004, dated February 24, 2004.

I. Subject of the inquiry

We are informed that, in your capacity as Oversight Officer of the Colegio de Licenciados y Profesores en Letras, Filosofía, Ciencias y Artes, you have concerns regarding the mandatory professional association membership (colegiatura) of individuals who state they are registered with another professional Corporation. There is also the case of the educator who requests permanent withdrawal because they have joined another Colegio. Both situations raise doubts, in view of that Colegio's obligation to affiliate individuals who practice teaching in secondary and higher education institutions. Specifically, the following questions are posed to us:

1. Must a person belong to two professional associations (colegios profesionales) when they practice two professions simultaneously?

2. Are the professional associations (colegios profesionales) that oversee a specific profession authorized to exercise this oversight function over the teaching activities carried out by their members, with respect to that specific discipline or field?

3. Can the Colegio de Licenciados y Profesores require professional association membership (colegiatura) from individuals who practice teaching (under the terms specifically established by the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) in Voto 5483-95), and who are affiliated with another professional association (colegio profesional), when the latter regulates a discipline or profession unrelated to the subject they teach?

4. Must the Colegio de Licenciados y Profesores approve the permanent withdrawal of a member who simultaneously belongs to another professional association (colegio profesional) that oversees a profession unrelated to the subject they teach?

II. Failure to meet admissibility requirements for the submitted inquiry

In accordance with the Organic Law of the Office of the Attorney General of the Republic (Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República), the various branches of the Costa Rican Public Administration must satisfy certain admissibility requirements to request the exercise of our consultative competence. In this regard, through various opinions (see, among others, C-152-2002 of June 12, 2002, C-299-2002 of November 6, 2002, and O.J.-131-2003 of August 5, 2003), we have developed a jurisprudential line based on the following criteria:

It is worth recalling, first, several provisions of the aforementioned Organic Law (Law No. 6815 of September 27, 1982, and its amendments) that are pertinent to the issue of the requirements for a body or institution of the Public Administration to request our technical-legal criterion:

"Article 4. Inquiries: The bodies of the Public Administration, through the heads of the different administrative levels, may consult the technical-legal criterion of the Attorney General's Office; in each case, they must attach the opinion of the respective legal advisory office, except in the case of internal auditors, who may submit the inquiry directly.

"Article 5. Cases of Exception: Notwithstanding the provisions of the preceding articles, matters pertaining to administrative bodies that possess a special jurisdiction established by law are not subject to inquiry." The foregoing rules, in relation to Article 3, subsection b) of the same Law, which states that the opinions, pronouncements, and advice provided by the Office of the Attorney General will be rendered on "... legal questions ...", have allowed the administrative jurisprudence emanating from this Advisory Body to establish the following minimum admissibility requirements, which must be analyzed prior to the substantive review of the requests submitted to us:

· That the inquiry be submitted by the administrative head of the respective public body or institution.

· That the legal criterion held on the subject of the inquiry by the respective legal advisory office of the public body or institution be attached. Said opinion must be a specific study on the legal variables that, in the judgment of the corresponding professional, relate to the matter presented for our consideration. Furthermore, we have indicated, on this point, that it is precisely that criterion that provides the legal viewpoint of the inquiring body, specifying or expanding upon aspects related to the subject of the procedure to be carried out before the Attorney General's Office and that may be of interest to us when responding to the inquiry. This objective is not met, for example, by legal assessments made by the legal advisor during the various sessions of the Municipal Council where a legal matter has been discussed. Nor is it admissible for the administrative head to request the endorsement or approval of a study by the legal advisory office, as this reverses the logical order of formulating the inquiry. Finally, this requirement finds its rationale in the fact that it is reasonable to assume that the decision to submit the inquiry to this Advisory Body has been weighed by the administrative head with the conclusions of the legal criterion in view, thereby forming a clear idea of the scope of the matter consulted and the importance of deciding to present the request – this due to the binding nature of the opinion that may be issued, Article 2 of the Organic Law.

· The inquiries concern "legal questions" in general, that is, without being able to identify a specific case that is under study or is to be decided by the inquiring administration. This is because, upon issuing the corresponding opinion, we would be contravening the nature of the superior consultative body conferred upon us by law, transforming ourselves into part of the active administration, as the expressed criterion would become mandatory for the inquirer.

Applying the foregoing criteria to the inquiry submitted by you, this Attorney General's Office finds that there is no accreditation that the Board of Directors of the Colegio de Licenciados y Profesores en Letras, Filosofía, Ciencias y Artes has adopted an agreement to request the exercise of our consultative competence. This, for the reasons set forth in the preceding paragraphs, contravenes the requirement that the inquiry be submitted by the "administrative head," a status which the Oversight Officer of the Board of Directors obviously does not hold. It is pertinent to note that, precisely because of the potential significance of the binding criterion emanating from the pronouncement, our Organic Law establishes this requirement so that the highest body of the inquiring entity adequately weighs and analyzes the consequences that may arise internally within its structure.

III. Conclusion

As the inquiry is submitted by the Oversight Officer of the Board of Directors of the Colegio de Licenciados y Profesores en Letras, Filosofía, Ciencias y Artes, it fails to meet an admissibility requirement related to the obligation that the request be submitted by the administrative head, rendering it inadmissible.

Without further particular, I remain, Iván Vincenti Rojas DEPUTY ATTORNEY GENERAL

Dictamen : 074 del 02/03/2004 C-074-2004 2 de marzo del 2004 M.Sc. Olman Ramírez Artavia Fiscal – Junta DirectivaColegio de Licenciados y Profesores en Letras, Filosofía, Ciencias y Artes S. O.

Estimado licenciado:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a su oficio FCLP 018-2004, de fecha 24 de febrero del 2004.

I. Objeto de la consulta

Se nos indica que, en su condición de Fiscal del Colegio de Licenciados y Profesores en Letras, Filosofía, Ciencias y Artes, le surge la inquietud en cuanto a la necesaria colegiatura de personas que manifiestan estar inscritos ante otra Corporación profesional. También se presenta el caso del docente que solicita el retiro definitivo, por cuanto se ha incorporado a otro Colegio. Ambas situaciones generan dudas, atendiendo a la obligación de ese Colegio de afiliar a las personas que ejerzan la docencia en centros de enseñanza media y superior. En concreto, se nos formulan las siguientes interrogantes:

1. ¿Debe una persona pertenecer a dos colegios profesionales, cuando ejerce dos profesiones en forma simultánea?

2. ¿Los colegios profesionales que fiscalizan una determinada profesión, se encuentran legitimados para ejercer esta labor, sobre la actividad docente que realicen sus colegiados, respecto de esta determinada disciplina o rama?

3. ¿Puede el Colegio de Licenciados y Profesores exigir la colegiatura a personas que ejercen la docencia (en los términos que específicamente ha fijado la Sala Constitucional en el voto 5483-95), y que se encuentran afiliadas a otro colegio profesional, cuando éste regula una disciplina o profesión, que no tiene relación con la materia sobre la cual es docente?

4. ¿Debe el Colegio de Licenciados y Profesores aprobar el retiro definitivo de un colegiado que pertenece simultáneamente a otro colegio profesional, que fiscaliza una profesión ajena a la materia, de la cual es docente?

II. Incumplimiento de requisitos de admisibilidad de la consulta formulada

De conformidad con la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, los distintos repartos de la Administración Pública costarricense deben cumplir ciertos requisitos de admisibilidad para gestionar el ejercicio de nuestra competencia consultiva. En este sentido, hemos desarrollado, a través de diversos dictámenes (ver, entre otros, C-152-2002 de 12 de junio del 2002, C-299-2002 del 6 de noviembre del 2002 y O.J.-131-2003 del 5 de agosto del 2003), una línea jurisprudencial que se sustenta en los siguientes criterios:

Conviene recordar, en primera instancia, varias disposiciones de la citada Ley Orgánica (Ley N° 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) que resultan atinentes al tema de los requisitos para que un órgano o institución de la Administración Pública requiera de nuestro criterio técnico-jurídico:

“Artículo 4. Consultas:Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente.

“Artículo 5. Casos de Excepción: No obstante lo dispuesto en los artículos anteriores, no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley.” Las anteriores normas, en relación con el artículo 3 inciso b) de la misma Ley que indica que los dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que brinde la Procuraduría General se harán sobre “… cuestiones jurídicas…”, han permitido a la jurisprudencia administrativa emanada de este Órgano Asesor el establecimiento de los siguientes requisitos mínimos de admisibilidad, que han de ser analizados previo al estudio de fondo de las solicitudes que nos presentan:

· Que la consulta la formule el jerarca administrativo del respectivo órgano u institución pública.

· Que se acompañe el criterio legal que sobre el tema en consulta tenga la respectiva asesoría jurídica del órgano u institución pública. Dicho dictamen debe ser un estudio específico sobre las variables jurídicas que, en criterio del profesional correspondiente, tienen relación con la inquietud que se presenta a nuestra consideración. Además, hemos indicado, sobre este extremo, que es precisamente ese criterio el que da el punto de vista jurídico del órgano consultante, especificando o ampliando, aspectos relacionados con el tema de la gestión a realizar ante la Procuraduría y que pueden ser de nuestro interés al momento de evacuar la consulta. No cumple este objetivo, por ejemplo, las apreciaciones de orden jurídico que se han vertido por el asesor legal en las diferentes sesiones del Concejo Municipal donde se ha discutido un tema de orden jurídico. Tampoco es admisible que el jerarca solicite el aval o aprobación de un estudio de la asesoría legal, pues ello invierte el orden lógico de la formulación de la consulta. Por último, este requisito encuentra su razón de ser en el hecho de que es dable suponer que la decisión de formular la consulta a este Órgano Asesor ha sido sopesada por el jerarca teniendo a la vista las conclusiones del criterio legal, con lo cual se forma una idea clara de los alcances de lo consultado y de la importancia que tiene tomar la decisión de formular la gestión –ello por la naturaleza vinculante del dictamen que se llegue a emitir, artículo 2 de la Ley Orgánica-.

· Las consultas versan sobre “cuestiones jurídicas” en genérico, es decir, sin que pueda identificarse un caso concreto que esté en estudio o vaya ha ser decidido por parte de la administración consultante. Esto por cuanto, al emitir el correspondiente dictamen, estaríamos contraviniendo la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la ley, transformándonos en parte de la administración activa, pues el criterio expresado devendría de acatamiento obligatorio para el consultante.

Aplicando los anteriores criterios a la consulta formulada por su persona, se percata esta Procuraduría que no consta acreditación que la Junta Directiva del Colegio de Licenciados y Profesores en Letras, Filosofía, Ciencias y Artes haya adoptado un acuerdo en el sentido de requerir el ejercicio de nuestra competencia consultiva. Ello, por lo que se expuso en los párrafos precedentes, atenta contra el requisito de que la consulta sea formulada por el “jerarca administrativo”, situación que, obviamente, no ostenta el Fiscal de la Junta Directiva. No está de más hacer la observación que, precisamente por la trascendencia que puede tener el criterio vinculante que emane del pronunciamiento, nuestra Ley Orgánica establece el presente requisito con el fin de que sea el máximo órgano del ente consultante el que pondere y analice, adecuadamente, las consecuencias que puedan derivarse al interno de su estructura.

III. Conclusión

Al formularse la consulta por el Fiscal de la Junta Directiva del Colegio de Licenciados y Profesores en Letras, Filosofía, Ciencias y Artes, la misma incumple un requisito de admisibilidad que se relaciona con la obligación de que la gestión la formule el jerarca administrativo, tornando la misma en inatendible Sin otro particular, me suscribo, Iván Vincenti Rojas PROCURADOR ADJUNTO