Municipal quarrying without concessionExplotación de tajos y canteras por municipalidades sin concesión

Legal Opinion: 236 - J of 11/17/2003 O. J.-236-2003 November 17, 2003 To Miss Hannia M. Durán Area Head Special Permanent Commission on the Environment Asamblea Legislativa S. O.

Dear Miss:

With the approval of the Deputy Attorney General of the Republic, I am responding to the fax through which this Commission requests our opinion regarding the Draft Law on "Regulation for extracting materials in open-pit mines and quarries (tajos y canteras) on public domain lands" (expediente N° 15.149), published in La Gaceta N° 105 of June 3, 2003.

To this effect, the period of eight business days established by Article 157 of the Regulations of the Asamblea Legislativa is granted.

I.- SCOPE OF THIS RULING While we place on record our availability to collaborate with the Asamblea Legislativa in the processing of hearings related to Draft Laws, which we have always answered, it must be noted that the Procuraduría General de la República is not included among the entities and bodies listed in Article 157 of the Regulations of the Asamblea Legislativa, with the consequences provided for therein in the event of a failure to respond: assuming conformity with the Project consulted.

Since the approval or rejection of a draft law is an act inherent to the Asamblea Legislativa and cannot be substituted by this Institution, a non-binding legal opinion is issued through this ruling.

II.- OBJECTIVE OF THE PROJECT In line with its statement of reasons, the Project aims to expedite, for municipalities (municipalidades), the legal mechanism for exploiting open-pit mines or quarries on public domain lands within their territorial jurisdiction, without the need for prior permit or concession (permiso o concesión), in order to use the materials in works of social interest.

If an emergency decree is in effect, municipalities may "extract materials from any open-pit mine" within their territory, even if it "is under concession to a third party or is located on private property, without having to pay any sum." It is argued that municipalities experience problems when they must execute social works or those "of national interest," because in many cases they have appropriate sites for extracting materials but cannot use them because they lack the "respective permits," and the procedures delay those works, to the detriment of the communities.

Finally, it is stated that the Código de Minería limits the possibility of carrying out this type of work to a maximum period of four months and to emergencies. However, it is affirmed that municipalities do not have the necessary resources to cover the costs of the procedures.

Our opinion is unfavorable to the approval of the Draft Law presented, as we proceed to explain:

III.- STATEMENT OF REASONS Regarding the statement of reasons, two objections are made:

III.1) DELAY IN THE EXECUTION OF WORKS DOES NOT JUSTIFY THE WAIVER OF REQUIREMENTS AND PROCEDURES Delay in the execution of works is not a justification for the waiver of requirements and procedures, which safeguard important interests and rights requiring protection, as will be seen.

The argument would lead to the abolition of these in all cases and to entrenching anarchy in the use of the State's mineral resources, the exploitation of which, on the contrary, must be rational and sustainable, respectful of the environment, the rights of third parties, and state ownership and administration.

The timely satisfaction of public interest would justify agility in procedures, and this is what the Código de Minería (Article 39) and its Regulations (Article 109 et seq.) do, by establishing a special, summary procedure; not their absolute elimination.

In other pronouncements, we have recalled that simplicity and speed, as principles of administrative action, must be harmonized with the constitutional principle, binding on public authorities, of environmental protection and the rational and sustainable exploitation of our natural resources.

"The deregulation process undertaken by Ley 7472, Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, to simplify or rationalize procedures and requirements or to eliminate those not essential in the control and regulation of economic activities that impede, hinder, or distort market transactions, cannot be to the detriment of the environment, in addition to health (human, animal, and plant), safety, and quality-of-life standards (Articles 3, 7, and 8; Article 4 of its Regulations and Article 50 of the Constitution).

"From the parliamentary process of the Draft Law, it is inferred that the legislator did not intend to weaken controls in those areas, which 'form a consubstantial and inalienable part of the oversight function of the public apparatus, as the regulatory body of society.' (Legal Opinions O. J.-113-2000 and O. J.-123-2000).

It is understood that the procedure under Public Law for mining concessions is different from the market regime, seeking harmonious development with the environment.

III.2) INCONSISTENCY OF THE ARGUMENT OF LACK OF RESOURCES Regarding the invoked lack of resources, it is incomprehensible that municipalities lack the economic capacity to pay for the concession procedure, yet they have the capacity to acquire the machinery and equipment necessary to carry out mining exploitation work, with the high costs and infrastructure involved, as well as to hire qualified technicians to properly direct and supervise the work.

IV.- RELEVANT ASPECTS OF THE ARTICLES The Project consists of five articles. The relevant aspects are commented on below.

IV.1.- DIRECT EXPLOITATION OF QUARRIES OR OPEN-PIT MINES BY MUNICIPALITIES It authorizes municipalities to exploit, "without the need for a permit or concession, materials from open-pit mines or quarries located on public domain lands within their jurisdiction," for use in "works of social interest, construction, expansion, or repair of cantonal roads, urban streets, or national network highways." In the case of the latter, the Ministerio de Obras Públicas y Transportes will grant the respective permit (Article 1).

IV.1.1) GENERAL COMMENTS Several general comments are made on the text.

• 1)In principle, the exploitation of open-pit mines or quarries requires a concession. The Código de Minería uses two concepts: the exploration permit, and the concession for extractive or exploitation acts (see Articles 2, 3, 12, 14, 19 et seq., 26 et seq., 40, 41, 42, 65, 66, 67, 78, etc.).

The word "tajo" is used in Article 38, paragraph 1.

• 2)From the quarries located on public domain lands referred to in Article 1 of the Project, it would be necessary to exclude those public domain assets where the extraction or exploitation of mining materials is prohibited: national parks or biological reserves, absolute conservation wildlands (áreas silvestres de conservación absoluta), for example (Código de Minería, Article 8).
• 3)Open-pit mines or quarries, like the rest of the mineral resources, are state public property, with an inalienable character. The fact that they are located within a specific municipal jurisdiction does not grant municipalities exceptional privileges to exploit them "without a concession or permit." The notification of permits or concessions granted within its jurisdiction, which the Registro Nacional Minero must make to them, is for tax purposes (see Articles 37, 38, 40, paragraph 4, Código Minería).
• 4)The term "works of social interest" is broad. The correct term would be "public works of local interest." 5) Finally, the "construction, expansion, or repair" of "national network highways" is the competence of the Ministerio de Obras Públicas y Transportes, which has its exclusive administration, construction, and maintenance (See Ley de Caminos Públicos, N° 5060 and its amendments, Articles 1 and 2; Ley Orgánica del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, N° 3155, Article 2, subsection a; Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, N° 7331, Article 220, subsection 67; Ley del CONAVI, N° 7798, Article 1).

IV. 1.2) NORMATIVE BACKGROUND The exploitation of mining materials in quarries by public entities was addressed by Decreto N° 20983-MIRENEM of January 6, 1992, Reglamento para la Actividad Minera de las Municipalidades, de los Concejos de Distrito e Instituciones Autónomas, repealed by Decreto N° 29300.

Decreto 20983 regulated the requirements for the concession application and procedure: inspection, environmental impact study (estudio de impacto ambiental), notices, opposition, resolution by the Ministry, appeals against denial, publication, registration, delimitation of the land by the concessionaire entity, commencement of work, semi-annual reports, control of the activity by the Dirección de Geología y Minas, liability when exploitation was performed by a third party, payment of surface fees, concession extensions, referral to the Código de Minería for matters not provided for, etc. (Article 51, subsection a; Ley 6797).

By Decreto N° 16453 of August 1, 1985, the Reglamento Especial para la Extracción de Materiales en Cauces de Dominio Público was also issued, replaced by Decreto N° 21910 of February 2, 1993 (Gaceta N° 53 of March 17, 1993), which repealed it, and this was repealed by Decreto 29300 of February 8, 2001. It regulated the requirements for the application and procedure, including the environmental impact study, granting, registration, sanctions and expiration, etc. (Regarding the administrative power to declare the expiration of the contract in application of Decreto 21910, cf. the SALA CONSTITUCIONAL, votes 0523-I-95, 1141-95, 530-I-96, 1495-96, and 2000-05518).

The current procedure for the mining activity of municipalities and autonomous institutions (instituciones autónomas) is governed by Articles 39 of the Código de Minería and 109 et seq. of its Regulations (Decreto 29300).

An unconstitutionality action was filed against Articles 128, 129, 140, 141, 152, and 153 of this Decreto 29300, which was declared partially successful by the SALA CONSTITUCIONAL in vote 10421 of 2003, still pending final text, insofar as they omit the environmental impact study and its approval by SETENA; a requirement that must be met prior to authorizing minor and specific projects (Articles 129 and 153).

IV.1.3) STATE MINING ADMINISTRATION The State has absolute and inalienable domain over all mineral resources existing in the national territory (opinion C-142-87) and in its territorial sea, regardless of origin, physical state, or the nature of the substances they contain.

The exploitation of mineral substances requires a concession from the Dirección de Geología y Minas. The exploitation concession is a real right (derecho real) arising from an administrative act of the State, by which the latter, without losing domain, authorizes the exploitation or extraction of non-reserved minerals, under the conditions and requirements prescribed in the mining law, its regulations, and the grant act (Código de Minería, Articles 1, 2, 3, 12, and 28; Article 4, subsection 12).

The Ministerio del Ambiente y Energía is the governing body of the Executive Branch in mining matters. To perform its functions, it relies on the Dirección de Geología y Minas, responsible for processing concession applications, ensuring compliance with exploitation programs, keeping the mining registry updated, etc. The resolution granting the concession is issued by the President of the Republic and the Minister of the Environment and Energy, after analysis and approval of the environmental impact study by the Secretaría Técnica Ambiental (SETENA), and recommendation from the Dirección de Geología y Minas regarding its suitability (Código de Minería, Articles 2, 3, 9, 15, 36, 38, 39, 42, 78 et seq., 97 et seq., 114, 115, etc. Its Regulations, Articles 1, 5, 6, 29 et seq., 38, etc. Ley Orgánica del Ministerio del Ambiente y Energía, N° 7152 of June 5, 1990, Articles 1 to 4; Ley 7554, Article 116, Reglamento General of that Ministry, Decreto N° 30077-MINAE of December 21, 2001, Articles 2, 5, 10, 32 et seq.)

IV.1.3.1) SUBJECTION OF MUNICIPALITIES TO THE STATE MINING ADMINISTRATION The exploitation of minerals in quarries is governed by the Código de Minería and its Regulations.

As a consequence of the State's public ownership over mineral resources, placed under the administration and guardianship of MINAE, through the Dirección de Geología y Minas, "all" holders of mining rights, including Municipalities and Autonomous Institutions, are subject to the State Mining Administration. Municipal mayors (alcaldes municipales) and other political officials, within their territory of action, as well as the executive presidents and managers of autonomous institutions, are prohibited from acquiring mining concessions (Código de Minería, Articles 2, 9, subsections e and h, 10 and 39; Articles 1 and 109 et seq. of its Regulations).

The State, through the Ministerio del Ambiente y Energía, may grant municipalities, for a maximum period of one hundred and twenty days, "temporary concessions" to extract materials from public domain riverbeds (cauces de dominio público) or quarries, within their jurisdiction, in accordance with the procedure of Article 39 of the Código de Minería, amended by Ley N° 8246 of June 28, 2002.

The materials must be destined for justified public works. If the exploitation lasts more than one hundred and twenty days, the municipality must complete the ordinary concession procedure (Código de Minería, Articles 39, penultimate paragraph, 72 and 73, and its Regulations).

For its part, the Regulations to the Código de Minería establish requirements and procedures for mining concession applications from municipalities and autonomous institutions, including quarries.

The duration of their mining activity, aimed at extracting non-metallic materials for the construction of works of public interest or utility, is three years, extendable for two more years, at the discretion of the Minister of the Environment and Energy (Articles 1, 109 et seq., 111, 112, subsection 9; and 114, subsection a).

In Section VI, of Title VIII, said Regulations set the requirements and procedure for the "authorizations" (autorizaciones) of minor projects or works and tasks necessary to address situations caused by geodynamic processes (landslides, mudslides, erosive processes, collapses of culverts or bridges, approach fillings, and others). Article 128 et seq.

Therefore, the waiver of requirements and procedures intended by the Draft Law under consultation, with a view to exploiting materials from open-pit mines or quarries, contradicts the texts of the Código de Minería, which remain in force and which its Regulations develop.

IV.1.3.2) RECOMMENDATION TO THE ASSEMBLY Despite the fact that Article 39 of the Código de Minería initially indicates that the State, through MINAE, will grant municipalities "temporary concessions" to extract materials from public domain riverbeds and quarries, and later reiterates the term "concesiones" (ibid.), "concesionario" (subsection d), "concesionaria" (penultimate paragraph), it also uses the expressions "permiso" (subsection e), and "autorización" (in fine), which causes confusion. This ambiguity is also noticeable in the Regulations (Title VIII). Its Article 119 is representative: "granting of the concession (concesión)," "authorization resolution," "conditions and requirements that will govern the concession." Greater precision was contained in Decreto N° 20983-MIRENEM of 1992, Reglamento para la Actividad Minera de las Municipalidades, de los Concejos de Distrito e Instituciones Autónomas, which used the term "concesión" (see Articles 2, 7, 8, 10, 12, 13, 16, and 17).

Since the Código de Minería regulates the exploration permit and the exploitation concession (Article 1), it is recommended that the Asamblea Legislativa standardize the wording of Article 39 ibid. to the second of these concepts, regarding the extraction of materials from quarries and public domain riverbeds by municipalities, to overcome ambiguities and avoid erroneous interpretations. This term must govern the Regulations.

IV.1.4) UNJUSTIFIED DISPARITY OF TREATMENT AND PRESUMED VIOLATION OF OTHER CONSTITUTIONAL PRINCIPLES Exempting municipalities from the application, requirements, and procedures necessary to extract non-metallic materials from quarries, while requiring them of autonomous institutions, entails an unjustified difference in treatment, not based on objective reasons, discriminating against the latter, even though both serve the public interest. What the SALA CONSTITUCIONAL expressed in vote 5445-99, whereas clause X, among others, regarding municipal coordination, is valid here: "the relations of municipalities with other public entities can only be carried out on a plane of equality." Furthermore, it does not seem reasonable for municipal mining extractions to be carried out without these legal requirements, to wit, without detailing: the maximum validity period, which cannot exceed that established by law; the exact site where the extraction will take place, the method thereof, the authorized volume, the machinery to be used, the exploitation plan, justification of the destination of the materials for public works, the geologist or mining engineer responsible for and directing the exploitation, field inspection by the Dirección de Geología y Minas and recommendation to the Minister of the Environment on the suitability of the application, environmental measures to be adopted to guarantee rational and sustainable use, protecting renewable natural resources, preventing, correcting, or mitigating environmental impact, the opposition procedure by legitimate third parties, etc. Article 41 of the Código de Minería mandates that the owner of the land be granted a hearing for "every" concession application to exploit a quarry.

The foregoing could violate other constitutional principles such as those protecting the right to an adequate environment, due process, protection and rational exploitation of public property, private property, in the terms that will be discussed in section IV.4.3), etc.

IV.2.- MONITORING COMPLIANCE WITH ENVIRONMENTAL PROTECTION STANDARDS The Project entrusts the Dirección de Geología y Minas of the Ministerio del Ambiente y Energía with monitoring compliance with environmental protection standards. To this end, it may issue directives (directrices) (Article 2).

Permittees and concessionaires are obliged to comply with environmental standards and technical directives related to the development of mining work, issued by SETENA, the Dirección de Geología y Minas, the Ministerio de Agricultura y Ganadería, and the Department of Waters of MINAE, in accordance with their competencies, as well as the specifications and obligations to protect the environment set forth in legal provisions and the grant resolution (Código de Minería, Articles 24, subsections ch and f; 34, subsections ch, f, g; 101 et seq.; its Regulations, Articles 24, 25, 29.1, 38, subsection g, 50, 53 subsection f, 68 subsection f, 84, and 124).

Regarding the mining activity of municipalities and autonomous institutions, their refusal to comply with technical directives issued by the Dirección de Geología y Minas is grounds for cancellation of the "authorization," and said Directorate is empowered to suspend exploitation work if the technical and environmental conditions for exploitation are not met (Article 124; Regulations to the Código de Minería).

Despite the fact that the Dirección de Geología y Minas is entrusted with the inspection and monitoring of mining work and exploitation systems, among other aspects, regarding environmental protection, it "coordinates the control." Thus, it communicates to holders of mining rights the standards for preparing environmental impact studies, protecting the environment, and conserving natural resources, issued by the competent governmental body. However, it may order the suspension of work when, in its technical-geological or environmental judgment, the environment is in danger or being damaged (Código de Minería, Article 97, subsections ch and g, and its Regulations Articles 5, subsections b, c; 6 subsections 1, 6 and 9; 8 subsection 9).

Monitoring compliance with environmental protection standards and issuing directives in this field is primarily the responsibility of the Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA), which the Project does not include. It is responsible for the analysis and approval of the environmental impact study; its operational and functional responsibility (Código de Minería, Articles 2, 3, 34 subsection ch, 36, 101 et seq., 133; its Regulations, Articles 3, subsection 9; 8, subsection b; 9 subsection b; 10 subsection b; 29.1; 47 subsection b; 88, and 112.3. Ley Orgánica del Ambiente, Articles 83 and 84. Ley Orgánica del Ministerio del Ambiente y Energía, N° 7152 of June 5, 1990, Articles 1 to 4. Reglamento General del Ministerio del Ambiente y Energía, Decreto 30077 of December 21, 2001, Articles 5 and 39. Reglamento sobre Procedimientos de la SETENA, Decreto N° 25705-MINAE, Articles 10 et seq.).

Article 88 of the Regulations to the Código de Minería indicates that in case of non-compliance "verified by SETENA with the obligations undertaken in the environmental impact study, or in case of environmental damage caused in the exercise of the activity due to non-compliance with environmental recovery standards, the DGM will proceed to cancel the permit or concession, in accordance with Articles 62 or 63 of the Código de Minería, as applicable." (Emphasis added).

In this regard, the Project contains a significant oversight.

The mandatory nature of the directives issued by SETENA, the Dirección General de Geología y Minas, the MAG, and the Department of Waters of MINAE is deduced from the Regulations to the Código de Minería (Articles 38 subsection g, 68 subsection f, 69 subsection g, 84, 124).

On a related topic, regarding the possibility and limits of the Executive Branch to issue directives to autonomous entities, in governmental matters, with a general and binding nature in their objectives, see Ley General de la Administración Pública, Articles 6, 99 and 100, and vote of the SALA CONSTITUCIONAL N° 2001-01822).

IV.3.- OBLIGATION TO INFORM MINAE Municipalities that exploit materials from open-pit mines or quarries, "from those sources," the Project states, must "inform, in writing," the Ministerio del Ambiente y Energía, within a maximum period of eight days, providing a sketch of the site to be exploited, the quantity of material to be extracted, and the duration of use (Article 3).

Based on what was noted above (points IV.1.3, IV.1.3.1, and IV.1.4), the bare report to the Ministerio del Ambiente y Energía, without specifying the body, with a simple sketch, instead of the topographic plan of the property, is insufficient. It does not substitute the application, requirements, procedure, and grant act required by the Código de Minería and its Regulations, in their normative development.

It contradicts the principle of subjection of Municipalities to the State Mining Administration for those purposes, and may contravene the principles mentioned in section IV.1.4.

IV.4.- USE OF MATERIALS IN EMERGENCY SITUATIONS In emergency cases decreed by the Executive Branch, municipalities may "make use of any other source of materials," even when it "is granted under concession or owned by a third party" (Article 4).

IV.4.1) INACCURACIES The expression "any other source of materials" is very broad and imprecise. The text does not clarify its scope, nor does it link the use of the materials to the purpose stated in Article 1: it should not be unrelated to the construction of local public works.

IV.4.2) REGULATION OF EMERGENCY SITUATIONS IN CURRENT MINING LEGISLATION According to the Código de Minería, in declared emergencies, if the municipality requires material from a public domain riverbed—it omits quarries—granted under concession, the concessionaire must permit its extraction, in the volumes "authorized" (autorizados) by the Dirección de Geología y Minas, in accordance with the guidelines of the exploitation plan and recommendations of the environmental impact study (Article 36).

Its Regulations, Decreto 29300-MINAE-2001, amended by 2977-MINAE of 7/12/2001, excludes "situations duly declared as a national emergency by the Executive Branch" from the authorization procedure to public entities for minor and specific projects, defined as those works or tasks necessary to address situations caused by geodynamic processes: landslides, mudslides, erosive processes, collapses of culverts or bridges, approach fillings, and others (Article 128 in fine and 152).

While the first phase of a declared national emergency is being addressed, it provides for the possibility of extracting the materials required by the interested public entity, by submitting, within six months, a copy of the Plan Regulador de la Emergencia and the appointment of the applicant as Unidad Ejecutora by the Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias, and giving prior notice to the Dirección de Geología y Minas of "the work to be performed, the volume and the source of material to be used, the site where the works will be carried out, and the time needed to address the need" (Articles 135 and 159. See amendments by Decreto N° 29677 of 2001, Article 17).

IV.4.3) CONSTITUTIONALITY CHALLENGES Constitutionality challenges can be raised against the proposed article, due to its presumed injury to the right of property and the retroactive application it may cause.

IV.4.3.1) PRESUMED INJURY TO THE RIGHT OF PROPERTY The norm deprives concessionaires of the firm administrative real rights acquired, which are part of their assets. By having effects on prior acts and contracts, it entails a probable injury to their legal sphere and to the right of private property, of which it forms part.

For the SALA CONSTITUCIONAL, which concurs with legal doctrine, the constitutional concept of property encompasses the patrimonial rights, with economic value, of a person (resolutions numbers 2001-01246 and 07792-98); and they have protective actions against those who attempt to unduly disturb the enjoyment of the asset.

It is undeniable that the administrative real right derived from a concession of public goods is incorporated into the concessionaire's assets (SALA CONSTITUCIONAL, vote N° 5210 of 1996).

* NOTE FROM SINALEVI: (The text of this Legal Opinion cites Vote of the Sala Constitucional N° 5210 of 1996, the correct number being N° 5210 of 1997.)

The concession is understood to be acquired from the moment the grant resolution is registered in the Registro Nacional Minero, and it must be published in the Diario Oficial. Articles 14, 89, and 90 of the Código Minería; 39 of its Regulations.

Not even the State itself, in exercising its right of priority to exploit, by itself or in association with other States, the mineral riches of the country, is permitted to disregard the rights of concessionaires. Its exploitation activities cannot affect granted concessions (Código de Minería, Articles 7 in fine and 28).

In other norms, the Código respects current concessions (Articles 5, 9 subsection h, paragraph 2, 19 in fine), orders that affected parties be heard and relevant evidence be presented (Article 94), etc. In accordance with the Regulations to that Código, the Dirección de Geología y Minas will reject the application from the Municipality or Autonomous Institution that involves the extraction of materials from a quarry if it interferes with an area already granted or in process (Article 115).

IV.4.3.2) RETROACTIVE APPLICATION TO THE DETRIMENT OF CONCESSIONAIRES The retroactive application of the norm to the detriment of concessionaires would occur insofar as it disrespects the rights previously obtained by them under the legislation in force. It implicitly renders them void in that scenario.

Consequently, it could violate the principle of non-retroactivity to the detriment (irretroactividad en perjuicio) (Article 34 of the Constitution), which extends to public acts that impair the rights of individuals (administrados) (SALA CONSTITUCIONAL, votes 1176-91 and 2002-05521; Ley General de la Administración Pública, Article 142.1).

This principle is violated when a new legal provision illegitimately alters acquired rights or consolidated situations based on the regulations it modifies (SALA CONSTITUCIONAL, judgments 1147-90, 1176-91, 2765-97, 3533-97, 7331-97 and 2001-00182).

IV.5.- LIABILITY FOR BREACH OF OBLIGATIONS The official who breaches the duties and obligations imposed in the Project incurs administrative and personal liability for the damages caused (Article 5).

Like its predecessor, the article is vague and insufficient to bypass the formal application and procedures. It is limited to the "official" (funcionario); it excludes private individuals, such as the contractor or subcontractor, if any; or the geologist or mining engineer responsible for the work. It does not specify the duties and obligations that may be breached, nor the liabilities and potential aggrieved parties.

More precisely, the Código de Minería, Article 39, final paragraph, strictly prohibits commercializing materials extracted from public domain riverbeds and quarries based on an "authorization" granted to municipalities and ministries.

Infringing that prohibition results in the immediate cancellation of the "authorization" and sanctions against the non-compliant officials, or against the contractor or subcontractor executing the work.

Another article, Article 3 ibid., establishes that exploitation without a permit (concession) shall disqualify the natural or legal persons undertaking the activities from future concessions, for a period of ten years, from the time the facts are verified, in addition to criminal sanctions and damages in favor of the State, public institutions, or private parties arising from the activities.

"The disqualification incurred by natural persons shall also affect the legal persons in which they hold a corporate interest." The Regulation to the Mining Code contains a noteworthy rule, in the Section on Works carried out by a contractor of a State Organ, Article 169. It prohibits the contractor from disposing of material extracted in works other than those indicated in the initial application, unless the authorized organ expressly requests it from the Dirección de Geología y Minas. The contractor who violates the prohibition shall be sanctioned in accordance with Article 3 of the Mining Code, and incurs the criminal offense defined in Article 227, subsection 3, of the Penal Code (usurpation of public domain, for exploiting mineral deposits or formations without title), and in damages and losses. At the same time, "a complaint shall be filed against the geologist or mining engineer responsible for the activity, before the respective Professional Association." Given that Title XVII, chapters on administrative infractions and mining offenses, does not contemplate an illicit act for this case, it is advisable for the Assembly to assess that possibility, with the imposition of additional sanctions, such as the cancellation of credentials, if the position is of popular election, or employment-related ones.

In short, the point is already regulated, in a better manner, by the Mining Code, in Article 39 in fine, which is not repealed.

V.- CONCLUSIONS:

In summary, it is concluded that:

• A)While noting our willingness to collaborate with the Legislative Assembly in conducting hearings related to Legislative Bills, it must be observed that the Office of the Attorney General of the Republic is not among the entities and organs listed in Article 157 of the Regulation of the Legislative Assembly, with the consequences provided therein.
• B)Since the approval or rejection of a bill of law is an act inherent to the Legislative Assembly and irreplaceable by this Institution, through an opinion, a non-binding legal opinion is issued.
• C)Our criterion is unfavorable to the approval of the consulted Bill, for the following reasons:
• 1)The exemption from requirements and procedures to exploit materials from pits or quarries (tajos o canteras) sought by the Bill contradicts the texts of the Mining Code, which remain in force, and its Regulation develops.

Article 39 of the Mining Code requires a "temporary concession", of up to one hundred twenty days, so that municipalities can extract materials from quarries (canteras), for justified public works. And if the exploitation is for a longer period, the ordinary concession procedures must be completed. Likewise, the Regulation to that Code establishes requirements and procedures pertaining to mining concession applications from municipalities, including quarries (canteras).

It is recommended that the Legislative Assembly standardize the wording of said Article 39 to the legal figure of the concession, regarding the extraction of materials from quarries (canteras) and public domain channels by the municipalities, to correct the ambiguity of the text and avoid erroneous interpretations. A term to which the Regulation must be subordinated.

• 2)As a consequence of the State's public ownership of mineral resources, placed under the administration and guardianship of MINAE, the governing body, through the Dirección de Geología y Minas, "all" holders of mining rights, including Municipalities and Autonomous Institutions, are subject to the State Mining Administration.
• 3)The fact that quarries are located within the territorial jurisdiction of municipalities does not grant them exceptional privileges to exploit them "without concession or permit." In principle, the exploitation of minerals and, specifically, pits or quarries requires a concession, prior fulfillment of legal requirements and procedures.

In Article 1 of the Bill, the phrase "works of social interest" is broad. The correct wording would be "local public works." The administration, construction, and maintenance of the national road network corresponds to the Ministry of Public Works and Transport.

• 4)It entails a difference in treatment, unjustified on objective grounds, to release municipalities from the application, legal requirements, and procedures necessary to extract materials from quarries, and to require it from Autonomous Institutions, thereby discriminating against the latter, given that both serve the public interest.
• 5)Nor does it seem reasonable for the mining extraction activities of the municipalities to be carried out without such requirements, nor detailing the aspects set forth in point IV.1.4, including the environmental measures to be adopted to guarantee rational and sustainable use, protect renewable natural resources, prevent, correct, or mitigate environmental impact; the process for oppositions from legitimate third parties, etc.

The foregoing could violate other constitutional principles such as those safeguarding the right to a healthy environment, due process, constitutional reasonableness, protection and rational exploitation of public property, private property, insofar as it affects the rights of mining titleholders.

• 6)Oversight for compliance with environmental protection regulations and the issuance of directives in this field falls primarily on the Secretaría Técnica Ambiental (SETENA), which the Bill does not include in Article 2.

Although the Dirección de Geología y Minas inspects and monitors mining work and exploitation systems, regarding environmental protection it "coordinates control." 7) Due to the points noted (pts. IV.1.3, IV.1.3.1, and IV.1.4), the brief report to the Ministry of Environment and Energy, without specifying the organ, with a simple sketch of the property (Article 3), does not substitute the application, requirements, formal procedure, and granting act established by the Mining Code and its Regulation.

It contradicts the principle of subjection of the municipalities to the State Mining Administration, for these purposes, and may contravene the principles outlined in point IV.1.4.

• 8)The same applies to Article 5 of the Bill. It is vague and insufficient to bypass the application and procedures. It is limited to the "official", and excludes private parties, such as could be contractors, subcontractors, the responsible geologist or mining engineer. It does not specify the duties and obligations that may be breached, nor the responsibilities and potential injured parties.

A more complete rule is Article 39, final paragraph, of the Mining Code, which prohibits municipalities from commercializing the materials extracted from quarries under the granted "authorization", under penalty of immediate cancellation thereof and applying the corresponding sanctions to the officials, or the contractor and subcontractor executing the work.

Given that the chapter on administrative infractions and mining offenses does not contemplate an illicit act for this case, it is advisable for the Assembly to assess that possibility, with the imposition of additional sanctions, such as the cancellation of credentials for the non-compliant official, if the position is of popular election, employment-related or disciplinary, etc.

In short, the point is already regulated, in a better manner, by the Mining Code, in Article 39 in fine, which is not repealed.

• 9)For declared emergency situations, the Mining Code provides the possibility for the Municipality to extract materials from public domain channels, and its Regulation also contains rules to address national emergencies by the interested public entity, upon fulfilling basic requirements.

Against the proposed Article 4, questions of constitutionality are admissible, for alleged harm to the right of property, insofar as it disrespects the rights emanating from current concessions, and to the principle of non-retroactivity to the detriment of those concessionaires, whose rights were obtained previously, based on the legislation in force.

The expression "any other source of materials" (Article 4) is broad and imprecise, and does not link the use of the materials to the purpose set forth in Article 1: it must be none other than the construction of local public works.

• 10)The delay in carrying out the works does not justify the total exemption from requirements and procedures, which safeguard important interests and rights subject to protection. The suppression thereof establishes anarchy in the use of the State's natural resources. Their exploitation must be rational and sustainable, respectful of the environment, the rights of third parties, and state ownership and administration.

The timely satisfaction of the public interest is consistent with a moderate expediency of procedures, and this is achieved by the Mining Code (Article 39) and its Regulation (Arts. 109 et seq.), by instituting a special, summary procedure; not absolute elimination.

• 11)Regarding the invoked argument of lack of resources, it is incomprehensible that municipalities lack the economic capacity to cover the expenses inherent to the concession procedure, yet have it to acquire machinery and equipment, for the purpose of carrying out mining exploitation work, with the high costs and infrastructure they entail, as well as to hire suitable technicians to adequately direct and supervise the work.

Sincerely,

Dr. José J. Barahona Vargas Deputy Attorney General Area of Agrarian and Environmental Law

Opinión Jurídica : 236 - J del 17/11/2003 O. J.- 236-2003 17 noviembre del 2003 Señorita Hannia M. Durán Jefa de Area Comisión Permanente Especial de Ambiente Asamblea Legislativa S. O.

Estimada señorita:

Con aprobación del señor Procurador General Adjunto de la República, contesto el fax mediante el que esa Comisión solicita nuestro criterio acerca del Proyecto de Ley sobre "Regulación para extraer materiales en los tajos y canteras en terrenos de dominio público" (expediente N° 15.149), publicado en La Gaceta N° 105 del 3 de junio del 2003.

Al efecto, se concede el plazo de ocho días hábiles que establece el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa.

I.- ALCANCE DE ESTE PRONUNCIAMIENTO A la vez que se deja constancia de nuestra disponibilidad a colaborar con la Asamblea Legislativa en la evacuación de audiencias relativas a Proyectos de Ley, las que siempre hemos contestado, debe observarse que la Procuraduría General de la República no se encuentra comprendida entre los entes y órganos que enumera el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, con las consecuencias ahí previstas ante una eventual falta de respuesta: asumir la conformidad con el Proyecto consultado.

Como la aprobación o desestimatoria de un proyecto de ley es un acto inherente del la Asamblea Legislativa e insustituible por esta Institución, a través de dictamen, se emite una opinión jurídica no vinculante.

II.- OBJETO DEL PROYECTO A tono con su motivación, el Proyecto pretende agilizar a las municipalidades el mecanismo legal para explotar tajos o canteras en terrenos de dominio público de su jurisdicción territorial, sin necesidad de permiso o concesión previos, a fin de emplear los materiales en obras de interés social.

Si media decreto de emergencia, las municipalidades pueden "extraer materiales de cualquier tajo" de su territorio, aunque "esté en concesión a un tercero o se encuentre en propiedad privada, sin tener que cancelar suma alguna".

Se aduce que las municipalidades experimentan problema cuando tienen que ejecutar obras sociales o "de interés nacional", debido a que en muchos casos cuentan con sitios apropiados para extraer materiales, pero no los pueden utilizar porque carecen de los "permisos respectivos", y los trámites retrasan aquellas, con perjuicio para las comunidades.

Por último, se dice que en el Código de Minería la posibilidad de llevar a cabo ese tipo de obras se reduce al plazo máximo de cuatro meses y a emergencias. Sin embargo, se afirma que las municipalidades no tienen recursos necesarios para sufragar los trámites.

Nuestro criterio es desfavorable a la aprobación del Proyecto de Ley presentado, según pasamos a exponer:

III.- MOTIVACIÓN En cuanto a la motivación, se hacen dos reparos:

III.1) DEMORA EN LA REALIZACIÓN DE OBRAS NO ES JUSTIFICANTE PARA LIBERAR DE REQUISITOS Y TRÁMITES La demora en la realización de obras no es justificante para la liberación de requisitos y trámites, los cuales resguardan intereses y derechos importantes de tutela, como se verá.

El argumento conduciría a la abolición de los mismos en todos los casos y a entronizar la anarquía en el aprovechamiento de los recursos minerales del Estado, cuya explotación, por el contrario, debe ser racional y sostenible, respetuosa del ambiente, del derecho de terceros, la titularidad y administración estatal.

La satisfacción oportuna del interés público justificaría la agilidad en los trámites, y ello hacen el Código de Minería (artículo 39) y su Reglamento (artículo 109 sigts.), al instituir un procedimiento especial, sumario; no su eliminación absoluta.

En otros pronunciamientos hemos recordado que la simplicidad y celeridad, como principios de actuación administrativa, deben armonizarse con el principio constitucional, vinculante para los poderes públicos, de protección del medio ambiente y explotación racional y sustentable de nuestros recursos naturales.

"El proceso de desregulación emprendido por la Ley 7472, de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, para simplificar o racionalizar trámites y requisitos o suprimir los no imprescindibles en el control y regulación de actividades económicas que impidan, entorpezcan o distorsionen las transacciones de mercado, no pueden ir en demérito del ambiente, además de la salud (humana, animal y vegetal), la seguridad y los estándares de calidad de vida (arts. 3, 7 y 8; 4° de su Reglamento y 50 constitucional).

"Del íter parlamentario del Proyecto de Ley se extrae que el legislador no se propuso debilitar los controles en esas áreas, que 'forman parte consustancial e irrenunciable de la labor fiscalizadora del aparato público, como ente regulador de la sociedad'. (Opiniones Jurídicas O. J.-113-2000 y O. J.-123-2000).

Diverso del régimen de mercado, se sabe, es el trámite de Derecho Público de las concesiones mineras, para un desarrollo armónico con el ambiente.

III.2) INCONSISTENCIA DEL ARGUMENTO DE FALTA DE RECURSOS En orden a la invocada falta de recursos, resulta incomprensible que las municipalidades carezcan de capacidad económica para costear el trámite de concesión, y la tengan para adquirir la maquinaria y equipo, a fin de realizar las labores de explotación minera, con los altos costos e infraestructura que implican, así como para contratar técnicos idóneos que dirijan y supervisen adecuadamente los trabajos.

IV.- ASPECTOS RELEVANTES DEL ARTICULADO El Proyecto consta de cinco artículos. A continuación se comentan los aspectos relevantes.

IV.1.- EXPLOTACIÓN DIRECTA DE CANTERAS O TAJOS POR LAS MUNICIPALIDADES Autoriza a las municipalidades a explotar "sin necesidad de permiso o concesión, materiales de los tajos o canteras ubicados en terrenos de dominio público que se encuentren dentro de su jurisdicción", para utilizarlos en "obras de interés social, construcción, ampliación o reparación de caminos cantonales, calles urbanas o carreteras de la red nacional".

En caso de estas últimas, el Ministerio de Obras Públicas y Transportes otorgará el permiso respectivo (artículo 1°).

IV.1.1) COMENTARIOS GENERALES Se hacen varios comentarios generales al texto.

• 1)En principio, la explotación de tajos o canteras requiere concesión. El Código de Minería emplea dos figuras: el permiso de exploración, y la concesión para actos extractivos o de El vocablo "tajo" lo utiliza en el artículo 38, pfo. 1°.
• 2)De las canteras situadas en terrenos de dominio público, a que alude el artículo 1° del Proyecto, habría que excluir los bienes demaniales donde se prohibe la extracción o explotación de materiales mineros: parques nacionales o reservas biológicas, áreas silvestres de conservación absoluta, por ejemplo (Código de Minería, artículo 8).
• 3)Los tajos o canteras, como el resto de recursos mineros, son de titularidad pública estatal, con carácter intransferible. El hecho de encontrarse en una jurisdicción municipal determinada, no confiere a las municipalidades excepcionales privilegios a explotarlos "sin concesión o permiso." La comunicación de los permisos o concesiones otorgados dentro de su jurisdicción, que debe hacerles el Registro Nacional Minero, lo es con fines tributarios (ver arts. 37, 38, 40, pfo. 4°, Código Minería).
• 4)El término "obras de interés social" es extenso. Lo correcto sería "obras públicas de interés local".
• 5)Por último, la "construcción, ampliación o reparación" de las "carreteras de la red nacional" es competencia del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, el que tiene su administración exclusiva, construcción y mantenimiento. (Ver Ley de Caminos Públicos, N° 5060 y sus reformas, arts. 1° y 2°; Ley Orgánica del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, N° 3155, artículo 2°, inciso a; Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, N° 7331, artículo 220, inciso 67; Ley del CONAVI, N° 7798, artículo 1°).

IV. 1.2) ANTECEDENTES NORMATIVOS De la explotación de materiales mineros en canteras por los entes públicos se ocupó el Decreto N° 20983-MIRENEM del 6 de enero de 1992, Reglamento para la Actividad Minera de las Municipalidades, de los Concejos de Distrito e Instituciones Autónomas, derogado por el Decreto N° 29300.

El Decreto 20983 disciplinó los requisitos de la solicitud de concesión y procedimiento: inspección, estudio de impacto ambiental, edictos, oposición, resolución del Ministerio, recursos contra la denegatoria, publicación, inscripción, delimitación de terreno por la entidad concesionaria, inicio de labores, informes semestrales, control de la actividad por la Dirección de Geología y Minas, responsabilidad cuando la explotación la hacía un tercero, pago de canon de superficie, prórrogas de concesiones, reenvío al Código de Minería en lo no dispuesto, etc. (artículo 51 inc. a; Ley 6797).

Por Decreto N° 16453 del 1° de agosto de 1985 se emitió también el Reglamento Especial para la Extracción de Materiales en Cauces de Dominio Público, sustituido por el Decreto N° 21910 del 2 de febrero de 1993 (Gaceta N° 53 del 17 de marzo de 1993), que lo dejó sin efecto, y éste fue derogado por el Decreto 29300 del 8 de febrero del 2001. Reguló los requisitos de la solicitud y trámite, incluido el estudio de impacto ambiental, otorgamiento, inscripción, sanciones y caducidad, etc. (Sobre la potestad administrativa para declarar la caducidad del contrato en aplicación del Decreto 21910, cfr. de la SALA CONSTITUCIONAL, votos 0523-I-95, 1141-95, 530-I-96, 1495-96 y 2000-05518).

El procedimiento actual para la actividad minera de las municipalidades e instituciones autónomas lo rigen los artículos 39 del Código de Minería y 109 y siguientes de su Reglamento (Decreto 29300).

Contra los artículos 128, 129, 140, 141, 152 y 153 de este Decreto 29300 se interpuso una acción de inconstitucionalidad, que fue declarada con lugar por la SALA CONSTITUCIONAL en el voto 10421 del 2003, aún pendiente de redacción, en tanto omiten el estudio de impacto ambiental y su aprobación por la SETENA; exigencia que debe cumplirse previo a autorizar proyectos menores y específicos (arts. 129 y 153).

IV.1.3) ADMINISTRACIÓN MINERA DEL ESTADO El Estado tiene el dominio absoluto e inalienable de todos los recursos minerales existentes en el territorio nacional (dictamen C-142-87) y en su mar patrimonial, cualquiera sea el origen, estado físico o naturaleza de las sustancias que contengan.

Las explotaciones de sustancias minerales requieren concesión de la Dirección de Geología y Minas. La concesión de explotación es un derecho real que nace de un acto administrativo del Estado, en virtud del cual éste, sin perder el dominio, autoriza a realizar la explotación o extracción de minerales no reservados, bajo las condiciones y requisitos prescritos en la ley minera, su reglamento y el acto de otorgamiento (Código de Minería, arts. 1°, 2°, 3°, 12 y 28; 4°, inc. 12).

El Ministerio del Ambiente y Energía es el órgano rector del Poder Ejecutivo en materia minera. Para realizar sus funciones cuenta con la Dirección de Geología y Minas, encargada de tramitar las solicitudes de concesión, velar por el cumplimiento de los programas de explotación, mantener actualizado el padrón minero, etc. La resolución de otorgamiento de la concesión es dictada por el Presidente de la República y el Ministro del Ambiente y Energía, previo análisis y aprobación del estudio de impacto ambiental por la Secretaría Técnica Ambiental (SETENA), y recomendación de la Dirección de Geología y Minas acerca de su procedencia. (Código de Minería, arts. 2°, 3°, 9, 15, 36, 38, 39, 42, 78 ss., 97 ss.,114, 115, etc. Su Reglamento, arts. 1°, 5, 6, 29 ss., 38, etc. Ley Orgánica del Ministerio del Ambiente y Energía, N° 7152 del 5 de junio de 1990, arts. 1 a 4; Ley 7554, artículo 116, Reglamento General de ese Ministerio, Decreto N° 30077-MINAE del 21 de diciembre del 2001, arts. 2°, 5°, 10, 32 sigts.)

IV.1.3.1) SUJECIÓN DE LAS MUNICIPALIDADES A LA ADMINISTRACIÓN MINERA DEL ESTADO La explotación de minerales en canteras se rige por el Código de Minería y su Reglamento.

A consecuencia de la titularidad pública del Estado sobre los recursos minerales, puestos en administración y tutela del MINAE, a través de la Dirección de Geología y Minas, "todos" los titulares de derechos mineros, incluidas las Municipalidades e Instituciones Autónomas, están sujetos a la Administración Minera del Estado. Se prohibe a los alcaldes municipales y demás funcionarios políticos, en su territorio de actuación, así como los presidentes ejecutivos y gerentes de instituciones autónomas, adquirir concesiones mineras. (Código de Minería, arts. 2°, 9, incs. e y h, 10 y 39; 1°, 109 sigts. de su Reglamento).

El Estado, por medio del Ministerio del Ambiente y Energía, puede otorgar a las municipalidades, por un plazo máximo de ciento veinte días, "concesiones temporales" para extraer materiales de cauces de dominio público o canteras, dentro de su jurisdicción, con arreglo al trámite del artículo 39 del Código de Minería, reformado por la Ley N° 8246 del 28 de junio del 2002.

Los materiales deben destinarse a obras públicas, justificadas. Si la explotación es por más de ciento veinte días, la municipalidad debe llenar el trámite ordinario de concesión (Código de Minería, arts. 39, penúltimo pfo., 72 y 73 y su Reglamento).

Por su parte, el Reglamento al Código de Minería establece requisitos y procedimientos para las solicitudes de concesiones mineras de las municipalidades e instituciones autónomas, comprensivas de las canteras.

El plazo de la actividad minera de éstas, dirigida a la extracción de materiales no metálicos destinados a la construcción de obras de interés o utilidad pública, es de tres años, prorrogables por dos años más, a juicio del Ministro del Ambiente y Energía (arts. 1°, 109 ss, 111, 112, inc. 9; y 114, inc. a).

En la Sección VI, del Título VIII, dicho Reglamento fija los requisitos y procedimiento de las "autorizaciones" de proyectos menores u obras y tareas necesarias para atender situaciones ocasionadas por procesos geodinámicos (derrumbes, deslizamientos, procesos erosivos, colapsos de alcantarillas o puentes, rellenos de aproximación y otros. Artículo 128 sigtes.

Por tanto, contradice los textos del Código de Minería, que se mantienen vigentes y desarrolla su Reglamento, la exoneración de requisitos y trámites pretendida con el Proyecto de Ley en consulta, con miras a explotar materiales de tajos o canteras.

IV.1.3.2) RECOMENDACIÓN A LA ASAMBLEA Pese a que el artículo 39 del Código de Minería indica al inicio que el Estado, por medio del MINAE, otorgará a las municipalidades "concesiones temporales" para extraer materiales de cauces de dominio público y canteras, y reitera luego el término "concesiones" (ibid.), "concesionario" (inc. d), "concesionaria" (penúltimo párrafo), emplea también las expresiones "permiso" (inc. e), y "autorización" (in fine), lo que induce a confusión. Ambigüedad que se aprecia en el Reglamento (Título VIII). Es representativo su artículo 119: "otorgamiento de la concesión", "resolución de autorización", "condiciones y requisitos que regirán la concesión".

Mayor precisión contenía el Decreto N° 20983-MIRENEM de 1992, Reglamento para la Actividad Minera de las Municipalidades, de los Concejos de Distrito e Instituciones Autónomas, que usaba el término "concesión" (vid. arts. 2°, 7, 8, 10, 12, 13, 16 y 17).

Como el Código de Minería norma el permiso de exploración y la concesión de explotación (artículo 1°), se recomienda a la Asamblea Legislativa uniformar la redacción del artículo 39 ibid. a la segunda de esas figuras, en lo referente a las extracciones de materiales de canteras y cauces de dominio público por las municipalidades, para superar ambivalencias y evitar erradas interpretaciones. Término al que deberá supeditarse el Reglamento.

IV.1.4) DISPARIDAD DE TRATO INJUSTIFICADA Y PRESUNTA VIOLACIÓN DE OTROS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES Conlleva una diferencia de trato, no justificada en razones objetivas, liberar a las municipalidades de la solicitud, requisitos y trámites necesarios para extraer materiales no metálicos de las canteras, y exigirlo a las instituciones autónomas, con discriminación de éstas, siendo que ambas sirven al interés público. Es válido aquí lo expresado por la SALA CONSTITUCIONAL en el voto 5445-99, cons. X, entre varios, a propósito de la coordinación municipal: "las relaciones de las municipalidades con los otros entes públicos sólo pueden llevarse a cabo en un plano de igualdad".

Por lo demás, no parece razonable que las extracciones mineras de las municipalidades se realicen sin esos requerimientos legales, ni detallar: el plazo máximo de vigencia, que no puede exceder el fijado por ley; sitio exacto donde se realizará la extracción, método de ésta, volumen autorizado, maquinaria a emplear, plan de explotación, justificación del destino de los materiales a obras públicas, geólogo o ingeniero en minas responsable y director de la explotación, inspección de campo por la Dirección de Geología y Minas y recomendación al Ministro del Ambiente sobre la procedencia de la solicitud, medidas ambientales que se adoptarán para garantizar un aprovechamiento racional y sostenible, proteger los recursos naturales renovables, prevenir, corregir o mitigar el impacto ambiental, trámite de oposiciones por terceros legítimos, etc. El artículo 41 del Código de Minería manda dar audiencia al dueño del terreno de "toda" solicitud de concesión para explotar una cantera.

Lo anterior podría violentar otros principios constitucionales como los que resguardan el derecho a un medio ambiente adecuado, debido proceso, protección y explotación racional de la propiedad pública, propiedad privada, en los términos que se dirán en el aparte IV.4.3), etc.

IV.2.- VIGILANCIA EN EL CUMPLIMIENTO DE NORMAS DE PROTECCIÓN AMBIENTAL El Proyecto encomienda a la Dirección de Geología y Minas del Ministerio del Ambiente y Energía vigilar el cumplimiento de las normas de protección ambiental. Para ello, puede girar directrices (artículo 2°).

Los permisionarios y concesionarios tienen la obligación de cumplir las normas ambientales y directrices técnicas relacionadas con el desarrollo de las labores mineras, emitidas por la SETENA, la Dirección de Geología y Minas, el Ministerio de Agricultura y Ganadería y el Departamento de Aguas del MINAE, de acuerdo con sus competencias, así como las especificaciones y obligaciones para tutelar el ambiente, que fijan las disposiciones legales y la resolución de otorgamiento. (Código de Minería, arts. 24 incs. ch y f; 34, incs. ch, f, g; 101 ss.; su Reglamento, arts. 24, 25, 29.1, 38, inc. g, 50, 53 inc. f, 68 inc. f., 84, y 124).

En lo que hace a la actividad minera de las municipalidades e instituciones autónomas, es causal de cancelación de la "autorización" su negativa a acatar las directrices técnicas emanadas de la Dirección de Geología y Minas, la que está habilitada para suspender las labores de explotación si se incumplen las condiciones técnicas y ambientales para la explotación (artículo 124; Reglamento al Código de Minería).

A pesar de que se encomienda a la Dirección de Geología y Minas la inspección y vigilancia de los trabajos y sistemas de explotación minera, entre otros aspectos, en lo que atañe a la protección ambiental "coordina el control". Así, comunica a los titulares de derechos mineros las normas para elaborar estudios de impacto ambiental, proteger el ambiente y conservar los recursos naturales, dictadas por el organismo gubernamental competente. Con todo, puede ordenar la suspensión de labores, cuando a juicio técnico-geológico, ambiental, se esté en peligro o produciendo daño al ambiente. (Código de Minería, artículo 97, incisos ch y g, y de su Reglamento el 5, incs. b, c; 6 incs. 1, 6 y 9; 8 inc. 9).

La vigilancia para el cumplimiento de las normas de protección ambiental y emisión de directrices en este campo incumbe prioritariamente a la Secretaria Técnica Nacional Ambiental (SETENA), que el Proyecto no incluye. Esta tiene a cargo el análisis y aprobación del estudio de impacto ambiental; su responsabilidad operativa y funcional (Código de Minería, arts. 2°, 3°, 34 inc. ch, 36, 101 ss., 133; su Reglamento, arts. 3°, inc. 9; 8, inc. b; 9 inc. b; 10 inc. b; 29.1; 47 inc. b; 88, y 112.3. Ley Orgánica del Ambiente, arts. 83 y 84. Ley Orgánica del Ministerio del Ambiente y Energía, N° 7152 del 5 de junio de 1990, arts. 1° a 4°. Reglamento General del Ministerio del Ambiente y Energía, Decreto 30077 del 21 de diciembre del 2001, arts. 5°y 39. Reglamento sobre Procedimientos de la SETENA, Decreto N° 25705-MINAE, arts. 10 sigtes.).

El artículo 88 del Reglamento al Código de Minería señala que en caso de desacato "comprobado por la SETENA a las obligaciones contraídas en el estudio de impacto ambiental, o en caso de daño ambiental ocasionado en ejercicio de la actividad por incumplimiento a las normas de recuperación ambiental, la DGM procederá a cancelar el permiso o concesión, de conformidad con los artículos 62 o 63 del Código de Minería, según corresponda". (Se destaca el subrayado).

En este extremo, el Proyecto contiene una inadvertencia importante.

El carácter obligatorio de las directrices emitidas por la SETENA, la Dirección General de Geología y Minas, el MAG y el Departamento de Aguas del MINAE se deduce del Reglamento al Código de Minería (arts. 38 inc g, 68inc. f, 69 inc. g, 84, 124).

Sobre un tópico afín, la posibilidad y límites que tiene el Poder Ejecutivo de girar directrices a los entes autárquicos, en materia de gobierno, con carácter general y vinculante en sus objetivos, vid. Ley General de la Administración Pública, arts. 6, 99 y 100, y el voto de la SALA CONSTITUCIONAL N° 2001-01822).

IV.3.- OBLIGACIÓN DE INFORMAR AL MINAE Las municipalidades que exploten materiales de tajos o canteras, "de esas fuentes", dice el Proyecto, han de "informar, por escrito," al Ministerio del Ambiente y Energía, en un plazo máximo de ocho días, aportando un croquis del sitio que se va a explotar, la cantidad del material a extraer y el tiempo de uso (artículo 3°).

Por lo anotado líneas arriba (ptos. IV.1.3, IV.1.3.1 y IV.1.4), es insuficiente el escueto informe al Ministerio del Ambiente y Energía, sin especificar el órgano, con un simple croquis, en vez del plano topográfico de la finca. No sustituye la solicitud, requisitos, trámite y acto de otorgamiento exigidos por el Código de Minería y su Reglamento, en desarrollo normativo.

Contraría el principio de sujeción de las Municipalidades a la Administración Minera del Estado, a esos efectos, y puede contravenir los principios que se mencionan en el aparte IV.1.4.

IV.4.- USO DE MATERIALES EN CASO DE EMERGENCIAS En los casos de emergencias decretadas por el Poder Ejecutivo, las municipalidades pueden "hacer uso de cualquier otra fuente de materiales", aun cuando "se encuentre otorgada en concesión o propiedad de un tercero" (artículo 4°).

IV.4.1) IMPRECISIONES La expresión "cualquier otra fuente de materiales" es muy amplia e imprecisa. El texto no aclara su alcance, ni vincula el uso de los materiales al destino que consigna el artículo 1°: no debe ser ajeno a la construcción de obras públicas locales.

IV.4.2) REGULACIÓN DE LAS SITUACIONES DE EMERGENCIA EN LA LEGISLACIÓN MINERA ACTUAL A tenor del Código de Minería, en emergencias declaradas, si el municipio requiere material de un cauce de dominio público -omite las canteras- otorgado concesión, el concesionario debe permitir su extracción, en los volúmenes "autorizados" por la Dirección de Geología y Minas, con ajuste a los lineamientos del plan de explotación y recomendaciones del estudio de impacto ambiental (artículo 36).

Su Reglamento, Decreto 29300-MINAE-2001, reformado por el 2977-MINAE del 12/7/2001, excluye "las situaciones debidamente declaradas como emergencia nacional del Poder Ejecutivo" del procedimiento de autorizaciones a entes públicos para proyectos menores y específicos, definidas como aquellas obras o tareas necesarias para atender situaciones ocasionadas por procesos geodinámicos: derrumbes, deslizamientos, procesos erosivos, colapsos de alcantarillas o de puentes, rellenos de aproximación y otros (artículo 128 in fine y 152).

Mientras dure la atención de la primera fase de una emergencia nacional declarada, prevé la posibilidad de extraer los materiales que requiera el ente público interesado, presentando en el plazo de seis meses una copia del Plan Regulador de la Emergencia y del nombramiento al solicitante como Unidad Ejecutora por parte de la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias, y hacer comunicación previa a la Dirección de Geología y Minas de "las labores a realizar, el volumen y la fuente de material a utilizar, el sitio donde se realizarán las obras y el plazo necesario para atender la necesidad" (arts. 135 y 159. Vid reformas por Decreto N° 29677 del 2001, artículo 17).

IV.4.3) CUESTIONAMIENTOS DE CONSTITUCIONALIDAD Contra el artículo propuesto caben cuestionamientos de constitucionalidad, por su presunta lesión al derecho de propiedad y aplicación retroactiva que puede originar.

IV.4.3.1) PRESUNTA LESIÓN AL DERECHO DE PROPIEDAD La norma priva a los concesionarios de los derechos reales administrativos adquiridos en firme, que integran su patrimonio. Al tener efectos sobre actos y contratos anteriores, acarrea una probable lesión en su ámbito jurídico y al derecho de propiedad privada, del que forma parte.

Para la SALA CONSTITUCIONAL, lo que se concilia con la doctrina, el concepto constitucional de propiedad abarca los derechos patrimoniales, con valor económico, de una persona (resoluciones números 2001-01246 y 07792-98); y cuentan con acciones protectoras contra quienes intenten perturbar indebidamente el goce del bien.

Es innegable que el derecho real administrativo derivado de una concesión de bienes públicos se incorpora al patrimonio del concesionario. (SALA CONSTITUCIONAL, voto N° 5210 de 1996).* *NOTA DE SINALEVI: (El texto de esta Opinión Jurídica cita el Voto de la Sala Constitucional N° 5210 de 1996, siendo lo correcto el N° 5210 de 1997.)

La concesión se entiende adquirida desde que se inscribe la resolución de otorgamiento en el Registro Nacional Minero, y ha de publicarse en el Diario Oficial. Artículos 14, 89 y 90 del Código Minería; 39 de su Reglamento.

Ni aún al propio Estado, en ejercicio del derecho de prioridad que tiene a explotar, por sí o en asocio con otros Estados, las riquezas minerales del país, le es lícito desconocer los derechos de los concesionarios. Sus aprovechamientos no pueden afectar concesiones otorgadas (Código de Minería, arts. 7° in fine y 28).

En otras normas, el Código respeta las concesiones vigentes (arts. 5°, 9 inc. h, pfo. 2°, 19 in fine), ordena dar audiencia a los afectados y evacuar prueba pertinente (artículo 94), etc. Con apego al Reglamento a ese Código, la Dirección de Geología y Minas rechazará la solicitud de la Municipalidad o Institución Autónoma, que comprenda la extracción de materiales de una cantera, si interfiere con un área otorgada o en trámite (artículo 115).

IV.4.3.2) APLICACIÓN RETROACTIVA EN PERJUICIO DE LOS CONCESIONARIOS La aplicación retroactiva de la norma en perjuicio de los concesionarios se daría en tanto irrespeta los derechos obtenidos por estos con anterioridad, al amparo de la legislación en vigor. Implícitamente los deja insubsistentes en ese supuesto.

Con lo cual, podría transgredir el principio de irretroactividad en perjuicio (artículo 34 de la Constitución), extensible a los actos públicos que menoscaben derechos de los administrados (SALA CONSTITUCIONAL, votos 1176-91 y 2002-05521; Ley General de la Administración Pública, artículo 142.1).

Principio que se viola cuando un nuevo precepto legal altera ilegítimamente derechos adquiridos o situaciones consolidadas con fundamento en la normativa que modifica. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 1147-90, 1176-91, 2765-97, 3533-97, 7331-97 y 2001-00182).

IV.5.- RESPONSABILIDAD POR INCUMPLIMIENTO DE OBLIGACIONES El funcionario que incumpla los deberes y obligaciones impuestos en el Proyecto incurre en responsabilidad administrativa y personal por los daños causados (artículo 5°).

Lo mismo que su antecesor, el artículo es vago e insuficiente para obviar la solicitud formal y trámites. Se limita al "funcionario"; excluye los particulares, como podrían ser el contratista o subcontratista, si los hay; geólogo o ingeniero de minas responsables de las labores. No concreta los deberes y obligaciones que pueden incumplirse, ni las responsabilidades y eventuales perjudicados.

Con más precisión, el Código de Minería, artículo 39, párrafo final, prohibe terminantemente comercializar los materiales extraídos de cauces de dominio público y canteras, con base en una "autorización" otorgada a las municipalidades y ministerios.

Infringir esa prohibición genera la inmediata cancelación de la "autorización" y sanciones contra los funcionarios incumplientes, o contra el contratista o subcontratista ejecutores de la obra.

Otro artículo, el 3° ibid., establece que la explotación sin permiso (concesión) inhabilitará a las personas físicas o jurídicas que emprendan las actividades para concesiones futuras, por un plazo de diez años, desde que se comprueban los hechos, a más de las sanciones penales e indemnizaciones a favor del Estado, instituciones públicas o particulares a que dieren lugar las actividades.

"La inhabilitación a que se hicieren acreedoras las personas físicas afectará también a las personas jurídicas con las que aquellas tuvieren participación social".

El Reglamento al Código de Minería contiene una norma de interés, en la Sección sobre Obras realizadas por contratista de un Organo del Estado, el artículo 169. Prohibe al contratista disponer del material extraído en obras ajenas a las indicadas la solicitud inicial, salvo que el órgano autorizado expresamente lo solicite a la Dirección de Geología y Minas. Al contratista que viole la prohibición, se le sanciona conforme al artículo 3° del Código de Minería, e incurre en el ilícito penal que tipifica el artículo 227, inciso 3°, del Código Penal (usurpación de dominio público, por explotar sin título yacimientos o depósitos minerales), y en daños y perjuicios. A la vez, "se presentará denuncia contra el geólogo o ingeniero de minas responsable de la actividad, ante el Colegio respectivo".

Habida cuenta de que el Título XVII, capítulos de infracciones administrativas y delitos mineros, no contempla, un ilícito para el caso, conviene que la Asamblea valore esa posibilidad, con imposición de sanciones adicionales, como la cancelación de credenciales, si el cargo es de elección popular, o laborales.

En fin, el punto se halla ya regulado, de mejor manera, por el Código de Minería, en el artículo 39 in fine, que no se deroga.

V.- CONCLUSIONES:

En resumen, se concluye que:

• A)A la vez que se deja constancia de nuestra disponibilidad en colaborar con la Asamblea Legislativa en la evacuación de audiencias relativas a Proyectos de Ley, debe observarse que la Procuraduría General de la República no se encuentra entre los entes y órganos que enumera el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, con las consecuencias ahí previstas.
• B)Como la aprobación o desestimatoria de un proyecto de ley es un acto inherente a la Asamblea Legislativa e insustituible por esta Institución, a través de dictamen, se emite una opinión jurídica no vinculante.
• C)Nuestro criterio es desfavorable a la aprobación del Proyecto consultado, por las siguientes razones:
• 1)La exoneración de requisitos y trámites para explotar materiales de tajos o canteras que pretende el Proyecto está en contradicción con los textos del Código de Minería, que se mantienen vigentes y desarrolla su Reglamento.

El artículo 39 del Código de Minería exige una "concesión temporal", de hasta ciento veinte días, a efecto de que las municipalidades puedan extraer materiales de las canteras, para obras públicas justificadas. Y si la explotación es por un plazo mayor, deben llenarse los trámites de concesión ordinaria. Asimismo el Reglamento a ese Código pauta requisitos y procedimientos atinentes a las solicitudes de concesiones mineras de las municipalidades, comprensivas de las canteras.

Se recomienda a la Asamblea Legislativa uniformar la redacción de dicho artículo 39 a la figura de la concesión, en lo referente a las extracciones de materiales de canteras y cauces de dominio público por las municipalidades, para corregir la ambigüedad del texto y evitar erradas interpretaciones. Término al que deberá supeditarse el Reglamento.

• 2)A consecuencia de la titularidad pública del Estado sobre los recursos minerales, puestos en administración y tutela del MINAE, órgano rector, a través de la Dirección de Geología y Minas, "todos" los titulares de derechos mineros, incluidas las Municipalidades e Instituciones Autónomas, están sujetos a la Administración Minera del Estado.
• 3)El hecho de encontrarse las canteras dentro de la jurisdicción territorial de las municipalidades, no les otorga excepcionales privilegios a explotarlas "sin concesión o permiso." En principio, la explotación de minerales y, en concreto, los tajos o canteras requiere concesión, previo cumplimiento de requisitos y trámites legales.

En el artículo 1° del Proyecto, la frase "obras de interés social" es extensa. Lo correcto sería "obras públicas de interés local". La administración, construcción y mantenimiento de las carreteras de la red nacional corresponde al Ministerio de Obras Públicas y Transportes.

• 4)Conlleva una diferencia de trato, no justificada en razones objetivas, liberar a las municipalidades de la solicitud, requisitos y trámites legales necesarios para extraer materiales de las canteras, y exigirlo a las Instituciones Autónomas, con discriminación de éstas, siendo que ambas sirven al interés público.
• 5)Tampoco parece razonable que las extracciones mineras de las municipalidades se realicen sin tales requerimientos, ni detallar los aspectos enunciados en el punto IV.1.4, con las medidas ambientales que se adoptarán para garantizar un aprovechamiento racional y sostenible, proteger los recursos naturales renovables, prevenir, corregir o mitigar el impacto ambiental; trámite de oposiciones de terceros legítimos, etc.

Lo anterior, podría violentar otros principios constitucionales como los que resguardan el derecho a un medio ambiente adecuado, debido proceso, razonabilidad constitucional, protección y titulares mineros.

• 6)La vigilancia para el cumplimiento de las normas de protección ambiental y emisión de directrices en este campo, incumbe prioritariamente a la Secretaría Técnica Ambiental (SETENA), que el Proyecto no incluye en el artículo 2°.

Si bien la Dirección de Geología y Minas inspecciona y vigila los trabajos y sistemas de 7) Por lo anotado (ptos. IV.1.3, IV.1.3.1 y IV.1.4), no sustituye la solicitud, requisitos, trámite formal y acto de otorgamiento establecidos por el Código de Minería y su Reglamento, el escueto informe al Ministerio del Ambiente y Energía, sin especificar el órgano, con un simple croquis de la finca (artículo 3°).

Contraría el principio de sujeción de las municipalidades a la Administración Minera del Estado, a esos efectos, y puede contravenir los principios reseñados en el punto IV.1.4.

• 8)Igual el artículo 5° del Proyecto. Es vago e insuficiente para obviar la solicitud y trámites. Se limita al "funcionario", y excluye los particulares, como podrían ser contratistas, subcontratistas, geólogo o ingeniero de minas responsable. No concreta los deberes y obligaciones que pueden incumplirse, ni las responsabilidades y eventuales perjudicados.

Una norma más completa es el artículo 39, párrafo final, del Código de Minería, que prohibe a las municipalidades comercializar los materiales extraídos de canteras, al amparo de la "autorización" otorgada, so pena de cancelación inmediata de ésta y aplicar las sanciones correspondientes a los funcionarios, o contratista y subcontratista ejecutores de la obra.

Habida cuenta de que el capítulo de infracciones administrativas y delitos mineros no contempla un ilícito para el caso, conviene que la Asamblea valore esa posibilidad, con imposición de sanciones adicionales, como la cancelación de credenciales al funcionario incumpliente, si el cargo es de elección popular, laborales o disciplinarias, etc.

En fin, el punto se halla ya regulado, de mejor manera, por el Código de Minería, en el artículo 39 in fine, que no se deroga.

• 9)Para situaciones de emergencia declaradas, el Código de Minería prevé la posibilidad de que el Municipio extraiga materiales de los cauces de dominio público, y su Reglamento contiene también normas para atender emergencias nacionales por el ente público interesado, cumpliéndose requisitos básicos.

Contra el artículo 4° propuesto caben cuestionamientos de constitucionalidad, por presunta lesión al derecho de propiedad, en cuanto irrespeta los derechos que emanan de concesiones vigentes, y al principio de irretroactividad en perjuicio de esos concesionarios, cuyos derechos han obtenido antes, con fundamento en la legislación en vigor.

La expresión "cualquier otra fuente de materiales" (artículo 4°) es amplia e imprecisa, y no vincula el uso de los materiales al destino consignado en el artículo 1°: no debe ser otro que la construcción de obras públicas locales.

• 10)La demora en la realización de las obras no justifica la total liberación de requisitos y trámites, los cuales resguardan intereses y derechos importantes de tutela. La supresión de los mismos entroniza la anarquía en el aprovechamiento de los recursos naturales del Estado. Su explotación debe ser racional y sostenible, respetuosa con el ambiente, los derechos de terceros, la titularidad y administración estatal.

La satisfacción oportuna del interés público es acorde con una moderada celeridad de trámites, y ello hacen el Código de Minería (artículo 39) y su Reglamento (arts. 109 sigtes.), al instituir un procedimiento especial, sumario; no la eliminación absoluta.

• 11)En orden al invocado argumento de falta de recursos, resulta incomprensible que las municipalidades carezcan de capacidad económica para sufragar los gastos propios del trámite de concesión, y la tengan para adquirir maquinaria y equipo, a efecto de realizar las labores de técnicos idóneos que dirijan y supervisen adecuadamente los trabajos.

De usted, atentamente, Dr. José J. Barahona Vargas Procurador Director Area de Derecho Agrario y Ambiental