Operation of the SINAC Wild Protected Areas Trust No. 890Operación del fideicomiso de Áreas Silvestres Protegidas N.° 890 por el SINAC

Opinion: 201 of 27/06/2003 C-201-2003 27 June 2003 Licenciado Carlos Manuel Rodríguez Echandi Minister of Environment and Energy S. D.

Dear Mr. Minister:

With the approval of the Deputy Attorney General, I refer to your official communication No. DM-1066-2003 of 27 May of this year, by which you pose a consultation regarding opinion No. 286-2002 of 23 October 2002.

The purpose of the consultation is to put into operation Protected Wild Areas trust No. 890, executed between the Banco Nacional de Costa Rica and the National System of Conservation Areas, on 2 September 2002. This is because the conservation areas urgently require financing to allow their development. There is an interest in "creating" the trust under the protection of the Biodiversity Law, for which reason the arguments set forth by the Office of the Attorney General are referenced.

From the analysis of the communication in question, it is determined that there are three fundamental elements for which the Office of the Attorney General is asked to reconsider the opinion expressed in opinion No. 286-2002 of 23 October 2002. These elements are: the nonexistence of a normative antinomy, the nature of SINAC, and the constitutional protection of the environment. The Office of the Attorney General proceeds to analyze, in the first place, the nature of SINAC, and then to take up the point regarding the normative antinomy.

A.- SINAC: A DECONCENTRATED ORGAN WITH INSTRUMENTAL LEGAL PERSONALITY In referring to the scope of Article 14 of Law 8131, the Ministry maintains that this article applies only to the entities included in Article 1 of the same Law, but not to the Central Administration, its dependencies, nor to the Legislative and Judicial Branches or their dependencies. However, when analyzing the scope of Article 66 of the Financial Administration Law, it points out that said article cannot encompass SINAC because the latter has "legal personhood (personería jurídica)." It adds that it may be contradictory to classify it as a deconcentrated system, because deconcentration does not produce a new legal person. SINAC is a system made up of various organs. It considers that organ-persons are a kind of hybrid that include characteristics typical of a decentralized entity without ceasing to be organs. It is estimated that because the Law conferred its own legal personhood upon it, SINAC is an organ with its own legal personhood within the scope of its competencies "in forestry matters, wildlife, protected areas, and the Ministry of Environment and Energy for the purpose of issuing policies, planning, and executing processes aimed at achieving sustainability in the management of Costa Rica's natural resources." Article 22 of the Biodiversity Law provides:

"National System of Conservation Areas The National System of Conservation Areas is hereby created, hereinafter referred to as the System, which shall have its own legal personhood (personería jurídica); it shall be a deconcentrated and participatory institutional management and coordination system, which shall integrate the competencies in forestry matters, wildlife, protected areas, and the Ministry of Environment and Energy, for the purpose of issuing policies, planning, and executing processes aimed at achieving sustainability in the management of Costa Rica's natural resources.

In accordance with the foregoing, the General Directorate of Wildlife, the State Forestry Administration, and the National Parks Service shall exercise their functions and competencies as a single instance, through the administrative structure of the System, without prejudice to the objectives for which they were established. The protection and conservation of the use of hydrographic basins and water systems is included as a competency of the System." In opinion No. C-286-2002 we stated regarding that legal nature:

"...SINAC is a deconcentrated organ of the Ministry of Environment and Energy, which enjoys an instrumental legal personality (personality that has budgetary scope). To that extent, it must be considered a dependency of the Executive Branch, and therefore the Law applies to it, and consequently, the provisions of Article 14..." From the provisions of the Biodiversity Law, it cannot be deduced that SINAC constitutes a decentralized entity. It is necessary to clarify, in any case, that legally the terms "legal personhood (personería jurídica)" and "legal personality (personalidad jurídica)" are not synonyms. The former refers to the representation of a specific entity. The public person has representatives (personeros) because it is a center of imputation of rights and obligations and as such requires representatives. The legal person acts through its representatives, who are its personeros. Certainly, on some occasions the legislator confuses "personality" and "personhood" and on others, indicates that certain officials shall be the personeros of an organ. However, these technical deficiencies incurred by the legislator cannot lead to considering that the organ constitutes a legal person and can, therefore, be considered a decentralized public entity. In the case of SINAC, the Law has not carried out a process of administrative decentralization nor has it created a new legal person. The System is a deconcentrated organ of MINAE.

However, the Office of the Attorney General has considered that SINAC has an instrumental legal personality, a product of the very fact that the law authorizes it to administer funds. Since we are not dealing with a legal entity, the logical consequence is that the personality is not intended to allow it to exercise the competencies that may have been assigned by the legislator. Of course, those competencies have not been assigned to SINAC as an autonomous center of rights and duties, but rather have been attributed to it insofar as it is the structure of MINAE most technically qualified to exercise the functions in question. To exercise those deconcentrated competencies, SINAC does not require legal personality. On the contrary, granting an instrumental personality makes sense when the organ is allowed to administer certain resources.

Now then, the Ministry maintains that Article 14 is only applicable to the entities of Article 1 of Law No. 8131. Under that argument, if MINAE were correct in its assertion that SINAC is a legal person, we would have that Article 14 in question would be fully applicable to it. Under that hypothesis, there should be no doubt whatsoever that the creation of trusts must be subject to the provisions contained therein. Article 36 of the Biodiversity Law would not be sufficient to proceed with such creation.

But it is also affirmed that Article 14 is not applicable to the organs of the Central Administration and their dependencies; therefore, it would not include deconcentrated organs and those with instrumental personality. Consequently, under that interpretation, Article 14 would not be applicable to SINAC insofar as it is recognized that it is a dependency of MINAE. It should be noted that if Article 14 is not applicable to the organs of the Central Administration, it would have to be concluded that these are not authorized to create trusts, unless a rule expressly authorizes it. Simply put, public organs do not have an authorization to create trusts. Now, following MINAE's criterion in the case of SINAC, the authorizing rule would be Section 36 of the Biodiversity Law. The question in that case would not be whether there is a contradiction between Articles 14 of Law No. 8131 and 36 of the Biodiversity Law, but between the latter and Article 66 of the Financial Administration Law. In that sense, the Ministry considers that it is the characterization of SINAC as a dependency of MINAE that leads the Office of the Attorney General to consider that Article 66 of the Financial Administration Law is applicable to it. Without prejudice to what will be indicated below, it should be pointed out that the Ministry has not presented arguments that can legally lead to discarding that SINAC belongs to MINAE and, by that fact, to the Executive Branch. Therefore, the Office of the Attorney General's criterion regarding that legal nature must be maintained.

B.- REGARDING THE NORMATIVE ANTINOMY MINAE refutes the existence of a normative antinomy between Articles 36 of the Biodiversity Law and 14, 66, and 127 of the Financial Administration Law. In the first place, it maintains that Article 14 applies only to entities and that between both articles there is no legal contradiction that renders ineffective the possibility of SINAC executing a trust contract. Then it refers to Article 66, pointing out that Article 14 of the same Financial Administration Law "establishes an exception to the rule contained in the aforementioned Article 66. If one were to think otherwise, we would have to affirm that within the same Financial Administration Law there also exists a normative antinomy, between Article 14 and Articles 66 and 127, which would be an absurdity." Regarding this antinomy, it maintains that Article 14 allows the possibility for both organs and entities to execute trusts provided there is a law that authorizes them. The systematic interpretation of the Law, by way of exception, would lead to considering that Articles 66 and 127 would apply to those cases involving organs or dependencies of the Executive Branch that do not have legal authorization to execute trusts. Since Article 36 empowers SINAC to create trusts, it has been considered that Articles 66 and 127 of Law No. 8131 are not applicable to it, and therefore, in MINAE's opinion, a normative antinomy does not exist. In the conclusions, it is pointed out that Article 14 establishes an exception to the rule contained in the aforementioned Article 66. Otherwise, the Financial Administration Law itself would contain a normative antinomy between Article 14 and Articles 66 and 127, "which would be an absurdity." Finally, it estimates that the latter articles apply only in cases involving organs or dependencies of the Executive Branch that do not have legal authorization to execute trusts. Therefore, those provisions are not applicable to SINAC and no normative antinomy exists.

Communication SINAC-DG-1458 of 20 August 2002, to which opinion No. C-286-2002 responds, expressly states that the consultation is made because there are doubts regarding Articles 14, 66 second paragraph, and 127 subsection e) of the Financial Administration Law "which in a certain way seem to contradict what is indicated by Section 36 of the Biodiversity Law, especially regarding the accounts where funds must be deposited and channeled." That is, the Office of the Attorney General was requested to rule on the existence or not of a normative antinomy. It is worth recalling that despite the date of issuance of the Biodiversity Law, SINAC had not proceeded to execute the trust contract provided for therein (according to the document executed between SINAC and the Banco Nacional de Costa Rica, the trust contract was executed on 2 September 2002), so the doubts regarding subjection to Law No. 8131 are understood.

In the cited opinion, it was considered that the authorization that Article 36 of the Biodiversity Law grants to SINAC is based on the corresponding resources not being covered by the single treasury (caja única) principle. This is to the extent that the administration of the resources, with the freedom to select the management instrument deemed most appropriate, does not take into account the specific functions of the National Treasury and the imperative of centralizing funds. It must be considered that the resources in question cannot enter a trust and the single treasury simultaneously. It is to that extent that an incompatibility between the authorization to create trusts and the single treasury principle is deemed to exist.

MINAE maintains that the Office of the Attorney General's interpretation would lead to affirming the existence of a contradiction within the Financial Administration Law itself. The argument refers to the congruence of the text of the Law and, consequently, to the opinion rendered regarding the possibility of creating trusts. However, as will be seen below, that argument by itself is not capable of affecting the opinion rendered regarding SINAC.

The Office of the Attorney General, in opinion No. 296-2001 of 26 October 2001, pointed out that Article 14 "misused" the term "entities" since subsections a) and b) of Article 1 of the Law refer to organs but not to entities, indicating that what is important is that, as of Law 8131, public entities lack the freedom to create trusts. That interpretation, which leads to affirming the application of Article 14 to the Executive Branch and its organs, including instrumental legal persons, did not contradict the provisions of Article 66 of the same Law. This was to the extent that the wording of this article in its original text allowed for the interpretation that the resources the law assigns to instrumental legal persons did not necessarily have to be deposited into the single treasury (thus, for example, opinions C-152-2002 and C-174-2002 of 12 June and 4 July, both of 2002, respectively). It is worth recalling that the original text of Section 66 referred to the totality of the income received by the "Government of the Republic," whatever the source. Consequently, the creation of trusts with income that, under the text in force at that time, did not constitute Government income, being the patrimony of an instrumental legal person, did not contradict Article 66 in its original wording.

However, when reforming Law No. 8299 of 22 August 2002, Public Debt Restructuring Law, the Assembly clarifies the text of Article 66 in the sense that "Government" is understood as "the organs and entities included in subsections a) and b) of Article 1 of this Law." Therefore, to the extent that an organ is a dependency of the Executive Branch, it will be covered by the provisions of the new text of Article 66. Given that instrumental legal persons are contemplated in subsection a) of Article 1, the logical consequence follows that, as of that legal reform, the administration of the resources of instrumental legal persons through trusts is incompatible with Section 66 of the aforementioned. The text of this article, being a subsequent norm, would be incompatible with the provisions of prior laws that had authorized the creation of trusts. A normative antinomy arises between the prior laws and the new text of Article 66.

The Office of the Attorney General is not unaware that the argument regarding a possible inconsistency between Article 14 and Article 66 of Law No. 8131 is based on attributing to Article 14 a content that it lacks. Said Article 14 is not an authorizing norm for the creation of a trust. That norm establishes, above all, the principle that the creation of a trust requires a special law and that said law must contain certain provisions regarding that trust. Article 14 contains an implicit prohibition against creating trusts, which only yields with express legal authorization. As pointed out in the aforementioned opinion 296-2001 and reaffirmed in C-95-2002 of 10 April 2002, said section denies the freedom to create trusts in the absence of an express law, obliging the Administration to go to the legislator to expressly authorize such creation. It also establishes rules for the operation of that trust.

The content of Article 14 allows determining how future problems of normative antinomy could be resolved. It is clear that if in the future the legislator, in exercise of the legislative power that the Constitution assigns, decides to authorize an instrumental legal person to create a trust, the situation would have to be interpreted again using the criteria of legal hermeneutics. Therefore, upon the issuance of a law that expressly authorizes an instrumental legal person or even an organ of the Executive Branch that does not have that personality, to administer resources by resorting to the creation of trusts, the application of the criteria of legal hermeneutics would very probably lead to maintaining that, because the new law is special and subsequent, it would prevail over the text of Article 66 currently in force.

C.- THE RIGHT TO THE ENVIRONMENT AND THE SINGLE TREASURY PRINCIPLE As a basis for modifying the Office of the Attorney General's criterion, it is maintained that the interpretation carried out does not contemplate the fulfillment of the public purpose set forth in the Biodiversity Law, which sought to provide greater flexibility in the management of the natural resources present in protected wild areas. It is added that if the single treasury principle were applied to SINAC, Article 50 of the Political Constitution and the international treaties regulating the matter would be violated. There would be a confrontation between a budgetary principle (single treasury) and a constitutional social right (right to the environment), in which the latter must prevail. In this line of reasoning, the provisions of vote No. 4480-94 of 19 August 1994, 983-95 of 17 February 1995, 7052-2001 of 17 July 2001 are cited, and mention is made that paragraph 2 of constitutional Article 50 authorizes any person to act demanding the defense of the environment.

The Ministry considers that if SINAC is prevented from disposing of the resources in the manner that best suits the country and the citizens of the whole world in order to comply with the single treasury principle, the Constitution and the international treaties regulating the environment would be violated. The Office of the Attorney General's interpretation, it is maintained, forgets the constitutional importance and preponderance of the environment. The authorization to formalize trust contracts is viewed as the ideal financial legal instrument to achieve the most substantive aims of the System.

The Office of the Attorney General has not ignored that the Right to the Environment is a Fundamental Right, expressly protected in Article 50 of the Political Charter. However, it must be clear that the protection of said right is framed within the constitutional and legal order itself. In that sense, the State cannot invoke the defense of said Right in order to violate other constitutional provisions. Therefore, the Administration must observe the provisions of Article 185 of the Political Charter, which precisely establishes the single treasury principle. However, the interpretation present in the consultation forgets that this principle has its origin in the Constitution and has also been the subject of jurisprudential development. Allow us, for this purpose, the following transcriptions:

"In summary, as of the provisions of judgment No. 4528-99, of 14:54 hours on 15 July 1999, the thesis that the Chamber maintains on this matter can be concretized in the following manner:

• b)the single treasury principle does have constitutional rank and refers to the existence of a single operations center with the legal capacity to receive and pay on behalf of the State; (...)". Constitutional Chamber, No. 4251-2001 of 15:07 hrs. on 23 May 2001.

In the same sense:

"...both norms (of the DESAF Law) also violate the single treasury principle, according to which the collection and payment of income must be centralized in the National Treasury, which is the operations center for all national offices and revenues; the sole entity with legal authority to pay on behalf of the State and receive the resources that for any other reason must enter the national coffers (Article 185 of the Political Constitution). It follows then from this principle that the income perceived by the organs of the Central Government must be deposited in the National Treasury, which is responsible for disbursing it according to the destinations predetermined in ordinary law, or according to existing budgetary authorizations..." Constitutional Chamber, resolution No. 4529-99 of 14:57 hrs. on 15 June 1999.

"Regarding the 'single treasury' principle, it is enshrined in Article 185 of the Political Constitution, which grants the National Treasury the exclusive competence to disburse expenditures and receive income on behalf of the Costa Rican State. The foregoing rule imposes the necessity that all revenues destined to finance State expenditures enter a common fund, from which the resources financing the various public outlays must also be withdrawn. In that sense, the questioned texts echo the cited constitutional mandate, insofar as they seek the legal regulation of said principle: that is the unequivocal meaning of Articles 44, 67 first paragraph, and 128 subsection e) of the bill…". Constitutional Chamber, resolution No. 919-99 of 9:15 hrs. on 12 February 1999.

Precisely because the Chamber has used that denomination, in opinion No. C-217-2001 of 3 August 2001 we pointed out that Article 66 of the Financial Administration Law constitutes an echo norm of what is constitutionally provided. There is no innovation regarding the administration of State resources.

Given the constitutional basis of the single treasury principle and the fact that it is the Biodiversity Law, not the Constitution, that has provided that one of the means to achieve the aims of the conservation system is the creation of trusts, it is appropriate to recall that the Political Charter is a system and that as such its provisions must be interpreted harmonically and as parts of that system. The Constitutional Court, in resolution No. 3194-92 of 16:00 hrs. on 27 October 1992, established rules regarding constitutional interpretation:

"...First of all, a general warning must be made, that the Constitution or, more precisely, the law of the Constitution constitutes a systematic unity of values, principles, and norms that, consequently, must be interpreted and applied not in isolation but with criteria and in a likewise systematic manner...".

More recently, the Chamber stated:

"The Chamber has been clear in indicating that: a) The Constitution, from a formal point of view, is integrated by a normative set or complex, which obliges that its provisions be interpreted in a coordinated manner, as part of a fully cohesive legal system; that is, the norms must be considered as a whole and not individually. ...the doctrine of Constitutional Law also observes that when interpreting the content of a norm: '1) the finalist content of the constitution, which is to guarantee human liberty and dignity, must prevail; 2) it must be interpreted with a broad, liberal, and practical criterion; 3) the words of the Constitution must be interpreted in their general and common sense, unless it is clear that the creator of the norm referred to a technical-legal meaning; 4) it must be interpreted as a whole, as a harmonic set; 5) The social, economic, and political situations existing at the moment of interpretation must be taken into account; 6) exceptions and privileges must be interpreted with a restrictive criterion; and 7) public acts are presumed constitutional if through interpretation they can be harmonized with the Fundamental Law.'" Resolution No. 7730-2000 of 14:47 hrs. on 30 August 2000.

It cannot be claimed that there is a collision between the Right to the Environment and the single treasury principle that obliges setting one of them aside, especially since both have different spheres of regulation. A different conclusion would be imposed, we repeat, if it were the Constitution itself that established a special financial regime in relation to administrative activities regarding the environment. Since that is not the case, and given that budgetary principles are established in relation to the financial activity of the State in general, it cannot be interpreted that respect for the single treasury principle violates the Right to the Environment. In that same sense, the Office of the Attorney General considers that the State's duty to guarantee, defend, and preserve the Right to the Environment must be fulfilled with strict adherence to the other constitutional and legal provisions and, in particular, with those regulating the administration, use, and disposition of public funds.

CONCLUSION:

By virtue of the foregoing, it is the opinion of the Office of the Attorney General of the Republic that:

1-. Given that constitutional Article 50 does not establish a special administration regime for the financial resources that the State allocates to environmental protection, said administration must be subject to the principles and norms that the Constitution and the laws establish on the matter.

2-. Article 14 in question contains an implicit prohibition against the creation of trusts, which only yields by express provision of the legislator. Likewise, it establishes a regulation of the minimum elements that said regulation must contain and rules on the procedure for creating the trust.

3-. SINAC does not constitute a decentralized entity for the purposes of Article 1 in relation to Article 14 of the Financial Administration and Public Budgets Law.

4-. Since SINAC is included within the concept of "Government" used in Article 66 of the Financial Administration Law, its resources must be administered in accordance with the provisions contained therein.

5-. Consequently, it is reaffirmed that, in the current state of the legal system, the administration of SINAC's resources through a trust does not conform to the obligation to deposit said resources into the single treasury of the State.

Yours sincerely, Dra. Magda Inés Rojas Chaves ADVISORY ATTORNEY GENERAL MIRCH/mvc

Dictamen : 201 del 27/06/2003 C-201-2003 27 de junio de 2003 Licenciado Carlos Manuel Rodríguez Echandi Ministro del Ambiente y Energía S. D. Estimado señor Ministro:

Con la aprobación del Procurador General Adjunto, me refiero a su atento oficio N° DM-1066-2003 de 27 de mayo del presente año, por medio del cual plantea consulta relacionada con el dictamen N° 286-2002 de 23 de octubre de 2002.

La consulta tiene como objeto que se ponga en operación el fideicomiso de Areas Silvestres protegidas N° 890, suscrito entre el Banco Nacional de Costa Rica y el Sistema Nacional de Areas de Conservación, el 2 de setiembre de 2002. Ello por cuanto las áreas de conservación requieren urgentemente un financiamiento que permita desarrollarlas. Es interés "crear" el fideicomiso al amparo de la Ley de Biodiversidad, por lo cual se refieren a los argumentos expuestos por la Procuraduría.

Del análisis del oficio en cuestión se determina que tres son los elementos fundamentales por los cuales se solicita a la Procuraduría reconsiderar el criterio externado en el dictamen N° 286-2002 de 23 de octubre de 2002. Estos elementos son: la inexistencia de antinomia normativa, la naturaleza del SINAC y la protección constitucional al ambiente. La Procuraduría entra a analizar en primer término la naturaleza del SINAC, para luego retomar el punto en oren a la antinomia normativa.

A.- EL SINAC: UN ORGANO DESCONCENTRADO CON PERSONALIDAD INSTRUMENTAL Al referirse a los alcances del artículo 14 de la Ley 8131, sostiene el Ministerio que este artículo sólo se aplica a los entes comprendidos en el artículo 1 de la misma Ley, pero no a la Administración Central, sus dependencias ni a los Poderes Legislativo y Judicial ni a sus dependencias. Empero, al analizar los alcances del artículo 66 de la Ley de la Administración Financiera señala que dicho artículo no puede comprender al SINAC porque este tiene "personería jurídica". Agrega que puede resultar contradictorio que se le califique de sistema desconcentrado, porque la desconcentración no produce una nueva persona jurídica. El SINAC es un sistema conformado por diversos órganos. Considera que los órganos personas son una especie de híbridos que contemplan características propias de una entidad descentralizada sin dejar de ser órganos. Se estima que como la Ley le confirió personería jurídica propia, el SINAC es un órgano con personalidad propia en el ámbito de las competencias "en materia forestal, vida silvestre, áreas protegidas y el Ministerio del Ambiente y Energía con el fin de dictar políticas, planificar y efectuar procesos dirigidos a lograr la sostenibilidad en el manejo de los recursos naturales de Costa Rica".

Dispone el artículo 22 de la Ley de Biodiversidad:

"Sistema Nacional de Áreas de Conservación Créase el Sistema Nacional de Áreas de Conservación, en adelante denominado Sistema, que tendrá personería jurídica propia; será un sistema de gestión y coordinación institucional, desconcentrado y participativo, que integrará las competencias en materia forestal, vida silvestre, áreas protegidas y el Ministerio del Ambiente y Energía, con el fin de dictar políticas, planificar y ejecutar procesos dirigidos a lograr la sostenibilidad en el manejo de los recursos naturales de Costa Rica.

Conforme a lo anterior, la Dirección General de Vida Silvestre, la Administración Forestal del Estado y el Servicio de Parques Nacionales ejercerán sus funciones y competencias como una sola instancia, mediante la estructura administrativa del Sistema, sin perjuicio de los objetivos para los que fueron establecidos. Queda incluida como competencia del Sistema la protección y conservación del uso de cuencas hidrográficas y sistemas hídricos".

En el dictamen N° C-286-2002 indicamos sobre esa naturaleza jurídica:

"...el SINAC es un órgano desconcentrado del Ministerio del Ambiente y Energía, que goza de una personalidad jurídica instrumental (personalidad que tiene alcances presupuestarios). En esa medida, debe ser considerado como una dependencia del Poder Ejecutivo, por lo que le resulta aplicable la Ley y, en consecuencia, lo dispuesto en el artículo 14...".

De lo dispuesto en la Ley de Biodiversidad no puede deducirse que el SINAC constituya un ente descentralizado. Es necesario aclarar, en todo caso, que jurídicamente los términos "personería jurídica" y "personalidad jurídica" no son sinónimos. El primero se refiere a la representación de un determinado ente. La persona pública tiene personeros porque es un centro de imputación de derechos y obligaciones y como tal requiere representantes. La persona jurídica actúa a través de sus representantes, que son sus personeros. Ciertamente, en algunas ocasiones el legislador confunde "personalidad" y "personería" y en otras, señala que determinados funcionarios serán los personeros de un órgano. No obstante, estas deficiencias técnicas en que incurre el legislador no pueden conducir a considerar que el órgano constituya persona jurídica y pueda, entonces, ser considerado un ente público descentralizado. En el caso del SINAC, la Ley no ha operado un proceso de descentralización administrativa ni ha creado una nueva persona jurídica. Es Sistema es un órgano desconcentrado de MINAE.

No obstante, ha considerado la Procuraduría que el SINAC tiene una personalidad jurídica instrumental, producto del hecho mismo de que la ley le autoriza para administrar fondos. Al no estarse ante un ente jurídico se sigue como lógica consecuencia que la personalidad no tiene como objeto permitirle el ejercicio de las competencias que hayan sido asignadas por el legislador. Desde luego que dichas competencias no han sido asignadas al SINAC como centro autónomo de derechos y deberes, sino que se le han atribuido en tanto es la estructura del MINAE más habilitada técnicamente para el ejercicio de las funciones de que se trata. Para ejercer esas competencias desconcentradas, el SINAC no requiere personalidad jurídica. Por el contrario, el otorgamiento de una personalidad instrumental cobra sentido cuando al órgano se le permite administrar determinados recursos.

Ahora bien, sostiene el Ministerio que el artículo 14 sólo resulta aplicable a los entes del artículo 1 de la Ley N° 8131. Bajo ese argumento, de llevar razón el MINAE en cuanto a su afirmación de que el SINAC es una persona jurídica, tendríamos que el artículo 14 de mérito le resultaría plenamente aplicable. En esa hipótesis, no debería existir duda alguna de que la constitución de fideicomisos debe someterse a lo allí dispuesto. El artículo 36 de la Ley de Biodiversidad no sería suficiente para proceder a tal constitución.

Pero también se afirma que el artículo 14 no resulta aplicable a los órganos de la Administración Central y sus dependencias; por lo que no comprendería a los órganos desconcentrados y a aquéllos que tienen personalidad instrumental. En consecuencia, bajo esa interpretación, el artículo 14 no le resultaría aplicable a SINAC en tanto se reconozca que éste es una dependencia del MINAE. Es de advertir que si el artículo 14 no resulta aplicable a los órganos de la Administración Central, tendría que concluirse que éstos no estarían habilitados para constituir fideicomisos, salvo que una norma expresamente así lo autorice. Simplemente, los órganos públicos no cuentan con una autorización para constituir fideicomisos. Ahora bien, siguiendo el criterio de MINAE en el caso del SINAC la norma de autorización sería el numeral 36 de la Ley de Biodiversidad. La pregunta en ese caso no sería si existe contradicción entre los artículos 14 de la Ley N° 8131 y 36 de la Ley de Biodiversidad, sino entre este último y el 66 de la Ley de la Administración Financiera. En ese sentido, el Ministerio considera que es la caracterización del SINAC como dependencia del MINAE lo que lleva a la Procuraduría a considerar que le resulta aplicable el artículo 66 de la Ley de la Administración Financiera. Sin perjuicio de lo que de seguido se indicará, es de señalar que el Ministerio no ha presentado argumentos que jurídicamente puedan llevar a descartar que el SINAC pertenezca al MINAE y, por ese hecho, al Poder Ejecutivo. Por lo que debe mantenerse el criterio de la Procuraduría sobre esa naturaleza jurídica.

B.- EN ORDEN A LA ANTINOMIA NORMATIVA El MINAE rebate la existencia de una antinomia normativa entre los artículos 36 de la Ley de Biodiversidad y 14, 66 y 127 de la Ley de la Administración Financiera. En primer término, sostiene que el artículo 14 sólo se aplica a los entes y que entre ambos artículos no existe una contradicción legal que vuelva ineficaz la posibilidad de que el SINAC suscriba un contrato de fideicomiso. Luego se refiere al artículo 66, señalando que el artículo 14 de la misma Ley de Administración Financiera "establece una excepción a la regla contenida en el artículo 66 mencionado. Si se pensara lo contrario, tendríamos que afirmar que dentro de la misma Ley de la Administración Financiera existe también una antinomia normativa, entre el artículo 14 y los artículos 66 y 127, lo cual sería un absurdo". En orden a esta antinomia sostiene que el artículo 14 permite la posibilidad de que tanto órganos como entes suscriban fideicomisos siempre y cuando exista una ley que los autorice. La interpretación sistemática de la Ley, por vía de excepción, conduciría a considerar que los artículos 66 y 127 se aplicarían a aquellos casos en que se estuviera frente a órganos o dependencias del Poder Ejecutivo que no tengan una autorización legal para suscribir fideicomisos. Como el artículo 36 faculta al SINAC para constituir fideicomisos, se ha considerado que no le resultan aplicables los artículos 66 y 127 de la Ley N. 8131, por lo que en criterio de MINAE no existe una antinomia normativa. En las conclusiones se señala que el artículo 14 establece una excepción a la regla contenida en el artículo 66 mencionado. Caso contrario, la propia Ley de la Administración Financiera contendría una antinomia normativa entre el artículo 14 y los artículos 66 y 127, "lo cual sería un absurdo". En fin, estima que los últimos artículos aplican únicamente en los casos en que se está frente a órganos o dependencias del Poder Ejecutivo que no tengan una autorización legal para suscribir fideicomisos. Por lo que al SINAC no le resultan aplicables esas disposiciones y no existe antinomia normativa.

El oficio SINAC-DG-1458 de 20 de agosto 2002, al cual responde el dictamen N° C-286-2002, párrafo segundo y 127 inciso e) de la Ley de Administración Financiera "que en cierto modo parecieran contradecir lo señalado por el numeral 36 de la Ley de Biodiversidad sobre todo en lo que se refiere a las cuentas donde se debe depositar y canalizar los fondos". Es decir, la Procuraduría fue requerida a pronunciarse sobre la existencia o no de una antinomia normativa. Cabe recordar que a pesar de la fecha de la emisión de la Ley de Biodiversidad, el SINAC no había procedido a suscribir el contrato de fideicomiso allí previsto (según el documento suscrito entre el SINAC y el Banco Nacional de Costa Rica, el contrato de fideicomiso se suscribió el 2 de septiembre de 2002) de modo que se comprenden las dudas en orden a la sujeción a la Ley N° 8131.

En el dictamen de cita se consideró que la autorización que el artículo 36 de la Ley de Biodiversidad da al SINAC, parte de que los recursos correspondientes no están cubiertos por el principio de caja única. Ello en el tanto en que la administración de los recursos, con libertad de seleccionar el instrumento de gestión que se considere más adecuado, no toma en cuenta las funciones propias de la Tesorería Nacional y el imperativo de la centralización de los fondos. Debe considerarse que los recursos en cuestión no pueden ingresar a un fideicomiso y a caja única en forma simultánea. Es en esa medida en que se considera que existe una incompatibilidad entre la autorización para constituir fideicomisos y el principio de caja única.

Sostiene el MINAE que la interpretación de la Procuraduría conduciría a afirmar la existencia de una contradicción al interno de la propia Ley de la Administración Financiera. El argumento refiere a la congruencia del texto de la Ley y, en consecuencia, a lo dictaminado en orden a la posibilidad de constituir fideicomisos. No obstante, como se verá de seguido, dicho argumento por sí sólo no es susceptible de afectar lo dictaminado en cuanto al SINAC.

La Procuraduría, en dictamen N° 296-2001 de 26 de octubre de 2001, señaló que el artículo 14 "utilizaba" mal el término "entes ya que los incisos a) y b) del artículo 1 de la Ley se refieren a órganos pero no a entes, señalando que lo importante es que a partir de la Ley 8131 los entes públicos carecen de libertad para constituir fideicomisos. Dicha interpretación, que conduce a afirmar la aplicación del artículo 14 al Poder Ejecutivo y sus órganos, incluyendo las personas jurídicas instrumentales, no contrariaba lo dispuesto en el artículo 66 de la propia Ley. Ello en el tanto la redacción de este artículo en su texto original permitía interpretar que los recursos que la ley asigna a las personas jurídicas instrumentales no tenían, necesariamente, que ser ingresados a caja única (así, por ejemplo, dictámenes C-152-2002 y C-174-2002 de 12 de junio y 4 de julio, ambos de 2002, respectivamente). Cabe recordar que el texto original del numeral 66 se refería a la totalidad de los ingresos que perciba el "Gobierno de la República", cualquiera que sea la fuente. Por consiguiente, la constitución de los fideicomisos con ingresos que, para el texto vigente en ese momento, no constituían ingresos del Gobierno, por ser patrimonio de una persona jurídica instrumental, no contrariaba el artículo 66 en su redacción original.

No obstante, al reformar la Ley N° 8299 de 22 de agosto de 2002, Ley de Reestructuración de la Deuda Pública, la Asamblea aclara el texto del artículo 66 en el sentido de que se entiende por Gobierno "los órganos y entes incluidos en los incisos a) y b) del artículo 1 de esta Ley". Por lo que en el tanto un órgano sea una dependencia del Poder Ejecutivo estará cubierto por lo dispuesto en el nuevo texto del artículo 66. Dado que las personas jurídicas instrumentales están contempladas en el inciso a) del artículo 1ª, se sigue como lógica consecuencia que a partir de esa reforma legal la administración de los recursos de las personas jurídicas instrumentales por medio de fideicomisos resulta incompatible con el numeral 66 de repetida cita. El texto de este artículo, norma posterior, resultaría incompatible con lo dispuesto por las leyes anteriores que hubieren autorizado la constitución de fideicomisos. Se produce una antinomia normativa entre las leyes anteriores y el nuevo texto del 66.

No escapa a la Procuraduría que el argumento sobre una posible incongruencia entre el artículo 14 y el 66 de la Ley N° 8131 se funda en la atribución de un contenido del que carece el artículo 14 de cita. Dicho artículo 14 no es una norma autorizativa de la constitución de un fideicomiso. Dicha norma sienta, ante todo, el principio de que la constitución de un fideicomiso requiere una ley especial y que esa ley debe contener determinadas disposiciones en orden a ese fideicomiso. El artículo 14 contiene una prohibición implícita de constituir fideicomisos, la cual sólo cede con autorización de ley expresa. Como se señaló en el dictamen 296-2001 antes citado y se reafirmó en el C-95-2002 de 10 de abril de 2002, dicho numeral niega libertad para constituir fideicomisos en ausencia de una ley expresa, obligando a la Administración a acudir al legislador para que autorice El contenido del artículo 14 permite determinar cómo podrían solucionarse futuros problemas de antinomia normativa. Es claro que si en el futuro el legislador, en ejercicio de la potestad legislativa que la Constitución le asigna, decide autorizar a una persona jurídica instrumental para constituir un fideicomiso, la situación tendría que interpretarse de nuevo con los criterios de la hermenéutica jurídica. Por ende, al emitirse una ley que expresamente autorice a una persona jurídica instrumental o incluso a un órgano del Poder Ejecutivo que no cuente con esa personalidad, para administrar recursos acudiendo a la constitución de fideicomisos, la aplicación de los criterios de la hermenéutica jurídica muy probablemente conduciría a sostener que por ser la nueva ley especial y posterior, prevalecería sobre el texto del artículo 66 vigente en este momento.

C.- EL DERECHO AL AMBIENTE Y PRINCIPIO DE CAJA UNICA Como fundamento para modificar el criterio de la Procuraduría, se sostiene que la interpretación realizada no contempla el cumplimiento del fin público señalado en la Ley de Biodiversidad, en la cual se pretendió dar una mayor flexibilidad en el manejo de los recursos naturales presentes en las áreas silvestres protegidas. Se agrega que en caso de que se aplique al SINAC el principio de caja única se estaría violentando el artículo 50 de la Constitución Política y los Tratados internacionales que regulan la materia. Se estaría ante una confrontación de un principio presupuestario (caja única) con el derecho social constitucional (derecho al medio amiente), en la cual debe prevalecer este último. En este orden de ideas, se cita lo dispuesto en el voto N° 4480-94 de 19 de agosto de 1994, 983-95 de 17 de febrero de 1995, 7052-2001 de 17 de julio de 2001 y se hace mención que el párrafo 2 del artículo 50 constitucional autoriza a toda persona para actuar reclamando la defensa del medio ambiente.

Considera el Ministerio que si se le impide al SINAC disponer de los recursos en la forma en que mejor le convenga al país y a los ciudadanos de todo el mundo por cumplir el principio de caja única, se estaría violentando la Constitución y los tratados internacionales que regulan el medio ambiente. La interpretación de la Procuraduría, se sostiene, olvida la importancia y preponderancia constitucional del medio ambiente. La autorización para formalizar contratos de fideicomiso se visualiza como el instrumento jurídico financiero idóneo para alcanzar los fines más sustanciales del Sistema.

La Procuraduría no ha desconocido que el Derecho al Ambiente es un Derecho Fundamental, protección de dicho derecho se enmarca dentro del propio ordenamiento constitucional y legal. En ese sentido, el Estado no puede alegar la defensa de dicho Derecho a efecto de vulnerar otras disposiciones constitucionales. Por ello, la Administración debe observar lo dispuesto en el artículo 185 de la Carta Política que, precisamente sienta el principio de caja única. Empero, la interpretación presente en la consulta olvida que este principio tiene su origen en la Constitución y que también ha sido objeto de desarrollo jurisprudencial. Permítasenos, al efecto, las siguientes transcripciones:

"En síntesis, a partir de lo dispuesto en la sentencia N° 4528-99, de las 14:54 horas de 15 de julio de 1999, la tesis que sostiene la Sala en esta materia se puede concretar de la siguiente forma:

• b)el principio de caja única, sí tiene rango constitucional y se refiere a la existencia de un solo centro de operaciones con capacidad legal para recibir y pagar en nombre del Estado; (...)". Sala Constitucional, N° 4251-2001 de 15:07 hrs. de 23 de mayo de 2001.

En el mismo sentido:

"...ambas normas (de la Ley de DESAF) violan también el principio de caja única, conforme al cual la recaudación y pago de los ingresos debe centralizarse en la Tesorería Nacional, que es el centro de operaciones de todas las oficinas y rentas nacionales; único con facultad legal para pagar a nombre del Estado y recibir los recursos que por cualquier otro motivo deban ingresar a las arcas nacionales (artículo 185 de la Constitución Política). Se deriva entonces de este principio que los ingresos que los órganos del Gobierno Central perciban deben depositarse en la Tesorería Nacional, a quien le corresponde girarlos conforme a los destinos predeterminados en la ley ordinaria, o de acuerdo a las autorizaciones presupuestarias existentes..." Sala Constitucional, resolución N° 4529-99 de 14:57 hrs. del 15 de junio de 1999.

"Sobre el principio de "caja única", el mismo se encuentra consagrado en el artículo 185 de la Constitución Política, el cual le da a la Tesorería Nacional la competencia exclusiva de girar los gastos y recibir los ingresos a nombre del Estado costarricense. La regla anterior impone la necesidad de que todas las rentas dirigidas a financiar gastos del Estado, ingresen a un fondo común, del cual también deberán ser retirados los recursos que financien las diversas erogaciones públicas. En ese sentido, los textos cuestionados hacen eco del mandato constitucional citado, en tanto pretenden la regulación legal de dicho principio: ese es el sentido inequívoco de los artículos 44, 67 párrafo primero y 128 inciso e) del proyecto…". Sala Constitucional, resolución N° 919-99 de 9:15 hrs. de 12 de febrero de 1999:

Precisamente porque la Sala ha utilizado esa denominación, en el dictamen N° C-217-2001 de 3 de agosto de 2001 señalamos que el artículo 66 de la Ley de la Administración Financiera constituye una norma eco de lo dispuesto constitucionalmente. No hay una innovación en orden a la administración de los recursos del Estado.

Dado el fundamento constitucional del principio de caja única y de que es la Ley de Biodiversidad, no la Constitución, la que ha previsto que uno de los medios para lograr los fines del sistema de conservación es la constitución de fideicomisos, procede recordar que la Carta Política es un sistema y que como tal sus disposiciones deben ser interpretadas en forma armónica y como partes de ese sistema. El Tribunal Constitucional en resolución N° 3194-92 de 16:00 hrs. del 27 de octubre de 1992, sentó reglas en orden a la interpretación constitucional:

"...Ante todo, debe hacer una advertencia de carácter general, la de que la Constitución o, más aún, el derecho de la Constitución constituye una unidad sistemática de valores, principios y normas que, en consecuencia, deben ser interpretados y aplicados no aisladamente sino con criterios y de manera también sistemáticos...".

Más recientemente, la Sala manifestó:

"La Sala ha sido clara en indicar que: a) La Constitución, desde el punto de vista formal, está integrada por un conjunto o complejo normativo, que obliga a que sus disposiciones se interpreten en forma coordinada, como parte de un sistema jurídico totalmente cohesionado; es decir, las normas deben considerarse en su conjunto y no individualmente. ...también la doctrina del Derecho Constitucional observa que al hacer una interpretación del contenido de una norma: "1) debe prevalecer el contenido finalista de la constitución, que es garantizar la libertad y la dignidad humanas; 2) debe ser interpretada con un criterio amplio, liberal y práctico; 3) las palabras de la Constitución deben ser interpretadas en su sentido general y común, a menos que sea claro que el creador de la norma se refirió a un significado técnico-legal; 4) debe ser interpretada como un todo, como un conjunto armónico; 5) Hay que tener en cuenta las situaciones sociales, económicas y políticas que existen al momento de realizarse la interpretación; 6) las excepciones y privilegios deben interpretarse con criterio restrictivo y 7) los actos públicos se presumen constitucionales si mediante la interpretación pueden ser armonizados con la Ley Fundamental". Resolución N° 7730-2000 de 14:47 hrs. del 30 de agosto de 2000.

No puede pretenderse que existe una colisión entre el Derecho al Ambiente y el principio de caja única, que obligue a desaplicar uno de ellos, máxime que ambos tienen ámbitos de regulación diferentes. Distinta conclusión se impondría, repetimos, si fuera la propia Constitución la que estableciera un régimen financiero especial en relación con las actividades administrativas en materia del ambiente. No siendo ello así y dado que los principios presupuestarios se establecen en relación con la actividad financiera del Estado, en general, no puede interpretarse que el respeto al principio de caja única violente el Derecho al Ambiente. En ese mismo sentido, estima la Procuraduría que el deber del Estado de garantizar, defender y preservar el Derecho al Ambiente debe cumplirse con estricto apego a las otras disposiciones constitucionales y legales y, en particular, con aquellas que regulan la administración, uso y disposición de los fondos públicos.

CONCLUSIÓN:

Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:

1-. Dado que el artículo 50 constitucional no establece un régimen especial de administración para los recursos financieros que el Estado destine a la protección del ambiente, dicha administración debe sujetarse a los principios y normas que la Constitución y las leyes establecen en la materia.

2-. El artículo 14 de mérito contiene una prohibición implícita de constitución de fideicomisos, que sólo cede por disposición expresa del legislador. Asimismo, establece una regulación de los elementos mínimos que debe contener dicha regulación y reglas sobre el procedimiento de constitución del fideicomiso.

3-. El SINAC no constituye un ente descentralizado para los efectos del artículo 1 en relación con el 14 de la Ley de la Administración Financiera y Presupuestos Públicos.

4-. Al estar comprendido el SINAC dentro del concepto "Gobierno" utilizado en el artículo 66 de la Ley de la Administración Financiera, sus recursos deben ser administrados conforme lo allí dispuesto.

5-. En consecuencia, se reafirma que, en el estado actual del ordenamiento, la administración de los recursos del SINAC por medio de un fideicomiso no se conforma con la obligación de ingresar dichos recursos a la caja única del Estado.

Del señor Ministro, muy atentamente, Dra. Magda Inés Rojas Chaves PROCURADORA ASESORA MIRCH/mvc