Nullity of disability pension granted under duplicated regimeNulidad de pensión por invalidez otorgada bajo régimen duplicado

Opinion : 169 of 06/26/2002 C-169-2002 June 26, 2002 Licenciado Ovidio Pacheco Salazar Minister Ministry of Labor and Social Security S.D.

Dear Mr. Minister:

With the approval of the Deputy Attorney General of the Republic, I refer to Official Letter DMT--822-2001 of September 10, two thousand one, received on September 12, 2001 and assigned to the undersigned on January 7, 2002, signed by Lic. Bernardo Benavides B., at that time Minister of Labor and Social Security, by which he requests the favorable opinion provided for in article 173 of the General Law of Public Administration, as part of the procedure aimed at declaring the absolute, evident, and manifest nullity of resolution CDP-474-99 of nine hours six minutes on June twenty-second, nineteen ninety-nine, issued by the Pension Board of Directors (Consejo Directivo de Pensiones), which orders the National Directorate of Pensions (Dirección Nacional de Pensiones) to grant a disability pension under the Public Works and Transport Regime – Pension Framework Law (Ley Marco de Pensiones) –, in favor of Mr. XXX.

I.- BACKGROUND The administrative file consists of 94 folios, from which the following are highlighted for the resolution of this matter:

- Application for disability pension, based on the Pension Regime of the Ministry of Public Works and Transport (Ministerio de Obras Públicas y Transportes), filed by Mr. XXX on November 25, 1997, before the National Directorate of Pensions of the Ministry of Labor and Social Security. (Folio 1) - Certifications of salaries earned at the Ministry of Public Works and Transport from the National Accounting Office of the Ministry of Finance, for the years 1978 to 1997, through which it is observed that Mr. XXX contributed to the Pension Fund of the Costa Rican Social Security Fund (Caja Costarricense de Seguro Social). (Folios 3 to 8) 3. - Certificate from the Directorate of Work Equipment, Registration, and Control of the Human Resources Sub-Area of the Ministry of Public Works and Transport, dated September 24, 1997, which records the date of entry, date of termination, salary earned, and position held by Mr. XXX. (Folio 9) 4. - Certificate from the Costa Rican Social Security Fund dated October 24, 1997, stating that Mr. XXX has been receiving a pension for disability (invalidez) since July 1, 1997. (Folio 10) 5. – Disability Pension Application Form, from the Executive Directorate of Pensions of the Ministry of Labor, containing the data referring to Mr. XXX, with the stamp of the National Directorate of Pensions dated November 25, 1997. (Folios 14 and 15) 6. - Photocopy of the Provisional Medical Opinion of Disability (Dictamen Médico Provisional de Invalidez) dated February 4, 1997. (Folios 16 and 17) 7. - Photocopy of the Agreement of the Disability Status Assessment Commission (Comisión Calificadora del Estado de Invalidez) of the Costa Rican Social Security Fund, held on February 7, 1997, where it is agreed to declare the insured Mr. XXX disabled (inválido). (Folio 18) 8. – Agreement of the Disability Status Assessment Commission from session No. 98-11 held on March 20, 1998, which declares Mr. XXX disabled. (Folio 19).

9. - Resolution R- DE-DNP-1253-98 of nine hours and fourteen minutes on July twenty-eighth, nineteen ninety-eight, issued by the Executive Directorate of the National Directorate of Pensions, which resolves to deny the application for a disability pension under the Pension Regime of the Ministry of Public Works and Transport, filed by Mr. XXX. (Folios 21-26).

10. - Appeal brief from Mr. Luis González, received on August 11, 1998 by the National Directorate of Pensions of the Ministry of Labor and Social Security. (Folio 27).

11 - Resolution No. CDP-474-99 of nine hours six minutes on June twenty-second, nineteen ninety-nine, issued by the Pension Board of Directors, which declares with merit the appeal (recurso de apelación) filed by Mr. XXX against resolution R- DE-DNP-1253-98 and orders the National Directorate of Pensions to grant a pension under the regime of the Ministry of Public Works and Transport – Pension Framework Law –, for disability (invalidez) (Law 19 of November 4, 1994 and its amendments – Law No. 7302 of July 15, 1992). (Folios 39 to 42).

Resolution No. CDP-474-99 prompts this request.

12. - The following errors contained in the resolution of the National Directorate of Pensions are recorded in the file: A- That he was declared disabled when he was no longer a public employee. B- He never contributed to the special regime. C- He has a pension from the Costa Rican Social Security Fund. (Folio 63) 13. – The Pension Board of Directors, through official letter CDP-0053-00, referred the file to the National Directorate of Pensions, acknowledging the existence of the errors, and reporting that the resolution has already been notified to the appellant. (Folio 64).

14. - Resolution DMT-CDP- 014-2001 of 10:30 hours on January 15, two thousand one, issued by the Ministry of Labor and Social Security, which appoints the National Directorate of Pensions as the Directing Body of the Procedure (Órgano Director del Procedimiento) to direct the Ordinary Proceeding (Proceso Ordinario) regarding Mr. XXX, aimed at declaring the nullity – in accordance with article 173, subsection a) of the General Law of Public Administration – of Resolution CDP-474-99 of nine hours six minutes on June twenty-second, nineteen ninety-nine, issued by the Pension Board of Directors, which declares with merit the appeal filed by Mr. XXX, and resolves the right to a Disability Pension (Pensión por Invalidez) under the Regime of the Ministry of Public Works and Transport – Pension Framework Law –. (Folios 73-74).

15. - Resolution No. DNP-0D-160-01 of eight hours ten minutes on June eighth, two thousand one, issued by the National Directorate of Pensions, which resolves to appoint as members of the Directing Body the officials from the Rights Granting Area (Área de Otorgamiento de Derechos), Lic. Roberto Ramos Monge and Lic. Juan Manuel Quesada Espinoza, for the purpose of investigating the facts and determining the appropriateness of the annulment of the resolution issued by the Pension Board of Directors. (Folio 79).

16. - Resolution AOD-DNP-169-2001 of nine hours on June eighteenth, 2001, issued by the directing body of procedure, where Mr. XXX is informed of the opening of the procedure, and is summoned before the directing body to exercise his right of defense, and to present the allegations he deems pertinent with exculpatory evidence, exceptions, and legal basis, making the administrative file available to him for consultation and indicating that he must designate a place to receive notifications. The aforementioned gentleman is informed that Licenciado Juan Manuel Quesada Espinoza is the president of the Directing Body, who has the administrative file, and the place and schedule where he can be located. It is recorded that the cited resolution was personally notified to Mr. XXX on June 27, 2001.

(Folios 80-81) 17. -Official letter signed by Mr. XXX, addressed to the Directing Body, and received on June 29, where he refutes the facts and provides the corresponding evidence. (Folio 82) 18. - Resolution AOD-DNO-183-2001 issued by the Directing Body, in the nature of a SUMMONS (CITACION), which records the name of Mr. XXX, as a party, and indicates the matter at hand. He is summoned to an oral and private hearing, to appear at ten hours on Tuesday, July thirty-first, two thousand one, before the National Directorate of Pensions. He is warned that he must present all evidence before or at the time of the appearance, where evidence, party allegations, and pertinent witnesses will be admitted. He was made aware of the documentation contained up to that moment in the pension file, documentation that is made available to him. It is recorded that Mr. XXX was notified of the cited resolution on July 12, 2001. (Folios 83-84) 19. - Minutes of the oral and public hearing, where Mr. XXX was present and offered witnesses; it is recorded that their statements were taken. (Folios 85-87).

20. - RESOLUTION No. AOD-DNP-220-2001 of thirteen hours on August twenty-fourth, two thousand one, issued by the Directing Body of Procedure, which recommends declaring the analyzed administrative act injurious to the public interest (lesivo) and issuing a new resolution, wherein the appeal filed by Mr. XXX is heard, issued by the National Directorate of Pensions, and to consider the administrative channel exhausted. (Folios 88-94).

21. - Official Letter DMT-822-2001 dated September 10, 2001, signed by the Minister of Labor and Social Security, and addressed to the Deputy Attorney General, by which he forwards the administrative file compiled by the Directing Body of Procedure and requests a favorable opinion in application of article 173 of the General Law of Public Administration.

II. Pronouncements on absolute, evident, and manifest nullity

The administrative jurisprudence of this Institution, rendered through opinions related to the exercise of the power contemplated in article 173 of the General Law of Public Administration, has specified the procedure to which the Administration must adhere to declare the nullity of an act declaratory of rights for the administered party, when the nullity, besides being absolute, has the characteristics of evident and manifest.

It is of interest to cite, at least as an administrative jurisprudential precedent, Opinion C-117 dated May 13, 2002, through which this Attorney General's Office conceptualizes the criterion followed to establish the nullity of an administrative act declaratory of rights, as set forth below:

"In accordance with articles 158 and 159 of the General Law of Public Administration, the criterion followed to establish the nullity of the administrative act refers to the lack, defect, or disappearance of any requirement or condition of the administrative act, noting that an act that is substantially inconsistent with the legal system will be invalid. The causes of invalidity can be any substantial infractions thereof.

These provisions give the general guidelines of what will constitute defects of the act that may lead to its nullity.

Regarding the classes of nullities, the General Law of Public Administration establishes in its articles 165, 167, and 168 respectively:

'Article 166. - There shall be absolute nullity (nulidad absoluta) of the act when one or more of its constitutive elements are totally lacking, in fact or in law.

Article 167. - There shall be relative nullity (nulidad relativa) of the act when one of its constitutive elements is imperfect, unless the imperfection prevents the realization of the purpose, in which case the nullity shall be absolute.

Article 168. - In case of doubt about the existence, qualification, or importance of the defect, the most favorable consequence for the conservation of the act shall be adopted.' From the relationship of the previous articles, Lic. Ortíz Ortíz concluded the following:

There is absolute nullity when an element of the act is totally lacking –from a factual or legal angle–. Conversely, there is relative nullity when an element is substantially vitiated or is imperfect. There will be absolute nullity, in any case, if the mere defect or vice of an existing element is so serious that it prevents the realization of the act's purpose, as if an essential element of it were totally lacking. In case of doubt, the solution most favorable to the conservation and effectiveness of the act must be adopted. (ORTÍZ ORTÍZ, Eduardo, "Nulidades del Acto Administrativo en la Ley General de la Administración Pública (Costa Rica)" in Revista del Seminario Internacional de Derecho Administrativo, Colegio de Abogados de Costa Rica, 1981, p 445.)

Then, there will be absolute nullity of an act when one or more of its constitutive elements are totally lacking, in fact or in law, or when the imperfection of one of those elements prevents the realization of the purpose.

Now, when faced with an absolute nullity of an act declaratory of rights, the General Law does not grant the Administration the exercise of the power of self-protection (autotutela), but rather it must proceed to declare the injurious nature (lesividad) of the act, and request the declaration of nullity before the contentious-administrative jurisdiction. (Lesividad is regulated in articles 10 and 35 of the Regulatory Law of the Contentious-Administrative Jurisdiction – Ley Reguladora de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa.)

To make use of the power of administrative self-protection, which allows it to declare the nullity of an act in the administrative channel, in accordance with the provisions of article 173 of the General Law of Public Administration, it is not enough that the act is vitiated by absolute nullity, but rather, in addition, this must be evident and manifest. In other words, it is that which is clear and notorious, and which does not require exhaustive legal interpretation.

Regarding the characteristics of absolute, evident, and manifest nullity, this Attorney General's Office has extensively and completely specified its scope. By way of example, and in order not to fall into unnecessary repetitions, only a few opinions that have referred to said nullity are transcribed.

In Opinion C-019-87 dated January 27, 1987, the following was stated:

"I. - ABSOLUTE, EVIDENT, AND MANIFEST NULLITY:

The idea of noting those two qualifiers in the transcribed norm came from Lic. Eduardo Ortíz Ortíz, who, in the Government and Administration Commission of the Legislative Assembly, which was studying the bill drafted by him, stated, as relevant:

'.... If instead of speaking of absolute nullity we put it this way; "The declaration of absolute nullity that is not manifest", in other words, to accentuate the fact that the administered party, when the nullity is evident, has no right to a lesividad trial. That is, (sic) "The declaration of absolute nullity when the absolute nullity is evident and manifest, the declaration of the same may be made by the State, that is, simply eliminate the fact that the nullity is absolute, it may be absolute, but if it is not manifest, obvious, then the principle of lesividad will apply. Do you understand the modality I am giving it? I am restricting the concept not even in cases of absolute nullity, but in cases of manifest and evident nullity. In those cases, the guarantee of lesividad does not apply, but in other cases where the nullity is not manifest nor evident, even if it is absolute, which is difficult but can occur, there the principle of lesividad applies." It was from the preceding reasoning of Lic. Eduardo Ortíz Ortíz that our legislator adopted the idea of qualifying, in the aforementioned manner, the absolute nullity that can be declared by the Administration in the administrative channel.

On the other hand, regarding these two adjectives (sic), the Dictionary of the Royal Spanish Academy of Language, in relation to the meanings that interest us, states:

"evidente (from Lat. evidens, - entis) adj. Certain, clear, patent, and without the slightest doubt" "Manifiesto, ta. (From Lat. Manifestus) pp. irreg. of Manifestar 2 adj. Discovered, patent, clear".

In accordance with the spirit of the legislator and with the meaning of the adjectives 'evidente' and 'manifiesta', it must be understood as that which appears clearly, without requiring a dialectical process for its verification, as it is obvious at first sight.

The above leads us to think that, for purposes of declaring nullities, within our law we can distinguish three categories of nullities, which are: relative nullity, absolute nullity, and absolute, evident, and manifest nullity.

The last category is the nullity of easy apprehension (sic) and to differentiate it from the others, we must say that one cannot speak of absolute, evident, and manifest nullity when it is very far from being obvious upon its verification, a verification whose evidence and ease constitute the substantial and indeclinable assumption that serves as the fundamental support for what, within our law, we can call the highest category of annulment of administrative acts....." Similarly, in Opinion C-104-92 of July 3, 1992, it was recorded:

'.... we can conclude that this type of nullity refers to the existence of defects of the act that are notorious, clear, requiring little effort and analysis for their verification, since the defect is evident, ostensible, making the declaration of the absolute nullity of the act a logical, necessary, and immediate consequence, given the certainty and palpable evidence of the serious defects that the act in question suffers.' On the other hand, in Opinion C-051-96 of March 28, 1996, the following was established regarding this:

'As has been proven, absolute, evident, and manifest nullity not only implies the absence of an essential element of the administrative act, but also that it has a special characteristic, which is its notoriety and clarity, which is why deep effort and analysis are not required for its verification.' Likewise, it is pertinent to keep in mind that Spanish jurisprudence and legislation –the legal system that served as inspiration for our country– have pronounced on absolute, evident, and manifest nullity. Thus, in Opinion C-045-93 of March 30, 1993, the following was noted:

'Along the same line of thought, the criterion held by this advisory body regarding the conditions required to determine whether or not we are in the presence of absolute, evident, and manifest nullity is consistent with what is stipulated by Spanish jurisprudence. Thus, Garrido Falla illustrates for us:

"... Regarding what should be understood by manifest illegality, see the Supreme Court ruling of January 26, 1961, " .....that which is declared and patent, such that it is discovered by the mere comparison of the administrative act with the legal norm, without needing to resort to interpretation or exegesis". (GARRIDO FALLA, FERNANDO "Tratado de Derecho Administrativo", Volume I, General Part, 3rd Edition, Centro de Estudios Constitucionales. Madrid 1982, page 602).

In similar terms, González Pérez points out:

".....a) That the Infringement be manifest: Here the jurisprudence regarding other cases of manifest infringement can be applied, such as 47.1 a) and article 110 LPA. A "manifest and patent infringement is necessary, giving no room for interpretation and exegesis" (Ss. of April 26, 1963, November 6, 1964, and March 5, 1969)...." (GONZALEZ PEREZ, Jesús, "Comentarios de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa", Civitas S.A., Madrid, 1979, p. 1291)." Regarding the concept of absolute, evident, and manifest nullity, the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) of the Supreme Court of Justice has indicated, in the same sense as this Advisory Body, that:

"… an act declaratory of rights can only be declared null by the administration itself, when it is in the presence of an absolute, manifest, and evident nullity. Therefore, it is not just any absolute nullity, but that which is accompanied by a special and aggravated note, consisting of the fact that the absolute nullity be easily perceptible, that is, without needing to force the circumstances to conclude it. If not in the presence of this type of absolute nullity, the administration must resort to the institution of lesividad, only declarable by a judge." (Resolution No. 1563-91 of August 14, 1991) ".

Having reiterated in this opinion what was previously recorded, in order to avoid repetitions that would lead us to the same conclusions, we will proceed to pronounce specifically on the situation under consultation.

III.- Regarding the administrative procedure in the specific case.

It is evident from the analysis of the referred file that the procedure initiated by the Directing Body of Procedure, in this case, by the National Directorate of Pensions, in order to investigate and determine the facts for the appropriateness of the annulment of resolution No. CDP-474-99 of nine hours six minutes on June twenty-second, nineteen ninety-nine, issued by the Pension Board of Directors, was governed by the general rules of due process (debido proceso), celerity, acting ex officio, access to the file, right to appear, and right to present evidence, as well as to file ordinary appeals (recursos ordinarios).

In section I called "Background" developed above, the fulfillment of all stages of the administrative procedure carried out by the National Directorate of Pensions is reflected, with an indication of the respective folios.

There is a record of the act initiating the procedure, which informs Mr. XXX of the facts for which the case is being opened against him, as well as identifying the administrative act intended to be annulled, indicating that the administrative file is available to him to be viewed at any time, summoning him to present his arguments of defense and all evidence he deems pertinent.

There is also a record of the Summons Minutes for the oral and private appearance, indicating the date and place where it will be held, so that he may appear and present all evidence, allegations, and pertinent witnesses, in accordance with articles 249 and 312 of the General Law of Public Administration.

Mr. XXX appeared at the oral hearing, testifying and offering the corresponding testimonial evidence.

In this way, the administrative file reflects the fulfillment of the stages that make up due process, the principles that inform it, and that Mr. XXX was granted ample possibilities for defense.

Consequently, we proceed to analyze the specific characteristics of the act intended to be annulled, namely the benefit of a Pension for Disability (Incapacidad) under the Public Works and Transport Regime – Pension Framework Law – declared in favor of Mr. XXX, who enjoys a Pension under the Disability, Old Age, and Death Regime (Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte) granted by the Costa Rican Social Security Fund, in order to examine the possible defects that may lead to its nullity.

IV. Analysis of the specific case

Based on the foregoing, it is verified that on November 25, 1997, Mr. XXX filed a formal application for a Disability Pension, applying the Regime of the Ministry of Public Works and Transport – Framework Law– before the National Directorate of Pensions.

The fundamental reasons drawn from the file under analysis for considering that the act in question presents elements that are not consistent with the legal system are the following:

1. - That Mr. XXX has enjoyed a Disability Pension from the Regime of the Costa Rican Social Security Fund since July 1, 1997.

2. - That while enjoying the benefit of a Disability Pension charged to the Fund of the Regime administered by the Costa Rican Social Security Fund, the aforementioned gentleman filed an application on November 25, 1997, before the National Directorate of Pensions, requesting that this same benefit be granted to him charged to the Regime of the Fund administered by the Ministry of Public Works and Transport, supported by the General Pensions Law (Ley General de Pensiones) (Framework Law).

3. - That the Pension Board of Directors, through Resolution No. CDP-474-99 of nine hours six minutes on June twenty-second, nineteen ninety-nine, orders the National Directorate of Pensions to grant a Disability Pension to Mr. XXX based on the Fund administered by the Regime of the Ministry of Public Works and Transport – Framework Law –.

4. - That article 2 of Law No. 7302 of the General Pension Regime Charged to the National Budget (Régimen General de Pensiones con cargo al Presupuesto Nacional) (Framework Law), states that "This regime shall not be applicable to persons covered by the Disability, Old Age, and Death Regime administered by the Costa Rican Social Security Fund, nor to the Pension and Retirement Regimes of the National Teachers nor to that of the Judicial Branch...".

The factual situation described leads to the analysis of the elements that motivated the Administration to refer the file for the application of the procedure under article 173, in order to declare the absolute, evident, and manifest nullity.

This allows determining that indeed, by ordering the National Directorate of Pensions to grant a Disability Pension, through the Pension Regime Fund of the Ministry of Public Works and Transport, to the aforementioned gentleman, it contravenes the cited legal provision, due to the fact that he already enjoyed a Disability Pension under the Regime of the Costa Rican Social Security Fund, and causes the cited resolution to contain elements that contravene the legal system, due to an express legal prohibition against granting the same retirement benefit under two different regimes, a situation that causes detriment to the fund.

It must be kept in mind that in matters of retirements and pensions, the "pro fondo" (pro fund) principle prevails, a principle that the Second Chamber (Sala Segunda) of the Supreme Court of Justice conceptualizes as:

"In matters of social security (prevención social), namely retirements, the 'pro operario' (pro worker) principle does not apply, but rather the 'pro fondo' principle, which holds that in case of doubt, one must favor the interpretation that allows the preservation and maintenance of the pool of fund resources, for its financial sustainability, for the protection of the mass of current and future pensioners. In this way, in case of doubt, it must be resolved in favor of the fund. In this regard, the jurist Rafael Bielsa states: 'The complexity of the legal retirement regimes, and above all, the successive modifications give rise to questions of interpretation. First of all, although the retirement is based on considerations of social assistance and is configured as mandatory insurance, a liberal application of its precepts in a sense favorable to the member could affect the stability of the financial fund, to the detriment of those who have an unquestionable right, not subject to discussion. For this reason, and because it involves a privilege, the granting of retirements is of restrictive interpretation, and in doubt, the case is resolved in favor of the fund or common pool'. (BIELSA, Rafael. 'Derecho Administrativo', Roque Depalma, Buenos Aires, 1956, Fifth Edition, Volume III, p. 174)." (Resolution No. 46 of 09:10 hrs. on February 9, 1996, Second Chamber of the Supreme Court of Justice).

In the present case, it is found that Mr. XXX, by his own decision, chose to avail himself of the Disability Pension, under the Pension Fund administered by the Costa Rican Social Security Fund, a fund to which he had contributed throughout his working life, and which had made the enjoyment of that benefit effective for him, even before he filed an application for the National Directorate of Pensions to grant him that same enjoyment based on the Pension Fund administered by the Public Works and Transport Regime.

Although the official has the right to transfer the contributions he has made to another regime under the legal assumptions that so authorize, that transfer must be prior to the enjoyment of the pension, so that the Fund that will grant him the pension benefit receives these contributions to make the enjoyment effective.

In the present case, the contributions made by Mr. XXX to the Disability, Old Age, and Death Regime administered by the Costa Rican Social Security Fund remained in that Regime, for him to enjoy his retirement benefit of a Disability Pension; therefore, by granting him, through the administrative resolution under analysis, the right to opt for a second time for that same retirement benefit under the Framework Law regime, the fund will lack the indispensable and obligatory contribution to meet the obligation.

In this way, the resolution containing the defect under analysis contravenes the legal provisions that safeguard the economic sustainability of both pension regimes. He agreed to receive a Disability Pension under a specific regime, a decision that determined the definitive belonging of his contributions to the regime through which he chose to make his Disability Pension effective.

In that sense, Resolution CDP-474-99, by ordering that a Disability Pension be granted under the Framework Law Regime to Mr. XXX, would be contravening the legal system, if it is interpreted that, on the one hand, it would be illegitimately authorizing the payment of two pensions, based on the same contribution, without that regime having the corresponding contributions, and on the other hand, it can be interpreted that, unduly, it would be authorizing the transfer of contributions from the Pension Fund of the Costa Rican Social Security Fund – after it had made his retirement right effective – to the Regime administered by the Pension Fund of the Ministry of Public Works and Transport, which is legally improper.

It is not legally proper for a person to be covered by two pension systems, having contributed to only one, or, having exercised their pension right, as in the present case, for the resolution sought to be annulled to declare their right to enjoy a pension under a different regime than the one under which that retirement right had been exercised, which would require transferring the contributions to that new regime, with the serious harm that such an erroneous decision not only contravenes the legal system, but also causes a defunding of the Fund through which the administrated party had already chosen to receive a pension, affecting the financial sustainability of the Regime chosen by the aforementioned individual and the protection of the body of current and future pensioners, which entails a violation of the principles governing this matter, such as the one noted above, the pro fundo principle, and those of solidarity, integrity, and unity, upon which social security is institutionalized.

Now, it must be borne in mind that social security constitutes the "set of social, health, and economic benefits that contribute to providing people with a dignified and full life" (Chapter II, Article 2 of the Comprehensive Law for the Elderly, No. 7935 of October 25, 1999).

The Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice has repeatedly stated that a very important part of national solidarity rests on social security, since it concerns the fulfillment of essential obligations of the democratic system, fundamental for coexistence and the economic and social development of the country; in short, it has been held that social security is an instrument for achieving the fairest distribution of wealth (See in this regard Resolution No. 0033-96 of the Constitutional Chamber).

According to the foregoing, the principles indicated refer to a redistributive justice, which obliges society to attend to the administrated parties according to their needs and to the extent that this is compatible with existing resources (Principle of Integrity); and towards an effort by the entire community, in such a way that each one contributes according to their abilities and possibilities, as a requirement of the common good (principle of solidarity); and that of unity, aimed at sustainability based on financial-administrative concepts that lead to the financial sustainability of the regime, for the protection of the body of current and future pensioners.

These guiding principles, and their corollary in dubio "pro fondo," tend to guarantee, within reasonable limits, that every social security regime is, in principle, in financial conditions that allow it to pay the benefits it promises when the time comes.

The Second Chamber of the Supreme Court has developed abundant case law in this regard confirming the legal improprieties analyzed. In that sense, from Resolution No. 399-99 of ten hours thirty minutes of December twenty-third, nineteen ninety-nine, the following is clearly extracted:

"III.- The plaintiff carried out the respective administrative procedure in order for the defendant to grant him an old-age pension. According to Official Letter No. 22,783, of October 17, 1996, that other requested pension was denied because the contributions were transferred (pursuant to his express request) to the Hacienda Regime, in order to obtain a pension within that special regime. It is clear, then, that the contributions made by the plaintiff to the Disability, Old Age, and Death Regime were transferred to the other Regime so that he could enjoy such retirement benefit; therefore, the intended new pension, under the old-age regime, was left devoid of the indispensable and mutually-supportive economic contribution. In this way, the plaintiff's decision to transfer his contributions (those made for the regime administered by the Caja), in order to avail himself of the Hacienda pension, determined the definitive belonging of those contributions, precisely to sustain the better benefit received. Admitting the plaintiff's claim would imply authorizing the payment of two pensions based on the same contribution; which is legally improper." In the case at hand, it is clear that the act by which a second retirement benefit was declared for Mr. XXX is an act substantially inconsistent with the legal system (Article 158 of the General Law of Public Administration), since it was granted in contravention not only of legal provisions (Framework Law), but also causes the defunding of the Fund through which Mr. XXX chose to exercise his right to a disability pension, and contravenes the principles that sustain social security in our legal system, for which reason such defects must be sanctioned with the nullity of the act, which entails its invalidity.

It must be remembered that, through Mr. XXX's action in processing his pension benefit under the Regime of the Costa Rican Social Security Fund (Caja Costarricense de Seguro Social), prior to seeking recognition of that same benefit before the National Pension Directorate (to have it computed under another Pension Regime, administered by a different fund), the Pension Board of Directors could not, by administrative resolution, declare the enjoyment of that same benefit under a regime that was left unprotected, given that the contributions were already used by the regime that the aforementioned individual enjoys, and, in the future, those same contributions cannot be quantified to grant the disability pension under another, different Fund, as so provided in Articles 2 and 15 of the General Pension Law (Framework Law).

In accordance with the requirements demanded by the legal system for obtaining the retirement benefit, the basis of the administrative act under analysis is permeated with a serious and notorious defect, by departing from the legal assumptions, which leads to the nullity of the act.

This infringement of the legal system caused by the Resolution under analysis is also supported by the content of the act, obviously affecting the purpose pursued by it, which leads to the consideration that there is a defect of absolute nullity of the administrative act in question. The basis is nonexistent (fulfillment of the requirements) and the content impossible for the same reason.

As had been noted above, for the Administration to be able to annul an act declaring rights, the absolute nullity must be evident and manifest.

It is considered that, in the specific case, we are indeed facing that assumption, because the non-compliance with the regulations of the Framework Pension Law is easily verifiable in the case file (doctrine of Articles 132, 133, 158, 166, and 173 of the General Law of Public Administration), along with the illegitimate implications entailed by maintaining the administrative act issued by the Pension Board of Directors.

Finally, it must be noted that in proceedings for declaring evident and manifest absolute nullity, this Advisory Body acts as a legality controller of administrative action, without being able to assess the good faith of the citizen affected by the decision.

V. Conclusion

By reason of the foregoing, and in accordance with the provisions of Article 173 of the General Law of Public Administration, this Attorney General's Office considers the administrative annulment of Resolution No. CDP-474-99 of nine hours six minutes of June twenty-second, nineteen ninety-nine, issued by the Pension Board of Directors, to be proper, as it is an absolutely null act that meets the characteristics of evident and manifest nullity.

Without further particular, we remain very truly yours,

Dictamen : 169 del 26/06/2002 C-169-2002 26 de junio de 2002 Licenciado Ovidio Pacheco Salazar Ministro Ministerio de Trabajo y Seguridad Social S.D.

Estimado señor Ministro:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto de la República, me refiero al Oficio DMT--822-2001 de 10 de setiembre del dos mil uno, recibido el 12 de setiembre del 2001 y asignado a quienes suscriben el pasado 7 de enero de 2002, suscrito por el Lic. Bernardo Benavides B., a la fecha Ministro de Trabajo y Seguridad Social, mediante el cual solicita el dictamen favorable previsto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, como parte del procedimiento tendente a declarar la nulidad absoluta evidente y manifiesta de la resolución CDP-474-99 de las nueve horas seis minutos del veintidós de junio de mil novecientos noventa y nueve, emitida por el Consejo Directivo de Pensiones, que ordena a la Dirección Nacional de Pensiones, otorgar pensión por incapacidad por el Régimen de Obras Públicas y Transportes - Ley Marco de Pensiones-, a favor del señor XXX.

I.- ANTENCEDENTES El expediente administrativo consta de 94 folios, de los cuales se destacan para la resolución del presente asunto los siguientes:

- Solicitud de pensión por incapacidad, con base en el Régimen de Pensiones del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, que presenta el señor XXX el 25 de noviembre de 1997, ante la Dirección Nacional de Pensiones del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. (Folio 1) - Certificaciones de salarios devengados para el Ministerio de Obras Públicas y Transportes de la Contabilidad Nacional del Ministerio de Hacienda, de los años 1978 a 1997, mediante las cuales se aprecia que el señor XXX, cotizó para el Fondo de Pensión de la Caja Costarricense de Seguro Social (3 a 8).

3. - Constancia de la Dirección de Equipo de Trabajo, Registro, y Control de la Sub- Area de Recursos Humanos, del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, de fecha 24 de setiembre de 1997, donde consta la fecha de ingreso, fecha de cese, salario devengado y puesto que desempeñaba el señor XXX. (folio 9) 4. - Constancia de la Caja Costarricense de Seguro Social de fecha 24 de octubre de 1997, de que el señor XXX recibe una pensión por concepto de invalidez desde 1 de julio de 1997.. (Folio 10) 5. – Fórmula de Solicitud de Pensión por Invalidez, de la Dirección Ejecutiva de Pensiones del Ministerio de Trabajo, que contiene los datos referentes al señor XXX, con sello de la Dirección Nacional de Pensiones de fecha 25 de noviembre de 1997. (Folios 14 y 15) 6. - Fotocopia del Dictamen Médico Provisional de Invalidez de fecha 4 de febrero de 1997. (Folios 16 y 17) 7. - Fotocopia del Acuerdo de la Comisión Calificadora del Estado de Invalidez de la Caja Costarricense de Seguro Social, celebrada el 7 de febrero de 1997, donde se acuerda declarar inválido al asegurado XXX. (Folio 18) 8. – Acuerdo de la Comisión Calificadora del Estado de Invalidez de la sesión Nº 98-11 celebrada el 20 de marzo de 1998, que declara inválido al señor XXX. (Folio 19).

9. - Resolución R- DE-DNP-1253-98 de las nueve horas y catorce minutos del veintiocho de julio de mil novecientos noventa y ocho, emitida por la Dirección Ejecutiva de la Dirección Nacional de Pensiones que resuelve denegar la solicitud de pensión por incapacidad bajo el Régimen de Pensiones del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, presentada por el señor XXX. (Folios 21-26).

10. - Escrito de apelación del señor Luis González, recibido el 11 de agosto de 1998 por la Dirección Nacional de Pensiones del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. (Folio 27).

11 - Resolución Nº CDP-474-99 de las nueve horas seis minutos del veintidós de junio de mil novecientos noventa y nueve, emitida por el Consejo Directivo de Pensiones, donde declara con lugar el recurso de apelación interpuesto por el señor XXX contra la resolución R- DE-DNP-1253-98 y ordena a la Dirección Nacional de Pensiones, otorgar una pensión por el régimen del Ministerio de Obras Públicas y Transportes - Ley Marco de Pensiones -, por invalidez (Ley 19 del 04 de noviembre de 1994 y sus reformas – Ley Nº 7302 del 15 de julio de 1992. (Folios 39 a 42).

La resolución N° CDP-474-99 promueve la presente solicitud.

12. - Se deja constancia en el expediente de los siguientes errores que contiene la resolución de la Dirección Nacional de Pensiones: A- Que fue declarado inválido cuando ya no era funcionario público. B- Nunca cotizó para el régimen especial. C- Tiene pensión de la Caja Costarricense de Seguro Social. (Folio 63) 13. – El Consejo Directivo de Pensiones, mediante oficio CDP-0053-00, remitió el expediente a la Dirección Nacional de Pensiones, reconociendo la existencia de los errores, e informando que la resolución ya ha sido notificada al recurrente. ( Folio 64).

14. - Resolución DMT-CDP- 014-2001 de las 10:30 horas del 15 de enero del dos mil uno, emitida por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, que nombra a la Dirección Nacional de Pensiones, Órgano Director del Procedimiento, para que dirija el Proceso Ordinario referente al señor XXX, tendente a declarar la nulidad - de conformidad con el artículo 173 inciso a) de la Ley General de la Administración Pública- de la Resolución CDP-474-99 de las nueve horas seis minutos del veintidós de junio de mil novecientos noventa y nueve, emitida por el Consejo Directivo de Pensiones, que declara con lugar el recurso de apelación interpuesto por el señor XXX, y resuelve el derecho a pensión por Invalidez por el Régimen del Ministerio de Obras Públicas y Transportes – Ley Marco de Pensiones -. (Folios 73-74).

15. - Resolución Nº DNP-0D-160-01 de las ocho horas diez minutos del ocho junio del dos mil uno, emitida por la Dirección Nacional de Pensiones, que resuelve nombrar como integrantes del Órgano Director, a los funcionarios del Área de Otorgamiento de Derechos, Lic. Roberto Ramos Monge y Lic. Juan Manuel Quesada Espinoza, con el fin de que investiguen los hechos y determinen la procedencia de la anulación de la resolución emitida por el Consejo Directivo de Pensiones. ( Folio 79 ).

16. - Resolución AOD-DNP-169-2001 de las nueve horas del dieciocho de junio del 2001, dictada por el órgano director de procedimiento, donde se le informa al señor XXX de la apertura del procedimiento, y se le emplaza ante el órgano director, a que haga uso del derecho de defensa, y presente las alegaciones que considere pertinentes con prueba de descargo, excepciones y fundamento de derecho, poniendo a su disposición el expediente administrativo para su consulta e indicándole que debe señalar lugar para recibir notificaciones. Se le informa al citado señor, que el Licenciado Juan Manuel Quesada Espinoza es el presidente del Órgano Director, quien tiene el expediente administrativo y el lugar y horario donde puede ser localizado. Consta que la citada resolución, le fue notificada en forma personal al señor XXX el 27 de junio del 2001.

( Folios 80-81) 17. -Oficio firmado por el señor XXX, dirigido al Órgano Director, y recibido el 29 de junio, donde rebate los hechos, y aporta la prueba correspondiente. (Folio 82) 18. - Resolución AOD-DNO-183-2001 dictada por el Órgano Director, con carácter de CITACION, en la que se consigna el nombre del señor XXX, en calidad de parte, y se le indica el asunto de que se trata. Se le cita a una audiencia oral y privada, para que se presente a las diez horas del martes treinta y uno de julio del dos mil uno, ante la Dirección Nacional de Pensiones. Se le previene que debe presentar toda la prueba antes o en el momento de la comparecencia, que es donde se admitirá la prueba, los alegatos de parte y testigos que fueren pertinentes. Se le puso en conocimiento de la documentación contenida hasta el momento en el expediente de pensión, documentación que se pone a su disposición. Consta que fue notificado el señor XXX, de la resolución citada el 12 de julio de 2001. (Folios 83-84) 19. - Acta de la audiencia oral y pública, donde estuvo presente el señor XXX, y ofrece testigos; consta se les recibió declaración. (Folios 85- 87).

20. - RESOLUCION Nº AOD-DNP-220-2001 de las trece horas del veinticuatro de agosto del dos mil uno, dictada por el Órgano Director de Procedimiento, que recomienda declarar lesivo el acto administrativo analizado y emitir una nueva resolución, en donde se conozca el recurso de apelación planteado por el señor XXX, dictada por la Dirección Nacional de Pensiones, y dar por agotada la vía administrativa. ( Folios 88-94 ).

21. - Oficio DMT-822-2001 de fecha 10 de setiembre de 2001, suscrito por el Ministro de Trabajo y Seguridad Social, y dirigido al Procurador General Adjunto, mediante el cual, remite el expediente administrativo levantado por el Órgano Director del Procedimiento, y solicita dictamen favorable en aplicación del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública

II. Pronunciamientos sobre la nulidad absoluta, evidente y manifiesta

La jurisprudencia administrativa de esta Institución, rendida a través de dictámenes relacionados con el ejercicio de la potestad que contempla el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, ha puntualizado el trámite al que se debe ajustar la Administración, para declarar la nulidad de un acto declaratorio de derechos para el administrado, cuando además de ser absoluta la nulidad, reviste las características de evidente y manifiesta.

Interesa citar, al menos como precedente jurisprudencial administrativo, el Dictamen C-117 de fecha 13 de mayo de 2002, mediante el cual, esta Procuraduría, conceptualiza el criterio seguido para establecer la nulidad del acto administrativo declarativo de derechos, como a continuación se "De conformidad con los artículos 158 y 159 de la Ley General de la Administración Pública, el criterio seguido para establecer la nulidad del acto administrativo está referido a la falta, defecto o desaparición de algún requisito o condición del acto administrativo, señalándose que será inválido el acto que sea sustancialmente disconforme con el ordenamiento jurídico. Las causas de invalidez pueden ser cualesquiera infracciones sustanciales a éste.

Estas disposiciones dan los lineamientos generales de lo que constituirán vicios del acto que pueden acarrear su nulidad.

Acerca de las clases de nulidades, establece la Ley General de la Administración Pública en sus artículos 165, 167 y 168 respectivamente:

"Artículo 166. - Habrá nulidad absoluta del acto cuando falten totalmente uno o varios de sus elementos constitutivos, real o jurídicamente.

Artículo 167. - Habrá nulidad relativa del acto cuando sea imperfecto uno de sus elementos constitutivos, salvo que la imperfección impida la realización del fin, en cuyo caso la nulidad será absoluta.

Artículo 168. - En caso de duda sobre la existencia o calificación e importancia del vicio deberá estarse a la consecuencia más favorable a la conservación del acto." De la relación de los anteriores artículos, concluyó el Lic. Ortíz Ortíz lo siguiente:

Hay nulidad absoluta cuando falte totalmente –desde un ángulo real o jurídico– un elemento del acto. Hay, a la inversa, nulidad relativa cuando algún elemento está sustancialmente viciado o es imperfecto. Habrá nulidad absoluta, en todo caso, si el mero defecto o vicio de un elemento existente es tan grave que impide la realización del fin del acto, como si faltara totalmente un elemento esencial de éste. En caso de duda, se debe estar por la solución más favorable a la conservación y eficacia del acto. (ORTÍZ ORTÍZ, Eduardo, "Nulidades del Acto Administrativo en la Ley General de la Administración Pública (Costa Rica)" en Revista del Seminario Internacional de Derecho Administrativo, Colegio de Abogados de Costa Rica, 1981, p 445.)

Entonces, habrá nulidad absoluta de un acto cuando falten totalmente uno o varios de sus elementos constitutivos, real o jurídicamente, o cuando la imperfección de uno de esos elementos impida la realización del fin.

Ahora bien, cuando se está en presencia de una nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos, la Ley General no le otorga a la Administración el ejercicio de la potestad de autotutela, sino que ésta debe proceder a declarar la lesividad del acto, y solicitar ante la jurisdicción contencioso administrativa la declaración de nulidad. (La lesividad se encuentra regulada en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa.)

Para hacer uso de la potestad de autotutela administrativa, que le permite declarar la nulidad de un acto en vía administrativa, de conformidad con lo establecido en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, no basta que el acto se encuentre viciado de nulidad absoluta, sino que, además, ésta debe ser evidente y manifiesta. En otras palabras, es aquella que es clara y notoria, y que no requiere de una exhaustiva interpretación legal.

En cuanto a los caracteres de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, esta Procuraduría General ha precisado en forma amplia y completa sus alcances. A modo de ejemplificación, y con el fin de no caer en repeticiones innecesarias, se transcriben, sólo algunos dictámenes que se han referido a dicha nulidad.

En Dictamen C-019-87 de fecha 27 de enero de 1987, se expuso al respecto:

"I. - LA NULIDAD ABSOLUTA, EVIDENTE Y MANIFIESTA:

La idea de apuntar esos dos calificativos en la transcrita norma fue del Lic. Eduardo Ortíz Ortíz, quien en la Comisión de Gobierno y Administración de la Asamblea Legislativa, que estudiaba el proyecto de ley por él redactado, en lo que interesa, dijo:

" .... Si en lugar de hablar de la nulidad absoluta pusiéramos así; "La declaración de nulidad absoluta que no sea manifiesta", en otras palabras, para acentuar el hecho de que el administrado cuando sea evidente la nulidad no tiene derecho al juicio de lesividad. Es decir, (sic) "La declaración de nulidad absoluta cuando la nulidad absoluta sea evidente y manifiesta, podrá hacerse la declaración de la misma por el Estado, es decir, eliminar simplemente el hecho de que la nulidad sea absoluta, puede ser que sea absoluta, pero si no es manifiesta, obvia, entonces jugará el principio de lesividad. ¿Entiende la modalidad que le estoy dando? Estoy restringiendo el concepto ya ni en los casos de nulidad absoluta, sino en los casos de nulidad manifiesta y evidente. En esos casos no juega la garantía de lesividad, pero en los otros casos donde la nulidad no es manifiesta ni es evidente, aunque sea absoluta, lo que es difícil pero puede ocurrir, ahí juega el principio de lesividad".

Fue a partir del anterior razonamiento del Lic. Eduardo Ortíz Ortíz que nuestro legislador acogió la idea de calificar, en la forma supracitada, la nulidad absoluta que puede ser declarada por la Administración en vía administrativa.

Por otra parte, en cuanto a esos dos adjetivos (sic) el Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, en relación con las acepciones que nos interesan expresa:

"evidente (del Lat. evidens, - entis) adj. Cierto, claro, patente, y sin la menor duda" Manifiesto, ta. (Del lat. Manifestus) pp. irreg. de Manifestar 2 adj. Descubierto, patente, claro".

En forma acorde con el espíritu del legislador y con el significado de los adjetivos "evidente" y "manifiesta", debe entenderse que la que aparece de manera clara, sin que exija un proceso dialéctico su comprobación, por saltar a primera vista.

Lo anterior nos induce a pensar que, para efectos de la declaratoria de las nulidades, dentro de nuestro derecho podemos distinguir tres categorías de nulidades, que son: la nulidad relativa, la nulidad absoluta, y la nulidad absoluta evidente y manifiesta.

La última categoría es la nulidad de fácil captación (sic) y para hacer la diferencia con las restantes tenemos que decir, que no puede hablarse de nulidad absoluta evidente y manifiesta cuando se halla muy lejos de saltar a la vista de su comprobación, comprobación cuya evidencia y facilidad constituyen el supuesto sustancial e indeclinable que sirve de soporte fundamental a lo que, dentro de nuestro derecho, podemos denominar la máxima categoría anulatoria de los actos administrativos....." De igual modo, en Dictamen C-104-92 de 3 de julio de 1992, se consignó:

".... podemos concluir que este tipo de nulidad está referida a la existencia de vicios del acto que sean notorios, claros, de fácil esfuerzo y análisis para su comprobación, ya que el vicio es evidente, ostensible, que hace que la declaratoria de la nulidad absoluta del acto sea consecuencia lógica, necesaria e inmediata, dada la certeza y evidencia palpable de los vicios graves que padece el acto de que se trate." Por otro lado, en Dictamen C-051-96 de 28 de marzo de 1996, se estableció al respecto:

"Como se ha comprobado, la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, no solo implica la ausencia de un elemento esencial del acto administrativo, sino también que el mismo tenga una característica especial, cual es su notoriedad y claridad, razón por la cual no se requiere un esfuerzo y análisis profundo para su comprobación." Asimismo, conviene tener presente que la jurisprudencia y legislación española –ordenamiento jurídico que sirvió de inspiración para nuestro país–, se han pronunciado sobre la nulidad absoluta, evidente y manifiesta. Es así como en Dictamen C-045-93 de 30 de marzo de 1993 se señaló lo siguiente:

"En la misma línea de pensamiento, el criterio sostenido por este órgano consultivo en cuanto a las condiciones requeridas para determinar si estamos o no en presencia de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta, viene a ser conforme con lo estipulado por la jurisprudencia española. Así, Garrido Falla nos ilustra:

"... Sobre qué debe entenderse por ilegalidad manifiesta, véase la sentencia del Tribunal Supremo de 26 de enero de 1961, " .....la que es declarada y patente, de suerte que se descubra por la mera confrontación del acto administrativo con la norma legal, sin necesidad de acudir a la interpretación o exégesis". (GARRIDO FALLA, FERNANDO "Tratado de Derecho Administrativo", Volumen I, Parte General, 3 Edición, Centro de Estudios Constitucionales. Madrid 1982, página 602).

En términos similares apunta González Pérez:

".....a) Que la Infracción sea manifiesta: Aquí puede aplicarse la jurisprudencia recaída en otros supuestos de infracción manifiesta, como el 47.1 a) y artículo 110 LPA. Es necesario "una manifiesta y patente infracción, sin dar lugar interpretación y exégesis" (Ss. de 26 de abril de 1963, 6 de noviembre de 1964 y 5 de marzo de 1969)...." (GONZALEZ PEREZ, Jesús, "Comentarios de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa", Civitas S.A., Madrid, 1979, p. 1291)." Sobre el concepto de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha indicado, en el mismo sentido que este Órgano Asesor, que:

"… un acto declaratorio de derechos solamente puede ser declarado nulo por la propia administración, cuando se esté en presencia de una nulidad absoluta, manifiesta y evidente. Por manera que no se trata de cualquier nulidad absoluta, sino de aquélla que se encuentre acompañada de una nota especial y agravada, consistente en que la nulidad absoluta sea perceptible fácilmente, lo que es igual, sin necesidad de forzar las circunstancias para concluir con ello. De no estarse en presencia de este tipo de nulidad absoluta, la administración debe recurrir al instituto de la lesividad, solamente declarable por un juez." (Resolución N° 1563-91 de 14 de agosto de 1991) ".

Reiterado en este dictamen lo anteriormente consignado, con el fin de evitar repeticiones que nos inducirían a las mismas conclusiones, nos abocaremos a pronunciarnos, en forma concreta, sobre la situación objeto de consulta.

III.- Sobre el procedimiento administrativo en el caso concreto.

Se desprende del análisis del expediente remitido, que el procedimiento incoado por el Órgano Director de Procedimiento, en este caso, por la Dirección Nacional de Pensiones, con el fin de investigar y determinar los hechos para la procedencia de la anulación de la resolución N°. CDP-474-99 de las nueve horas seis minutos del veintidós de junio de mil novecientos noventa y nueve, emitida por el Consejo Directivo de Pensiones, estuvo regido por las reglas generales del debido proceso, celeridad, oficiosidad, acceso al expediente, derecho a la comparecencia y derecho de aportar prueba, así como de interponer los recursos ordinarios.

En el apartado I denominado " Antecedentes " desarrollado supra, se reflejan, con indicación de los folios respectivos, el cumplimiento de todas las etapas del procedimiento administrativo llevado a cabo por la Dirección Nacional de Pensiones.

Consta el acto de inicio del procedimiento, que se pone en conocimiento al señor XXX, de los hechos por los cuales se le está abriendo la causa, así como se identifica el acto administrativo que se pretende anular, indicándose que queda a su disposición el expediente administrativo para ser visto en cualquier momento, emplazándolo para que presente sus argumentos de descargo y toda la prueba que considere pertinente.

Consta también, el Acta de Citación a la comparecencia oral y privada, con indicación de la fecha y lugar en que se llevará a cabo, con el fin de que se haga presente y aporte toda la prueba, alegatos y testigos que fueren pertinentes, de conformidad con el artículo 249 Y 312 de la Ley General de la Administración Pública.

El señor XXX, compareció a la audiencia oral, declarando y ofreciendo la prueba testimonial correspondiente.

De esta forma, refleja el expediente administrativo, el cumplimiento de las etapas que conforman el debido proceso, los principios que lo informan, y que se le concedieron al señor XXX, amplias posibilidades de defensa.

Consecuentemente, procedemos a analizar lo referente a las características propias del acto que se pretende anular, sea el beneficio de pensión por Incapacidad por el Régimen de Obras Públicas y Transportes – Ley Marco de Pensiones- declarado a favor del señor XXX, quien disfruta de Pensión por el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte, que otorga la Caja Costarricense de Seguro Social, con el fin de examinar los posibles vicios que pueden acarrear su nulidad.

IV. Análisis del caso concreto

A partir de lo expuesto supra, se constata que el 25 de noviembre de 1997, el señor XXX, presenta solicitud formal de pensión por Incapacidad, con aplicación del Régimen del Ministerio de Obras Públicas y Transportes – Ley Marco- ante la Dirección Nacional de Pensiones Las razones fundamentales que se extraen del expediente en análisis, para considerar que el acto en cuestión presenta elementos que no son acordes con el ordenamiento jurídico, son las siguientes:

1. - Que el señor XXX, goza de pensión por Invalidez del Régimen de la Caja Costarricense de Seguro Social, desde el 1 de julio de 1997.

2. - Que disfrutando del goce del beneficio de pensión por Invalidez con cargo al Fondo del Régimen que administra la Caja Costarricense de Seguro Social, el citado señor, presenta solicitud el 25 de noviembre de 1997, ante la Dirección Nacional de Pensiones, para que se le conceda ese mismo beneficio con cargo al Régimen del Fondo que administra el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, respaldado en la Ley General de Pensiones ( Ley Marco).

3. - Que el Consejo Directivo de Pensiones, mediante Resolución N°. CDP-474-99 de las nueve horas seis minutos del veintidós de junio de mil novecientos noventa y nueve, ordena a la Dirección Nacional de Pensiones, otorgar una Pensión por Invalidez al señor XXX con base en el Fondo que administra el Régimen del Ministerio de Obras Públicas y Transportes – Ley Marco – 4. - Que el artículo 2 de la Ley N°. 7302 del Régimen General de Pensiones con cargo al Presupuesto Nacional ( Ley Marco), señala que "Este régimen no será aplicable a las personas cubiertas por el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte que administra la Caja Costarricense de Seguro Social, ni a los Regímenes de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional ni al del Poder Judicial...".

La situación fáctica expuesta, conduce al análisis de los elementos, que motivaron a la Administración a remitir el expediente para la aplicación del trámite del artículo 173, con el fin de que se declare la nulidad absoluta evidente y manifiesta.

Esto permite determinar que efectivamente, al haber ordenado la Dirección Nacional de Pensiones, que se le otorgue una pensión por Invalidez, por medio del Fondo del Régimen de Pensión del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, al citado señor, contraviene el presente legal citado, por el hecho de que ya gozaba de pensión por Invalidez bajo el Régimen de la Caja Costarricense de Seguro Social, y hace que la citada resolución, contenga elementos que contravienen el ordenamiento jurídico, por prohibición expresa legal de conceder el mismo beneficio jubilatorio en dos regímenes diferentes, situación que causa menoscabo al fondo.

Debe tenerse presente, que en materia de jubilaciones y pensiones, priva el principio " pro fondo ", principio que la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, conceptualiza como:

"En materia de prevención social, sea jubilaciones, no rige el principio "pro operario", sino el principio "pro fondo", el cual sostiene que en caso de duda, se debe estar a favor de la interpretación que permita la preservación y mantenimiento del acervo de recursos del fondo, en orden a su sostenibilidad financiera, para la protección de la masa de los pensionados actuales y futuros. De esa manera, en caso de duda, debe resolverse a favor del fondo. En este sentido afirma el tratadista Rafael Bielsa: "La complejidad de los regímenes legales de jubilaciones, y sobre todo, las modificaciones sucesivas hacen surgir cuestiones de interpretación. Por lo pronto aunque la jubilación se funda en consideraciones de asistencia social y se configura como seguro obligatorio, una aplicación liberal de sus preceptos en el sentido favorable del afiliado, podría afectar la estabilidad del fondo financiero, en perjuicio de los que tienen derecho incuestionable no sujeto a discusión. Por eso, y por tratarse de un privilegio, la concesión de jubilaciones es de interpretación restrictiva, y en la duda el caso se resuelve a favor de la caja o fondo común". (BIELSA, Rafael. "Derecho Administrativo, Roque Depalma, Buenos Aires, 1956, Quinta Edición, Tomo III, pág. 174)." (Resolución Nº 46 de las 09:10 hrs. del 9 de febrero de 1996, Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia).

En el presente caso, se tiene, que el señor XXX, por decisión propia, decidió acogerse al disfrute de la pensión por Invalidez, bajo el Fondo de Pensión que administra la Caja Costarricense de Seguro Social, fondo para el cual había cotizado durante su vida laboral, y le había hecho efectivo el goce de ese beneficio, incluso desde antes de que presentara solicitud para que la Dirección Nacional de Pensiones le concediera ese mismo disfrute con base en el Fondo de Pensión que administra el Régimen de Obras Públicas y Transportes.

Si bien al funcionario le asiste el derecho de hacer el traslado de cuotas que ha cotizado a otro régimen bajo los supuestos legales que así lo autorizan, ese traslado debe ser anterior al disfrute de la pensión, con el fin de que el Fondo que le va a otorgar el beneficio de pensión, reciba estas cotizaciones, para hacer efectivo el disfrute.

En el presente caso, las cuotas aportadas por el señor XXX al Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte que administra la Caja Costarricense de Seguro Social, permanecieron en ese Régimen, con el fin de que disfrutara de su beneficio jubilatorio de pensión por Incapacidad; por lo que, al concederle la resolución administrativa que se analiza, el derecho a optar por segunda vez de ese mismo beneficio jubilatorio bajo el régimen de la Ley Marco, el fondo carecerá del aporte indispensable y obligatorio, para hacerle frente a la obligación De esa manera, la resolución que contiene el vicio que se analiza, contraviene las disposiciones legales que resguardan la sustentabilidad económica de ambos regímenes de pensión. Él acepto pensionarse por Incapacidad bajo un determinado régimen, decisión que determinó la pertenencia definitiva de sus cuotas, al régimen por medio del cual optó por hacer efectiva, su pensión por Invalidez.

En ese sentido, la Resolución CDP-474-99, al ordenar que se le concede una pensión de Invalidez bajo el Régimen de la Ley Marco al señor XXX, estaría contraviniendo el ordenamiento jurídico, si se interpreta que por un lado, estaría autorizando ilegítimamente el pago de dos pensiones, sobre la base de una misma cotización, sin contar ese régimen con los aportes o cuotas correspondientes, y por otro lado, se puede interpretar que de manera indebida, estaría autorizando el traslado de cuotas del Fondo de pensión de la Caja Costarricense de Seguro Social - luego de que éste le hiciera efectivo su derecho jubilatorio -, al Régimen que administra el Fondo de Pensiones del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, lo cual es jurídicamente improcedente.

No resulta ajustado a derecho que una persona esté acogida a dos sistemas de pensiones, habiendo contribuido solo para uno, o que habiendo hecho efectivo su derecho de pensión, como en el presente caso, la resolución que se pretende anular le declare el derecho a gozar de pensión, bajo otro régimen diferente al que le había hecho efectivo ese derecho jubilatorio, lo que obligaría a trasladar las cuotas a ese nuevo régimen, con el grave perjuicio, de que tal decisión equivocada, no sólo contraviene el ordenamiento jurídico, sino que provoca un desfinanciamiento del Fondo, por el cual ya había optado pensionarse el administrado, afectando la sostenibilidad financiera del Régimen por el cual había optado el citado señor y la protección de la masa de los pensionados actuales y futuros, lo que conlleva la violación de principios que rigen esta materia, como el señalado supra, principio pro fondo, y los de solidaridad, integridad y unidad, sobre los que se institucionaliza la seguridad social.

Ahora bien, debe tenerse presente que la seguridad social conforma el "conjunto de prestaciones sanitarias sociales y económicas que contribuyen a dotar a las personas de una vida digna y plena" (capítulo II, Artículo 2º de la Ley Integral para la persona adulta mayor, Nº 7935 de 25 de octubre de 1999).

La Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, ha señalado reiteradamente que sobre la seguridad social descansa una parte muy importante de la solidaridad nacional, pues tiene que ver con el cumplimiento de obligaciones esenciales del sistema democrático, fundamentales para la convivencia y el desarrollo económico y social del país; en fin, se ha estimado que la seguridad social es un instrumento para alcanzar el más justo reparto de la riqueza (Véase al respecto la resolución Nº 0033-96 de la Sala Constitucional).

De acuerdo a lo expuesto, los principios señalados, están referidos a una justicia redistributiva, que obliga a la sociedad a atender a los administrados de acuerdo con sus necesidades y en la medida en que ello sea compatible con los recursos existentes (Principio de integridad); y hacia un esfuerzo de toda la comunidad, de tal forma, que cada uno contribuye según sus capacidades y posibilidades, como una exigencia del bien común (principio de solidaridad); y el de unidad, tendente a la sostenibilidad basado en concepciones financiera-administrativa que conducen a la sostenibilidad financiera del régimen, para la protección de la masa de los pensionados actuales y futuros.

Estos principios rectores, y su corolario el in dubio "pro fondo", tienden a garantizar, dentro de límites razonables, que todo régimen de seguridad social esté, en principio, en condiciones financieras que le permitan pagar las prestaciones que promete cuando corresponda.

La Sala Segunda de la Corte Suprema ha desarrollado al respecto una abundante jurisprudencia que confirma las improcedencias jurídicas analizadas. En ese sentido, de la Resolución N°. 399-99 de las diez horas treinta minutos del veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, de manera nítida se extrae lo siguiente:

"III.- El actor realizó la respectiva gestión administrativa, con el fin de que la demandada le concediera una pensión por vejez. Según consta en el Oficio N° 22.783, del 17 de octubre de 1.996, se le denegó esa otra pensión solicitada; pues, las cotizaciones fueron trasladadas (atendiendo especial. Está claro, entonces, que las cuotas aportadas por el accionante, al Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte, fueron trasladadas al otro Régimen, con el fin de que pudiera disfrutar de tal beneficio jubilatorio; por lo que, la pretendida nueva pensión, en el régimen por vejez, se quedó ayuna del indispensable y solidario aporte económico. De esa manera, la decisión del actor, de traspasar sus cotizaciones (las realizadas para el régimen administrado por la Caja), a fin de acogerse a la pensión de hacienda, determinó la pertenencia definitiva, de esas cuotas, precisamente para sustentar el mejor beneficio recibido. Admitir el reclamo del actor, implicaría que se autorice el pago de dos pensiones, sobre la base de una misma cotización; lo cual, es jurídicamente improcedente".

En el caso que nos ocupa, resulta claro que el acto mediante el cual se declaró un segundo beneficio jubilatorio al señor XXX, es un acto sustancialmente disconforme con el ordenamiento jurídico (artículo 158 de la Ley General de la Administración Pública), puesto que se otorgó en contravención no sólo de disposiciones legales ( Ley Marco), sino que provoca el desfinanciamiento del Fondo por medio del cual, el señor XXX, optó por hacer efectivo su derecho a pensión por incapacidad, y contraviene los principios que sustentan la seguridad social en nuestro ordenamiento jurídico, por lo que tales vicios deben ser sancionados con la nulidad del acto que apareja la invalidez de éste.

Recuérdese que por gestión del señor XXX, al tramitar su beneficio de pensión mediante el Régimen de la Caja Costarricense de Seguro Social, con anterioridad a procurar el reconocimiento de ese mismo beneficio ante la Dirección Nacional de Pensiones, (para que se le computase bajo otro Régimen de pensión, administrado por un fondo diferente), el Consejo Directivo de Pensiones, no podía declarar mediante resolución administrativa, el goce de ese mismo beneficio, bajo un régimen que quedó desamparado, siendo que las cotizaciones ya fueron utilizadas por el régimen que disfruta el citado señor, y a futuro, esas mismas cotizaciones no pueden ser cuantificadas para otorgar la pensión por invalidez bajo otro Fondo distinto, por así disponerlo los artículos 2 y 15, de la Ley General de Pensiones ( Ley Marco).

De acuerdo a los requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico, para la obtención del beneficio jubilatorio, el motivo del acto administrativo que se analiza, está impregnado de un vicio grave y notorio, al alejarse de los supuestos legales, lo que acarrea la nulidad del acto.

Esta infracción del ordenamiento jurídico provocada por la Resolución que se analiza, se apoya también en el contenido del acto, afectándose obviamente el fin perseguido por éste, lo que lleva a considerar que existe un vicio de nulidad absoluta del acto administrativo en cuestión. El motivo es inexistente (cumplimiento de los requisitos) y el contenido imposible por la misma razón.

Tal y como se había señalado supra, para que la Administración pueda anular un acto declaratorio de derechos, la nulidad absoluta debe ser evidente y manifiesta.

Se considera que en el caso concreto, efectivamente, se está frente a ese supuesto, debido a que es fácilmente constatable en el expediente, el incumplimiento de normativa de la Ley Marco de Pensiones, (doctrina de los artículos 132, 133, 158, 166 y 173 de la Ley General de la Administración Pública) y las implicaciones ilegítimas que conlleva el mantener el acto administrativo dictado por el Consejo Directivo de Pensiones.

Finalmente, debe indicarse, que en los procedimientos de declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, este Órgano Asesor actúa como contralor de legalidad de la actuación administrativa, sin que pueda entrar a valorar la buena fe del ciudadano afectado por la decisión.

V. Conclusión

En razón de lo dicho, y de conformidad con lo que establece el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, esta Procuraduría General considera procedente la anulación en vía administrativa de la Resolución N°. CDP-474-99 de las nueve horas seis minutos del veintidós de junio de mil novecientos noventa y nueve, dictada por el Consejo Directivo de Pensiones, por tratarse de un acto absolutamente nulo, que reúne las características de una nulidad evidente y manifiesta.

Sin otro en particular, quedan de usted muy atentamente, Lic. L. Lupita Chaves Cervantes Msc. Ana Patricia Mc Rae Roberts Procuradora Adjunta Asistente de Procurador