Budgetary personification nature of the National Printing Office Administrative BoardNaturaleza de personificación presupuestaria de la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional

Opinion : 152 of 12/06/2002 C-152-2002 June 12, 2002 Licenciado Bienvenido Venegas Porras Director General Imprenta Nacional S. O.

Dear Sir:

With the approval of the Deputy Attorney General, I refer to your official communication N. 015-02-D.G. of June 4th last, through which you inquire whether the Administrative Board of the Imprenta Nacional may continue to be governed under instrumental legal personality (personería jurídica instrumental) in relation to budget approval.

The opinion of the Legal Advisory Office, official communication N. AL-0106-02 of June 3rd of this year, is attached. It is the opinion of that Advisory Office that the Imprenta Nacional program is an organ attached to the Ministry of Governance and Police. In its view, it involves an instrumental legal personality. A personality whose purpose is to receive funds and administer them, as established by subsection b) of Article 2 and Articles 7 and 8, among others, of Law N. 5394.

Official communication N. 14893 of December 14, 2001, from the Office of the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República), which refers to the budget of the Administrative Board, has been forwarded. That report indicates that the Board forms part of the administrative organization of the Ministry of Governance and Police and that it lacks legal personality. For this reason, it does not have autonomy to budget, receive, or disburse public funds, nor the capacity to manage funds independently of the Budget Law.

The Attorney General's Office must pronounce on the legal nature of the Administrative Board of the Imprenta Nacional for budgetary purposes, based on the concept of instrumental legal personality.

A.- INSTRUMENTAL LEGAL PERSONALITY (PERSONALIDAD JURÍDICA INSTRUMENTAL) In opinion N. 115-89 of July 4, 1989, we referred to the granting of legal personality to organizations in respect of which a true administrative decentralization does not operate. It was indicated in that regard:

"B.- Budgetary personifications.

According to the doctrine, decentralization implies a transfer of competence, which occurs definitively and exclusively. However, public entities are often created without a true decentralization of competence occurring. The latter is exercised in a manner integrated with the State.

These entities, despite formally constituting an independent center of action, do not receive the direct and definitive imputation of rights and duties. The legal personality is of limited effects, either because of the control retained by the State, or because the assigned public purposes do not in themselves justify the attribution of legal personality. The same circumstance arises with economic services assumed directly by the State. Legal personality is explained, in these cases, not by the phenomenon of competence decentralization, but by other criteria, often of a financial nature.

In Costa Rica, the legislator has resorted to separating certain public funds, not incorporating them into certain purposes. The management of these funds is attributed to an organism, to which is attributed not only budgetary autonomy but also legal personality. The figure that arises is what the doctrine knows as a 'budgetary personification' (personificación presupuestaria). The dismemberment of the Central Administration is not justified exclusively by technical criteria but by the interest in ensuring that certain funds escape the application of the rules and principles relating to the approval, execution, and control of the State budget, thus allowing autonomous execution. For this reason, despite the legal personality, the new public person remains organically integrated into the Central Administration. However, from a financial perspective, the autonomy is full: the personality is granted to 'free itself' from provisions applicable to the management of Central Government funds, and in that sense, the separated funds will have a different legal regime concerning their management and disposal. Consequently, many provisions and controls referring to the State budget cannot be applied to the financial management of that new entity. The entity will find its powers limited according to the assigned purposes, but it will retain autonomous financial management, subject only to the provisions expressly established by law in this regard, and therefore, in principle, it may directly enter into the contracts required for the fulfillment of its purposes. And the same possibility can be affirmed regarding so-called 'attached' entities." Budgetary personification prevents the organization from being considered an autonomous center of rights and duties. The entities, by reason of their personality, are not subject to a relationship of hierarchy or organic submission, but to a relationship of tutelage, of trust, incompatible, we repeat, with hierarchical dependence. It is legal personality that normally allows the entity not to be integrated into the ministerial organization and to possess, on the contrary, organic autonomy. Furthermore, by its personality, the entity enjoys its own patrimonio (patrimonio), independently of how it is constituted or integrated. Ownership of a patrimonio implies patrimonial autonomy and, therefore, management autonomy. This autonomy is merely a corollary of the administrative autonomy that the entity possesses and which is a principle. In accordance with that patrimonial autonomy, the entity may carry out all necessary acts and contracts that involve the management of said patrimonio. On the contrary, the budgetary personification has as its purpose to allow ownership of a budget and autonomous budgetary execution, in such a way that the new person makes the fundamental budgetary decisions, and that this execution is freed from the controls applicable to the execution of the Budget Law. From that perspective, budgetary autonomy is full: the personality is granted to 'free itself' from provisions applicable to the management of Central Government funds, and in that sense, the separated funds will have a different legal regime concerning their management and disposal. Consequently, many provisions and controls referring to the State budget cannot be applied to the financial management of that new entity. The entity will find its powers limited according to the assigned purposes, but it will retain autonomous financial management, subject only to the provisions expressly established by law in this regard, and therefore, in principle, it may directly enter into the contracts required for the fulfillment of its purposes. In this sense, it is clear that the assigned funds can only be used for the fulfillment of the legally foreseen purposes.

The foregoing would allow affirming that the attribution of legal personality does not necessarily imply a phenomenon of administrative decentralization and, consequently, that the persons so created do not constitute decentralized entities, but rather, at most, one can speak of a functional deconcentration (if the material competence has been deconcentrated) combined with a 'personality' for budgetary purposes. This is how the personality previously attributed by the legislator must be explained.

This legislative practice, very widespread previously, has been the subject of constitutional challenges because it violates the constitutional principles governing budgetary matters. In particular, the principles of budgetary unity and universality and the accounting principle of a single treasury fund (caja única). It should be noted that the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) has not had a coherent position in this regard. The possibility of granting legal personality for budgetary purposes was implicitly admitted by the Constitutional Chamber when it pronounced on the bill authorizing donations in favor of the National Museum (Museo Nacional). The bill granted full personality to the Museum and created it as a decentralized entity, attached to the Ministry of Culture, Youth, and Sports, so that it could dispose of the donations it received. During the deliberation, the bill was modified, so that the Museum is conceived as a deconcentrated organ, but the attribution of full legal personality is maintained. The Chamber judges the attribution of that full personality as unconstitutional and concludes that the organ can only be the holder of an instrumental personality, directed toward that management of donated resources:

"Notwithstanding that the legislator's intention seems to be limited to endowing the Museum with a merely instrumental legal capacity, so that it can receive donations directly, which would be constitutionally valid (as would the creation of a decentralized entity of any nature), the first article of the bill, which is the text consulted, does not adhere, however, to the merely instrumental, but rather fully personifies the Museum (it states categorically: 'Legal personality is granted to the Museo Nacional de Costa Rica...', although immediately thereafter, it qualifies it as a 'deconcentrated organ, attached to the Ministry of Culture, Youth and Sports'".

Previously, in resolution N. 6240-93 of 14:00 hrs. of November 26, 1993, the Chamber considered that the granting of full legal personality to an organ is unconstitutional, but a personality with budgetary consequences would also be unconstitutional. Only an instrumental personality is possible, affirms this latter judgment, which could not imply "the legal regime proper to a decentralized entity – with contractual capacity, financial and budgetary autonomy, own patrimonio, etc.-;..". Later, in resolution N. 4681-97, the Chamber "accepts as constitutionally correct the figure of instrumental legal personality – organ-person – and does not raise questions about this aspect of the consultation…", because it considers that the attribution of legal personality does not tend to attribute competence exclusively to an inferior organ, removing it from the superior hierarchical organ. Subsequently, when resolving on the Transportation Council (Consejo de Transportes), resolution N. 9530-99, the Chamber considers unconstitutional the attempt to grant the Council not only instrumental legal personality, but "patrimonial, financial and budgetary autonomy and functional and administrative independence", attributes it considers proper to a decentralized entity. The confusion between the granting of an instrumental legal personality and the granting of attributes proper to a decentralized person is considered unconstitutional. It should be noted, however, that more recently the Chamber has considered it constitutionally valid to confer instrumental legal personality on a deconcentrated organ:

""…The constitutional principles of single treasury fund (caja única) (according to which all revenues in favor of the central State must enter and leave through the National Treasury) and of budgetary universality (the Budget of the Republic must contain the forecast of all revenues and the authorization of all expenditures of the central State during the corresponding fiscal year), positively enshrined in constitutional articles 185 and 176, respectively, determine guarantees for the sound management of public funds, enabling greater control over the handling of such resources. Notwithstanding the foregoing, in Costa Rican Public Law there are several examples of the figure called 'budgetary personifications' (personificaciones presupuestarias), according to which in some cases the legislator chooses to give certain deconcentrated organs the possibility of managing their own resources outside the Central State Budget, by endowing them with 'instrumental legal personality'. This practice has been analyzed by this Chamber on at least two occasions, the first of them in judgment number 06240-93 of fourteen hundred hours on November sixteenth, nineteen ninety-three, in which it was considered that:

(….).

Subsequently, this Chamber reviewed the previously cited criterion, and in judgment number 03513-94 of eight hours fifty-seven minutes on July fifteenth, nineteen ninety-four, which:

(…).

The correct position is the one sustained in the second of the cited rulings, on the understanding that it is valid in light of Constitutional Law to confer upon a deconcentrated organ, instrumental legal personality for the purpose of managing its own budget and thus carrying out more efficiently the public function it is called to perform. Precisely, that budgetary personification allows it to administer its resources independently of the Budget of the public entity to which it belongs, although it remains subordinate to it in all aspects not proper to the function given to it by deconcentration and those derived from its instrumental legal personality…In this case, it is not unconstitutional for the resources coming from the operation of the Juan Santamaría International Airport to be administered in a trust (fideicomiso) at the Banco Internacional de Costa Rica, since the Technical Council of Civil Aviation is an organ of maximum deconcentration of the Ministry of Public Works and Transport, endowed with instrumental legal personality, in accordance with the provisions of Articles 2 and 166 of the General Law of Civil Aviation…". Constitutional Chamber, resolution N. 11657-2001 of 14:43 hrs. of November 14, 2001.

Thus, it is considered that instrumental legal personality constitutes a budgetary personality, which allows administering one's own budget and, therefore, resources independently of the Budget of the public entity to which the deconcentrated organ belongs. Instrumental personality would allow the organ to dispose of certain assets separately from the entity to which it belongs. And if it owns assets, it owns a patrimonio and a budget that allows it to manage that patrimonio. Is the Administrative Board of the Imprenta Nacional the holder of these powers?

B.- THE ADMINISTRATIVE BOARD AS A LEGAL ENTITY (PERSONA JURÍDICA) Law N. 5394 of November 5, 1973, creates the Administrative Board of the Imprenta Nacional and attributes functions to it. Article 1 of the Law merely states:

"The Administrative Board of the Imprenta Nacional is created." It is evident that said article not only does not allow defining the nature of the Board being created, but also does not allow establishing its relationship with the Executive Branch. Characterization that must be obtained from other provisions and particularly from the will of the legislator, expressed in the discussion of the bill that determined the creation of the Board.

The Board is created to administer and invest certain funds separately and autonomously. The interest is that the resources directly generated by the Imprenta do not enter the State's single treasury fund (caja única) and, on the contrary, be administered in a separate fund, without the participation of the authorities of the Ministry of Finance and be used exclusively to improve the Imprenta. The corresponding investments are decided by the Board, which has the power to contract. Indeed, Article 2 of the Law establishes as the "purposes" (purposes which are nothing other than the organization's own competence) of the Board:

"Its fundamental purposes shall be:

• a)To protect and conserve the assets of the Imprenta Nacional and ensure its improvement; b) To administer the specific funds to which this law refers; and c) To formulate investment programs according to needs and after establishing priorities, and to conduct the respective public tenders (licitaciones)." Patrimonial autonomy that is reaffirmed by Articles 5, 6, and 7 of the Law as they provide:

"Article 5.- As of January 1, 1974, the income produced for the State by the Imprenta Nacional and what said Imprenta collects for any other concept, shall be deposited into a special account in a State Bank in the name of the Board created herein.

Article 6.- The entire proceeds received by the Central Bank for the payments specified in the decrees cited in the previous article, shall be set aside by the Bank in a special account in the name of the Board, deducting only the corresponding percentage for Administration expenses. The remainder shall be transferred to the order of the Board in monthly installments as appropriate in the form and condition determined by Regulation of the Executive Branch.

Article 7.- With the income produced by the Imprenta, a special fund shall be created, dedicated exclusively to the acquisition of machinery, equipment, materials, services, spare parts, and other assets necessary for its modernization and proper functioning." There is a consistency problem between Articles 5 and 6 resulting from the fact that Article 5 of the bill was substantially modified during the legislative discussion, without the legislator taking care to harmonize the wording of number 6, which continues to refer to certain decrees.

The Imprenta sells services, and the price of these is set not by the Executive Branch but by the Board:

"Article 11.- The Administrative Board of the Imprenta Nacional is empowered to set and impose the fees it deems appropriate, adapting them to the cost prices of the printing and publishing materials for the publications it makes." The creation and the competence of the Board are, therefore, a function of the fund created with the resources of the Imprenta. The legislator's interest that the Board develop an investment activity allowing the improvement of the Imprenta is deduced from the legislative file:

"The creation of an Administrative Board for the Imprenta Nacional, will achieve that this national dependency centralizes the necessary funds, as we have said produced by itself, and invests them solely in improvements to its facilities and increases in its production." Legislative Assembly, file for Law NC 5394, folio 17.

Upon approval of the affirmative majority Report, it is further indicated that:

"…a Imprenta Nacional, with modern equipment, modern systems, and an adequate budget, could better serve the country, reinvesting for its own benefit what it itself produces. It is fair and logical that a service company such as this, must be capable of growing and providing an ever better and broader service, improving in quality and number of publications." The Law of the Imprenta was analyzed by the Attorney General's Office when considering a request to authorize several Administrative Boards to pay for positions for the Executive Branch, establishing a similarity of regulation with respect to the Administrative Board of the National Registry and the Administrative Board of the Directorate of Posts and Telegraphs. It was noted, in what is relevant here:

"It is convenient to keep in mind the fundamental regulations governing the Boards that would assume the payment of positions coming from the National Budget. Although the characteristics of the referred Boards are not identical, it is true that they do have common factors that are important to highlight. Among them, we find:

1.- They are created by law.

2.- The purposes they must pursue are determined by their laws of creation.

3.- They are located within the structure of a Ministry.

4.- In the laws, a fund is created, and the Board's capacity to administer it is established. In the cases of the Boards of the Registry and the General Directorate of Communications, legal personality (personería jurídica) is expressly granted to them. The Board of the Imprenta Nacional has a judicial and extrajudicial representative.

This means they form part of the Public Administration, and therefore, in accordance with what is stated supra, they are subject to the principle of legality.

On the other hand, the previous characteristics also indicate that with respect to the management of the funds created, they have budgetary autonomy, although the management thereof is subject to the purposes attributed by law. For the foregoing reasons, one must return to the norms that regulate them to specify whether they are granted competence to take charge of positions that were covered by the national budget" (Opinion N. 034-97 of February 28, 1997).

It speaks of budgetary autonomy. A concept that could be said is also present in opinion N. 60-85 of March 20, 1985, concerning the obligation of the Central Government to pay a price for the services provided to it by the Board:

"In light of all the foregoing, it is our criterion that, notwithstanding that the Central Government (in which the Judicial Branch is included) does not manage its funds with absolute or relative independence since it is subject to what the corresponding Budget Laws of the Republic establish in this regard, it is obliged to pay the prices set by the Administrative Board of the Imprenta Nacional as consideration for the services of publication of public tenders (licitaciones), award decisions, annulment of public tenders, payment agreements, etc.; that said Imprenta offers." If the Central Government and specifically the Executive Branch is obliged to cover the expenses generated by the publication of certain agreements and acts (except legal norms), it is logical that it does not pay itself, but rather an organism considered a third party in relation to it.

It is important to highlight that by providing that the Administrative Board manages the income from its operations and administers it through its own fund, the cited income is not considered income of the State Budget; the State does not have ownership over it. The budgetary autonomy of the Board, which even entails the possibility of setting the prices corresponding to the services it provides and receiving the income from such concepts, cannot but lead to considering the existence of an instrumental personality directed and limited to these budgetary functions. Hence, it is not surprising that on previous occasions the Office of the Comptroller General itself classified the Administrative Board as a decentralized entity. Indeed, in official communication N. 9559 of September 7, 1987, the then Legal Department of the Comptroller Organ considered that in the Administrative Board of the Imprenta, elements concurred that allowed affirming ownership of its "own legal personality," being a "decentralized entity independent of the State." Criterion taken up in official communication DAJ-1678 of July 31, 1998, of the then General Directorate of Legal Affairs of the Comptroller's Office. It should be noted that the assertion regarding decentralization cannot be sustained given that the material competence of the Imprenta Nacional has not been decentralized. The Board was created not to manage that competence, but to administer and invest the resources generated by the operation of the Imprenta independently of the State, which, although allowing one to speak of a budgetary personification, escapes the very concept of administrative decentralization.

Now, it could be argued that since the Law does not provide that the Administrative Board is the holder of a legal personality, whether full or instrumental, that personality cannot be derived. In this regard, it must be indicated that the Attorney General's Office has recently been maintaining that an organization cannot be classified as a legal entity (persona jurídica), including as an instrumental legal entity, if the law does not attribute that personality to it. In opinion N. C-072-2002, we noted on this topic:

"From what was indicated in the first section, it is evidenced that the criterion of the Attorney General's Office regarding the granting of legal personality is that it must derive expressly from the Law. A criterion that applies both to full personality and to instrumental or budgetary personality (opinion N. C-076-99 of April 21, 1999). For this reason, when the Attorney General's Office has concluded that an entity has instrumental personality, it is because the law expressly states so. Such is the case of the Public Transportation Council (C-037-2000 of February 25, 2000). The qualifier of budgetary personality has been used to refer to cases where the law classifies the organization as a person, while maintaining its integration into the State Administration (such is the case, for example, of the Road Safety Council (opinion N. C-087-88 of May 25, 1988), the Technical Council of Civil Aviation, etc.), or to refer to a case where the legislator did not speak of personality but did specify that the organ would have its own budget that would be approved by the Office of the Comptroller General of the Republic. This was the case, in its time, of the General Directorate of Physical Education and Sports, because Article 16, subsection c) of the Law that created it provided that the Directorate's budget would be prepared by the National Sports Council and submitted for approval to the Office of the Comptroller General of the Republic, whereby the Directorate could have a budget separate from the State Budget, even though the legislator had not classified it as an instrumental legal entity, a concept that had not been coined at the time of creation (cf. Opinion N. C-075-98 of April 23, 1998)." To conclude that the General Directorate of Physical Education and Sports constituted an instrumental legal entity, the Attorney General's Office took into account both the existence of budgetary autonomy and "an autonomous representative capacity" and the allocation of tax resources. It is indicated to that effect that:

"Since the Directorate is the owner of its own patrimonio and sources of financing, as well as budgetary autonomy for the management of such public patrimonio, the autonomous power of representation conferred upon it in Article 14 of its Organic Law is only justified as a mechanism to independently apply said resources to the achievement of the purposes entrusted to it.

The foregoing leads us to affirm that, in the case of the Directorate that concerns us, we find ourselves in the presence of a 'budgetary personification' (personificación presupuestaria), that is, the phenomenon that allows us to recognize an administrative sector integrated into the State organization but which, for the limited purposes of budgetary management independent of the general State budget, is conferred autonomous legal personality and patrimonio." The first two elements are present in the case of the Administrative Board of the Imprenta Nacional. The absence of the third would rather justify managing the resources budgetarily in an independent manner. Let us see, the judicial and extrajudicial representation of the Administrative Board of the Imprenta Nacional is not assumed by the State, but by the Director of the Imprenta, who is its "executive representative" (personero ejecutivo). There is certainly no allocation of tax resources (which, by definition, in the case of state taxes, must be included in the Budget of the Republic), but rather it concerns the resources the Imprenta generates as an economic service of the State. The Imprenta is a public service of a commercial nature, a public enterprise organized as a public organ, which requires, for its development, more flexible rules than those applicable to other public services. It is justified not only that the resources be used in the development of the enterprise, but also the simplification of budgetary procedures to make them more consistent with commercial management governed by the imperative of efficiency. Hence, the existence of an independent fund was established, whose owner is the Administrative Board, and the autonomous management and investment of the corresponding resources, as indicated. Therefore, the situation is similar to that presented by the General Directorate of Sports at the time when the Attorney General's Office considered that it was dealing with an instrumental legal entity.

It must also be remembered that, both in the exceptional case retained by the Attorney General's Office and in the case of the Administrative Board of the Imprenta, we are dealing with laws issued in the seventies, at a time when the legislator was not characterized by an interest in defining the legal nature of the organization being created or clarifying what relationships the new organization established with the Executive Branch. Moreover, the need had not yet arisen to specify whether the legal personality was full or instrumental and what the scope of that personality was. Furthermore, the confusion between "legal personality" (personalidad jurídica) and "legal representation" (personería jurídica) was evident. The determination of who exercised the legal representation was considered as the attribution of legal personality: it was ignored that the public person has representatives (personeros) because, as a center of imputation of rights and obligations, it requires representatives and must act juridically through its representatives, who are its legal representatives, to consider that the existence of a representation indicates the existence of a personality.

Notwithstanding the foregoing, the Attorney General's Office considers it advisable that the Administrative Board and the Imprenta request from the political branches the reform of the law creating the Board, so that its text clearly specifies the ownership of the personality in question.

CONCLUSION:

Pursuant to the foregoing, it is the opinion of the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República) that the Administrative Board of the National Printing Office (Junta Administrativa de la Imprenta Nacional) exhibits the characteristics proper to budgetary personification (personificación presupuestaria), and may be considered, for the purposes of Articles 5, 6, 7, and 8 of Law No. 5394 of November 5, 1973, as an instrumental legal entity (persona jurídica instrumental).

Yours very truly, Dr. Magda Inés Rojas Chaves ADVISORY ATTORNEY GENERAL (PROCURADORA ASESORA) MIRCH/mvc

Dictamen : 152 del 12/06/2002 C-152-2002 12 de junio de 2002 Licenciado Bienvenido Venegas Porras Director General Imprenta Nacional S. O.

Estimado señor:

Con la aprobación del Procurador General Adjunto, me refiero a su atento oficio N. 015-02-D.G. de 4 de junio último, por medio del cual consulta si la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional puede continuar rigiéndose bajo la personería jurídica instrumental en relación con la aprobación del presupuesto.

Se adjunta el criterio de la Asesoría Legal, oficio N. AL-0106-02 de 3 de junio del presente año. Es criterio de dicha Asesoría, que el programa Imprenta Nacional es un órgano adscrito al Ministerio de Gobernación y Policía. En su criterio se trata de una personalidad jurídica instrumental. Personalidad que tiene como objeto recibir fondos y administrarlos, según lo establecen el inciso b) del artículo 2 y los artículos 7 y 8 entre otros de la Ley N. 5394.

Ha sido remitido el oficio N. 14893 de 14 de diciembre de 2001 de la Contraloría General de la República, que se refiere al presupuesto de la Junta Administrativa. En dicho informe se indica que la Junta forma parte de la organización administrativa del Ministerio de Gobernación y Policía y que carece de personalidad jurídica. Por ello, no tiene autonomía para presupuestar, recibir ni girar fondos públicos ni capacidad de gestionar fondos en forma independiente a la Ley del Presupuesto.

Debe pronunciarse la Procuraduría sobre la naturaleza jurídica de la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional para efectos presupuestarios y ello a partir del concepto de personalidad jurídica instrumental.

A.- LA PERSONALIDAD JURÍDICA INSTRUMENTAL En el dictamen N. 115-89 de 4 de julio de 1989 nos referimos al otorgamiento de personalidad jurídica a organizaciones respecto de las cuales no opera una verdadera descentralización administrativa. Se indicó al respecto:

"B.- Las personificaciones presupuestarias.

De acuerdo con lo que señala la doctrina, la descentralización implica una transferencia de competencia, que se produce en forma definitiva y exclusiva. Empero, muchas veces se crean entes públicos sin que se produzca una verdadera descentralización de competencia. Esta última es ejercida en forma integrada al Estado.

Estos entes, a pesar de constituir formalmente un centro de acción independiente, no reciben la imputación directa y definitiva de derechos y deberes. La personalidad jurídica es de efectos limitados, sea por el control que conserva el Estado, sea porque los fines públicos asignados no justifican en sí mismos la atribución de la personalidad jurídica. Igual circunstancia se presenta con los servicios económicos asumidos directamente por el Estado. La personalidad jurídica se criterios, muchas veces de tipo financiero.

En Costa Rica, el legislador ha recurrido a separar ciertos fondos públicos, no incorporándolos a ciertos fines. La gestión de esos fondos es atribuida a un organismo, al cual se atribuye no sólo autonomía presupuestaria si también personalidad jurídica. La figura que se presenta es la que la doctrina conoce como "personificación presupuestaria". El desmembramiento de la Administración Central no se justifica exclusivamente en criterios técnicos sino en el interés de que ciertos fondos escapen a la aplicación de las normas y principios relativos a la aprobación, ejecución y control del presupuesto del Estado, permitiendo entonces, una ejecución autónoma. Es por ello que, a pesar de la personalidad jurídica, la nueva persona pública permanece integrada orgánicamente a la Administración Central. Empero, desde el punto de vista financiero, la autonomía es plena: la personalidad se otorga para "librarse" de disposiciones aplicables a la gestión de los fondos del Gobierno Central y en ese sentido, los fondos separados tendrán un régimen jurídico diferente, en lo que concierne a su gestión y disposición. En consecuencia, habrá muchas disposiciones y controles referidos al presupuesto del Estado que no podrán ser aplicados a la gestión financiera de ese nuevo ente. Este encontrará limitados sus poderes en orden a los fines asignados, pero conservará una gestión financiera autónoma, sólo sujetable a las disposiciones expresamente establecidas por la ley al respecto, por lo que, en principio podrá realizar directamente los contratos que requiera para el cumplimiento de sus fines. E igual posibilidad cabe afirmar respecto de los llamados entes "adscritos"".

La personificación presupuestaria impide considerar la organización como un centro autónomo de derechos y deberes. Los entes, en razón de su personalidad, no están sometidos a una relación de jerarquía o de sumisión orgánica, sino a una relación de tutela, de confianza, incompatible, repetimos, con la dependencia jerárquica. Es la personalidad jurídica lo que permite, normalmente, que el ente no se integre a la organización ministerial y posea, al contrario, autonomía orgánica. Además, por su personalidad, el ente goza de un patrimonio propio, independientemente de cómo éste se constituya o se integre. La titularidad de un patrimonio implica una autonomía patrimonial y, por ende, la autonomía de gestión. Esa autonomía no es sino un corolario de la autonomía administrativa que posee el ente y que es de principio. Conforme con esa autonomía patrimonial, el ente podrá realizar todos los actos y contratos necesarios que impliquen gestión de dicho patrimonio. Por el contrario, la personificación presupuestaria tiene como objeto permitir la titularidad de un presupuesto y una ejecución presupuestaria autónoma, de manera tal que sea la nueva persona que tome las decisiones fundamentales en materia presupuestaria, así como que esta ejecución resulte liberada de los controles aplicables a la ejecución de la Ley de Presupuesto. Desde ese punto de vista, la autonomía presupuestaria es plena: la personalidad se otorga para "librarse" de disposiciones aplicables a la gestión de los fondos del Gobierno Central y en ese sentido, los fondos separados tendrán un régimen jurídico diferente, en lo que concierne a su gestión y disposición. En consecuencia, habrá muchas disposiciones y controles referidos al presupuesto del Estado que no podrán ser aplicados a la gestión financiera de ese nuevo ente. Este encontrará limitados sus poderes en orden a los fines asignados, pero conservará una gestión financiera autónoma, sólo sujetable a las disposiciones expresamente establecidas por la ley al respecto, por lo que, en principio, podrá realizar directamente los contratos que requiera para el cumplimiento de sus fines. En ese sentido, es claro que los fondos asignados no pueden ser destinados sino para el cumplimiento de los fines previstos legalmente.

Lo anterior permitiría afirmar que la atribución de personalidad jurídica no implica necesariamente un fenómeno de descentralización administrativa y, consecuentemente, que las personas así creadas no constituyen entes descentralizados, sino que a lo sumo puede hablarse de una desconcentración funcional (si se ha desconcentrado la competencia material) unida a una "personalidad" para efectos presupuestarios. Así tendría que explicarse la personalidad atribuida anteriormente por el legislador.

Esta práctica legislativa muy expandida anteriormente ha sido objeto de cuestionamientos constitucionales, por cuanto violenta los principios constitucionales que rigen la materia presupuestaria. En particular los principios de unidad y universalidad presupuestarias y el principio contable de caja única. Es de advertir que la Sala Constitucional no ha tenido una posición coherente al respecto. La posibilidad de otorgar personalidad jurídica para efectos presupuestarios fue admitida implícitamente por la Sala Constitucional al pronunciarse sobre el proyecto de ley que autoriza donaciones a favor del Museo Nacional. El proyecto de ley otorgaba personalidad plena al Museo y lo creaba como entidad descentralizada, adscrita al Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes, con el objeto de que pudiera disponer de las donaciones que recibiera. En el curso de la deliberación, el proyecto fue modificado, de forma que se concibe al Museo como un órgano desconcentrado, pero se mantiene la atribución de la personalidad jurídica plena. La Sala juzga inconstitucional el que se atribuya esa personalidad plena y concluye que el órgano sólo puede ser titular de una personalidad instrumental, dirigida a esa gestión de los recursos donados:

"No obstante que la intención del legislador parece limitarse a dotar de una capacidad jurídica simplemente instrumental al Museo, a fin de que éste pueda recibir las donaciones directamente, cosa que sería constitucionalmente válido (como lo sería la creación de una entidad descentralizada de cualquier naturaleza), el artículo primero del proyecto, que es el texto consultado, no se ciñe, en cambio, a lo meramente instrumental, sino que personifica plenamente al Museo (dice categóricamente: "Se concede personalidad jurídica al Museo Nacional de Costa Rica...", aunque de seguido, lo califica de "órgano desconcentrado, adscrito al Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes".

Anteriormente, en la resolución N. 6240-93 de las 14:00 hrs. del 26 de noviembre de 1993, la Sala estimó que el otorgamiento de una personalidad jurídica plena a un órgano es inconstitucional, pero también lo sería una personalidad con consecuencias presupuestarias. Solo es posible, afirma esta última sentencia, una personalidad instrumental, la cual no podría implicar "el régimen jurídico propio de un ente descentralizado - con capacidad contractual, autonomía financiera y presupuestaria, patrimonio propio, etc.-;..". Luego en la resolución N. 4681-97, la Sala "acepta como constitucionalmente correcta la figura de la personalidad jurídica instrumental - órgano persona- y no hace cuestión sobre este aspecto de la consulta…", por cuanto estima que con la atribución de la personalidad jurídica no se tiende a atribuir una competencia en forma exclusiva a un órgano inferior sustrayéndola del órgano superior jerárquico. Posteriormente, al resolver sobre el Consejo de Transportes, resolución N. 9530-99, la Sala considera inconstitucional la pretensión de otorgar al Consejo no sólo personalidad jurídica instrumental, sino "autonomía patrimonial, financiera y presupuestaria e independencia funcional y administrativa", atributos que considera propios de un ente descentralizado. Se considera inconstitucional la confusión entre el otorgamiento de una personalidad jurídica instrumental y el otorgamiento de atributos propios de una persona descentralizada. Es de advertir, sin embargo que más recientemente la Sala ha considerado constitucionalmente válido el conferir a un órgano desconcentrado personalidad jurídica instrumental:

""…Los principios constitucionales de caja única (según el cual todos los ingresos a favor del Estado central deben entrar y salir por la Tesorería Nacional) y de universalidad presupuestaria (el Presupuesto de la República deberá contener la previsión de todos los ingresos y la autorización de todos los gastos del Estado central durante el ejercicio económico correspondiente), consagrados positivamente en los artículos 185 y 176 constitucionales, respectivamente, determinan garantías para el sano manejo de los fondos públicos, posibilitando un mayor control acerca del manejo de tales recursos. No obstante lo anterior, en el Derecho Público costarricense existen varios ejemplos de la figura denominada "personificaciones presupuestaria", según las cuales en algunos casos el legislador opta por dar a ciertos órganos desconcentrados la posibilidad de manejar sus propios recursos fuera del Presupuesto del Estado Central, al dotarlos de "personalidad jurídica instrumental". Esta práctica ha sido analizada por esta Sala al menos en dos ocasiones, la primera de ellas en la sentencia número 06240-93 de las catorce horas del dieciséis de noviembre de mil novecientos noventa y tres, en la cual se consideró que:

(….).

Posteriormente, esta Sala revisó el criterio antes citado, y en la sentencia número 03513-94 de las ocho horas cincuenta y siete minutos del quince de julio de mil novecientos noventa y cuatro, que:

(…).

La posición correcta es la sostenida en el segundo de los fallos citados, en el entendido de que resulta válido a la luz del Derecho de la Constitución conferir a un órgano desconcentrado, personalidad jurídica instrumental para efectos de manejar su propio presupuesto y así llevar a cabo en forma más eficiente la función pública que está llamado a desempeñar. Precisamente esa personificación presupuestaria le permite administrar sus recursos con independencia del Presupuesto del ente público al que pertenece, si bien continúa subordinado a éste en todos los aspectos no propios de la función que le fue dada por desconcentrados y de los derivados de su personalidad jurídica instrumental…En este caso, no resulta inconstitucional el hecho de que los recursos provenientes del funcionamiento del Aeropuerto Internacional Juan Santamaría vayan a ser administrados en un fideicomiso en el Banco Internacional de Costa Rica, toda vez que el Consejo técnico de Aviación Civil es un órgano de desconcentración máxima del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, dotado de personalidad jurídica instrumental, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 2 y 166 de la Ley General de Aviación Civil…". Sala Constitucional, resolución N. 11657-2001 de 14:43 hrs. del 14 de noviembre de 2001.

Con lo cual se viene a considerar que la personalidad jurídica instrumental constituye una personalidad presupuestaria, que permite administrar un propio presupuesto y, por ende, recursos con independencia del Presupuesto del ente público al que pertenece el órgano desconcentrado. La personalidad instrumental permitiría al órgano disponer de determinados bienes en forma separada del ente al que pertenece. Y si es titular de bienes, es titular de un patrimonio y de un presupuesto que le permita manejar ese patrimonio. ¿ La Junta Administrativa de la Imprenta Nacional es titular de estas potestades?

B.- LA JUNTA ADMINISTRATIVA COMO PERSONA JURÍDICA La Ley N. 5394 de 5 de noviembre de 1973 crea la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional y le atribuye funciones. El artículo 1 de la Ley se limita a indicar:

"Créase la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional".

Es evidente que dicho artículo no sólo no permite definir cuál es la naturaleza de la Junta que se crea, sino que tampoco permite establecer cuál es su relación con el Poder Ejecutivo. Caracterización que debe ser obtenida de otras disposiciones y particularmente de la voluntad del legislador, expresada en la discusión del proyecto de ley que determinó la creación de la Junta.

La Junta se crea para administrar e invertir determinados fondos en forma separada y autónoma. El interés es que los recursos que genere directamente la Imprenta no ingresen a la caja única del Estado y, por el contrario, sean administrados en un fondo separado, sin participación de las autoridades del Ministerio de Hacienda y sean destinados en forma exclusiva para mejorar la Imprenta. Las inversiones correspondientes son decididas por la Junta, quien tiene facultad para contratar. En efecto, el artículo 2 de la Ley dispone como "fines" (fines que no son sino la competencia propia del organismo) de la Junta:

"Sus fines fundamentales serán:

Proteger y conservar los bienes de la Imprenta Nacional y velar por su mejoramiento; b) Administrar los fondos específicos a que esta ley se refiere; y Formular los programas de inversión de acuerdo con las necesidades y previa fijación de prioridades y hacer las respectivas licitaciones".

Autonomía patrimonial que es reafirmada por los artículos 5, 6 y 7 de la Ley en tanto disponen:

"Artículo 5º.- A partir del 1º de enero de 1974, los ingresos que produzca al Estado la Imprenta Nacional y lo que dicha Imprenta recaude por cualquier otro concepto, se ingresará en una cuenta especial en un Banco del Estado a nombre de la Junta que aquí se crea.

Artículo 6º.- El producto íntegro que reciba el Banco Central por concepto de los pagos especificados en los decretos citados en el artículo anterior, será apartado por el Banco en una cuenta especial a nombre de la Junta, deduciendo únicamente el tanto por ciento correspondiente por concepto de gastos de Administración. El resto lo girará a la orden de la Junta en cuotas mensuales según corresponda en la forma y condición en que determine por Reglamento el Poder Ejecutivo.

Artículo 7º.- Con los ingresos que produzca la Imprenta se creará un fondo especial, dedicado exclusivamente a la adquisición de maquinaria, equipo, materiales, servicios, repuestos y otros bienes necesarios para su modernización y buen funcionamiento".

Hay un problema de concordancia entre los artículos 5 y 6 producto de que el artículo 5 del proyecto de ley fue modificado substancialmente en la discusión legislativa, sin que el legislador se preocupara por concordar la redacción del numeral 6 que continúa haciendo referencia a unos decretos.

La Imprenta vende servicios y el precio de éstos es fijado no por el Poder Ejecutivo sino por la Junta:

"Artículo 11.- La Junta Administrativa de la Imprenta Nacional queda facultada para señalar e imponer las tarifas que considere convenientes, adecuándolas a los precios de costo de los materiales de impresión y edición de las publicaciones que efectúe".

La creación y la competencia de la Junta están, pues, en función del fondo que se crea con los recursos de la Imprenta. Se deduce del expediente legislativo el interés del legislador de que la Junta desarrollara una actividad de inversión que permitiera el mejoramiento de la Imprenta:

"La creación de una Junta Administrativa para la Imprenta Nacional, logrará que esta dependencia nacional, centralice los fondos necesarios, como hemos dicho producidos por ella misma, y los invierta únicamente en mejoras de sus instalaciones y en aumento de sus producciones." Asamblea Legislativa, expediente de la ley NC 5394, folio 17.

Al aprobarse el Dictamen de mayoría afirmativo se indica, además, que:

"…una Imprenta Nacional, con equipo moderno, sistemas modernos y presupuesto adecuado, podría servir mejor al país, reinvirtiendo en su beneficio lo que ella misma produce. Es justo y lógico que una empresa de servicio como ésta, debe estar en capacidad de crecer y prestar cada vez un servicio, mejor y más amplio, superándose en calidad y número de publicaciones".

La Ley de la Imprenta fue analizada por la Procuraduría al conocer de una gestión para que se autorizara a varias Juntas Administrativas a pagar plazas para el Poder Ejecutivo, estableciéndose una similitud de regulación respecto de la Junta Administrativa del Registro Nacional y de Junta Administrativa de la Dirección de Correos y Telégrafos. Se señaló en lo que aquí interesa:

"Conviene tener presente la normativa fundamental que regula las Juntas que asumirían el pago de las plazas provenientes del Presupuesto Nacional. Si bien las características de las referidas Juntas no son idénticas, es lo cierto que sí tienen factores comunes que son importantes de resaltar. Entre ellos encontramos:

1.- Son creadas por ley.

2.- Los fines que deben perseguir están determinados por sus leyes de creación.

3.- Se encuentran ubicadas dentro de la estructura de un Ministerio.

4.- En las leyes se crea un fondo, y se establece la capacidad de la Junta para administrarlo. En los casos de las Juntas del Registro y de la Dirección General de Comunicaciones, se les otorga personería jurídica expresamente. La Junta de la Imprenta Nacional cuenta con un representante judicial y extrajudicial.

Ello significa que forman parte de la Administración Pública, y por lo tanto, de acuerdo con lo De otra parte, las características anteriores también señalan que entratándose del manejo de los fondos que se crean, tienen autonomía presupuestaria, aunque sujeto el manejo de los mismos a los fines atribuidos por ley. Por lo anterior, se deben retomar las normas que las regulan para especificar si se les otorga competencia para hacerse cargo de plazas que estaban cubiertas por el presupuesto nacional" (Dictamen N. 034-97 de 28 de febrero de 1997).

Se habla de una autonomía presupuestaria. Concepto que podría decirse está también presente en el dictamen N. 60-85 de 20 de marzo de 1985, relativo a la obligación de que el Gobierno Central pague un precio por los servicios que le presta la Junta:

"En razón de todo lo anterior es nuestro criterio que, no obstante que el Gobierno Central ( en el cual se incluye el Poder Judicial) no maneja sus fondos con absoluta o con relativa independencia ya que está sujeto a lo que al respecto establezcan las correspondientes leyes de Presupuesto de la República, está obligando a pagar los precios que fije la Junta Administradora de la Imprenta Nacional como contraprestación pro los servicios de publicación de licitaciones, acuerdos de adjudicación, anulación de licitaciones, acuerdos de pago, etc.; que dicha Imprenta ofrece".

Si el Gobierno central y concretamente el Poder Ejecutivo está obligado a cubrir los gastos que genera la publicación de ciertos acuerdos y actos (salvo las normas jurídicas) resulta lógico que no se paga a sí mismo, sino a un organismo que se considera un tercero respecto de él.

Importa resaltar que al disponerse que la Junta Administrativa gestiona los ingresos provenientes de sus operaciones, y los administra a través de un fondo propio, los citados ingresos no se consideran ingresos del Presupuesto del Estado; éste no tiene titularidad sobre los mismos. La autonomía presupuestaria de la Junta, que conlleva incluso la posibilidad de fijar los precios correspondientes a los servicios que presta y percibir los ingresos por tales conceptos, no puede sino llevar a considerar la existencia de una personalidad instrumental dirigida y limitada a estas funciones presupuestarias. De allí que no sea de extrañar que en ocasiones anteriores la propia Contraloría General haya calificado la Junta Administrativa como ente descentralizado. En efecto, en el oficio N. 9559 de 7 de septiembre de 1987, el entonces Departamento Legal del Órgano Contralor consideró que en la Junta Administrativa de la Imprenta concurrían elementos que permitían afirmar la titularidad de una "personalidad jurídica propia", siendo un "ente descentralizado independiente del Estado". Criterio retomado en el oficio DAJ-1678 de 31 de julio de 1998 de la entonces Dirección General de Asuntos Jurídicos de la Contraloría. Es de advertir que la afirmación en orden a la descentralización no puede sostenerse dado que la competencia material de la Imprenta Nacional no ha sido descentralizada. La Junta ha sido creada no para gestionar esa competencia, sino para administrar e invertir en forma independiente del Estado los recursos que genera el accionar de la Imprenta, lo que si bien permite hablar de una personificación presupuestaria escapa al concepto mismo de descentralización administrativa.

Ahora bien, podría sostenerse que al no disponer la Ley que la Junta Administrativa es titular de una personalidad jurídica, plena o instrumental, esa personalidad no puede derivarse. Al respecto debe indicarse que la Procuraduría ha venido sosteniendo últimamente que no puede calificarse una organización como persona jurídica e incluso como persona jurídica instrumental, si la ley no le atribuye esa personalidad. En el dictamen N. C-072-2002 señalamos sobre este tema:

"De lo indicado en el primer acápite, queda evidenciado que el criterio de la Procuraduría en orden al otorgamiento de personalidad jurídica es que ésta debe derivar expresamente de la Ley. Criterio que se aplica tanto para la personalidad plena como para la personalidad instrumental o presupuestaria (dictamen N. C-076-99 21 de abril de 1999). De ese hecho cuando la Procuraduría ha concluido que un ente tiene personalidad instrumental es porque la ley expresamente así lo indica. Tal es el caso del Consejo de Transporte Público (C-037-2000 de 25 de febrero de 2000). El calificativo de personalidad presupuestaria se ha utilizado para referirse a los supuestos en que la ley califica a la organización como persona, manteniendo su integración a la Administración estatal (tal es el caso, por ejemplo, del Consejo de Seguridad Vial (dictamen N. C- 087-88 de 25 de mayo de 1988), el Consejo Técnico de Aviación, etc., o bien, para referirse a un supuesto en que el legislador no habló de personalidad pero sí especificó que el órgano contaría con un presupuesto propio que sería aprobado por la Contraloría General de la República. Este fue el caso en su momento de la Dirección General de Educación Física y Deportes, por cuanto el artículo 16, inciso c) de la Ley que la creaba disponía que el presupuesto de la Dirección sería elaborado por el Consejo Nacional de Deportes y sometido a aprobación de la Contraloría General de la República, por lo cual la Dirección podía tener un presupuesto separado del Presupuesto del Estado, aún cuando el legislador no la hubiera calificado de persona jurídica instrumental, concepto que no había sido acuñado a la época de creación (cfr. Dictamen N. C-075-98 de 23 de abril de 1998)".

Para retener que la Dirección General de Educación Física y Deportes constituía una persona jurídica instrumental, tomó en cuenta la Procuraduría tanto la existencia de una autonomía presupuestaria como "una capacidad de representación autónoma " y la asignación de recursos tributarios. Se indica al efecto que:

"Al ser la Dirección titular de patrimonio y fuentes de financiamiento propios, así como también de autonomía presupuestaria para la gestión de tal patrimonio público, el poder de representación autónomo que se le confiere en el artículo 14 de su Ley Orgánica, sólo se justifica como mecanismo para aplicar independientemente dichos recursos a la obtención de los fines que le han sido encomendados.

Lo anterior nos conduce a afirmar que, en el caso de la Dirección que nos ocupa, nos encontramos en presencia de una "personificación presupuestaria", es decir, al fenómeno que nos permite reconocer un sector administrativo integrado a la organización estatal pero que, para los limitados efectos de una gestión presupuestaria independiente de la general del Estado, se le confiere una personalidad jurídica y un patrimonio autónomos".

Los dos primeros elementos están presentes en el caso de la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional. La ausencia del tercero más bien vendría a justificar que los recursos se manejen presupuestariamente en forma independiente. Veamos, la representación judicial y extrajudicial de la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional no la asume el Estado, sino el Director de la Imprenta, quien es su "personero ejecutivo". Ciertamente no existe asignación de recursos tributarios (que por definición tratándose de los tributos estatales, deben ser incluidos en el Presupuesto de la República), sino que se trata de los recursos que la Imprenta genera como servicio económico del Estado. La Imprenta es un servicio público de carácter comercial, una empresa pública organizada como órgano público, que requiere para su desarrollo de normas más flexibles que las que resultan aplicables a otros servicios públicos. Se justifica no sólo que los recursos se utilicen en el desarrollo de la empresa, sino también la simplificación de trámites presupuestarios a fin de hacerlos más acordes con una gestión comercial regida por el imperativo de eficiencia. De allí que se haya establecido la existencia de un fondo independiente, cuyo titular es la Junta Administrativa y la gestión e inversión de los recursos correspondientes en forma autónoma, según lo indicado. Por lo que la situación es similar a la que presentaba la Dirección General de Deportes en el momento en que la Procuraduría consideró que se estaba ante una persona jurídica instrumental.

Es de recordar, además, que tanto en el supuesto de excepción retenido por la Procuraduría como en el caso de la Junta Administrativa de la Imprenta estamos ante leyes emitidas en la época de los setenta, en un período en que el legislador no se caracterizaba por el interés en definir la naturaleza jurídica de la organización que creaba ni de aclarar qué relaciones establecía la nueva organización con el Poder Ejecutivo. Más aún no había surgido la necesidad de precisar si la personalidad jurídica era plena o instrumental y cuál era el alcance de esa personalidad. Además, era evidente la confusión entre "personalidad jurídica" y "personería jurídica". La determinación de quién ejercía la personería jurídica se consideraba como la atribución de una personalidad jurídica: se dejaba de lado que la persona pública tiene personeros porque en tanto centro de imputación de derechos y obligaciones requiere representantes y que debe actuar jurídicamente a través de sus representantes, que son sus personeros, para considerar que la existencia de una representación indica la existencia de una personalidad.

No obstante lo anterior, considera recomendable la Procuraduría que la Junta Administrativa y la Imprenta gestionen ante los poderes políticos la reforma a la Ley de creación de la Junta, de manera que el texto de ésta especifique en forma clara la titularidad de la personalidad de mérito

CONCLUSIÓN:

Conforme lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional presenta las características propias de la personificación presupuestaria, pudiendo considerarse para los efectos de los artículos 5, 6, 7 y 8 de la Ley N. 5394 de 5 de noviembre de 1973 como una persona jurídica instrumental.

De Ud. muy atentamente, Dra. Magda Inés Rojas Chaves PROCURADORA ASESORA MIRCH/mvc