TSE Jurisdiction over Local PlebiscitesConsulta respecto de la interpretación de lo aprobado mediante el plebiscito

the referred plebiscite encompassed expansion or not." (folio 1)?.

2.—In the procedure, the prescriptions of law have been observed and no defects capable of invalidating the proceedings are noted.

Drafted by Judge Sobrado González; and,

I.Regarding the legitimacy of the consulting party: Regarding the legitimacy to raise consultations, what was stated in Decision Nº 1197-E-2002 of 11:30 hours on July 5, 2002, is reiterated:

"The Tribunal Supremo de Elecciones is the jurisdictional body constitutionally entrusted with the "exclusive and obligatory" interpretation of the provisions governing electoral matters. Precisely, in application of Article 102 of the Constitución Política de la República, it is recognized in numeral 19, subsection c), of the Código Electoral, that this Tribunal has the function of interpreting, in the manner prescribed by the constituent, the current regulations related to the electoral question. The cited legal provision reads in the following terms: 'Such interpretations may be given of its own motion or at the request of the members of the Comité Ejecutivo Superior of the registered political parties' (the highlighting is not from the original).

This Tribunal has also repeatedly ruled on this particular matter (see: Decision Nº 1748 of 15:30 hours on August 31, 1999 and Nº 1863 of 9:40 hours on September 23, 1999) that:

'It follows from the previous provisions that, in our legislation, only political parties, through their Comité Ejecutivo Superior, are legitimated to provoke an interpretive declaration.

However, the Tribunal Supremo de Elecciones may perceive the requirement to interpret or integrate the electoral legal framework when its provisions are not clear or sufficient, when its literal understanding leads to the misapplication or distortion of its guiding principles or to a contradiction with constitutional mandates, or when the provisions require subsequent practical complementation to take effect. In cases such as these, the Tribunal Supremo de Elecciones may resort to its power of interpretation of its own motion, contemplated in the article of the Código Electoral transcribed above, when the need for greater concretization of the normative meaning of the provisions favors the effective and efficient organization, direction, and oversight of acts relating to the suffrage, which is the function that constitutionally defines this Tribunal (Art. 99 of the Carta Política).'.

In light of the foregoing, the consulting Council does not hold legitimacy to request interpretations from the Tribunal Supremo de Elecciones. However, the following pronouncement of its own motion is given, with the purpose of clarifying the matter relating to the competence of this Tribunal in relation to local consultations.

II.Regarding the constitutional competence of this Tribunal in relation to popular consultations at the local level and the doubt raised: This Tribunal, in Decision Nº 3528-E8-2008 of 13:50 hours on October 8, 2008, ruled on its competence in relation to popular consultations at the local level in the following terms:

". this Electoral Authority does not constitute a second instance or venue for appeal in consultative electoral processes at the local level. Its work, as established by the legislation (Article 13, subsection j of the Código Municipal and the Manual for the Realización de Consultas Populares at the Cantonal and District Level Nº 03-98), is confined to advising on the holding of the electoral event. Thus, it is not its responsibility to define what was decided in the plebiscite held .".

Regarding the interpretive competence of this Electoral Authority, in relation to that class of consultations, the cited decision continued:

"Regarding the interpretive function of this Tribunal, within the general framework of its constitutional competencies, recent Decision Nº 2841-E6-2008 of 11:05 hours on August 25, 2008, specified:

'. this Tribunal, in recent years, has sustained a progressive process of recognizing the competencies attributed to it by the original constituent in 1949 and, in the case of Articles 9 (rank and independence of the State powers) and 102 subsection 9 (competence to organize, direct, and oversee referendum processes), by the Reform Power of the Constitution.

Articles 9 and 99 of the Constitución Política assign to this Tribunal the exclusive and independent competence to organize, direct, and oversee "acts relating to suffrage". It was in Decision nº 004 of January 3, 1996, that this collegiate body constructed, from this constitutional competence, the concept of "electoral matter", as a category that designates the scope of its generic competence, as well as that of its exclusive and obligatory power, to interpret the Constitution and the law (102 subsection 3). The demarcation of that competence is the purview of this Tribunal since the correct understanding of the category "electoral matter" is, by constitutional definition, its exclusive resort.

Within that framework, an important development in case law doctrine has been verified, tending towards a broader understanding of the electoral (the case law evolution has progressed from Decision nº 907 of August 18, 1997, which included the internal conflicts of political parties in the area denominated "electoral matter", up to Decision nº 3384-E-2006 of October 24, 2006, which declared the electoral nature of the mechanisms of direct democracy). As can be seen, despite the progressive imprint that marks the understanding of its functions, this Tribunal has been consistent in maintaining them, especially regarding its interpretive faculty, within the margins of the fundamental rights of a political nature that derive from the Constitution and the various international treaties in force in the country.".

Insofar as Article 2 of the Ley General de Concejos Municipales de Distrito, in its second paragraph, includes the holding of a popular consultation for the purpose of approving or disapproving the creation of one of these political-representative bodies in a determined district of the country, the necessary interpretation of that provision falls to this Tribunal.

According to the theory of the normative system, it is composed of normative bodies and juridical norms. These, in turn, contain provisions. In light of this, it is possible, as occurs in this case, that a normative body and even a juridical norm, whose nature is not electoral, contains electoral provisions that, as already stated, must be interpreted by this Electoral Authority.

In effect, neither the Ley General de Concejos Municipales de Distrito nor the entirety of Article 2 thereof are of an electoral nature. However, its second paragraph provides for the holding of a popular consultation in which, in the exercise of fundamental political rights, the citizens of the respective canton may vote for or against the creation of a distrito municipal council (concejo municipal de distrito). This is the reason why it is the exclusive and obligatory duty of this Tribunal to clarify the obscurity of the norm on that specific point, as is in effect done in the following considering.

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This mechanism qualifies, evidently, as a consultative electoral procedure at the local level. The same logic according to which elective electoral processes at the cantonal level have been considered, in analogy with national ones, electoral matter, requires that, in this case (following the jurisprudential understanding of national consultative processes as electoral matter), this institute of direct democracy at the local level be classified as electoral matter.

The foregoing does not imply, as already noted, that this Tribunal will assume direction or decisional power over the results of this type of processes. The principle of legality —inherent to any Rule of Law— which prevents it from exercising public powers not assigned to it and which, in any case, are alien to it, prevents it. The electoral nature indicated therefore permits, only, the interpretive exercise (ejercicio hermenéutico) that, regarding this matter, the constituent entrusted to this Tribunal.

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It is fitting to record that, without prejudice to the fact that the Tribunal lacks administrative powers regarding those consultative votes, it could intervene in its capacity as electoral judge and in the protection of the political rights of citizens by way of the recurso de amparo electoral, when the violation or threat thereof is alleged.".

In accordance with the cited precedent, it does not fall to this Tribunal to interpret the specific legal scopes of the decision adopted in the popular consultation in question, which is why it refrains from ruling on this matter.

While it is true, in the recent Decision nº 3897-E8-2008 of 13:50 hours on November 5, 2008, this Tribunal clarified aspects relating to the binding nature of the result of a cantonal plebiscite, it did so in general terms, that is, regarding the obligatory nature and resistance of what was agreed through these instruments and not regarding the concrete interpretation of what was decided at the ballots, as occurs in the present case. Therefore:

The determination of the scopes of what was approved in the plebiscite of February 16, 2003, in the Piedades Sur District, San Ramón Canton, is outside the competence that this Tribunal holds in relation to local consultations, which is why it refrains from ruling on this matter. Notify. Communicate in the terms indicated in Article 19 of the Código Electoral.

2 º-En el procedimiento se han observado las prescripciones de ley y no se notan defectos capaces de invalidar lo actuado.

Redacta el Magistrado Sobrado González; y,

I.Acerca de la legitimación del consultante: Sobre la legitimación para plantear consultas, se retoma lo dicho en resolución Nº 1197-E-2002 de las 11:30 horas del 5 de julio del 2002:

"El Tribunal Supremo de Elecciones es el órgano jurisdiccional encargado, constitucionalmente, de la interpretación "exclusiva y obligatoria" de las disposiciones que rigen la materia electoral. Precisamente, en aplicación del artículo 102 de la Constitución Política de la República, se reconoce en el numeral 19, inciso c), del Código Electoral, que este Tribunal tiene la función de interpretar, en la forma prescrita por el constituyente, la normativa vigente y relacionada con la cuestión electoral. La disposición legal citada se lee en los siguientes términos: "Tales interpretaciones podrán darse de oficio o a solicitud de los miembros del Comité Ejecutivo Superior de los partidos políticos inscritos" (el resaltado no es del original).

Este Tribunal también ha dispuesto reiteradamente sobre este particular (véanse: resolución Nº 1748 de las 15:30 horas del 31 de agosto de 1999 y Nº 1863 de las 9:40 horas del 23 de setiembre de 1999) que:

"Se colige de las anteriores disposiciones que, en nuestra legislación, solo los partidos políticos a través de su Comité Ejecutivo Superior, están legitimados para provocar una declaración interpretativa.

No obstante, el Tribunal Supremo de Elecciones puede percibir la exigencia de interpretar o integrar el ordenamiento electoral cuando sus disposiciones no sean claras o suficientes, cuando su entendimiento literal conduzca a la desaplicación o distorsión de sus principios rectores o a una contradicción con mandatos constitucionales o cuando las previsiones requieran de una posterior complementación práctica para que surtan efectos. Ante supuestos como estos, el Tribunal Supremo de Elecciones puede acudir a su potestad de interpretación oficiosa, contemplada en el artículo del Código Electoral arriba trascrito, cuando la necesidad de una mayor concreción del sentido normativo de las disposiciones favorezca la efectiva y eficiente organización, dirección y vigilancia de los actos relativos al sufragio, que es la función que define constitucionalmente a este Tribunal (art. 99 de la Carta Política).".

A la luz de lo anterior, el Concejo consultante no ostenta legitimación para solicitar interpretaciones al Tribunal Supremo de Elecciones. No obstante, se da el siguiente pronunciamiento de oficio, con el fin de aclarar lo relativo a la competencia de este Tribunal en relación con las consultas locales.

II.Sobre la competencia constitucional de este Tribunal en relación con las consultas populares a nivel local y la duda planteada: Este Tribunal, en la resolución Nº 3528-E8-2008 de las 13:50 horas del 8 de octubre de 2008, se pronunció sobre su competencia en relación con las consultas populares a nivel local en los siguientes términos:

". esta Autoridad Electoral no constituye segunda instancia o sede de alzada en los procesos electorales consultivos a nivel local. Su labor, según lo establece la legislación (artículo 13 inciso j del Código Municipal y Manual para la Realización de Consultas Populares a escala Cantonal y Distrital Nº 03-98), se constriñe a asesorar la realización del evento electoral. Así, no le corresponde definir lo resuelto en el plebiscito realizado .".

Sobre la competencia interpretativa de esta Autoridad Electoral, en relación con esa clase de consultas, continuó la resolución de cita:

"Sobre la función interpretativa de este Tribunal, dentro del marco general de sus competencias constitucionales, la reciente resolución Nº 2841-E6-2008 de las 11:05 horas del 25 de agosto de 2008, precisó:

". este Tribunal, en los últimos años, ha sostenido un proceso progresivo de reconocimiento de las competencias que le fueran atribuidas por el constituyente originario en 1949 y, en el caso de los artículos 9 (rango e independencia de los poderes del Estado) y 102 inciso 9 (competencia para organizar, dirigir y fiscalizar los procesos de referéndum), por el Poder Reformador de la Constitución.

Los artículos 9 y 99 de la Constitución Política asignan a este Tribunal la competencia, con carácter exclusivo e independiente, de organizar, dirigir y vigilar "los actos relativos al sufragio". Fue en la resolución nº 004 del 3 de enero de 1996 que este colegiado construyó, a partir de esta competencia constitucional, el concepto de "materia electoral", como categoría que designa el ámbito de su competencia genérica, así como la de su potestad, exclusiva y obligatoria, de interpretar la Constitución y la ley (102 inciso 3). La demarcación de esa competencia es potestad de este Tribunal toda vez que, la correcta comprensión de la categoría "materia electoral" es, por definición constitucional, de su resorte exclusivo.

Dentro de ese marco se ha verificado un importante desarrollo en doctrina jurisprudencial, tendente a una comprensión más amplia de lo electoral (la evolución jurisprudencial ha progresado desde la resolución n° 907 del 18 de agosto de 1997, que incluyó los conflictos internos de los partidos políticos en el ámbito denominado "materia electoral", hasta la resolución n° 3384-E-2006 del 24 de octubre del 2006, que declaró la electoralidad de los mecanismos de democracia directa). Como se aprecia, a pesar de la impronta progresiva que marca la comprensión de sus funciones, este Tribunal ha sido conteste en mantenerlas, especialmente en punto a su facultad interpretativa, dentro de los márgenes de los derechos fundamentales de carácter político que deriven de la Constitución y de los distintos tratados internacionales vigentes en el país.".

En tanto el artículo 2 de la Ley General de Concejos Municipales de Distrito, en su párrafo segundo, incluye la realización de una consulta popular a efecto de aprobar o improbar la creación de uno de estos órganos político-representativos en determinado distrito del país, la necesaria interpretación de esa disposición compete a este Tribunal.

Según la teoría del sistema normativo, éste está compuesto por cuerpos normativos y normas jurídicas. Estas, a su vez, contienen disposiciones. A la luz de ello es posible, como ocurre en este caso, que un cuerpo normativo e, incluso, una norma jurídica, cuya naturaleza no es electoral, contenga disposiciones electorales que, como ya se dijo, deben ser interpretadas por esta Autoridad Electoral.

En efecto, ni la Ley General de Concejos Municipales de Distrito ni la integralidad del artículo 2 de ésta, son de naturaleza electoral. Sin embargo, su párrafo segundo dispone la realización de una consulta popular en la que, en ejercicio de los derechos políticos fundamentales, los ciudadanos del respectivo cantón puedan sufragar a favor o en contra de la creación de un concejo municipal de distrito. Esta es la razón por la que es deber exclusivo y obligatorio de este Tribunal aclarar la oscuridad de la norma en ese punto concreto, como en efecto se hace en el siguiente considerando.

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Este mecanismo califica, evidentemente, como procedimiento electoral consultivo a nivel local. La misma lógica según la cual los procesos electorales electivos a nivel cantonal han sido considerados, en analogía con los nacionales, materia electoral, exige que, en este caso (tras la comprensión jurisprudencial de los procesos consultivos nacionales como materia electoral), se califique este instituto de democracia directa a nivel local como materia electoral.

Lo anterior no implica, como ya se apuntó, que este Tribunal vaya a asumir la dirección o potestad de decisión sobre los resultados de este tipo de procesos. El principio de legalidad -propio de todo Estado de Derecho- que le impide ejercer potestades públicas que no se le han asignado y que, en todo caso, le son ajenas, lo impide. La electoralidad señalada permite entonces, únicamente, el ejercicio hermenéutico que, respecto de esta materia, el constituyente confió a este Tribunal.

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Conviene dejar reseñado que, sin perjuicio de que el Tribunal carezca de facultades de administración respecto de esas votaciones consultivas, podría intervenir en su condición de juez electoral y en la protección de los derechos políticos de los ciudadanos por la vía del recurso de amparo electoral, cuando se alegue la violación o amenaza de éstos.".

Conforme al precedente de cita, no corresponde a este Tribunal interpretar los alcances jurídicos específicos de la decisión adoptada en la consulta popular de mérito, razón por la que se omite pronunciamiento al respecto.

Si bien es cierto, en la reciente resolución nº 3897-E8-2008 de las 13:50 horas del 5 de noviembre de 2008, este Tribunal aclaró extremos relativos a la vinculancia del resultado de un plebiscito cantonal, lo era en términos generales, sea sobre la obligatoriedad y resistencia de lo acordado mediante estos instrumentos y no respecto de la interpretación concreta de lo decidido en las urnas, como ocurre en el presente caso. Por tanto:

La determinación de los alcances de lo aprobado en el plebiscito del 16 de febrero de 2003 en el Distrito Piedades Sur, Cantón San Ramón, está fuera de la competencia que ostenta este Tribunal en relación con las consultas locales, por lo que se omite pronunciamiento al respecto. Notifíquese. Comuníquese en los términos señalados en el artículo 19 del Código Electoral.