Invalidity of Private Title in the Southern Border ZoneNulidad de titulación privada en la franja fronteriza sur

Judgment N°29-2020-II TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA, SECOND SECTION. SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. Goicoechea, at eight o’clock on veintitrés de abril de dos mil veinte.- Ordinary proceeding (lesividad), declared to involve purely legal issues, filed by the Instituto de Desarrollo Rural (hereinafter INDER), legal entity identification number CED19554, represented by Nombre81703, identification number CED60739; against Nombre15152, identification number CED60740 (in default). The State participates as an interested third party. Attorneys Francisco Antonio Villegas Ramírez, in his capacity as special judicial attorney-in-fact for the plaintiff entity, and Grettel Rodríguez Fernández, in her capacity as Procuradora, appear in the proceeding. The judgment is hereby issued by unanimous vote of the members of the Court.

Drafted by Judge GONZÁLEZ SEGURA.-

CONSIDERING

I. PROCEDURAL BACKGROUND.- The procedural history (iter procesal) is set forth below

1. 1INDER filed the complaint requesting that the judgment declare the following: “1. That the resolution adopted by the Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario in Article 66 of session 041-05, held on 24 de octubre de 2005, be declared absolutely null and void insofar as it concerns authorization for the segregation (segregación) and conveyance of land to Ms. Nombre15152, as described in cadastral plan number Placa13104. 2. Consequently, that public deed number fifteen, executed before notary Jimmy Meza Lazarus at eight o’clock on veintisiete de octubre de dos mil cinco, which formalized the segregation and conveyance of Dirección8799, be annulled solely insofar as it concerns the titling of a property in favor of Nombre15152, which generated real-property folio registration number Placa2297 of the Partido de Puntarenas, with cadastral plan number Placa13104. 3. Consequently, that the registration entry for the property recorded under the real-property folio system under registration number Placa13105 (sic) of the Partido de Puntarenas, issued by the Registro Nacional, be annulled. 4.Because the lands belong to the State, it is requested that this complaint be served on the Procuraduría General de la República so that a necessary passive joinder of parties (Litis consorcio pasivo necesaria) may be established. 5. My client reserves the right to settle.” (Images 2 to 16).
2. 2By ruling issued at 13:34 on 20 de julio de 2018, the Case Management Judge ordered that the State be recognized as an interested third party. (Images 23 and 24).
3. 3The State entered an appearance and stated its position. (Images 39 to 44).
4. 4By ruling issued at 11:11 on 25 de setiembre de 2019, the Case Management Judge declared Nombre15152 to be in default and deemed the allegations of fact in the complaint admitted. (Images 108 and 109).
5. 5The preliminary hearing was held on 19 de febrero de 2020. Claim number 3 was amended to read as follows: “Consequently, that the registration entry for the property recorded under the real-property folio system under registration number Placa2297 of the Partido de Puntarenas, issued by the Registro Nacional, be annulled.” The matter was declared to involve purely legal issues, and the parties presented their closing arguments. (Audio file and images 114 to 116).
6. 6The matter was assigned to the Second Section of this Court, composed of regular judges Ronaldo Hernández Hernández, Eduardo González Segura, and Lourdes Vargas Castillo.
7. 7There are no defects or omissions giving rise to nullity.

II.ARGUMENTS IN THE COMPLAINT.- INDER’s representative argues as follows: Regarding the lands belonging to the inalienable zone along the southern border. The lands lying within the two-thousand-meter strip running along the border with Panamá constitute public-domain property (bienes de dominio público) by legislative determination, a longstanding designation protected since the nineteenth century, initially under Código Fiscal, No. 8 del 31 de octubre de 1885, which was subsequently subject to certain modifications. Decreto número 3 de 29 de octubre de 1914 declared a fifty-kilometer-wide zone along the definitive border with the República de Panamá unavailable for private claims (indenunciable); subsequently, laws números 11 de 22 de octubre de 1926 and 149 del 16 de agosto de 1929 reduced the designated area to a width of five kilometers along the border with Panamá and eight kilometers along the border with Nicaragua.

Later, ley de Terrenos Baldíos, No. 13 de 10 de enero de 1939, modified its size by reducing it to two kilometers, and Article 10 thereof provided: “The lands lying within a two-kilometer-wide zone along the borders with Nicaragua and Panamá are likewise inalienable.” Decreto número 6 regulated ley de Terrenos Baldíos, and Article 15, subsection f), thereof authorized the Executive Branch to lease lands lying within a two-kilometer-wide zone along the borders with Nicaragua and Panamá; all for the purpose of retaining them within the public domain and permitting their use for a defined period by persons who met a series of requirements and undertook certain obligations, including directly using the land for the purpose for which it was granted. Finally, with the enactment of Ley 2825 de Tierras y Colonización del 14 de octubre de 1961, as amended, this designation has been perpetuated to the present day, with Article 7, subsection f), providing: “Until the State, of its own volition or at the direction of the Ministerio de Agricultura or the Instituto de Tierras y Colonización, determines, based on reasons of national interest, which lands must remain under its ownership, the lands lying within a zone 2.000 meters wide along the borders with Nicaragua and Panamá shall be deemed inalienable and not susceptible to acquisition through claim or possession.” [Partially transcribes resolución N°2306-91 de las 14:45 horas del 6 de noviembre de 1991, issued by the Sala Constitucional]. [Partially transcribes dictamen C-146-2008 del 5 de mayo de 2008, issued by the Procuraduría General de la República]. [Cites legal scholarship].

In resolución número 2008-008309 de las nueve horas y quince minutos del dieciséis de mayo del dos mil ocho, the Sala Constitucional establishes the defining elements of public-domain property. [Partially transcribes the ruling]. The foregoing satisfies the teleological element whereby the lands belonging to the Zona Fronteriza Sur, because they belong to the State, are immune from attachment, inalienable, not susceptible to acquisition through possession, and subject to an imprescriptible State action for their recovery; from this, the characteristics of public-domain property may be inferred, as established by the Sala Constitucional in sentencia número 1991-02306, de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del seis de noviembre de mil novecientos noventa y uno. [Partially transcribes the ruling]. Accordingly, the administrative act (acto administrativo) issued by my client through the resolution adopted by the Junta Directiva in Article 66 of session 041-05, held on 24 de octubre de 2005, which authorized the segregation and conveyance of parcel number 76 of Asentamiento Amalia Hernández Piedra, measuring 337,00 m2, located in Provincia de Puntarenas, Cantón de Coto Brus, Distrito Sabalito, in Progreso, pursuant to Ley 2825 (Ley de Tierras y Colonización), specifically under the Programa ordinario de Titulación, within the agronomic unit comprising the property recorded under Folio Real de Puntarenas 12.464-000 in the name of the Instituto, by means of a conveyance to Ms.

Nombre15152, identification number CED60740, is absolutely null and void because the land at issue in this proceeding lies within the inalienable 2000-meter zone of the Zona Fronteriza Sur and therefore constitutes public-domain land; in view of the foregoing and to safeguard the public domain, my client requests the annulment of the title granted. Grounds for nullity affecting the validity elements of the administrative act. The facts alleged in this complaint and the documentation contained in the administrative record establish absolute nullity arising from the titling of land lying within the inalienable zone of the Zona Sur. In this regard, Article 158 of the Ley General de la Administración Pública provides that the absence or defect of any requirement for an administrative act expressly or implicitly mandated by the legal system shall constitute a defect in that act. This Article is related to Article 166 of the same law, which establishes that an act shall be absolutely null and void when one or more of its constituent elements are entirely absent, either factually or legally, and to Article 167, which provides that an act shall be relatively null and void when one of its constituent elements is defective, unless the defect prevents fulfillment of its purpose, in which case the nullity shall be absolute.

Article 133 of the Ley General de la Administración Pública, in addressing grounds (motivo) as an element of validity of an administrative act, provides that such grounds must be lawful and must exist as they were considered when the act was issued. The Junta Directiva del IDA authorized the conveyance of the lot in question, apparently because all the requirements established by the Reglamento de Selección de adjudicatarios had been met, and this constituted the grounds for the administrative act approving the conveyance of the parcel to the applicant. Article 132 of the same law, in turn, establishes that the substance of the administrative act must be lawful, possible, clear, and precise and must encompass all factual and legal issues arising from its grounds. Because the land is subject to inalienability and, by virtue of its characteristics, belongs to the State, the resolution authorizing its conveyance is unlawful, since, as stated above, it is inalienable public-domain property that legally cannot be conveyed to private individuals because the property is outside private commerce and intended for community service; the act is therefore detrimental to the public interest.

Unlawful substance and detrimental nature (lesividad) of the act. Aware of the administrative error committed when it authorized and formalized the segregation of the land at issue in this complaint without duly verifying that State-owned land was not affected, my client, pursuant to Article 34 of the Código Procesal Contencioso Administrativo, declared its conduct detrimental to the public interest through Acuerdo de Junta Directiva, Artículo 70 de la Sesión Ordinaria 041, efectuada el 14 de noviembre de 2016, in order to proceed under those provisions with this complaint, whose purpose is to annul the administrative act vitiated by absolute nullity, as well as the acts connected to it that gave rise to or depend upon the property title, since that title was processed before the Registro Nacional even though the administrative act failed to comply with essential statutory requirements. Such absolute nullity must be declared by the judicial authority, and relief to that effect is therefore sought in this proceeding pursuant to the cited provision.

III.POSITION OF THE STATE AS AN INTERESTED THIRD PARTY.- The State’s representative submits the following: At ordinary meeting of the Board of Directors No. 41-2016 of November 14, 2016, Article 61, the Instituto de Desarrollo Rural (INDER) declared Article No. 66 of ordinary meeting No. 041-2005 harmful to the public interest (lesivo), solely insofar as it approved the subdivision (segregación) and transfer of a tract of land identified as parcel 76 of the Asentamiento Amalia Hernández Piedra to Nombre15152, identity card number CED60740, which gave rise to property registered under real-property folio number Placa13106 of the Puntarenas Registry District, associated with cadastral plan No. P-1010274-2005. This was because the aforementioned parcel 76 is located entirely on land forming part of the inalienable public-domain area of the Franja Fronteriza Sur. Accordingly, the administrative act (acto administrativo) issued through resolution No. 66 of ordinary meeting No. 041-2005 is vitiated by absolute nullity (nulidad absoluta).

Indeed, the invalidity of granting private ownership titles over the inalienable lands of the State border strip is clear. Consequently, INDER cannot grant property titles to third parties over those lands. That has been the position we have maintained, and it follows clearly from the administrative case law (jurisprudencia administrativa) on the subject. [Partially transcribes opinions C-146-2008 and C-321-2003 of the Procuraduría General de la República]. The Ley de Tierras y Colonización (N° 2825 of October 14, 1961) provides in Article 7°: “Until the State, of its own volition or at the direction of the Ministerio de de Agricultura or the Instituto de Tierras y Colonización, and for reasons of national interest, determines the lands that must remain under its ownership, the following shall be deemed inalienable and incapable of acquisition by claim or possession, except for those held in private ownership under valid title: f) Those situated within a 2.000-meter-wide zone along the borders with Nicaragua and Panamá.” With respect to the provision at issue, the Sala Constitucional (votes 1999-2988, 2000-01105, 2003-12638, 2007-8098, among others) has established that the border strip, whether with Panamá or Nicaragua, is public-domain property (bien de dominio público).

The Sala Primera reached the same conclusion in judgment number 233-F-2005, as did the Tribunal Agrario in votes numbers 432-F-2007 and 729-F-03, and this Procuraduría General de la República in opinion C-066-98 and Legal Opinions O.J.-020-95, O.J.-139-2001, O. J.-027-2005 and O.J.-032-2007, among others. Its public character is demonstrated by State ownership and its classification as inalienable, reinforced by the fact that it cannot be acquired by claim or possession. Specifically, the inalienability of public-domain property (bienes demaniales) removes it from private commerce or legal transactions, with the consequent statutory prohibition against conveying ownership or creating other rights in rem (derechos reales) through Civil Law procedures. The noncommercial character of public-domain holdings renders them incapable of private appropriation for the satisfaction of individual interests.

Therefore, they may not be the subject of legal acts or contracts entailing the transfer of ownership to private parties. Such acts would be contrary to their nature and public purpose. (Opinion C-128-99). The principle protects against both unlawful acts by private parties subject to the Administration and reckless acts by the Administration’s own officials. No private party may claim possessory rights (derechos de posesión) over the inalienable lands of the border strip with Panamá and Nicaragua (Sala Constitucional, votes numbers 3085-92, 3712-93, 6189-93, 1653-97, 4868-97, 2006-10900. Sala Primera, vote 733-F-2000, and Tribunal Agrario, vote No 116-F-06). Because such possession is invalid, administrative eviction (desalojo administrativo) is proper (Sala Constitucional, votes 2000-01105 and 2003-12638). Public-domain status (demanialidad) “...means that the passage of time does not result in the acquisition of any right over this type of property, whether ownership or even mere possession.” (Sala Constitucional, judgments 2005-012129, con.

IV and X, 2006-10097, con. III). [Cites legal scholarship]. Por tanto, the inalienability of public-domain property precludes its voluntary or compulsory transfer, in whole or in part, and its possession under Private Law. Numerous decisions of the Sala Constitucional reaffirm that public-domain property “cannot be subject to private possession” and that “administrative action replaces possessory proceedings (interdictos) for the recovery of ownership” (or possession). Votes 480-90, 2306-91, 2557-91, 98-92, 1055-92, 1207-93, 5399-93, 5976-93, 220-94, 914-94, 1763-94, 2767-94, 6785-94, 3793-94, 4619-94, 6079-94, 31445-96, 3227-96, 422-96, 4815-96, 5026-94, 623-98, 7294-98, 00790-2001, among many others. Private parties’ possession with the intent of an owner (animus domini)—or the power to subject a thing to a person’s control and will in order to exercise exclusive acts of use and enjoyment over it as though that person were its owner—is incompatible with the purposes the legislature assigns to the public domain (Sala de Casación judgment at 9:30 hrs. of 06/6/1936).

This criterion is endorsed by several decisions of the Tribunales Superiores, which attribute legal possession (posesión iuris) of the public domain to the public entity holding title, exercised per se for as long as the property remains dedicated to public use: “private parties do not exercise possession over such things, since neither in fact nor in law do they hold them under their control and will, nor may they claim ownership.” (Tribunal Superior de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, decisions numbers 9282 of 1987, and decisions numbers 10019, 10166 and 10418 of 1988. Decision 1851 of 1976 of the Tribunal Superior Contencioso Administrativo and N°910 of 1987 of the Tribunal Superior Segundo Civil, Sección Primera). Furthermore, immunity from prescription (imprescriptibilidad) is a direct consequence of the principle of inalienability. It is implicit in the “noncommercial status of the public domain.” Because such property cannot be subject to private possession or ownership, it is legally impossible to acquire it by adverse possession (usucapirlos). [Cites legal scholarship]. [Partially transcribes resolution N° 7 of 1993 of the Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia].

Acquisitive prescription (prescripción adquisitiva), as is well known, is a means of acquiring ownership of another person’s private property through the passage of time and the continuous exercise of possession under a claim—or in the capacity—of ownership, together with the other conditions required by civil legislation. Possession exercised in this manner is an indispensable, sine qua non requirement for it to produce an adverse-possession effect. Nevertheless, because public-domain real property cannot be appropriated, adverse possession cannot occur. Indeed, adverse possession and titling against the public domain are absolutely improper, in addition to which an action to annul title to this type of property is not subject to prescription. Moreover, prolonged occupancy by private parties produces no acquisitive effects, nor does the Administration’s tolerance or delay in repelling unlawful actions confer any right upon the occupants.

(Sala Constitucional, votes numbers 6758-93 and 6192-95, among others). For all the foregoing reasons, if the property at issue is located in the Zona Fronteriza, the State has a clear interest in having the judgment declare the nullity sought by INDER.

IV. PROVEN FACTS.- The following relevant facts are deemed proven and material to the resolution of this matter

1. 1By the resolution adopted in Article IX of meeting number 1044, held on June 23, 1969, the Board of Directors of the Instituto de Tierras y Colonización (now INDER) authorized the purchase of property number 12464 in the province of Puntarenas, located in Coto Brus, Sabalito. (Pages 98 to 100 of the physical administrative record).
2. 2By the resolution adopted in Article VII of meeting number 1147, held on March 6, 1970, the Board of Directors of the Instituto de Tierras y Colonización (now INDER) authorized its General Manager to appear before a Notary Public to execute the deed of acquisition for property number 12464 in the province of Puntarenas. (Page 116 of the physical administrative record).
3. 3By deed number seventy, executed on March 9, 1970, before notaries Francisco Augusto Lemus Chiantla and Fernando Mora Salas, the Instituto de Tierras y Colonización (now INDER) purchased property number 12464 in the province of Puntarenas from Ms. Amalia Hernández Piedra. The document was not recorded in the Registro Nacional until June 1, 2004. (Pages 1 and 123 to 126 of the physical administrative record).
4. 4By resolution adopted in Article 66 of meeting number 41-05, held on October 24, 2005, the Board of Directors of INDER approved the subdivision of a tract of land identified as parcel 76 of the Asentamiento Amalia Hernández Piedra entrega 1, with an area of 337,00 m2, according to cadastral plan number P-1010274-2005, for transfer to Ms. Nombre15152, identity card number CED60740. The resolution stated as follows: “In compliance with institutional policies and upon the recommendation of the Coto Brus Subregional Office, the approval of the Regional Directorate pursuant to official letter OSCB-168-2005, and review by the Regional Agrarian Coordinator for compliance with the legal requirements governing the titling procedure, in accordance with the Board of Directors’ resolution described in Article XXI. Meeting 065-00 of September 11, 2000, and having been (sic) the provisions of Article 33, meeting 011-05 of 28-03-2005, the award (adjudicación), subdivision, and transfer of the 122 lots, parcels, and farms described below are authorized because their possessors meet the conditions and legal requirements established in Ley 2825 (Ley de Tierras y Colonización) of October 14, 1961, so that the corresponding supplementary ownership title (título supletorio de dominio) may be issued to them.” (Pages 12 and 28 of the physical administrative record).
5. 5By deed number fifteen, executed on October 27, 2005, before notary Jimmy Meza Lazarus, the subdivision and transfer of parcel 76 of the Asentamiento Amalia Hernández Piedra to Ms. Nombre15152 were formalized. The document was recorded in the Registro Nacional on December 15, 2015, and gave rise to property registered under real-property folio Placa2297 in the province of Puntarenas, owned by Ms. Nombre15152. (Pages 2 to 5, 42, 81, and 86 of the physical administrative record).
6. 6According to the field study and sketch prepared by INDER’s Área de Topografía, the parcel represented in cadastral plan number Placa13104, located in the district of Sabalito, canton of Coto Brus, province of Puntarenas, corresponding to parcel seventy-six of the Asentamiento Amalia Hernández Piedra, known as El Progreso, lies entirely within the two kilometers of the Faja Fronteriza Sur. (Pages 6, reverse of page 6, 120, and 121 of the physical administrative record).
7. 7By resolution adopted in Article 70 of ordinary session number 41, held on 14 de noviembre de 2016, the Board of Directors of INDER declared harmful to the public interest (lesivo a los intereses públicos) the resolution adopted by that same Board of Directors in Article 66 of session 041-05, held on 24 de octubre de 2005, which authorized the segregation (segregación) and transfer (traspaso) in favor of Ms. Nombre15152 of a parcel of land identified as parcel 76 of Asentamiento Amalia Hernández Piedra entrega 1, with an area of 337,00 m2, according to cadastral plan (plano catastrado) number P-1010274-2005, formalized in deed number fifteen of volume eight of notary Jimmy Meza Lázarus at 8:00 hours on 27 de octubre de 2005, the registration of which created property record (finca matrícula) Placa2297 in the province of Puntarenas, owned by Ms. Nombre15152. Insofar as relevant, the operative portion (parte dispositiva) stated: “...allowed rights in favor of a private individual to be established over land entirely subject to restrictions because it is located within the southern border strip, as demonstrated by certification AT-419-2016, dated 17 de mayo de 2016, issued by Eng.Jimmy Garita Hernández, Head of the Surveying Department of the Instituto de Desarrollo Rural, in contravention of the regulations in force when the act was issued, pursuant to Article 7 subsection f) of Ley 2825 (Ley de Tierras y Colonización), because such land forms part of the State’s Patrimony and consists of property subject to the public domain (dominio público), which may not be withdrawn from the public domain (desafectarse) except by statutory reservation (reserva de Ley). (...)”. (Pages 145 to 153 of the administrative record (expediente administrativo) in physical format).

V.ON THE MERITS.- MERITS OF THE CLAIM. INALIENABILITY (INALIENABILIDAD) OF THE BORDER STRIPS.- This proceeding seeks a declaration of partial nullity (nulidad parcial) of the resolution adopted by the Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Rural in Article 66 of session 041-05, held on 24 de octubre de 2005, insofar as it concerns authorization for the segregation (segregación) and transfer (traspaso) of a parcel of land to the defendant, described in registered cadastral plan number Placa13104, as well as partial nullity of public deed number 15, executed before Notary Jimmy Meza Lázarus at 08:00 hours on 27 de octubre de 2005, solely insofar as it concerns the transfer of Parcel 76 of Asentamiento Amalia Hernández to Nombre15152, which resulted in real-property folio registration number Placa2297 of the Partido de Puntarenas, registered cadastral plan number Placa13104, and, consequently, by reason of their connection, nullity of the registry entry recording the property registered under the Real Folio system under registration number Placa2297 of the Partido de Puntarenas.

According to the documentary technical evidence in the record, which the defendant did not contest because she was in default (rebeldía), the cited property lies within the so-called Franja Fronteriza Sur, which, by operation of law, has been inalienable and owned by the State since 1926. -The northern border strip had already held that status since Decreto del Congreso N°30 del 22 de junio de 1888-. Indeed, regarding the southern border strip, Ley N°11 del 22 de octubre de 1926 amended certain articles of the Código Fiscal de 1885, insofar as relevant here, as follows: “Article 508.-All lands within the boundaries of the Republic that do not belong to private persons under legitimate title are public lands (tierras baldías), and shall be presumed to be public lands unless proven otherwise. Public lands, whether situated on islands or on the mainland, belong to the State.” “Article 509.-Ownership of public lands is inalienable, subject only to the following exceptions: (...) Transitional Provision.-The provision of subsection 29 of this article, as amended, applies to lands occupied up to the date on which this law enters into force.” “Article 510.-The conveyances permitted by the preceding article may never concern the following lands, which are inalienable in their entirety: (...) 4°-Those located within the five-kilometer-wide zone along the border with Panamá. 5°-Those located within a two-hundred-meter zone along the border with Nicaragua.” (Emphasis added).

Subsequently, Ley General sobre Terrenos Baldíos (N°13 del 10 de enero de 1939) repealed Article 510 of the Código Fiscal but maintained the inalienability of both border strips, providing as follows: “Article 10.- The lands located within a two-kilometer-wide zone along the borders with Nicaragua and Panamá are likewise inalienable.” (Underlining added). Ley General sobre Terrenos Baldíos was later repealed in turn by Article 184 of Ley de Tierras y Colonización (N°2825 del 14 de octubre de 1961). Nevertheless, that latter legislation, in Article 7 subsection f), maintained the public-domain status (carácter demanial) of the aforementioned northern and southern border strips by providing as follows: “Until the State, of its own accord or upon the recommendation of the Ministerio de Agricultura or the Instituto de Desarrollo Agrario, and for reasons of national interest, determines which lands must remain under its control, the following shall be deemed inalienable and incapable of acquisition through a land claim (denuncio) or possession, except for those held in private ownership under legitimate title: … f) Those located within a 2.000-meter-wide zone along the borders with Nicaragua and Panamá.

(…)”. (Emphasis added). This body of legislation thus makes it entirely clear that no property located within the border zone (2.000 meters wide along the borders with Nicaragua and Panamá) may legally be possessed or acquired under any title by private parties. Regarding the nature and characteristics of the border strips, the Sala Constitucional has stated: “With respect to the border strip, Ley de Terrenos Baldíos, No. 13 de 10 de enero de 1939, provided in Article 10: ‘The lands located within a two-kilometer-wide zone along the borders with Nicaragua and Panamá are likewise inalienable.’ This protection arose because our border zones continue to be regarded as essential to the country, not only for reasons related to defending the country’s sovereignty, given the importance of preserving them as strategic zones for national security, but also because of their significance for protecting the State’s natural heritage.

By virtue of their location and extent, border zones constitute an area of utmost importance for environmental protection as territory, an indispensable buffer zone (zona de amortiguamiento) for the movement of flora and fauna, water resources, and the prevailing ecosystem in particular regions of the country; hence the Costa Rican State’s interest in and need to regulate and protect the natural resources existing today, which, without control and restrictions on their disposition by the competent authorities, would place the right to a healthy environment in serious jeopardy.” (Resolución N°2988-99 de las 11:57 horas del 23 de abril de 1999). Similarly, the Sala Constitucional stated: “It is no coincidence that the Costa Rican legal system has preserved State public ownership of the internal zones adjoining the borders, in both the north and south of the country, under a special legal regime, because, by virtue of their particular nature, they constitute strategic zones for the defense of sovereignty and national security, as well as for establishing controls in matters of clear public interest such as health, customs, migration, and the exit and entry of goods, among others.

Accordingly, the indiscriminate and general removal from the public domain (desafectación) contained in the consulted bill, without first having a technical study specifically identifying the properties to be removed from the public domain in order to assess, among other matters, whether doing so would endanger national security, impede the effective exercise of sovereignty, or prevent proper migration or customs control, etcetera, is irrational and disproportionate and therefore contrary to the Constitutional Principles of Security and Sovereignty.” (Resolución N°18836-2014 del 18 de noviembre de 2014). As may be seen, the Sala Constitucional clearly recognizes the public-domain status (demanialidad) of the country’s northern and southern border zones under the statutory provisions establishing that status, while also reinforcing their character as public-domain property in light of the higher constitutional purposes protected by those areas, including the right to a healthy and ecologically balanced environment, health, migration control, customs control, and the defense of national sovereignty and security.

Regarding the nature of public-domain property (bienes de dominio público), the Sala Constitucional has stated: “…these are assets held by the State in its capacity as administrator; they must be understood as assets belonging (sic) to the ‘Nation’ and thus forming part of the public patrimony. By virtue of their particular legal nature, they have the following attributes: they are not subject to prescription (imprescriptibles), meaning that ownership of them, or even mere possession, cannot be acquired through the passage of time; that is, they cannot be acquired through acquisitive prescription (usucapión), nor can they be lost by prescription. For this reason, any use permits granted over them by the Administration are always precarious in nature and may be revoked by the Administration at any time for reasons of expediency or convenience –under the terms set forth in Articles 154 and 155 of Ley General de la Administración Pública–; and concessions granted for their use may be canceled through the corresponding proceeding.

They are not subject to attachment (inembargables), meaning that they cannot be encumbered or attached, whether by private parties or by the Administration; and they are inalienable, meaning that they are outside private commerce (fuera del comercio de los hombres). Accordingly, they cannot be conveyed, sold, or acquired, whether gratuitously or for consideration, by private parties or by the State; they are therefore excluded from private commerce and subject to a special and enhanced legal regime.” (Resolución N°2007-2408 16:13 horas del 21 de febrero de 2007). Indeed, public-domain property consists of assets dedicated to public use or a public service, lies outside private commerce, is not subject to prescription or attachment and is inalienable, and enjoys a special and enhanced legal regime (Articles 261 and 262 of Código Civil and 121 subsection 14 of Constitución Política). In this case, because the southern border strip (2.000 meters wide along the border with Panamá) is public-domain property (bien demanial), as duly explained, the lands comprising that entire area logically are likewise inalienable and outside private commerce.

Consequently, it is evident that Parcel 76 of Asentamiento Amalia Hernández, which lies within that southern border strip, could not be transferred to the defendant under any title, much less through an administrative act (acto administrativo), as occurred here, in clear violation of the principle of statutory reservation (principio de reserva de ley). It must be recalled that the public use or public service to which specific public-domain property is dedicated may be changed only by law, because this falls within the exclusive authority of the Asamblea Legislativa pursuant to provision 121 subsection 14 of Constitución Política. The private title resulting from registry recording cannot be asserted against this conclusion, because, under Article 456 of Código Civil, recording in the Registry does not validate recorded acts or contracts that are null under the law. Accordingly, because of the legal violations set forth above, it is concluded that the resolution adopted by the Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Rural in Article 66 of session 041-05, held on 24 de octubre de 2005, is absolutely null (absolutamente nulo) because of defects in its grounds, content, and purpose (Articles 131, 132, 133, 158, 164 subsection 2, 166, and 186 of Ley General de la Administración Pública), solely with respect to authorization for the segregation and transfer of Parcel 76 of Asentamiento Amalia Hernández to the defendant, according to registered cadastral plan number P-1010274-2005.

Public deed number 15, executed before Notary Jimmy Meza Lázarus at 08:00 hours on 27 de octubre de 2005, is likewise absolutely null solely insofar as it effected that transfer, the recording of which created real-property folio registration Placa2297 of the Partido de Puntarenas; the registry entry recording that property must also be annulled by reason of their connection. It follows that the claim filed must be granted.

VI.ON THE CLAIMS.- Based on all the foregoing, the complaint shall be granted on the following terms. The resolution adopted by the Board of Directors of the Instituto de Desarrollo Agrario (now INDER), in Article 66 of session number 041-05, held on 24 de octubre de 2005, is declared harmful to the public interest and, consequently, is partially annulled solely insofar as it authorized the parcel segregation (segregación) and transfer of parcel 76 of the Asentamiento Amalia Hernández to Ms. Nombre15152, as depicted in registered cadastral plan (plano catastrado) number Placa13104. By connection, public deed number fifteen, executed before notary Jimmy Meza Lázarus at eight o’clock on veintisiete de octubre de dos mil cinco, is partially annulled solely insofar as it formalized the segregation and transfer of parcel 76 of the Asentamiento Amalia Hernández to Ms. Nombre15152, thereby creating real-property folio (finca folio real) registration number 143833-000 of the Partido de Puntarenas, with registered cadastral plan number Placa13104.

By connection, the registration entry (asiento registral de inscripción) for real-property folio registration number Placa2297 of the Partido de Puntarenas, issued by the Registro Nacional, is annulled. By connection (Article 122, subsections a and k, of the Contentious-Administrative Procedure Code (CPCA)), the registration entry for cadastral plan number Placa13104, issued by the Registro Nacional, is annulled.

VII.ON COSTS.- By express provision of Article 193 of the Código Procesal Contencioso Administrativo, the defendant shall be ordered to pay both categories of costs (ambas costas) of this action solely because it was the unsuccessful party in these proceedings, there being no grounds justifying exemption under subsections a) and b) of the aforementioned Article 193. The costs shall accrue interest once their amount has been determined and becomes due and payable.

POR TANTO

The complaint filed is granted. The resolution adopted by the Board of Directors of the Instituto de Desarrollo Agrario (now INDER), in Article 66 of session number 041-05, held on 24 de octubre de 2005, is declared harmful to the public interest and, consequently, is partially annulled solely insofar as it authorized the segregation and transfer of parcel 76 of the Asentamiento Amalia Hernández to Ms. Nombre15152, as depicted in registered cadastral plan number Placa13104. Public deed number fifteen, executed before notary Jimmy Meza Lázarus at eight o’clock on veintisiete de octubre de dos mil cinco, is partially annulled solely insofar as it formalized the segregation and transfer of parcel 76 of the Asentamiento Amalia Hernández to Ms. Nombre15152, thereby creating real-property folio registration number Placa2297 of the Partido de Puntarenas, with registered cadastral plan number Placa13104. The registration entry for real-property folio registration number Placa2297 of the Partido de Puntarenas, issued by the Registro Nacional, is annulled. The registration entry for cadastral plan number Placa13104, issued by the Registro Nacional, is annulled. The defendant is ordered to pay both categories of costs of this action, as well as any interest that may accrue thereon once the amount has been determined and becomes due and payable.

RONALDO HERNÁNDEZ HERNÁNDEZ EDUARDO GONZÁLEZ SEGURA LOURDES VARGAS CASTILLO *XFLVPCHVF5S61* EDUARDO GONZÁLEZ SEGURA, ADJUDICATING JUDGE LOURDES VARGAS CASTILLO, ADJUDICATING JUDGE RONALDO HERNANDEZ HERNANDEZ, ADJUDICATING JUDGE

Sentencia N°29-2020-II TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA, SECCIÓN SEGUNDA. SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. Goicoechea, a las ocho horas del veintitrés de abril de dos mil veinte.- Proceso de conocimiento (lesividad), declarado de puro derecho, interpuesto por el Instituto de Desarrollo Rural (en adelante INDER), cédula de persona jurídica número CED19554, representado por Nombre81703 , cédula de identidad número CED60739; contra Nombre15152 , cédula de identidad número CED60740 (rebelde). Participa como tercero interesado el Estado. Intervienen los abogados Francisco Antonio Villegas Ramírez en su condición de apoderado especial judicial del ente actor y Grettel Rodríguez Fernández en su calidad de Procuradora. A continuación, se emite la sentencia con el voto unánime de sus miembros.

Redacta el Juez GONZÁLEZ SEGURA.-

CONSIDERANDO

I. ANTECEDENTES PROCESALES.- A continuación se hace un recuento del iter procesal

1. 1El INDER presentó la demanda solicitando que en sentencia se declare lo siguiente: "1. Que se declare absolutamente nulo el acuerdo tomado por la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario, en el artículo 66 de la sesión 041-05, efectuada el 24 de octubre de 2005, en lo que se refiere a autorización de segregación y traspaso de un terreno a favor de la señora Nombre15152 , descrita en plano catastrado número Placa13104. 2. Por conexidad, que se anule la escritura pública número quince, otorgada ante el notario Jimmy Meza Lazarus, a las ocho horas del veintisiete de octubre de dos mil cinco, que formalizó la segregación y traspaso de la Dirección8799 , únicamente en lo que se refiere a la titulación de una finca a favor de Nombre15152 , que generó la matrícula registral folio real número Placa2297 del Partido de Puntarenas, con plano catastrado número Placa13104. 3. Por conexidad, que se anule el asiento registral de inscripción de la finca inscrita bajo sistema de Folio Real matrícula número Placa13105 (sic) del Partido de Puntarenas; emitido por el Registro Nacional. 4. Por tratarse de terrenos pertenecientes al Estado, se solicita dar traslado de esta demanda a la Procuraduría General de la República, para constituir una Litis consorcio pasivo necesaria. 5. Mi representada se reserva el derecho a conciliar". (Imágenes 2 a 16).
2. 2Por resolución de las 13:34 horas del 20 de julio de 2018, el Juez Tramitador ordenó tener al Estado como tercero interesado. (Imágenes 23 y 24).
3. 3El Estado se apersonó y expresó su posición. (Imágenes 39 a 44).
4. 4Por resolución de las 11:11 horas del 25 de setiembre de 2019, el Juez Tramitador declaró a Nombre15152 en estado de rebeldía y tuvo por contestada afirmativamente la demanda en cuanto a los hechos. (Imágenes 108 y 109).
5. 5La audiencia preliminar se llevó a cabo el 19 de febrero de 2020. Se realizó un ajuste en la pretensión número 3, que quedó de la siguiente manera: "Por conexidad, que se anule el asiento registral de inscripción de la finca inscrita bajo sistema de folio real matrícula número Placa2297 del Partido de Puntarenas, emitido por el Registro Nacional". El asunto fue declarado como de puro derecho y las partes rindieron sus conclusiones. (Archivo de audio e imágenes 114 a 116).
6. 6El asunto fue turnado a la Sección Segunda de este Tribunal, conformada por los jueces titulares Ronaldo Hernández Hernández, Eduardo González Segura y Lourdes Vargas Castillo.
7. 7No existen defectos u omisiones que provoquen nulidad.

II.ARGUMENTOS DE LA DEMANDA.- La representación del INDER argumenta lo siguiente: Sobre los terrenos pertenecientes a la zona inalienable de la frontera sur. Los terrenos comprendidos dentro de la franja de dos mil metros que discurre a lo largo de la Frontera con Panamá, constituyen por voluntad del legislador bienes de dominio público, afectación de vieja data tutelada desde el siglo XIX, primeramente en el Código Fiscal, No. 8 del 31 de octubre de 1885, afectación que luego sufrió algunas modificaciones. Con Decreto número 3 de 29 de octubre de 1914 se declara indenunciable una zona de cincuenta kilómetros de ancho a lo largo de la frontera definitiva con la República de Panamá, posteriormente con leyes números 11 de 22 de octubre de 1926 y 149 del 16 de agosto de 1929, se reduce la afectación a cinco kilómetros de ancho a lo largo de la frontera con Panamá y ocho con Nicaragua; más adelante, la ley de Terrenos Baldíos, No. 13 de 10 de enero de 1939, modifica el tamaño, reduciéndola a dos kilómetros, siendo que en su artículo 10 se establecía: "Son asimismo inalienables los terrenos comprendidos en una zona de dos kilómetros de ancho, a lo largo de la frontera con Nicaragua y con Panamá".

Con Decreto número 6 se reglamenta la ley de Terrenos Baldíos, y en su artículo 15 inciso f), se faculta al Poder Ejecutivo para dar en arrendamiento los terrenos comprendidos en una zona de dos kilómetros de ancho a lo largo de la frontera con Nicaragua y con Panamá; todo ello con la finalidad de conservarlos dentro del dominio público y permitir un aprovechamiento por tiempo definido a quienes satisfagan una serie de requisitos y asumieran algunos compromisos, entre ellos, dar uso directo al terreno para el fin que se entregó. Finalmente, con la promulgación de la Ley 2825 de Tierras y Colonización del 14 de octubre de 1961, y sus reformas, se perpetúa hasta nuestros días esta afectación, siendo que el artículo7 inciso f) estipula: "Mientras el Estado, por voluntad propia o por indicación del Ministerio de Agricultura o del Instituto de Tierras y Colonización, atendiendo razones de conveniencia nacional, no determine los terrenos que deben mantenerse bajo su dominio, se considerarán inalienables y no susceptibles de adquirirse por denuncia o posesión, los comprendidos en una zona de 2.000 metros de ancho a lo largo de las fronteras con Nicaragua y con Panamá". [Transcribe parcialmente la resolución N°2306-91 de las 14:45 horas del 6 de noviembre de 1991, de la Sala Constitucional]. [Transcribe parcialmente el dictamen C-146-2008 del 5 de mayo de 2008, de la Procuraduría General de la República]. [Cita doctrina].

La Sala Constitucional en la resolución número 2008-008309 de las nueve horas y quince minutos del dieciséis de mayo del dos mil ocho, establece los elementos de conceptualización de los bienes demaniales. [Transcribe parcialmente la resolución]. Lo anterior cumple con el elemento teleológico que los terrenos que pertenecen a la Zona Fronteriza Sur, por ser del Estado, son inembargables, inalienables, no susceptibles de ser adquiridos por posesión y la acción del Estado para recuperarlos es imprescriptible, con lo que se infieren las características de un bien de dominio público, según las establece la Sala Constitucional en la sentencia número 1991-02306, de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del seis de noviembre de mil novecientos noventa y uno. [Transcribe parcialmente la resolución]. Conforme a lo anterior, el acto administrativo dictado por mi representada, en el acuerdo tomado por la Junta Directiva artículo 66 de la sesión 041-05, efectuada el 24 de octubre de 2005, que autorizó segregar y traspasar la parcela número 76 del Asentamiento Amalia Hernández Piedra, con una medida de 337,00 m2, sito en la Provincia de Puntarenas, Cantón de Coto Brus, Distrito Sabalito, ubicado en Progreso, al amparo de la Ley 2825 (Ley de Tierras y Colonización), específicamente dentro del Programa ordinario de Titulación, dentro de la unidad agronómica formada por la finca inscrita al Folio Real de Puntarenas 12.464-000; a nombre del Instituto, traspaso a favor de la señora Nombre15152 , con cédula de identidad número CED60740, resulta absolutamente nulo porque el terreno objeto de este proceso se encuentra dentro de la zona inalienable de los 2000 metros de la zona Fronteriza Sur, por lo que se constituye en predio de dominio público; en virtud de lo antes expuesto y en resguardo del Dominio Público, es que mi representada solicita la nulidad del título otorgado.

Vicios de nulidad en los elementos de validez del acto administrativo. De los hechos relatados en esta demanda y la documentación que consta en el expediente administrativo, se concluye que existe una nulidad absoluta, al titular un predio comprendido dentro de la zona inalienable de la Zona Sur; al respecto el artículo 158 de la Ley General de la Administración Pública, dispone que la falta o defecto de algún requisito del acto administrativo expresa o implícitamente exigido por el ordenamiento jurídico constituirá un vicio de éste, artículo que se relaciona con el 166 de la misma ley que establece que habrá nulidad absoluta del acto cuando falte totalmente uno o varios elementos constitutivos, real o jurídicamente y el artículo 167 que dispone que habrá nulidad relativa del acto cuando sea imperfecto uno de sus elementos constitutivos, salvo que la imperfección impida la realización del fin en cuyo caso la nulidad será absoluta.

El artículo 133 de la Ley General de la Administración Pública, al referirse al motivo como elemento de validez del acto administrativo, dispone que éste tiene que ser legítimo y existir tal y como ha sido tomado en cuenta para dictar el acto. La Junta Directiva del IDA autorizó el traspaso del lote en cuestión, aparentemente porque se había cumplido con todos los requisitos establecidos por el Reglamento de Selección de adjudicatarios, siendo este el motivo del acto administrativo que acordó el traspaso de la parcela a la solicitante. Por su parte, el artículo 132 de la misma ley, establece que el contenido del acto administrativo debe ser lícito, posible, claro, preciso y abarcar todas las cuestiones de hecho y derecho surgidas del motivo. Al tratarse de un terreno afectado por la inalienabilidad, terrenos que por sus características pertenecen al Estado, el acuerdo que autorizó el traspaso de este se torna ilícito, ya que se trata de un bien inalienable de dominio público de acuerdo a lo supra citado, que jurídicamente no es posible traspasarlo a particulares, dado que el bien está fuera del comercio de los hombres y destinado al servicio de la comunidad, por lo que es un acto lesivo al interés público.

Contenido ilegal y lesividad del acto. Mi representada consciente del error administrativo cometido al autorizar y formalizar la segregación del terreno objeto de esta demanda, sin la debida verificación de que no se afectaba terrenos del Estado, dispuso de conformidad con el artículo 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo, declarar la Lesividad de su conducta mediante Acuerdo de Junta Directiva, Artículo 70 de la Sesión Ordinaria 041, efectuada el 14 de noviembre de 2016, para continuar conforme esta normativa con la presente demanda cuyo propósito es anular el acto administrativo viciado de nulidad absoluta y los conexos a éste, que generaron o son dependientes del título de propiedad, al haberse gestionado éste título ante el Registro Nacional sin cumplir, el acto administrativo, con requisitos esenciales dados por Ley, nulidad absoluta que debe ser declarada por la autoridad judicial, por lo que de conformidad con la norma indicada, así se demanda en este proceso.

III.POSICIÓN DEL ESTADO COMO TERCERO INTERESADO.- La representación del Estado plantea lo siguiente: En sesión ordinaria de Junta Directiva No. 41-2016 del 14 de noviembre de 2016, artículo 61, el Instituto de Desarrollo Rural (INDER) declaró Lesivo el artículo No. 66 de la sesión ordinaria No. 041-2005 únicamente en cuanto aprobó la segregación y traspaso de un terreno identificado como la parcela 76 del Asentamiento Amalia Hernández Piedra, a favor de Nombre15152 , cédula de identidad número CED60740, el cual originó la finca matrícula de folio real número Placa13106 del Partido de Puntarenas, asociada al plano catastrado No. P-1010274-2005. Lo anterior por cuanto la citada parcela 76 se encuentra ubicada en su totalidad, en terrenos que forman parte de la zona inalienable de dominio público de la Franja Fronteriza Sur. Bajo ese entendido, el acto administrativo dictado mediante el acuerdo No. 66 de la sesión ordinaria No. 041-2005, está viciado de nulidad absoluta.

En efecto, es clara la invalidez de otorgar títulos de dominio privado en los terrenos inalienables de la franja fronteriza estatal. Lo cual conlleva a que el INDER no puede dar títulos de propiedad a terceros sobre esos terrenos. Esa ha sido la posición que hemos sostenido y que se desprende claramente de la jurisprudencia administrativa sobre el tema. [Transcribe parcialmente los dictámenes C-146-2008 y C-321-2003 de la Procuraduría General de la República]. La Ley de Tierras y Colonización (N° 2825 del 14 de octubre de1961), establece en el artículo 7°: "Mientras el Estado, por voluntad propia o por indicación del Ministerio de de Agricultura o del Instituto de Tierras y Colonización, atendiendo razones de conveniencia nacional no determine los terrenos que deben mantenerse bajo su dominio, se considerarán inalienables y no susceptibles de adquirirse por denuncio o posesión, salvo los que estuvieren bajo el domino privado, con título legítimo, los siguientes: f) Los comprendidos en una zona de 2.000 metros de ancho a lo largo de las fronteras con Nicaragua y con Panamá".

Con relación a la norma de mérito, la Sala Constitucional (votos 1999-2988, 2000-01105, 2003-12638, 2007-8098, entre otros) ha establecido que la franja fronteriza, con Panamá o Nicaragua, es un bien de dominio público. Igual la Sala Primera en la sentencia número 233-F-2005, el Tribunal Agrario en los votos números 432-F-2007 y 729-F-03, y esta Procuraduría General de la República, en el dictamen C-066-98 y las Opiniones Jurídicas O.J.-020-95, O.J.-139-2001, O. J.-027-2005 y O.J.-032-2007, entre otros. Su carácter público lo pone de manifiesto la pertenencia estatal y el calificativo de inalienable, reforzado por el hecho de no poderse adquirir por denuncio o posesión. Precisamente, la inalienabilidad de los bienes demaniales los sustrae del comercio o tráfico jurídico privado, con la consiguiente prohibición legal de enajenar el dominio o constituir otros derechos reales por los procedimientos del Derecho Civil.

El carácter extra comercial de las dependencias del dominio público las hace inhábiles de apropiación privada para satisfacer intereses individuales. Por ende, no pueden ser objeto de actos jurídicos o contratos que impliquen transferencia de la propiedad a particulares. Atentarían contra su naturaleza y destino público. (Dictamen C-128-99). El principio protege contra actuaciones ilícitas de los administrados y los actos desaprensivos de los propios funcionarios de la Administración. Sobre los terrenos inalienables de la franja fronteriza con Panamá y Nicaragua ningún particular puede alegar derechos de posesión (Sala Constitucional, votos números 3085-92, 3712-93, 6189-93, 1653-97, 4868-97, 2006-10900. Sala Primera, voto 733-F-2000 y del Tribunal Agrario el voto No 116-F-06). Siendo inválidos, procede el desalojo administrativo (Sala Constitucional, votos 2000-01105 y 2003-12638). La demanialidad "...hace que por el transcurso del tiempo no se adquiera ningún derecho sobre este tipo de bienes ni de propiedad ni siquiera la mera posesión".

(Sala Constitucional, sentencias 2005-012129, con. IV y X, 2006-10097, con. III). [Cita doctrina]. Por tanto, la inalienabilidad de los bienes demaniales imposibilita su traspaso, parcial o total, voluntario o forzoso, y la posesión en los términos del Derecho privado. Múltiples resoluciones de la Sala Constitucional reafirman que los bienes de dominio público "no pueden ser objeto de posesión privada" y que "la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio" (o la posesión). Votos 480-90, 2306-91, 2557-91, 98-92, 1055-92, 1207-93, 5399-93, 5976-93, 220-94, 914-94, 1763-94, 2767-94, 6785-94, 3793-94, 4619-94, 6079-94, 31445-96, 3227-96, 422-96, 4815-96, 5026-94, 623-98, 7294-98, 00790-2001, entre muchas. Es incompatible con los fines que el legislador imprime al dominio público la posesión animus domini de los particulares, o facultad de someter una cosa al poder y voluntad de una persona para ejercer sobre ella actos exclusivos de uso y goce, como si fuese propietario (Sala de Casación sentencia 9:30 hrs. del 06/6/1936).

Este criterio lo suscriben varias resoluciones de los Tribunales Superiores, que atribuyen al ente público titular la posesión iuris sobre el demanio, ejercida per se mientras dure la afectación del bien: "los particulares no ejercen posesión sobre esas cosas; ya que ni de hecho, ni de derecho, las tienen bajo su poder y voluntad', ni pueden pretender la propiedad". (Tribunal Superior de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, resoluciones números 9282 de 1987, y de 1988 las resoluciones números 10019, 10166 y 10418. Del Tribunal Superior Contencioso Administrativo la resolución 1851 de 1976 y del Tribunal Superior Segundo Civil, Sección Primera la N°910 de 1987). Por otra parte, la imprescriptibilidad es consecuencia directa del principio de inalienabilidad. Va implícita en la "incomercialidad del demanio. Al no ser objeto de posesión y dominio privados, hay imposibilidad jurídica para usucapirlos. [Cita doctrina]. [Transcribe parcialmente la resolución N° 7 de 1993 de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia].

La prescripción adquisitiva, se sabe, es un medio de adquirir la propiedad de bienes privados ajenos por el transcurso del tiempo y el ejercicio continuo de la posesión, a título -o calidad- de dueño, con las demás condiciones que exige la legislación civil. La posesión así ejercida es requisito imprescindible, sine qua non, para que pueda producir el efecto usucapiente. No obstante, al ser inapropiables los inmuebles de dominio público, la usucapión no podría darse. En efecto, es absolutamente improcedente la usucapión y titulación contra el dominio público, a lo que se agrega la imprescriptibilidad de la acción de nulidad del título en ese tipo de bienes. Y la detentación prolongada por los particulares no produce efectos adquisitivos, ni la tolerancia o tardanza de la Administración para repeler las acciones ilícitas, otorgan ningún derecho a los ocupantes. (Sala Constitucional, votos números 6758-93 y 6192-95, entre otros).

Es por todas las consideraciones expuestas, que si la propiedad en cuestión se encuentra en la Zona Fronteriza, el Estado tiene un evidente interés de que en sentencia se declare la nulidad que plantea el INDER.

IV. HECHOS PROBADOS.- De importancia para resolver este asunto, se tienen como probados los siguientes hechos de interés

1. 1Mediante el acuerdo adoptado en el artículo IX, de la sesión número 1044, celebrada el 23 de junio de 1969, la Junta Directiva del Instituto de Tierras y Colonización (hoy INDER) autorizó la compra de la finca número 12464 de la provincia de Puntarenas, sita en Coto Brus, Sabalito. (Folios 98 a 100 del expediente administrativo en formato físico).
2. 2Mediante el acuerdo adoptado en el artículo VII, de la sesión número 1147, celebrada el 6 de marzo de 1970, la Junta Directiva del Instituto de Tierras y Colonización (hoy INDER) autorizó a su Gerente a comparecer ante Notario Público, para firmar la escritura de adquisición de la finca número 12464 de la provincia de Puntarenas. (Folio 116 del expediente administrativo en formato físico).
3. 3Por escritura número setenta, otorgada el 9 de marzo de 1970, ante los notarios Francisco Augusto Lemus Chiantla y Fernando Mora Salas, el Instituto de Tierras y Colonización (hoy INDER) compró a la señora Amalia Hernández Piedra la finca número 12464 de la provincia de Puntarenas. El documento se inscribió en el Registro Nacional hasta el 1 de junio de 2004. (Folios 1, 123 a 126 del expediente administrativo en formato físico).
4. 4Mediante acuerdo adoptado en el artículo 66, de la sesión número 41-05, celebrada el 24 de octubre de 2005, la Junta Directiva del INDER aprobó la segregación de un terreno identificado como parcela 76 del Asentamiento Amalia Hernández Piedra entrega 1, con un área de 337,00 m2, según plano catastrado número P-1010274-2005, para traspasarlo a favor de la señora Nombre15152 , cédula de identidad número CED60740. El acuerdo indicó así: "En cumplimiento a las políticas institucionales y con la recomendación de la oficina Subregional de Coto Brus el visto bueno de la Dirección Regional según oficio, OSCB-168-2005 y la revisión conforme a los requisitos legales exigidos para el trámite de titulación por parte del Coordinador Agrario Regional, de conformidad con el acuerdo de Junta Directiva descrito en el Artículo XXI. Sesión 065-00 del 11 de setiembre del 2000, y habiéndose (sic) lo dispuesto en el artículo 33 sesión 011-05 del 28-03-2005, se autoriza la adjudicación, segregación y el traspaso de los 122 lotes, parcelas y granjas que a continuación se describirán por reunir los poseedores las condiciones y requisitos legales exigidos en la Ley 2825 (Ley de Tierras y Colonización) del 14 de octubre de 1961, para que se les extienda el correspondiente título supletorio de dominio". (Folios 12 y 28 del expediente administrativo en formato físico).
5. 5Por escritura número quince, otorgada el 27 de octubre de 2005, ante el notario Jimmy Meza Lazarus, se formalizó la segregación y traspaso de la parcela 76 del Asentamiento Amalia Hernández Piedra, a favor de la señora Nombre15152 . El documento fue inscrito el 15 de diciembre de 2015 en el Registro Nacional y generó la finca folio real matrícula Placa2297 de la provincia de Puntarenas, propiedad de la señora Nombre15152 . (Folios 2 a 5, 42, 81 y 86 del expediente administrativo en formato físico).
6. 6Según estudio de campo y croquis realizado por el Área de Topografía del INDER, el predio representado en el plano catastrado número Placa13104, situado en el distrito de Sabalito, cantón de Coto Brus, provincia de Puntarenas, el cual corresponde a la parcela setenta y seis del Asentamiento Amalia Hernández Piedra, conocido como El Progreso, se encuentra inmerso en su totalidad en los dos kilómetros de la Faja Fronteriza Sur. (Folios 6, 6 vuelto, 120 y 121 del expediente administrativo en formato físico).
7. 7Mediante acuerdo adoptado en el artículo 70, de la sesión ordinaria número 41, celebrada el 14 de noviembre de 2016, la Junta Directiva del INDER declaró lesivo a los intereses públicos el acuerdo de esa misma Junta Directiva adoptado en el artículo 66 de la sesión 041-05, celebrada el 24 de octubre de 2005, que autorizó la segregación y traspaso a favor de la señora Nombre15152 , de un terreno identificado como parcela 76 del Asentamiento Amalia Hernández Piedra entrega 1, con un área de 337,00 m2, según plano catastrado número P-1010274-2005, materializado en la escritura número quince del tomo octavo del notario Jimmy Meza Lázarus de las 8:00 horas del 27 de octubre de 2005, cuya inscripción generó la finca matrícula Placa2297 de la provincia de Puntarenas, propiedad de la señora Nombre15152 . En lo conducente, en su parte dispositiva indicó: "...permitió que sobre un terreno afectado en su totalidad por ubicarse en la franja fronteriza sur, así demostrado mediante certificación AT-419-2016, de fecha 17 de mayo de 2016, emitida por el Ing. Jimmy Garita Hernández, Jefe del Área de Topografía del Instituto de Desarrollo Rural, se constituyeran derechos a favor de un particular, en contravención a la normativa vigente al momento de dictarse el acto, en aplicación a lo dispuesto por el Artículo 7 inciso f) de la Ley 2825 (Ley de Tierras y Colonización), por integrar parte del Patrimonio del Estado, terrenos sometidos al dominio público, siendo que no pueden desafectarse sino es por reserva de Ley. (...)". (Folios 145 a 153 del expediente administrativo en formato físico).

V.SOBRE EL FONDO.- PROCEDENCIA DE LA DEMANDA. INALIENABILIDAD DE LAS FRANJAS FRONTERIZAS.- En este proceso se pretende la declaratoria de nulidad parcial del acuerdo adoptado por la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Rural, en el artículo 66 de la sesión 041-05, celebrada el 24 de octubre de 2005, en lo que se refiere a la autorización de segregación y traspaso de un terreno a favor de la demandada, descrito según el plano catastrado número Placa13104, así como la nulidad parcial de la escritura pública número 15, otorgada ante el Notario Jimmy Meza Lázarus, a las 08:00 horas del 27 de octubre de 2005, únicamente en lo que se refiere al traspaso de la Parcela 76 del Asentamiento Amalia Hernández, a favor de Nombre15152 , que generó la matrícula registral folio real número Placa2297 del Partido de Puntarenas, plano catastrado número Placa13104 y, en consecuencia, por conexidad, la nulidad del asiento registral de inscripción de la finca inscrita bajo sistema de Folio Real matrícula número Placa2297 del Partido de Puntarenas.

Según la prueba técnica documental que consta en autos y que no fue combatida por la demandada en vista de su rebeldía, el inmueble citado se encuentra dentro de la denominada Franja Fronteriza Sur que, por disposición de Ley, es inalienable y de titularidad estatal desde 1926. -La franja fronteriza Norte ya lo era desde el Decreto del Congreso N°30 del 22 de junio de 1888-. Efectivamente, en lo que atañe a la franja limítrofe sur, la Ley N°11 del 22 de octubre de 1926 reformó algunos artículos del Código Fiscal de 1885, en lo que aquí interesa, así: "Artículo 508.-Son tierras baldías todas las comprendidas en los límites de la República que no pertenezcan con título legítimo a particulares, las cuales se presumen baldías mientras no se pruebe lo contrario. Los terrenos baldíos, ya estén situados en las islas, ya en tierra firme, pertenecen al Estado". "Artículo 509.-La propiedad de las tierras baldías es inalienable con las únicas excepciones siguientes: (...) Transitorio.-La disposición del inciso 29 de este artículo, y conforme a la reforma que se le ha introducido, se contrae a los terrenos ocupados hasta la fecha en la cual entre en vigencia la presente ley".

"Artículo 510.-Las enajenaciones que permite el artículo anterior no podrán recaer nunca sobre los siguientes terrenos, los cuales son en su extensión, inalienables: (...) 4°-Los comprendidos en la zona de cinco kilómetros de ancho a lo largo de la frontera con Panamá. 5°-Los comprendidos en una zona de doscientos metros a lo largo de la frontera con Nicaragua". (El resaltado es suplido). Posteriormente, la Ley General sobre Terrenos Baldíos (N°13 del 10 de enero de 1939) derogó el artículo 510 del Código Fiscal, pero mantuvo la inalienabilidad de ambas franjas fronterizas disponiendo así: "Artículo 10.- Son asimismo inalienables los terrenos comprendidos en una zona de dos kilómetros de ancho, a lo largo de la frontera con Nicaragua y con Panamá". (El subrayado es suplido). La Ley General sobre Terrenos Baldíos tiempo después fue, a su vez, derogada por el artículo 184 de la Ley de Tierras y Colonización (N°2825 del 14 de octubre de 1961).

Sin embargo, ésta última legislación, en su artículo 7 inciso f), mantuvo el carácter demanial de las referidas franjas fronterizas norte y sur, al preceptuar lo siguiente: “Mientras el Estado, por voluntad propia o por indicación del Ministerio de Agricultura o del Instituto de Desarrollo Agrario, atendiendo razones de conveniencia nacional, no determine los terrenos que deben mantenerse bajo su dominio, se considerarán inalienables y no susceptibles de adquirirse por denuncio o posesión, salvo los que estuvieren bajo el dominio privado, con título legítimo, los siguientes: … f) Los comprendidos en una zona de 2.000 metros de ancho a lo largo de las fronteras con Nicaragua y con Panamá. (…)”. (El resaltado es suplido). Pues bien, este compendio normativo deja total claridad sobre la imposibilidad jurídica de que algún predio ubicado dentro de la zona fronteriza (2.000 metros de ancho a lo largo de las fronteras con Nicaragua y con Panamá), sea susceptible de ser poseído o adquirido bajo cualquier título por sujetos particulares.

Sobre la naturaleza y características de las franjas fronterizas, la Sala Constitucional ha señalado: "Respecto a la franja fronteriza, tenemos que la Ley de Terrenos Baldíos, No. 13 de 10 de enero de 1939, en el artículo 10 dispuso: "Son asimismo inalienables los terrenos comprendidos en una zona de dos kilómetros de ancho, a lo largo de la frontera con Nicaragua y con Panamá". Dicha protección nace a raíz de que nuestras zonas fronterizas siguen siendo consideradas indispensables para el país, no sólo por razones de defensa de la soberanía del país, ante la importancia que tiene reservarlas como zonas estratégicas para la seguridad de la Nación, sino también por su relevancia desde el punto de vista de la protección del patrimonio natural del Estado. Las zonas fronterizas por su posición y cobertura se convierten en un área sumamente importante para la protección del medio ambiente como territorio, una zona de amortiguamiento indispensable para la comunicación de la flora y fauna, recursos hídricos y del ecosistema imperante en determinadas regiones del país, y por ende, el interés y la necesidad del Estado costarricense de regular y proteger los recursos naturales existentes hoy en día, y que sin el control y la limitación en cuanto a su disposición por parte de las autoridades competentes, pondrían en grave peligro el derecho a un ambiente sano".

(Resolución N°2988-99 de las 11:57 horas del 23 de abril de 1999). En el mismo sentido, la Sala Constitucional expresó: "No es casualidad que el ordenamiento jurídico costarricense haya preservado la titularidad pública estatal de las zonas internas limítrofes de las fronteras, tanto del norte como del sur del país, bajo un régimen especial, dado que, por su especial naturaleza, representan zonas estratégicas para la defensa de la soberanía y para la seguridad de la Nación; así como para el establecimiento de controles en materias de claro interés público como la salud, aduanas, migración, salida e ingreso de mercancías, entre otros. De manera tal, que la desafectación indiscriminada y en forma general que contiene el consultado Proyecto de Ley, sin contar, de previo, con un estudio técnico que establezca en concreto cuáles son los inmuebles que se van a desafectar, a fin de valorar, entre otros, si ello pone o no en peligro la seguridad de la Nación o si impide un efectivo ejercicio de la soberanía, o un adecuado control migratorio o aduanero, etcétera, resulta irracional y desproporcionado, lo que resulta contrario a los Principios Constitucionales de Seguridad y Soberanía".

(Resolución N°18836-2014 del 18 de noviembre de 2014). Como se observa, la Sala Constitucional, es clara en reconocer la demanialidad de las zonas fronterizas norte y sur del país, a partir de la normas legales que así lo disponen, pero además refuerza su carácter de tal (de dominio público), en atención a los fines superiores constitucionales que dichas áreas protegen, como lo son el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, la salud, el control migratorio, el control de aduanas y la defensa de la soberanía y la seguridad nacionales. Ahora bien, sobre la naturaleza de los bienes de dominio público, la Sala Constitucional ha señalado: “…se trata de bienes cuya titularidad ostenta el Estado en su condición de administrador, debe entenderse que se trata de bienes que pertenecen (sic) la "Nación", con lo cual, conforman parte del patrimonio público; y que, por su especial naturaleza jurídica, presentan los siguientes atributos: son imprescriptibles, lo cual implica que por el transcurso del tiempo, no puede adquirirse el derecho de propiedad sobre ellos, ni siquiera de mera posesión, es decir, no pueden adquirirse mediante la usucapión, así como tampoco pueden perderse por prescripción; motivo por el cual los permisos de uso que la Administración conceda sobre ellos, siempre tienen un carácter precario, lo cual hace que puedan ser revocadas por motivos de oportunidad o conveniencia en cualquier momento por la Administración –en los términos previstos en los artículos 154 y 155 de la Ley General de la Administración Pública–; y las mismas concesiones que se otorguen sobre ellos para su aprovechamiento, pueden ser canceladas, mediante procedimiento al efecto; son inembargables, que hace que no pueden ser objeto de ningún gravamen o embargo, ni por particulares, ni por la Administración; y son inalienables, lo que se traduce en la condición de que están fuera del comercio de los hombres; de donde no pueden ser enajenados, vendidos o adquiridos, ni a título gratuito ni oneroso, ni por particulares, ni por el Estado, de modo que están excepcionados del comercio los hombres y sujetos a un régimen jurídico especial y reforzado”.

(Resolución N°2007-2408 16:13 horas del 21 de febrero de 2007). En efecto, los bienes de dominio público son aquellos que están destinados a un uso o a un servicio público, se encuentran fuera del comercio de los hombres, se caracterizan por ser imprescriptibles, inembargables e inalienables, y gozan de un régimen jurídico especial reforzado (artículos 261 y 262 del Código Civil y 121 inciso 14 de la Constitución Política). En este caso, siendo que la franja fronteriza sur (2.000 metros de ancho a lo largo de la frontera con Panamá) es un bien demanial, como ha sido debidamente explicado, los terrenos que comprenden toda esa área, lógicamente, tienen también la característica de ser inalienables y de estar fuera del comercio de los hombres. Consecuentemente, es palmario que la parcela 76 del Asentamiento Amalia Hernández que se encuentra ubicada dentro de esa franja limítrofe sur, no podía ser traspasada a favor de la demandada bajo ningún título, mucho menos a través de un acto administrativo como se hizo en este caso, en clara violación del principio de reserva de ley, pues debe recordarse que el uso público o servicio público al que es afectado un determinado bien demanial, solo puede ser variado mediante Ley, por ser competencia exclusiva de la Asamblea Legislativa, de acuerdo con el precepto 121 inciso 14 de la Constitución Política, no siendo oponible el título privado que resultó de la inscripción registral, pues debe recordarse que de acuerdo con el artículo 456 del Código Civil, la inscripción en el Registro no convalida actos o contratos inscritos que sean nulos conforme a la Ley.

Así las cosas, por las violaciones jurídicas expuestas, se concluye que el acuerdo adoptado por la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Rural, en el artículo 66 de la sesión 041-05, celebrada el 24 de octubre de 2005, es absolutamente nulo por vicios en su motivo, contenido y fin (artículos 131, 132, 133, 158, 164 inciso 2, 166 y 186 de la Ley General de la Administración Pública), únicamente respecto de la autorización de la segregación y traspaso de la parcela 76 del Asentamiento Amalia Hernández a favor de la demandada, según el plano catastrado número P-1010274-2005, así como también es absolutamente nula la escritura pública número 15, otorgada ante el Notario Jimmy Meza Lázarus, a las 08:00 horas del 27 de octubre de 2005, únicamente en cuanto materializó ese traspaso cuya inscripción generó la finca folio real matrícula Placa2297 del Partido de Puntarenas; debiendo anularse también ese asiento registral de inscripción de dicha finca por conexidad. Corolario, la demanda interpuesta debe ser declarada con lugar.

VI.SOBRE LAS PRETENSIONES.- Con fundamento en todo lo expuesto, procede acoger la demanda en los siguientes términos. Se declara lesivo a los intereses públicos y, en consecuencia, se anula parcialmente el acuerdo adoptado por la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario (hoy INDER), en el artículo 66 de la sesión número 041-05, celebrada el 24 de octubre de 2005, únicamente en lo que se refiere a la autorización de segregación y traspaso de la parcela 76 del Asentamiento Amalia Hernández, a favor de la señora Nombre15152 , descrita en plano catastrado número Placa13104. Por conexidad, se anula parcialmente la escritura pública número quince, otorgada ante el notario Jimmy Meza Lázarus, a las ocho horas del veintisiete de octubre de dos mil cinco, únicamente en cuanto formalizó la segregación y traspaso de la parcela 76 del Asentamiento Amalia Hernández, a favor de la señora Nombre15152 , que generó la finca folio real matrícula 143833-000 del Partido de Puntarenas, con plano catastrado número Placa13104. Por conexidad, se anula el asiento registral de inscripción de la finca folio real matrícula número Placa2297 del Partido de Puntarenas emitido por el Registro Nacional. Por conexidad (artículo 122 incisos a y k del CPCA), se anula el asiento registral de inscripción del plano de catastro número Placa13104 emitido por el Registro Nacional.

VII.SOBRE LAS COSTAS.- Por expresa disposición del artículo 193 del Código Procesal Contencioso Administrativo, procede condenar a la demandada al pago de ambas costas de esta acción por el solo hecho de haber resultado vencida en este proceso, sin que medien razones que justifiquen su exoneración conforme los incisos a) y b) del numeral 193 citado. Las costas generarán intereses una vez que sea determinado y exigible su monto.

POR TANTO

Se declara con lugar la demanda interpuesta. Se declara lesivo a los intereses públicos y, en consecuencia, se anula parcialmente el acuerdo adoptado por la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario (hoy INDER), en el artículo 66 de la sesión número 041-05, celebrada el 24 de octubre de 2005, únicamente en lo que se refiere a la autorización de segregación y traspaso de la parcela 76 del Asentamiento Amalia Hernández, a favor de la señora Nombre15152 , descrita en plano catastrado número Placa13104. Se anula parcialmente la escritura pública número quince, otorgada ante el notario Jimmy Meza Lázarus, a las ocho horas del veintisiete de octubre de dos mil cinco, únicamente en cuanto formalizó la segregación y traspaso de la parcela 76 del Asentamiento Amalia Hernández, a favor de la señora Nombre15152 , que generó la finca folio real matrícula Placa2297 del Partido de Puntarenas, con plano catastrado número Placa13104.

Se anula el asiento registral de inscripción de la finca folio real matrícula número Placa2297 del Partido de Puntarenas emitido por el Registro Nacional. Se anula el asiento registral de inscripción del plano de catastro número Placa13104 emitido por el Registro Nacional. Se condena a la demandada a pagar ambas costas de esta acción, así como los eventuales intereses que pudieren generarse sobre las mismas una vez que sea determinado y exigible su monto.

RONALDO HERNÁNDEZ HERNÁNDEZ EDUARDO GONZÁLEZ SEGURA LOURDES VARGAS CASTILLO *XFLVPCHVF5S61*