← Environmental Law Center← Centro de Derecho Ambiental
Res. 00020-2020 Tribunal Contencioso Administrativo Sección VI · Tribunal Contencioso Administrativo Sección VI · 25/02/2020
OutcomeResultado
The Court denied the entire action against the municipal decision treating the Playa Coyote concession as expired, upheld lack of current interest by majority, and ordered the claimant to pay both categories of costs.El Tribunal rechazó íntegramente la demanda contra el acuerdo municipal que tuvo por vencida la concesión de playa Coyote, acogió por mayoría la falta de interés actual e impuso ambas costas a la actora.
SummaryResumen
The Administrative Litigation Court rejected Servicios Ejecutivos S.A.’s action seeking to annul the Nandayure Municipality’s decision recognizing the expiration of its concession over parcel 100 at Playa Coyote. The concession had been granted for ten years beginning in September 2001, but the company failed to prove that it requested an extension before the term expired. It also did not oppose the published notice through which a new application for the parcel was processed. By majority, the Court upheld the defense of lack of current interest and unanimously denied the action. The Court further explained that an administration must follow the legally prescribed procedures when it seeks on its own initiative to withdraw a final act favorable to its recipient. That protection does not, however, prevent review and annulment when a person with standing timely challenges the act. Here, the decision favorable to the company was reviewed following an appeal by another applicant, so the principle protecting an administration’s own favorable acts was not violated. The unsuccessful claimant was ordered to pay both procedural and attorney costs.El Tribunal Contencioso Administrativo rechazó la demanda con la que Servicios Ejecutivos S.A. pretendía anular el acuerdo de la Municipalidad de Nandayure que reconoció la extinción de su concesión sobre la parcela 100 de playa Coyote. La concesión, otorgada por diez años desde septiembre de 2001, venció sin que la empresa demostrara haber solicitado oportunamente su prórroga; tampoco se opuso al edicto mediante el cual se tramitó una nueva solicitud sobre la parcela. El Tribunal acogió por mayoría la defensa de falta de interés actual y, por unanimidad, declaró sin lugar la demanda. Además, explicó que la Administración debe emplear los procedimientos legales correspondientes para suprimir de oficio un acto firme favorable. Sin embargo, esa garantía no impide revisar y anular el acto cuando una persona legitimada lo impugna oportunamente. En este caso, el acuerdo favorable a la empresa fue revisado a raíz del recurso presentado por otro solicitante, por lo que no se vulneró el principio de intangibilidad de los actos propios. La actora fue condenada al pago de ambas costas.
Key excerptExtracto clave
However, when review of the legality of such acts results from an interested party’s use of ordinary or extraordinary challenges, it is not an ex officio action but a request from a third party claiming that conduct affecting that party’s legal sphere is invalid. In such cases, the foregoing doctrine does not apply, because the challenger’s right to appeal must be protected, provided that the challenger has sufficient standing and acts in a timely and proper manner. In those circumstances, the act is reviewed for validity, which may result in its confirmation or annulment. No acquired right to the act’s immutability may be asserted because, otherwise, the system for challenging administrative acts would have little or no purpose. Under that understanding, there was consequently no violation of the principle protecting the inviolability of an administration’s own acts, irrespective of the debate over whether the earlier decision created a genuine right in favor of the claimant.No obstante, cuando la revisión de la legitimidad de ese tipo de actos derive de la gestión de parte interesada mediante la técnica de las medidas de impugnación, sean ordinarias o extraordinarias, no se está frente a un proceder oficioso, sino frente a una petición de tercero quien reclama la invalidez de una conducta que impacta en su esfera jurídica. En tales casos, la teoría aludida no es aplicable, al ser necesario tutelar el derecho de impugnación que acude a quien formula el recurso, siempre que cuente con legitimación suficiente para formularlo y sea ejercida en tiempo y forma. En tales casos, el acto se somete a una revisión de validez, lo que puede llevar a su confirmación o bien, a su supresión, sin que pueda alegarse, en esos casos, una suerte de derecho adquirido a la inmutabilidad del acto, pues de otro modo, poco o ningún sentido tendría el esquema de impugnabilidad contra los actos administrativos. Desde esa arista de comprensión, en consecuencia, no existe vulneración alguna al principio de intangibilidad de los actos propios, lo anterior al margen del debate que pueda producirse en torno a si aquella decisión generaba un verdadero derecho a favor de la accionante.
Pull quotesCitas destacadas
"La imposibilidad de ir contra sus propias conductas de contenido favorable, funge como un límite fundamental en el accionar de las Administraciones Públicas, que dimana del propio principio de legalidad."
"The prohibition against contradicting their own favorable conduct operates as a fundamental limit on the actions of public administrations and derives from the principle of legality itself."
Considerando X
"La imposibilidad de ir contra sus propias conductas de contenido favorable, funge como un límite fundamental en el accionar de las Administraciones Públicas, que dimana del propio principio de legalidad."
Considerando X
"Se trata de un esquema de garantías mínimas que emergen a favor del receptor de los efectos benéficos de un acto de poder público, que exigen a la Administración acudir a esas sendas procedimentales legales para suprimir esa conducta, sin lo cual, no podrá, en ningún caso, desaplicar, desconocer o suprimir las consecuencias fácticas y jurídicas de ese acto previo."
"This is a framework of minimum guarantees benefiting the recipient of the favorable effects of an act of public authority; it requires the Administration to use those legal procedures to withdraw that conduct, without which it may not disregard, disavow, or eliminate the factual and legal consequences of the prior act."
Considerando X
"Se trata de un esquema de garantías mínimas que emergen a favor del receptor de los efectos benéficos de un acto de poder público, que exigen a la Administración acudir a esas sendas procedimentales legales para suprimir esa conducta, sin lo cual, no podrá, en ningún caso, desaplicar, desconocer o suprimir las consecuencias fácticas y jurídicas de ese acto previo."
Considerando X
"La ausencia de estos mecanismos cuando corresponda, genera la nulidad absoluta del acto emitido a contrapelo de lo señalado, por vulneración al citado principio de irrevocabilidad de los actos propios."
"The absence of these mechanisms when required renders the contrary act absolutely null because it violates the cited principle of irrevocability of an administration’s own acts."
Considerando X
"La ausencia de estos mecanismos cuando corresponda, genera la nulidad absoluta del acto emitido a contrapelo de lo señalado, por vulneración al citado principio de irrevocabilidad de los actos propios."
Considerando X
"Por unanimidad, se declara sin lugar en todos sus extremos la demanda incoada por la empresa denominada Servicios Ejecutivos S.A., cédula jurídica número CED80566, contra la Municipalidad de Nandayure, Nombre104271 ."
"Unanimously, the action filed by the company Servicios Ejecutivos S.A., legal entity number CED80566, against the Municipality of Nandayure and Nombre104271 is denied in all respects."
Por tanto
"Por unanimidad, se declara sin lugar en todos sus extremos la demanda incoada por la empresa denominada Servicios Ejecutivos S.A., cédula jurídica número CED80566, contra la Municipalidad de Nandayure, Nombre104271 ."
Por tanto
Full documentDocumento completo
CASE FILE: 14-006847-1027-CA MATTER: ORDINARY PROCEEDING PLAINTIFF: SERVICIOS EJECUTIVOS S.A.
DEFENDANTS: THE MUNICIPALITY OF NANDAYURE AND Nombre104271 .
No. 020-2020-VI.
ADMINISTRATIVE LITIGATION COURT, SIXTH SECTION, SECOND JUDICIAL CIRCUIT OF SAN JOSÉ. Goicoechea, at 15 hours 40 minutes on the twenty-fifth of February, two thousand twenty.
Proceeding involving purely legal issues (proceso de puro derecho) instituted by the company named Servicios Ejecutivos S.A., corporate identification number CED80566, represented by Nombre104270, identity card number CED110334, under the legal representation of Nombre18852, Bar ID 19224, against the Municipalidad de Nandayure, represented in this case by Nombre140096, Bar ID 17742, and Nombre104271, identity card number CED110335, represented by Nombre99701, Bar ID 15263.
PROCEDURAL BACKGROUND:
Judge Garita Navarro drafts this judgment, with Judge Fernández Brenes and Judge Aguilar Méndez concurring;
CONSIDERING:
I.Proven facts (hechos probados). The following facts are relevant to the resolution of these proceedings:
II.Unproven facts (hechos no demostrados). The following are relevant to these proceedings: 1) That the plaintiff filed an application for an extension of the Zona Marítimo Terrestre concession corresponding to parcel 100 at playa Coyote before its expiration through the passage of the term for which it was granted. 2) That the plaintiff objected to the concession proceedings concerning parcel 100 at playa Coyote announced in the notice published in La Gaceta N° 131 of 6 de julio de 2012.
III.Subject matter of the proceedings. Having analyzed the arguments of the parties involved in these proceedings, the claims asserted revolve around challenging the validity of the decision adopted by the Municipal Council of Nandayure at ordinary session No. 154, in which, under item 19) of Article XI, it agreed to grant the appeal filed by Mr. Nombre104271 . The plaintiff company states that it had been the concessionaire of parcel number 100 at Playa Coyote, in the canton of Nandayure, since 2001, for a recreational tourism residential zone, for a term of ten years from the signing of the contract, which occurred on 07 de septiembre del 2001, renewable for equal terms, and that the local government was required to give notice no less than six months and no more than one year in advance. It explains that such notices must be given directly or by publication in the Official Gazette. It states that, by an official letter dated 08 de noviembre de 2010 entitled NOTICE REGARDING EXTENSION OF CONCESSION, notice was sent to it by certified mail under certificate number RR02S863293.CR, listing the destination as San José, Curridabat, 200 south and 200 east of POPS.
It continues that, by official letter 019 2011-EZMT-CM dated 14 de setiembre de 2011, the acting head of the Maritime-Terrestrial Zone Department (Zona Marítimo Terrestre, ZMT) of the Municipality of Nandayure requested that the Municipal Council close the administrative file concerning the extension of the concession for parcel number 100, stating that on 08 noviembre del 2010 it had been asked to submit the application for extension of the concession, which had not been done as of 14 de setiembre de 2011. It emphasizes that this does not reflect reality. It recounts that, by official letter AM.A. A 140-2012 dated 26 de abril de 2012, the Mayor’s Office ordered the ZMT Department to close the prior administrative file and accept the new application submitted, which was approved by the Municipal Council through the resolution under item 28 of Article XIII, Ordinary Session No. 78 held on 26 de octubre de 2011.
It states that, on 08 de enero de 2013, it filed an extraordinary appeal for review and a motion to stay the prima facie administrative act (Acto Prima Facie en Sede Administrativa) against the resolution approved by the Municipal Council under item 28) of Article XIII) of ordinary session No. 78, held on 26 de octubre del 2011, communicated by official letter No. SCM-28A-78-2011 dated 10 de noviembre del 2011. It says that appeal was granted at ordinary session No. 147 of 18 de febrero del 2013, item 34) of Article XII, which was communicated to it by official letter SCM-28-78-2011. It states that Mr. Nombre104271 filed an appeal for reconsideration (recurso de revocatoria), which was granted at ordinary session No. 154 of 08 de abril del 2013, item 19) of Article XI, ordering the deregistration of its concession. It alleges that it filed an appeal for review against that decision, which was referred to Legal Counsel, and that, as of the filing date of the complaint, no decision had been issued on that challenge.
It states that the concession is an act declaring individual rights (derechos subjetivos) that cannot be revoked except in the circumstances provided for in sections 155 and 173 of the General Law of Public Administration (Ley General de La Administración Pública, LGAP). It emphasizes that none of the circumstances required to apply either of those provisions exists in this case, nor have the procedural requirements imposed by those provisions been satisfied; therefore, the challenged act is absolutely null and void (absolutamente nulo) and may not be enforced. It says that the concession granted was for ten years, renewable for equal terms, and that, pursuant to Law No. 6043 and the concession agreement, the local government was required to notify the concessionaire no more than one year and no less than six months before expiration; it asserts that this was not done and, therefore, the concession cannot be revoked.
It indicates that, pursuant to Article 50 of Law 6043, the Municipality’s notice requiring the concessionaire to submit the renewal application should have been given directly by the local government or through La Gaceta, rather than by certified mail. It refers to Article 24 of the Law on Service of Process (Ley de Notificaciones) to argue that notice was given through an unauthorized means and that, moreover, no provision authorizes notice by that means. It states that notice of the municipal decision concerning the extension of the concession was sent to an incorrect address, since Correos de Costa Rica listed the destination as “San José, Curridabat, 200 sur y 200 e. de la POPS,” whereas the address provided was 200 metros sur y 100 este de la POPS; moreover, the document contains neither an acknowledgment of receipt nor evidence of personal delivery. Because it was never received, the time limits did not begin to run, and the closing of the file is therefore null and void.
It criticizes the fact that, through official letter 019-2011-EZMT-CM dated 14 de septiembre del 2011, the head of the ZMT requested that the Municipal Council close the file concerning the extension of the concession for parcel 100, alleging that submission of an application for extension had been requested, which it denies because no such notice was given. It emphasizes that, by OF. AM AA 140-2012 dated 26 de abril de 2012, the Mayor’s Office ordered the head of the ZMT Department to close the prior administrative file and accept the new application submitted. It adds that the Municipal Council’s resolution, the decision under lnc.28 of Article XIII, Ordinary Session No. 78 held on 26 de octubre de 2011, Article IV, and the Legal Counsel’s opinion, report AL-CZMT 194-2011, provide legal support for the preceding actions. It recounts that, as a result of the appeals filed against the closing of the file, its concession was extended, but the appeal filed by Mr.
Nombre104271 was subsequently granted, to the detriment of its individual rights. It alleges that this act constitutes arbitrariness and a violation of due process (debido proceso). It refers to decision 2004-12520 of the Constitutional Chamber concerning the principle that an authority may not reverse its own acts (principio de intangibilidad de actos propios). It asserts that the resolution contained in Article XII, item 34) of ordinary session No. 147 of 18 de febrero del 2013 grants it an individual right and that annulment thereof therefore required the procedures established in sections 155 or 173 of the LGAP. It argues that the proper procedure was not followed because, at ordinary session No. 147 of 18 de febrero del 2013, under item 34) of Article XII, the Administration merely authorized the mayor to proceed with deregistering the concession. It objects that, despite having filed the corresponding appeal, no decision has been issued on it.
IV.Arguments of the Municipality. The local government, for its part, contends that the plaintiff’s claims lack a current legal interest because the concession rights granted over parcel 100 expired by operation of law in septiembre del 2011 due to the passage of time, since the plaintiff submitted no application for extension of the concession either before or after expiration. It states that the plaintiff entity believes that revoking item
V.Allegations of co-defendant (co-accionado) Nombre104271 . Finally, Mr. Nombre104271 states that, in view of the subject matter of the proceedings, consisting of the request to annul the final administrative decision (acuerdo firme en vía administrativa) approved by the Municipal Council of Nandayure through item 19) of Article XI) of Ordinary Session number 154, held on 8 de abril de 2013, which, in essence, granted the motion for reconsideration (recurso de revocatoria) filed by him against the decision approved through item 34) of Article XII) of Ordinary Session number 147, held on 18 de febrero del 2013, and in turn ordered the Municipal Mayor of Nandayure to undertake the necessary steps or actions to deregister the claimant’s expired concession (concesión). He comments that this decision was adopted on the grounds that, as of that date, the claimant had not submitted an application to extend the concession, which she should have done before 07 de septiembre del 2011.
Furthermore, that party did not object to the notice (edicto) published in La Gaceta N° 131 del 6 de julio de 2012, and the concession expired by operation of law (de pleno derecho) merely through the passage of time. He considers that, for these proceedings to be admissible or successful in court, the first thing the claimant would have to prove is that she submitted the application for an extension in a timely and proper manner, because the absence of that application was one of the considerations on which the Council relied in granting the administrative appeal (recurso administrativo) filed by Mr. Nombre104271 . However, the evidence in the record, redundant though it may be to say so, proves the contrary, because it is certified that Servicios Ejecutivos S.A. not only failed to submit the application for an extension, but that it was not submitted before the concession expired, that is, before 07 de setiembre de 2011, the concession’s expiration date, according to folio 221 of the municipal administrative record (expediente administrativo municipal).
He reiterates that it also did not object to the notice published for the new proceeding, since the record shows that no objections were filed within the thirty-business-day period. He notes that the First Chamber (Sala Primera) has held that a concession expires through the passage of time if no application for an extension is filed, irrespective of whether the local authority provides the corresponding notice, for which purpose he cites resolution 495-2010 of that Court, as well as opinion C-106-2007 del 22 de marzo del 2007 of the Procuraduría General de la República and resolution No. 332-2015 de las 10 horas del 30 de junio del 2015 of Section III of this Tribunal Contencioso Administrativo. He challenges the claimant’s characterization of the decision as an act declaring rights (acto declarativo de derechos). In that regard, he explains that the claimant states that the decision adopted at Ordinary Session number 154 del 8 de abril de 2013 violated the principle that an authority may not contradict its own acts (principio de intangibilidad de los actos propios), because by that time the Municipal Council of Nandayure had, through item 34) of Article XII) of Ordinary Session number 147, held on 18 de febrero de 2013, approved an extension of the concession held by Servicios Ejecutivos, S.A. over Dirección11405 .
He criticizes the claimant for failing to recognize that none of the decisions approved by the Municipal Council approved any extension of the concession, because, for a concession in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) to be extended, the first requirement, logically, is an application or request to that effect from the concession holder (concesionario) before its term expires, and in this case the company did not submit such an application. He adds that, pursuant to Article 50 of the LZMT, the legal existence of an extension also requires both an express decision by the respective municipality and approval by the Instituto Costarricense de Turismo (ICT); therefore, the claimant has no enforceable right. He asserts that, even if the decision approved by the Municipal Council of Nandayure through item 19) of Article XI) of Ordinary Session number 154, held on 8 de abril de 2013, were annulled, the concession would remain expired, since its expiration occurred by operation of law because the claimant did not request an extension of the concession at the proper time, which, pursuant to subsection a) of Article 52 of the LZMT, occurs by operation of law. Consequently, granting the requested annulment would serve no purpose, and there is therefore no right to protect.
VI.The concession regime in the ZMT. Law No. 6043 governs matters relating to the so-called maritime-terrestrial zone and states with complete clarity in Section 1 that it: “... forms part of the national patrimony, belongs to the State, and is inalienable and not subject to acquisitive prescription (imprescriptible). Its protection, as well as that of its natural resources, is an obligation of the State, its institutions, and all inhabitants of the country. Its use and development are subject to the provisions of this law.” Conceptually, Section 9 ejusdem defines it as the strip two hundred meters wide extending along the entire Atlantic and Pacific coastlines of the Republic, regardless of its nature, measured horizontally from the ordinary high-tide lines, together with the land and rocks exposed by the sea at low tide. It includes maritime islands, islets, and rocky outcrops, as well as all naturally formed land rising above ocean level within the territorial sea of the Republic.
Isla del Coco is excepted and shall remain under the direct ownership and possession of the State, as are any other islands whose ownership or administration is determined by that law or by special laws. Pursuant to Section 10 of the same Law, this area consists of or is divided into two sections, namely: a) Public Zone (Zona pública), comprising the strip fifty meters wide measured from the ordinary high-tide line and the areas exposed during low tide, as well as islets, rocky outcrops, and other small areas and natural formations rising above the sea. Likewise, as Section 11 of the cited Law provides, the area occupied by all mangroves along the continental and island coastlines and estuaries of the national territory constitutes the Public Zone, regardless of its extent. b) Restricted Zone (Zona Restringida), consisting of the remaining one-hundred-and-fifty-meter strip or the remaining land in the case of islands.
Concessions may be granted over this area. Based on the declaration of public-domain status (demanialidad) made by Law No. 6043, it is clear that this is an inalienable area not subject to acquisitive prescription, over which no right may be established on the basis of mere occupancy or the doctrine of administrative approval by silence (silencio positivo), which is inapplicable to public property as a consequence of the special Public Law protection regime imposed by Section 262 of the Código Civil and reiterated by Law No. 6043. This public-domain status means that land located in the maritime-terrestrial zone may not be the subject of possessory-title proceedings (informaciones posesorias), and private parties may neither appropriate it nor register it in their own names through that or any other means (see Articles 7 of the Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre; 7 and 11 of the Ley de Informaciones Posesorias).
Nevertheless, Law No. 6043 itself establishes the guidelines under which private parties may make exclusive use (uso privativo) of the Restricted Zone through the concession mechanism, as follows from Sections 39 and 41. In this regard, primary authority to grant those concessions rests with the Municipalities (Art. 40), while concessions in tourism areas require approval, as a requirement for effectiveness (requisito de eficacia), by the Instituto Costarricense de Turismo -ICT- (Art. 42). These concessions are governed by the priority principle (principio de prelación), such that they are granted to persons who satisfy the applicable requirements and submit their applications first (first in time, first in right), as prescribed by Section 44 of the law in question. As for the holders of these rights of use (títulos de uso), Sections 46 and 47 of the law establish the persons to whom this type of concession may not be granted.
Regarding the temporal element, Section 48 ibídem provides that concessions shall be granted for a term of no less than five years and no more than twenty years, subject to payment of the corresponding concession fee (canon) for the exclusive use of those physical areas. It should be noted that, as regards the scope of those rights, the concession holder may engage only in the activities expressly specified in the respective contract or enabling act (acto habilitante), and the designated use may not be changed without the prior consent of the competent authorities (Art. 43). As a matter relevant to the subject of these proceedings, Section 50 of that legal framework provides for the successive extension of those concessions and establishes the procedure to be followed for that purpose. That provision states:
“Article 50.- Concessions may be successively extended upon expiration of their term or of the preceding extension, for a term not exceeding that stipulated in Article 48, provided that the interested party applies for the extension, the respective municipality approves it, and the corresponding Institute grants its approval.
The application must be submitted within the three months following the notice given by the municipality to the interested party concerning the expiration of the concession term. The municipality may provide such notices directly or through publication in the Official Gazette. For the application to be processed, the interested party must be current in the payment of the corresponding concession fee and in compliance with the obligations established by this law; if the interested party is not in compliance or is in arrears, the application shall be deemed submitted on the date on which payment is made or the obligations are fulfilled. An untimely application for an extension shall be treated as a new concession application.
In the event of an extension, the concession fee payable shall be the fee in effect, pursuant to the corresponding regulations, on the date the respective municipality approves the extension.” Several matters relevant to this dispute follow from that provision. First, the Administration has the authority to extend concessions, provided that the concession holder requested the extension before the concession expired. It should be noted that, as a matter of principle, an extension is not a right of the concession holder but an authority vested in the Administration. Nevertheless, it is clear that, like all public action subject to administrative legality (legalidad administrativa), denial of an extension, when the legal and regulatory conditions have been satisfied, must be supported and justified by legitimate reasons duly stated in the corresponding act. Second, the Municipality may not grant an extension on its own initiative, because such a decision must be preceded, as a condition sine qua non, by the concession holder’s express and unequivocal request.
That application is indispensable and fundamental to the granting of an extension, even though the application alone is not a sufficient prerequisite for obtaining an extension of the right arising from the concession, since, as noted, the Administration may deny the request for stated reasons subject to judicial review for legality (control de legalidad). In that respect, Section 51 of the cited legislation provides:
“Article 51.- The municipality or the corresponding institute may deny the extension of concessions (concesiones) on grounds of public utility or general interest, because the parcel has become located within the public zone (zona pública), or because it is required for urban-development or tourism plans or projects duly approved by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo and the Instituto Costarricense de Turismo, or because of a breach of the concessionaire’s obligations established by law, its regulations, or the contract. In all cases, the grounds must be duly substantiated.” Thus, the right to continue occupying the property in the restricted zone (zona restringida) requires that, following an application by an interested party, the local authority approve the extension and that the corresponding institute, namely the ICT, approve it. In that regard, the same provision states that the application must be filed within the three months following the notice given by the municipality to the interested party regarding the expiration of the term of the right.
To that end, the provision in question states that the local authority may give such notices directly or through publication in the Official Gazette. Significantly, it clarifies that an application filed out of time—that is, outside the specified time frame—shall be treated as a new concession application and is therefore subject to the principle of priority (principio de prelación) established in the aforementioned Article 44. Consequently, in such a scenario, the former concessionaire could not invoke a superior legal position enforceable against third parties who had applied for a concession over that same area. For its part, Ley No. 6043 distinguishes between grounds for expiration (extinción) of concessions and circumstances warranting cancellation (cancelación). In the first case, Article 52 establishes the following grounds for expiration: a) Expiration of the established term without a legally compliant application for an extension having been filed; b) Waiver or abandonment by the interested parties; c) Death or legal absence of the concessionaire without an award being made to the heirs or presumed heirs who are relatives; d) Failure to approve an extension in accordance with the preceding article; and e) Cancellation of the concession.
Article 53, for its part, establishes the following grounds for cancellation: a) Failure to pay the respective fees (cánones); b) Breach of the concessionaire’s obligations under the concession granted or the concession agreement; c) Violation of the provisions of the law under which the leasehold (arrendamiento) or concession was granted; d) If the concessionaire prevents or obstructs the general use of the public zone; and e) Any other grounds established by law. It should be noted that when the cause of expiration is not attributable to the concessionaire, the concessionaire must be compensated for the buildings and improvements existing on the parcel; whereas, if expiration results from circumstances attributable to the concessionaire, the improvements, buildings, and facilities located on that parcel shall pass to the respective municipality, which shall therefore owe no compensation whatsoever, without prejudice to the local authority’s actions to obtain civil compensation for breach or for the corresponding damages, from which the value of those improvements and buildings shall be deducted (Art. 55). Against this general background, the issues in dispute will now be analyzed.
VII.Synopsis of events and relevant actions. The record shows that, on 07 de setiembre de 2001, the Municipalidad de Nandayure and the plaintiff company entered into a concession agreement for parcel No. 100 of playa Coyote for a term of ten years. The agreement was approved by the Instituto Costarricense de Turismo through resolution No. G-2052-2001 of 11 horas 20 minutos del 24 de setiembre de 2001 and recorded with the Registro Nacional as property located in the Guanacaste registry district, real-property folio registration number Placa26806. By letter dated 8 de noviembre de 2010, the Head of the Departamento de Zona Marítimo Terrestre gave notice regarding the extension of the concession, which was sent through the services of Correos de Costa Rica to the following address: “San José, Curridabat, 200 metros al sur y 200 este de la Pops.” Subsequently, on 26 de setiembre de 2011, Mr. Nombre104271 filed a concession application for parcel No. 100 of playa Coyote. For its part, at Ordinary Session No. 78 of 26 de octubre de 2011, the Concejo Municipal resolved, in item 28) of Article XIII:
“FIRST: Close and archive the administrative file in the name of Servicios Ejecutivos S.A. concerning the EXPIRED CONCESSION over parcel No. 100 of Playa Coyote, pursuant to Articles 50, 51, and 52 of Ley No. 6043 and Article 53 of the Regulations to Ley No. 6043. SECOND: ACCEPT the new application filed by Servicios Ejecutivos S.A. for the aforementioned parcel, pursuant to the rule contained in the second paragraph of Article 50 of the aforementioned law, which reads verbatim: ‘An application for an extension filed out of time shall be treated as a new concession application ...’” However, with respect to Mr. Nombre104271’s application, a field inspection (inspección de campo) of lot No. 100 of playa Coyote was conducted on 15 de mayo de 2012, and no conflict whatsoever was found. At the same time, the corresponding public notice (edicto) was published in Diario Oficial La Gaceta No. 131 of 6 de julio de 2012, and no objections were received during the 30-business-day response period.
Despite this, and although it had not objected to the processing of Mr. Nombre104271’s application, on 08 de enero de 2013 the plaintiff company filed an extraordinary motion for review (recurso extraordinario de revisión) against letter SCM 288-78-2011, by which it had been notified of item 28, Article XIII, of Ordinary Session No. 78 of 26 de octubre de 2011. In response to that appeal, in item 34) of Article XII of Ordinary Session No. 147 of 18 de febrero de 2013, the Concejo Municipal resolved:
“FIRST: Grant the extraordinary motion for review against letter SCM 288-78-2011, filed by Mr. Nombre104270 in his capacity as representative of Servicios Ejecutivos S.A. SECOND: Any proceeding seeking to award the parcel that is the subject of this appeal to another natural or legal person shall be rendered void. THIRD: The application by Servicios Ejecutivos S.A. for an extension of its concession shall be accepted for reasons of procedural economy (economía procesal) ...” In response to that action, which affected his legal position, on 11 de marzo de 2013 the applicant, Nombre104271, filed a motion for reconsideration (recurso de revocatoria). This led the Concejo Municipal, in the resolution adopted in item 19) of Article XI of Ordinary Session No. 154 of 8 de abril de 2013, to order as follows:
“FIRST: Grant the motion filed by Mr. Nombre104271, because he is correct in stating that, as of today, Servicios Ejecutivos has not filed the application for an extension of the concession, which should have been done before 7 de setiembre de 2011. Likewise, the aforementioned company did not object to the public notice published in La Gaceta No. 131 of 6 de julio de 2012. The movant is also correct in arguing that expiration of the concession occurs by operation of law (de pleno derecho) through the mere passage of time, as both the T. C.A. and the Sala de Casación have held in repeated decisions. SECOND: Authorize the Municipal Mayor to undertake the appropriate measures or proceedings to cancel the registration of the expired Zona Marítimo Terrestre concession from the Registro Nacional ...” On 04 de junio de 2013, the plaintiff filed an extraordinary motion for review against that decision.
For purposes of considering and deciding that motion, through item 1) of Article XI of Ordinary Session No. 168 of 15 de julio de 2013, the Concejo Municipal granted Mr. Nombre104271 a ten-day hearing period. Before that motion had been decided, on 09 de agosto de 2013 the Municipalidad de Nandayure and Mr. Nombre104271 entered into a concession agreement. Because no action was taken on the motion that had been filed, the plaintiff filed an extraordinary per saltum motion for review with the Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, which, through resolution No. 206-2014 of 15 horas 5 minutos del 30 de abril de 2014, declared it inadmissible and ordered the Concejo Municipal to decide it. Ultimately, through item 1) of Article VI of Ordinary Session No. 259 of 13 de abril de 2015, the Concejo Municipal denied the extraordinary motion filed by Servicios Ejecutivos S.A.
VIII.Regarding the specific case. Renewal (extension) regime for concessions in the maritime-terrestrial zone (Zona Marítimo Terrestre, ZMT). This action concerns the resolution adopted in item 19), Article XI, of Ordinary Session No. 154 of April 8, 2013, in which the Municipal Council decided to grant the appeal filed by Mr. Nombre104271 against the decision contained in item 34), Article XII, of Ordinary Session No. 147 of February 18, 2013. In light of the claimant’s arguments, it is necessary to reiterate that the grounds underlying that conduct may be summarized in three fundamental and complementary aspects: a) the failure to submit a formal application for an extension before the expiration, on September 07, 2011, of the term for which the concession over Dirección16843 had been granted; b) the claimant’s failure to object during the processing of the concession sought by Mr. Nombre104271, specifically after publication of the notice (edicto) issued to inform third parties of that proceeding in La Gaceta No. 131 of July 6, 2012; and, finally, c) the automatic expiration of the concession (extinción de pleno derecho) through the mere passage of time.
The co-defendants argue that there is no current legal interest because that concession allegedly expired automatically. The following should be noted regarding those issues. As stated above, pursuant to section 50 of Law No. Placa5163, concessions in the ZMT may be extended successively, provided that the concession holder applied before the expiration of the term for which they were granted and provided that, upon satisfaction of the applicable requirements, the local authority so resolves and ICT approves the extension. Under that provision, the application must be submitted within three months following the notice given by the Municipality to the interested party regarding that expiration. This means that the concession holder does not have an individual right (derecho subjetivo) to an extension, since that outcome is contingent upon fulfillment of the stated conditions. The plaintiff challenges the manner in which the local authority informed her that the term of her concession was approaching expiration, arguing that such notice may not be given by certified mail, which she considers a means not authorized by law.
On that issue, notwithstanding what will be stated below, it should be emphasized that regardless of whether the local authority gives notice of the impending expiration of the concession right, the interested party remains fully and objectively able to apply for an extension, even if no formal communication regarding the expiration of the term of that right has been received. Indeed, both the term of the concession and the need for an application by the interested party in order to seek an extension are matters and facts known to the concession holder from the very execution of the legal relationship under which the right to occupy the ZMT strip is granted; accordingly, exercise of the power to request an extension is not conditional upon the local authority having given the notice in question. It is not that administrative communication that creates the ability to apply for an extension of the concession, but rather the legal regime itself governing this type of special relationship.
Consequently, exercise of that right to apply is not limited by the Municipality’s communication, and the party seeking an extension has a duty to submit the application in a timely and proper manner. This remains so even if the local government did not provide that warning. In other words, the Administration’s failure to communicate notice of the expiration of the concession term in no way releases the concession holder and interested party from the duty to submit the corresponding application so that an assessment of whether an extension of the right is warranted may begin. Otherwise, conditioning that application upon the notice in question would indirectly have the effect of extending the concession term based on a circumstance not governed by law. It is clear that an extension is not an automatic right of the concession holder, for the reasons already stated; therefore, no form of indefinite extension of the concession beyond its original term may be claimed on the premise that an application for an extension may be filed only after municipal notice has been given.
To reiterate, the duration of the legal relationship is a matter known to the party, who cannot claim ignorance of it under any view, given the prior existence of a contract formalizing and validating that occupancy regime. Accordingly, the party’s interest in an extension must be expressly stated before the expiration of the enabling instrument (título habilitante), whether or not the party has been formally required to do so. In that regard, because it is consistent with this position, it is necessary to refer to the ruling of the First Chamber of the Supreme Court of Justice, which, regarding the extension and expiration of this type of concession due to failure to request an extension, stated in Judgment No. 495-F-S1-2010 at 10 hours 45 minutes on April 22, 2010:
IV.Regarding the term, extension, and expiration upon the end of the term of concessions in the maritime-terrestrial zone. (...) As relevant to this matter, section 48 of the same body of law provides that concessions shall be granted for a term of no less than five years and no more than 20 years. Sections 52(a) and 56 thereof provide that when the established term expires without an application for an extension having been legally filed, the concession expires and full use and enjoyment revert to the respective Municipality. Thus, to prevent expiration of the right, the concession holder must, logically, apply to the local authority for an extension before the term expires. In this regard, Article 50 of the LZMT states: “Concessions may be extended successively upon expiration of their term or of the preceding extension, for a period not exceeding that stipulated in Article 48, provided that the interested party so requests, the respective municipality so resolves, and the corresponding Institute approves it. [-] The application must be submitted within three months following the notice given by the municipality to the interested party regarding the expiration of the term of the concession.
The municipality may give such notices directly or through publication in the Official Gazette. For the application to be processed, it is essential that the interested party be current in the payment of the corresponding fee (canon) and in compliance with the obligations established by this law; if the party is not in compliance or is in arrears, the application shall be deemed submitted on the date payment is made or the obligations are fulfilled. An application for an extension submitted after the deadline shall be treated as a new concession application.” ... It follows from the provision just transcribed and Article 52(a) that the concession expires through the passage of time without an application for an extension; that is, expiration occurs automatically. To prevent its expiration through an extension, three express manifestations of intent are required: the interested party’s application, the municipality’s resolution, and the approval of ICT or IDA, as applicable.
Although, for purposes of the extension procedure, Article 50 thereof requires the municipal government to notify the concession holder of the expiration, the Municipality’s failure to do so does not result in modification of the concession’s duration or cause it to be deemed to have an indefinite term, much less to have been extended. The purpose of notifying the concession holder of the impending expiration—as the Court stated—is for the latter to apply for an extension or else vacate the concessioned strip; however, neither the concession holder’s power to apply for the extension nor the granting thereof depends upon that notice. Regarding this second point, it bears reiterating that the extension must be resolved upon by the municipality and approved by the corresponding institute, which may deny it for reasons of public utility or the general interest, due to breach of the concession holder’s obligations, or because the parcel is located in the public zone (zona pública) or is required for urban-development or tourism plans approved by ICT itself or by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (section 51 thereof).
Accordingly, the contract cannot be understood to have been extended merely because notice was given and an application was filed. Moreover, as stated, the possibility or power to apply for the extension is independent of the municipal communication because the concession term is not a matter unknown to the concession holder; on the contrary, the concession holder has full knowledge of it, having been required to execute the corresponding agreement with the local authority pursuant to section 54 of the Law, which must also have been recorded in the General Concessions Registry of the National Registry, as required by Article 30 of the same body of law. From this perspective, the Municipality’s failure to give notice does not affect that knowledge in any way and therefore does not prevent the interested party from applying for an extension before the date on which the instrument expires. This explains why the statutory provision governing this procedure permits notice through publication in the Official Gazette in addition to direct notification.
Under this interpretation, section 53 of the Regulations to the LZMT (hereinafter RLZMT) states: “Even when [notification] has not been effected, the interested party may apply for an extension within the six months preceding the expiration of the concession term.” Accordingly, the concession holder’s ability to apply for an extension and thereby prevent expiration of the right is not subject to municipal notice. Thus, if the concession holder has not applied for an extension by the expiration date, the concession will inevitably expire, regardless of whether the municipality gave notice. It must also be borne in mind that a concession over a parcel or portion of the maritime-terrestrial zone is a right over property in the public domain (bien demanial), an administrative real right (derecho real administrativo) of use and enjoyment that therefore permits the private enjoyment of public property.
Hence the importance of the minimum and maximum periods established by the Law, which may not be shortened or exceeded under any circumstances. It also follows that the concession term must be definite in every case. Making a potential application for an extension and its approval contingent upon notification of the end or expiration of the term would, in addition to disregarding the interested party’s own knowledge, render the concession term indefinite, which is impermissible because it is incompatible with the nature of the right.” —Emphasis supplied—
Indeed, in this case, the claimant company has been unable to prove that, apart from its objections concerning defects in the municipal notice, it submitted any application seeking an extension of the concession (concesión) it held with respect to Dirección11405. As noted, that application was essential in order to initiate the procedure for extending the concession it held. This has a substantial effect on these proceedings because the purpose of this action is to annul, on grounds of invalidity, the resolution adopted in item 19) of Article XI of Ordinary Session No. 154 of 8 de abril de 2013, in which the Municipal Council decided to grant the appeal filed by Mr. Nombre104271 against the decision contained in item 34) of Article XII of Ordinary Session No. 147 of 18 de febrero de 2013. Under the claimant’s theory of the case, this entails preserving the content and effects of that second decision, which provided for granting the extraordinary petition for review (recurso extraordinario de revisión) against official letter SCM 288-78-2011, filed by Mr.
Nombre104270 in his capacity as representative of Servicios Ejecutivos S.A.; setting aside any proceeding intended to award the parcel at issue in that petition to another natural or legal person; and, for reasons of procedural economy, accepting the application by Servicios Ejecutivos S.A. for an extension of its concession as a new proceeding. Nevertheless, even if the relief sought regarding the measure issued in favor of Mr. Nombre104271 were granted, that would not entitle the claimant to an extension of the concession it held. The fact remains that, because there was no express application through which the claimant sought an extension of that concession, neither the Municipality nor this Court may grant any claim whose effect would be to initiate proceedings for an extension of that concession. Thus, the effect sought through its claim for annulment would not remedy its failure to initiate the aforementioned proceeding.
On the contrary, as a result of its failure to exercise the right provided for in section 50 of Ley No. 6043, it has been established that on 07 de septiembre del 2011 that right expired without the claimant having initiated a proceeding aimed at determining whether the arrangement granting exclusive use of the maritime-terrestrial zone (ZMT) should be extended. Under those circumstances, and in view of that expiration, pursuant to section 52(a) of the law governing those relationships, the concession is deemed terminated upon expiration of the prescribed term because no application for an extension was filed in the legally required manner. In this case, the conditions for application of that provision have been met: the original term expired and no application for an extension was filed. Accordingly, the prescribed effect or legal consequence of that provision—namely, termination of the right—applies in this situation.
As the co-defendants have argued, that legal consequence operates by operation of law, insofar as no additional proceeding is required to produce that effect. The term of the concession constitutes a temporal limit on its validity; therefore, upon its expiration without an extension having been granted, the right is deemed terminated without any supplementary action being required to validate that circumstance. It is evident that, in light of that circumstance, an extension cannot be sought for a right that has already expired, which is what occurred in this matter. Likewise, even if section 50 of Ley No. 6043 were applied so as to treat an untimely application for an extension as a new application, the record shows that the co-defendant Nombre104271 duly applied for the grant of a concession right over the aforementioned parcel 100 of playa Coyote, that the proceeding prescribed by law and regulation was conducted, and that the corresponding concession agreement concerning that land was executed.
This means that, pursuant to and by application of the priority principle (principio de prelación) established in section 44 ejusdem, he would have a superior right to retain that concession. Furthermore, a relevant aspect of this matter is that, despite being aware of the dispute concerning the concession over parcel 100, the claimant did not object at all to the proceeding initiated by Mr. Nombre104271 and filed no objection within the period specified in the notice published in La Gaceta No. 131 of 6 de julio de 2012. As a result of that inaction, on 09 de agosto de 2013 the Municipalidad de Nandayure and Mr. Nombre104271 entered into a concession agreement, and ultimately, by decision G-1900-2017 issued at 08 horas 35 minutos on 01 de noviembre del 2017, the Gerencia General del Instituto Costarricense de Turismo approved the concession granted over parcel 100 of playa Coyote in favor of Mr.
Nombre104271 (Images 366-368 of the main case file), thereby consolidating his status as concessionaire. Accordingly, this Court agrees with the defendants’ argument that, as regards the claim for annulment and given the substantive effect it would entail, there is an evident lack of current interest (falta de interés actual), because, in view of the claimant’s circumstances, it could not under any circumstances obtain proceedings for an extension of that concession. As stated, the record does not show, nor has the claimant demonstrated, that at any time before the right it held over that parcel expired, it sought to extend its term. The defense of lack of current interest must therefore be upheld.
IX.Regarding the improper or proper service by certified mail. Without prejudice to the foregoing, it should be emphasized that, even assuming that those claims retain current relevance, there are likewise no substantive grounds for granting the relief sought in this judicial proceeding. On the one hand, the claimant alleges improper service (comunicación) of the Municipality’s notice. The following should be noted regarding that allegation. Analysis of the case file and the evidence submitted by the parties shows that, in a written submission dated 12 de julio del 2006, appearing at Images 287-289 of the main case file and page 72 of the administrative case file, the concessionaire’s agent provided the following address: “San José, Curridabat, Dirección16841”. This is recorded at page 72 of the administrative case file. The notice challenged by the claimant was sent precisely to that registered address.
As stated in the list of proven facts, by official letter dated 8 de noviembre de 2010, signed by Nombre32059, Head of the Departamento de Zona Marítimo Terrestre, notice of the concession-extension period was given. That document was sent through Correos de Costa Rica to the aforementioned address by certified-mail number RR02S863293.CR. The claimant argues that the address was incorrect and that this means of service was unlawful. As to the first argument, given the consistency between the address registered in the administrative case file and the address stated in the document effecting service, it is evident that the two references are entirely consistent. Therefore, if the registered address contained an error, it resulted from the claimant’s own lack of care, and the argument cannot be accepted. Moreover, contrary to the claimant’s assertions, section 50 of Ley No. 6043 authorizes the local government to give notice that a ZMT concession is nearing expiration, either directly or through publication in La Gaceta.
Contrary to the applicant’s contention that direct notice requires the local government to serve it personally through its own personnel, the Administration may lawfully use any legally valid means to inform an interested party of a particular administrative action affecting it. The purpose of the rules governing communication of administrative acts (actos administrativos), as derived from the doctrine of sections 140 and 256.3 of the Ley General de la Administración Pública, is to inform the addressee or addressees of an act that it has been issued and of its contents, so that they may take the appropriate action. It also marks the starting point for the rules governing the act’s effectiveness, subject to the exceptions set forth in section 142 of that same law (where the act solely grants rights, in which case its effects arise upon its adoption), which is decisive for exercising the right to appeal those acts (Art. 141 ibídem).
The Ley General de la Administración Pública itself, in section 243 (amended by Article 63 of the Ley de Notificaciones Judiciales, No. 8687 of 04 de diciembre del 2008), provides as follows in this regard:
That provision establishes with complete clarity the legitimacy of certified mail as a means of individual service. Accordingly, the claimant’s objection lacks a legitimate basis, as its position is based on a restrictive reading of section 50 of Ley No. 6043 and disregards the provisions on methods of service established by both Ley No. 6227 and the Ley de Notificaciones Judiciales, No. 8687 itself. Even so, it bears repeating that the absence of such notice did not prevent the concessionaire from filing its application for an extension before the original term of its right expired. Therefore, the dispute concerning that alleged defect would not, in itself, warrant granting the claims asserted, much less support annulment of the challenged actions.
X.On the violation of the irrevocability of one’s own acts (irrevocabilidad de actos propios). The claimant further alleges a breach of the principle of the immutability of one’s own acts (intangibilidad de actos propios), insofar as, she states, the reversal of what was agreed in subsection 34) of Article XII of Ordinary Session No. 147 of 18 de febrero de 2013 did not comply with the procedures established in provisions 155 and 173 of the Ley General de la Administración Pública. Regarding that allegation, it should be noted that the doctrine of the immutability of one’s own acts (non venire contra factum propium), which is grounded in provision 34 of the Carta Magna, constitutes an insurmountable limit on the conduct of public authorities, preventing them from repudiating their own final acts having content and effects favorable to the recipient. The inability to act contrary to their own favorable conduct operates as a fundamental limit on the actions of Public Administrations, arising from the principle of legality itself (provisions 11 Constitución Política, 11, 12, 13, 59, 66, 132 LGAP), and has been extensively addressed in domestic legal scholarship and case law.
The repudiation of their own final favorable conduct is possible only by resorting to the mechanisms for setting aside conduct made available by the Legal System, namely, an ex officio declaration of invalidity of acts affected by absolute, evident, and manifest nullity (nulidad absoluta, evidente y manifiesta), in accordance with the procedure and requirements established by provision 173 LGAP; the proceeding for a declaration that an act is injurious to the public interest (proceso de lesividad), governed by provisions 173 and 183 LGAP and 10.5, 34, and 39 of the CPCA; or the revocation procedure (procedimiento de revocación) set forth beginning with Article 153 of the aforementioned Ley General. This is a framework of minimum safeguards arising for the benefit of the recipient of the favorable effects of an act of public authority, requiring the Administration to follow those statutory procedural avenues in order to set aside that conduct; without doing so, it may under no circumstances decline to apply, repudiate, or eliminate the factual and legal consequences of that prior act.
This requirement has been addressed by the Sala Constitucional and the Sala Primera de la Corte Suprema Justicia in numerous rulings, including judgment No. 2010-10200, issued at 10 hours 27 minutes on 11 de junio del 2010 by the Tribunal Constitucional. Accordingly, these are safeguards that the Administration must satisfy insofar as it seeks to modify its own conduct that has granted a favorable effect to a third party and has become final. When required, the absence of these mechanisms results in the absolute nullity (nulidad absoluta) of an act issued contrary to the foregoing, due to violation of the aforementioned principle of the irrevocability of one’s own acts. It must nevertheless be clarified that those mechanisms govern ex officio reversal by the same Administration that issued the act; that is, they constitute mechanisms required for an administrative unit to review and set aside, on its own initiative, its own favorable conduct.
However, when review of the lawfulness of such acts arises from an interested party’s application through the use of ordinary or extraordinary means of challenge (medidas de impugnación), this is not an ex officio action but rather a petition by a third party claiming that conduct affecting the third party’s legal sphere is invalid. In such cases, the aforementioned doctrine does not apply, because it is necessary to protect the right of challenge (derecho de impugnación) available to the party filing the appeal, provided that the party has sufficient standing to file it and exercises that right in a timely and proper manner. In such cases, the act is subjected to review for validity, which may result either in its confirmation or in its reversal, and no form of vested right (derecho adquirido) to the immutability of the act may be asserted in those circumstances; otherwise, the framework allowing challenges to administrative acts would have little or no purpose.
In the case at hand, although the local government issued the act embodied in subsection 34) of Article XII of Ordinary Session No. 147 of 18 de febrero de 2013, which in principle had an effect favorable to the appellant, who is the plaintiff in these proceedings, that decision was timely challenged by Mr. Nombre104271. His standing to challenge that decision was not disputed; in any event, because the decision affected him, since he had filed an application for the granting of a concession (concesión) in the same Dirección16843, he was fully entitled to oppose it. Thus, by virtue of that appeal, the local government issued the resolution set forth in subsection 19) of Article XI of Ordinary Session No. 154 of 8 de abril de 2013, in which the Concejo Municipal decided to grant the appeal filed by Mr. Nombre104271. From that perspective, therefore, there was no violation whatsoever of the principle of the immutability of one’s own acts, irrespective of any debate that might arise as to whether that decision created an actual right in favor of the claimant.
This is because the annulment of that conduct did not result from an ex officio action by the Municipalidad, but from the appeal filed by a party with standing for that purpose, in which it was found that the former concession holder had not filed any application to extend her right before the term of her concession expired and that no objection had been raised to the proceeding announced in the public notice published in La Gaceta No. 131 of 6 de julio de 2012. Consequently, the alleged error did not occur, and the claim is therefore without merit. Accordingly, in view of the analysis set forth in this judgment, notwithstanding the granting of the defense of lack of a current interest (falta de interés actual), the complaint would also be inadmissible on the merits, demonstrating, in any event, a lack of legal entitlement (falta de derecho) in the action under review.
XI.Corollary. Analysis of the defenses asserted. Both the local government and the co-defendant asserted the defenses of lack of a current interest and lack of legal entitlement. The defense of lack of a current interest must be granted, and no ruling need be made on the defense of lack of legal entitlement, as doing so is unnecessary. Accordingly, the complaint shall be dismissed in its entirety.
XII.Costs. Pursuant to provision 193 of the Código Procesal Contencioso Administrativo, procedural costs and attorneys’ fees (costas procesales y personales) constitute a burden imposed upon the losing party by virtue of having lost. Relief from such an award is permissible only when, in the Tribunal’s judgment, there was sufficient cause to litigate or when the judgment is issued on the basis of evidence whose existence was unknown to the opposing party. In this case, there is no reason to dispense with application of the prevailing rule that costs are assessed against the losing party, particularly in view of the specific circumstances of these proceedings, in which the lack of any current subject matter is evident. Both categories of costs must therefore be imposed upon the unsuccessful claimant, with the amount to be determined in subsequent proceedings. On this issue, Judge Aguilar Méndez files a separate statement.
THEREFORE, with the partial dissenting opinion of Judge Fernández Brenes regarding the defense of lack of interest.
By majority decision, the defense of lack of a current interest is granted, and no ruling is made on the defense of lack of legal entitlement because doing so is unnecessary. Unanimously, the complaint filed by the company Servicios Ejecutivos S.A., corporate identification number CED80566, against the Municipalidad de Nandayure and Nombre104271 is dismissed in its entirety. Both categories of costs in these proceedings are imposed upon the unsuccessful claimant, with the amount to be determined in subsequent proceedings. On this issue, Judge Aguilar Méndez files a separate statement. Judge Fernández Brenes dissents solely from the granting of the defense of lack of a current interest, which she would deny, and would instead grant the defense of lack of legal entitlement. José Roberto Garita Navarro/ Silvia Consuelo Fernández Brenes/ Daniel Aguilar Méndez. *-*-*-*-*-*-*-*-*- PARTIAL DISSENTING OPINION OF JUDGE FERNÁNDEZ BRENES Sole.- Although I agree with the substantive reasons given in the analysis of the issue, I depart from the majority’s position because I consider that this case involves not a lack of interest, but a lack of legal entitlement, even though both lead to dismissal of the action.
It should be noted that the premise or substance of this defense—lack of interest—means that it is unnecessary to rule on the merits of the legal issue under dispute because of some circumstance that arose during the judicial proceeding. Analysis of this defense requires the adjudicator to assess whether a substantive analysis is necessary, with the result that, regardless of the outcome of such a ruling, it would neither benefit nor prejudice the interests and legal position of the claimant. In this case, the factual situation relating to the disputed issue remains exactly as it was when the action was filed. Indeed, the relevance and usefulness of analyzing the matter are clearly demonstrated, to the extent that the ruling preceding this opinion examined in detail why the action was unfounded because the claimant’s allegations lacked merit; in my view, that instead warrants a finding of lack of legal entitlement.
In all other respects, I agree with the treatment of the issues disputed in these proceedings. Silvia Consuelo Fernández Brenes. Administrative Litigation Judge. *-*-*-*-*-*-*-*- STATEMENT OF JUDGE AGUILAR MÉNDEZ.
Regarding costs, and with absolute respect for the differing opinion of my colleagues, I respectfully disagree with the scope of the award entered because, under the new Código Procesal Civil (Ley N° 9342), specifically Articles 62.1, 73.2, and 73.3, the adjudicating Tribunal in a case such as this has a duty to immediately specify the exact amount awarded as costs, as well as to determine whether that obligation is joint and several or divisible. Daniel Aguilar Méndez. *-*-*-*-*-*-*-*-*- CASE FILE: 14-006847-1027-CA MATTER: ORDINARY PROCEEDING PLAINTIFF: SERVICIOS EJECUTIVOS S.A.
DEFENDANTS: LA MUNICIPALIDAD DE NANDAYURE AND Nombre104271 .
JRGN. IGWTHUP.2020 *TGSKYATNV4861* ROBERTO GARITA NAVARRO, ADJUDICATING JUDGE SILVIA FERNÁNDEZ BRENES, ADJUDICATING JUDGE DANIEL AGUILAR MENDEZ, ADJUDICATING JUDGE
ASUNTO: PROCESO DE CONOCIMIENTO ACTOR: SERVICIOS EJECUTIVOS S.A.
DEMANDADO: LA MUNICIPALIDAD DE NANDAYURE Y Nombre104271 .
No. 020-2020-VI.
TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEXTA, SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. Goicoechea, a las 15 horas 40 minutos del veinticinco de febrero del dos mil veinte.
Proceso de puro derecho establecido por la empresa denominada Servicios Ejecutivos S.A., cédula jurídica número CED80566, representada por Nombre104270 , cédula de identidad número CED110334, bajo el patrocinio letrado de Nombre18852 , carné 19224, contra la Municipalidad de Nandayure, representada en esta causa por Nombre140096 , carné 17742 y Nombre104271 , cédula de identidad número CED110335, representado por Nombre99701 , carné 15263.
RESULTANDO:
Redacta el juez Garita Navarro con el voto afirmativo de la jueza Fernández Brenes y el juez Aguilar Méndez;
CONSIDERANDO.
I.Hechos probados. De relevancia para la resolución del presente proceso se tienen los siguientes:
II.Hechos no demostrados. De relevancia para este proceso: 1) Que la accionante presentara solicitud de prórroga de la concesión de zona marítimo terrestre correspondiente a la parcela 100 de playa Coyote, previo a su vencimiento por transcurso del plazo por el que fue otorgado. 2) Que la accionante se opusiera al trámite de concesión en la parcela 100 de playa Coyote publicitado en el edicto publicado en La Gaceta N° 131 del 6 de julio de 2012.
III.Objeto del proceso. Analizados los alegatos de las partes involucradas en este proceso, las pretensiones que fueron deducidas gravitan en torno al cuestionamiento de validez de la resolución adoptada por el Concejo Municipal de Nandayure en la sesión ordinaria No. 154, en la que en el artículo XI en el inciso 19), acordó, acoger el recurso incoado por el señor Nombre104271 . La empresa accionante señala, era concesionaria de la parcela número 100 de Playa Coyote, en el cantón de Nandayure, desde el año 2001, para zona residencial turística recreativa, por un plazo de diez años desde la firma del contrato, lo cual se dio el 07 de septiembre del 2001, con prórrogas por el mismo plazo, debiendo el ente local dar aviso con una antelación no menor a seis meses ni mayor a un año. Expone, esos avisos deben realizarse de manera directa o mediante publicación en el Diario Oficial. Señala, por oficio de fecha 08 de noviembre de 2010 denominado NOTIFICACIÓN SOBRE PRÓRROGA DE CONCESIÓN, se le comunicó vía correo certificado, mediante número de certificado RR02S863293.CR, anotando como lugar de destino San José, Curridabat, 200 sur y 200 este de la POPS.
Prosigue, mediante oficio 019 2011-EZMT-CM de fecha de 14 de setiembre de 2011 el encargado A.l del Departamento de la ZMT de la Municipalidad de Nandayure solicita al Concejo Municipal el archivo del expediente Administrativo, para la prórroga de la concesión de la parcela número 100, indicando que el 08 noviembre del 2010, se le solicitó presentar la solicitud de prórroga de la concesión, lo que no se había realizado al 14 de setiembre de 2011. Destaca que ello no corresponde a la realidad. Relata que por oficio AM.A. A 140-2012 de fecha de 26 de abril de 2012, la Alcaldía ordenó al departamento de Zona Marítimo Terrestre (ZMT) archivar el expediente administrativo anterior y acoger nueva solicitud presentada, lo cual fue acogido por el Concejo Municipal mediante acuerdo del inciso 28 del Articulo XIII, Sesión Ordinaria No. 78 celebrada el 26 de octubre de 2011. Comenta que el 08 de enero de 2013, presentó recurso extraordinario de revisión e incidente de suspensión del Acto Prima Facie en Sede Administrativa, contra el acuerdo aprobado por el Concejo Municipal, mediante el inc. 28) del artículo XIII), de la sesión ordinaria No. 78, celebrada el 26 de octubre del 2011, comunicado por oficio No. SCM-28A-78-2011 del 10 de noviembre del 2011.
Dice que ese recurso fue acogido en la sesión ordinaria No. 147 del 18 de febrero del 2013, inciso 34) del artículo XII, lo que le fue comunicado por oficio SCM-28-78-2011. Comenta que el señor Nombre104271 formuló recurso de revocatoria, el que fue acogido en la sesión ordinaria No. 154 del 08 de abril del 2013, inciso 19) del artículo XI, ordenando desinscribir su concesión. Aduce que contra esa decisión presentó recurso de revisión, el que fue remitido a la Asesoría Legal, sin que a la fecha de la demanda se haya contestado esa medida de impugnación. Señala que la concesión es un acto declarativo de derechos subjetivos que no puede dejarse sin efecto, salvo los supuestos previstos en los ordinales 155 y 173 de la Ley General de La Administración Pública (LGAP). Destaca que en este caso no se dan los supuestos para aplicar ninguno de esos preceptos, ni se han satisfecho las exigencias procedimentales que esas normas imponen, por lo que el acto impugnado es absolutamente nulo y no puede ejecutarse.
Dice, la concesión otorgada fue por diez años. Renovables por iguales períodos, por lo que conforme a la Ley No. 6043 y el contrato de concesión, el ente local debía dar aviso al concesionario, mediante notificación realizada con un plazo máximo de un año y un mínimo de seis meses, antes del vencimiento, lo que, afirma, no se realizó, por lo que no puede dejar sin efecto la concesión. Indica, acorde al artículo 50 de la Ley 6043, el aviso de la Municipalidad para que el concesionario presente la solicitud de renovación, debió realizarse directamente por el ente local o por La Gaceta y no por correo certificado. Alude al artículo 24 de la Ley de Notificaciones, para exponer que se efectuó por un medio no autorizado, además de que no hay norma habilitante para notificar por ese medio. Expresa, la notificación de la resolución municipal sobre la prórroga de la concesión se hizo en una dirección errónea, ya que Correos de Costa Rica indica en el lugar de destino “San José, Curridabat, 200 sur y 200 e. de la POPS”, siendo la dirección aportada 200 metros sur y 100 este de la POPS, a la vez que en el documento no consta acuse de recibo, ni entrega en mano propia.
Al nunca haberse recibido, no corren los términos, por lo que el archivo del expediente es nulo. Critica que mediante el oficio 019-2011-EZMT-CM del 14 de septiembre del 2011, el encargado de la ZMT solicitó al Concejo Municipal el archivo del expediente para la prórroga de la concesión de la parcela 100, alegando que se solicitó la presentación de la solicitud de prórroga, lo que desmiente al no haberse dado esa notificación. Destaca que, mediante OF. AM AA 140-2012 del 26 de abril de 2012, la Alcaldía Municipal ordenó al jefe del departamento de ZMT archivar el expediente Administrativo anterior y acoger nueva solicitud presentada. Acota, por resolución del Concejo Municipal, acuerdo del lnc.28 del Articulo XIII, Sesión Ordinaria No. 78 celebrada el 26 de octubre de 2011, artículo IV, y el dictamen de la Asesoría Legal, informe AL- CZMT 194-2011, dan el respaldo legal a las actuaciones anteriores.
Relata que, en virtud de los recursos planteados contra el archivo, se dispuso prorrogar su concesión, pero luego se acoge el presentado por el señor Nombre104271 , en contra de sus derechos subjetivos. Acusa que ese acto supone una arbitrariedad y un quebranto al debido proceso. Refiere al voto 2004-12520 de la Sala Constitucional en cuanto al principio de intangibilidad de actos propios. Afirma que el acuerdo contenido en el artículo XII, inciso 34) de la sesión ordinaria No. 147 del 18 de febrero del 2013, le otorga un derecho subjetivo, por lo que su anulación requería de los procedimientos previstos en los ordinales 155 o 173 de la LGAP. Postula que no hubo un correcto proceder ya que la Administración se limitó a aprobar, en sesión ordinaria No. 147 del 18 de febrero del 2013, mediante inciso 34) del artículo XII, autorizar al alcalde para que procediera a desinscribir la concesión. Reprocha que pese haber presentado el respectivo recurso, no ha sido resuelto.
IV.Alegatos de la Municipalidad. Por su parte, el ente local aduce, las pretensiones de la accionante carecen de interés actual en la medida en que los derechos de concesión que fueron otorgados en la parcela 100, se extinguieron de pleno derecho en septiembre del 2011, por el transcurso del tiempo, ya que ni antes ni después del vencimiento, la accionante presentó solicitud de prórroga de concesión. Señala que la entidad accionante cree que revocando el inciso
V.Alegaciones del co-accionado Nombre104271 . Finalmente, el señor Nombre104271 señala que atendiendo al objeto del procesos, consistente en la petición de nulidad del del acuerdo firme en vía administrativa, aprobado por el Concejo Municipal de Nandayure mediante el inciso 19) del artículo XI) de la Sesión Ordinaria número 154, celebrada el 8 de abril de 2013; que en lo medular, acogió el recurso de revocatoria formulado por su parte, en contra del acuerdo aprobado mediante inciso 34) del artículo XII) de la Sesión Ordinaria número 147, celebrada el 18 de febrero del 2013 y ordenó a su vez, al Alcalde municipal de Nandayure, para que procediera a efectuar las diligencias o gestiones necesarias para desinscribir la concesión extinta de la accionante. Comenta que ese acuerdo fue adoptado bajo la consideración de que, a esa fecha, la demandante no había presentado la solicitud de prórroga de concesión, lo que debió haber realizado antes del 07 de septiembre del 2011.
Además, que esa parte no se opuso al edicto publicado en La Gaceta N° 131 del 6 de julio de 2012, así como que la concesión se extinguía de pleno derecho por el simple decurso del tiempo. Estima, para que este proceso resulte procedente o tenga eco en sede judicial, lo primero que tendría que probar la actora sería que presentó la solicitud de prórroga en tiempo y forma, ya que la ausencia de dicha solicitud fue una de las consideraciones que tuvo el Concejo para acoger el recurso administrativo presentado por don Nombre104271 . Sin embargo, las pruebas que obran en autos valgan la redundancia, prueban lo contrario, ya que aparece certificado que Servicios Ejecutivos S.A. no sólo no presentó la solicitud de prórroga, sino que la misma no fue presentada antes del vencimiento de la concesión, sea, antes del 07 de setiembre de 2011, fecha de vencimiento de la concesión, según folio 221 del expediente administrativo municipal.
Reitera que tampoco se opuso al edicto publicado para el nuevo trámite, ya que consta en autos que, dentro del plazo de treinta días hábiles, no se presentaron objeciones. Señala que la Sala Primera ha señalado que la concesión fenece por el transcurso del tiempo sino hay solicitud de prórroga, lo que es independiente de que el ente local comunique el aviso respectivo, a efectos de lo cual cita la resolución 495-2010 de ese Tribunal, así como el dictamen C-106-2007 del 22 de marzo del 2007 de la Procuraduría General de la República y resolución No. 332-2015 de las 10 horas del 30 de junio del 2015, de la Sección III de este Tribunal Contencioso Administrativo. Cuestiona la calificación de acto declarativo de derechos que postula la accionante. Sobre ese particular expone, la demandante señala que en el acuerdo de la Sesión Ordinaria número 154 del 8 de abril de 2013 se incurrió en infracción al principio de intangibilidad de los actos propios ya que, para ese momento el Concejo Municipal de Nandayure había aprobado mediante inciso 34) del artículo XII) de la Sesión Ordinaria número 147, celebrada el 18 de febrero de 2013 una prórroga a la concesión de la empresa Servicios Ejecutivos, S.A. sobre la Dirección11405 .
Critica, la actora no repara que en ninguno de los acuerdos aprobados por el Concejo Municipal se ha aprobado alguna prórroga a la concesión, ya que para que una concesión en la zona marítimo terrestre pueda ser prorrogada lo primero que se requiere, como es lógico, es de una solicitud o petición del concesionario en ese sentido, anterior al vencimiento del plazo de esta, y en este caso esa gestión, no ha sido presentada por la empresa. Añade que en orden al artículo 50 de la LZMT, para la existencia jurídica de una prórroga también se requieren tanto del acuerdo expreso de la municipalidad respectiva como de la aprobación del Instituto Costarricense de Turismo (ICT), por lo que no hay derecho que ampare a la accionante. Afirma, aún de anularse el acuerdo aprobado por el Concejo Municipal de Nandayure mediante el inciso 19) del artículo XI) de la Sesión Ordinaria número 154, celebrada el 8 de abril de 2013, la concesión no va a dejar de encontrarse extinguida, toda vez que la extinción operó de pleno derecho, en razón de que la actora no solicitó la prórroga de la concesión en su debido momento, lo que de conformidad con el inciso a) del artículo 52 de la LZMT, opera de pleno derecho. De ahí que a nada llevaría disponer la nulidad peticionada, por lo que no hay derecho alguno que tutelar.
VI.Sobre el régimen de concesiones en ZMT. La Ley No. 6043 regula lo relativo a la denominada zona marítimo terrestre, señalando con toda claridad, en su numeral 1, que: "... constituye parte del patrimonio nacional, pertenece al Estado y es inalienable e imprescriptible. Su protección, así como la de sus recursos naturales, es obligación del Estado, de sus instituciones y de todos los habitantes del país. Su uso y aprovechamiento están sujetos a las disposiciones de esta ley." Desde el plano conceptual, el mandato 9 ejusdem la define como la franja de doscientos metros de ancho a todo lo largo de los litorales atlántico y pacífico de la República, cualquiera que sea su naturaleza, medidos horizontalmente a partir de las líneas de la pleamar ordinaria y los terrenos y rocas que deje el mar en descubierto en la marea baja. Comprende las islas, islotes y peñascos marítimos, así como toda tierra con formación natural que sobresalga del nivel del océano dentro del mar territorial de la República.
Se exceptúa la Isla del Coco que estará bajo el dominio y posesión directa del Estado y aquéllas otras islas cuyo dominio o administración se determinen en dicha ley o en leyes especiales. Conforme al numeral 10 de la misma Ley, este espacio se compone o integra de dos secciones, a saber; a) Zona pública, que comprende la franja de cincuenta metros de ancho a contar de la pleamar ordinaria y las áreas que quedan al descubierto durante la marea baja, así como los islotes, peñascos y demás área pequeñas y formaciones naturales que sobresalgan del mar. Asimismo, según lo indica el canon 11 de la citada Ley, constituye zona pública, sea cual fuere su extensión, la zona ocupada por todos los manglares de los litorales continentales e insulares y esteros del territorio nacional. b) Zona Restringida, constituida por la franja de los ciento cincuenta metros restantes o por los demás terrenos en casos de islas.
Sobre este espacio, es factible el otorgamiento de concesiones. A partir de la declaratoria de demanialidad que realiza la Ley No. 6043, es claro que se trata de un espacio inalienable e imprescriptible y respecto del cual, no es posible constituir derecho alguno sobre la base de la mera ocupación o bien, sobre la figura del silencio positivo, la que resulta improcedente tratándose de las cosas públicas, como derivación del régimen de protección especial de Derecho Público que impone el numeral 262 del Código Civil, reiterado por la Ley No. 6043. Ese carácter dominical impone que los terrenos ubicados en la zona marítimo terrestre no podrán ser objeto de informaciones posesorias y los particulares no podrán apropiarse de ellos ni legalizarlos a su nombre, por ese u otro medio (ver artículos 7 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre; 7 y 11 de la Ley de Informaciones Posesorias). Con todo, la misma Ley No. 6043 establece las pautas para que los particulares puedan hacer un uso privativo de la zona restringida, mediante la figura de la concesión, según se desprende de los cánones 39 y 41.
En ese sentido, la competencia primaria para el otorgamiento de esas concesiones corresponde a las Municipalidades (art. 40), en tanto que las concesiones en áreas turísticas requieren de la aprobación (requisito de eficacia) por parte del Instituto Costarricense de Turismo -ICT- (art. 42). Estas concesiones se rigen por el principio de prelación, de suerte que son otorgadas a las personas que, cumpliendo con las exigencias respectivas, presenten con antelación sus peticiones (primero en tiempo, primero en derecho), según lo estatuye el numeral 44 de la ley de referencia. En cuanto a los titulares de esos títulos de uso, los preceptos 46 y 47 de la ley establecen las personas a quienes no es factible otorgar este tipo de concesiones. Ahora bien, en lo atinente al elemento temporal, el mandato 48 ibídem fija que serán otorgadas por un plazo no menor de cinco años, pero no mayor de veinte, con el correspondiente pago de un canon por el uso privativo de esos espacios físicos.
Cabe destacar que, en orden al contenido de esos derechos, el concesionario solamente podrá realizar las actividades expresamente fijadas en el respectivo contrato o acto habilitante, sin que pueda variarse el destino sin la anuencia previa de las autoridades competentes (art. 43). Como tema relevante por el objeto de este proceso, el ordinal 50 de ese marco legal establece la posibilidad de prórroga sucesiva de esas concesiones, a efectos de lo cual, esa misma norma impone el procedimiento a seguir. Indica ese precepto:
"Artículo 50.- Las concesiones podrán prorrogarse sucesivamente, al término de su vencimiento o de la prórroga anterior, por plazo no mayor que el estipulado en el artículo 48, siempre que lo solicite el interesado, lo acuerde la municipalidad respectiva y lo apruebe el Instituto correspondiente.
La solicitud deberá presentarse dentro de los tres meses siguientes al aviso que dé la municipalidad al interesado sobre su vencimiento del plazo de su concesión. Tales avisos podrá darlos la municipalidad, directamente o por medio de publicación en el Diario Oficial. Para tramitar la solicitud es indispensable que el interesado se encuentre al día en el pago del canon respectivo y que esté a derecho en el cumplimiento de las obligaciones que establece esta ley; si no lo estuviere o se encontrare atrasado en el pago se tendrá como presentada su solicitud en la fecha en que haga el pago o cumpla sus obligaciones. La solicitud de prórroga presentada extemporáneamente se tendrá como nueva solicitud de concesión.
En caso de prórroga, el canon a pagar será el vigente, conforme al reglamento correspondiente, a la fecha en que se acuerde la prórroga por la municipalidad respectiva." De esa referencia se desprenden varias cuestiones relevantes para esta contienda. Por un lado, la facultad de la Administración de prorrogar las concesiones, siempre que, de previo a su fenecimiento, el concesionario así lo haya solicitado. Nótese que, en tesis de principio, la prórroga no se constituye en un derecho del concesionario, sino en una facultad de la Administración, empero, es claro que, como toda conducta pública, sujeta a legalidad administrativa, la denegación de la prórroga, cuando cumpla con las condiciones legales y reglamentarias, debe sustentarse y motivarse en razones legítimas que han de expresarse de manera debida en el acto respectivo. Por otro lado, la prórroga no puede constituirse de oficio por la Municipalidad, por cuanto dicho contenido ha de estar precedido, a modo de condición sine qua non, de la expresa e inequívoca petición del concesionario.
Esa gestión es impostergable y fundamental para disponer la prórroga, aún y cuando la sola solicitud no sea presupuesto suficiente para obtener la extensión del derecho que nace a partir de la concesión, dado que, como se ha señalado, por razones motivadas y sometidas al control de legalidad, la Administración puede denegar tal ruego. En esa dimensión se impone el canon 51 de la norma de cita, al regular:
"Artículo 51.- La municipalidad o el instituto correspondiente podrán denegar la prórroga de concesiones por motivos de utilidad pública o conveniencia general, porque la parcela haya quedado ubicada en la zona pública o se requiera para planes o desarrollos urbanísticos o turísticos debidamente aprobados por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo y el Instituto Costarricense de Turismo, o por incumplimiento de las obligaciones del concesionario establecidas en la ley, sus reglamentos o en el contrato. En todo caso los motivos deberán ser debidamente comprobados." Así, el derecho de seguir ocupando el bien en zona restringida requiera que, a partir de la petición de parte interesada, el ente local acuerde la prórroga y lo apruebe el instituto correspondiente, sea el ICT. En esa dimensión, la misma norma señala que la petición debe presentarse dentro de los tres meses siguientes al aviso que de la municipalidad al interesado, sobre el vencimiento del plazo del derecho.
Para ello, el mandato de marras señala que esos avisos podrá darlos el ente local de manera directa o por publicación en el Diario Oficial. Como elemento relevante, se aclara que la solicitud que sea presentada de manera extemporánea, sea, fuera de esa franja de temporalidad señalada, se tendrá como nueva solicitud de concesión, ergo, afecta al principio de prelación estatuido por el numeral 44 ya citado, por lo que, en tal escenario, el anterior concesionario no podría invocar una situación prevalente, oponible frente a terceros que haya gestionado una concesión sobre ese mismo espacio. Por su parte, la Ley No. 6043 distingue causales de extinción de las concesiones y supuestos de cancelación. En el primer supuesto, el numeral 52 impone como supuestos de extinción: a) Por vencimiento del plazo fijado sin haber solicitud de prórroga en forma legal; b) Por renuncia o abandono que hicieren los interesados; c) Por fallecimiento o ausencia legal del concesionario sin hacerse adjudicación a los herederos o presuntos herederos parientes; d) Por no acordarse su prórroga conforme establece el artículo anterior; y e) Por cancelación de la concesión.
Por su parte, el mandato 53 fija como causas de cancelación: a) Por falta de pago de los cánones respectivos; b) Por incumplimiento de las obligaciones del concesionario conforme a la concesión otorgada o su contrato; c) Por violación de las disposiciones de la ley conforme a la cual se otorgó el arrendamiento o concesión; d) Si el concesionario impidiere o estorbare el uso general de la zona pública; y e) Por las demás causas que establece la ley. Cabe señalar que cuando la causa de extinción sea ajena al concesionario, deberá ser indemnizado por las edificaciones y mejoras existentes en la parcela, en tanto que si la extinción es por una situación imputable al concesionario, las mejoras, edificaciones e instalaciones que hubiere en esa parcela quedarán en favor de la municipalidad respectiva, por lo cual, no deberá indemnizar partida alguna, sin perjuicio de las acciones del ente local para obtener reparación civil por incumplimiento o por los daños y perjuicios respectivos, rebajándose de éstos el valor de dichas mejoras y edificaciones (art. 55). Sobre esa base genérica se ingresa al análisis de los temas debatidos.
VII.Sinopsis de lo acontecido y contenido de conductas relevantes. Del análisis de los autos se tiene que, el 07 de setiembre de 2001 la Municipalidad de Nandayure y la empresa accionante suscribieron contrato de concesión sobre la parcela No. 100 de playa Coyote por un plazo de diez años, el cual fue aprobado por el Instituto Costarricense de Turismo mediante resolución No. G-2052-2001 de las 11 horas 20 minutos del 24 de setiembre de 2001 e inscrito ante el Registro Nacional, finca ubicada en el partido de Guanacaste, matricula folio real número Placa26806. Por oficio de fecha 8 de noviembre de 2010, el Encargado del Departamento de Zona Marítimo Terrestre, dio aviso de prórroga de concesión, lo cual, fue remitido a través de los servicios de Correos de Costa Rica a la siguiente dirección "San José, Curridabat, 200 metros al sur y 200 este de la Pops. Luego, el 26 de setiembre de 2011 el señor Nombre104271 presentó solicitud de concesión sobre la parcela No. 100 de playa Coyote. Por su parte, en la Sesión Ordinaria No. 78 del 26 de octubre de 2011, el Concejo Municipal acordó mediante inciso 28) artículo XIII:
"PRIMERO: Archivar el expediente administrativo a nombre de la empresa Servicios Ejecutivos S.A. sobre la CONCESIÓN VENCIDA sobre la parcela No. 100 de Playa Coyote, al tenor de los artículos 50, 51 y 52 de la Ley No. 6043 y 53 del Reglamento a la Ley No. 6043. SEGUNDO: ACOGER la nueva solicitud presentada por la empresa Servicios Ejecutivos S.A. sobre la parcela antes dicha, al amparo de la norma contenida en el párrafo segundo del artículo 50 de la referida ley, que a la letra reza "La solicitud de prórroga presentada extemporáneamente se tendrá como nueva solicitud de concesión ... " Empero, en lo atinente a la gestión del señor Nombre104271 , el 15 de mayo de 2012 se realizó inspección de campo del lote No. 100 de playa Coyote sin que existiera conflicto alguno, a la vez que en Diario Oficial La Gaceta No. 131 del 6 de julio de 2012, se realizó la publicación del edicto correspondiente, siendo que, en el plazo de audiencia de 30 días hábiles, no se recibieron oposiciones.
Pese a ello, y no obstante que no se opuso al trámite del señor Nombre104271 , el 08 de enero de 2013 la empresa accionante presentó recurso extraordinario de revisión contra el oficio SCM 288-78-2011 mediante el cual se notificó el inciso 28, artículo XIII de la Sesión Ordinaria No. 78 del 26 de octubre de 2011. En atención a esa medida recursiva, mediante inciso 34) del artículo XII de la Sesión Ordinaria No. 147 del 18 de febrero de 2013, el Concejo Municipal acordó:
"PRIMERO: Acoger el recurso extraordinario de revisión contra el oficio SCM 288-78-2011, presentado por el señor Nombre104270 , en su condición de representante de la empresa Servicios Ejecutivos S.A. SEGUNDO: Se deje sin efecto cualquier trámite que pretenda adjudicar la parcela objeto de este recurso a otra persona física o jurídica. TERCERO: Se reciba la prórroga de concesión de la empresa Servicios Ejecutivos S.A. por motivos de economía procesal ... ".
Frente a esa conducta que le impactaba su situación jurídica, el 11 de marzo de 2013, el gestionante Nombre104271 presentó recurso de revocatoria, lo que llevó a que en el acuerdo adoptado en el inciso 19) artículo XI de la Sesión Ordinaria No. 154 del 8 de abril de 2013, el Concejo Municipal dispusiera:
"PRIMERO: Acoger el recurso incoado por el señor Nombre104271 , por cuanto lleva razón al indicar que hasta el día de hoy la empresa Servicios Ejecutivos no ha presentado la prórroga de concesión, mismo acto que debía haberse realizado antes del 7 de setiembre de 2011. Asimismo, la empresa antes mencionada no se opuso al edicto publicado en La Gaceta No. 131 del 6 de julio de 2012. Igualmente lleva razón el recurrente al alegar que la extinción de la concesión acontece de pleno derecho por el simple transcurso del tiempo, tal y como lo ha dicho en reiteradas resoluciones tanto el T. C.A. como la Sala de Casación. SEGUNDO: Autorizar al señor Alcalde Municipal para que proceda a efectuar diligencias o gestiones que correspondan a efectos de desinscribir del Registro Nacional la extinta concesión de Zona Marítimo Terrestre ... ".
Contra esa decisión, el 04 de junio de 2013, la actora presentó recurso extraordinario de revisión, para cuyo conocimiento y decisión, por inciso 1) del artículo XI de la Sesión Ordinaria No. 168 del 15 de julio de 2013, el Concejo Municipal otorgó audiencia por diez días al señor Nombre104271 . Sin haber sido resuelto ese recurso, el 09 de agosto de 2013 la Municipalidad de Nandayure y el señor Nombre104271 suscribieron contrato de concesión. Ante la inercia en la atención del recurso presentado, la actora presentó recurso extraordinario de revisión per saltum ante el Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, órgano que, mediante resolución No. 206-2014 de las 15 horas 5 minutos del 30 de abril de 2014, lo declaró inadmisible y ordenó al Concejo Municipal entrar a resolverlo. En definitiva, mediante inciso 1) del artículo VI de la Sesión Ordinaria No. 259 del 13 de abril de 2015, el Concejo Municipal declaró sin lugar el recurso extraordinario presentado por Servicios Ejecutivos S.A.
VIII.Sobre el caso concreto. Régimen de renovación (prórroga) de las concesiones en ZMT. La presente demanda recae sobre el acuerdo adoptado en el inciso 19) artículo XI de la Sesión Ordinaria No. 154 del 8 de abril de 2013, en el que el Concejo Municipal dispuso acoger el recurso formulado por el señor Nombre104271 en contra de la decisión contenida en el inciso 34) del artículo XII de la Sesión Ordinaria No. 147 del 18 de febrero de 2013. Atendiendo a las alegaciones de la parte reclamante, se hace necesario reiterar que las razones que expresa esa conducta, se pueden sintetizar en tres aspectos fundamentales, que se complementan, esa: a) la falta de presentación de formal solicitud de prórroga antes del vencimiento del plazo por el cual se había otorgado la concesión sobre la Dirección16843 , en fecha 07 de septiembre del 2011; b) la falta de oposición de parte de la reclamante en el trámite de la concesión gestionada por el señor Nombre104271 , en concreto, a partir de la publicación del edicto que para esos fines se divulgó a terceros en La Gaceta No. 131 del 6 de julio de 2012; y finalmente, c) la extinción de pleno derecho de la concesión por el simple transcurso del tiempo.
Las partes co-accionadas postulan una falta de interés actual por el supuesto fenecimiento de pleno derecho de esa concesión. Sobre esas cuestiones cabe señalar lo que de seguido se expone. Como fue indicado arriba, en orden a lo preceptuado por el canon 50 de la Ley No. Placa5163, las concesiones en ZMT pueden ser prorrogadas de manera sucesiva, siempre que el concesionario lo haya solicitado de previo al fenecimiento del plazo por el cual fueron otorgadas, y siempre que, habiendo cumplido los requisitos debidos, el ente local lo acuerde y lo apruebe el ICT. Acorde a ese mandato, esa solicitud debe presentarse dentro de los tres meses siguientes al aviso que de la Municipalidad al interesado sobre ese vencimiento. Lo anterior supone que el concesionario no cuenta con un derecho subjetivo a la prórroga,. efecto que se supedita a la concurrencia de los presupuestos señalados. Ahora bien, la accionante reprocha la manera en que el ente local le puso en conocimiento de la proximidad del vencimiento del plazo de su concesión, siendo que, en su consideración, dicho aviso no puede realizarse por correo certificado, medio que estima no habilitado por ley.
Sobre esa cuestión, al margen de lo que adelante se dirá, cabe destacar que con independencia de que el ente local realice o no el aviso sobre el próximo vencimiento del derecho de concesión, la parte interesada se encuentra en total posibilidad objetiva de formular la gestión de prórroga, aún y cuando no haya recibido comunicación formal alguna sobre el vencimiento del plazo de su derecho. En efecto, la vigencia de la concesión, así como la necesidad de petición de parte para aspirar a la prórroga, son ambas cuestiones y datos que el concesionario conoce desde la suscripción misma del vínculo en virtud del cual se le confiere el derecho de ocupación sobre la franja de ZMT, de modo que el ejercicio de su facultad de requerir la prórroga, no se condiciona a que el ente local le haya realizado el aviso en cuestión. No es esa comunicación administrativa la que genera la posibilidad de formular la petición de extender la concesión, sino el régimen legal mismo que precisa este tipo de relaciones especiales.
Por ende, el ejercicio de esa petición no se encuentra limitado por la comunicación de la municipalidad, siendo deber de la parte, de cara a obtener la prórroga, presentar en tiempo y forma su solicitud. Lo anterior aún y cuando la corporación local no realizara esa advertencia. Es decir, la omisión de la Administración en comunicar el aviso sobre el vencimiento del plazo de la concesión, en modo alguno libera al concesionario e interesado del deber de requerir la solicitud respectiva para poder iniciar el análisis de la procedencia de la prórroga de su derecho. De otro modo, de condicionar esa petición al aviso de marras, de manera refleja, se daría como efecto, extender el plazo de la concesión como derivación de un supuesto que la ley no regula. Es claro que la prórroga no es un derecho automático del concesionario, por las razones ya puntualizadas, por lo que no se puede alegar una suerte de extensión indeterminada de la concesión, más allá de su vigencia original, bajo la consideración de que la solicitud de prórroga solamente es posible a partir del aviso municipal.
Se reitera, la vigencia del vínculo es un asunto conocido por la parte, sin que pueda alegar, desde ninguna óptica, su desconocimiento, dada la existencia previa de un contrato que formaliza y valida ese régimen de ocupación. De esa manera, su interés en la prórroga debe ser manifestado de manera expresa, de previo al vencimiento del plazo del título habilitante, sea que haya sido intimado para esos efectos o no. En ese sentido, por ser congruente con esta postura, se hace necesario traer a colación lo resuelto por la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, instancia que, sobre el tema de la prórroga y extinción de este tipo de concesiones por la falta de requerimiento de extensión, en la sentencia No. 495-F-S1-2010 de las 10 horas 45 minutos del 22 de abril del 2010 señaló:
IV.Sobre el plazo, la prórroga y la extinción por vencimiento del plazo de las concesiones en la zona marítimo terrestre. (...) En lo que a este asunto interesa, establece el precepto 48 del mismo cuerpo normativo, que las concesiones se otorgarán por un plazo no menor de cinco años, ni mayor de 20 años. Disponen los numerales 52 inciso a) y 56 ibídem, acaecido el vencimiento del plazo fijado sin haber solicitud de prórroga en forma legal, se extingue la concesión, y revierte el uso y disfrute plenos a la Municipalidad respectiva. Así, para impedir la extinción de su derecho, el concesionario debe, como es lógico, solicitar al ente local la prórroga antes del vencimiento del plazo. Al respecto, el at1ículo 50 de la LZMT versa "Las concesiones podrán prorrogarse sucesivamente, al término de su vencimiento o de la prórroga anterior, por plazo no mayor que el estipulado en el artículo 48, siempre que lo solicite el interesado, lo acuerde la municipalidad respectiva y lo apruebe el Instituto correspondiente. [-] La solicitud deberá presentarse dentro de los tres meses siguientes al aviso que dé la municipalidad al interesado sobre su (sic) vencimiento del plazo de su concesión.
Tales avisos podrá darlos la municipalidad, directamente o por medio de publicación en el Diario Oficial. Para tramitar la solicitud es indispensable que el interesado se encuentre al día en el pago del canon respectivo y que esté a derecho en el cumplimiento de las obligaciones que establece esta ley; si no lo estuviere o se encontrare atrasado en el pago se tendrá como presentada su solicitud en la fecha en que haga el pago o cumpla sus obligaciones. La solicitud de prórroga presentada extemporáneamente se tendrá como nueva solicitud de concesión" ... De la norma recién trascrita y el artículo 52 inciso a), se extrae que la concesión se extingue por el transcurso del tiempo sin que haya solicitud de prórroga, es decir, la extinción opera de pleno derecho. Para impedir que se extinga a través de la prórroga, se requiere tres manifestaciones expresas de voluntad, a saber, la petición del interesado, el acuerdo de la municipalidad y la aprobación del ICT o el IDA según corresponda.
Si bien para efecto del procedimiento de prórroga, el artículo 50 ibídem ordena un aviso por parte de la corporación municipal al concesionario sobre el vencimiento, lo cierto es que la omisión de la Municipalidad en este sentido, no tiene como consecuencia que el aspecto temporal de la concesión se modifique y se le tenga por plazo indefinido, mucho menos por prorrogada. La comunicación del pronto vencimiento al concesionario -como afirmó el Tribunal- tiene por finalidad el que este último solicite la prórroga o bien, abandone la franja concesionada; sin embargo, de ella no pende la facultad de aquél para peticionar la prórroga, tampoco su otorgamiento. En cuanto a este segundo aspecto, es menester reiterar que la prórroga, debe ser acordada por la municipalidad y aprobada por el instituto correspondiente, quienes pueden denegarla por motivos de utilidad pública o conveniencia general, por incumplimiento de la obligaciones del concesionario, o en razón de que la parcela se encuentre en la zona pública o se requiera para planes o desarrollo urbanísticos o turísticos aprobados por el propio ICT o el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (canon 51 ejusdem).
De esta manera, no podría entenderse que una vez realizado el aviso y presentada la solicitud, el contrato se prorroga. Por su parte, la posibilidad o facultad de gestionar la prórroga es, según se dijo, independiente de la comunicación municipal, pues el plazo de la concesión es un aspecto que no resulta ajeno al concesionario, por el contrario, tiene pleno conocimiento, ya que ha debido suscribir con el ente local el respectivo convenio al tenor del mandato 54 de la Ley, que además debe haber sido inscrito en el Registro General de Concesiones del Registro Nacional, por orden del artículo 30 del mismo cuerpo normativo. Desde esta perspectiva, la falta de aviso por parte de la Municipalidad, en nada afecta ese conocimiento, y, por lo tanto, no impide al interesado peticionar la prórroga antes de la fecha que pone término a su título. Así se explica por qué la norma legal que regula este trámite admite, además de la notificación directa, el aviso mediante publicación en el Diario Oficial.
En este entendido, el precepto 53 del Reglamento a la LZMT (en lo sucesivo RLZMT) reza aun cuando ésta [la notificación] no se hubiere practicado, el interesado podrá solicitar fa prórroga dentro de los seis meses anteriores al vencimiento del plazo de la concesión". Así las cosas, se tiene que la posibilidad del concesionario para solicitar la prórroga, y, por lo tanto, de evitar la extinción de su derecho, no están sujetas al aviso municipal. De este modo, si a su vencimiento, no la ha peticionado, la concesión indefectiblemente se extinguirá, sin que para ello interese si la municipalidad efectuó o no la comunicación. Debe tenerse presente además que la concesión de una parcela o fracción de la zona marítimo terrestre es un derecho sobre un bien demanial, un derecho real administrativo de uso y disfrute, que por tanto permite el goce privativo de un bien público. De allí la relevancia de los períodos mínimo y máximo definidos por la Ley, los que no pueden ser reducidos o excedidos en ninguna circunstancia.
Luego, se comprende también que el plazo de la concesión deba en todos los casos estar determinado. Someter la eventual solicitud de prórroga y su otorgamiento a la notificación del término o vencimiento implica, más allá de ignorar el propio conocimiento del interesado, indefinir el plazo de la concesión, lo que resulta inadmisible por incompatible con la naturaleza del derecho.” -El resaltado es suplido-
Pues bien, en la especie, no se ha podido comprobar por parte de la empresa reclamante que, al margen de sus reproches en torno a los defectos en el aviso municipal, haya presentado solicitud alguna para requerir la prórroga de la concesión que ostentaba respecto de la Dirección11405 . Como se ha señalado, esa petición era fundamental para poder dar paso al trámite de prórroga de la concesión que ostentaba. Esto produce un efecto sustancial en este proceso por cuanto, el objeto de esta demanda es la supresión por invalidez del acuerdo adoptado en el inciso 19) artículo XI de la Sesión Ordinaria No. 154 del 8 de abril de 2013, en el que el Concejo Municipal dispuso acoger el recurso formulado por el señor Nombre104271 en contra de la decisión contenida en el inciso 34) del artículo XII de la Sesión Ordinaria No. 147 del 18 de febrero de 2013. Esto supone, en el marco de la teoría del caso de la accionante, mantener el contenido y efectos de esta segunda decisión, que disponía acoger el recurso extraordinario de revisión contra el oficio SCM 288-78-2011, presentado por el señor Nombre104270 , en su condición de representante de la empresa Servicios Ejecutivos S.A., dejar sin efecto cualquier trámite que pretenda adjudicar la parcela objeto de este recurso a otra persona física o jurídica, así como recibir la prórroga de concesión de la empresa Servicios Ejecutivos S.A. por motivos de economía procesal, como nuevo trámite.
Empero, aún de acceder a los ruegos formulados en cuanto a aquella conducta dictada a favor del señor Nombre104271 , ello no le daría derecho a la prórroga de la concesión que ostentaba, pues lo cierto del caso es que, la inexistencia de petición expresa en virtud de la cual la demandante haya gestionado la prórroga de esa concesión, imposibilita a la Municipalidad y a este Tribunal a declarar cualquier tipo de pretensión que tenga como efecto dar trámite a una extensión de esa concesión. Así, el efecto que pretende con su pretensión de nulidad, no solventaría su inercia en cuanto a la formulación del trámite aludido. Por el contrario, a partir de su omisión en cuanto a la facultad prevista en el ordinal 50 de la Ley No. 6043, se tiene por acreditado que en fecha 07 de septiembre del 2011, ese derecho venció sin que se hubiera promovido de su parte, la apertura de un trámite direccionado a ponderar la procedencia de extender ese vínculo de uso privativo de ZMT.
En esas condiciones, frente a ese fenecimiento, de conformidad con el canon 52 inciso a) de la ley que rige esas relaciones, la concesión se tiene por extinta por el vencimiento del plazo fijado sin haber solicitud de prórroga en forma legal. En la especie se han configurado los presupuestos condicionantes de ese mandato, en el sentido de que ha vencido el plazo original, a la vez que se extraña la solicitud de prórroga, por lo que el efecto condicionado o consecuencia jurídica prevista en ese mandato, cual es, la extinción del derecho, se impone en esta situación. Tal consecuencia jurídica opera de pleno derecho, como han alegado las partes co-accionadas, en la medida en que no se requiere de trámite adicional para producir dicho efecto. La vigencia de la concesión constituye un rango temporal de validez, de suerte que, al fenecer, sin haberse prorrogado, el derecho se tiene por extinguido, sin necesidad de acción complementaria alguna que legitime esa circunstancia.
Es notorio que, al tenor de esa circunstancia, no puede gestionarse una prórroga de un derecho ya vencido, lo que ha ocurrido en este asunto. De igual manera, aún de aplicar lo señalado en el ordinal 50 de la Ley No. 6043 en el sentido de entender una solicitud de prórroga extemporánea como nueva gestión, consta en autos que, en su oportunidad, el co-accionado Nombre104271 gestionó el otorgamiento de un derecho de concesión respecto de la citada parcela 100 de playa Coyote, se cursó el trámite de ley y reglamento y se formalizó el respectivo contrato de concesión sobre ese terreno. Ello supone que por tutela y aplicación del principio de prelación que regula el canon 44 ejusdem, ostentaría un mejor derecho para mantener esa concesión. Incluso, un aspecto relevante en este asunto es que pese a conocer el debate que se presentaba en torno a la concesión sobre la parcela 100, no se opuso en lo absoluto al trámite que había presentado el señor Nombre104271 , siendo que dentro del plazo dado en el edicto publicado en La Gaceta No. 131 del 6 de julio de 2012, no presentó refutación alguna.
Producto de esa indolencia, en fecha 09 de agosto de 2013 la Municipalidad de Nandayure y el señor Nombre104271 suscribieron contrato de concesión y en definitiva, mediante acto G-1900-2017 de las 08 horas 35 minutos del 01 de noviembre del 2017, la Gerencia General del Instituto Costarricense de Turismo aprobó la concesión otorgada sobre la parcela 100 de playa Coyote a favor del señor Nombre104271 (Imágenes 366-368 del principal), con lo cual, se consolida su situación como concesionario. Así, concuerda este Tribunal con el alegato de las partes demandadas en cuanto a que, en lo respecta a la pretensión anulatoria, dado el efecto material que supone, presenta una evidente carencia de actualidad, en la medida en que atendiendo a las condiciones de la accionante, no podría, bajo ninguna circunstancia, acceder a un trámite de prórroga de esa concesión, se insiste, ya que, no consta en autos ni ha demostrado la reclamante, que en algún momento antes del vencimiento del derecho que ostentaba respecto de esa parcela, promoviera su extensión de vigencia. En ese sentido, debe acogerse la defensa de falta de interés actual.
IX.Sobre la (in) debida comunicación mediante correo certificado. Sin perjuicio de lo mencionado, cabe destacar que aun estimando que esas pretensiones mantienen interés actual, tampoco por el fondo se observa sustento para acceder a lo pretendido en esta contienda judicial. En efecto, por un lado, se acusa la indebida comunicación del aviso de la Municipalidad. Sobre ese alegato cabe señalar lo siguiente. Del análisis del expediente y de las pruebas aportadas por las partes se desprende que mediante memorial de fecha 12 de julio del 2006, que consta a imágenes 287-289 del legajo principal, y folio 72 del administrativo, el mandatario de la concesionaria señaló como dirección “San José, Curridabat, Dirección16841 ”. Así consta a folio 72 del expediente administrativo. Fue precisamente a esa dirección registrada que se gestionó la comunicación del aviso reprochado por la accionante. Como se ha indicado en el elenco de hechos probados, por oficio de fecha 8 de noviembre de 2010, suscrito por Nombre32059 , Encargado del Departamento de Zona Marítimo Terrestre, se dio aviso de prórroga de concesión, acto que fue remitido a través de los servicios de Correos de Costa Rica a la dirección citada, mediante número de certificado RR02S863293.CR.
La accionante reprocha que la dirección es incorrecta a la vez que ese mecanismo de comunicación es ilegítimo. Ante el primer alegato, en orden a la congruencia que se presenta entre la dirección registrada en el legajo administrativo y la referida en el acto de comunicación, es evidente que existe una congruencia plena entre ambas referencias. De esa manera, si la dirección registrada presentaba un yerro, fue producto del mismo descuido de la accionante, ante lo cual, el alegato no es atendible. Por otro lado, a diferencia de lo que expone la demandante, el numeral 50 de la Ley No. 6043 establece la facultad del ente local de dar aviso de la proximidad del vencimiento de la concesión de ZMT, lo que puede hacer de manera directa o por publicación en La Gaceta. Lejos de lo que postula la petente en cuanto a que la notificación directa supone que el ente local lo realice personalmente mediante su personal, bien puede la Administración a utilizar los medios legalmente válidos para poner en conocimiento del administrado determinada actuación que le incide.
La finalidad del régimen de comunicabilidad de los actos administrativos, como derivación de la doctrina de los cánones 140 y 256.3 de la Ley General de la Administración Pública, es poner en conocimiento del destinatario o destinatarios de una conducta, de su emisión y contenido, a efectos de que puedan emprender las acciones pertinentes. A su vez, es el punto de partida del régimen de eficacia del acto, con las salvedades que formula el canon 142 de esa misma ley (que el acto conceda únicamente derechos, en cuyo caso, sus efectos se producen desde su adopción), lo que es determinante para el ejercicio del derecho de recurribilidad de esas conductas (art. 141 ibídem). Ahora bien, la misma Ley General de la Administración Pública en el numeral 243 (reformado por el artículo 63 de la Ley de Notificaciones Judiciales, No. 8687 del 04 de diciembre del 2008), señala sobre ese particular:
Dicho precepto establece, con toda claridad, la legitimidad del correo certificado como medio de notificación (individual). De modo que el reproche planteado por la accionante carece de base legítima, siendo que su postura parte de una lectura restrictiva del ordinal 50 de la Ley No. 6043, dejando de lado la integración que a propósito de las formas de comunicación fija tanto la Ley No. 6227 como la misma Ley de Notificaciones Judiciales, No. 8687. Aún ello, se reitera, dicho aviso no era óbice para que la concesionaria presentara su petición de prórroga de previo al vencimiento del plazo originario de su derecho, por lo cual, el debate en torno a ese supuesto defecto, en sí mismo, no llevaría a estimar las pretensiones formuladas ni mucho menos a sustentar la nulidad de las actuaciones cuestionadas.
X.Sobre la vulneración de la irrevocabilidad de actos propios. Por otro lado, la reclamante acusa quebranto del principio de intangibilidad de actos propios, en la medida en que, señala, la supresión de lo acordado en el inciso 34) del artículo XII de la Sesión Ordinaria No. 147 del 18 de febrero de 2013, no fue acorde a los procedimientos previstos en los numerales 155 y 173 de la Ley General de la Administración Pública. Sobre ese alegato, cabe señalar, la doctrina de la intangibilidad de los actos propios (non venire contra factum propium), cuyo sustento se afinca en el numeral 34 de la Carta Magna y que configura un límite infranqueable en el proceder del poder público que le inhibe desconocer sus propios actos, que sean firmes, de contenido y efectos positivos al destinatario. La imposibilidad de ir contra sus propias conductas de contenido favorable, funge como un límite fundamental en el accionar de las Administraciones Públicas, que dimana del propio principio de legalidad (numerales 11 Constitución Política, 11, 12, 13, 59, 66, 132 LGAP) y cuyo tratamiento en la doctrina y jurisprudencia patria ha sido prolijo.
El desconocimiento de sus propias conductas favorables firmes solo es posible acudiendo a los mecanismos de supresión de conductas que pone a su disposición el Ordenamiento Jurídico, sea, la declaración oficiosa de invalidez de actos que padezcan de nulidad absoluta, evidente y manifiesta con arreglo al procedimiento y exigencias que fija el canon 173 LGAP, el proceso de lesividad que regulan los preceptos 173 y 183 LGAP, 10.5, 34 y 39 del CPCA, o bien, acudir al procedimiento de revocación precisado a partir del artículo 153 de la citada Ley General. Se trata de un esquema de garantías mínimas que emergen a favor del receptor de los efectos benéficos de un acto de poder público, que exigen a la Administración acudir a esas sendas procedimentales legales para suprimir esa conducta, sin lo cual, no podrá, en ningún caso, desaplicar, desconocer o suprimir las consecuencias fácticas y jurídicas de ese acto previo.
Esta exigencia ha sido objeto de tratamiento por parte de la Sala Constitucional y de la Sala Primera de la Corte Suprema Justicia en múltiples pronunciamientos, dentro de los cuales puede citarse el voto No. 2010-10200 de las 10 horas 27 minutos del 11 de junio del 2010 del Tribunal Constitucional. Por ende, son garantías que han de ser satisfechas por la Administración en la medida en que pretenda modificar una conducta suya que haya concedido un efecto favorable a un tercero y que haya adquirido grado de firmeza. La ausencia de estos mecanismos cuando corresponda, genera la nulidad absoluta del acto emitido a contrapelo de lo señalado, por vulneración al citado principio de irrevocabilidad de los actos propios. No obstante, es menester precisar que dichos mecanismos condicionan la supresión oficiosa por parte de la misma Administración que emitido la conducta, es decir, se constituyen en mecanismos necesarios para que la unidad administrativa pueda revisar y suprimir, de oficio, sus propias conductas favorables.
No obstante, cuando la revisión de la legitimidad de ese tipo de actos derive de la gestión de parte interesada mediante la técnica de las medidas de impugnación, sean ordinarias o extraordinarias, no se está frente a un proceder oficioso, sino frente a una petición de tercero quien reclama la invalidez de una conducta que impacta en su esfera jurídica. En tales casos, la teoría aludida no es aplicable, al ser necesario tutelar el derecho de impugnación que acude a quien formula el recurso, siempre que cuente con legitimación suficiente para formularlo y sea ejercida en tiempo y forma. En tales casos, el acto se somete a una revisión de validez, lo que puede llevar a su confirmación o bien, a su supresión, sin que pueda alegarse, en esos casos, una suerte de derecho adquirido a la inmutabilidad del acto, pues de otro modo, poco o ningún sentido tendría el esquema de impugnabilidad contra los actos administrativos.
En la especie, si bien el ente local dictó el acto plasmado en el inciso 34) del artículo XII de la Sesión Ordinaria No. 147 del 18 de febrero de 2013, que, en principio, suponía un efecto favorable a la recurrente, actora en esta sede, se tiene que esa decisión fue cuestionada oportunamente por el señor Nombre104271 , sin que se haya cuestionado la legitimación de esa parte para cuestionar esa decisión pero que, en todo caso, en tanto le incidía al haber formulado gestión de otorgamiento de concesión en la misma Dirección16843 , estaba totalmente facultado para oponerlo. Fue así que, en virtud de ese recurso, el ente local emitió el acuerdo dispuesto en el inciso 19) artículo XI de la Sesión Ordinaria No. 154 del 8 de abril de 2013, en el que el Concejo Municipal dispuso acoger el recurso formulado por el señor Nombre104271 . Desde esa arista de comprensión, en consecuencia, no existe vulneración alguna al principio de intangibilidad de los actos propios, lo anterior al margen del debate que pueda producirse en torno a si aquella decisión generaba un verdadero derecho a favor de la accionante.
Esto ya que no fue un proceder oficioso de la Municipalidad la que llevó a la anulación de aquella conducta, sino, el recurso presentado por parte legitimada para esos efectos, en el cual, se tuvo por establecido que la anterior concesionaria no había presentado gestión alguna para prorrogar su derecho, antes de vencer el plazo de su concesión, a la vez que se no se había formulado objeción alguna al trámite divulgado en el edicto publicado en La Gaceta No. 131 del 6 de julio de 2012. No se produce por ende la incorrección que se aduce y en esos términos, dicho reclamo es inatendible. Así las cosas, atendiendo al abordaje realizado en esta resolución, pese a la estimación de la defensa de falta de interés actual, aún por el fondo, tampoco sería procedente la demanda, evidenciándose, en todo caso, una falta de derecho en la acción objeto de análisis.
XI.Corolario. Análisis de las defensas opuestas. Tanto el ente local como el co-accionado formularon las defensas de falta de interés actual y la de falta de derecho. La defensa de falta de interés actual debe ser acogida y omitir pronunciamiento sobre la de falta de derecho, por innecesario. En consecuencia, se dispondrá el rechazo de la demanda en todos sus extremos.
XII.Sobre las costas. De conformidad con el numeral 193 del Código Procesal Contencioso Administrativo, las costas procesales y personales constituyen una carga que se impone a la parte vencida por el hecho de serlo. La dispensa de esta condena solo es viable cuando hubiere, a juicio del Tribunal, motivo suficiente para litigar o bien, cuando la sentencia se dicte en virtud de pruebas cuya existencia desconociera la parte contraria. En la especie, no se observa motivo para dispensar de la aplicación de la máxima de condena al vencido, máxime al considerar las particularidades del presente proceso, en el que es evidente la falta de actualidad de su objeto, por lo que es menester imponer ambas costas a la parte accionante vencida, condenatoria que se hace en abstracto. Sobre este aspecto, el juez Aguilar Méndez consigna nota separada.
POR TANTO, con el voto salvado parcial de la jueza Fernández Brenes, en cuanto a la defensa de falta de interés.
Por criterio de mayoría, se acoge la defensa de falta de interés actual y se omite pronunciamiento sobre la de falta de derecho por innecesario. Por unanimidad, se declara sin lugar en todos sus extremos la demanda incoada por la empresa denominada Servicios Ejecutivos S.A., cédula jurídica número CED80566, contra la Municipalidad de Nandayure, Nombre104271 . Se imponen ambas costas de este proceso a la parte accionante vencida, condenatoria que se hace en abstracto. Sobre este aspecto, el juez Aguilar Méndez consigna nota separada. La jueza Fernández Brenes salva el voto únicamente en cuanto fue acogida la falta de interés actual, la cual rechaza, y acoge la de falta de derecho. José Roberto Garita Navarro/ Silvia Consuelo Fernández Brenes/ Daniel Aguilar Méndez. *-*-*-*-*-*-*-*-*- VOTO SALVADO PARCIAL DE LA JUEZA FERNÁNDEZ BRENES Único.- Aún y cuando comparto las razones de fondo que se dan en relación al análisis de la cuestión, me separo del criterio de mayoría, por estimar que en este caso, no estamos frente a una falta de interés, sino de una falta de derecho; aún cuando el resultado de ambas, es la desestimación de la acción.
Nótese que el supuesto o contenido de esta defensa -falta de interés- lleva a que no se necesario pronunciarse sobre el fondo de la cuestión jurídica debatida, por alguna circunstancia ocurrida en el trámite del proceso jurisdiccional. Y es que el análisis de esta defensa lleva al Juzgador a ponderar en la necesidad o no de hacer el respectivo análisis de fondo, resultando que cuando no importando el resultado de aquel pronunciamiento, en nada beneficiará o perjudicará a los intereses y situación jurídica de quien demanda. En este caso, la situación fáctica que se da en relación al punto debatido se mantiene tal y cual fue presentado con la interposición de la acción. Y es que cabalmente, se evidencia esa pertinencia y utilidad en el análisis de la cuestión, a tal punto que en el pronunciamiento que precede este voto, se analizó en detalle la improcedencia de la acción, por no llevar razón en sus alegaciones quien demanda; lo cual más bien, para mí, ello lleva a declarar la falta de derecho.
En todo lo demás, concuerdo con el tratamiento dado a los puntos discutidos en este proceso. Silvia Consuelo Fernández Brenes. Jueza Contenciosa Administrativa. *-*-*-*-*-*-*-*- NOTA DEL JUEZ AGUILAR MÉNDEZ.
En relación con las costas y con absoluta respeto por el criterio divergente de mis compañeras, me permito diferir en relación a los alcances de la condenatoria realizada, pues al amparo del nuevo Código Procesal Civil (Ley N° 9342), específicamente los artículos 62.1, 73.2 y 73.3, el Tribunal decisor en un caso como el presente se encuentra en el deber de otorgar de una vez el monto exacto de las cantidades otorgadas por concepto de costas, así como determinar el carácter solidario o la divisibilidad de esta obligación. Daniel Aguilar Méndez. *-*-*-*-*-*-*-*-*- ASUNTO: PROCESO DE CONOCIMIENTO ACTOR: SERVICIOS EJECUTIVOS S.A.
DEMANDADO: LA MUNICIPALIDAD DE NANDAYURE Y Nombre104271 .
JRGN. IGWTHUP.2020 *TGSKYATNV4861*
Document not found. Documento no encontrado.