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Res. 00512-2013 Tribunal Contencioso Administrativo Sección III · Tribunal Contencioso Administrativo Sección III · 11/12/2013
OutcomeResultado
The municipal resolution and related acts that denied endorsements and land use are annulled, for violating the principle of intangibility of municipal acts and exceeding the applicable requirements for the already approved agricultural subdivision.Se anula la resolución municipal y actos conexos que denegaron visados y uso de suelo, por contrariar el principio de intangibilidad de los actos propios y exceder las exigencias aplicables al fraccionamiento agrícola ya aprobado.
SummaryResumen
The Administrative Court annuls a municipal resolution of Naranjo that denied endorsements and land-use certificates for an agricultural subdivision, after recognizing that the Municipality had previously granted those acts. It reiterates that positive silence does not apply in urban or environmental matters, because control of urban development and environmental protection are non-waivable public duties. The ruling confirms 52 plan endorsements and the conditioned land-use certificate, subjecting any future construction to compliance with Chapter VI of the Subdivisions and Urbanizations Regulation and the hydrogeological study ordered by the Constitutional Chamber. The Municipality must supervise that the project adjusts to the environmental viability granted by SETENA and to Constitutional Chamber ruling 2010-014773.El Tribunal Contencioso Administrativo anula una resolución municipal de Naranjo que denegó visados y uso de suelo a un parcelamiento agrícola, tras reconocer que la Municipalidad ya había otorgado previamente esos actos. Se reitera que el silencio positivo no opera en materia urbanística ni ambiental, porque el control del desarrollo urbano y la protección del ambiente son funciones públicas indisponibles. El fallo confirma 52 visados de planos y el certificado de uso de suelo condicionado, condicionando cualquier futura construcción al cumplimiento del Capítulo VI del Reglamento de Fraccionamientos y Urbanizaciones y al estudio hidrogeológico ordenado por la Sala Constitucional. La Municipalidad deberá fiscalizar que el proyecto se ajuste a la viabilidad ambiental de SETENA y a la sentencia 2010-014773 de la Sala Constitucional.
Key excerptExtracto clave
III.- ON THE NON-APPLICATION OF POSITIVE SILENCE IN URBAN MATTERS. … In urban matters, the jurisprudence of the Constitutional Chamber, which is binding "erga omnes" and a source of law (article 7 of the General Law of Public Administration), has established the inapplicability of positive silence in urban-environmental matters … In accordance with the analysis set forth above, the grievance raised by the appellant, aimed at having positive silence recognized in order to deem approved both the request for endorsement of 52 cadastral plans and an equal number of land-use designations, must be rejected since, as indicated above, positive silence in urban matters is improper by legal mandate and jurisprudential development. IV.- REGARDING THE PRIOR ENDORSEMENT OF THE FIFTY-TWO CADASTRAL PLANS DERIVED FROM THE PARENT PROPERTY 2-153575-000. … this Court considers that the Municipality of Naranjo cannot disregard, through the challenged resolutions, the 52 endorsements it granted in 2009 … the endorsement creates a subjective right in favor of the protected company, which is why, if the Municipality considers that the endorsement … is contrary to the legal order, it must initiate the procedures to declare its nullity …IIIo.- SOBRE LA NO APLICACIÓN DEL SILENCIO POSITIVO EN MATERIA URBANÍSTICA. … En materia urbanística, la jurisprudencia de la Sala Constitucional, que es vinculante "erga omnes" y fuente de derecho (artículo 7 de la Ley General de la Administración Pública), ha establecido la inaplicabilidad del silencio positivo en materia urbano-ambiental … De conformidad con el análisis expuesto anteriormente, el agravio que plantea la apelante, tendente a que se reconozca el silencio positivo a fin de tener por aprobados tanto la solicitud de visado de 52 planos catastrados como igual número usos de suelo, debe ser rechazado pues conforme lo indicado líneas atrás, el silencio positivo en materia urbanística resulta improcedente por mandato legal y desarrollo jurisprudencial. IVo.- EN CUANTO AL VISADO PREVIO DE LOS CINCUENTA Y DOS PLANOS CATASTRADOS DERIVADOS DE LA FINCA MADRE 2-153575-000. … considera este Tribunal que la Municipalidad de Naranjo no puede desconocer a través de las resoluciones impugnadas, los 52 visados que otorgó en el año 2009 … el visado crea un derecho subjetivo a favor de la empresa amparada, razón por la cual, si la Municipalidad estima que el visado … es contrario al ordenamiento jurídico, deberá promover los procedimientos para declarar su nulidad …
Pull quotesCitas destacadas
"En materia urbanística, la jurisprudencia de la Sala Constitucional, que es vinculante "erga omnes" y fuente de derecho (artículo 7 de la Ley General de la Administración Pública), ha establecido la inaplicabilidad del silencio positivo en materia urbano-ambiental."
"In urban matters, the jurisprudence of the Constitutional Chamber, which is binding 'erga omnes' and a source of law (article 7 of the General Law of Public Administration), has established the inapplicability of positive silence in urban-environmental matters."
Considerando III
"En materia urbanística, la jurisprudencia de la Sala Constitucional, que es vinculante "erga omnes" y fuente de derecho (artículo 7 de la Ley General de la Administración Pública), ha establecido la inaplicabilidad del silencio positivo en materia urbano-ambiental."
Considerando III
"La falta de resolución administrativa expresa, es una disfunción administrativa que no puede convertirse en una autorización presunta, pues ello implicaría la prevalencia del interés particular sobre el interés general en el control del desarrollo urbano y la protección del ambiente."
"The lack of an express administrative decision is an administrative dysfunction that cannot become a presumed authorization, as that would imply the prevalence of private interest over general interest in the control of urban development and environmental protection."
Considerando III
"La falta de resolución administrativa expresa, es una disfunción administrativa que no puede convertirse en una autorización presunta, pues ello implicaría la prevalencia del interés particular sobre el interés general en el control del desarrollo urbano y la protección del ambiente."
Considerando III
"el visado crea un derecho subjetivo a favor de la empresa amparada, razón por la cual, si la Municipalidad estima que el visado … es contrario al ordenamiento jurídico, deberá promover los procedimientos para declarar su nulidad."
"The endorsement creates a subjective right in favor of the protected company, which is why, if the Municipality considers that the endorsement … is contrary to the legal order, it must initiate the procedures to declare its nullity."
Considerando IV
"el visado crea un derecho subjetivo a favor de la empresa amparada, razón por la cual, si la Municipalidad estima que el visado … es contrario al ordenamiento jurídico, deberá promover los procedimientos para declarar su nulidad."
Considerando IV
"no puede la Municipalidad exigir dos veces el uso de suelo y los 52 visados de planos que ya otorgó."
"The Municipality cannot demand twice the land use and the 52 plan endorsements it already granted."
Considerando VII
"no puede la Municipalidad exigir dos veces el uso de suelo y los 52 visados de planos que ya otorgó."
Considerando VII
Full documentDocumento completo
CONSIDERING:
Of importance for the resolution of this matter, the following facts are deemed duly accredited:
| LATITUDES | LONGITUDES | CLASSIFICATION |
|---|---|---|
| 1. 238686 | 497461 | Permanent flow, captured by private party (Caudal permanente, captado por particular) |
| 2. 238706 | 497370 | Intermittent flow, without capture (Caudal intermitente, sin captación) |
| 3. 268333 | 497382 | Intermittent flow, without capture (Caudal intermitente, sin captación) |
| 4. 238561 | 497215 | Permanent flow, captured by private party (Caudal permanente, captado por particular) |
| 5. 238498 | 496737 | Permanent flow, captured by Nombre25705 (Caudal permanente, captado por Nombre25705) |
(folio 335 of volume I of the file);
The representative of the appellant company claims that the challenged agreement is contrary to law, for the following reasons:
Contrary to what the representative of the appellant company asserts, this Court on repeated occasions has considered that in urban planning matters the figure of positive silence is not applicable, for the following reasons:
“… IV.- On administrative silence. In our legal system, silence is understood to be positive when it is expressly established as such, or when it involves authorizations, or approvals that must be granted in the exercise of oversight and protection functions, and when it involves permits, licenses and authorizations (article 331 of the General Law on Public Administration). The first scenario refers to inter-administrative relationships—where the participation of administered parties does not exist—, while permits, licenses and authorizations refer to relationships with administered parties. In this latter scenario, “the institute of positive silence is inserted within the regime of regulated acts that impose assessed compliances on the part of the interested party who aspires to the declaration of a right born not by virtue of such declaration, but rather by reason of the Legal System as a constitutive act prior to the declaration itself” (JIMENEZ MEZA, Manrique.
Justicia Constitucional y Administrativa, First Edition, San José, Imprenta y Litografía Mundo Gráfico S.A, 1997. p. 155. Underscoring is ours). In simpler words, positive silence within the scope of application in favor of administered parties, encompasses the pre-existence of a subjective right whose exercise is subject to an effectiveness requirement, upon prior fulfillment of the requirements demanded by the legal system. From this viewpoint, authorization is considered an act of “habilitation or permission”, understood as the “administrative act by which the public administration grants the administered party the power to exercise pre-existing rights after a discretionary assessment of their timeliness and usefulness with respect to the general interest. Authorization, in such scenario, responds to an express petition by the administered party but is, generally, discretionary as to motive and content.
The difference between this type of authorization and license, in the strict sense, lies in the fact that the latter has an effect similar to authorization but is regulated, that is, its content is rule-bound.” (JINESTA LOBO, Ernesto. Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I. Biblioteca Jurídica Diké. p. 449). On the other hand, permit is understood as that “act that authorizes a person—administered party—to exercise a right, in principle, prohibited by the legal system itself. It is a special exemption regarding a general prohibition for the benefit of the applicant. Through the permit, something very specific and determined is tolerated or allowed to be done. Its nature consists of removing a legal obstacle for the exercise of a pre-existing power; it is said to be a concession of restricted scope, since it grants rights of lesser intensity and greater precarity” and that furthermore “a weakened new right is always granted, which implies an exception to a public order prohibition” (JINESTA LOBO, Op Cit, pp. Placa16787 ).
In general terms, both terms are often confused, but both coincide in that a pre-existing right must be involved. Due to the exceptional nature of this figure, the general rule is that the Administration’s silence is understood to be negative, except for the cases expressly indicated by ordinary law. However, the presumed administrative act arising from positive silence must be consistent with the legality framework, since the absence of its essential predicates implies its non-existence. Administrative inaction cannot become a ground to impair the prevailing legality and constitutionality framework. Therefore, positive silence cannot operate when any of the requirements established by the legal system are omitted, even if the responsible body or official does not issue a ruling within the established deadlines, leaving in any event the interested party the possibility of resorting to an amparo de legalidad before this same Court, but in its jurisdictional venue, demanding an express administrative response.
V.On positive silence in urban planning matters and in the specific case. In urban planning matters, the jurisprudence of the Constitutional Chamber, which is binding “erga omnes” and a source of law (article 7 of the General Law on Public Administration), has established the inapplicability of positive silence in urban-environmental matters—for example, in judgments number 6836-93, Placa16944, Placa16945, 2954-94, 5506-94, 6332-94, 0820-95, 5745-99, 2000-1895, 2003-6322—, and also in judgment number 0397-F-2001 of the First Chamber of the Supreme Court of Justice. The starting premise is that Urban Planning Law regulates matters related to territorial planning, which encompasses the delimitation of urban property content and the exercise of the urban planning function as a public power, by virtue of which the constitutional principles of Environmental Law are applicable to it, since they integrate the legal concept of environment, and therefore, engage the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment.
This institute does not apply either with respect to public domain assets, which by their nature are imprescriptible, unseizable and inalienable, insofar as they are, by vocation, set for the use and enjoyment of the community in general and by express prohibition of article 4 of the Forestry Law, number 7575, of February thirteen, nineteen hundred ninety-six, with respect to natural resources. (Regarding the inapplicability of positive silence to environmental matters, see resolution of this same Section, No. 00203-06 of nine hours forty-five minutes on June two, two thousand six). Consequently, regarding permits and authorizations relating to urban planning matters, the institute of positive silence is not applicable, that is, they cannot be deemed granted by the lapse of the time period for their response. In full concordance with the above, Executive Decree No. 32565-MEIC states that positive silence is not applicable to licenses or permits in which “...by legal or jurisprudential provision...”, its inapplicability has been established (article 27 of the Decree).
It must be taken into account that environmental protection is an obligation of the Public Powers and private parties as a direct derivative of the mandate contained in article 50 of the Political Constitution and that the application of the silence figure in urban planning matters would entail the non-exercise of environmental control and protection functions, when the constitutional order has established them as the responsibility of public entities in their totality, thus configuring environmental protection in its dual dimension of public function and fundamental third-generation right. The lack of an express administrative resolution is an administrative dysfunction that cannot become a presumed authorization, as that would imply the prevalence of private interest over general interest in the control of urban development and environmental protection. Instead, this failure to respond does generate so-called negative silence, or also called “presumed negative act”, pursuant to the provisions of article 261.3 of the General Law on Public Administration, from which the interested party has the avenue for its challenge, first in the administrative venue, and upon adoption of the final act (emanating from the improper hierarchical authority), in the full contentious-administrative avenue…” (Resolution number 193-2011 issued by the Third Section of this Court, at fourteen hours thirty-five minutes on May thirty-one, two thousand eleven. In a similar sense, see resolutions number 63-2011, 103-2011, 126-2011, 129-2011, all issued by the Third Section of this Court)
In accordance with the analysis set forth above, the grievance raised by the appellant, aimed at having positive silence recognized in order to deem approved both the request for approval of 52 cadastral plans and an equal number of land uses, must be rejected since, as indicated earlier, positive silence in urban planning matters is improper by legal mandate and jurisprudential development.
Pursuant to the provisions of articles 33 and 34 of the Urban Planning Law; 79 of the Regulations to the National Cadastre Law, for any subdivision of lands or real property located in urban districts and other areas subject to urban control, it is essential to have first obtained approval, in the authorized municipal office, of the plan indicating the location and area of the resulting portions, except when all parcels resulting from the subdivision measure more than 5 hectares, their use is agricultural/livestock and this is stated on the plans, since these cases are considered of no interest to urban use (article II.1.1. of the Regulations for the National Control of Subdivisions and Urbanizations). Consequently, the competent Municipality has the responsibility to verify compliance or not with the requirements provided in the legal system, for each type of subdivision—agricultural, urban—, in order to determine whether the granting or denial of the approval is appropriate, to the point that the municipal official who authorizes or is responsible for the approval of a plan, in evident violation of applicable urban planning regulations, may be liable to the penalty provided in article 372 of the Penal Code (articles 36, 37, 38 of the Urban Planning Law).
Now, with the exception of the provisions of numbers 34 paragraph 4 of the Urban Planning Law; 79 paragraph 1 of the Regulations to the National Cadastre Law; II.1.1. of the Regulations for the National Control of Subdivisions and Urbanizations, said municipal approval constitutes a sine qua non requirement, in order for the National Cadastre and the Public Registry to proceed with the registration of plans and documents concerning subdivisions of properties comprised in urban districts. For this purpose, the National Registry and its dependencies shall verify the existence of the municipal approval, prior to the registration of plans for subdivisions or of real property resulting from said plans, this because the Cadastre shall only register plans that conform to the provisions of the Law (articles 89 and 81 of the Regulations to the National Cadastre Law). From the foregoing, it follows that contrary to what the respondent Municipality asserts, the approval granted by the Municipal Engineer of the Construction Department to the 52 plans submitted by the appellant company with the approval of the Ministry of Environment and Energy, and the environmental feasibility determination granted by Nombre3456 (folios 103 to 118; 170 to 176, 183, 210 of volume I of the case file; 514, 599 of volume II; 23 of judicial file Placa17391), implies that the competent municipal official verified that the subdivision for agricultural purposes endorsed by Nombre3456 through resolution number DI-145-2009-SETENA of ten hours fifty-five minutes on June twenty-three, two thousand nine, over the parent property with real folio registration number Placa16911, complies with the requirements provided in articles 36 of the Urban Planning Law; I, II.1, II.2.1.6 of the National Regulations for Subdivisions and Urbanizations; 31 of the Water Law; 33 of the Forestry Law.
So much so that the approval itself states “… this plan is approved solely to approve the subdivision for cadastral purposes in accordance with the Regulations to the National Cadastre Law, it does not obligate the Municipality to provide municipal services or construction permits…” (folios 23 of judicial file 10-000655-1027-CA; 210 of volume I and 599 of volume II of the case file; highlighting not in original). For this reason, this Court considers that the Municipality of Naranjo cannot disregard, through the challenged resolutions, the 52 approvals it granted in 2009 (folios 193, 197 of volume I of the case file; 568 to 570, 603 to 609 of volume II of the case file).
This is because, from the moment the Municipality of Naranjo approved the 52 plans for the agricultural parceling (parcelamiento agrícola) that the appellant company intends to develop on the parent property registered under real folio number Placa16911, it expressed not only its conformity with the content of those documents, but also implies that – in principle – it verified compliance with the requirements set forth in the legal system for that type of subdivision (fraccionamiento), in accordance with the provisions established by Nombre3456 in the environmental viability (viabilidad ambiental), whose conformity with Constitutional Law was confirmed by the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice, in judgment number 2010-014773 of fourteen hours thirty-six minutes on September first, two thousand ten. In that regard, if the Municipality had technical or legal elements to conclude that the agricultural subdivision that the company Feruga Ltda. intends to develop did not meet the requirements provided for that purpose by the legal system, or that it is an urban subdivision, it should have then rejected the request for municipal approval on that occasion and informed the applicant, in a reasoned manner, of the grounds for its decision.
This Tribunal considers that the approval creates a subjective right in favor of the covered company; consequently, if the Municipality considers that the approval of plans Placa17327, Placa17328, Placa17329, Placa17330, Placa17331, Placa17332, Placa17333, Placa17334, Placa17335, Placa17336, Placa17337, Placa17338, Placa17339, Placa17340, Placa17341, Placa17342, Placa17343, Placa17344, Placa17345, Placa17346, Placa17347, Placa17348, Placa17349, Placa17350, Placa17351, Placa17352, Placa17353, Placa17354, Placa17355, Placa17356, Placa17357, Placa17358, Placa17359, Placa17360, Placa17361, Placa17362, Placa17363, Placa17364, Placa17365, Placa17366, Placa17367, Placa17368, Placa17369, Placa17370, Placa17371, Placa17372, Placa17373, Placa17374, Placa17375, Placa17376, Placa17377, and Placa17379 is contrary to the legal system, it must initiate the procedures to declare its nullity under the terms of articles 173 or 183 subsection 3) of the General Law on Public Administration; or 34 of the Contentious Administrative Procedure Code, as applicable (see in a similar vein, resolutions number 142-2012 of fourteen hours thirty minutes on April twenty-seven, two thousand twelve; 179-2013 of sixteen hours ten minutes on April thirty, two thousand thirteen, issued by the Third Section of the Contentious Administrative Tribunal).
Without prejudice to the foregoing, it is necessary to indicate that the 52 approvals granted by the Municipality of Naranjo respond to and are conditioned upon the terms under which the agricultural subdivision was approved by Nombre3456, in environmental viability number D1-145-2009-SETENA of ten hours fifty-five minutes on June twenty-three, two thousand nine (folios 103 to 118; 170 to 176 of volume I of the file). This implies that the development of the project by the appellant company is limited to the following conditions established by Nombre3456, under warning of annulling the environmental viability, namely:
“… The developer is warned that the environmental viability only contemplates the development of the project and the submitted design (attached in Form D1), whether in the process of improvements or already built, and that any modification must be reported to SETENA for it to carry out the environmental assessment of said modification, otherwise it will proceed in accordance with current regulations (…) The developer is warned that it must comply with the recommendations of the Detailed Study of Soils and Land-Use Capacity of the property under study, which has registration Placa17323 , with plan A-34725-77, within which said study recommends NOT changing the use in Class VII areas and the sectors currently with forest cover (cobertura boscosa) (...) The project consists of an Agricultural Parceling of a 32.87 ha. property, which will be subdivided into 59 parcels for agricultural purposes.
Each parcel will have frontage on an agricultural easement (servidumbre) 7 meters wide, the minimum area of the parcels is 5000 m2. Construction eventually on each parcel will be governed by the regulation on agricultural subdivisions. Electrical lines and the potable water network will be installed, no infrastructure is planned for channeling stormwater (…) The environment of the AP is made up of large properties mainly dedicated to livestock; in this case, it involves subdividing the land into smaller areas, maintaining the same use of the zone. The construction of the project refers only to defining and opening the lane for the agricultural easement; electricity and potable water services will be installed, this will be done in a single stage…”.
From the above, it follows that the municipal approval granted by the Municipality is only for purposes of agricultural subdivision of the parent property registered under real folio number Placa16911. That said, the fact that permits to build dwellings on the parcels resulting from that subdivision may eventually be sought does not imply – in principle – that it has concealed urbanization purposes, given that in accordance with the provisions of article II.2.1.6 of the Regulation for the National Control of Subdivisions and Urbanizations (Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones), the construction of dwellings and other installations and structures is possible on parcels resulting from a parceling for agricultural, livestock, and forestry purposes, as long as said buildings remain subject to a maximum of 15% in coverage area (a rule that has been in force since the partial reform to that article was published in La Gaceta 107 on June fifth, 2003).
The foregoing, without prejudice to the fact that in the specific case, the developer must first carry out the hydrogeological studies ordered in judgment 2010-14773 of the Constitutional Chamber and must certify that the project has the availability of basic services, as established in environmental viability number D1-145-2009-SETENA, “… in order to have certainty regarding the type of constructions that may be carried out in the area in question…” (folios 103 to 118; 170 to 176 of volume I of the file; consult the digital version of judgment 2010-14773 on the website: www.poder-judicial.go.cr/scij ), given the existence of five public-domain springs (nacientes) on the property, according to the study contained in official communication DA-729-2010 of March fifteenth, two thousand ten, issued by the Water Directorate of the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications (folio 335 of volume I of the file); aside from also having to comply – in the applicable cases – with the distances provided in articles 31 of the Water Law (Ley de Aguas) and 33 of the Forestry Law (Ley Forestal), which correspond to the protection areas of permanent springs, as was, in any event, recorded – for example – on cadastral plan number A-1374137-2009, visible at folio 23 of judicial file 10-000655-1027-CA.
In that regard, it is necessary to warn the Municipality of Naranjo that, in the exercise of the powers granted by the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana), the Municipal Code, among others, in relation to urban planning, it must continuously, effectively, and in a reasoned manner oversee that the agricultural parceling project that the appellant company intends to develop on the indicated property conforms to the terms, specifications, and conditions provided by Nombre3456 in the environmental viability and in judgment number 2010-014773 of the Constitutional Chamber.
SCOPE ACCORDING TO THE GRANTED ENVIRONMENTAL VIABILITY. In the first instance, it is necessary to highlight that it is accredited that on May thirtieth, two thousand eight, the Construction Department of the Municipality of Naranjo issued conditional land-use certificate number 568-08, for agricultural parcels, on the property described in cadastral plan A-34725-1977, registered under real folio number Placa16911, owned by Nombre103290 . It indicates – as relevant – that: i) The Municipality’s Use corresponds to a residential and commercial zone; ii) That the Net Density of the land is for 60 dwellings and the Minimum Area of each lot is 120 square meters; iii) The granted use (Agricultural Parcels) is conditioned upon the presentation of the respective parceling; iv) That “… This Land Use does not expire if its use prevails…” (folios 55 of volume I and 119 of volume II of the file; the highlighting is not from the original). Based on the foregoing and taking into consideration that the Canton of Naranjo does not have a Regulatory Plan, nor is it included in the Regional Urban Development Plan for the Greater Metropolitan Area and its annexes -Regulation No. 3332 of April 26, 1982-, this Tribunal considers the following:
VI.REGARDING COMPLIANCE WITH THE REQUIREMENTS SET FORTH IN CHAPTER VI OF THE REGULATION FOR THE NATIONAL CONTROL OF SUBDIVISIONS AND URBANIZATIONS, PRIOR TO THE START OF POSSIBLE CONSTRUCTIVE WORKS. It must be clarified to the appellant company that, even though it has the subdivided lots, the approved plans, the conforming land use, and the subdivision project is for agricultural purposes, it must submit to and comply with the rest of the urban planning regulations, prior to obtaining the respective construction licenses and before starting any type of building – be it for basic services, or dwellings. In other words, the appellant as the developer of the indicated agricultural parceling must submit to the comprehensive approval of its project, in accordance with the provisions of Chapter VI of the Regulation for the National Control of Subdivisions and Urbanizations, before starting any construction.
In that regard, it is necessary to indicate that in subdivision projects – whether for agricultural or urban purposes – there are two stages: a) The horizontal service works. They are prior to the approval of the subdivision and require the submission of the preliminary project, its approval, and a construction license to carry them out (articles VI.1 and VI.2 of the Regulation for the National Control of Subdivisions and Urbanizations). In the specific case, the procedure occurred in reverse, because first the Municipality approved the subdivision, without there being availability of services (article II.1.3 of the Regulation for the National Control of Subdivisions and Urbanizations), an aspect that, while it caused the consolidation of rights in favor of the aggrieved company, a situation that does not exempt it from the process aimed at the approval of the preliminary project and obtaining the construction license, without prejudice to what was ordered by the Constitutional Chamber in judgment number 2010-014773 and the National Environmental Technical Secretariat in viability D1-145-2009-SETENA.
So much so, that via official communication SUB-G-GSC-UEN-GA-ISO-2010-1028 of March twenty-sixth, two thousand ten, the Sub-Management of the Area of Community Systems UEN-Management of ASADAS of the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers indicates that to approve the “Feasibility Study for the Supply of Potable Water for 50 parcels in Cirrí”, it is required – among other aspects: the presentation of the site design to verify whether it involves 59 or 50 agricultural parcels; it is necessary to provide the plans indicating the segments of the piping whose hydraulic calculations are included in the study, with the location of the nodes of both the existing piping and the piping proposed to supply the project, among others (folios 358 to 361 of volume I of the file). In that regard, this Section has considered regarding the procedure for urban subdivisions – which, in principle, also applies to agricultural subdivisions – the following:
"...As developed by articles 33 and 36 of the Urban Planning Law and 74 of the Decree-Law on Constructions, any subdivision project and its consequent construction plan is subject to prior authorization from the local government, which becomes an enabling act for the administered party so that it can effectively materialize the segregation and urbanization works, once the requirements of the legal system have been fully complied with. From this perspective, the right to subdivide a land is consolidated as of that municipal license, which, as stated, must be preceded by the respective land-use certificate. The Urban Planning Law develops the foregoing, by providing the following:
"Article 33.- For any subdivision of lands or properties located in urban districts and other areas subject to urban control, it shall be essential to have previously had the plan indicating the location and area of the resulting portions approved in the authorized municipal office, and also that the notary or authorized public official certifies in the act of issuing or granting the respective document that the division coincides with that expressed in said plan." "Article 36.- Municipal approval of plans related to subdivisions of areas subject to control shall be denied for any of the following reasons:
"General Provisions The development of lands through their subdivision or urbanization shall be permitted provided it meets the following conditions:
I.1 That the projected uses are in accordance with the zoning regulations established by the Regulatory Plan or, in its absence, by competent bodies; I.2 That the natural characteristics of the land or the alteration that the works to be carried out may cause to them, offer a foreseeable guarantee against risks of flooding, landslides or mudslides, taking into account the ecological characteristics of the site; ...
II.2.4. The size, frontage, and shape of the lots in any subdivision shall conform to the zoning requirements of the area..." "VI.2 Submission of Plans Anyone interested in carrying out a subdivision or urbanization must initially submit a preliminary consultation plan to the Institute, by signing for that purpose the request, in one original and two copies, on the respective form to be provided by INVU and that must accompany the preliminary plan (preliminary project). The original form shall be returned for tax purposes as required by law." (The highlighting is added.)
As can be deduced from the above regulations, the process before INVU is preparatory to establish the feasibility of the preliminary project, with which no right is consolidated. Next, the same regulation indicates that the "preliminary consultation plan constitutes a service of mere guidance for the interested party, prior to the submission of the construction plans and therefore does not authorize the developer to execute works or proceed to the sale of lots..." (resolution number 329-2013 issued by the Third Section at thirteen hours fifty-one minutes on August twenty-second, two thousand thirteen).
; b) Subsequently, the vertical works are developed, for whose construction the respective license is also required, which, in any case, will likewise depend in this case on the results of the hydrogeological study, which the Constitutional Chamber ordered to be carried out, “…in order to have certainty regarding the type of constructions that can be carried out in the area in question…” (consult the digital version of judgment 2010-14773 on the website: www.poder-judicial.go.cr/scij). Consequently, the fact that the approval (visado) of the 52 cadastral plans and the land-use certificate (certificado de uso de suelo) were granted for the agricultural subdivision (parcelamiento agrícola) project at issue; does not exempt the company from the duty to fulfill all the requirements set forth in Chapter VI of the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, if it wishes to construct horizontal or vertical works on the lands resulting from the subdivision (fraccionamiento) for agricultural purposes approved by the Municipality of Naranjo, of the parent property number 2-153575-000.
For all the foregoing, the appeal filed is upheld and consequently, for being substantially contrary to the principle of intangibility of one’s own acts, to the provisions of articles 133 subsection 1, 136 and 158 of the Ley General de la Administración Pública; to Ley 8220 and to the general principles of reasonableness and logic, resolution ALC-MN-EBP-1003-2010 issued by the Municipal Mayor of Naranjo, at eight hours on August nineteenth, two thousand ten is annulled and by connection, official letter DPU-MN-DSG-445-10 of July twelfth, two thousand ten, issued by the Head of the Urban Planning Department of the Municipality of Naranjo, and agreement SO-41-463-2011, adopted by the Municipal Council of Naranjo, in ordinary session number 41 of October 10, two thousand eleven, insofar as it prevents the appellant company from presenting the “…hydrological study approved by the SINAC and duly approved by (sic) Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA), so that within a term of ten working days they provide them for the purpose of granting the land use (uso del suelo) and the requested municipal approval (visado)…”, on the understanding that said requirements must be fulfilled in the subsequent stages of the project, for the purpose of processing the corresponding construction licenses.
The administrative route is deemed exhausted. Consequently, while it is true that this Court annuls the formal conducts indicated above, by virtue of the fact that the approval (visado) of the 52 cadastral plans and the land-use certificate (certificado de uso de suelo) for the agricultural subdivision (parcelamiento agrícola) project at issue were already granted; it is also true that the company must fulfill all the requirements set forth in Chapter VI of the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, if it wishes to construct horizontal or vertical works on the lands resulting from the subdivision (fraccionamiento) for agricultural purposes approved by the Municipality of Naranjo, of the parent property number Placa16911.
POR TANTO.
The appeal filed is upheld and consequently, resolution ALC-MN-EBP-1003-2010 issued by the Municipal Mayor of Naranjo, at eight hours on August nineteenth, two thousand ten is annulled and by connection, official letter DPU-MN-DSG-445-10 of July twelfth, two thousand ten, issued by the Head of the Urban Planning Department of the Municipality of Naranjo, and agreement SO-41-463-2011, adopted by the Municipal Council of Naranjo, in ordinary session number 41 of October 10, two thousand eleven, insofar as it prevents the appellant company from presenting the “…hydrological study approved by the SINAC and duly approved by (sic) Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA), so that within a term of ten working days they provide them for the purpose of granting the land use (uso del suelo) and the requested municipal approval (visado)…”, on the understanding that said requirements must be fulfilled in the subsequent stages of the project, for the purpose of processing the corresponding construction licenses. The administrative route is deemed exhausted.- Evelyn Solano Ulloa Marianella Álvarez Molina Francisco J. Muñoz Chacón FILE: 11-002241-1027-CA SUBJECT: MUNICIPAL APPEAL APPELLANT: FERUGA, LIMITADA RESPONDENT: MUNICIPALIDAD DE NARANJO 3 It is a faithful copy of the original - Taken from Nexus.PJ on: 11-03-2026 13:14:24.
Tribunal Contencioso Administrativo Sección III Tipo de contenido: Voto de mayoría Temas (descriptores): Silencio positivo Subtemas: Inaplicabilidad en materia urbano - ambiental y bienes de dominio público. Sentencias en igual sentido Tribunal Contencioso Administrativo, Central 2545-00-03 Fax 2545-00-33 Correo Electrónico ...01 _______________________________________________________________________ ASUNTO: APELACIÓN MUNICIPAL RECURRENTE: FERUGA, LIMITADA RECURRIDA: MUNICIPALIDAD DE NARANJO No. 512-2013 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA, ANEXO A DEL II CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. Goicoechea, a las catorce horas treinta y cinco minutos del once de diciembre del dos mil trece.- Recurso de apelación planteado por la empresa FERUGA LIMITADA, cédula jurídica número CED79281; representada por Nombre56202 , cédula de identidad número CED78290, en su condición de Gerente con facultades de Apoderado Generalísimo sin límite de suma; contra la resolución número ALC-MN-EBP-1003-2010 de las ocho horas del diecinueve de agosto del dos mil diez, dictada por el ALCALDE MUNICIPAL DE NARANJO.
Redacta la jueza Álvarez Molina, con el voto afirmativo de la jueza Solano Ulloa y del juez Muñoz Chacón; y,
CONSIDERANDO:
Io.- HECHOS PROBADOS. De importancia para la resolución de este asunto, se tienen como debidamente acreditados los siguientes hechos:
LATITUDES LONGITUDES CLASIFICACIÓN 1. 238686 497461 Caudal permanente, captado por particular 2. 238706 497370 Caudal intermitente, sin captación 3. 268333 497382 Caudal intermitente, sin captación 4. 238561 497215 Caudal permanente, captado por particular 5. 238498 496737 Caudal permanente, captado por Nombre25705 (folio 335 del tomo I del expediente);
IIo.- OBJETO DEL RECURSO. El representante de la empresa recurrente, alega que el acuerdo impugnado resulta contrario a derecho, por las siguientes razones:
IIIo.- SOBRE LA NO APLICACIÓN DEL SILENCIO POSITIVO EN MATERIA URBANÍSTICA. Contrario a lo que afirma el representante de la empresa apelante, este Tribunal en reiteradas oportunidades ha considerado, que en materia urbanística no es aplicable la figura del silencio positivo, por las siguientes razones:
“… IV.- Sobre el silencio administrativo. En nuestro ordenamiento jurídico, el silencio se entiende positivo cuando así se establezca expresamente, o cuando se trate de autorizaciones, o aprobaciones que deban acordarse en el ejercicio de funciones de fiscalización y tutela y cuando se trate de permisos, licencias y autorizaciones (artículo 331 de la Ley General de la Administración Pública). El primer supuesto se refiere a relaciones inter-administrativas -en donde no hay participación de los administrados-, mientras que los permisos, licencias y autorizaciones se refieren a relaciones con los administrados. En este último supuesto, “se inserta el instituto del silencio positivo en el régimen de los actos reglados que imponen tasados cumplimientos por parte del interesado que aspire a la declaración de un derecho nacido no en virtud de tal declaración, sino en razón del Ordenamiento como acto constitutivo y previo a la declaración misma” (JIMENEZ MEZA, Manrique.
Justicia Constitucional y Administrativa, Primera Edición, San José, Imprenta y Litografía Mundo Gráfico S.A, 1997. pág. 155. El subrayado es nuestro). En palabras más sencillas, el silencio positivo en el ámbito de aplicación a favor de los administrados, comprende la preexistencia de un derecho subjetivo cuyo ejercicio queda sujeto a un requisito de eficacia, previo cumplimiento de los requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico. Desde este punto se vista, la autorización se tiene como un acto de "habilitación o permisión", entendiéndosele como el "acto administrativo por el cual la administración pública le concede al administrado la potestad de ejercer derechos preexistentes después, de una apreciación discrecional de su oportunidad y utilidad respecto del interés general. La autorización, en tal supuesto, obedece a una petición expresa del administrado pero que, generalmente, es discrecional en cuanto a motivo y contenido.
La diferencia entre este tipo de autorización y licencia, en sentido estricto, radica en que la última tiene un efecto similar a la autorización pero normado, esto es, su contenido es reglado." (JINESTA LOBO, Ernesto. Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I. Biblioteca Jurídica Diké. pag. 449). Por su parte, el permiso se entiende como aquel "acto que autoriza a una persona -administrado- para el ejercicio de un derecho, en principio, prohibido por el propio ordenamiento jurídico. Es una exención especial respecto de una prohibición general en beneficio de quien lo solicita. Con el permiso se tolera o permite realizar algo muy específico y determinado. Su naturaleza consiste en remover un obstáculo legal para el ejercicio de un poder preexistente, se dice que es una concesión de alcance restringido, puesto que, otorga derechos de menor intensidad y de mayor precariedad" y que además "siempre se otorga un derecho debilitado nuevo que supone una excepción a una prohibición de orden público" (JINESTA LOBO, Op Cit, págs. Placa16787 ).
En términos generales ambos vocablos suelen confundirse, mas lo dos coinciden en que debe mediar un derecho preexistente. Debido a la excepcionalidad de esta figura, la regla general es que el silencio de la Administración se entiende negativo, salvo los casos expresamente indicados por la ley ordinaria. Sin embargo, el acto administrativo presunto que surge a la luz del silencio positivo debe ser conforme con el bloque de legalidad, pues ante la ausencia de sus presupuestos esenciales supone la inexistencia del mismo. La inactividad administrativa no puede constituirse en un motivo para lesionar el bloque de legalidad y constitucionalidad vigentes. Por ello, no puede operar el silencio positivo cuando se omitan algunos de los requisitos establecidos por el ordenamiento jurídico, aunque el órgano o funcionario encargado no se pronuncie dentro de los plazos establecidos, quedando en todo caso al interesado la posibilidad de acudir en amparo de legalidad ante este mismo Tribunal, pero en sede jurisdiccional, exigiendo respuesta administrativa expresa.
V.Sobre el silencio positivo en materia urbanística y en el caso concreto. En materia urbanística, la jurisprudencia de la Sala Constitucional, que es vinculante "erga omnes" y fuente de derecho (artículo 7 de la Ley General de la Administración Pública), ha establecido la inaplicabilidad del silencio positivo en materia urbano-ambiental -por ejemplo, en sentencias número 6836-93, Placa16944, Placa16945, 2954-94, 5506-94, 6332-94, 0820-95, 5745-99, 2000-1895, 2003-6322-, y también en la sentencia número 0397-F-2001 de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia. Se parte de la base de que el Derecho Urbanístico regula lo atinente a la ordenación del territorio, que comprende la delimitación del contenido de la propiedad urbana y el ejercicio de la función urbanística como potestad pública, en virtud de lo cual, le son aplicables los principios constitucionales del Derecho Ambiental, por integrar el concepto jurídico de ambiente, y por ello, compromete el derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
Tampoco se aplica este instituto respecto de los bienes de dominio público, que por su naturaleza son imprescriptibles, inembargables e inalienables, en tanto, por vocación está dispuesto al uso y disfrute de la colectividad en general y por prohibición expresa del artículo 4 de la Ley Forestal, número 7575, de trece de febrero de mil novecientos noventa y seis, respecto de los recursos naturales. (Respecto de la inaplicabilidad del silencio positivo a la materia ambiental puede consultarse la resolución de esta misma Sección, N° 00203-06 de las nueve horas cuarenta y cinco minutos del dos de junio del dos mil seis). Consecuentemente, en relación con los permisos y autorizaciones relativas a la materia urbanística no resulta aplicable el instituto del silencio positivo, es decir, no pueden estimarse otorgadas por el transcurso del plazo para su contestación. En plena concordancia con lo anterior, el Decreto Ejecutivo N. 32565-MEIC señala que el silencio positivo no resulta aplicable a las licencias o permisos en que "...por disposición legal o jurisprudencial...", se haya establecido su inaplicabilidad (artículo 27 del Decreto).
Debe tenerse en cuenta que, la protección del ambiente es una obligación de los Poderes Públicos y de los particulares como derivado directo del mandato contenido en el artículo 50 de la Constitución Política y que la aplicación de la figura del silencio en asuntos urbanísticos, conllevaría el no ejercicio de las funciones de control y protección ambiental, cuando el orden constitucional ha establecido a cargo de los entes públicos en su totalidad, configurándose así, la tutela del ambiente en la doble dimensión de función pública y derecho fundamental de tercera generación. La falta de resolución administrativa expresa, es una disfunción administrativa que no puede convertirse en una autorización presunta, pues ello implicaría la prevalencia del interés particular sobre el interés general en el control del desarrollo urbano y la protección del ambiente. En lugar de ello, esa omisión de respuesta sí genera el llamado silencio negativo, o también denominado "acto presunto negativo", al tenor de lo dispuesto en el artículo 261.3 de la Ley General de la Administración Pública, a partir del cual el interesado tiene la vía para su impugnación, primero en sede administrativa, y al adoptarse el acto definitivo (emanado del jerarca impropio), en la vía plenaria contenciosa…” (Resolución número 193-2011 dictada por la Sección Tercera de este Tribunal, a las catorce horas treinta y cinco minutos del treinta y uno de mayo del dos mil once. En sentido similar, ver las resoluciones número 63-2011, 103-2011, 126-2011, 129-2011, todas dictadas por la Sección Tercera de este Tribunal)
De conformidad con el análisis expuesto anteriormente, el agravio que plantea la apelante, tendente a que se reconozca el silencio positivo a fin de tener por aprobados tanto la solicitud de visado de 52 planos catastrados como igual número usos de suelo, debe ser rechazado pues conforme lo indicado líneas atrás, el silencio positivo en materia urbanística resulta improcedente por mandato legal y desarrollo jurisprudencial.
IV o.- EN CUANTO AL VISADO PREVIO DE LOS CINCUENTA Y DOS PLANOS CATASTRADOS DERIVADOS DE LA FINCA MADRE 2-153575-000. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 33 y 34 de la Ley de Planificación Urbana; 79 del Reglamento a la Ley de Catastro Nacional, para todo fraccionamiento de terrenos o inmuebles situados en distritos urbanos y demás áreas sujetas a control urbanístico, es indispensable haber visado antes, en la oficina municipal autorizada, el plano que indique la situación y cabida de las porciones resultantes, excepto cuando todas las parcelas resultantes del fraccionamiento midan más de 5 hectáreas, su uso sea agropecuario y conste así en los plano, por considerarse que estos casos no interesan al uso urbano (artículo II.1.1. del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones). En consecuencia, la Municipalidad competente tiene la responsabilidad de verificar el cumplimiento o no de los requisitos previstos en el ordenamiento jurídico, para cada tipo de fraccionamiento –agrícola, urbanístico-, a efecto de determinar si procede el otorgamiento o la denegatoria del visado, al punto de que el funcionario municipal que autorice o responda por el visado de un plano, con violación evidente de la normativa urbanística aplicable, podrá hacerse acreedor a la pena prevista en el artículo 372 del Código Penal (artículos 36, 37, 38 de la Ley de Planificación Urbana) .
Ahora bien, con excepción de lo previsto en los numerales 34 párrafo 4º de la Ley de Planificación Urbana; 79 párrafo 1º del Reglamento a la Ley de Catastro Nacional; II.1.1. del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, dicho visado municipal constituye un requisito sine qua non, a efecto de que el Catastro Nacional y el Registro Público procedan a la inscripción de planos y documentos sobre fraccionamientos de fincas comprendidas en distritos urbanos. Para tal efecto, el Registro Nacional y sus dependencias, constatarán la existencia del visado municipal, previo a la inscripción de planos para fraccionamientos o de inmuebles resultantes de dichos planos, ello por cuanto, el Catastro sólo inscribirá los planos que se ajusten a las disposiciones de la Ley (artículos 89 y 81 del Reglamento a la Ley de Catastro Nacional). De lo anteriormente expuesto, se desprende que contrario a lo que afirma la Municipalidad recurrida, el visado que otorgó el Ingeniero Municipal del Departamento de Construcciones, a los 52 planos presentados por la empresa apelante con el visado del Ministerio de Ambiente y Energía, y la viabilidad ambiental otorgada por la Nombre3456 (folios 103 a 118; 170 a 176, 183, 210 del tomo I del expediente; 514, 599 del tomo II; 23 del expediente judicial Placa17391), implica que el funcionario municipal competente, verificó que el fraccionamiento para fines agrícolas avalado por la Nombre3456 mediante resolución número DI-145-2009-SETENA de las diez horas cincuenta y cinco minutos del veintitrés de junio del dos mil nueve, sobre la finca madre con matrícula de folio real Placa16911, cumple los requisitos previstos en los artículos 36 de la Ley de Planificación Urbana; I, II.1, II.2.1.6 del Reglamento Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones; 31 de la Ley de Aguas; 33 de la Ley Forestal.
Tan es así, que el propio visado indica “… se visa este plano únicamente para aprobar el fraccionamiento para efectos catastro según el Reglamento a la Ley de Catastro Nacional, no obliga a la Municipalidad a brindar los servicios municipales ni permisos de construcción… ” (folios 23 del expediente judicial 10-000655-1027-CA; 210 del tomo I y 599 del tomo II del expediente; el resaltado no es del original). En razón de lo anterior, considera este Tribunal que la Municipalidad de Naranjo no puede desconocer a través de las resoluciones impugnadas, los 52 visados que otorgó en el año 2009 (folios 193, 197 del tomo I del expediente; 568 a 570, 603 a 609 del tomo II del expediente). Ello por cuanto, desde el momento en que la Municipalidad de Naranjo visó los 52 planos del parcelamiento agrícola, que la empresa apelante pretende desarrollar en la finca madre con matrícula de folio real Placa16911, expresó no sólo su conformidad con el contenido de dichos documentos, sino que además, implica que –en principio- verificó el cumplimiento de los requisitos previstos en el ordenamiento jurídico para dicho tipo de fraccionamiento, de acuerdo a lo dispuesto por la Nombre3456 en la viabilidad ambiental, cuya conformidad con el Derecho a la Constitución fue confirmada por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, en sentencia número 2010-014773 de las catorce horas treinta y seis minutos del primero de setiembre del dos mil diez.
En ese sentido, si el Municipio contaba con elementos técnicos o jurídicos para concluir que el fraccionamiento agrícola que pretende desarrollar la empresa Feruga Ltda., no cumplía los requisitos previstos al efecto por el ordenamiento jurídico, o que se trata de un fraccionamiento urbanístico, debió entonces rechazar la solicitud de visado municipal en aquella oportunidad y hacerle ver a la gestionante, de manera fundada, los motivos de su decisión. Considera este Tribunal que el visado crea un derecho subjetivo a favor de la empresa amparada, razón por la cual, si la Municipalidad estima que el visado de los planos Placa17327, Placa17328, Placa17329, Placa17330, Placa17331, Placa17332, Placa17333, Placa17334, Placa17335, Placa17336, Placa17337, Placa17338, Placa17339, Placa17340, Placa17341, Placa17342, Placa17343, Placa17344, Placa17345, Placa17346, Placa17347, Placa17348, Placa17349, Placa17350, Placa17351, Placa17352, Placa17353, Placa17354, Placa17355, Placa17356, Placa17357, Placa17358, Placa17359, Placa17360, Placa17361, Placa17362, Placa17363, Placa17364, Placa17365, Placa17366, Placa17367, Placa17368, Placa17369, Placa17370, Placa17371, Placa17372, Placa17373, Placa17374, Placa17375, Placa17376, Placa17377 y Placa17379, es contrario al ordenamiento jurídico, deberá promover los procedimientos para declarar su nulidad en los términos de los artículos 173 o 183 inciso 3) de la Ley General de la Administración Pública; o 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo, según corresponda (ver en sentido similar, las resoluciones número 142-2012 de las catorce horas treinta minutos del veintisiete de abril del dos mil doce; 179-2013 de las dieciséis horas diez minutos del treinta de abril del dos mil trece, dictadas por la Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo) .
Sin perjuicio de lo anteriormente expuesto, es menester indicar que los 52 visados que otorgó la Municipalidad de Naranjo, responden y están condicionados a los términos en que fue aprobado el fraccionamiento agrícola por parte de la Nombre3456, en la viabilidad ambiental número D1-145-2009-SETENA de las diez horas cincuenta y cinco minutos del veintitrés de junio del dos mil nueve (folios 103 a 118; 170 a 176 del tomo I del expediente). Ello implica, que el desarrollo del proyecto por parte de la empresa apelante, está limitado a las siguientes condiciones establecidas por la Nombre3456, bajo apercibimiento de anular la viabilidad ambiental, a saber:
“… Se le previene al desarrollador, que la viabilidad ambiental, sólo contempla el desarrollo del proyecto y el diseño presentado (que se adjunta en el Formulario D1), antes en proceso de mejoras o ya construidas, que cualquier modificación, debe ser informada a la SETENA, para que realice la evaluación ambiental de dicha modificación, de lo contrario se procederá conforme a la normativa vigente (…) Se le previene al desarrollador que debe acatar las recomendaciones del Estudio detallado de Suelos y Capacidad de Uso de las Tierras de la finca en estudio la cual tiene matrícula Placa17323 , con plano A-34725-77, dentro de las cuales recomienda dicho estudio NO cambiar el uso en las áreas clase VII y los sectores actualmente con cobertura boscosa (...) El proyecto consiste en un Parcelamiento Agrícola de un terreno de 32.87 ha., sobre el cual se fraccionará en 59 parcelas con fines agrícolas.
Cada parcela tendrá frente a servidumbre agrícola de 7 metros de ancho, el área mínima de las parcelas es de 5000 m2. La construcción eventualmente sobre cada parcela se regirá por el reglamento de fraccionamientos agrícolas. Se instalará el tendido eléctrico y la red de agua potable, no se prevé infraestructura para encausar las aguas pluviales (…) El entorno del AP está conformado por fincas de grandes extensiones dedicadas a la ganadería principalmente, en este caso es fraccionar el terreno en áreas más pequeñas, manteniendo el mismo uso de la zona . La construcción del proyecto se refiere solamente a definir y abrir el callejón para la servidumbre agrícola, se instalarán los servicios de electricidad y agua potable, esto se hará en una sola etapa…”.
A partir de lo anterior, se desprende que el visado municipal que otorgó la Municipalidad, únicamente es para efectos de fraccionamiento agrícola de la finca madre con matrícula de folio real Placa16911. Ahora bien, el hecho de que eventualmente se gestionen permisos para construir viviendas en las parcelas resultantes de ese fraccionamiento, no implica –en principio- que el mismo tenga fines encubiertos de urbanización, toda vez que de conformidad con lo dispuesto en el artículo II.2.1.6 del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, es posible las construcciones de vivienda y demás instalaciones y estructuras en las parcelas resultantes de un parcelamiento con fines agrícolas, pecuarios y forestales, en el tanto dichas edificaciones queden sujetas a un máximo del 15% en área de cobertura (norma que se encuentra vigente desde que se publicó la reforma parcial a dicho artículo, en La Gaceta 107 del cinco de junio del 2003).
Lo anterior, sin perjuicio de que en el caso concreto, el desarrollador deberá previamente realizar los estudios hidrogeológicos dispuestos en la sentencia 2010-14773 de la Sala Constitucional y deberá certificar que el proyecto cuenta con la disponibilidad de los servicios básicos, según se establece en la viabilidad ambiental número D1-145-2009-SETENA, “…a fin de tener certeza con respecto al tipo de construcciones que pueden efectuarse en la zona en cuestión…” (folios 103 a 118; 170 a 176 del tomo I del expediente; consultar la versión digital de la sentencia 2010-14773 en la página web: www.poder-judicial.go.cr/scij ), dada la existencia de cinco nacientes de dominio público en el inmueble, conforme al estudio contenido en el oficio DA-729-2010 del quince de marzo del dos mil diez, emitido por la Dirección de Aguas del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (folio 335 del tomo I del expediente) ; aparte de que también deberá cumplir -en los supuestos que correspondan- las distancias previstas en los artículos 31 de la Ley de Aguas y 33 de la Ley Forestal, que corresponden a las áreas de protección de nacientes permanentes, tal y como en todo caso, fue consignado –por ejemplo- en el plano catastrado número A-1374137-2009, visible a folio 23 del expediente judicial 10-000655-1027-CA.
En ese sentido, es menester advertir a la Municipalidad de Naranjo, que en ejercicio de las competencias otorgadas por la Ley de Planificación Urbana, el Código Municipal, entre otros, con relación al ordenamiento urbano, deberá fiscalizar de manera continua, efectiva y motivada, que el proyecto de parcelamiento agrícola que pretende desarrollar la empresa apelante en el inmueble indicado, se adecúe a los términos, especificaciones y condiciones previstos por la Nombre3456 en la viabilidad ambiental y en la sentencia número 2010-014773 de la Sala Constitucional.
Vo.- RESPECTO AL USO DE SUELO CONSTRUCTIVO SOLICITADO PARA LAS CINCUENTA Y DOS PARCELAS RESULTANTES DEL PARCELAMIENTO AGRÍCOLA. ALCANCES CONFORME A LA VIABILIDAD AMBIENTAL OTORGADA. En primera instancia, es menester resaltar que se tiene por acreditado, que el treinta de mayo del dos mil ocho, el Departamento de Construcción de la Municipalidad de Naranjo, emitió el certificado de uso de suelo condicionado número 568-08, para parcelas agrícolas, en el inmueble descrito en el plano catastrado A-34725-1977, inscrito bajo matrícula de folio real número Placa16911, propiedad de Nombre103290 . Se indica –en lo que interesa- que: i) El Uso de la Municipalidad corresponde a una zona residencial y comercial; ii) Que la Densidad Neta del terreno es para 60 viviendas y la Superficie Mínima de cada lote es de 120 metros cuadrados; iii) Se condiciona el uso otorgado (Parcelas Agrícolas) a que se presente el parcelamiento respectivo; iv) Que “…Este Uso de Suelo no tiene vencimiento si prevalece su uso…” (folios 55 el tomo I y 119 del tomo II del expediente; el resaltado no es del original). A partir de lo anterior y tomando en consideración que el Cantón de Naranjo, no cuenta con Plan Regulador, ni está comprendido en el Plan Regional de Desarrollo Urbano Gran Área Metropolitana y sus anexos -Reglamento No. 3332 del 26 de abril de 1982-, este Tribunal estima lo que de seguido se expone:
VIo.- CON RELACIÓN AL CUMPLIMIENTO DE LOS REQUISITOS PREVISTOS EN EL CAPÍTULO VI DEL REGLAMENTO PARA EL CONTROL NACIONAL DE FRACCIONAMIENTOS Y URBANIZACIONES, DE PREVIO AL INICIO DE LAS POSIBLES OBRAS CONSTRUCTIVAS. Cabe aclarar a la empresa recurrente, que aún y cuando tenga los lotes fraccionados, los planos visados, el uso de suelo conforme, y el proyecto de fraccionamiento sea para fines agrícolas, deberá someterse y cumplir el resto de normas urbanísticas, de previo a obtener las licencias de construcción respectivas y de iniciar cualquier tipo de edificación –sea de servicios básicos, o de viviendas-. En otras palabras, la apelante como desarrolladora del parcelamiento agrícola indicado, deberá someterse a la aprobación integral de su proyecto, conforme a lo dispuesto en el Capítulo VI del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamiento y Urbanizaciones, antes de empezar cualquier construcción.
En ese sentido, es menester indicar que en los proyectos de fraccionamiento –ya sea para fines agrícolas o urbanísticos, se dan dos etapas: a) Las obras de servicios, horizontales. Son previas a que se vise el fraccionamiento y requieren la presentación del anteproyecto, su aprobación y licencia constructiva para realizarlas (artículos VI.1 y VI.2 del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamiento y Urbanizaciones). En el caso concreto el procedimiento se dio a la inversa, pues primero la Municipalidad aprobó el fraccionamiento, sin que hubiese disponibilidad de servicios (artículo II.1.3 del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones), aspecto que si bien provocó la consolidación de derechos a favor de la empresa agraviada, situación que no le exime del trámite tendente a la aprobación del anteproyecto y de la obtención de la licencia constructiva, sin perjuicio de lo ordenado por la Sala Constitucional en sentencia número 2010-014773 y la Secretaría Técnica Nacional Ambiental en la viabilidad D1-145-2009-SETENA.
Tan es así, que mediante oficio SUB-G-GSC-UEN-GA-ISO-2010-1028 del veintiséis de marzo del dos mil diez, la Subgerencia del Área de Sistemas Comunales UEN-Gestión de ASADAS del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, indica que para aprobar el “Estudio de Factibilidad para el Abastecimiento de Agua Potable para 50 parcelas en Cirrí”, se requiere –entre otros aspectos-: la presentación del diseño de sitio para verificar si se trata de 59 o 50 parcelas agrícolas; es necesario suministrar los planos con la indicación de los tramos de la tubería cuyos cálculos hidráulicos se incluyen en el estudio, con la ubicación de los nudos tanto de la tubería existente como de la tubería propuesta para abastecer el proyecto, entre otros (folios 358 a 361 del tomo I del expediente). En ese sentido, esta Sección ha considerado respecto del procedimiento de fraccionamientos urbanísticos -que en principio, también se aplica a los fraccionamientos agrícolas-, lo siguiente:
"...Conforme lo desarrollan los artículos 33 y 36 de la Ley de Planificación Urbana y el 74 del Decreto-Ley de Construcciones, todo proyecto de fraccionamiento y su consecuente plan constructivo, queda sometido a una previa autorización del gobierno local, la cual se convierte en una habilitación para el administrado a fin de que pueda materializar efectivamente las obras de segregación y urbanización, una vez que se ha cumplido a cabalidad con las exigencias del ordenamiento. Bajo esta óptica, el derecho a fraccionar un terreno se consolida a partir de esa licencia municipal, la cual, como se ha dicho, debe ser precedida por el respectivo certificado de uso de suelo. La Ley de Planificación Urbana desarrolla lo anterior, al disponer lo siguiente:
"Artículo 33.- Para todo fraccionamiento de terrenos o inmuebles situados en distritos urbanos y demás áreas sujetas a control urbanístico, será indispensable haber visado antes, en la oficina municipal autorizada, el plano que indique la situación y cabida de las porciones resultantes y que, además, el notario o funcionario público autorizante, dé fe en el acto de extensión u otorgamiento del documento respectivo, de que la división coincide con la que exprese dicho plano." "Artículo 36.- Se negará la visación municipal de los planos relativos a fraccionamientos de áreas sujetas a control, por cualquiera de las siguientes razones:
"Generalidades El desarrollo de terrenos mediante su fraccionamiento o urbanización será permitido siempre que reúna las siguientes condiciones:
I.1 Que los usos proyectados estén conformes con las normas de zonificación establecidas por el Plan Regulador o en su defecto, por organismos competentes; I.2 Que las características naturales del terreno o la alteración que a éstas puedan ocasionar las obras a realizar, ofrezcan una garantía previsible contra riesgos de inundación, derrumbes o deslizamientos, tomando en cuenta las características ecológicas del sitio; ...
II.2.4. El tamaño, el frente y la forma de los lotes de cualquier fraccionamiento se ajustará a los requisitos de zonificación del área..." "VI.2 Presentación de Planos Todo interesado en realizar un fraccionamiento o una urbanización deberá presentar inicialmente un plano de consulta preliminar al Instituto, suscribiendo para ello la solicitud, en un original y dos copias, de la fórmula respectiva que facilitará el INVU y que debe acompañar al plano preliminar (anteproyecto). La fórmula original se reintegrará para efectos fiscales conforme lo exige la ley." (El resaltado es agregado.)
Como se desprende de la normativa anterior, el trámite ante el INVU es preparatorio para establecer la factibilidad del anteproyecto, con lo cual no queda consolidado ningún derecho. Seguidamente, la misma norma indica que el "plano de consulta preliminar constituye un servicio de mera orientación para el interesado, previo a la presentación de los planos de construcción y por lo tanto no autoriza al urbanizador para ejecutar obras o proceder a la venta de lotes..." (resolución número 329-2013 dictada por la Sección Tercera a las trece horas cincuenta y un minutos del veintidós de agosto del dos mil trece). ; b) Posteriormente se desarrollan las obras verticales, para cuya edificación también requiere de la licencia respectiva, la cual, en todo caso, también dependerá en la especie de los resultados del estudio hidrogeológico, que la Sala Constitucional ordenó realizar, “…con el fin de tener certeza con respecto al tipo de construcciones que pueden efectuarse en la zona en cuestión…” (consultar la versión digital de la sentencia 2010-14773 en la página web: www.poder-judicial.go.cr/scij).
En consecuencia, el hecho de que se otorgara el visado de los 52 planos catastrados y el certificado de uso de suelo para el proyecto de parcelamiento agrícola que interesa; no exime a la empresa del deber de cumplir todos los requisitos previstos en el Capítulo VI del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, si desea construir obras horizontales o verticales en los terrenos resultantes del fraccionamiento para fines agrícolas aprobado por la Municipalidad de Naranjo, de la finca madre número 2-153575-000.
VIIo.- SOBRE LOS DEMÁS VICIOS DEL ACTO IMPUGNADO QUE ALEGA LA EMPRESA RECURRENTE. Este Tribunal considera lo que de seguido se exponen:
IXo.- COROLARIO Y ALCANCES DE LA DECLARATORIA DE NULIDAD. Por todo lo expuesto, se acoge el recurso de apelación interpuesto y en consecuencia, por resultar sustancialmente contrario al principio de intangibilidad de los actos propios, a lo dispuesto en los artículos 133 inciso 1, 136 y 158 de la Ley General de la Administración Pública; a la Ley 8220 y a los principios generales de razonabilidad y lógica, se anula la resolución ALC-MN-EBP-1003-2010 dictada por el Alcalde Municipal de Naranjo, a las ocho horas del diecinueve de agosto del dos mil diez y por conexidad, el oficio DPU-MN-DSG-445-10 del doce de julio del dos mil diez, dictado por el Encargado del Departamento de Planificación Urbana de la Municipalidad de Naranjo, y el acuerdo SO-41-463-2011, adoptado por el Concejo Municipal de Naranjo, en la sesión ordinaria número 41 del 10 de octubre del dos mil once, en el tanto previene a la empresa recurrente presentar el “…estudio hidrológico aprobados por el Nombre2449 y debidamente aprobados por (sic) Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (IICA), para que en el plazo de diez días hábiles los aporte a efectos de otorgar el uso del suelo y el visado municipal solicitado …”, bajo el entendido de que dichos requisitos deberá cumplirlos en las etapas posteriores del proyecto, a efecto de tramitar las licencias constructivas que correspondan.
Se da por agotada la vía administrativa. En consecuencia, si bien es cierto este Tribunal anula las conductas formales antes indicadas, en virtud de que ya se otorgó el visado de los 52 planos catastrados y el certificado de uso de suelo para el proyecto de parcelamiento agrícola que interesa; también lo es, que la empresa deberá cumplir todos los requisitos previstos en el Capítulo VI del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, si desea construir obras horizontales o verticales en los terrenos resultantes del fraccionamiento para fines agrícolas aprobado por la Municipalidad de Naranjo, de la finca madre número Placa16911.
POR TANTO.
Se acoge el recurso de apelación interpuesto y en consecuencia, se anula la resolución ALC-MN-EBP-1003-2010 dictada por el Alcalde Municipal de Naranjo, a las ocho horas del diecinueve de agosto del dos mil diez y por conexidad, el oficio DPU-MN-DSG-445-10 del doce de julio del dos mil diez, dictado por el Encargado del Departamento de Planificación Urbana de la Municipalidad de Naranjo, y el acuerdo SO-41-463-2011, adoptado por el Concejo Municipal de Naranjo, en la sesión ordinaria número 41 del 10 de octubre del dos mil once, en el tanto previene a la empresa recurrente presentar el “…estudio hidrológico aprobados por el Nombre2449 y debidamente aprobados por (sic) Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (IICA), para que en el plazo de diez días hábiles los aporte a efectos de otorgar el uso del suelo y el visado municipal solicitado…”, bajo el entendido de que dichos requisitos deberá cumplirlos en las etapas posteriores del proyecto, a efecto de tramitar las licencias constructivas que correspondan. Se da por agotada la vía administrativa.- Evelyn Solano Ulloa Marianella Álvarez Molina Francisco J. Muñoz Chacón ASUNTO: APELACIÓN MUNICIPAL RECURRENTE: FERUGA, LIMITADA RECURRIDA: MUNICIPALIDAD DE NARANJO 3
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