Annulment of land titling over forested lands in Coto BrusNulidad de titulación de tierras con cobertura boscosa en Coto Brus

Judicial Branch **Contentious-Administrative Tribunal, Section VII** **Resolution No. 00036 - 2013** **Resolution Date:** June 27, 2013 at 14:50 **Case File:** 11-002358-1027-CA **Drafted by:** Christian Hess Araya **Type of Matter:** Lesividad proceeding **Analyzed by:** JURISPRUDENTIAL INFORMATION CENTER **Content Type:** Majority vote **Topics (descriptors):** Lesividad proceeding **Subtopics:** Nature and requirements. Judgments in the same vein **Text of the resolution** **Contentious-Administrative Tribunal** **Second Judicial Circuit of San José – Address 18225** **Central: 2545-0003 Ÿ Fax: 2545-0033 Ÿ Email: ...01** **Case File:** 11-002358-1027-CA **Proceeding:** Pure law **Plaintiff:** Instituto de Desarrollo Agrario **Defendants:** Nombre95737 and Nombre128161 **No. 36-2013-VII** **CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE AND CIVIL TREASURY TRIBUNAL (SEVENTH SECTION).** Second Judicial Circuit of San José, at fourteen hours and fifty minutes on the twenty-seventh of June, two thousand thirteen.- Lesividad proceeding, declared as one of pure law, pursued before this Tribunal by the INSTITUTO DE DESARROLLO AGRARIO (IDA, currently INSTITUTO DE DESARROLLO RURAL), represented by its Executive President Rolando González Ulloa, educator, with identity card number CED118189, resident of Alajuela (f. 1 and 20); against Nombre95737 , divorced, with identity card number CED118190; and Nombre128161 , identity card number CED118191; both farmers and residents of San Vito de Coto Brus (f. 1). The attorneys Alex Gen Palma, with identity card number CED116653, resident of Ciudad Colón (f. Placa30612), and Nombre128162 , with identity card number CED118192, resident of Atenas (f. 164), also intervened in the proceeding as legal representatives of the plaintiff and both co-defendants, respectively. The natural persons cited are of legal age and, with the indicated exception, married.- **WHEREAS:** 1.- That the representative of the plaintiff Institute, based on the facts and legal citations he set forth, in a brief filed on April 29, 2011, filed a claim seeking that the judgment declare: "1. That, on the grounds that it is harmful (lesivos) to public interests, the agreement taken by the Board of Directors of the Instituto de Desarrollo Agrario, number 15, of session 038-99 held on May 19, 1999, which authorized the segregation and transfer in favor of the defendants of plot (parcela) 75-33 of the Coto Brus Titling Program, be annulled. / 2. As a consequence, that public deed number CED117804, executed before Notary Public María de los Ángeles León Araya, at 11:00 hours on May 25, 1999, in Pérez Zeledón, be partially annulled in relation to plot 75-33 of the Coto Brus Project. / 3. As a consequence, that the registry entry of the property of the Puntarenas district, Real Folio 111.262-001-002, be annulled. / 4. That the defendants be ordered to pay the costs of this lawsuit." It also requested the issuance of precautionary measures, consisting of the annotation of the claim and the immobilization of the property's registration, as well as ordering the defendants to refrain from conduct that could impair the State's natural heritage (patrimonio natural del Estado) (f. 1-19).- 2.- By order at 11:32 hours on May 25, 2011 (f. 128), the processing judge, Ms. Lourdes Vargas Castillo, provisionally granted the requested precautionary measures. Subsequently, by resolution No. 332-2012 at 8:40 hours on February 9, 2012 (f. 155-157), she imposed them permanently.- 3.- The co-defendants jointly and negatively answered the action and raised the defenses and exceptions of expiry (caducidad), positive and negative prescription, lack of standing, lack of current interest, and lack of right (f. 160-165).- 4.- By order at 8:54 hours on August 13, 2012 (f. 171), the conciliation phase in this matter was declared unsuccessful.- 5.- At the preliminary hearing held starting at 13:29 hours on November 8, 2012, with the attendance of both parties, there were no adjustments to the claims, which therefore remain as set forth in the complaint. At that time, the processing judge decided to defer the ruling on the defenses of expiry and prescription to the judgment. Furthermore, as both parties waived the proposed testimonial, confession, and judicial inspection evidence, she declared the proceeding to be one of pure law, in accordance with Article 98(2) of the Código Procesal Contencioso Administrativo (CPCA), whereupon the parties proceeded to orally present their conclusions (hearing recorded and attached to the case file on its corresponding electronic medium; minutes at f. 175-177).- 6.- By order at 11:35 hours on February 14, 2013 (f. 187-188), this Tribunal ordered that evidence be sought for a better ruling (prueba para mejor resolver) from the Head of the Coto Brus Subregion of the La Amistad–Pacífico Conservation Area (Área de Conservación La Amistad–Pacífico) of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) of the Ministry of Environment and Energy, as well as from the Head of the Department of Technical Services of the Instituto Nacional de Innovación y Transferencia en Tecnología Agropecuaria (INITTA) of the Ministry of Agriculture. In response, the brief appearing at f. 195-201 was received from the former, and the one visible at f. 203-205 from the latter.- 7.- By resolution at 10:35 hours on March 8, 2013 (f. 209), a hearing was granted regarding the evidence received from SINAC, and it was decided to dispense with the evidence requested from INITTA. Neither party responded to the hearing.- 8.- By means of the brief at f. 217-218, the defendants' attorney provided documentary evidence, requesting its admission for a better ruling (para mejor resolver).- 9.- This matter was received for judgment on June 6, 2013, according to the transfer stamp visible on the back of f. 212. The resolution is issued, after deliberation, within the fifteen-business-day period stipulated in Article 82(4) of the Autonomous Regulation on Organization and Service of the Contentious-Administrative and Civil Treasury Jurisdiction. No grounds for nullity capable of invalidating the proceedings are noted.- Drafted by Judge Hess Araya, with the affirmative vote of Judges Córdoba Ramírez and Fernández Brenes; and, **CONSIDERING:** **I.- REGARDING THE TIME PERIOD REQUESTED BY THE IDA AFTER THE PRELIMINARY HEARING.** On f. 185-186 and dated November 22, 2012 (that is, after the preliminary hearing in this matter), the representative of the plaintiff entity requested "that prior to the issuance of the judgment, we be given a reasonable period to bring to the case file evidence that I consider essential, in this case a certification that the property in question is part of the State's natural heritage," adding that the corresponding document had already been requested from the La Amistad–Pacífico Conservation Area since the 13th of the previous month. In principle, the request is improper because the required document is evidence that the party could well have procured and presented with the complaint. In any case, it should be noted that it refers to the same evidence that was ordered by the Tribunal for a better ruling, making it unnecessary to resolve anything on this matter now.- **II.- REGARDING THE DOCUMENTARY EVIDENCE OFFERED FOR A BETTER RULING BY THE DEFENDANTS.** The defendants' attorney requests that certification SINAC-D-ACLAP-C-176-2013 of April 18, 2013, issued by SINAC (f. 217) be admitted, which essentially certifies that the property of interest in this matter "is located outside any protected wilderness area (área silvestre protegida), whatever its management category administered by the Ministry of Environment and Energy," although it warns that "lands with forest cover (cobertura boscosa) and/or of forest aptitude (aptitud forestal) (...) are lands that are part of the State's Natural Heritage..." The evidence is rejected, as it is a certification that – as indicated in the previous considering – should have been procured earlier and submitted with the complaint. Furthermore, because the documentary evidence ordered by this office for a similar purpose is considered more detailed and precise than that provided. In any case, regarding the optional admission of evidence for a better ruling, it is worth recalling that the jurisprudence of the First Chamber of the Supreme Court of Justice has consistently held that the rejection of proposed evidence does not produce defenselessness (see, among others, judgments No. 29 of 15:30 hours on February 22, 1995, and No. 547-F-2002 of 16:00 hours on July 12, 2002).- **III.- PROVEN FACTS.** The following relevant facts are considered as such (unless otherwise indicated, all folio references correspond to the administrative file):

1. That by agreement No. 15, taken in session No. 038-99 on May 19, 1999, the Board of Directors of the IDA authorized the segregation and transfer of twenty-four lots and plots (parcelas) of the "Coto Brus Project" to an equal number of beneficiaries, among whom were the co-defendants here, who were assigned an area of 296 hectares and 2,377.16 square meters, corresponding to plot number 75-33. The foregoing was subject to the limitations of law No. 7599 of August 9, 1996 ("Ley de titulación y reservas nacionales"). The minutes became final upon being approved in agreement number 1 of session No. 039-99 on the 26th of the same month and year (f. 14-16 and 20-21).- 2. That the transfer in favor of the beneficiaries of the aforementioned agreement, including the current co-defendants, was carried out through deed number one, executed in San Isidro de Pérez Zeledón at 11:00 hours on May 25, 1999, before Notary María de los Ángeles León Araya (fact 9 of the complaint, not controverted; f. 27-54).- 3. That the registration gave rise, among others, to property number Dirección15664 of the province of Puntarenas, located in Dirección15663 , with right 001 corresponding to Nombre128161 and 002 to Nombre95737 . The property was subject to the prohibitions of Article 16 of law No. 7599 and remained subject to the encumbrances and limitations of the Ley Forestal No. 7575 until December 5, 2008 (f. 21-24 of the judicial file).- 4. That on August 8, 2008, the Instituto Geográfico Nacional (IGN), at the request of the Contraloría General de la República, prepared a "Study to support oversight work on land titling in the Coto Brus, Aranjuez River Basin, San Carlos and Sarapiquí Plains, Santa Cruz Highlands, and North Zone 041 projects of the Instituto de Desarrollo Agrario." This study states that on the property belonging to the co-defendants, there is "a predominance of crops and pastures with small isolated areas of primary and secondary forest (bosque primario y secundario)" (f. 29-114 of the judicial file; specifically, f. 58 and 62).- 5. That on August 27, 2008, the Operational and Evaluative Oversight Division of the Contraloría General de la República issued and notified the IDA of report DFOE-PGAA-20-2008, containing the "results of the study of lands in national reserves on lands belonging to the State's natural heritage," including the property of the defendants here, using the information contained in the IGN study mentioned in the previous proven fact. This report ordered that autonomous entity, among other actions, to "Carry out the administrative procedures and legally appropriate actions before the corresponding bodies, so that a process of recovery of the lands titled by the IDA that belong to the State's Natural Heritage is initiated, corresponding to the 15 cases detailed (sic) in this document" (facts 11 and 13 of the complaint, not controverted; f. 115-127 of the judicial file).- 6. That by agreement taken by the Board of Directors of the IDA in article 17 of ordinary session 016-2010 on May 3, 2010, and modified in article 10 of ordinary session 015-2011 on April 25, 2011, it was decided – as relevant here – "To declare harmful (lesivo) to public interests the administrative acts that gave rise to the property titles cited in the considering section of this agreement, as they were granted to the detriment of the State's natural heritage." The referred-to considerings make express reference to the award made in favor of the defendants here, through agreement number 15 of session 038-99 on May 19, 1999. The declaration of harmfulness (lesividad) was preceded by the opinion of the Legal Affairs Directorate, contained in official communication DAJ-323 (f. 26-32 of the judicial file).- 7. That the property of interest for the sub examine presents 59% of its area under forest cover (cobertura forestal), according to the official FONAFIFO 2000 forest cover map; that said cover corresponds to forest (bosque) as defined in Article 3 of law No. 7575 and, as such, forms part of the State's natural heritage (f. 195-201).- **IV.- UNPROVEN FACTS.** None of importance for the ruling.- **V.- ALLEGATIONS OF THE PARTIES.** The plaintiff entity argues, in summary, that through executive decree (Decreto Ejecutivo) number 3216-G, a national reserve area was transferred to the IDA for the creation of the titling program called Coto Brus, which generated the registration of the property of the Puntarenas district, real folio number 18.777-000. On April 27, 1999, the defendants requested from that Institute the titling of plot number 75-33, described on cadastral plan number P-250655-1998, with an area of 296 hectares and 2,377.16 square meters. It adds that, for the titling process, the interested parties did not present certification issued by the Sistema Nacional de Áreas de Conservación of the Ministry of Environment and Energy, establishing that said property was located outside protected wilderness areas. Neither did they present a study of compliant soil use (estudio de uso conforme de suelos). Despite this, through the Board of Directors' agreement of its represented entity, number 15 of session number 038-99 on May 19, 1999, the segregation and transfer in favor of the defendants here were authorized. The foregoing was formalized in public deed number one, executed before Notary María de los Ángeles León Araya at 11:00 hours on the following May 25, which was submitted for registration in the Public Registry, giving rise to the creation in favor of the defendants of the property of the Puntarenas district, real folio number 111.262-001-002. It continues saying that through a study prepared in July 2008 at the request of the Contraloría General de la República, it was established that within the titling carried out by the Institute in favor of the defendants, areas of primary and secondary forest that constitute the State's natural heritage were included, which is inalienable and could not be subject to titling. Thus, in report DFOE-PGAA-20-2008, the controlling entity ordered the IDA to carry out the administrative procedures and take legally appropriate actions to recover the titled lands that belong to the State's natural heritage. By virtue of the foregoing, the Institute's Board of Directors, through an agreement taken in article 17 of ordinary session number 16-2010 on May 3, 2010, declared the administrative act that ordered the segregation, transfer, and registration in the Public Registry of the property subject to this proceeding, in favor of the defendants, harmful (lesivo) to public interests. Regarding the merits of the claim, it states that the account of facts shows that the titling process for the plot of interest here failed to comply with necessary regulatory requirements, which vitiates the consequent administrative act. Public interest is also affected, since as a result of the indicated non-compliance, the transfer of a property that is part of the State's natural heritage was authorized. By virtue of the above, it emphasizes that the ground for nullity of the titling of the property subject to this proceeding lies in the breach of requirements established in the law or regulation for the issuance of the administrative act, as well as in the non-observance of prohibitive norms, which in this case are Articles 13, 14, 15, 33, and 34 of the Ley Forestal.- **VI.-** For their part, the co-defendants respond to the plaintiff's arguments, in summary, that at the time the titling was carried out, there was no obligation to present a certification issued by the Sistema Nacional de Áreas de Conservación or a study of compliant soil use, so the procedure they carried out complied with all the requirements in force at that date, namely: cadastral plan, document transferring ownership, form signed by the interested parties, neighbors, and witnesses regarding the exercise of possession, which in their case exceeded 19 years. They state that, prior to the request they submitted to the IDA, they had attempted to register the property through possessory information (información posesoria), which was denied because the plaintiff Institute had already registered that area as part of its property. It was for this reason that they made the request for the transfer of the plot, which was approved in compliance with all the requirements in force at that time, and therefore there is no violation of the legal system nor omission of requirements or forms that produces absolute nullity. Regarding the State's natural heritage, they point out that it is protected by law and they do not refuse to give it correct use, conserving it and not making changes in land use (cambio en el uso de suelo), which has been the same since they acquired the property more than 30 years ago. They assert that it is not true that the State's natural heritage cannot be subject to titling, imposing protection obligations on private parties who have it registered. They clarify that their property contains some parts that are by law the State's natural heritage, but it is not the entire property. The law and the judgment of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) number 2001-8560 establish that it is perfectly possible for these areas to be registered in favor of individuals, if the titling was carried out before the issuance of that ruling and the three-year period of negative prescription (prescripción negativa) has already elapsed. In this case, those who hold them must conserve them as they are and never change their use, which they emphasize they have always respected. The title was granted to them with the limitations of law number 7599, and later they were even granted a contract for payment for environmental services (Pago de Servicios Ambientales), which demonstrates their willingness to respect the small existing areas that can be classified as part of the State's natural heritage. Furthermore, the plaintiff entity has allowed the fatal one-year expiry period between the agreement declaring the harmfulness and the filing of the lawsuit to elapse. They request that the claim be dismissed, that the IDA be ordered to pay for the damages caused and those that may be caused in the future, the liquidation of which will be made in the judgment execution phase, as well as the payment of the costs of the proceeding.- **VII.- ON THE PRELIMINARY DEFENSE OF EXPIRY.** The preliminary defense of expiry (caducidad), contemplated in numeral 66(k) of the CPCA, is a matter for prior and special ruling, such that, if it is admitted, it makes it unnecessary to analyze the merits of the claim; it operates autonomously, and is even assessable on the court's own motion, as it is based on reasons of general interest aimed at preventing lawsuits from pending indefinitely and creating states of certainty and security in the relationships established between the Administration and the individual. So that, for those actions born with a pre-set period, once it has expired, expiry occurs, and the exercise thereof must be deemed extinguished. In this case, the defendants base the defense under examination on two arguments that must be analyzed independently. Firstly, they assert that resolution No. 2001-08560 of the Constitutional Chamber, which declared law No. 7599 of April 29, 1996, unconstitutional, granted a maximum period of three years to file nullity proceedings for titles issued under that legislation; a period that has amply expired in their case. Secondly, they also consider that said procedural sanction has occurred, due to the fact that the IDA allowed more than one year to elapse between the agreement declaring the harmfulness and the filing of the lawsuit. To these arguments, the plaintiff, when responding to the hearing granted on preliminary defenses and exceptions (f. 168), replies that according to Article 34.2 of the CPCA, harmfulness concerning the protection of public domain assets (bienes de dominio público) is not subject to any period, which applies to both expiry and negative prescription (prescripción negativa). Next, the Tribunal will refer to the first of the stated expiry arguments, deferring consideration of the second until the formal requirements for filing lesividad actions are examined further below.- **VIII.-** Regarding the ruling of the Constitutional Chamber in judgment No. 2001-08560 at 15:37 hours on August 28, 2001, issued within a facultative judicial consultation filed regarding the "Ley de Titulación en Reservas Nacionales," No. 7599, it must be stated from the outset that the defendants' reading of that judgment is erroneous and, consequently, is not admissible for the purpose of supporting the argued expiry. Indeed, from a simple reading of that ruling, it can be seen that the Chamber reproached that in the law being challenged "...the same issue exists as was raised in the cited precedent, in that this summary titling procedure does not include the appearance of the Procuraduría General de la República, nor of any other state institution to guarantee that public domain assets (bienes de dominio público) are not being titled, which would produce two situations: one, that they are zones protected for environmental reasons that could be damaged by inappropriate use, or two, the fact that the State would have to recover them later, incurring excessive and unnecessary costs, which is unreasonable and disproportionate. The foregoing, coupled with the cited vote which is equally applicable to the specific case and on which the Chamber maintains the stated opinion, renders the consulted norms unconstitutional.

(...) However, in accordance with the cited Article 91, the effects of the declaration of unconstitutionality are dimensioned, in the sense that it does not affect persons who have titled their lands under the Law that is to be declared unconstitutional, provided that the three-year term to challenge the effects of that declaration has elapsed. The foregoing is without prejudice to the State being able to exercise actions aimed at recovering those titled lands that constitute public domain assets." (Underlining is ours.)

Thus, there is no doubt that the dimensioning introduced by the Chamber intended to safeguard the titles granted under the law that had been conferred more than three years prior to the declaration of unconstitutionality, while nevertheless preserving the state's power regarding the recovery of titled lands when they constitute public domain assets and, therefore, are characterized by their inalienability, imprescriptibility, immunity from seizure (inembargabilidad), and subjection to police power regarding their use and enjoyment. This being the case – as will be reaffirmed below – the co-defendants' reference to the cited constitutional ruling is irrelevant and is not admitted.- **IX.- ON THE PRELIMINARY DEFENSE OF EVIDENT AND MANIFEST PRESCRIPTION.** As explained above, the defendant party also alleged, as a preliminary defense, the existence of a negative prescription (prescripción negativa), which – when alleged as such – presupposes that it must be of an evident and manifest nature (numeral 66.1.k of the CPCA). On this point, the plaintiff Institute is certainly correct in pointing out that the defense lacks substantiation regarding its grounds, and it is unknown on what basis the party supports it. It is also correct in highlighting that, in accordance with the Ley Forestal, No. 7575 of February 13, 1996, the State's natural heritage is constituted by "the forests and forest lands of the national reserves, of the areas declared inalienable, of the properties registered in its name, and those belonging to municipalities, autonomous institutions, and other bodies of the Public Administration" (Article 13), as well as that the lands that make up said natural heritage are "immune from seizure and inalienable; their possession by private parties shall not give rise to any right in their favor, and the State's claim for recovery (acción reivindicatoria) over these lands is imprescriptible" (Article 14; emphasis is ours); provisions to which is added what is stipulated in numeral 34 of the CPCA, to which reference will be made in the following paragraphs. From this perspective, it is clear to this Chamber that the invoked prescription is equally unfounded and is rejected.- **X.- LEGAL NATURE OF LESIVIDAD; REQUIREMENTS.** Prior to the substantive analysis of the specific case, this Tribunal considers it necessary to examine compliance with the various requirements imposed by the legal system for filing a lesividad proceeding, as the absence of one of these elements would make the examination of the merits unnecessary. In general terms, lesividad constitutes a jurisdictional mechanism by virtue of which the Administration seeks the elimination of its own act that generates favorable effects for an individual. From that standpoint, in this type of dispute, the lesividad is of a subjective nature, as it seeks the annulment of a conduct that grants a right or, in general, a benefit to a person. Lesividad is formalized in Article 34 of the Código Procesal Contencioso Administrativo, a norm that sets the prior elements and procedural regulations for this figure, indicating the following:

"ARTICLE 34.- 1) When the Administration itself, the author of an act that declares rights, intends to file a claim for its annulment before the Contentious-Administrative Jurisdiction, the supreme hierarchical superior must previously declare it harmful (lesivo) to public, economic, or any other nature of interests. The maximum period for this shall be one year, counted from the day after it was issued, unless the act contains defects of absolute nullity (vicios de nulidad absoluta), in which case, said declaration may be made while its effects persist. In this latter case, the one-year period shall run from when its effects cease, and the judgment declaring nullity shall do so solely for the purposes of its annulment and future inapplicability.

• 2)Lesividad concerning the protection of public domain assets (bienes del dominio público) shall not be subject to any time period.
• 3)The declaration of lesividad of administrative acts issued by two or more ministries, or by these with a decentralized entity, shall correspond to the Government Council (Consejo de Gobierno). In such cases, they may not be declared harmful by a minister of a different branch.
• 4)The declaration of lesividad of acts issued by administrative bodies with instrumental legal personality shall be issued by the supreme hierarchical superior.
• 5)The claim of lesividad may not be brought by way of counterclaim (contrademanda)." (The underlining is not in the original.)

Likewise, the cited procedural norm must be complemented by numeral 173 of the Ley General de la Administración Pública (LGAP) – amended by Article 200(6) of the CPCA – which provides, in relevant part, the following:

"Article 173.- 1) When the absolute nullity of an act declaring rights is evident and manifest, it may be declared by the Administration through the administrative channel, without the need to resort to the contentious-administrative lesividad proceeding provided for in the Código Procesal Contencioso–Administrativo, with the prior favorable opinion of the Procuraduría General de la República; this opinion is mandatory and binding. When the absolute nullity concerns administrative acts directly related to the budget process or administrative contracting, the Contraloría General de la República must issue the opinion. In both cases, the respective opinions must expressly pronounce on the absolute, evident, and manifest nature of the invoked nullity.

• 2)In the case of the central Administration of the State, the minister of the branch that issued the respective act must declare the nullity. In the case of other public entities or State Powers, it must be declared by the supreme highest body of the administrative hierarchy." A motion for reconsideration or review (reposición o reconsideración) may be filed against the decision, under the terms of the Code of Contentious-Administrative Procedure (Código Procesal Contencioso-Administrativo).
• 3)Prior to the final act of annulment of the acts referred to in this article, the Administration must grant a hearing to the involved parties and comply with the ordinary due administrative procedure set forth in this Law.
• 4)The power of sua sponte review enshrined in this article shall expire in one year from the adoption of the act, unless its effects endure.
• 5)The administrative annulment of an act contrary to the provisions of this article, whether due to omission of the prescribed formalities or because the nullity is not absolute, evident, and manifest, shall be absolutely null, and the Administration shall also be obligated to pay damages, losses, and costs; all without prejudice to the personal liabilities of the public servant (servidor agente), in accordance with the second paragraph of Article 199.
• 6)In cases where the issuance of the administrative act vitiated by absolute, evident, and manifest nullity corresponds to two or more ministries, or when it concerns a declaration of nullity of interrelated administrative acts issued by different bodies, the provisions of subparagraph d) of Article 26 of this Law shall apply.
• 7)A claim of lesividad (pretensión de lesividad) may not be brought by way of counterclaim (contrademanda)." From the cited rules, the subjective, objective, procedural, and temporal conditions of lesividad can be extracted, namely:
• a)From a subjective perspective, active standing (legitimación activa) is granted to the Administration that issued the challenged act. The CPCA pronounces on this, stating:

"ARTICLE 10.- (...)

• 5)The Administration may challenge its own final act (acto propio, firme) that creates a subjective right, when the supreme hierarchical superior has declared, in a reasoned decision, that it is harmful to public interests (lesivo a los intereses públicos)." This means that the active standing within a contentious-administrative process of lesividad shall be held by the Public Administration that issued its own final administrative act, which created subjective rights in the recipient. That act can only be declared harmful (lesivo) by the respective supreme hierarchical superior, issuing a duly reasoned act that indicates the reasons why it considers the administrative conduct to be contrary to public interests. Therefore, if from a subjective perspective the Public Administration does not meet those conditions, it would lack active standing within the contentious-administrative process, which may be alleged by the defendant as a substantive defense, and even noted sua sponte by the deciding Court, being a necessary prerequisite for issuing a judgment on the merits. Likewise, passive standing (legitimación pasiva) would be held by the recipient of the effects of the administrative conduct declared harmful.- b) From an objective perspective, lesividad is constituted as a mechanism for the legal elimination of administrative acts that are substantially non-conforming with the legal system, i.e., acts that suffer from some level of invalidity, whether absolute or relative, in any of its typologies (Articles 128, 158, 165 and concordant articles of the cited LGAP). In this vein, the Administration must declare that conduct harmful to public interests, which must be established within a framework of internal administrative actions that are urgent for formulating the action. Precisely, at the level of the contentious-administrative process, an inadequate declaration of lesividad would cause a defect in the complaint (demanda), as the administrative procedure declaring lesividad is a prerequisite to filing it, and a certified copy of the act declaring the lesividad of an administrative conduct that creates subjective rights must even be provided with the complaint, as implicitly derived from Article 58 of the Code of Contentious-Administrative Procedure. This means that in the processing phase of the current contentious-administrative process, the parties may indicate to the processing judge the inadequate declaration of lesividad, and it is even the obligation of the processing judge to verify from the outset that the declaration of lesividad presented with the complaint meets the conditions explained in this judgment. If not, the processing judge may declare the complaint inadmissible from the outset or at any time during the processing phase of the contentious-administrative process.- c) Regarding the procedural order, the supreme hierarchical head (jerarca máximo supremo) of the respective Public Administration is required to declare the lesividad of the act, whether due to injury to economic, fiscal, or other interests arising from the public interest, for which purpose they must have a foundational legal-technical opinion supporting that determination. Unlike other figures for suppressing public conduct, it does not require a hearing for the third party, but rather only internal actions of the Administration, it being within the judicial process that the third party may establish its defense arguments. Now, when the act emanates from the State (see Article 1 of the cited LGAP), that is, from the Central Administration, the complaint may only be brought by the Procuraduría General de la República (Article 16 of Law No. 8508), upon prior request of the supreme hierarchical head and after an internal declaration of lesividad, detailing the reasons for that opinion. If it concerns decentralized public administrations, it must be declared by the supreme superior body of the administrative hierarchy.- d) Regarding the temporal dimension, the procedural rules establish a one-year period counted from the issuance of the act (not from its notification) to declare it harmful to public interests, and after that declaration (and not from the expiration of that first year), a one-year period is granted, in principle, to file the contentious-administrative action as a fatal statute of limitations (plazo fatal de caducidad), except in cases of acts with absolute nullity, in which case, the declaration of lesividad may be carried out as long as its effects endure, with the aforementioned year running from the definitive cessation of said effects. Under that hypothesis, any eventual favorable judgment shall order nullity only for the future inapplicability of the act, constituting an express exception to the regime of retroactivity of absolute nullities established by Article 171 of the LGAP. The two exceptions to that temporal aspect of one year are configured in cases of: a) protection of the public domain (tutela del dominio público), in which the action of lesividad is not subject to a time limit due to the application of the general clause of imprescriptibility of such goods, as derived from Article 261 of the Civil Code and 34.2 of the CPCA; and, b) tax matters, in which Article 41, subparagraph 2) ibidem indicates that the maximum period to initiate the process shall be the same that the legal system provides as the statute of limitation (plazo de prescripción) for the respective underlying right in dispute. Precisely, if the temporal aspect of lesividad is not met, the parties—and even sua sponte the processing or deciding judge—may determine the existence of a statute of limitations on the action (caducidad de la acción) under the terms of Article 39 et seq. of the CPCA. In summary, if a Public Administration intends to file a contentious-administrative process of lesividad, it must comply with the conditions set forth above; and if not, the proper course for the jurisdictional body is to declare the complaint inadmissible, without being able to analyze the arguments on the merits of the process, since it must be remembered that the lack of an adequate declaration of lesividad has an eminently procedural effect and not on the merits of the issues debated within the process.- XI.- REVIEW OF COMPLIANCE WITH THE REQUIREMENTS OF LESIVIDAD IN THE SUB EXAMINE CASE. Having made the prior clarifications, we proceed to examine compliance with the requirements listed above in the specific case submitted for the knowledge and decision of this Chamber. Beginning with the subjective requirements of lesividad, we find that the declaration of lesividad indeed comes from the hierarchical superior of the Administration issuing the act, which in the sub lite case is the Board of Directors (Junta Directiva) of the IDA (see proven fact 6). Regarding the objective requirements, it is verified that the challenged conducts—which in this case are: a) Agreement No. 15 adopted by said Board of Directors in Session No. 038-99 of May 19, 1999 (see proven fact 1); and, b) the legal acts executing the former, namely, the public deed of transfer and its registration entry in the Public Registry—are indeed favorable to the interests of the co-defendant administered parties, because the first authorized the segregation and transfer to them of the property that is the object of the dispute, which was materialized through the second (with the caveat that, as the Board of Directors Agreement and the notarial deed are acts of complex content, since they also refer to third parties foreign to this process, their eventual annulment would have to be partial and only insofar as it relates to the co-defendants). Furthermore, the declaration of lesividad is contained in a duly reasoned decision of which a certified copy is provided as part of the administrative file (the already cited proven fact 6). Regarding the procedural requirements of the action, it is verified that the declaration of lesividad was preceded by the necessary technical-legal opinions supporting it and that, in this case, come both from report DFOE-PGAA-20-2008 of the CGR and from the legal advisory opinion of the IDA. The action was brought by the legal representative of that autonomous entity and against the beneficiaries of the effects of the challenged acts; furthermore, it was not brought by way of counterclaim (contrademanda). Finally, regarding the temporal requirements, it must be reiterated that in this case the usual parameters of lesividad do not apply, because we are dealing with an action for the protection of goods that make up the inalienable domain of the State, regarding which such restrictions do not apply, pursuant to Article 34.2 of the CPCA. This being the case, the Court finds that the species satisfies all the legal requirements for the admissibility of the complaint of lesividad, so all that remains is to examine the corresponding arguments on the merits.- XII.- ON THE MERITS. In accordance with the aforementioned Articles 13 and 14 of the Forest Law (Ley Forestal), the natural heritage of the State (patrimonio natural del Estado) is constituted, among others, by the forests and forest lands of the national reserves, of areas declared inalienable, of properties registered in its name, and of those belonging to municipalities, autonomous institutions, and other bodies of the Public Administration, except for real estate that guarantees lending operations with the National Banking System and becomes part of its patrimony. The cited rules also state that non-governmental organizations that acquire real estate with forest or of forest aptitude, with funds from donations or the public treasury, obtained on behalf of the State, must transfer them into its name. The forest lands and forests that constitute the natural heritage of the State are non-seizable (inembargables) and inalienable (inalienables); their possession by private individuals shall not create any right in their favor, and the State's action of revendication (acción reivindicatoria) for these lands is imprescriptible, and their use and exploitation are subject to the police power of the Administration. For its part, Article 15 of the same Law indicates that the Public Administration may not exchange, assign, alienate, in any way, deliver, or lease rural lands of its property or under its administration, without them having been previously classified by the Ministry of Environment and Energy (Ministerio del Ambiente y Energía). It also states that if those lands are covered with forest, they will automatically be incorporated into the Natural Heritage of the State, and a limitation shall be constituted that must be registered in the Public Registry. Having set forth the above, it should be noted that having evaluated the evidence in the case file, this collegiate body finds that, indeed, the real estate object of this process possesses forest cover (cobertura boscosa) in most of its area (proven fact 7) and, in accordance with the regulations cited supra, constitutes the natural heritage of the State, based on the technical criterion gathered, without need for an administrative act declaring it so, and that due to such condition, it deserves the protection that the legal system grants to this type of goods. Therefore, it is appropriate to declare that the real estate that the Board of Directors of the then Institute of Agrarian Development (Instituto de Desarrollo Agrario) titled in favor of the defendants by Agreement No. 15 adopted in Session No. 038-99 of May 19, 1999, constitutes the natural heritage of the State, as well as a public domain good (bien de dominio público) that is non-seizable (inembargable), imprescriptible (imprescriptible), inalienable (inalienable), and outside commerce.- XIII.- In light of the foregoing, the argument of the defendants regarding the fact that at the time the titling was done there was no obligation to present a certification issued by the National System of Conservation Areas (Sistema Nacional de Áreas de Conservación) or a compliant land-use study is irrelevant (except regarding costs, as will be seen infra), because that actually has to do with the error incurred by the IDA—and not them—in the adjudication of a real estate that could not be transferred to them. Indeed, despite the fact that at that time they had met all the formal requirements necessary to support their request for transfer of the plot, this does not validate the fact that the plaintiff entity should have corroborated that its conditions did not give rise to a violation of the legal system regarding the protection of forest heritage. Regarding their position that not all the real estate contains natural heritage forest, that is indeed the case, but it does not concern "small areas" (as they say), but rather about 60% of the property's area. And in the event that their stance aimed to allow them to retain ownership of the area or areas that do not possess such cover, it should be noted that they would have had to counterclaim to allow a declaration in that sense, prior to a technical determination of the corresponding areas. Since they did not do so, this Chamber cannot resolve anything in that regard.- XIV.- Having established (which is done with a merely declarative effect) that the real estate titled by the IDA in favor of the co-defendants Nombre95737 and Nombre128161 constitutes the natural heritage of the State, in accordance with current regulations, that single fact vitiates with absolute nullity all formal administrative conducts and actions through which the transfer of that property to the co-defendants was permitted. This is because, being a public domain good, it was outside human commerce and there existed a legal prohibition against alienating its domain or constituting real rights over it. By its very nature, it could not be the object of private appropriation nor could the existence of possessory rights over it be alleged. Thus, it is proper to grant the complaint, although taking into consideration that insofar as the challenged conducts are of a complex character (as they also contain the granting of rights to third parties foreign to this process), this must be done by declaring only their partial nullity, solely regarding the co-defendants. Consequently, and as petitioned, Agreement No. 15 adopted in Session No. 038-99 of May 19, 1999 by the Board of Directors of the IDA must be declared null, solely insofar as it authorized the segregation and transfer to the co-defendants herein of an area of 296 hectares and 2,377.16 square meters, corresponding to plot number 75-33 of the Coto Brus Titling Program (Programa de Titulación Coto Brus). By connection, public deed number one, executed before Notary Public María de los Ángeles León Araya, at 11:00 hours on May 25, 1999, must also be annulled, solely in relation to plot 75-33 of the Coto Brus Titling Program. Finally, the registration entry of the property in the district of Puntarenas, real folio number Placa30613, rights 001 and 002, must be annulled.- XV.- REGARDING THE CLAIM FOR DAMAGES AND LOSSES MADE BY THE DEFENDANTS. As part of the answer to the complaint, specifically on f. 164, the defendants request that the plaintiff Institute be ordered "to pay damages and losses (daños y perjuicios) caused and to be caused in the future, the liquidation of which shall be made in the sentence execution phase." Given that said petition was not formulated as part of a counterclaim (contrademanda) filed in accordance with the law, it is improper, without need for any pronouncement in that regard.- XVI.- ON THE DEFENSES RAISED. The co-defendants raised the defenses and objections of statute of limitations (caducidad), positive and negative prescription (prescripción positiva y negativa), lack of standing (falta de legitimación), lack of current interest (falta de interés actual), and lack of right (falta de derecho). The defenses of statute of limitations and negative prescription were already resolved supra. Positive prescription is rejected, given that the inalienable character of the natural heritage of the State evidently prevents private individuals from obtaining its property by way of adverse possession (usucapión), since, as already explained, their possession—however extensive—does not create any right in their favor. The objection of lack of standing must also be declared without merit, in both of its modalities. Indeed, standing ad causam is formed insofar as there is a connection of the parties in a specific material legal situation, so that it requires the identity between the plaintiff and the holder of the claimed right or subjective interest (active) and between the defendant and the person obligated to the required performance (passive). Thus, it is said that there is active standing when the possibility exists to effectively grant the claim with respect to the plaintiff, and passive standing when that pronouncement can be effective in relation to the defendant. In this case and for the facts and legal arguments already explained, the IDA is the party called to declare the lesividad and to petition the nullity of its own declaratory act of rights, while the defendants are that party against whom—given the said factual and legal framework—that right can be exercised, as holders of the property right that is sought to be invalidated. For its part, current interest is the need for protection in which a specific person finds themselves and which determines them to request the intervention of the respective jurisdictional body, for the purpose of resolving the legal conflict in which they are a party. In this case, the pronouncement rendered herein is indispensable to achieve the annulment effect sought by the plaintiff entity, so there is no doubt that its interest in that regard remains current, and the proposed defense must be denied. Finally, the objection of lack of right is rejected, to the extent that the claim raised by the IDA has sufficient legal support, insofar as it seeks to ensure the protection of the natural heritage of the State, in accordance with the legal provisions cited supra.- XVII.- ON THE PRECAUTIONARY MEASURE. In order to protect the object of this process while this decision becomes final, it is ordered to maintain the precautionary measures (medidas cautelares) issued by this Court in decision No. 332-2012 of 8:40 hours on February 9, 2012.- XVIII.- ON COSTS. Article 193 of the CPCA provides that procedural and personal costs are imposed on the losing party by the mere fact of being so, a pronouncement that must even be made sua sponte, according to the provisions of that same rule, in concordance with Article 119.2 ibidem. Dispensation from this award is only viable: a) when, in the Court's opinion, there was sufficient reason to litigate; b) when the judgment is handed down by virtue of evidence that the opposing party was unaware of; or, c) when plus petitio is incurred, that is, when the difference between the amount claimed and the amount ultimately obtained is fifteen percent (15%) or more, unless the bases of the claim are expressly considered provisional or their determination depends on judicial discretion or expert opinions (Article 194 ibidem). In this case, the Court finds that the co-defendants had sufficient reason to litigate, to the extent that they duly received the property from the plaintiff entity, by an act that was protected by the presumption of legitimacy and that apparently responded to the exercise of its legal powers in accordance with the law. In this sense, their intervention in the process was inevitable for the purposes of reversing the effects of the act that has ultimately been declared non-conforming with the legal system. Therefore, this matter is resolved without a special award of costs.- THEREFORE (POR TANTO):

The evidence for a better decision offered by the defendants is rejected, as are the defenses and objections of statute of limitations (caducidad), positive and negative prescription (prescripción positiva y negativa), lack of standing (falta de legitimación), lack of current interest (falta de interés actual), and lack of right (falta de derecho) raised by them. The complaint of lesividad brought by the Institute of Agrarian Development—currently the Institute of Rural Development (Instituto de Desarrollo Rural)—against Nombre95737 and Nombre128161 is declared ADMISSIBLE. Consequently, Agreement number fifteen adopted in Session number 038-99 of May nineteenth, nineteen ninety-nine, by the Board of Directors of the Institute of Agrarian Development is declared null, solely insofar as it authorized the segregation and transfer to the co-defendants of an area of two hundred ninety-six hectares and two thousand three hundred seventy-seven meters with sixteen square decimeters, corresponding to plot number 75-33 of the Coto Brus Titling Program. By connection, public deed number one, executed before Notary Public María de los Ángeles León Araya, at eleven hours on May twenty-fifth, nineteen ninety-nine, is annulled, solely in relation to plot number 75-33 of the Coto Brus Titling Program. The registration entry of the property in the district of Puntarenas, real folio number Placa30614, rights zero zero one and zero zero two, is annulled. Once this decision is final, issue the corresponding order to the Public Registry. It is ordered to maintain the precautionary measures (medidas cautelares) issued by this Court in decision number 332-2012 of eight hours and forty minutes on February ninth, two thousand twelve, until the judgment becomes final. Without special award of costs. NOTIFY.- CHRISTIAN HESS ARAYA FELIPE CÓRDOBA RAMÍREZ SILVIA CONSUELO FERNÁNDEZ BRENES It is a faithful copy of the original - Taken from Nexus.PJ on: 03-26-2026 05:51:20.

Tribunal Contencioso Administrativo Sección VII Clase de asunto: Proceso de lesividad Analizado por: CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIAL Tipo de contenido: Voto de mayoría Temas (descriptores): Proceso de lesividad Subtemas: Naturaleza y presupuestos. Sentencias en igual sentido Tribunal Contencioso Administrativo Central: 2545-0003 Ÿ Fax: 2545-0033 Ÿ Correo electrónico: ...01 Proceso: Puro derecho Actor: Instituto de Desarrollo Agrario Demandados: Nombre95737 y Nombre128161 N° 36-2013-VII TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA (SECCIÓN SÉTIMA). Segundo Circuito Judicial de San José, a las catorce horas con cincuenta minutos del veintisiete de junio del dos mil trece.- Proceso de lesividad, declarado de puro derecho, seguido ante este Tribunal por el INSTITUTO DE DESARROLLO AGRARIO (IDA, actualmente INSTITUTO DE DESARROLLO RURAL), representado por su Presidente Ejecutivo Rolando González Ulloa, educador, con cédula de identidad número CED118189 vecino de Alajuela (f. 1 y 20); contra Nombre95737 , divorciado, con cédula de identidad número CED118190; y Nombre128161 , cédula de identidad número CED118191; ambos agricultores y vecinos de San Vito de Coto Brus (f. 1). Intervinieron también en el proceso, en carácter de apoderados judiciales del actor y de ambos codemandados, respectivamente, los abogados Alex Gen Palma, con cédula de identidad número CED116653, vecino de Ciudad Colón (f. Placa30612) y Nombre128162 , con cédula de identidad número CED118192 vecino de Atenas (f. 164). Las personas físicas citadas son mayores y, con la indicada salvedad, casados.-

RESULTANDO:

1.- Que el personero del Instituto actor, con base en los hechos y citas de derecho que expuso, en escrito presentado el 29 de abril del 2011, formuló demanda cuya pretensión consiste en solicitar que en sentencia se declare: “ 1. Que en razón de ser lesivos (sic) a los intereses públicos se anule el acuerdo tomado por la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario, número 15, de la sesión 038-99 celebrada el 19 de mayo del año 1999, que autorizó la segregación y traspaso a favor de los demandados de la parcela 75-33 del Programa de Titulación Coto Brus. / 2. Por conexidad, que se anule parcialmente la escritura pública número CED117804, otorgada ante la Notaría Pública María de los Ángeles León Araya, a las 11:00 horas del día 25 de mayo del año 1999 en Pérez Zeledón, en relación a la parcela 75-33 del Proyecto Coto Brus. / 3. Por conexidad, que se anule el asiento registral de inscripción de la finca del partido de Puntarenas, Folio Real 111.262-001-002. / 4. Que se condene a los demandados al pago de ambas costas de este juicio”. Pidió además el dictado de medidas cautelares, consistentes en la anotación de la demanda y la inmovilización registral de la propiedad, así como que se ordenara a los accionados abstenerse de realizar conductas que pudiesen menoscabar el patrimonio natural del Estado (f. 1-19).- 2.- Por auto de las 11:32 horas del 25 de mayo del 2011 (f. 128), la jueza tramitadora Licda. Lourdes Vargas Castillo acogió provisionalmente las cautelares peticionadas. Luego, por resolución Nº 332-2012 de las 8:40 horas del 9 de febrero del 2012 (f. 155-157), las impuso en forma definitiva.- 3.- Los codemandados contestaron conjunta y negativamente la acción y opusieron las defensas y excepciones de caducidad, prescripción positiva y negativa, falta de legitimación, falta de interés actual y falta de derecho (f. 160-165).- 4.- Por auto de las 8:54 horas del 13 de agosto del 2012 (f. 171), se declaró fracasada la fase de conciliación en este asunto.- 5.- En la audiencia preliminar efectuada a partir de las 13:29 horas del 8 de noviembre del 2012, con asistencia de ambas partes, no hubo ajustes en las pretensiones, las cuales por ende se mantienen en los términos establecidos en la demanda. En dicha oportunidad, la jueza de trámite dispuso diferir para la sentencia lo concerniente a las defensas de caducidad y prescripción. Además, al desistir ambas partes de la prueba testimonial, confesional y reconocimiento judicial propuestas, declaró el proceso como de puro derecho, de conformidad con el artículo 98 inciso 2) del Código Procesal Contencioso Administrativo (CPCA), por lo que las partes procedieron a rendir oralmente sus conclusiones (audiencia grabada y que consta adjunta al expediente en su correspondiente soporte electrónico; minuta a f. 175-177).- 6.- Por auto de las 11:35 horas del 14 de febrero del 2013 (f. 187-188), este Tribunal dispuso solicitar prueba para mejor resolver al Jefe de la Subregión Coto Brus del Área de Conservación La Amistad–Pacífico del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) del Ministerio de Ambiente y Energía, así como al Jefe del Departamento de Servicios Técnicos del Instituto Nacional de Innovación y Transferencia en Tecnología Agropecuaria (INITTA) del Ministerio de Agricultura. En respuesta, se recibió del primero el memorial que rola a f. 195-201 y, del segundo, el visible a f. 203-205.- 7.- Por resolución de las 10:35 horas del 8 de marzo del 2013 (f. 209), se confirió audiencia acerca de la prueba recibida del SINAC y se dispuso prescindir de la solicitada al INITTA. Ninguna de las partes contestó la audiencia.- 8.- Mediante memorial de f. 217-218, el apoderado de los demandados aportó prueba documental, que solicita se admita para mejor resolver.- 9.- Este asunto se recibió para dictar sentencia el 6 de junio del 2013, conforme al sello de pase visible a f. 212 vuelto. La resolución se dicta, previa deliberación, dentro del plazo de quince días hábiles estipulado en el artículo 82, inciso 4), del Reglamento Autónomo de Organización y Servicio de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y Civil de Hacienda. No se notan causales de nulidad capaces de invalidar lo actuado.- Redacta el juez Hess Araya, con el voto afirmativo de los jueces Córdoba Ramírez y Fernández Brenes; y,

CONSIDERANDO:

I.- SOBRE EL PLAZO SOLICITADO POR EL IDA CON POSTERIORIDAD A LA AUDIENCIA PRELIMINAR. A f. 185-186 y con fecha 22 de noviembre del 2012 (es decir, luego de la realización de la audiencia preliminar en este asunto), el personero del ente accionante solicitó “que previo al dictado de la sentencia se nos brinde un plazo prudencial a efectos de poder llevar al expediente prueba que considero esencial, en este caso certificación de que la finca objeto del proceso es parte del patrimonio natural del Estado”, agregando que el documento correspondiente ya fue solicitado al Área de Conservación La Amistad–Pacífico desde el día 13 anterior. En principio, la gestión es improcedente por tratarse el documento que se requiere de una prueba que la parte bien pudo haber procurado y presentado con la demanda. En todo caso, nótese que se refiere a la misma evidencia que fue ordenada por el Tribunal para mejor resolver, por lo que resulta ocioso resolver ahora nada al respecto.- II.- SOBRE LA DOCUMENTAL OFRECIDA PARA MEJOR RESOLVER POR LOS ACCIONADOS. El apoderado de los demandados solicita que se admita la certificación SINAC-D-ACLAP-C-176-2013 de 18 de abril del 2013, emitida por el SINAC (f. 217) que, en lo medular, hace constar que el inmueble de interés en este asunto “se ubica fuera de cualquier área silvestre protegida sea cual sea su categoría de manejo administrada por el Ministerio de Ambiente y Energía”, aunque advierte que “los terrenos con cobertura boscosa y/o de aptitud forestal, (...) son terrenos parte del Patrimonio Natural del Estado ...”. La prueba se rechaza, por tratarse de una certificación que –al igual que se indicó en el considerando previo– debió ser gestionada antes y aportada con la demanda. Además, porque la documental que en sentido similar dispuso requerir este despacho se estima más detallada y precisa que la aportada. En todo caso, respecto a la admisión facultativa de la prueba para mejor resolver, cabe recordar que es criterio reiterado de la jurisprudencia de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia que el rechazo de la que se proponga no produce indefensión (consúltese, entre otras, las sentencias N° 29 de las 15:30 horas del 22 de febrero de 1995 y N° 547-F-2002 de las 16:00 horas del 12 de julio del 2002).

III.- HECHOS PROBADOS. Como tales se tiene los siguientes de relevancia (salvo que se indique otra cosa, todas las referencias de foliatura corresponden al expediente administrativo):

1. Que por acuerdo N° 15 tomado en sesión N° 038-99 del 19 de mayo de 1999, la Junta Directiva del IDA autorizó segregar y traspasar veinticuatro lotes y parcelas del “Proyecto Coto Brus” a otros tantos beneficiarios, entre los cuales figuraban los aquí coaccionados, a quienes se asignó un área de 296 hectáreas y 2.377,16 metros cuadrados, correspondientes a la parcela número 75-33. Lo anterior sujeto a las limitaciones de la ley N° 7599 de 9 de agosto de 1996 (“Ley de titulación y reservas nacionales”). El acta quedó en firme al ser aprobada en el acuerdo número 1 de la sesión N° 039-99 del 26 del mismo mes y año (f. 14-16 y 20-21).- 2. Que el traspaso a favor de los beneficiarios del acuerdo recién citado, incluyendo a los ahora codemandados, se realizó mediante escritura número uno, otorgada en San Isidro de Pérez Zeledón a las 11:00 horas del 25 de mayo de 1999, ante la notaria María de los Ángeles León Araya (hecho 9 de la demanda, no controvertido; f. 27-54).- 3. Que la inscripción dio lugar, entre otras, a la finca número Dirección15664 de la provincia de Puntarenas, situada en el Dirección15663 , correspondiendo el derecho 001 a Nombre128161 y el 002 a Nombre95737 . La propiedad quedó sujeta a las prohibiciones del artículo 16 de la ley N° 7599 y se mantuvo sometida a las afectaciones y limitaciones de la Ley Forestal N° 7575 hasta el 5 de diciembre del 2008 (f. 21-24 del expediente judicial).- 4. Que el 8 de agosto del 2008, el Instituto Geográfico Nacional (IGN), a solicitud de la Contraloría General de la República, preparó un “Estudio para apoyar trabajo de fiscalización sobre titulación de tierras en los proyectos Coto Brus, cuenca del Río Aranjuez, llanuras de San Carlos y Sarapiquí, tierras altas de Santa Cruz y Zona Norte 041 del Instituto de Desarrollo Agrario”. En dicho estudio se consigna que en el inmueble perteneciente a los codemandados existe “un predominio de cultivos y pastos con pequeñas áreas aisladas de bosque primario y secundario” (f. 29-114 del expediente judicial; en particular, los f. 58 y 62).- 5. Que el 27 de agosto del 2008, la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa de la Contraloría General de la República emitió y puso en conocimiento del IDA el informe DFOE-PGAA-20-2008, que contiene los “resultados del estudio de tierras en reservas nacionales en terrenos pertenecientes al patrimonio natural del Estado”, incluyendo la propiedad de los aquí accionados, haciendo uso de la información contenida en el estudio del IGN que se menciona en el hecho probado anterior. Dicho informe ordenó a aquella entidad autónoma, entre otras acciones, “Realizar los procedimientos administrativos y las acciones que en derecho procedan ante las instancias correspondientes, a efecto de que se inicie un proceso de recuperación de las tierras tituladas por el IDA que pertenecen al Patrimonio Natural del Estado, y que corresponden a los 15 casos que se detallan (sic) en este documento” (hechos 11 y 13 de la demanda, no controvertidos; f. 115-127 del expediente judicial).- 6. Que por acuerdo tomado por la Junta Directiva del IDA en el artículo 17 de la sesión ordinaria 016-2010 del 3 de mayo del 2010 y modificado en el artículo 10 de la sesión ordinaria 015-2011 del 25 de abril del 2011, se dispuso –en cuanto interesa– “Declarar la (sic) lesivo a los intereses públicos los actos administrativos que dieron origen a los títulos de propiedad citados en la parte considerativa del presente acuerdo, por ser los mismos otorgados en detrimento del patrimonio natural del Estado”. Los referidos considerandos hacen referencia expresa de la adjudicación realizada a favor de los aquí accionados, mediante acuerdo número 15 de la sesión 038-99 del 19 de mayo de 1999. La declaratoria de lesividad fue precedida por el criterio de la Dirección de Asuntos Jurídicos, contenida en oficio DAJ-323 (f. 26-32 del expediente judicial).- 7. Que el inmueble que es de interés para el sub examine presenta un 59% de su cabida bajo cobertura forestal, según el mapa oficial de cobertura FONAFIFO 2000; que dicha cobertura corresponde a bosque según se define en el artículo 3 de la ley N° 7575 y, como tal, forma parte del patrimonio natural del Estado (f. 195-201).- IV.- HECHOS NO PROBADOS. Ninguno de importancia para el fallo.- V.- ALEGATOS DE LAS PARTES. Arguye el ente actor, resumidamente, que mediante decreto ejecutivo número 3216-G, se traspasó al IDA un área de reserva nacional para la creación del programa de titulación denominado Coto Brus, que generó la inscripción de la finca del partido de Puntarenas, folio real número 18.777-000. El 27 de abril de 1999, los demandados gestionaron ante ese Instituto la titulación de la parcela número 75-33, descrita en el plano catastral número P-250655-1998, con un área de 296 hectáreas 2377,16 metros cuadrados. Agrega que, para el trámite de la titulación, los interesados no presentaron certificación emitida por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación del Ministerio del Ambiente y Energía, donde se estableciera que dicho predio se encontraba fuera de áreas silvestres protegidas. Tampoco presentaron un estudio de uso conforme de suelos. Pese lo anterior, mediante acuerdo de Junta Directiva de su representada, número 15 de la sesión número 038-99 del 19 de mayo de 1999, se autoriza la segregación y traspaso a favor de los aquí demandados. Lo anterior se plasmó en escritura pública número uno, otorgada ante la notaria María de los Ángeles León Araya a las 11:00 horas del 25 de mayo siguiente, que fue presentada para su inscripción en el Registro Público, dando lugar a la creación a favor de los demandados de la finca del partido de Puntarenas, folio real número 111.262-001-002. Sigue diciendo que mediante un estudio elaborado en julio del 2008 a solicitud de la Contraloría General de la República, se estableció que dentro de la titulación que realizó el Instituto a favor de los accionados se incluyó áreas de bosque primario y secundario que constituyen patrimonio natural del Estado, el cual es inalienable y no podía ser objeto de titulación. Fue así como en el informe DFOE-PGAA-20-2008, el ente contralor ordenó al IDA realizar los procedimientos administrativos y tomar las acciones que en derecho procedan a efectos de recuperar las tierras tituladas, que pertenecen al patrimonio natural del Estado. En virtud de lo anterior, la Junta Directiva del Instituto, mediante acuerdo tomado en el artículo 17 de la sesión ordinaria número 16-2010 del 3 de mayo de 2010, declaró lesivo a los intereses públicos el acto administrativo que ordenó la segregación, traspaso e inscripción en el Registro Público del inmueble objeto de este proceso, a favor de los demandados. En cuanto al fondo de la demanda, manifiesta que de la relación de hechos se desprende que en el proceso de titulación de la parcela que es aquí de interés se incumplió con requerimientos normativos necesarios, lo cual vicia el consecuente acto administrativo. Se afecta igualmente el interés público, ya que a raíz de los indicados incumplimientos, se autorizó el traspaso de un inmueble que es parte del patrimonio natural del Estado. En virtud de lo anterior, subraya que la causal de nulidad de la titulación del predio objeto de este proceso reside en el incumplimiento de requisitos establecidos en la ley o en el reglamento para el dictado del acto administrativo, así como en la inobservancia de normas prohibitivas, que en este caso se trata de los artículos 13, 14, 15, 33 y 34 de la Ley Forestal.- VI.- Por su parte, a los argumentos del actor, responden los codemandados, en síntesis, que en la época en que se hizo la titulación no existía la obligación de presentar una certificación emitida por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación ni un estudio de uso conforme de suelos, por lo que la gestión que realizaron cumplía con todos los requisitos exigidos a la fecha, a saber: plano catastrado, documento traslativo de dominio, formulario firmado por los interesados, vecinos y testigos sobre el ejercicio de la posesión, que en su caso superaba los 19 años. Manifiestan que, con anterioridad a la gestión que presentaron al IDA, habían intentado la inscripción de la finca por medio de información posesoria, la cual fue denegada dado que el Instituto actor ya había inscrito esa área como parte de la finca de su propiedad. Fue por ello que realizaron la solicitud de traspaso de la parcela, la cual fue aprobada cumpliendo con todos los requisitos vigentes en esa época, por lo cual no existe ninguna violación al ordenamiento jurídico ni hay omisión de requisitos o de formas que produzca nulidad absoluta. En cuanto al patrimonio natural del Estado, señalan que éste está resguardado por ley y no se niegan a darle la utilización correcta, conservándolo y no realizando cambios en el uso de suelo, que ha sido el mismo desde que adquirieron el fundo hace más de 30 años. Aseveran que no es cierto que el patrimonio natural del Estado no pueda ser objeto de titulación, imponiendo obligaciones de protección a los particulares que lo tengan inscrito. Aclaran que su inmueble contiene algunas partes que son por ley patrimonio natural del Estado, pero no se trata de todo el inmueble. La ley y la sentencia de la Sala Constitucional número 2001-8560 establecen que es perfectamente posible que estas áreas estén inscritas a favor de administrados, si la titulación se realizó antes de la emisión de ese pronunciamiento y ya ha transcurrido el plazo de prescripción negativa de tres años. En este caso, quienes las tengan deben conservarlas tal y como están y nunca cambiarles el uso, lo cual subrayan que siempre han respetado. El título les fue otorgado con las limitaciones de la ley número 7599 y luego incluso se les otorgó un contrato de pago por servicios ambientales, lo cual demuestra su disposición al respeto de las pequeñas áreas existentes que se pueden catalogar como de patrimonio natural del Estado. Por otra parte, la entidad actora ha dejado transcurrir el plazo fatal de caducidad de un año entre el acuerdo que declara la lesividad y la presentación de la demanda. Solicitan que se rechace la demanda, se condene al IDA al pago de daños y perjuicios causados y los que se causen a futuro, cuya liquidación se hará en fase de ejecución de sentencia, así como al pago de costas del proceso.- VII.- SOBRE LA DEFENSA PREVIA DE CADUCIDAD. La defensa previa de caducidad, contemplada en el numeral 66 inciso k) del CPCA, es de previo y especial pronunciamiento, de manera que, de resultar de recibo, torna innecesario analizar el fondo de la demanda; opera de modo autónomo, apreciable aún de oficio, por fundarse en razones de interés general tendientes a impedir que las causas pendan indefinidamente y a crear estados de certeza y seguridad en las relaciones establecidas entre la Administración y el administrado. De manera que aquellas acciones que nacen con un plazo prefijado, vencido éste, se produce la caducidad, debiendo tenerse por extinguido su ejercicio. En este caso, los accionados sustentan la defensa bajo examen en dos argumentos que deben ser analizados independientemente. En primer término, afirman que la resolución N° 2001-08560 de la Sala Constitucional, que declaró inconstitucional la ley N° 7599 de 29 de abril de 1996, otorgó un plazo máximo de tres años para interponer los procesos de nulidad de títulos emitidos al amparo de esa legislación; lapso que ha expirado sobradamente en su caso. En segundo lugar, también consideran que se ha producido dicha sanción procesal, por el hecho de que el IDA haya dejado transcurrir más de un año entre el acuerdo que declara la lesividad y la presentación de la demanda. A dichos argumentos, la parte accionante, al contestar la audiencia conferida sobre defensas previas y excepciones (f. 168), replica que de acuerdo con el artículo 34.2 del CPCA, la lesividad referente a la tutela de bienes de dominio público no está sujeta a plazo, lo cual aplica tanto para la caducidad como para la prescripción negativa. Seguidamente, el Tribunal se referirá al primero de los alegatos de caducidad enunciados, relegando la consideración del segundo para cuando se examine, más adelante, los requerimientos formales para la interposición de acciones de lesividad.- VIII.- En cuanto a lo resuelto por la Sala Constitucional en sentencia N° 2001-08560 de las 15:37 horas del 28 de agosto del 2001, dictada dentro de una consulta judicial facultativa planteada respecto de la “Ley de Titulación en Reservas Nacionales”, N° 7599, debe indicarse de entrada que la lectura que de ese fallo hacen los accionados es errónea y, consecuentemente, no es de recibo a los efectos de sustentar la caducidad argüida. En efecto, de la simple lectura de ese pronunciamiento se ve que la Sala reprochó que en la ley que se cuestionaba “...existe la misma problemática planteada en el antecedente de cita, en cuanto a que en este procedimiento sumarísimo de titulación no se cuenta con el apersonamiento de la Procuraduría General de la República, ni de ninguna otra institución estatal que garantice que no se están titulando bienes de dominio público, lo que produciría dos situaciones, una, que se trate de zonas protegidas por razones ambientales y que puedan resultar dañadas por el uso inadecuado, o dos, el hecho de que el Estado tenga que recuperarlas posteriormente incurriendo en excesivos gastos innecesarios, lo cual resulta irrazonable y desproporcionado. Lo considerado anteriormente, aunado al voto de cita que resulta de igual aplicación al caso concreto y del cual la Sala mantiene el criterio expuesto, hace que las normas consultadas resulten inconstitucionales.

(...) Sin embargo de conformidad con lo expuesto por el artículo 91 citado, se dimensionan los efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad, en el sentido de que no afecta a las personas que hayan titulado sus tierras al amparo de la Ley, que se declarará inconstitucional, siempre y cuando haya transcurrido el término de tres años para impugnar los efectos de esa declaratoria. Lo anterior sin perjuicio de que el Estado pueda ejercer las acciones tendentes a recuperar aquellos terrenos titulados, que constituyan bienes de dominio público.” (El subrayado es nuestro.)

Así las cosas, no hay duda de que el dimensionamiento introducido por la Sala pretendía dejar a salvo las titulaciones otorgadas al amparo de la ley, que tuvieran más de tres años de conferidas al momento de la declaratoria de inconstitucionalidad, pero dejando eso sí a salvo la potestad estatal relativa a la recuperación de terrenos titulados, cuando éstos constituyan bienes de dominio público y, por lo tanto, caracterizados por su inalienabilidad, imprescriptibilidad, inembargabilidad y sujeción al poder de policía en lo relativo a su uso y aprovechamiento. Siendo éste el caso –como se reafirmará más adelante– la referencia que hacen los coaccionados al citado fallo constitucional resulta inatinente y no se admite.- IX.- SOBRE LA DEFENSA PREVIA DE PRESCRIPCIÓN EVIDENTE Y MANIFIESTA. Como se explicó supra, la parte accionada alegó también, como defensa previa, la existencia de una prescripción negativa, la cual –cuando es alegada como tal– supone que esta tenga un carácter evidente y manifiesto (numeral 66.1.k del CPCA). Sobre el particular, ciertamente lleva razón el Instituto actor cuando señala que la defensa carece de sustanciación en cuanto a sus fundamentos, desconociéndose en qué la sustenta la parte. También está en lo correcto al destacar que, de conformidad con la Ley Forestal, N° 7575 del 13 de febrero de 1996, el patrimonio natural del Estado está constituido por “los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública” (artículo 13), así como que los terrenos que integran dicho patrimonio natural son “inembargables e inalienables; su posesión por los particulares no causará derecho alguno a su favor y la acción reivindicatoria del Estado por estos terrenos es imprescriptible” (artículo 14; el énfasis es nuestro); disposiciones a las que se suma lo estipulado en el numeral 34 del CPCA, a que se aludirá en los parágrafos siguientes. Desde esta óptica, para esta Cámara resulta claro que la prescripción invocada es igualmente improcedente y se rechaza.- X.- NATURALEZA JURÍDICA DE LA LESIVIDAD; PRESUPUESTOS. De previo al análisis sustantivo del caso concreto, estima necesario este Tribunal examinar el cumplimiento de los diversos presupuestos que impone el ordenamiento jurídico para la interposición de un proceso de lesividad, siendo que la ausencia de uno de estos elementos haría innecesario el examen de fondo. De manera general, la lesividad se constituye en un mecanismo jurisdiccional en virtud del cual la Administración pretende la supresión de un acto propio que genera efectos favorables a un administrado. Desde ese plano, en este tipo de contiendas, la lesividad es de corte subjetivo, en tanto pretende la anulación de una conducta que concede un derecho o, en general, un beneficio a una persona. La lesividad se encuentra positivizada en el artículo 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo, norma que fija los elementos previos y regulaciones procesales de esta figura, al indicar lo siguiente:

“ARTÍCULO 34.- 1) Cuando la propia Administración, autora de algún acto declarativo de derechos, pretenda demandar su anulación ante la Jurisdicción Contencioso–Administrativa, previamente el superior jerárquico supremo deberá declararlo lesivo a los intereses públicos, económicos o de cualquier otra naturaleza. El plazo máximo para ello será de un año, contado a partir del día siguiente a aquel en que haya sido dictado, salvo si el acto contiene vicios de nulidad absoluta, en cuyo caso, dicha declaratoria podrá hacerse mientras perduren sus efectos. En este último supuesto, el plazo de un año correrá a partir de que cesen sus efectos y la sentencia que declare la nulidad lo hará, únicamente, para fines de su anulación e inaplicabilidad futura.

• 2)La lesividad referente a la tutela de bienes del dominio público no estará sujeta a plazo.
• 3)Corresponderá al Consejo de Gobierno la declaratoria de lesividad de los actos administrativos dictados por dos o más ministerios, o por estos con algún ente descentralizado. En tales supuestos, no podrán ser declarados lesivos por un ministro de distinto ramo.
• 4)La declaratoria de lesividad de los actos dictados por órganos administrativos con personalidad jurídica instrumental, será emitida por el superior jerárquico supremo.
• 5)La pretensión de lesividad no podrá deducirse por la vía de la contrademanda.” (El subrayado no es del original.)

Asimismo la norma procesal citada debe complementarse con el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP) –reformado por el artículo 200 inciso 6) del CPCA– que dispone en lo relevante lo que sigue:

“Artículo 173.- 1) Cuando la nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos sea evidente y manifiesta, podrá ser declarada por la Administración en la vía administrativa, sin necesidad de recurrir al contencioso–administrativo de lesividad, previsto en el Código Procesal Contencioso–Administrativo, previo dictamen favorable de la Procuraduría General de la República; este dictamen es obligatorio y vinculante. Cuando la nulidad absoluta verse sobre actos administrativos directamente relacionados con el proceso presupuestario o la contratación administrativa, la Contraloría General de la República deberá rendir el dictamen. En ambos casos, los dictámenes respectivos deberán pronunciarse expresamente sobre el carácter absoluto, evidente y manifiesto de la nulidad invocada.

• 2)Cuando se trate de la Administración central del Estado, el ministro del ramo que dictó el respectivo acto deberá declarar la nulidad. Cuando se trate de otros entes públicos o Poderes del Estado, deberá declararla el órgano superior supremo de la jerarquía administrativa. Contra lo resuelto cabrá recurso de reposición o de reconsideración, en los términos del Código Procesal Contencioso–Administrativo.
• 3)Previo al acto final de anulación de los actos a que se refiere este artículo, la Administración deberá dar audiencia a las partes involucradas y cumplir con el debido procedimiento administrativo ordinario dispuesto en esta Ley.
• 4)La potestad de revisión oficiosa consagrada en este artículo, caducará en un año, a partir de la adopción del acto, salvo que sus efectos perduren.
• 5)La anulación administrativa de un acto contra lo dispuesto en este artículo, sea por omisión de las formalidades previstas o por no ser absoluta, evidente y manifiesta, será absolutamente nula, y la Administración estará obligada, además, al pago por daños, perjuicios y costas; todo sin perjuicio de las responsabilidades personales del servidor agente, de conformidad con el segundo párrafo del artículo 199.
• 6)Para los casos en que el dictado del acto administrativo viciado de nulidad absoluta, evidente y manifiesta corresponda a dos o más ministerios, o cuando se trate de la declaratoria de nulidad de actos administrativos relacionados entre sí, pero dictados por órganos distintos, regirá lo dispuesto en el inciso d) del artículo 26 de esta Ley.
• 7)La pretensión de lesividad no podrá deducirse por la vía de la contrademanda.” De las normas citadas es posible extraer las condiciones subjetivas, objetivas, procedimentales y temporales de la lesividad, a saber:
• a)Desde la óptica subjetiva, la legitimación activa se concede a la Administración emisora del acto cuestionado. En ese sentido se pronuncia el CPCA, al indicar:

“ARTÍCULO 10.- (...)

• 5)La Administración podrá impugnar un acto propio, firme y creador de algún derecho subjetivo, cuando el superior jerárquico supremo haya declarado, en resolución fundada, que es lesivo a los intereses públicos.” Esto significa que la legitimación activa dentro del proceso contencioso administrativo de lesividad la tendrá la Administración Pública que dictó el acto administrativo propio, firme y creador de derechos subjetivos en el destinatario. Ese acto solo puede ser declarado lesivo por el respectivo superior jerárquico supremo, emitiendo un acto debidamente fundado que indique las razones del por qué considera que la conducta administrativa es contraria a los intereses públicos. Por lo tanto, si desde la perspectiva subjetiva la Administración Pública no cumple las condiciones dichas, carecería de legitimación activa dentro del proceso contencioso administrativo, que podrá ser alegada por la parte demandada como excepción de fondo, e incluso apreciada de oficio por el Tribunal decisor, al ser un presupuesto necesario para el dictado de la sentencia de fondo. Asimismo, la legitimación pasiva la ostentaría el receptor de los efectos de la conducta administrativa que se declara lesiva.- b) Desde la óptica objetiva, la lesividad se constituye como un mecanismo de eliminación jurídica de actos administrativos que sean sustancialmente disconformes con el ordenamiento jurídico, sea, los actos que padezcan de algún nivel de invalidez, sea absoluta o relativa, en cualquiera de sus tipologías (artículos 128, 158, 165 y concordantes de la citada LGAP). En esa línea, la Administración debe declarar lesivo a los intereses públicos esa conducta, lo que debe ser establecido dentro de un marco de acciones internas de la administración que son impostergables para formular la acción. Precisamente, a nivel del proceso contencioso administrativo, una inadecuada declaratoria de lesividad provocaría un defecto en la demanda, al ser el procedimiento administrativo declaratorio de lesividad un presupuesto previo a la presentación de la misma, que incluso debe ser aportada copia certificada del acto que declara la lesividad de una conducta administrativa que crea derechos subjetivos con el escrito de demanda, según se desprende de manera implícita del artículo 58 del Código Procesal Contencioso Administrativo. Esto significa, que en la fase de trámite del actual proceso contencioso administrativo, las partes pueden indicarle al juez tramitador la inadecuada declaratoria de lesividad, e incluso es obligación del juez de trámite constatar desde un inicio que la declaratoria de lesividad que se presenta con la demanda, cumpla con las condiciones que se vienen explicando en esta sentencia. Si no es así, el juez tramitador puede declarar inadmisible la demanda desde un inicio o en cualquier momento de la fase de trámite del proceso contencioso administrativo.- c) En lo que respecta al orden procedimental, se impone que el jerarca máximo supremo de la Administración Pública respectiva declare la lesividad del acto, sea por lesión a intereses económicos, fiscales o de otra índole que se desprendan del interés público, para lo cual, ha de contar con un criterio jurídico–técnico de base que sustente esa determinación. A diferencia de otras figuras de supresión de conductas públicas, no requiere de audiencia al tercero, sino solo de acciones a lo interno de la Administración, siendo que es dentro del proceso judicial que el tercero podrá establecer sus alegatos de defensa. Ahora bien, cuando el acto emane del Estado (ver artículo 1 de la citada LGAP), sea, de la Administración Central, la demanda solo podrá ser incoada por la Procuraduría General de la República (artículo 16 de la Ley N° 8508), previo pedimento del jerarca máximo supremo y previa declaratoria interna de lesividad, con detalle de los motivos de ese criterio. Si es el caso de las administraciones públicas descentralizadas, deberá declararla el órgano superior supremo de la jerarquía administrativa.- d) En cuanto a la dimensión temporal, la normativa procesal establece un plazo de un año contado a partir de la emisión del acto (no de su comunicación) para declararlo lesivo a los intereses públicos y, luego de esa declaratoria (y no a partir del vencimiento de ese primer año) se otorga, en principio, un plazo de un año para plantear la acción contenciosa administrativa a modo de plazo fatal de caducidad, salvo en casos de actos con nulidad absoluta, en cuyo caso, la declaratoria de lesividad puede realizarse en tanto perduren sus efectos, corriendo el año aludido desde el cese definitivo de dichos efectos. En esa hipótesis, la eventual sentencia estimatoria dispondrá la nulidad únicamente para la inaplicabilidad futura del acto, constituyéndose en una excepción expresa al régimen de retroactividad de las nulidades absolutas establecido por el ordinal 171 de la LGAP. Las dos excepciones a ese aspecto temporal de un año se configuran en casos de: a) tutela del dominio público, en los que la acción de lesividad no está sujeta a plazo por la aplicación de la cláusula general de imprescriptibilidad de ese tipo de bienes, según se deriva de los ordinales 261 del Código Civil y 34.2 del CPCA; y, b) materia tributaria, en la cual el artículo 41 inciso 2) ibídem señala que el plazo máximo para incoar el proceso será el mismo que disponga el ordenamiento jurídico como plazo de prescripción para el respectivo derecho de fondo que se discute. Precisamente, si no se cumple el aspecto temporal de la lesividad, las partes –e incluso de oficio el juez tramitador o decisor– pueden determinar la existencia de una caducidad de la acción en los términos de los artículos 39 y siguientes del CPCA. En síntesis, si una Administración Pública pretende interponer un proceso contencioso administrativo de lesividad, deberá cumplir las condiciones expuestas anteriormente; y si no es así, lo procedente por parte del órgano jurisdiccional es declarar una inadmisibilidad de la demanda, sin poder entrar a analizar los alegatos de fondo del proceso, ya que se debe recordar que la falta de una adecuada declaratoria de lesividad tiene un efecto eminentemente procesal y no de fondo de las cuestiones debatidas dentro del proceso.- XI.- REVISIÓN DEL CUMPLIMIENTO DE LOS PRESUPUESTOS DE LA LESIVIDAD EN EL SUB EXAMINE. Hechas las precisiones anteriores, procede ingresar en el examen del cumplimiento de los presupuestos arriba enumerados en el caso concreto sometido a conocimiento y resolución de esta Cámara. Comenzando con lo relativo a los presupuestos subjetivos de la lesividad, se tiene que la declaratoria de lesividad efectivamente proviene del superior jerárquico de la Administración emisora del acto, que en el sub lite es la Junta Directiva del IDA (ver hecho probado 6). En lo que toca a los presupuestos objetivos, se constata que las conductas impugnadas –que en este caso son: a) el acuerdo N° 15 tomado por dicha Junta Directiva en sesión N° 038-99 del 19 de mayo de 1999 (ver hecho probado 1); y, b) los actos jurídicos de ejecución del anterior, a saber, la escritura público de traspaso y su asiento de inscripción en el Registro Público– efectivamente son de carácter favorable a los intereses de los administrados codemandados, pues en el primero se autorizó la segregación y traspaso a ellos del bien que es objeto de disputa, lo cual se materializó por medio de los segundos (con la salvedad de que, por tratarse el acuerdo de Junta Directiva y la escritura notarial de actos de contenido complejo, pues también se refieren a terceros ajenos a este proceso, su eventual anulación tendría que ser parcial y solo en cuanto se refiere a los codemandados). Además, la declaratoria de lesividad está contenida en una resolución debidamente fundada y de la cual se aporta copia certificada, como parte del expediente administrativo (el ya citado hecho probado 6). Con respecto a los presupuestos procesales de la acción, se verifica que la declaratoria de lesividad estuvo precedida por los necesarios criterios técnico–jurídicos que la sustentan y que, en este caso, provienen tanto del informe DFOE-PGAA-20-2008 de la CGR como del dictamen de la asesoría legal del IDA. La acción fue interpuesta por el personero legal de esa entidad autónoma y en contra los beneficiarios de los efectos de los actos impugnados; además, no fue planteada por vía de contrademanda. Finalmente, en lo relativo a los presupuestos temporales, cabe reiterar que en este caso no aplican los parámetros usuales de la lesividad, por encontrarnos ante una acción de tutela de bienes que integran el dominio inalienable del Estado, respecto de los cuales no rigen dichas restricciones, conforme al numeral 34.2 del CPCA. Así las cosas, estima el Tribunal que en la especie se satisface todos los requerimientos legales para la procedencia de la demanda de lesividad, de manera que lo que resta es examinar los alegatos de fondo correspondientes.- XII.- SOBRE EL FONDO. De conformidad con los ya citados artículos 13 y 14 de la Ley Forestal, el patrimonio natural del Estado está constituido, entre otros, por los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública, excepto inmuebles que garanticen operaciones crediticias con el Sistema Bancario Nacional e ingresen a formar parte de su patrimonio. Señalan las normas citadas también que las organizaciones no gubernamentales que adquieran bienes inmuebles con bosque o de aptitud forestal, con fondos provenientes de donaciones o del erario, que se hayan obtenido a nombre del Estado, deberán traspasarlos a nombre de éste. Los terrenos forestales y bosques que constituyen el patrimonio natural del Estado son inembargables e inalienables; su posesión por los particulares no causará derecho alguno a su favor y la acción reivindicatoria del Estado por estos terrenos es imprescriptible y su uso y aprovechamiento está sujeto al poder de policía de la Administración. Por su parte, el numeral 15 de la misma Ley indica que la Administración Pública no podrán permutar, ceder, enajenar, de ninguna manera, entregar ni dar en arrendamiento, terrenos rurales de su propiedad o bajo su administración, sin que antes hayan sido clasificados por el Ministerio del Ambiente y Energía. También señala que si esos terrenos están cubiertos de bosque, automáticamente quedarán incorporados al Patrimonio Natural del Estado y se constituirá una limitación que deberá inscribirse en el Registro Público. Expuesto lo anterior, debe indicarse que valorada la prueba que consta en autos, este órgano colegiado estima que, en efecto, el inmueble objeto de este proceso posee una cobertura boscosa en la mayor parte de su extensión (hecho probado 7) y, de conformidad con la normativa citada supra, constituye patrimonio natural del Estado, sobre la base del criterio técnico recabado, sin necesidad de acto administrativo que así lo declare y que por tal condición merece la tutela que el ordenamiento jurídico dota a este tipo de bienes. Por ello, procede declarar que el inmueble que la Junta Directiva del entonces Instituto de Desarrollo Agrario tituló a favor de los demandados por acuerdo N° 15 tomado en sesión N° 038-99 del 19 de mayo de 1999, constituye patrimonio natural del Estado, así como un bien de dominio público que resulta inembargable, imprescriptible, inalienable y está fuera del comercio de los hombres.- XIII.- A la luz de lo expresado, resulta irrelevante (excepto en lo relativo a costas, como se verá infra) el alegato de los accionados referente a que en la época en que se hizo la titulación no existía la obligación de presentar una certificación emitida por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación ni un estudio de uso conforme de suelos, pues ello en realidad tiene que ver con el error incurrido por el IDA –y no ellos– en la adjudicación de un inmueble que no les podía ser traspasado. En efecto, no obstante que en ese entonces hubiesen cumplido con todos los requisitos formales requeridos para amparar su solicitud de traspaso de la parcela, ello no convalida el hecho de que el ente actor debía haber corroborado que las condiciones de aquélla no dieran lugar a una violación del ordenamiento en cuanto tutela el patrimonio forestal. En cuanto a su tesitura de que no todo el inmueble contiene bosque de patrimonio natural, efectivamente es así, pero no se trata de “pequeñas áreas” (como dicen), sino de alrededor del 60% de la extensión de la propiedad. Y en caso de que su postura tendiese a que se les permita retener la titularidad de la zona o zonas que no posean esa cobertura, cabe señalar que tendrían que haber contrademandado a efectos de posibilitar una declaratoria en ese sentido, previa determinación técnica de las áreas correspondientes. Puesto que no lo hicieron así, nada puede resolver esta Cámara al respecto.- XIV.- Establecido (lo cual se hace con efecto meramente declarativo) que el inmueble titulado por el IDA en favor de los coaccionados Nombre95737 y Nombre128161 constituye patrimonio natural del Estado, conforme a la normativa vigente, ese solo hecho vicia de nulidad absoluta todas las conductas administrativas formales y actuaciones mediante las cuales se permitió el traspaso de esa propiedad a los codemandados. Ello toda vez que al tratarse de un bien de dominio público, estaba fuera del comercio del ser humano y existía prohibición legal para enajenar su dominio o constituir derechos reales sobre él. Por su misma naturaleza, no podía ser objeto de apropiación privada ni alegar la existencia de derechos de posesión sobre él. Así pues, procede acoger la demanda, aunque teniendo en consideración que en la medida en que las conductas impugnadas resultan de carácter complejo (pues también contienen el otorgamiento de derechos a terceros ajenos a este proceso), ello debe hacerse declarando únicamente su nulidad parcial, únicamente en lo referido a los codemandados. En consecuencia y conforme se peticiona, se deberá declarar nulo el acuerdo N° 15 tomado en sesión N° 038-99 del 19 de mayo de 1999 por la Junta Directiva del IDA, únicamente en cuanto autorizó segregar y traspasar a los aquí coaccionados un área de 296 hectáreas y 2.377,16 metros cuadrados, correspondientes a la parcela número 75-33 del Programa de Titulación Coto Brus. Por conexidad, se debe anular también la escritura pública número uno, otorgada ante la Notaría Pública María de los Ángeles León Araya, a las 11:00 horas del día 25 de mayo del año 1999, únicamente con relación a la parcela 75-33 del Programa de Titulación Coto Brus. Finalmente, cabe anular el asiento registral de inscripción de la finca del partido de Puntarenas, folio real matrícula Placa30613, derechos 001 y 002.- XV.- ACERCA DEL RECLAMO DE DAÑOS Y PERJUICIOS QUE HACEN LOS DEMANDADOS. Como parte de la contestación de la demanda, específicamente a f. 164, los demandados solicitan que se condene al Instituto actor “al pago de daños y perjuicios causados y que se causen a futuro, cuya liquidación se hará en fase de ejecución de sentencia”. Dado que dicha petitoria no fue formulada como parte de una contrademanda interpuesta con arreglo a derecho, ella resulta improcedente, sin necesidad de pronunciamiento alguno al respecto.- XVI.- SOBRE LAS EXCEPCIONES INTERPUESTAS. Los codemandados opusieron las defensas y excepciones de caducidad, prescripción positiva y negativa, falta de legitimación, falta de interés actual y falta de derecho. Las defensas de caducidad y prescripción negativa ya fueron resueltas supra. La de prescripción positiva se rechaza, dado que el carácter inalienable del patrimonio natural del Estado evidentemente impide a los particulares obtener su propiedad por vía de usucapión, pues, como ya se explicó, su posesión –por extensa que sea– no causa derecho alguno a su favor. La de falta de legitimación también debe declararse sin lugar, en sus dos modalidades. En efecto, la legitimación ad causam se conforma en tanto exista una vinculación de las partes en una determinada situación jurídico material, de modo que requiere la identidad entre quien demanda y el titular del derecho o interés subjetivo reclamado (activa) y entre el demandado y el obligado a la prestación requerida (pasiva). Así, se dice, hay legitimación activa cuando existe la posibilidad de acoger eficazmente la pretensión con respecto a la parte actora y pasiva cuando ese pronunciamiento pueda ser eficaz en relación con el demandado. En este caso y por los hechos y argumentos de ley ya explicados, el IDA es la parte que está llamada a declarar la lesividad y a peticionar la nulidad de su propio acto declaratorio de derechos, mientras que los accionados son aquella parte respecto de la que –dado el mencionado cuadro fáctico y jurídico– dicho derecho puede ser ejercitado, como titulares del derecho de propiedad que se persigue invalidar. Por su parte, el interés actual es la necesidad de tutela en que se encuentra una persona en concreto y que lo determina a solicitar la intervención del respectivo órgano jurisdiccional, con la finalidad de que resuelva el conflicto jurídico en el cual es parte. En este caso, el pronunciamiento que aquí se vierte es indispensable para lograr el efecto anulatorio perseguido por el ente accionante, de manera que no hay duda de que su interés a ese efecto se mantiene actual, por lo que la defensa propuesta debe ser denegada. Finalmente, se rechaza la excepción de falta de derecho, en la medida en que el reclamo planteado por el IDA cuenta con sustento jurídico suficiente, en la medida en que busca asegurar la tutela del patrimonio natural del Estado, con arreglo a las disposiciones legales citadas supra.- XVII.- SOBRE LA CAUTELAR. Con la finalidad de proteger el objeto de este proceso mientras esta resolución adquiere firmeza, se ordena mantener las medidas cautelares dictadas por este Tribunal mediante resolución N° 332-2012 de las 8:40 horas del 9 de febrero del 2012.- XVIII.- SOBRE LAS COSTAS. El artículo 193 del CPCA establece que las costas procesales y personales son impuestas al vencido por el solo hecho de serlo, pronunciamiento que debe hacerse incluso de oficio, al tenor de lo dispuesto en esa misma norma, en concordancia con el numeral 119.2 ibídem. La dispensa de esta condena solo es viable: a) cuando hubiere, a juicio del Tribunal, motivo suficiente para litigar; b) cuando la sentencia se dicte en virtud de pruebas que desconociera la parte contraria; o bien, c) cuando se incurra en plus petitio, esto es, cuando la diferencia entre lo reclamado y lo obtenido en definitiva sea de un quince por ciento (15%) o más, a no ser que las bases de la demanda sean expresamente consideradas provisionales o su determinación dependa del arbitrio judicial o dictamen de peritos (ordinal 194 ibídem ). En la especie, estima el Tribunal que los codemandados han ostentado motivo suficiente para litigar, en la medida en que en su oportunidad recibieron la propiedad del ente demandante, por acto que estaba amparado por la presunción de legitimidad y que aparentemente respondía al ejercicio conforme a derecho de sus competencias legales. En este sentido, su intervención en el proceso resultaba inevitable a los efectos de revertir los efectos del acto que en definitiva ha sido declarado disconforme con el ordenamiento. Por ende, se resuelve este asunto sin especial condenatoria en costas.-

POR TANTO:

Se rechaza la prueba para mejor resolver ofrecida por los demandados, así como las defensas y excepciones de caducidad, prescripción positiva y negativa, falta de legitimación, falta de interés actual y falta de derecho opuestas por ellos. Se declara PROCEDENTE la demanda de lesividad interpuesta por el Instituto de Desarrollo Agrario –actualmente Instituto de Desarrollo Rural– contra Nombre95737 y Nombre128161 . En consecuencia, se declara nulo el acuerdo número quince tomado en sesión número 038-99 del diecinueve de mayo de mil novecientos noventa y nueve por la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario, únicamente en cuanto autorizó segregar y traspasar a los coaccionados un área de doscientos noventa y seis hectáreas y dos mil trescientos setenta y siete metros con dieciséis decímetros cuadrados, correspondientes a la parcela número 75-33 del Programa de Titulación Coto Brus. Por conexidad, se anula la escritura pública número uno, otorgada ante la Notaría Pública María de los Ángeles León Araya, a las once horas del veinticinco de mayo de mil novecientos noventa y nueve, únicamente con relación a la parcela número 75-33 del Programa de Titulación Coto Brus. Se anula el asiento registral de inscripción de la finca del partido de Puntarenas, folio real matrícula Placa30614 , derechos cero cero uno y cero cero dos. Una vez firme esta resolución, expídase el correspondiente mandamiento al Registro Público. Se ordena mantener las medidas cautelares dictadas por este Tribunal en resolución número 332-2012 de las ocho horas con cuarenta minutos del nueve de febrero del dos mil doce, hasta que la sentencia adquiera firmeza. Sin especial condenatoria en costas. NOTIFÍQUESE.- CHRISTIAN HESS ARAYA FELIPE CÓRDOBA RAMÍREZ SILVIA CONSUELO FERNÁNDEZ BRENES