Expiration of Revocation Proceedings and Release of Awarded ParcelCaducidad de revocatoria y liberación de parcela adjudicada

Ordinary proceeding (proceso de conocimiento) brought by Nombre141101 and Nombre141102 against the Instituto de Desarrollo Agrario Nº236-2012-VI Sixth Section of the Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda. Second Judicial Circuit of San José. Goicoechea, at sixteen hours on veinticinco de octubre del dos mil doce.- Ordinary proceeding brought by Nombre141101 and Nombre141102, residents of Coyolar de Orotina, holders of identity card numbers CED110992 NIE03CED110993NIE03, occupation not specified, represented by their special judicial attorney-in-fact (apoderado especial judicial), Nombre2553, resident of Mastate de Orotina, identity card number CED110994, against the Instituto de Desarrollo Agrario (hereinafter, “IDA”), represented by its general judicial attorney-in-fact (apoderado general judicial), Nombre34867, resident of San Ramón de Alajuela, identity card number CED27295. The persons mentioned are of legal age and have each been married once; the representatives are also attorneys by profession.- Whereas (Resultando):

• 1)The plaintiffs bring this action seeking the following relief: “1. That this complaint be granted in all respects.// 2. That the judgment declare the expiration (caducidad) and consequent closing of the administrative award and title-invalidity proceeding (procedimiento administrativo de adjudicación y nulidad de título) initiated against us and processed before the Asesoría de Asuntos Jurídicos de la Región Pacífico Central del IDA under expediente number 222-08 NUL.// 3. That the judgment declare that IDA lacks legal authority to order the Registro Público to record notices of proceedings for revocation of an award and invalidity of title (revocatoria de adjudicación y nulidad de título).// 4. That the judgment declare that, because the 15-year period of restrictions established by the Ley de Tierras y Colonización has expired, IDA lost all legal authority to order the revocation of the award and the invalidity of the title granted to us, the plaintiffs herein, Nombre141101 and Nombre141102, with respect to property of the Alajuela registry district, registration number Placa27294, consisting of agricultural land, Coyolar rural settlement, lot 3, located in the fourth District (Coyolar), ninth Canton (Orotina), Province of Alajuela. The property is bounded on the North by Dirección17059; on the South by Dirección336, Dirección17060, Nombre141103 and Nombre141104; on the East by Dirección337; and on the West by Dirección17061. It measures 109,787.40 m2 and is identified on cadastral plan (plano catastrado) number Placa27295.// 5. That the judgment declare that the recommendation to close expediente Nº 222-08 NUL, issued by the directing body of the proceeding (órgano director del procedimiento) in a memorandum dated 14 de Enero de 2010, does not require approval by the IDA Board of Directors, as established in Article 108, subsection f), of the REGLAMENTO PARA LA SELECCIÓN Y ASIGNACIÓN DE SOLICITANTES DE TIERRAS, published in La Gaceta Nº 38 of 22 de Febrero del 2008, and that the proceeding must therefore be terminated.// 6. That an order be issued to the Registro Público de la Propiedad directing it to remove the notice recorded by IDA concerning the proceeding for revocation of the award (...) 7. That IDA be ordered not to initiate against us a new administrative proceeding for revocation of the award and invalidity of title (...)” concerning the aforementioned land. “(...) 8. That IDA be ordered to pay attorney fees and litigation costs (costas personales y procesales)” (see folio 41 and the digital recording of the preliminary hearing).-
• 2)IDA’s representative denies the allegations of the complaint and raises the defenses of defects not timely cured that preclude a ruling on the merits, lack of legal entitlement, and lack of standing to sue and be sued (see folios 283-308 of the court expediente, as well as the arguments made at the preliminary hearing).-
• 3)By resolution 2070-2011, issued at fifteen hours and sixteen minutes on ocho de diciembre del dos mil once, the Court’s Case Management Judge, Martín Conejo Cantillo, denied the interim measure (medida cautelar) requested by the plaintiffs seeking suspension of the private oral hearing to which they had been summoned by IDA and which was to be held on 13 de setiembre del 2011 (folios 281-282).-
• 4)The preliminary hearing in this case was held on 5 de junio del 2012 under the direction of the Court’s Case Management Judge, Martín Conejo Cantillo. On that occasion, by resolution Nº 985-2012-T, the preliminary defense alleging formal defects that precluded a ruling on the merits was rejected; the matter was also declared to involve purely legal issues, and the parties’ closing arguments were heard at that time (see the digital recording of that proceeding and the corresponding minutes at folios 344-345).-
• 5)The statutory requirements have been observed in the proceedings, and this decision is issued unanimously after deliberation.- Drafted by Judge Canales Hernández; and, Considering (Considerando):
• I)The following facts of significance to the resolution of this case are deemed proven:
• 1)IDA transferred to the plaintiffs herein, in equal shares, property Nº 284369 of the Alajuela registry district, consisting of agricultural land located in the Coyolar rural settlement at Dirección17062; measuring 109.787,40 square meters and described in cadastral plan A-0141341-1993. That award was made under a land-allocation agreement (contrato de asignación de tierras), governed by the Ley de Tierras y Colonización, and was subject for fifteen years to the restrictions established in section 67 thereof, which expired on 26 de noviembre del 2008 (see printout of the Registro Público inquiry at folios 50-48 of the administrative expediente, as well as folios 44-54 of the administrative expediente);
• 2)Personnel from IDA’s Oficina Subregional de Orotina inspected the parcel awarded to the plaintiffs herein, as described in memorandum OSO-WACH-058-2008, on 11 de junio del 2008. The memorandum stated that violations of sections 62 (lack of technical capacity and experience in agricultural work), 66 (failure to comply with the obligations imposed on the occupant of a parcel), 67 (improper transfer of property without IDA authorization), and 68 (unjustified abandonment of the parcel) of the Ley de Tierras y Colonización had been verified, and recommended “revoking the parcel from the owners” (folios 57-51 of the administrative expediente);
• 3)By resolution issued at thirteen hours on diecinueve de noviembre del dos mil ocho, the Asesoría de Asuntos Jurídicos de la Dirección Región Pacífico Central del IDA issued the initiating act (acto inicial) in the administrative proceeding for Revocation of the Parcel Award against the plaintiffs herein. That resolution was served on the affected parties (administrados) on 21 de noviembre del 2008 (folios 75-72 of the administrative expediente);
• 4)On 19 de noviembre del 2009, the same office referred to above sent a request to record a notice (exhorto de anotación) to the Registro Nacional so that the existence of the administrative proceeding would be reflected, in compliance with the principle of public notice through the registry (principio publicidad registral). That notice was submitted to the Registry Journal on 25 de ese mes y año (folios 71, 90 and 91 of the administrative expediente);
• 5)In a brief filed with the tribunal on 26 de noviembre del 2009, the plaintiffs herein filed a motion for reconsideration with a subsidiary appeal (recurso de revocatoria con apelación en subsidio) against the aforementioned administrative resolution (folios 89-78 of the administrative expediente);
• 6)In the aforementioned administrative proceeding, the hearing and inspection of the land have been suspended on several occasions (see the resolutions at folios 92, 95, 129 and 140 of the administrative expediente);
• 7)In a brief filed on 17 de diciembre del 2009, the plaintiffs herein requested that the administrative proceeding be declared expired (folios 137-116 of the administrative expediente);
• 8)The aforementioned request for expiration was denied by a resolution issued at nine hours on veintisiete de enero del dos mil diez (folios 143-141 of the administrative expediente);
• 9)The request for expiration was renewed in briefs dated 10 de marzo and 1º de junio del del 2010; 5 de julio del 2011 (folios 144, 170-160 and 189-179 of the administrative expediente):
• 10)In an unnumbered memorandum dated 14 de enero del 2010, attorneys Julio Sánchez Carvajal and Ronald Lewis Mc Laren informed Regional Director Engineer Carlos Alvarado Vargas about the processing of the expedientes under their responsibility, concluding that in this case, as in the case of Nombre141105 and Nombre141101, “(...) expiration has already occurred and must be so declared” (folios 150-145 of the administrative expediente);
• 11)The private oral hearing in this matter commenced on 13 de setiembre del 2011, at which time the affected parties filed a motion to recuse (recusación) the members of the Directing Body of the Administrative Proceeding, attorneys Julio Sánchez Carvajal and Ronald Lewis Mc Laren. Those officials referred the motion to the Board of Directors, as recorded in memorandum AJORO-RL-076-2011 of 13 de setiembre del 2011 (folios 318-315 of the administrative expediente);
• 12)The plaintiffs do not appear as debtors under any IDA rural credit obligations (see the certification at folio 66 of the court expediente);
• 13)According to the literal certification (certificación literal) issued by the Registro Público on 8 de agosto del 2011 concerning property registration number Placa27296 of the Alajuela registry district, which is registered in the names of the plaintiffs herein, the request to record invalidity issued by IDA appears as a recorded notice; the document does not show that the restrictions under the Ley de Tierras y Colonización are registered (folios 53-65 of the court expediente).- II) Arguments of the plaintiffs: The plaintiffs essentially contend that, since 1993, they have held registered title to a property located in the Asentamiento Campesino Coyolar, located in Orotina, acquired from the IDA, as a result of which the restrictions established in article 67 of the Ley de Tierras y Colonización appear as an encumbrance (gravamen). They state that, notwithstanding the foregoing, on 19 de noviembre del 2008, that is, seven days before the restrictions expired, the institution of administrative proceedings (procedimiento administrativo) for revocation and allocation was ordered against them, processed under administrative case file N° 222-08 NUL; on that occasion, a formal request (exhorto) was issued to the Registro Público to create a registry notation (anotación registral) preventing the free disposition of the property in question, which was in fact recorded under filing references 578-02677-001. They then state that they filed a motion for reconsideration (recurso de revocatoria), with a subsidiary appeal (apelación subsidiaria) and concurrent claim of nullity (nulidad concomitante), against the initial order in those administrative proceedings, and that this challenge, as well as many other applications they have filed, has not received a final ruling. Thus, on 20 de mayo del 2009, the holding of the private oral hearing (audiencia oral y privada) was suspended pending resolution of the challenge filed, a situation that has recurred on several other occasions, leading to the filing, on 17 de diciembre del 2009, of a request for termination of the administrative proceedings due to lapse (caducidad). They also state that the Presiding Body of the Administrative Proceedings (Órgano Director del Procedimiento Administrativo) sent a memorandum to the Regional Director of the IDA recommending that the case file be closed, agreeing with their arguments, and that the matter was submitted to the Board of Directors (Junta Directiva), without having been resolved to date; nor has the request for termination due to lapse been resolved, while the processing of the administrative case file remained at a standstill during that period for more than six months, thereby triggering termination under article 340 of the Ley General de la Administración Pública. They indicate that termination due to lapse was again raised in a submission filed with the Board of Directors of the IDA, which likewise has not been ruled upon. Separately, they indicate that, unexpectedly, the private oral hearing was scheduled for 20 de setiembre del 2011, and that another motion for reconsideration, with a subsidiary appeal and concurrent claim of nullity, was also filed against that other decision; this challenge was denied by a decision dated 4 de agosto del 2011. As to the legal arguments, they contend that the administrative proceedings at issue have remained at a standstill on several occasions for periods exceeding six months, and that the aforementioned statutory provision should be applied according to its current wording, which provides that termination due to lapse may be applied equally to a private party and to the Administration. They assert that, in any event, the restrictions on the property registered in their names have expired, and that it is contrary to the principle of legality (principio de legalidad) for the Registro Público to be ordered, by means of a mere formal request, to “interrupt” the period of restrictions that has already expired, since no enabling provision exists that confers such authority on the IDA. They point out that the right to property (derecho de propiedad) was also violated in this case because the institution of the administrative proceedings established by the IDA and the transmission of the formal request to the Registro Público prevent the full enjoyment of the attributes of ownership (atributos del dominio) (usufruct; transformation and disposal; defense and exclusion; restitution and compensation). Finally, they state that, pursuant to article 108 of the Reglamento para Selección y Asignación de Solicitantes de Tierras, the recommendation to close the proceedings made by the Legal Advisory Office of the IDA does not require consideration by the Board of Directors, and that the summons to the oral and public hearing that was issued violated the principles of due process (debido proceso) (folios 1-42).- III) Arguments of the defendant: The IDA’s representative answered the complaint, stating that the Reglamento para la Selección y Asignación de Solicitantes de Tierras governs a special administrative procedure (procedimiento administrativo especial) concerning the revocation of land allocations, which does not regulate the doctrine of termination due to lapse; indeed, the Ley General de la Administración Pública itself, in section 367.2, and Executive Decrees numbers 8979-P and 9469-P recognize proceedings governed by the Ley de Tierras y Colonización as among the matters to which the administrative procedure under the General Law does not apply. In this regard, the representative invokes the holding of the Tribunal Agrario in its decision N° 574-98, issued at nuve horas veinte minutos del cuatro de setiembre de mil novecientos noventa y ocho, a criterion also recognized by the Fourth Section of the Tribunal Contencioso Administrativo in its judgment N° 2658-2009, issued at quince horas con cuatro minutos del veinticinco de noviembre del dos mil nueve. Relying on decision N° 1282-97 of the Sala Constitucional, the representative indicates that the procedure under the Ley General de la Administración Pública may not be contravened in proceedings conducted pursuant to the Ley de Tierras y Colonización, because this is a matter excluded from its application. The representative later states that IDA land-allocation agreements are subject to a special legal regime (régimen jurídico especial), which ensures compliance by the allottee (adjudicatario) and the allottee’s family with their duties and obligations, as well as the institution’s authority to monitor compliance with those duties and obligations, allowing it to revoke the benefit granted in the event of noncompliance. The representative states that, in any event, property owned by the IDA is part of the public domain (demanial) and is not subject to prescription (imprescriptible) or alienation (inalienable), which is incompatible with application of the doctrine of termination due to lapse. Separately, the representative indicates that the case file cannot be closed because, although the members of the Presiding Body recommended such action, it was not approved by the Board of Directors, since the Presiding Body’s determinations are advisory rather than decisional in nature. The representative asserted the defenses of formal defects not timely cured that preclude a ruling on the merits (which defense was already rejected at the preliminary hearing), lack of standing, both active and passive (falta de legitimación activa y pasiva), and failure to state a legal right (falta de derecho) (folios 283-308).- IV) ON THE MERITS: Upon analysis of the facts presented and the legal grounds submitted, the complaint must be granted in part, for the reasons set forth below. With respect to the applicability of the doctrine of termination due to lapse to administrative proceedings for revocation of the allocation of IDA parcels, regardless of the nature of the property—whether belonging to the Administration’s private domain or to the public domain—this Section of the Tribunal Contencioso Administrativo has repeatedly held that such termination is proper. Thus, among other decisions, judgment N° 57-2011-VI, issued at 11:05 hours on 8 de marzo del 2011, stated:

“III- THE PRINCIPLES OF ADMINISTRATIVE PROCEDURAL LAW (DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO) ENSHRINED IN THE LEY GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA MUST BE APPLIED IN ADMINISTRATIVE PROCEEDINGS CONDUCTED BY THE IDA FOR REVOCATION OF AN ALLOCATION, WITH THE SUBSEQUENT NULLIFICATION OF TITLE. APPLICABILITY OF TERMINATION DUE TO LAPSE IN THE PRESENT MATTER: In this case, the Instituto de Desarrollo Agrario has argued that the administrative proceedings for revocation of an allocation and nullification of title, established in the autonomous regulation entitled ‘Reglamento para la Selección y Asignación de Solicitantes de Tierras,’ constitute administrative proceedings of an agrarian nature governed by special rules (a special administrative procedure), and that the Ley General de la Administración Pública—and, consequently, section 340 thereof—therefore does not apply. This Court does not agree with the position maintained by the IDA, for the following reasons: 1) Subject-matter-specific proceedings are subordinate and supplementary (completarios) (sic) to the provisions of the Ley General de la Administración Pública: The Ley General de la Administración Pública recognizes the existence of special administrative procedures.

Nevertheless, those special procedures are subordinate to, or must be supplemented by, the procedural principles prescribed by the Ley General de la Administración Pública. This is confirmed precisely by article 229 of the LGAP, which provides:

‘Article 229.- 1. This Book shall govern the proceedings of the entire Administration, except where a provision conflicts with it.’ Similarly, section 367, paragraph 1, of that same law provides as follows:

‘Article 367.- 1. All prior provisions establishing or regulating administrative procedures of a general nature, or whose special nature does not arise from the character of the subject matter they govern, are hereby repealed.’ Specifically, these provisions establish the general rule that the administrative procedure governed by the Ley General de la Administración Pública shall govern all public administrations, except where provisions or regulations expressly exclude its application. Article 367, cited above, in paragraph 2, provides a list of special procedures that was expanded by Executive Decrees Nº 8979-P of 30 de agosto de 1978 and 9469-P of 20 de diciembre de 1978; the latter specifically includes the Ley de Tierras y Colonización. The foregoing, however, does not mean that the administrative procedure and its principles contained in the Ley General de la Administración Pública are excluded from application within special procedures, because the latter are in fact subordinate and must apply the Ley General de la Administración Pública and its procedural principles on a complementary and supplementary basis. This is established in section 368, first paragraph, of the LGAP, which provides:

‘Article 368.- 1. The other existing laws, regulations, and procedural provisions governing special subject matters shall remain in force, but as complementary and subordinate to this Law, provided that they are necessary by reason of the particular nature of such subject matters, (...)’ In summary, the administrative procedure and its principles contained in the Ley General de la Administración Pública must apply to special procedures unless the latter, through a provision of equal or superior rank to the General Law, expressly repeal the use of the administrative procedure and the procedural principles governed by that law. Specifically, the Reglamento para la Selección y Asignación de Solicitantes de Tierras is not a provision that excludes application of the procedural principles and administrative procedure contained in the Ley General de la Administración Pública; quite the contrary, as will be explained below in this same recital (considerando) of this decision. 2) The administrative proceedings for revocation of an allocation, with the subsequent nullification of title, governed by the Reglamento para la Selección y Asignación de Solicitantes de Tierras, are subordinate to the provisions of the Ley General de la Administración Pública: In this regard, it must be considered that the Reglamento para la Selección y Asignación de Solicitantes de Tierras, published in the Diario Oficial La Gaceta number 38 of 22 de febrero del 2008, is an autonomous organizational and service regulation (reglamento autónomo de organización y servicio) which, pursuant to the hierarchy of norms (jerarquía normativa) established in article 6 of the LGAP, is subordinate to statute and, in this case, specifically to the Ley General de la Administración Pública. In this regard, account must be taken of article 364 of the LGAP, which provides:

‘Article 364.- 1. This law is a matter of public order and repeals any laws that conflict with it, subject to the limitations and exceptions established in the following articles.

2. In case of doubt, its principles and rules shall prevail over those of any other provisions of equal or lower rank.

3. They shall also constitute criteria for interpreting the country’s entire body of administrative law.’ Specifically, the Reglamento para la Selección y Asignación de Solicitantes de Tierras is subordinate to the Ley General de la Administración Pública, because the latter has greater legal rank, force, or resistance; it is therefore evident that the fact that the LGAP must indeed be applied to the administrative procedure (procedimiento administrativo) for revocation (revocatoria) of an allocation (asignación), with the ensuing annulment of title (nulidad de título), cannot be disregarded, since this is an administrative procedure governed by a lower-ranking rule that is subordinate to one of higher rank. Furthermore, in case of doubt or a gap in the law (laguna), the procedural principles (principios procesales) and administrative procedure contained in the Ley General de la Administración Pública must always be applied; 3) The Reglamento para la Selección y Asignación de Solicitantes de Tierras itself recognizes that, in the absence of applicable provisions, the procedural principles contained in the Ley General de la Administración Pública shall apply: This assertion is derived from several provisions of the Reglamento para la Selección y Asignación de Solicitantes de Tierras, which state:

‘Article 3—In the absence of an express provision in this Reglamento, in the Ley de Tierras, or in the Ley del IDA, the following shall apply in the order listed: the principles governing land-grant agricultural enterprises (empresa agraria dotacional), the principles of agrarian law (derecho agrario), public law (derecho público), case law (jurisprudencia), and custom (costumbre).’ ‘Article 101.—The procedure for revocation of an allocation, with the ensuing annulment of the property title (título de propiedad), if any, shall be conducted by the Dirección Regional through the attorney for the respective region and shall serve to further the fulfillment of the purposes of the Ley de Tierras, in harmony with the rights of the male or female allottees (asignatarios o asignatarias). The procedure shall respect the due process (debido proceso) enshrined in our Constitución Política and shall have as its purpose, as established by the fundamental principles underlying Administrative Procedural Law (Derecho Procesal Administrativo), the pursuit of the substantive truth of the facts (verdad real de los hechos).’ It should be noted that both provisions state that, in the event of gaps or the absence of particular provisions arising in the application of that regulation, recourse must be had to the principles of public law and the fundamental principles of Administrative Procedural Law, which are plainly the procedural principles contained in the Ley General de la Administración Pública.

Consequently, the Reglamento para la Selección y Asignación de Solicitantes de Tierras itself provides that the procedural principles contained in the Ley General de la Administración Pública shall apply, and the IDA’s position on this matter is therefore entirely incorrect; 4) The procedural principles and rules of administrative procedure contained in the Ley General de la Administración Pública must apply with even greater force to legal mechanisms that benefit affected persons (administrados), such as expiration of the proceeding (caducidad del procedimiento): In this case, it is evident that the administrative procedure for revocation of an award (revocatoria de adjudicación) and annulment of title, governed by the Reglamento para la Selección y Asignación de Solicitantes de Tierras, is extremely basic and cursory and makes no reference to expiration of the administrative proceeding.

This Court’s view, in addition to the reasons already given regarding the issue under consideration, is that a mechanism such as expiration of the proceeding is a procedural instrument that safeguards the constitutional principle of legal certainty (seguridad jurídica), and that it must be fully applied in administrative proceedings affecting the legal sphere (esfera jurídica) of affected persons—such as, in this case, the annulment of a property title to a parcel—if the conditions established in article 340 of the Ley General de la Administración Pública are present in a particular case, as they indeed are here. Moreover, the foregoing view is confirmed by our Constitutional Court, which stated, insofar as relevant to the issuance of this judgment, as follows:

‘From the foregoing, one factor must be emphasized as fundamental to the correct resolution of this matter: whatever body of law may apply to a particular administrative procedure (because that of the LGAP need not necessarily be the only possible one), it must be a set of rules originating in, or at least authorized by, a provision having the rank of law. Furthermore, in the absence of another procedure applicable by reason of its specialized nature, or where special procedures are insufficiently regulated, the Administration must always and invariably adhere to those of the LGAP because of their general nature (as reflected in the text of its own articles 366, subsection one; 367; and 368). In fact, nothing stated thus far is in any way novel, since it is evident that the Procuraduría General de la República has made this same clarification for many years (see, for example, the opinion of 7 de febrero de 1980 published in the Revista de la Procuraduría General de la República n 13, pg. 14).

What this Sala Constitucional must specify here is that, in the absence of a special law providing for another procedure, the failure of a public body or entity to apply the rules of administrative procedure contained in Book Two of the LGAP inevitably constitutes a violation of the constitutional principles and guarantees of legality (article 11), defense, and due process (articles 39 and 41).’ (judgment number 545-V-96 of 2 de octubre de 1996), Consequently, the IDA’s position that the expiration mechanism governed by section 340 of the Ley General de la Administración Pública does not apply to the administrative procedure for revocation of an award and annulment of title contained in the Reglamento para la Selección y Asignación de Solicitantes de Tierras is, as the Sala Constitucional aptly states, a violation of the constitutional principles and guarantees of legality. Likewise, the foregoing statement by our Constitutional Court refutes the respondent institution’s assertion that its position that the Ley General does not apply to the administrative procedure for revocation of an award and annulment of title was supported by constitutional case law.

In summary, the procedural principles and administrative procedure contained in the Ley General de la Administración Pública are fully applicable to the administrative procedure for revocation of an award and annulment of title; expiration of the proceeding is therefore a mechanism applicable in this case...” (....)

VII.The IDA’s legal representative seeks a determination that expiration does not apply to proceedings for revocation of the award of parcels, based on the argument that the entity’s lands are in the public domain (dominio público), citing for that purpose repeated precedents of the Sala Constitucional (for example, judgments 2006-15775, 2008-12417, and 2008-17776), as well as judgment N° 835-2009 at 9:00 hours on 29 de abril del 2009, issued by the Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda. According to him, these guidelines establish that the IDA’s properties have the status of being exempt from attachment (inembargables), not subject to acquisitive prescription (imprescriptibles), and inalienable (inalienables), and he adds that applying expiration in these cases would contravene the principle that the IDA’s right to reclaim such property is not subject to prescription (principio de imprescriptibilidad). The issue raised has also recently been examined by this Court, which reached the opposite conclusion. Indeed, judgment N° 14 -2012-VI at 16:20 hours on 30 de enero del current year stated:

“V.- On public-domain property (bienes de dominio público). In view of the issue under discussion, this Court’s analysis must begin with the assertion that not all State property is in the public domain; on the contrary, public entities also hold patrimonial assets (bienes patrimoniales), or private-domain property (bienes de dominio privado). This distinction is grounded in the Civil Code (Código Civil; hereinafter, CC) itself, Article 261 of which states that ‘Public things are those which, by law, are permanently allocated to any service of general utility, as well as those which everyone may use because they have been made available for public use. All other things are private and subject to private ownership, even when they belong to the State or Municipalities, which, for this purpose and as civil persons, are no different from any other person.’ Indeed, the relationships arising between the State and private parties with respect to property located within the public and private domains differ substantially: while the former must be governed by the public-law regime (régimen de Derecho Público) and therefore entail the application of rules of subordination, the latter are characterized by the application of private law (Derecho Privado) and operate within the coordinating framework inherent in that regime.

It is therefore essential to determine in each case the nature of the property at issue, since the applicable legal regime will depend on that determination. For the present, the Court is concerned with public-domain property. As stated above, by its nature this type of property is subject to a special public-law regime. It forms part of the public domain estate (demanio público), understood as ‘(…) the body of property subject to a special legal regime distinct from that governing the private domain, which, in addition to belonging to or being administered by public-law legal persons, is dedicated or allocated to purposes of public utility, as manifested in the direct [sic] or indirect use that any person may make of it. (…)’ (Judgment No. 3145, issued by the Constitutional Chamber at 9:27 a.m. on June 28, 1996). Indeed, the public domain comprises property which, by the legislature’s express will, has the special purpose of serving the community and the public interest.

These are things that do not belong individually to private parties, are intended for public use, and are subject to a special regime outside private commerce. Thus, they are assets belonging to the State in the broadest sense of the term, dedicated to the service they provide, which is invariably deemed essential by an express legal provision. Public-domain assets (bienes demaniales), however, must possess certain essential elements in order to qualify as such. The first is subjective and concerns the person or holder that owns the property. In this respect, the holder of title must be a public entity and not a private party. Alongside this consideration is a second important point: the principle that, by their nature, public-domain assets cannot and must not belong to private parties at any time. The reason public-domain assets cannot be owned by a private party lies in the fact that their purpose is to satisfy the general interest and that they serve the community; this necessarily falls within a public function whose scope makes it difficult to conceive of it as a function performed by a private-law person.

A second element is the objective element, which relates to all property capable of being included in the public domain. In this regard, it may be stated that the range of property capable of forming part of the public domain estate is very broad. It includes real property, movable property, tangible and intangible things, fungible and non-fungible things, consumable and non-consumable things, divisible and indivisible things, simple and composite things, principal things and appurtenances, and universality of rights, among others. The third element is the normative element, under which the public-domain status of property depends on the existence of a legal provision declaring it to be such. A statutory dedication (afectación normativa) is therefore required by virtue of which the property becomes part of the public domain estate. In our legal system, Articles 261 and 262 of the CC establish the need for this dedication by stating with complete clarity that those things designated as such by law shall be public things and devoted to public use.

Consequently, it may be stated that the legislature decides which property forms part of the public domain and which forms part of the private domain. The public domain is therefore a legal concept, meaning that its existence depends on the express treatment afforded to it by the legislature; accordingly, without a law serving as its basis, no property or thing will have that status. Lastly, there is the teleological or purposive element, under which public-domain assets, in order to be considered as such, must also be devoted to public use. That is, their purpose must be the general interest, namely, the interest of the community. Our Civil Code also expressly enshrines this element. Thus, Article 261 states that public things are those which, by law, are permanently allocated to any service of general utility, as well as those which everyone may use because they have been made available for public use.

That same provision also distinguishes property which, despite belonging to a public entity, lacks that vocation for public use or utility, classifying it as private. In conclusion, for property to be considered part of the public domain, all four aforementioned elements must be present simultaneously. The presence of only some of them is insufficient, because unless all are present, the property is excluded from public-domain classification (categorización demanial). In this regard, legal scholar Miguel Marienhoff has stated, insofar as relevant, that ‘(…) In determining the legal status of property, it is not sufficient to consider, for example, only the teleological element or purpose; the nature of its owner—the subjective element—must also be considered, because the public domain can exist only when the four elements characterizing it are present. (…)’ If there is doubt regarding the classification, each of these elements must be examined.

If all four are present, the property’s public-domain status (demanialidad) is clear; but if any one of them is absent, it cannot be classified as such. Furthermore, the public domain estate affords special protection to the property comprising it. Its characteristics include inalienability (inalienabilidad), immunity from acquisitive prescription (imprescriptibilidad), and immunity from attachment (inembargabilidad). Accordingly, an action to recover such property is not subject to limitation periods (plazos de caducidad), as expressly stated in Article 34 of the CPCA. Such property is also outside private commerce, in the sense that it cannot be privately appropriated. A public entity may, however, grant rights of use (derechos de aprovechamiento) to private parties through use concessions (concesiones de uso). Finally, administrative action, through powers of administrative self-enforcement (autotutela) and police powers (potestades de policía), takes the place of possessory actions (interdictos) for recovering possession.

In conclusion, public-domain and private-domain property are subject to different legal regimes, a distinction which, it bears repeating, follows from Article 261 of the CC. The public domain is inalienable and not subject to acquisitive prescription, with all the consequences arising therefrom. The State’s private-domain property, for its part, is subject to the ordinary rules of private ownership. As explained, the criterion for distinguishing these two categories is the concurrence of the four elements already analyzed: the subjective, normative, objective, and purposive elements.

VI.On the nature of the property at issue in the specific case. (...). For its part, in the complaint, IDA also argues that those properties are public-domain property (bienes de dominio público) that must be recovered. In this regard, to determine whether those properties form part of the public domain (demanio público), the presence of the subjective, normative, objective, and purposive elements must be analyzed. As to the first, the properties in question belonged, at one time, to IDA. The fact that they are currently registered in the name of a private-law entity, (...), does not affect satisfaction of the subjective element, since that registration does not cure any potential nullity if public-domain property was in fact transferred. The objective element is also satisfied insofar as these are immovable properties capable of forming part of the public domain. However, the Court considers that, in this specific case, the normative and purposive elements are not present, for the reasons set forth below.

As to the first, there does not appear to be any statutory dedication (afectación normativa) of those properties to the public domain. Contrary to the position stated by the claimant entity, we consider that such dedication cannot be derived from Articles 3 and 32 of Ley No. 6735, Ley de Creación del Instituto de Desarrollo Agrario. Those provisions state, on the one hand, that one of IDA’s functions is to cooperate in conserving the country’s natural resources and to administer national reserves on behalf of the State (a situation that does not apply to this case because the properties are not national reserves); on the other hand, the aforementioned Section 32 lists the assets comprising the resources held by the entity for the fulfillment of its statutory purposes. First, that provision does not expressly state that assets forming part of IDA’s property for the fulfillment of its purposes are, in every case, public-domain property.

Moreover, the list expressly includes instances of private-domain property (bienes de dominio privado), as is the case with subsection b) (Lands within the private domain of the State or its institutions that are transferred to Instituto de Desarrollo Agrario in accordance with the law). Nor do subsections c) and j) (Lands acquired by the Institute through any lawful means for use in its agrarian-development programs, and property donated to the Institute by private or public natural or legal persons for the purposes of this law) establish that such lands are, per se (sic), within the public domain. That special dedication is likewise absent from Section 33 of the same body of law, under which the property and resources constituting the assets of Instituto de Desarrollo Agrario may be used only for the purposes provided for in that law, without distinguishing whether they constitute private- or public-domain property.

Accordingly, this Court cannot conclude that every property acquired by IDA to fulfill the objectives of its law must be deemed public, since nothing prevents private-domain property from being used in pursuit of those purposes. It bears emphasizing that the public domain is a legal concept and that its existence therefore depends on a formal declaration by the Administration (as well as by the legislature) subjecting particular property to the public-domain regime, which is absent in the case at bar (subjúdice). Presuming that the properties are public-domain property because IDA obtained them to fulfill its statutory purposes, or that a property owned by a public entity automatically forms part of the public domain, would disregard the existence of IDA’s private-domain property and the special legislative dedication required in that regard by Section 261 of the CC and by prevailing case law and legal scholarship.

In support of the foregoing, it has been stated that the public domain is conceived more as a mechanism for governmental intervention and a material basis for the performance of public functions than as an ownership relationship (see, to that effect, Decision No. 04587-97 of Sala Constitucional). It must also be noted that the absence of the purposive element—that is, the property’s permanent intended use for public use or benefit—is even clearer. This is evident when one considers that, in both cases, the properties’ legally prescribed purpose was, from the outset, their use in agrarian-development programs, for which reason they are awarded or titled to beneficiaries who qualify as such. Thus, they have always been within the realm of private commerce because, once awarded, they become part of the assets of the private-law beneficiary, subject to certain statutory restrictions, and are registered in that beneficiary’s name.

(...). Consequently, these are properties that cease to form part of the public entity’s assets and enter the assets of private parties, a situation that would plainly be incompatible with their being public-domain property, since such property cannot leave the ownership of the State, much less be registered in the names of private parties. For all the foregoing reasons, and given the absence of the normative and purposive elements, this Court considers that these are IDA’s private-domain properties. (...). Nor is the reference to the existence of restrictions imposed by various provisions regarding the use and designated purpose of those properties persuasive. The existence of restrictions does not convert a property into public-domain property. On the contrary, such restrictions are generally imposed on private property and entail being subject to a series of obligations to give, to do, or to tolerate, but not the abolition of private ownership.

(...). With regard to the judgments of Sala Constitucional invoked by the claimant, the Court considers that they are inapplicable to the specific case because they concern different factual circumstances. Judgments No. 15775-2006, 17776-2008, and 12417-2008 concern the administrative eviction of property classified as public-domain property because it was registered in IDA’s name and had not been awarded or titled to any private party; instead, there was merely occupancy at sufferance (ocupación en precario), a situation not present in the specific case. With regard to Judgment No. 835-2009, issued by Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda at 9 hours on 29 de abril de 2009, which upheld the action seeking a declaration of adverse effect on the public interest (lesividad) concerning several IDA resolutions addressing a situation similar to the one at issue here, it must be stated that this Court respects the trial judge’s ruling but does not agree with it, for the reasons already extensively set forth in this and the preceding whereas clause (considerando).

(...). Finally, it is also worth noting that Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, in Judgment No. 182-F-S1-2009, at 16 hours 27 minutes on 19 de febrero de 2009, held that not all properties acquired by IDA for the fulfillment of its purposes constitute public-domain property, placing particular emphasis on those transferred by that entity to private parties. It stated in that regard that ‘(....) pursuant to Article 12, subsection b) of Ley de Tierras y Colonización, “Rural properties within the private domain of the State” are dedicated to its purposes, but this does not in itself mean that their nature is “sui generis” or public-domain, within the meaning established by Sala Constitucional. To be subject to that special legal regime, distinct from the one governing the private domain—that is, to form part of the public domain—there must necessarily be, as already indicated, a specific law so providing, or the property’s nature must so determine by reason of its purpose: public use.

If neither of those two circumstances exists, the property is private-domain or patrimonial property of the Administration, as in this matter. It is true that, in Article 7 ibídem, the legislature exempted property “within the private domain of the State” from the status of being inalienable and incapable of acquisition through claim or possession; however, the Ad quem was clear in stating—and this Chamber agrees—that said article establishes which property is dedicated to the public domain, “…without conferring that status upon property such as that disputed here. Moreover, properties acquired by the Institute for the purpose of providing land to persons who have none, or do not have enough, for delivery through land-allocation agreements (contratos de asignación de tierras), are subject to a special regime because they are governed by certain restrictions, but this in no way means that they are public-domain property, as the appellant claims, since they may even be mortgaged, leased, or sold if expressly authorized by the Board of Directors of that entity, which could not be done if they were public-domain property, ….” This Chamber further notes that properties such as those in dispute are not of that nature because, under Article 53 ibídem—to which the appeal itself refers—such property may be sold, in accordance with their authority, by the institutions that acquire it “…in or as payment of claims in their favor,” if IDA does not decide to purchase it within the 90 days following the offer made to it pursuant to the preferential right imposed for its benefit.

In other words, given the defendant’s argument that the dedication of such property is established by Ley no. 2825 ídem—which, it bears repeating, is untrue—how, then, can it be explained, much less justified and demonstrated, that the institution that acquired it may sell property supposedly within the “public domain” if IDA does not purchase it within the stated period? Quite simply, because the property is not of that nature. (...)’.”

• V)That said, Article 340 of the General Law of Public Administration must be applied in this case, and it must be determined whether the processing of this case file (expediente) was effectively halted for more than six months due to the fault of the Administration, which is the theory of the case advanced by counsel for the plaintiffs. It should be recalled that, following the amendment introduced by the Code of Administrative Litigation Procedure, that provision states: “1) When the proceeding is halted for more than six months owing to a cause attributable exclusively to the interested party who initiated it or to the Administration that initiated it, either on its own motion or following a complaint, the proceeding shall lapse (caducidad) and its closure and filing shall be ordered, unless it is the case provided for in the final paragraph of Article 339 of this Code.// 2) A proceeding initiated at the request of a party shall not lapse when the interested party has ceased pursuing it because positive or negative administrative silence has occurred, or when the case file is ready for issuance of the final act.// 3) The lapse of the administrative proceeding (procedimiento administrativo) does not extinguish the parties’ rights; however, the proceedings shall be deemed not to have been pursued for purposes of interrupting the limitation period.” In this particular case, it is established that the proceeding has in fact remained at a standstill and that no effective progress has been made in its processing for a period of almost four years, given that it was initiated by a decision dated 19 de noviembre del 2008 (served on 21 of that month and year), and that, to date, not even the motion for reconsideration and alternative appeal (recurso de revocatoria y apelación subsidiaria) filed by the plaintiffs herein on 26 de noviembre del 2008 has been decided, much less has the oral and public hearing (comparecencia oral y pública) been concluded; those proceedings have been postponed on three occasions and, on another occasion, suspended because a motion for recusal (recusación) was filed.

Upon reviewing the case file, the Court finds that, although the claimants herein have undertaken various dilatory actions intended to halt the progress and conclusion of the proceeding (by filing legally unavailable appeals against nearly all of the Administration’s decisions, even though the legal system does not provide for the possibility of challenging them), it is also true that, without any compelling reason, the Administration has failed to exercise its managerial powers to move the proceeding forward with dispatch and promptness, which are constitutionally recognized governing principles of administrative proceedings. That said, the claim asserted must be granted, and proceeding N° 222-09 NUL brought against the plaintiffs herein must be declared lapsed and ordered closed and filed. Moreover, because the consequence of that form of abnormal termination is that the proceedings are deemed not to have been pursued (Article 340.3 of the aforementioned LGAP), this necessarily also requires nullifying the effects of the administrative “request” (exhorto) that the IDA sent to the Public Registry when the case file was opened and that was entered against the property at issue; this shall be ordered by means of a writ to be issued as soon as this judgment becomes final.- VI) Regarding the claim seeking a declaration that the IDA lacks legal authority to order the Public Registry to record proceedings for revocation of an award and annulment of title (procedimientos de revocatoria de adjudicación y nulidad de título), it must be stated that this claim is well-founded because, although it is valid—so as to safeguard the purposes of the proceeding and the legal certainty of potential good-faith purchasers of the property whose award is sought to be revoked—to give notice of the existence of an administrative proceeding having those characteristics and effects, the Administration may, in that regard, impose interim measures (medidas cautelares) during the processing of administrative proceedings in order to protect institutional and general interests.

Indeed, even the Constitutional Chamber upheld such action by the Administration in administrative proceedings in judgment Nº 2012-007212 of dieciseis horas del treinta de mayo del dos mil doce, which stated: “III) (....) It is, therefore, one of the various interim measures that the Administration may adopt to safeguard the purposes of the administrative proceeding, and this does not in any way infringe constitutional law. The possibility that the Office of the Comptroller General of the Republic may order such a notice of pending action (anotación de una demanda), which differs in nature and effect from an attachment (embargo), does not constitute a restriction or violation of the fundamental right to property recognized in Article 45 of the Constitution that would infringe that right, the principle that restrictions must be established by statute, or due process. It is therefore consistent with the Constitution for the Comptroller’s Office to impose an interim measure that does not cause the interested parties harm that would be difficult or impossible to remedy, because the interested party does not lose ownership of the property.

The possibility of recording notices of pending actions is contemplated in the legal system and does not require prior security, as stated by the Office of the Attorney General of the Republic, which considers that the interim measure consisting of a registry notation (anotación registral) does not impair the essential content of the right to property, because the lawful owner continues to enjoy all the powers encompassed by that right. There is no constitutional basis for finding that the registry notation of the action in these cases infringes any fundamental right. In repeated decisions, the Chamber has held that the Public Administration may adopt interim measures in administrative proceedings in order to ensure the effectiveness of the final decision and in the interest of the public good (see, among others, Judgment No. 7190-94 of 15:24 hrs. on 6 de diciembre de 1994, a criterion reiterated in several decisions, including N. 3171-2005 of 14:36 hrs. on 29 de marzo de 2005).

Accordingly, the action must be dismissed as to this issue.” Notwithstanding the foregoing, it is also true that the adoption of the interim measure discussed above is valid during the fifteen-year period in which the restrictions on transferring the parcel remain in effect pursuant to the Ley de Tierras y Colonización; in this case, however, that notation remained in place after that period had expired and therefore became unlawful. Nevertheless, because the action was granted and the lapse of both the administrative proceeding and the registry notation itself was declared, a ruling on this claim in the operative portion of this judgment is unnecessary.- VII) Among the claims asserted, the plaintiffs request a declaration that the IDA may not initiate a new proceeding to revoke the award of the parcel because the period of the restrictions imposed under section 67 of the Ley de Tierras y Colonización has expired.

They thereby seek the imposition of a duty to refrain (conducta de abstención) upon the defendant Administration, so that the institution does not institute a new revocation proceeding (procedimiento revocatorio) to the detriment of their subjective property right (derecho subjetivo de propiedad), which became fully vested in all its effects upon expiration of the aforementioned restrictions. Regarding restrictions on the right to property, this Section has previously stated as follows (see judgment N° 64-2011 at 8:40 horas on 17 de marzo del 2011):

“The right to property, protected under provision 45 of the Constitution (Carta Magna), is defined as a right that is, in principle, absolute, exclusive, and perpetual. Nevertheless, the analysis of this right has evolved toward the recognition of its relative nature, insofar as it is subject to the possibility of limitations being imposed on grounds of public interest. In Judgment No. 4205-96 issued at 14:33 on 20 de agosto de 1996, the Sala Constitucional stated the following regarding the content of this right: ‘V. THE SOCIAL FUNCTION OF PROPERTY AND ITS RELATIONSHIP TO LIMITATIONS ON THE RIGHT TO PROPERTY—SECOND PARAGRAPH OF ARTICLE 45 OF THE CONSTITUCIÓN POLÍTICA. A conception of the right to private property in absolute and virtually unlimited terms became the fundamental basis upon which the Western system was established, with the complete inviolability of the right to property being enshrined as a cornerstone of the legal system, because it entailed complete dominion over the property in an absolute, general, independent, full, universal, unlimited, and exclusive manner.

That concept has evolved, however, to the point of advocating the protection of property based on social harmony and on a social conception of land ownership. The legal basis underlying the protection of property is thereby modified: from being an exclusive right of the individual, it becomes an obligation that contributes to harmonious coexistence within society. Thus arose the idea of the “social function” of property, under which every individual is required to fulfill certain obligations to the community by direct virtue of the position that person occupies and the interests of the social group that person represents. The content of this “property-as-function” consists in the owner having the power to use the property under his or her dominion to satisfy his or her own needs, while also having the duty to place it at the service of social needs whenever such conduct is indispensable.

This new concept broadens the legislature’s authority to determine the content of the right to property through such limits and obligations of social interest as it may create, thereby ending the exclusively private, sacred, and inviolable conception of that right.(...) VI. Article 45 of the Constitución Política enshrines the right to property within our constitutional legal order. Its first paragraph describes that right as “inviolable” and establishes the State’s obligation to compensate the owner in advance when the property must be taken for reasons of “legally established public interest.” The second paragraph provides for the possibility of imposing limitations of social interest upon property through a law approved by a qualified vote—that is, by two-thirds of the entire membership of the Asamblea Legislativa. It is therefore clear that the State’s obligation to provide compensation is constitutionally prescribed solely and exclusively in cases of expropriation and does not apply to limitations of social interest established by a law approved by a qualified vote (...)’ From this perspective, property, the legal content of which is set forth in provision 264 of the Código Civil, is subject to limitations imposed by law in consideration of the private interests of other owners, as well as the public interest of the community.

The latter are governed by administrative law (derecho administrativo). Such administrative limitations (limitaciones administrativas) may consist of mere restrictions, easements (servidumbres), temporary occupation (ocupación temporánea), and expropriation (expropiación). Restrictions are legal conditions governing the exercise of the right to property. They constitute a burden that the owner must tolerate and therefore do not involve a particular or special sacrifice by the owner, but rather a general restriction. They are inherent (sic) in the existence of the right. Accordingly, they are general, continuous, and current. They are limited in number and type and may not go so far as to dismember the right to property—that is, restrict its use and enjoyment to such an extent that the fullness of the right is impaired. Given their general nature, they are not compensable, except for damage that the Administration may wrongfully cause when carrying out the works through which the restriction is implemented.

In all cases, as an inviolable limit, they must be proportionate to the administrative need they are intended to satisfy; therefore, they must address an administrative need and may not destroy the substance of the right to property. Regarding the scope and restrictions of such limitations on property, the Tribunal Constitucional stated, insofar as relevant, in the aforementioned judgment: ‘VIII. Notwithstanding what was stated in the preceding recitals (considerandos) (sic), it must be noted that the legitimate limitations that may be imposed on private property reach their natural boundary at the degree to which the property is affected; that is, when the restriction on the right to property becomes a true expropriation, with the resulting obligation to compensate, because the right to property is completely extinguished, or when the restriction does not affect the community generally.

The Corte Plena so held regarding limitations imposed on property when they exceed the aforementioned boundary, at its special session of dieciséis de junio de mil novecientos ochenta y tres: “[...] that is, ‘limitations,’ as Article 45 calls them, but not dispossession of private property or deprivation of a primary attribute of ownership, because preventing the enjoyment of property is equivalent, at least in this case, to a form of expropriation without the prior compensation required by the Constitution”; and as this Tribunal stated in the aforementioned judgments number 5097-93 and 2345-96: “IV.) In the Sala’s view, the reasonable limits that the State may impose on private property, in accordance with its nature, are constitutionally permissible insofar as they do not empty it of its substance. When that occurs, the measure ceases to be a reasonable limitation and becomes a deprivation of the right itself.” (Judgment number 5097-93); “In other words, the attributes of ownership may be limited provided that the owner retains the possibility of making normal use of the property, excluding, of course, the portion or function affected by the limitation imposed by the State.

Outside these parameters, if social welfare requires sacrifices by only one or several persons, compensation must be paid, just as it must when the sacrifice imposed on the owner is of such a nature that it causes the complete loss of the property. Thus, a limitation on property withstands constitutional scrutiny when its effect on the essential attributes of ownership—those that permit the natural use of the thing within current socioeconomic conditions—does not eliminate the nature of the property or make use of the thing impossible because the State imposes authorization or approval requirements so complex that, in practice, they make it impossible to derive benefit from the property.” (Judgment number 2345-96)’” In the same vein, regarding the specific issue of limitations on the right to property in the allocation of parcels by the IDA, Judgment N° 57-2011-VI of this Section stated:

“The first paragraph of Article 67 of the Ley de Tierras y Colonización provides:

‘The beneficiary may not transfer ownership of the beneficiary’s parcel, encumber it, lease it, or subdivide it without authorization from the Institute, unless fifteen years have elapsed since acquisition of the parcel and all obligations owed to that agency have been discharged.’ This Article establishes a series of limitations on the use and enjoyment of a parcel awarded by the IDA. Limitations on the right to property cannot, however, be perpetual, because that would violate the constitutional right to private property. Accordingly, the paragraph of the cited Article establishes the conditions that must be met for property awarded by the IDA to be released from the limitations imposed by that same provision. There are two such conditions: First: Fifteen years must have elapsed since acquisition of the parcel. This means that the limitations remain in force only for that period; Second: The beneficiary must have discharged all obligations owed to the IDA.

In other words, the beneficiary must have no outstanding debts to that institution arising from acquisition of the parcel...” In this particular case, both conditions described above have been met, it having been established that the plaintiffs herein hold title to the property registered in the Registro Público under registration number Placa27296 in the province of Alajuela. That property was subject to the limitations or conditions imposed by the Ley de Tierras y Colonización, which expired on 26 de noviembre del 2008. This means that the fifteen-year period established in Article 67 of the cited Law has clearly elapsed. It has likewise been established that, as of this date, the awardees have no financial obligations to the IDA. Accordingly, the condition requiring the discharge of all outstanding obligations owed to that institution has also been met. It must therefore be concluded that, because the statutory requirements for the expiration of the limitations on property arising from the IDA’s allocation of parcels have been satisfied, the plaintiffs’ ownership of the aforementioned property became unrestricted as of 26 de noviembre del 2008, and the claim under discussion must be granted.- VIII) Regarding the claim seeking a declaration that the recommendation made by the Decision-Making Body for the Administrative Proceeding (Órgano Director del Procedimiento Administrativo)—that the requested expiration be granted and the case file be closed—does not require approval by the IDA’s Board of Directors in order to be valid and effective, in view of the foregoing ruling—the declaration that the administrative proceeding to revoke the land allocation has expired—the request made is rendered moot, and no ruling need be issued in that regard.- IX) The IDA raised the defenses of lack of legal entitlement (falta de derecho) and lack of standing, both active and passive (falta de legitimación activa y pasiva).

The latter defenses must be rejected in both forms because standing on the merits (legitimación ad causam) exists where the parties are connected to a particular substantive legal relationship, such that there must be identity between the claimant and the holder of the subjective interest asserted (active standing), and between the defendant and the person bound to provide the relief sought (passive standing). Thus, active standing exists when the claim may validly be granted with respect to the plaintiff, and passive standing exists when that ruling may validly operate against the defendant. In this case, based on the facts and legal arguments already explained, the plaintiffs are indeed the holders of the subjective right they assert in this litigation, while the defendant is the administrative authority against which—given the aforementioned factual and legal circumstances—that right may be asserted.

The defense of lack of legal entitlement is likewise rejected for the reasons discussed at length in the preceding recitals.- X) Article 193 of the CPCA establishes that procedural and attorneys’ fees (costas procesales y personales) shall be imposed on the losing party solely by virtue of having lost, a ruling that must be made even sua sponte, pursuant to that same provision, in conjunction with numeral 119.2 ibídem. Exemption from this award is permissible only when, in the Tribunal’s judgment, there was sufficient reason to litigate or when the judgment is rendered on the basis of evidence of which the opposing party was unaware. In this case, this collegiate body finds no reason to apply the exceptions established by the applicable regulations and depart from the principle that costs must be imposed on the losing party. Accordingly, both categories of costs are imposed on the defendant entity.- Therefore (Por tanto):

The defenses (excepciones) of lack of standing to sue and to be sued (falta de legitimación activa y pasiva), as well as lack of legal entitlement (falta de derecho), are rejected. The action brought by Nombre141101 and Nombre141102 against the Instituto de Desarrollo Agrario is granted on the following terms: administrative proceeding number 222-08 NUL, instituted by the defendant entity against the co-plaintiffs, is declared time-barred (caduco), and its closure and transfer to the archives are ordered. As a consequence of the foregoing, the “IDA Notice to Record Proceeding” (“Exhorto de anotación de proceso IDA”), issued on the nineteenth of November of two thousand eight by the Órgano Director del Procedimiento, addressed to the Registro Público de la Propiedad Inmueble and recorded against property number Dirección17063 of the Alajuela registry district, interests zero zero one and zero zero two, under filing references: zero five hundred seventy-eight-zero zero zero zero two thousand seventy-two-zero zero one, is annulled.

Once the judgment becomes final, a writ (mandamiento) shall be issued to the Registro ordering the removal of said notation. Since the statutory period for the restrictions imposed by article sixty-seven of the Ley de Tierras y Colonización expired on the twenty-sixth of November of two thousand eight, the Instituto de Desarrollo Agrario is ordered to refrain from initiating a new proceeding to revoke the allocation (revocatoria de la adjudicación) in favor of the claimants herein with respect to the aforementioned property. Both categories of costs shall be borne by the defendant party.- Jonatán Canales Hernández Nombre136069 Nombre136022

Proceso de conocimiento de Nombre141101 y Nombre141102 contra el Instituto de Desarrollo Agrario Nº236-2012-VI Sección Sexta del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda. Segundo Circuito Judicial de San José. Goicoechea, a las dieciséis horas del veinticinco de octubre del dos mil doce.- Proceso de conocimiento de Nombre141101 y Nombre141102 , vecinos de Coyolar de Orotina, portadores de la cédula de identidad números CED110992 NIE03CED110993NIE03 de ocupación no indicada, representados por su apoderado especial judicial, Nombre2553 , vecino de Mastate de Orotina, cédula de identidad número CED110994, contra el Instituto de Desarrollo Agrario (en adelante, "el IDA"), representado por su apoderado general judicial, Nombre34867 , vecino de San Ramón de Alajuela, cédula de identidad número CED27295. Las personas mencionadas son mayores de edad y casados una vez; los representantes además, son de profesión abogados.-

Resultando:

• 1)La parte actora establece acción con el siguiente objeto: "1. Que se declare con lugar la presente demanda en todos sus extremos.// 2. Que se declare en sentencia la caducidad y el consecuente archivo del procedimiento administrativo de adjudicación y nulidad de título, iniciado en nuestra contra, tramitado ante la Asesoría de Asuntos Jurídicos de la Región Pacífico Central del IDA bajo el número de expediente 222-08 NUL.// 3. Que se declare en sentencia que el IDA no tiene competencia legal para ordenarle al Registro Público la anotación de procedimientos de revocatoria de adjudicación y nulidad de título.// 4. Que se declare en sentencia que por haber vencido los 15 años de limitaciones que establece la Ley de Tierras y Colonización, el IDA perdió toda competencia legal para decretar la revocatoria de la adjudicación y la nulidad del título que nos fue conferido a los aquí actores, Nombre141101 y Nombre141102 , sobre la finca del partido de Alajuela matrícula Placa27294 que es terreno para agricultura, asentamiento campesino Coyolar, lote 3, situada en el Distrito cuarto (Coyolar), Cantón nueve (Orotina) de la Provincia de Alajuela. El terreno linda al Norte: Dirección17059 , al Sur: Dirección336 , Dirección17060 , , Nombre141103 y Nombre141104 , al Este: Dirección337 y al Oeste: Dirección17061 , . Tiene una medida de 109,787.40 m2 y se encuentra individualizado en el plano catastrado número Placa27295.// 5. Que se declare en sentencia que la recomendación de archivar el expediente administrativo Nº 222-08 NUL, emitida por el órgano director del procedimiento mediante oficio del 14 de Enero de 2010 no requiere aprobación de la Junta Directiva del IDA, tal y como lo establece el artículo 108 inciso f) del REGLAMENTO PARA LA SELECCIÓN Y ASIGNACIÓN DE SOLICITANTES DE TIERRAS, publicado en La Gaceta Nº 38 de 22 de Febrero del 2008 y que, por ende, el procedimiento debe darse por terminado.// 6. Que se ordene enviar mandamiento al Registro Público de la Propiedad a efecto de que se levante la anotación realizada por el IDA del proceso de revocatoria de la adjudicación (...) 7. Que se le ordene al IDA que no puede iniciar en nuestra contra un nuevo procedimiento administrativo de revocatoria de adjudicación y nulidad de título (...)", sobre el terreno ya mencionado. "(...) 8. Que se condene al IDA al pago de las costas personales y procesales" (véanse folio 41 y respaldo digital de la audiencia preliminar).-
• 2)La representación del IDA contesta negativamente la demanda y opone las defensas de defectos no subsanados oportunamente que impiden verter pronunciamiento sobre el fondo, falta de derecho y falta de legitimación activa y pasiva (obsérvense los folios 283-308 del expediente judicial, así como lo argumentado en la audiencia preliminar).-
• 3)Que el Juez Tramitador del Tribunal, Martín Conejo Cantillo, por resolución 2070-2011 de las quince horas dieciséis minutos del ocho de diciembre del dos mil once, rechazó la medida cautelar solicitada por los actores para que se suspendiera la audiencia oral y privada a la que fueron convocados por el IDA y que se realizaría el día 13 de setiembre del 2011 (folios 281-282).-
• 4)La audiencia preliminar en este caso se realizó el día 5 de junio del 2012, bajo la dirección del señor Juez Tramitador del Tribunal, Martín Conejo Cantillo. En esa oportunidad se rechazó la defensa previa de defectos formales que impiden verter pronunciamiento sobre el fondo, por medio de la resolución Nº 985-2012-T; asimismo, se declaró este asunto de puro derecho, escuchándose en esa oportunidad las conclusiones realizadas por las partes (véase respaldo digital de dicha diligencia, así como la minuta corespondiente a folios 344-345).-
• 5)En los procedimientos se han seguido las prescripciones legales, emitiéndose esta resolución previa deliberación y por unanimidad.- Redacta el Juez Canales Hernández; y,

Considerando:

• I)De importancia para la resolución de esta causa se tienen como probados los siguientes hechos:
• 1)Que a los aquí actores, el IDA les traspasó por partes iguales, la finca Nº 284369 del partido de Alajuela, que es terreno para agricultura ubicado en el Asentamiento Campesino Coyolar, ubicado en Dirección17062 , ; que mide 109.787,40 metros cuadrados y está descrito en el plano catastrado A-0141341-1993. Esa adjudicación se dio bajo la figura del contrato de asignación de tierras, regulado en la Ley de Tierras y Colonización y cuenta por quince años con las limitaciones establecidas en el numeral 67 de dicha norma que vencía el día 26 de noviembre del 2008 (véase impresión de consulta al Registro Público, a folios 50-48 del expediente administrativo, así como folios 44-54 del expediente administrativo);
• 2)Que personal de la Oficina Subregional de Orotina del IDA, realizó inspección de la parcela adjudicada a los aquí actores, descrita en el oficio OSO-WACH-058-2008 el día 11 de junio del 2008, indicándose que se pudo corroborar violaciones a los artículos 62 (falta de capacidad técnica y experiencia en trabajos agrarios), 66 (incumplimiento de las obligacones impuestas al ocupante de una parcela), 67 (traspaso irregular de bien, sin autorización del IDA), 68 (abandono injustificado de la parcela), de la Ley de Tierras y Colonización, recomendándose "revocar la parcela a los propietarios" (folios 57-51 del expediente administrativo);
• 3)Que la Asesoría de Asuntos Jurídicos de la Dirección Región Pacífico Central del IDA, por resolución de las trece horas del diecinueve de noviembre del dos mil ocho, dictó el acto inicial en el procedimiento administrativo de Revocatoria de la Adjudicación de la Parcela, en contra de los aquí actores. Dicha resolución fue notificada a los administrados el día 21 de noviembre del 2008 (folios 75-72 del expediente administrativo);
• 4)Que el día 19 de noviembre del 2009, la misma dependencia antes mencionada remitió exhorto de anotación, con el fin de que se de cuenta de la existencia de de dicho procedimiento administrativo dirigido al Registro Nacional, en cumplimiento del principio publicidad registral. Dicha anotación se presentó en el Diario del Registro el día 25 de ese mes y año, (folios 71, 90, 91 del expediente administrativo);
• 5)Que por escrito presentado en estrados el día 26 de noviembre del 2009, los aquí actores establecieron recurso de revocatoria con apelación en subsidio contra la resolución administrativa antes mencionada (folios 89-78 del expediente administrativo);
• 6)Que en el procedimiento administrativo mencionado se ha suspendido en varias ocasiones la realización de la audiencia y reconocimiento del terreno (véanse resoluciones de folios 92, 95, 129 y 140 del expediente administrativo);
• 7)Que los aquí actores por escrito presentado el día 17 de diciembre del 2009 solicitaron la caducidad del procedimiento administrativo (folios 137-116 del expediente administrativo);
• 8)Que la solicitud de caducidad antes mencionada fue rechazada por resolución de las nueve horas del veintisiete de enero del dos mil diez (folios 143-141 del expediente administrativo);
• 9)Que la solicitud de caducidad fue reiterada por escritos del 10 de marzo y 1º de junio del del 2010; 5 de julio del 2011 (folios 144, 170-160, 189-179 del expediente administrativo):
• 10)Que los Licenciados Julio Sánchez Carvajal y Ronald Lewis Mc Laren, por oficio sin número fechado el día 14 de enero del 2010, le informaron al Director Regional, Ingeniero Carlos Alvarado Vargas el trámite de los expedientes a su cargo, concluyendo que en este caso al igual que en el de Nombre141105 y Nombre141101 , "(...) la caducidad ya operó y debe ser así declarada" (folios 150-145 del expediente administrativo);
• 11)Que la audiencia oral y privada en este asunto, se inició el día 13 de setiembre del 2011, estableciendo los administrados recusación contra los integrantes del Órgano Director del Procedimiento Administrativo, Licenciados Julio Sánchez Carvajal y Ronald Lewis Mc Laren, trasladando estos funcionarios dicha gestión a la Junta Directiva según consta en el oficio AJORO-RL-076-2011 del 13 de setiembre del 2011 (folios 318-315 del expediente administrativo);
• 12)Que los actores no aparece como deudores de crédito rural del IDA (véase constancia a folio 66 del expediente judicial);
• 13)Que según consta en certificación literal emitida por el Registro Público, el día 8 de agosto del 2011, sobre la finca matrícula Placa27296 del partido de Alajuela, que aparece inscrita a nombre de los aquí actores aparece anotado el exhorto de nulidad emitido por el IDA, no observándose en dicho documento que aparezcan inscritas las limitaciones de la Ley de Tierras y Colonización (folios 53-65 del expediente judicial).- II) Argumentos de la parte actora: La parte actora en esencia fundamenta que desde el año 1993 tienen inscrita a su nombre un derecho de propiedad sobre una finca ubicada en el Asentamiento Campesino Coyolar, ubicado en Orotina, adquirida al IDA en razón de lo cual aparecen como gravamen las limitaciones establecidas en el artículo 67 de la Ley de Tierras y Colonización. Manifiesta que no obstante lo anterior, el día 19 de noviembre del 2008, esto es, siete días antes que vencieran las limitaciones se ordenó la apertura en su contra de un procedimiento administrativo de revocatoria y adjudicación, tramitado bajo el expediente administrativo N° 222-08 NUL, emitiéndose en esa oportunidad un exhorto dirigido al Registro Público para generar una anotación registral que impidiera la libre disposición del bien en cuestión, que en efecto fue anotado bajo las citas 578-02677-001. Luego reseña que estableció recurso de revocatoria y apelación subsidiaria y nulidad concomitante contra el auto inicial en dicho procedimiento administrativo y que esta impugnación, así como otras muchas gestiones que ha realizado no ha sido resuelta en definitiva. Así, el 20 de mayo del 2009 se suspendió la realización de la audiencia oral y privada a la espera de la resolución de la impugnación presentada, situación que se ha repetido en varias otras ocasiones, dando lugar a que el 17 de diciembre del 2009 se hubiese presentado una solicitud de caducidad del procedimiento administrativo. Reseña también que el Órgano Director del Procedimiento Administrativo, le dirigió una nota al Director Regional del IDA recomendando archivar el expediente, dando razón a sus alegatos, siendo elevada esa gestión ante la Junta Directiva, sin que hasta la fecha dicha gestión se hubiese resuelto, como tampoco lo ha sido la gestión de caducidad paralizándose en ese período el trámite del expediente administrativo por más de seis meses, operándose al efecto la caducidad del artículo 340 de la Ley General de la Administración Pública. Indica que la caducidad ha sido reiterada en escrito presentado ante la Junta Directiva del IDA, sin contar tampoco con resolución. En otro orden indica que de forma sorpresiva se convocó para la realización de la audiencia oral y privada para el día 20 de setiembre del 2011, estableciéndose también contra esa otra resolución otro recurso de revocatoria con apelación en subsidio y nulidad concomitante, siendo esta impugnación rechazada por resolución del 4 de agosto del 2011. En cuanto a los argumentos jurídicos que el procedimiento administrativo de marras ha estado paralizado en varias ocasiones por períodos superiores a los seis meses, debiéndose aplicar la disposición normativa antes mencionada bajo su texto actual, que prevé que la caducidad puede ser aplicada por igual tanto para el particular como la Administración. Afirma que en todo caso, en este caso las limitaciones sobre la propiedad inscrita a su nombre se encuentran vencidas, siendo contrario al principio de legalidad que por medio de un simple exhorto, se ordene al Registro Público "interrumpir" el plazo de limitaciones ya vencidas, siendo que no existe ninguna norma habilitante que confiera al IDA tal facultad. Señala que también en este caso se violentó el derecho de propiedad, porque por medio de la instauración del procedimiento administrativo establecido por el IDA, la remisión del exhorto al Registro Público, se impide el pleno goce a los atributos del dominio (usufructo; transformación y enajenación; defensa y exclusión; restitución e indemnización). Finalmente, manifiesta que conforme con el artículo 108 del Reglamento para Selección y Asignación de Solicitantes de Tierras, la recomendación de archivo de diligencias realizada por la Asesoría Legal del IDA, no requiere ser conocida por la Junta Directiva, siendo la convocatoria a audiencia oral y pública realizada, violatoria de los principios del debido proceso (folios 1-42).- III) Alegatos de la parte demandada: La representación del IDA contestó la demanda indicando que en el Reglamento para la Selección y Asignación de Solicitantes de Tierras, se regula un procedimiento administrativo especial referido a la revocatoria de asignación de tierras, que no regula el instituto de la caducidad, siendo que incluso la propia Ley General de la Administración Pública en su numeral 367.2 y los Decretos Ejecutivos números 8979-P y 9469-P, reconoce a los procedimientos regidos por la Ley de Tierras y Colonización, entre las materias en las que no se debe aplicar el procedimiento administrativo de la Ley General. Al respecto invoca lo dicho por el Tribunal Agrario en su voto N° 574-98 de las nuve horas veinte minutos del cuatro de setiembre de mil novecientos noventa y ocho, siendo ese criterio también reconocido por la Sección Cuarta del Tribunal Contencioso Administrativo, en su sentencia N° 2658-2009 de las quince horas con cuatro minutos del veinticinco de noviembre del dos mil nueve. Apoyándose en el voto N° 1282-97 de la Sala Constitucional, indica que no es posible violentar el procedimiento de la Ley General de la Administración Pública en los procedimientos realizados al amparo de la Ley de Tierras y Colonización, por cuanto esta es una materia excluida de su aplicación. Más adelante, manifiesta que en los contratos de asignación de tierras del IDA tienen un régimen jurídico especial, que garantiza el cumplimiento de deberes y obligaciones de parte del adjudicatario y su familia, así como la potestad de la institución de vigilar el cumplimiento de esos deberes y obligaciones, permitiéndole revocar el beneficio acordado ante su incumplimiento. Señala que en todo caso, los bienes propiedad del IDA, son de carácter demanial, siendo imprescriptibles e inalienables, lo que hace incompatible la aplicación del instituto de la caducidad. En otro orden indica que el expediente no puede enviarse al archivo, porque si bien los integrantes del Órgano Director recomendaron ésto, esta situación no fue avalada por la Junta Directiva, siendo las decisiones del Órgano Director, de caracter recomendativo y no decisorio. Opuso las defensas de defectos formales no subsanados oportunamente que impiden verter pronunciamiento sobre el fondo (que ya fue rechazado en la audiencia preliminar), falta de legitimación activa y pasiva y falta de derecho (folios 283-308).- IV) SOBRE EL FONDO: Analizados los hechos expuestos y el fundamento jurídico presentado, la demanda debe ser declarada parcialmente con lugar, por las razones que a continuación se señalan. En cuanto a la aplicación del instituto de la caducidad a los procedimientos administrativos de revocatoria de adjudicación de parcelas del IDA, sin importar su naturaleza de bienes, ya sea pertenecientes al dominio privado de la Administración o al demanio público, ha sido posición reiterada de esta Sección del Tribunal Contencioso Administrativo, su procedencia. Así, entre otras en la sentencia N° 57-2011-VI de las 11:05 horas del 8 de marzo del 2011, se dijo:

“III- EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE REVOCACIÓN DE UNA ASIGNACIÓN CON LA SUBSECUENTE NULIDAD DEL TÍTULO DE PROPIEDAD TRAMITADO POR EL IDA, SE DEBEN APLICAR LOS PRINCIPIOS DEL DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO CONSAGRADOS EN LA LEY GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. PROCEDENCIA DE LA CADUCIDAD EN EL PRESENTE ASUNTO: En este caso el Instituto de Desarrollo Agrario ha venido alegando que el procedimiento administrativo de revocatoria de adjudicación y nulidad de título, establecido en el reglamento autónomo denominado ‘Reglamento para la Selección y Asignación de Solicitantes de Tierras’, es un procedimiento administrativo de naturaleza agraria regulado por normas especiales (procedimiento administrativo especial), por lo que no procede la aplicación de la Ley General de la Administración Pública y como consecuencia de ello, el numeral 340 de dicha ley. En ese sentido este Tribunal no comparte el criterio sostenido por el IDA, por las siguientes razones: 1) Los procedimientos especiales por materias se encuentran subordinados y completarios (sic) a las disposiciones de la Ley General de la Administración Pública: La Ley General de la Administración Pública acepta la existencia de procedimientos administrativos especiales.

Sin embargo estos procedimientos especiales se encuentran subordinados o bien se deben complementar con los principios procesales que estipula la Ley General de la Administración Pública. Justamente, lo indicado se corrobora con lo dispuesto en el artículo 229 de la LGAP, que indica:

‘Artículo 229.- 1. El presente Libro regirá los procedimientos de toda la Administración, salvo disposición que se le oponga.’ En una sentido similar se indica en el numeral 367, párrafo 1 de esa misma ley, lo siguiente:

‘Artículo 367.- 1. Se derogan todas las disposiciones anteriores que establezcan o regulen procedimientos administrativos de carácter general, o cuya especialidad no resulte de la índole de la materia que rijan.’ Precisamente, estas normas establecen la regla general que el procedimiento administrativo regulado en la Ley General de la Administración Pública, será el que regirá para todas las administraciones públicas, salvo disposiciones o normativa que expresamente lo excluyan. Ahora bien, el mismo artículo 367 citado en su párrafo 2, indica una lista de procedimientos especiales que fue ampliada por los Decretos Ejecutivos Nº 8979-P del 30 de agosto de 1978 y 9469-P del 20 de diciembre de 1978, en este último se incluye justamente la Ley de Tierras y Colonización. Ahora bien, lo anterior no significa que el procedimiento administrativo y sus principios contenidos en la Ley General de la Administración Pública, se encuentren excluidos de ser aplicados dentro de los procedimientos especiales, ya que en realidad éstos últimos se encuentran subordinados y deben aplicar de forma complementaria y supletoria la Ley General de la Administración Pública y sus principios procesales. Lo anterior, según se establece en el numeral 368, párrafo primero de la LGAP, que indica:

‘Artículo 368.- 1. Se mantienen vigentes, pero como complementarias y subordinados a ésta, las demás leyes, reglamentos y otras normas de procedimiento existentes para materias especiales, a condición de que sean necesarios por razón de la índole propia de tales materias, (...)’ En síntesis, el procedimiento administrativo y sus principios contenidos en la Ley General de la Administración Pública, se deben aplicar a los procedimientos especiales, siempre y cuando estos últimos, sea por una norma superior o de igual rango a la Ley General, derogue expresamente la utilización del procedimiento administrativo y los principios procesales regulados en la indicada ley. Justamente, el Reglamento para la Selección y Asignación de Solicitantes de Tierras, no es una norma que excluya la aplicación de los principios procesales y el procedimiento administrativo contenidos en la Ley General de la Administración Pública, todo lo contrario, tal y como se explicará más adelante en este mismo considerando de esta resolución; 2) El procedimiento administrativo de revocatoria de una asignación con la subsecuente nulidad de título regulado en el Reglamento para la Selección y Asignación de Solicitantes de Tierras, se encuentra subordinado a las disposiciones de la Ley General de la Administración Pública: En este sentido, se debe considerar que el Reglamento para la Selección y Asignación de Solicitantes de Tierras, publicado en el Diario Oficial La Gaceta número 38 del 22 de febrero del 2008, es un reglamento autónomo de organización y servicio, el cual de conformidad con la jerarquía normativa establecida en el artículo 6 de la LGAP, se encuentra subordinado a la ley, y en este caso precisamente a la Ley General de la Administración Pública. En ese sentido, se debe tomar en cuenta lo regulado en el artículo 364 de la LGAP, que indica:

‘Artículo 364.- 1. Esta ley es de orden público y deroga las que se le opongan, con las limitaciones y salvedades que se establecen en los artículos siguientes.

2. En caso de duda, sus principios y normas prevalecerán sobre los de cualesquiera otras disposiciones de rango igual o menor.

3. Serán también criterios de interpretación de todo el ordenamiento jurídico administrativo del país.’ Justamente, el Reglamento para la Selección y Asignación de Solicitantes de Tierras, se encuentra subordinado a la Ley General de la Administración Pública, al ser ésta última de mayor grado, potencia o resistencia jurídica, por lo que es evidente que no se puede obviar el hecho que la LGAP sí debe ser aplicada al procedimiento administrativo de revocatoria de una asignación con la subsecuente nulidad de título, al ser un procedimiento administrativo regulado en una norma inferior y subordinado a una de mayor jerarquía. Además, en caso de duda y laguna siempre se deberán aplicar los principios procesales y el procedimiento administrativo contenido en la Ley General de la Administración pública; 3) El mismo Reglamento para la Selección y Asignación de Solicitantes de Tierras, acepta que a falta de disposiciones se apliquen los principios procesales que se encuentran contenidos en la Ley General de la Administración Pública: Esta afirmación se extrae de varias normas del Reglamento para la Selección y Asignación de Solicitantes de Tierras, al indicarse:

‘Artículo 3º—A falta de disposición expresa en este Reglamento, en la Ley de Tierras y la Ley del IDA, se aplicarán por su orden: los principios de la empresa agraria dotacional, los principios del derecho agrario, el derecho público, la jurisprudencia y la costumbre.’ ‘Artículo 101.—El procedimiento de revocatoria de una asignación con la subsecuente nulidad de título de propiedad, en el caso de que lo hubiera, lo realizará la Dirección Regional a través del Abogado o Abogada de la respectiva región y el mismo servirá para el mejor cumplimiento de los fines de la Ley de Tierras, en armonía con los derechos de los asignatarios o las asignatarias. El procedimiento respetará el debido proceso consagrado en nuestra Constitución Política y tendrá por objeto, tal como lo establecen los principios fundamentales que informan el Derecho Procesal Administrativo, la búsqueda de la verdad real de los hechos.’ Nótese que ambas normas hacen referencia a que en caso de lagunas o de carencia de determinadas disposiciones que se presenten en la aplicación de ese reglamento, se debe acudir a los principios del derecho público y los principios fundamentales del Derecho Procesal Administrativo, que de forma obvia son los principios procesales que se encuentran contenidos en la Ley General de la Administración Pública.

En consecuencia, el mismo Reglamento para la Selección y Asignación de Solicitantes de Tierras, dispone que se apliquen los principios procesales que se encuentran contenidos en la Ley General de la Administración Pública, por lo que la posición del IDA en este tema es completamente incorrecta; 4) Los principios procesales y las reglas del procedimiento administrativo contenidos en la Ley General de la Administración Pública deben aplicarse con mayor razón en institutos que favorezcan a los administrados, como es el caso de la caducidad del procedimiento: Justamente en este caso es evidente que el procedimiento administrativo de revocatoria de adjudicación y nulidad de título regulado en el Reglamento para la Selección y Asignación de Solicitantes de Tierras, es sumamente básico, escueto y no hace referencia a la caducidad del procedimiento administrativo. Ahora bien, es criterio de este Tribunal, que además de las razones que se han venido dando en el tema que se está tratando, es claro que un instituto como el de la caducidad del procedimiento, viene a ser un instrumento procesal que tutela el principio constitucional de seguridad jurídica y que su aplicación en procedimientos administrativos en los cuales se vienen a afectar la esfera jurídica de los administrados (como en este caso la nulidad de un título de propiedad sobre una parcela), debe ser plenamente aplicado sí los presupuestos establecidos en el artículo 340 de la Ley General de la Administración Pública se presentan en un caso concreto, como efectivamente sucede en este caso concreto. Ahora bien, el criterio expuesto, es confirmado por nuestro Tribunal Constitucional al indicar en lo pertinente para el dictado de esta sentencia lo siguiente:

‘De lo anterior interesa subrayar un elemento de juicio que es fundamental para la correcta decisión de este asunto: sea cual fuere el ordenamiento aplicable a un procedimiento administrativo en particular (porque el de la LGAP no tiene que ser, necesariamente, el único posible), debe tratarse de una regulación originada o al menos autorizada por una norma de rango legal. Pero, además, a falta de otro trámite aplicable por razón de su especialidad, o bien ante la existencia de trámites especiales insuficientemente regulados, debe la Administración estarse siempre e ineludiblemente a los de la LGAP, por su carácter general (reflejado en el texto de sus propios artículos 366, inciso primero; 367 y 368). En realidad, lo que se ha dicho hasta aquí no resulta novedoso en modo alguno, puesto que es patente que la Procuraduría General de la República ha hecho esta misma precisión desde hace largos años (puede consultarse, por ejemplo, el pronunciamiento de 7 de febrero de 1980 publicado en la Revista de la Procuraduría General de la República n 13, pg. 14).

Lo que toca a esta Sala Constitucional especificar aquí es que, en ausencia de ley especial que prevea otro trámite, la desaplicación de las reglas del procedimiento administrativo del Libro Segundo de la LGAP por parte de un órgano o ente público, se traduce inevitablemente en una infracción a los principios y garantías constitucionales de legalidad (artículo 11), defensa y debido proceso (artículos 39 y 41).’ (voto número 545-V-96 del 2 de octubre de 1996), En consecuencia, el criterio del IDA de no aplicar el instituto de la caducidad regulado en el numeral 340 de la Ley General de la Administración Pública, en el procedimiento administrativo de revocatoria de adjudicación y nulidad de título, contenido en el Reglamento para la Selección y Asignación de Solicitantes de Tierras, es, como bien lo dice la Sala Constitucional, una infracción a los principios y garantías constitucionales de legalidad.

Asimismo, en lo dicho por nuestro Tribunal Constitucional, se desmiente lo afirmado por la institución demandada, en el sentido de que su criterio de no aplicar la Ley General al procedimiento administrativo de revocatoria de adjudicación y nulidad de título, se encontraba avalada por la jurisprudencia constitucional. En resumen, los principios procesales y el procedimiento administrativo contenido en la Ley General de la Administración Pública, son de plena aplicación al procedimiento administrativo de revocatoria de adjudicación y nulidad de título, por lo que la caducidad del procedimiento es un instituto aplicable en el presente caso...” (....)

VII.El representante legal del IDA pretende que se establezca que la caducidad no resulta aplicable a los procedimientos de revocatoria de la adjudicación de parcelas, sobre la base del argumento de que los terrenos de esa entidad son de dominio público, citando al efecto reiterados precedentes de la Sala Constitucional (por ejemplo, las sentencias 2006-15775, 2008-12417 y 2008-17776), así como la sentencia N° 835-2009 de las 9:00 horas del 29 de abril del 2009, del Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda. Según él, de estos lineamientos se desprende que las propiedades del IDA gozan de la cualidad de ser inembargables, imprescriptibles e inalienables y añade que aplicar la caducidad en estos casos iría en contra del principio de imprescriptibilidad del derecho del IDA para reclamar dichos bienes. El tema planteado también ha sido objeto de reciente examen por parte de este Tribunal, arribando a la conclusión opuesta. En efecto, en sentencia N° 14 -2012-VI de las 16:20 horas del 30 de enero del año en curso, se expresó:

“V.- Sobre los bienes de dominio público. Por el tema que se debate, el análisis de este Tribunal debe partir de la afirmación de que no todos los bienes del Estado son de dominio público sino que, por el contrario, los entes públicos cuentan, también, con bienes patrimoniales o de dominio privado. Esta distinción encuentra sustento en el propio Código Civil (en adelante CC), cuerpo normativo que en su artículo 261 señala que ‘Son cosas públicas las que por ley, están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público. Todas las demás cosas son privadas y objeto de propiedad particular, aunque pertenezcan al Estado o a los Municipios, quienes para el caso, como personas civiles, no se diferencian de cualquier otra persona’. En efecto, las relaciones que surgen entre el Estado y los particulares con respecto a los bienes que se ubiquen dentro del dominio público y dentro del privado, tienen la diferencia sustancial de que, mientras las primeras deben someterse al régimen de Derecho Público, e implican por lo tanto, la aplicación de normas de subordinación; las segundas se caracterizan por la aplicación del Derecho Privado y se mueven dentro de elementos de coordinación, propios de este régimen.

Por ello es indispensable precisar en cada caso la naturaleza del bien en cuestión, pues de ello dependerá el régimen normativo aplicable para cada caso. De momento, interesa al Tribunal, referirse a los bienes de dominio público. Según se dijo, por su naturaleza este tipo de bienes se encuentran sometidos a un régimen especial de Derecho Publico. Forman parte del demanio público, entendido como ‘(…) el conjunto de bienes sujeto a un régimen jurídico especial y distinto al que rige el dominio privado, que además de pertenecer o estar bajo la administración de personas jurídicas públicas, están afectados o destinados a fines de utilidad pública y que se manifiesta en el uso diretco [sic] o indirecto que toda persona puede hacer de ellos. (…)’ (Sentencia No. 3145, dictada por la Sala Constitucional a las 9 horas 27 minutos del 28 de junio de 1996). En efecto, el dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público.

Son cosas que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera el comercio privado de los hombres. Así, son bienes que pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectos al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa. Ahora bien, los bienes demaniales, para ser tales, deben reunir algunos elementos que resultan indispensables. Uno primero, subjetivo, referido al sujeto o titular del bien. En este sentido, el sujeto que tiene a cargo su titularidad ha de ser un ente público y no un particular. Paralelo a esta consideración, encontramos un segundo aspecto de importancia, a saber, partir del principio que los bienes de dominio público, por su naturaleza, no pueden ni deben, en ningún momento, pertenecer a los particulares. La razón por la que los bienes demaniales no pueden tener por titular a un sujeto particular, radica en el hecho que son cosas que tienen como finalidad la satisfacción del interés general, y están al servicio de la colectividad; lo que necesariamente se circunscribe a una función de carácter público, que, por sus alcances, difícilmente puede ser concebida como función de un sujeto de derecho privado.

Un segundo elemento es el objetivo, que está dirigido a todos aquellos bienes que pueden ser incluidos dentro del dominio público. Al efecto, puede afirmarse que es muy amplia la gama de bienes que son susceptibles de formar parte del demanio público. Así, tenemos los bienes inmuebles, muebles, cosas corporales, incorporales, fungibles y no fungibles, consumibles y no consumibles, divisibles y no divisibles, simples y compuestas, cosas principales y accesorias, universalidad de derechos, entre otros. Como tercer elemento está el normativo, conforme al cual el carácter demanial de los bienes depende de que exista una norma que así lo declare. Se requiere, entonces, de una afectación normativa, en virtud de la cual el bien entre a formar parte del demanio público. En nuestro ordenamiento, los artículos 261 y 262 del CC, dicen de la necesidad de esta afectación cuando establecen, con toda claridad que serán cosas públicas y dedicadas al uso público, las que así se designen por ley.

En consecuencia, puede afirmarse que será el legislador quien decida qué bienes forman parte del dominio público y cuáles integran el dominio privado. Así, el dominio público es un concepto jurídico, lo que significa que su existencia depende del tratamiento expreso que le dé el legislador; por lo que sin ley que le sirva de fundamento ningún bien o cosa tendrá ese carácter. Por último, tenemos al elemento teleológico o finalista, según el cual, los bienes demaniales, para ser considerados como tales deben, también, estar dedicados al uso público. Esto es, tener como fin el interés general, o sea, de la comunidad. Nuestro Código Civil también consagra expresamente este elemento. Es así como el numeral 261 señala que son cosas públicas las que por ley, están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público.

Esa misma norma distingue, además, aquellos bienes que, pese a pertenecer a un ente público, carecen de esa vocación de uso o utilidad pública, catalogándolas como privadas. En conclusión, para que un bien sea considerado como dominio público, es necesaria la reunión, en forma simultánea, de los cuatro elementos citados. No es suficiente la presencia de alguno de ellos, ya que si no concurren todos, el bien quedaría excluido de la categorización demanial. En este sentido, el tratadista Miguel Marienhoff, en lo que interesa, ha señalado que ‘(…) Para determinar la condición jurídica de un bien, no basta considerar, por ejemplo, sólo el elemento teleológico o destino, sino también la naturaleza de su titular, elemento subjetivo, porque sólo puede haber dominio público cuando están reunidos los cuatro elementos que lo caracterizan.(…)’. En el supuesto de que exista duda respecto de la categorización, resulta indispensable el examen de cada uno de estos elementos.

Si convergen los cuatro, es clara la demanialidad del bien, pero si faltase uno de ellos, no podrá ser catalogado como tal. Por otra parte, el demanio público ofrece una protección especial a los bienes que lo conforman. En este sentido, dentro de sus características tenemos que son inalienables, imprescriptibles, inembargables. Por ello la acción para recuperarlos no está sujeta a plazos de caducidad, como expresamente lo señala el numeral 34 del CPCA. Asimismo, están fuera del comercio privado de los hombres, en el sentido que no son susceptibles de apropiación privada. Sin embargo, el ente público sí puede otorgar derechos de aprovechamiento a sujetos privados a través de concesiones de uso. Finalmente, la acción administrativa, a través de potestades de autotutela y policía, sustituye a los interdictos para recuperar el dominio. En conclusión, los bienes de dominio público y los de privado presentan un régimen jurídico distinto, que se insiste se desprende del numeral 261 del CC.

El dominio público es inalienable e imprescriptible, con todas las consecuencias que de ello se derivan. Por su parte, los bienes de dominio privado del Estado están sujetos a las reglas ordinarias de la propiedad privada. El criterio para distinguir estas dos categorías atiende, como se explicó, a la concurrencia de los cuatro elementos ya analizados, esto es, el subjetivo, normativo, objetivo y el finalista.

VI.Sobre la naturaleza de los bienes que se discuten en el caso concreto. (...). Por su parte, en la demanda el IDA argumenta también que esos inmuebles son bienes de dominio público que deben ser recuperados. En este sentido, para determinar si esos inmuebles integran o no el demanio público, debe analizarse la concurrencia de los elementos subjetivo, normativo, objetivo y el finalista. En cuanto al primero, tenemos que los inmuebles en cuestión pertenecieron, en su momento al IDA. El hecho que hoy se encuentren inscritos a nombre de un sujeto de derecho privado, (...), no afecta el cumplimiento del elemento subjetivo, toda vez que esa inscripción no convalida una eventual nulidad en caso de que, en efecto, se hubiesen traspasado bienes de dominio público. Por otra parte, se cumple también el elemento objetivo en tanto se trata de bienes inmuebles que son susceptibles de integrar el demanio público.

Sin embargo, estima el Tribunal que, en el caso concreto, no concurren los elementos normativo y el teleológico, por las razones que de seguido se exponen. En cuanto al primero, no se observa exista una afectación normativa de esos bienes al demanio público. A diferencia de lo expuesto por el ente actor, estimamos que del artículo 3 y 32 de la Ley No. 6735, Ley de Creación del Instituto de Desarrollo Agrario, no puede derivarse esa afectación. Esas normas refieren, por una parte, que una de las funciones del IDA es cooperar en la conservación de los recursos naturales del país y administrar en nombre del Estado las reservas nacionales (situación que no aplica a este caso por cuanto los inmuebles no constituyen reservas nacionales); por otra, el numeral 32 citado enlista los bienes que forman parte de los recursos que posee el ente para el cumplimiento de sus fines legales. Primero, esa norma no indica expresamente que los bienes que formen parte del patrimonio del IDA para el cumplimiento de sus fines sean, en todos los casos, bienes de dominio público.

Más aún, la lista contempla expresamente supuestos de bienes de dominio privado, tal es el caso del incisos b) (Las tierras del dominio privado del Estado o de sus instituciones, que sean traspasadas al Instituto de Desarrollo Agrario, conforme a la ley). Tampoco en el caso de los incisos c) y j) (Las tierras que el Instituto adquiera por cualquier medio legal, para destinarlas a sus programas de desarrollo agrario y los bienes donados al Instituto por personas físicas o jurídicas, privadas y públicas para los fines de esta ley) se establece que tierras constituyan, persé (sic), dominio público. Tampoco se encuentra esa afectación especial en el numeral 33 del mismo cuerpo normativo, según el cual los bienes y recursos que constituyen el patrimonio del Instituto de Desarrollo Agrario, sólo podrán ser aplicados para los fines previstos en esta ley, sin distinguir si constituyen bienes de dominio privado o público.

Así, no puede este Tribunal concluir que cualquier inmueble que haya sido adquirido por el IDA para cumplir con los objetivos de su ley, deba entenderse como público; en tanto nada obsta para que en la consecución de esos fines pueden estar presentes bienes de dominio privado. Se insiste que el dominio público es un concepto jurídico, por lo que su existencia pende de una declaración formal de la Administración (además legislativa) de someter a régimen de dominio público determinados bienes, la que en el subjúdice se extraña. Presumir que porque son bienes dominicales porque el IDA los obtuvo para el cumplimiento de sus fines legales o de que al ser un inmueble propiedad de un ente público forma parte, automáticamente, del demanio público, llevaría a desconocer la existencia de bienes de dominio privado del IDA y la afectación especial legislativa que, en ese sentido, exige el numeral 261 del CC, la jurisprudencia y doctrina imperante.

En abono a lo anterior, se ha señalado que el dominio público se concibe más como una técnica de intervención y base material para el ejercicio de funciones públicas, que como una relación de propiedad (ver al efecto la resolución No. 04587-97, de la Sala Constitucional). Pero también debe advertirse que resulta más clara la ausencia del elemento finalista, esto es, la vocación permanente al uso o utilidad pública de los bienes. Lo anterior resulta evidente si se toma en cuenta que se trata, en ambos casos, de inmuebles cuyo destino legal fue, desde un inicio, la utilización en programas de desarrollo agrario, razón por la cual adjudican o titulan a los beneficiarios que califiquen como tales. Así, siempre han estado dentro del comercio privado de los hombres, porque una vez que se adjudican entran a formar parte, con algunas limitaciones legales, del patrimonio del sujeto de derecho privado beneficiado, inscribiéndose a su nombre.

(...). Por ende, se trata de bienes que dejan de formar parte del patrimonio del ente público para ingresar al patrimonio de sujetos particulares, situación que sería a todas luces incompatible si se tratara de bienes demaniales en tanto éstos no pueden salir del dominio del Estado, menos aún inscribirse a nombre de particulares. Por todo lo expuesto y ante la ausencia de los elementos normativo y teleológico, es criterio de este Tribunal que estamos frente a bienes de dominio privado del IDA. (...). Tampoco resulta de recibo la referencia a la existencia de limitaciones que imponen distintas normas en relación con el uso y destino de esos inmuebles. El hecho de que existan limitaciones no convierte al inmueble en un bien demanial. Por el contrario, éstas se imponen, por regla general, sobre propiedad privada y suponen la sujeción a una serie de obligaciones de dar, hacer o soportar, más no la supresión de la propiedad privada.

(...). En relación con las sentencias de la Sala Constitucional que invoca el accionante, estima el Tribunal que no son aplicables al caso concreto, en tanto se refieren a circunstancias fácticas distintas. Las sentencias No. 15775-2006, 17776-2008 y 12417-2008 refieren a un supuesto de desalojo administrativo de inmuebles que se catalogó como de dominio público al estar inscrito a nombre del IDA y que no había sido adjudicado o titulado a favor de ningún particular, sino que lo que existía era una ocupación en precario, situación que no se presenta en el caso concreto. En relación con la sentencia No. 835-2009, dictada por el Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda a las 9 horas del 29 de abril de 2009, mediante el cual se declaró con lugar la lesividad de varios acuerdos del IDA referidos a una situación similar a la que aquí se discute, ha de señalarse que este Tribunal respeta lo resuelto por el juzgador de instancia, más no lo comparte por las razones que ya han sido ampliamente expuestas en éste y el anterior considerando.

(...). Finalmente, no está demás señalar que la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, en el fallo No. 182-F-S1-2009, de las 16 horas 27 minutos del 19 de febrero de 2009, se pronunció respecto de que no todos los inmuebles que el IDA adquiera para el cumplimiento de sus fines constituyen bienes de dominio público, haciendo un énfasis particular en aquellos que son traspasados por ese ente a sujetos particulares. Indicó al efecto que ‘(....) por disposición del artículo 12, inciso b) de la Ley de Tierras y Colonización, quedan afectados a sus fines ‘Los fundos rústicos del dominio privado del Estado’, pero ello no implica por sí, que su naturaleza sea ‘sui generis’ o demanial, en los términos establecidos por la Sala Constitucional. Para estar sujetos a ese régimen jurídico especial, distinto al que rige el dominio privado, es decir, para formar parte del demanio público, necesariamente debe mediar, como ya se indicó, una ley específica que así lo establezca o que por la finalidad del mismo; uso público, su naturaleza lo determine.

De no estarse en alguno de los dos supuestos indicados, entonces se trata de bienes de dominio privado o patrimoniales de la Administración, como sucede en este asunto. Es cierto que el legislador en el artículo 7 ibídem, exceptuó del carácter de inalienables y no susceptibles de adquirirse por denuncio o posesión, a los bienes ‘que estuvieren bajo el dominio privado del Estado,’, sin embargo, el Ad quem fue claro al señalar, lo que comparte esta Sala, que dicho artículo establece cuáles bienes quedan afectos al demanio público ‘…no dándole tal característica a los bienes como los aquí en disputa. Por otra parte las fincas que el Instituto adquiere con la finalidad de dotar de tierras a las personas que no la tienen o la tienen en cantidad suficiente para ser entregadas mediante contratos de asignación de tierras, tienen un régimen especial al estar sometidas a ciertas limitaciones, pero ello no implica de manera alguna que se trata de bienes demaniales tal y como lo indica el recurrente, por cuanto incluso pueden ser hipotecados, arrendados, vendidos, si cuentan con la autorización expresa de la Junta Directiva de dicho ente, lo cual no podría hacerse si se tratara de bienes demaniales, …’.

Agrega esta Sala, los inmuebles, como los que están en litigio, no revisten tal naturaleza, toda vez que, conforme lo establecido en el artículo 53 ibídem, al que incluso se hace referencia en el recurso, ese tipo bienes pueden ser vendidos, de acuerdo con sus facultades, por las instituciones que los adquieran ‘…en o por pago de créditos a su favor,’ si el IDA no resuelve su compra dentro de los 90 días siguientes al ofrecimiento que se le hace, en virtud del deber de preferencia impuesto en su beneficio. Con otras palabras, bajo el argumento del demandado de que la afectación de esos bienes está dada por la Ley no. 2825 ídem, se reitera, lo que no es cierto, cómo explicar entonces, más aún, justificar y demostrar, que la Institución que lo adquirió puede vender un bien que se supone ‘demanial’, si el IDA no lo compra en el plazo indicado? Sencillamente porque el bien no es de esa naturaleza. (...)’.”

• V)Dicho lo anterior, en este caso se debe aplicar el artículo 340 de la Ley General de la Administración Pública y determinar si el trámite de este expediente se paralizó de forma efectiva, por más de seis meses por culpa de la Administración, que es la teoría del caso de la representación de los actores. Debe recordarse que a partir de la reforma practicada por el Código Procesal Contencioso-Administrativo, dicha norma dice: "1) Cuando el procedimiento se paralice por más de seis meses en virtud de causa, imputable exclusivamente al interesado que lo haya promovido o a la Administración que lo haya iniciado, de oficio o por denuncia, se producirá la caducidad y se ordenará su archivo, a menos que se trate del caso previsto en el párrafo final del artículo 339 de este Código.// 2) No procederá la caducidad del procedimiento iniciado a gestión de parte, cuando el interesado haya dejado de gestionar por haberse operado el silencio positivo o negativo, o cuando el expediente se encuentre listo para dictar el acto final.// 3) La caducidad del procedimiento administrativo no extingue el derecho de las partes; pero los procedimientos se tienen por no seguidos, para los efectos de interrumpir la prescripción".

En este caso en particular se consta que efectivamente el proceso ha estado paralizado y no ha tenido ningún avance efectivo en su tramitación por un período de casi cuatro años, siendo que se inició por resolución del 19 de noviembre del 2008 (notificada el día 21 de ese mes y año) y a la fecha ni siquiera se ha resuelto el recurso de revocatoria y apelación subsidiaria presentada por los aquí actores el 26 de noviembre del 2008, ni mucho menos concluido la comparecencia oral y pública, que han sido diligencias que se han pospuesto en tres ocasiones y suspendido por el planteamiento de una recusación, en otra oportunidad. Revisado el expediente por parte del Tribunal se evidencia que si bien los aquí accionantes han realizado diversas gestiones dilatorias que buscan detener el avance del procedimiento y su conclusión (por medio de la interposición de recursos improponibles contra casi todas las resoluciones de la Administración aun y cuando no tienen prevista en el ordenamiento la posibilidad de impugnación), también es cierto que la Administración sin razón alguna de peso no ha ejercido sus poderes de dirección, haciendo avanzar el procedimiento con agilidad y celeridad, que son principios informadores del procedimiento administrativo, con rango constitucional.

Dicho lo anterior, debe acogerse la pretensión formulada, declarando caduco el procedimiento N° 222-09 NUL seguido contra de los aquí actores, el cual deberá ser archivado. Y puesto que la consecuencia de ese medio de terminación anormal es que los procedimientos se tengan por no seguidos (artículo 340.3 de la citada LGAP), esto impone indefectiblemente también la necesidad de suprimir los efectos del “exhorto” administrativo que remitió el IDA al Registro Público al momento de la apertura del expediente, el cual fuera anotado en la finca objeto de disputa, lo cual se dispone ordenar mediante mandamiento que se expedirá tan pronto quede firme esta sentencia.- VI) Sobre la pretensión para que se declare que el IDA no tiene competencia legal para ordenar al Registro Público la anotación de procedimientos de revocatoria de adjudicación y nulidad de título, debe indicarse que esa pretensión es de recibo, en razón que si bien es válido para garantizar los fines del procedimiento y la seguridad jurídica de los posibles adquirentes de buena fe del bien sobre el que se quiere revocar la adjudicación, que se advierta de la existencia de un procedimiento administrativo con esas características y efectos.

En ese sentido, es válido que la Administración durante la tramitación de procedimientos administrativos establezca medidas cautelares, buscando proteger el interés institucional y general. Obsérvese que incluso la Sala Constitucional, validó dicha actuación de la Administración en procedimientos administrativos, en el voto Nº 2012-007212 de las dieciseis horas del treinta de mayo del dos mil doce, en que se dijo: "III) (....) Se trata, pues, de una más de las diversas medidas cautelares que puede adoptar la administración para garantizar los fines del procedimiento administrativo y esto no lesiona en forma alguna el Derecho de la Constitución. La posibilidad de que la Contraloría General de la República pueda establecer tal tipo de anotación de una demanda, distinta en su naturaleza y efectos al embargo, no representa una limitación ni violación del derecho fundamental a la propiedad reconocido en el artículo 45 constitucional que vulnere ese derecho ni el principio de reserva de ley y el debido proceso, De ahí que resulta conforme con la Constitución, que el órgano Contralor estableciera una medida cautelar que no causa perjuicio de difícil o imposible reparación a los interesados, porque el interesado no pierde el dominio del bien.

La posibilidad de anotación de demandas está contemplada en el ordenamiento y no requiere garantía previa, como lo ha señalado la Procuraduría General de la República, que considera que la medida cautelar consistente en la anotación registral no atenta contra el contenido esencial del derecho de propiedad, ya que el legítimo propietario continúa gozando de todos los poderes que encierra el derecho de propiedad. No hay ningún argumento constitucional por el cual pueda considerarse que la anotación registral de la demanda, en estos casos, vulnere ningún derecho fundamental. En reiteradas resoluciones, la Sala ha considerado que la Administración Pública tiene la posibilidad de adoptar medidas cautelares en los procedimientos administrativos, con el objeto de garantizar la eficacia de la resolución final y en aras del interés general (v. entre otras, la Sentencia No. 7190-94 de las 15:24 hrs. del 6 de diciembre de 1994, criterio reiterado en varias resoluciones, entre ellas la N. 3171-2005 de 14:36 hrs. de 29 de marzo de 2005).

Por lo anterior, procede desestimar la acción, en cuanto a este extremo". No obstante lo anterior, también es cierto que la adopción de la medida cautelar comentada es válida durante el plazo de quince años en que se mantienen las vigentes las limitaciones al traspaso de la parcela, al amparo de la Ley de Tierras y Colonización, siendo que en este caso, esta anotación se mantuvo vencido ese término, deviniendo en ilegal por esa circunstancia. No obstante lo anterior, en razón que se estimó la acción, se declaró la caducidad del procedimiento administrativo y la propia anotación registral, carece de interés el pronunciamiento sobre esta pretensión en la parte dispositiva de esta sentencia.- VII) Entre las pretensiones deducidas, se solicita que se declare que el IDA no puede iniciar un nuevo procedimiento de revocatoria de la adjudicación de la parcela, por haber expirado el plazo de las limitaciones impuestas bajo el numeral 67 de la Ley de Tierras y Colonización, buscándose de esa manera que se imponga a la Administración demandada una conducta de abstención, para que esa institución no establezca un nuevo procedimiento revocatorio en perjuicio de su derecho subjetivo de propiedad, el cual se consolidó en la plenitud de sus efectos por el vencimiento de las citadas restricciones. Ahora bien, sobre el tema de las limitaciones al derecho de propiedad, esta Sección ha señalado previamente lo que sigue (véase sentencia N° 64-2011 de las 8:40 horas del 17 de marzo del 2011):

“El derecho de propiedad, tutelado en el canon 45 de la Carta Magna se define como un derecho, en principio, de carácter absoluto, exclusivo y perpetuo. Empero, el análisis de este derecho ha evolucionado a la percepción de una naturaleza relativa, en tanto está sujeta a la posibilidad de imponer limitaciones por causa de interés público. En el fallo No. 4205-96 de las 14:33 horas del 20 de agosto de 1996, la Sala Constitucional, sobre el contenido de este derecho indicó: ‘V. DE LA FUNCIÓN SOCIAL DE LA PROPIEDAD Y SU RELACIÓN CON LAS LIMITACIONES AL DERECHO DE PROPIEDAD -PÁRRAFO SEGUNDO DEL ARTICULO 45 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA. Una concepción del derecho de propiedad privada en términos absolutos y prácticamente ilimitados, pasó a constituir el punto de apoyo básico sobre el cual se estableció el sistema occidental, consagrándose como centro básico del ordenamiento jurídico la completa intangibilidad del derecho de propiedad, por cuanto la misma implicaba el completo señorío sobre el bien, de manera absoluta, general, independiente, plena, universal, ilimitada y exclusiva.

Sin embargo, tal concepto ha evolucionado, hasta llegar a proponerse la defensa de una propiedad basada en la armonía social, y por un sentido social de la propiedad de la tierra. Se modifica así la base jurídica sobre la que descansa la protección de la propiedad y de ser un derecho exclusivo para el individuo, pasa a corresponderle una obligación en favor de la armónica convivencia de la sociedad. Surgió la idea de la ‘función social’ de la propiedad, en la que todo individuo tiene la obligación de cumplir ciertas obligaciones comunales, en razón directa del lugar que ocupa y de los intereses del grupo social que lo representa. El contenido de esta ‘propiedad–función’, consiste en que el propietario tiene el poder de emplear el bien objeto del dominio en la satisfacción de sus propias necesidades, pero correspondiéndole el deber de ponerla también al servicio de las necesidades sociales cuando tal comportamiento sea imprescindible.

Con este nuevo concepto se ensanchan las atribuciones del legislador para determinar el contenido del derecho de propiedad, lo que se logra por medio de los límites y obligaciones de interés social que pueda crear, poniendo fin a su sentido exclusivo, sagrado e inviolable.(...) VI. El artículo 45 de la Constitución Política consagra, en nuestro orden jurídico–constitucional, el derecho de propiedad. En el párrafo primero señala su carácter de ‘inviolable’ y establece la obligación por parte del Estado de indemnizar al propietario previamente, cuando deba suprimirla por razones de ‘interés público legalmente comprobado’. En el párrafo segundo establece la posibilidad de establecer limitaciones de interés social a la propiedad, mediante ley aprobada por votación calificada –votación de los dos tercios de la totalidad de los miembros de la Asamblea Legislativa–. De lo anterior, queda claro que la obligación de indemnizar por parte del Estado, está constitucionalmente prevista única y exclusivamente cuando se trata de expropiar y no rige para las limitaciones de interés social que se establezcan mediante ley aprobada por votación calificada (...)’ Desde este plano, esa propiedad, cuyo contenido legal se observa en el canon 264 del Código Civil, se encuentra sujeta a limitaciones impuestas por ley teniendo en cuenta el interés privado de los demás propietarios, así como en atención al interés público de la colectividad.

Estas últimas se rigen por el derecho administrativo. Dichas limitaciones administrativas pueden consistir en meras restricciones, servidumbres, ocupación temporánea y expropiación. Las restricciones consisten en condiciones legales del ejercicio del derecho de propiedad. Es una tolerancia que el propietario debe soportar, por lo que no tratan de un sacrificio particular o especial del propietario sino que es una restricción general. Están ínsitas (sic) en la existencia del derecho. Por ende, son generales, constantes y actuales. Son limitadas en número y clase, sin que puedan llegar a desmembrar el derecho de propiedad, es decir, restringir de tal forma su uso y goce que lleguen a afectar la plenitud del derecho. Dada su generalidad, no se indemnizan, excepción hecha de los daños que culposamente pueda ocasionar la Administración al ejecutar los trabajos en que se materializa la restricción.

Con todo, como límite infranqueable, deben ser proporcionales a la necesidad administrativa que con ella se debe satisfacer, ergo, deben responder a una necesidad administrativa, no pueden desintegrar el contenido del derecho de propiedad. En cuanto a los alcances y restricciones de esas limitaciones a la propiedad, el Tribunal Constitucional en el fallo aludido expresó en lo relevante: ‘VIII. No obstante lo señalado en los considerándoos (sic) anteriores, debe advertirse que las limitaciones legítimas que puedan imponerse a la propiedad privada encuentran su frontera natural en el grado de afectación a la propiedad; esto es, cuando la restricción al derecho de propiedad se convierte en una verdadera expropiación con la consecuente obligación de indemnizar, porque se hace desaparecer completamente el derecho de propiedad, o cuando no se afecte a la generalidad de la colectividad. Así lo señaló la Corte Plena en relación con las limitaciones a imponer a la propiedad cuando traspasan el límite señalado, en sesión extraordinaria del dieciséis de junio de mil novecientos ochenta y tres: ‘[...] es decir ‘limitaciones’ como las llama el artículo 45, pero no despojo de la propiedad privada ni privación de un atributo primario del dominio, porque impedir el goce de los bienes equivale, al menos en este caso, a una forma de expropiación sin el requisito de previa indemnización que ordena la carta política’; y como lo indicó este Tribunal en las citadas sentencias número 5097-93 y 2345-96; en que señaló: ‘IV.) Para la Sala los límites razonables que el Estado puede imponer a la propiedad privada, de acuerdo con su naturaleza, son constitucionalmente posibles en tanto no vacíen su contenido.

Cuando ello ocurre deja de ser ya una limitación razonable para convertirse en una privación del derecho mismo’. (Sentencia número 5097-93); ‘Es decir, pueden limitarse los atributos de la propiedad, en tanto el propietario reserve para sí la posibilidad de explotar normalmente el bien, excluida claro está, la parte o la función afectada por la limitación impuesta por el Estado. Fuera de estos parámetros, si el bienestar social exige sacrificios de uno o de algunos únicamente, debe ser indemnizado, lo mismo que ocurre cuando el sacrificio que se impone al propietario es de tal identidad, que lo hace perder en su totalidad el bien. Así, la limitación a la propiedad resiste el análisis constitucional, cuando la afectación a los atributos esenciales de la propiedad que son aquellos que permiten el uso natural de la cosa dentro de la realidad socio–económica actual, no hace desaparecer la naturaleza del bien o haga imposible el uso de la cosa, porque el Estado imponga requisitos de autorización o de aprobación tan complejos que impliquen de hecho, la imposibilidad de usufructuar el bien’.

(Sentencia número 2345-96)” En el mismo sentido anterior, en cuanto al tema específico de las limitaciones al derecho de propiedad en materia de adjudicación de parcelas del IDA, la sentencia N° 57-2011-VI de esta Sección indicó:

“El artículo 67 de la Ley de Tierras y Colonización en su párrafo primero dispone:

‘El beneficiario no podrá traspasar el dominio de su predio ni gravarlo, arrendarlo o subdividirlo sin autorización del Instituto, excepto que hayan transcurrido quince años desde la adquisición de la parcela y de que todas las obligaciones con dicho organismo estuvieren canceladas.’ Este artículo establece una serie de limitaciones al uso y disfrute de una parcela otorgada por el IDA. Ahora bien, las limitaciones al derecho de propiedad no pueden ser perpetuas, debido a que esto violaría el derecho constitucional a la propiedad privada. Por ello, el párrafo del artículo citado viene a establecer las condiciones que se deben presentar para que un predio adjudicado por el IDA, quede libre de las limitaciones que esa misma norma impone. Esas condiciones son dos: Primera: Que transcurran quince años desde la adquisición de la parcela. Esto significa que las limitaciones se mantienen solo por ese término; Segundo: Que el beneficiario haya cancelado todas sus obligaciones con el IDA.

Es decir, que no tenga deudas pendientes con dicha institución por la adquisición de la parcela...” En este caso en particular se cumplen las dos condiciones antes descritas, teniéndose por probado que los aquí actores tienen un título de propiedad sobre la finca inscrita en el Registro Público bajo la matrícula número Placa27296 del partido de Alajuela. Sobre dicha propiedad pesaban las limitaciones o condiciones impuestas por la Ley de Tierras y Colonización, que vencían el día 26 de noviembre del 2008. Esto implica que el plazo de quince años establecido en el artículo 67 de la citada Ley evidentemente ya transcurrió. Por otra parte, se ha tenido por acreditado igualmente que los adjudicatarios no tienen a la fecha obligaciones financieras con el IDA. Conforme con lo anterior, se cumple también la condición de haber cancelado todas las obligaciones pendientes con dicha institución. Así las cosas, se concluye necesariamente que, satisfechos los requerimientos fijados en la ley para que cese la vigencia de las limitaciones a la propiedad derivadas de la adjudicación de parcelas del IDA, el dominio de los aquí accionantes sobre la finca antecitada se convirtió en pleno a partir del día 26 de noviembre del 2008, debiéndose acceder a la pretensión comentada.- VIII) Sobre la pretensión para que se declare que la recomendación hecha por el Órgano Director del Procedimiento Administrativo, para que se acoja la caducidad solicitada y se ordene el archivo el expediente, no requiere para tener validez y eficacia de la aprobación de la Junta Directiva del IDA, en razón que conforme con lo antes resuelto (la declaratoria de caducidad del procedimiento administrativo de revocatoria de la adjudicación de tierras), pierde interés la petitoria realizada, debiendo omitirse pronunciamiento a ese respecto.- IX) El IDA opuso las de falta de derecho y falta de legitimación activa y pasiva.

En cuanto a estas últimas, cabe rechazarlas en sus dos modalidades, en razón que la legitimación ad causam se conforma en tanto exista una vinculación de las partes en una determinada situación jurídico material, de modo que requiere la identidad entre quien demanda y el titular del interés subjetivo reclamado (activa) y entre el demandado y el obligado a la prestación requerida (pasiva). Así, se dice, hay legitimación activa cuando existe la posibilidad de acoger eficazmente la pretensión con respecto a la parte actora y pasiva cuando ese pronunciamiento pueda ser eficaz en relación con el demandado. En este caso y por los hechos y argumentos de ley ya explicados, los actores efectivamente son titulares del derecho subjetivo que reclaman en esta litis, mientras que el accionado es aquella administración respecto de la que –dado el mencionado cuadro fáctico y jurídico– dicho derecho puede ser reclamado.

En cuanto a la excepción de falta de derecho, se rechaza igualmente, por las razones en que se abundó en los considerandos previos.- X) El artículo 193 del CPCA establece que las costas procesales y personales se imponen al vencido por el solo hecho de serlo, pronunciamiento que debe hacerse incluso de oficio, al tenor de lo dispuesto en esa misma norma, en concordancia con el numeral 119.2 ibídem. La dispensa de esta condena solo es viable cuando hubiere, a juicio del Tribunal, motivo suficiente para litigar o cuando la sentencia se dicte en virtud de pruebas que desconociera la parte contraria. En la especie, no encuentra este órgano colegiado motivo para aplicar las excepciones que fija la normativa aplicable y quebrar el postulado de condena al vencido. Por ende, se imponen ambas costas al ente demandado.-

Por tanto:

Se rechazan las excepciones de falta de legitimación activa y pasiva, así como de falta de derecho. Se declara con lugar la demanda de Nombre141101 y Nombre141102 contra el Instituto de Desarrollo Agrario, en los términos siguientes: se declara caduco y se ordena archivar el expediente administrativo número 222-08 NUL establecido por el ente demandado contra los coactores, remitiéndose dicho expediente al archivo. Como consecuencia de lo anterior, se anula el “Exhorto de anotación de proceso IDA” emitido el diecinueve de noviembre del dos mil ocho por el Órgano Director del Procedimiento, dirigido al Registro Público de la Propiedad Inmueble y anotado en la finca número Dirección17063 del partido de Alajuela, derechos cero cero uno y cero cero dos, bajo las citas de presentación: cero quinientos setenta y ocho-cero cero cero cero dos mil setenta y dos-cero cero uno. Una vez firme la sentencia, expídase mandamiento al Registro ordenando levantar la citada anotación.

Habiendo vencido desde el veintiséis de noviembre del dos mil ocho, el plazo legal de las limitaciones impuestas por el artículo sesenta y siete de la Ley de Tierras y Colonización, se ordena al Instituto de Desarrollo Agrario abstenerse de iniciar un nuevo procedimiento de revocatoria de la adjudicación a favor de los aquí accionantes, respecto a la finca antecitada. Son ambas costas a cargo de la parte demandada.- Jonatán Canales Hernández Nombre136069 Nombre136022