← Environmental Law Center← Centro de Derecho Ambiental
Res. 00210-2012 Tribunal Contencioso Administrativo Sección VI · Tribunal Contencioso Administrativo Sección VI · 04/10/2012
OutcomeResultado
The court declared the administrative revocation proceeding expired, ordered the file archived, and lifted the corresponding precautionary registration measure.Se declaró la caducidad del procedimiento administrativo de revocatoria de adjudicación y se ordenó el archivo del expediente y el levantamiento de la medida cautelar registral.
SummaryResumen
The Sixth Section of the Contentious-Administrative Tribunal upheld the claim of a land parcel awardee against the IDA (now INDER) and declared the administrative revocation proceeding and title nullification under file 240-M to have expired due to the statute of limitations (caducidad). The court ruled that the limitation period under Article 340 of the General Public Administration Law indeed applies to IDA's sanctioning proceedings, rejecting the agency's argument that agrarian matters are governed exclusively by special laws. In this case, the court found that the proceeding had been inactive for over six months, from October 2009 to July 2010, due to fault attributable to the administration. Consequently, it ordered the administrative file to be archived and the lifting of the precautionary registration annotation on the awarded property. The court also dismissed the defense of lack of legal right and imposed costs on the IDA.La Sección Sexta del Tribunal Contencioso Administrativo declaró con lugar la demanda de un adjudicatario de parcela del IDA (ahora INDER) y declaró la caducidad del procedimiento administrativo de revocatoria de adjudicación y nulidad del título de propiedad tramitado bajo expediente 240-M. El tribunal determinó que el instituto de la caducidad previsto en el artículo 340 de la Ley General de la Administración Pública sí es aplicable a los procedimientos sancionatorios seguidos por el IDA, pese a que la institución argumentó que la materia agraria se rige por normas especiales. En el caso concreto, se constató una inactividad procesal imputable a la administración por más de seis meses, entre octubre de 2009 y julio de 2010, lo que provocó la caducidad. Como consecuencia, se ordenó el archivo del expediente administrativo y el levantamiento de la anotación registral de la medida cautelar sobre la finca adjudicada. La sentencia rechazó la excepción de falta de derecho opuesta por la institución demandada y condenó en costas al IDA.
Key excerptExtracto clave
Having determined the applicability of the statute of limitations (caducidad) to the administrative proceeding against Nombre142925, the court then analyzed whether there had been the required six-month period of inactivity. Reviewing the file, the court noted that the plaintiff was mistaken in claiming the proceeding had been inactive for over seven years, since the earlier opening resolutions were never notified and thus lacked effect. The proceeding properly began on August 7, 2009, and the court observed a period of inactivity from October 27, 2009 (when the oral hearing was not held) until July 5, 2010 (when the Board denied the caducidad), totaling eight months and eighteen days. This inactivity was exclusively attributable to the administration, satisfying the conditions of Article 340 of the General Public Administration Law, and therefore the proceeding must be declared expired.Determinado como quedó la aplicación del instituto de la caducidad al procedimiento administrativo seguido contra Nombre142925, procede analizarse el segundo punto traído a este proceso, esto es, si se produjo o no esa inactividad de los seis meses que prevé la figura. Revisados los autos, se debe aclarar que incurre en un error el actor, al considerar que el procedimiento tiene más de siete años inactivo. En efecto, no resulta posible considerar que se haya iniciado el mismo desde el año dos mil cuatro, como se afirma. Es lo cierto que en el expediente administrativo rolan varias resoluciones con hora y fecha determinada y contenido de acto de apertura del procedimiento de revocatoria de la adjudicación y nulidad del título del aquí actor, a saber las resoluciones de las catorce horas del diez de mayo del dos mil cuatro; de las nueve horas cinco minutos del primero de junio del dos mil nueve, y de las de las nueve horas cinco minutos del cuatro de junio del dos mil nueve, todas, del órgano director del procedimiento administrativo; sin embargo, ninguna de ellas le fue notificada al interesado, motivo por el cual, carecen de eficacia. De lo reseñado, resulta evidente para este Tribunal que existe inactividad en el procedimiento de revocatoria de la adjudicación y nulidad del título de propiedad que se siguiera en expediente administrativo 240-m ante la Dirección Región Huetar Atlántica del Instituto de Desarrollo Agrario, por culpa exclusiva atinente a la accionada. Aclarado que el procedimiento se inició con la resolución de las catorce horas diez minutos del siete de agosto del dos mil nueve, sí se observa una inercia ocurrida, desde el veintisiete de octubre del dos mil nueve (en que el Órgano Director del Procedimiento puso la constancia de la no realización de la audiencia oral y privada ante la inasistencia de los investigados), al cinco de julio del dos mil diez, en que la Junta Directiva rechazó de la caducidad aducida; decisión que en todo caso, surte efectos hasta su notificación, lo que ocurrió hasta el dieciséis de ese mes y año; todo ello, en un lapso de ocho meses dieciocho días. Al tenor de lo cual, siendo evidente que la aplicabilidad del referido mecanismo de terminación del procedimiento deriva del hecho de que los trámites hayan estado paralizados por causa exclusivamente imputable –en este caso– a la Administración que lo inició, durante más de seis meses, ello se cumple a cabalidad en este caso, según se ha explicado.
Pull quotesCitas destacadas
"resulta exigido el respeto de los elementos que conforman el debido proceso -que derivan de las garantías establecidas en los artículos 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41 y 42 de la Constitución Política- en los procedimientos administrativos, máxime cuando sean sancionatorios"
"the respect for the elements that make up due process — derived from the guarantees established in Articles 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41 and 42 of the Political Constitution — is required in administrative proceedings, especially when they are sanctioning in nature"
Considerando V.a
"resulta exigido el respeto de los elementos que conforman el debido proceso -que derivan de las garantías establecidas en los artículos 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41 y 42 de la Constitución Política- en los procedimientos administrativos, máxime cuando sean sancionatorios"
Considerando V.a
"la caducidad es una forma anticipada de terminar el procedimiento; que la propia Ley de referencia denomina como mecanismo anormal y que como tal, debe decretarse para generar ese efecto de cierre, dentro del procedimiento administrativo"
"caducidad is an early form of terminating the proceeding; the Law refers to it as an abnormal mechanism and, as such, it must be decreed to bring about that closure within the administrative proceeding"
Considerando V.b
"la caducidad es una forma anticipada de terminar el procedimiento; que la propia Ley de referencia denomina como mecanismo anormal y que como tal, debe decretarse para generar ese efecto de cierre, dentro del procedimiento administrativo"
Considerando V.b
"No es aceptable la propuesta de la accionada de que, por no regularse de manera expresa el instituto de la caducidad de los procedimientos administrativos seguidos por el IDA en el Reglamento para la Selección y Asignación de Solicitantes de Tierras, no resulte aplicable esta figura."
"The defendant's argument that, because the statute of limitations for administrative proceedings conducted by the IDA is not expressly regulated in the Regulation for the Selection and Allocation of Land Applicants, this figure is inapplicable, cannot be accepted."
Considerando V.d
"No es aceptable la propuesta de la accionada de que, por no regularse de manera expresa el instituto de la caducidad de los procedimientos administrativos seguidos por el IDA en el Reglamento para la Selección y Asignación de Solicitantes de Tierras, no resulte aplicable esta figura."
Considerando V.d
Full documentDocumento completo
2 No. 210-2012-VI SIXTH SECTION OF THE TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Second Judicial Circuit of San José, Annex A, Dirección01, at fourteen hours twenty minutes on the fourth of October of two thousand twelve.
Plenary proceeding (proceso de conocimiento) declared to involve solely questions of law (de puro derecho), filed by Nombre142925, holder of identity card number CED112246, resident of Siquirres, with no other personal particulars stated, against the INSTITUTO DE DESARROLLO AGRARIO (IDA), currently Instituto de Desarrollo Rural (INDER), most recently represented by its general attorney-in-fact for judicial proceedings (apoderado general judicial), Alex Benjamín Gen Palma, holder of identity card number CED28222, with no other personal particulars stated. Nombre71606 appears as special attorney-in-fact for judicial proceedings (apoderado especial judicial) for the plaintiff; he is married, an attorney, holder of identity card number CED52761, and a resident of Tibás; Carlos Enrique López Baltodano, holder of identity card number CED30415 and resident of Heredia, appeared to provide representation at the preliminary hearing (audiencia preliminar). The latter two appearing parties are of legal age, married, and attorneys (folios 6, 114, and 115).
FINDINGS OF FACT (RESULTANDO):
Judge Fernández Brenes authored the judgment, with Judges Garita Navarro and Hess Araya concurring; and, CONSIDERATIONS OF LAW (CONSIDERANDO):
I.PROVEN FACTS (HECHOS PROBADOS).- The following facts of importance to the decision in this matter are deemed duly established:
II.UNPROVEN FACTS (HECHOS NO PROBADOS).- The following facts, which are also of importance to this matter, are deemed not to have been established:
III.SUBJECT MATTER OF THE ACTION.- The relief sought in the action is specific: a declaration that the administrative proceeding for revocation (revocatoria) of the award (adjudicación) and revocation of the title to the property awarded to the plaintiff, Nombre142925, has expired (caducidad), because the period established in section 340 of the Ley General de la Administración Pública has been exceeded by a substantial margin—more than seven years. It is alleged that since dos mil cuatro, when the proceeding against Mr. Nombre142925 was instituted, actions have been taken “to prevent it from expiring,” which “do not advance the case file but instead ‘purport’ to interrupt the expiration period, which is not legally permissible.” He claims that the proceeding has remained inactive, in serious violation of due process (debido proceso), the principles of equality, prompt and effective justice, and legal certainty (seguridad jurídica), thereby impairing the right to property.
He requests application of the position already expressed by this Court in judgment number 90-2012-VI, although he is aware that it is not final because the corresponding appeal on points of law (recurso de casación) remains pending. Consequently, he requests the lifting of any interim measure (medida cautelar) ordered against the real property and an award of costs against the losing party. It should be noted that the amendment made by the plaintiff’s attorney at the preliminary hearing held on trece de diciembre del dos mil once was not substantive, as it consisted solely of adding the phrase “in accordance with the Ley General de la Administración Pública” between the words “expires” and “because” in item 2 of the requested relief, transcribed at page 3 of the complaint. In the legal grounds, the request for a declaration of expiration had already been based on section 340 of the Ley General de la Administración Pública.
Thus, in substance, that amendment introduced nothing new or material. (Complaint at pages 1 to 5, and statements made in response to the defenses at pages 64 to 65 and at the preliminary hearing, as reflected in the digital recording on CD and in the minutes, at pages 77 front and back, 96 to 98, and 103 to 106.)
IV.POSITION OF THE DEFENDANT INSTITUTION.- In response to the plaintiff’s arguments, the representative of the defendant Institute raises the following considerations: a.) That the proceeding instituted against Nombre142925 arose from the finding that he had failed to fulfill his obligation as the allottee of the parcel, because instead of working the land, he divided it into three parts through a private agreement recorded in a document, beginning in mil novecientos noventa y cinco; this was confirmed through several site inspections; b.) That the doctrine of expiration of proceedings provided for in section 340 of the Ley General de la Administración Pública is inapplicable to that type of proceeding—for revocation of the award and annulment (nulidad) of the property right—because it is governed by special law and legislation; it was expressly exempted from application of the Ley General de la Administración Pública pursuant to sections 229 and 367.1 and Decreto Ejecutivo número 9469-P, which expressly excludes the Ley de Tierras y Colonización.
This was expressly recognized by the Sala Constitucional (judgment number 1282-97), the Tribunal Agrario (judgment number 574-98), and the Tribunal Contencioso Administrativo itself (Judgment number 2658-2009 of the Sección Cuarta). He notes that the precedent of this Court (Contencioso Administrativo) that the plaintiff seeks to apply is not final, because the appeal on points of law filed against it remains pending. With respect to the case under review, he argues that there has been no inactivity in the proceeding and that the delay instead resulted from the need to address the plaintiff’s applications. In this regard, he states that, by resolution of the Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario adopted in article 48 of ordinary session number 032-2010, dated cuatro de octubre del dos mil diez, the appeal (recurso de apelación) filed against the denial of expiration was rejected, and that decision was duly served on the interested party.
He requests dismissal of the action and that the judgment declare the following: “2. That agrarian matters and agrarian administrative proceedings are governed by special rules, and therefore the Ley General de la Administración Pública does not apply. 3. That the doctrine of expiration does not apply to proceedings for revocation of an award followed by annulment of the title, as recognized by the Tribunal Agrario. 4. That the Institute has the authority to place a notation on the property by means of a judicial request (exhorto) throughout the entire period during which the restrictions imposed by Ley 2825 remain in force. 5. That my client has acted in accordance with law and observed due process in the administrative proceeding instituted against the plaintiffs. 6. That the plaintiffs be ordered to pay the costs of this proceeding.” (Answer to the complaint at pages 299 to 326; digital recording of the preliminary hearing and minutes, at pages 385 to 387.)
ANALYSIS OF THE CASE.- Having established the foregoing, the arguments raised must now be analyzed. Two issues must be resolved: first, whether the doctrine of expiration, under the terms established in section 340 of the Ley General de la Administración Pública, applies to administrative proceedings conducted by the Instituto de Desarrollo Agrario in the exercise of the powers legally assigned to it; and second, if that doctrine applies, whether expiration occurred in the proceeding for revocation of the award and annulment of the title conducted by the defendant against the plaintiff and processed under expediente número 240-m. Regarding the first issue, as the plaintiff correctly notes, this Court has already had an opportunity to analyze the applicability of the doctrine of expiration to administrative proceedings for revocation of parcel awards by the Instituto de Desarrollo Agrario.
It did so in judgment number 57-2011-VI, issued at once horas cinco minutos on ocho de marzo del dos mil once, whose holding was reiterated in judgments number 47-2012-VI, issued at siete horas cincuenta minutos on nueve de marzo; number 57-2012-VI, issued at quince horas veinte minutos on veintinueve de marzo; 90-2012-VI, issued at quince horas veinte minutos on veintitrés de mayo; number 112-2012-VI, issued at diez horas on catorce de junio; and, most recently, number 159-2012-VI, issued at catorce horas on trece de agosto, the last four having been issued in the current year (dos mil doce). All these decisions conclude that the doctrine of expiration, under the terms provided in article 340 of the Ley General de la Administración Pública, applies to proceedings conducted by the defendant institution. In any event, the same conclusion follows from those precedents and from domestic legal scholarship and case law, for the following reasons:
In this regard, it must be recognized that “[...] all those legal rules, derived from the Constitución Política as an ideological model, seek nothing less than attainment of the fundamental objective of justice, which is the highest of the principles protected by a State governed by the rule of law, and include rules—general principles—that are fully effective and applicable to the administrative proceedings of every government body; it bears repeating, therefore, that the principles derived therefrom must be strictly observed by the authorities responsible for authorizing any administrative proceeding whose purpose is punitive or that produces a punitive result.” (Judgment number 1484-96 of the Sala Constitucional. Emphasis not in the original.)
The guarantee of due process is thus manifested through the effective exercise of the right of defense (derecho de defensa), demonstrating its instrumental character, because it is designed to ensure the best possible resolution of the proceeding, under the terms established in article 215.1 of the Ley General de la Administración Pública:
“The administrative proceeding shall serve to ensure the best possible fulfillment of the purposes of the Administration, while respecting the subjective rights and legitimate interests of the person subject to the Administration (administrado), in accordance with the legal system.” Constitutional case law itself has recognized the following requirements as essential and indispensable to every proceeding, and they must necessarily be met in order to guarantee the parties involved the effective exercise of the right of defense (derecho de defensa), the absence of which constitutes a serious impairment of these rights—due process (debido proceso) and the right of defense: a) notice to the interested party of the nature and purposes of the proceeding, better known as the right to proper notice and specification of charges (debida intimación e imputación), which requires not only a statement of the charges but also the possible attribution of the acts, meaning an indication of the possible sanction to be imposed; b) the right to a hearing (derecho de audiencia), which encompasses the right to participate in the proceeding, to be heard, and the opportunity for the interested party to present arguments and produce such evidence as the party deems relevant; c) as a consequence of the foregoing, the presumption of innocence (presunción de inocencia), which means that the Administration—or the complainant—is required to prove the culpability of the offender or person under investigation; d) the opportunity for the person subject to the Administration (administrado) to prepare their arguments, which necessarily includes access to information and to the administrative record relating to the matter at issue; e) the right of that person to a technical defense (defensa técnica), which encompasses the right to be represented and advised by attorneys, technical specialists, and other qualified persons, such as expert witnesses; f) proper notice of the decision issued by the Administration and the grounds on which it is based; g) the interested party’s right to appeal the decision issued, which entails the principle of congruence of the judgment (principio de la congruencia de la sentencia); in the case of administrative proceedings, this encompasses not only the right to appeal the final administrative act (acto final), but also procedural acts that have an independent effect and may affect the right of defense—the order commencing the proceeding, the denial of an oral and private hearing, the denial of the admission of evidence, the imposition of interim measures (medidas cautelares), the denial of access to the case file, the shortening of procedural time limits, and the ruling on a motion for recusal; h) the pro-judgment principle (principio pro-sentencia), under which procedural rules must be applied and interpreted so as to facilitate the administration of justice, both judicial and administrative; and finally, but no less importantly, i) the formal and substantive effectiveness of the judgment or ruling.
This right also encompasses access to justice under equal conditions and without discrimination; justice free of charge and free from excessive formalism; prompt and effective justice, that is, without unjustified delay; the principle of minimum intervention in the sphere of citizens’ rights; the principle of statutory reservation (principio de reserva legal) for the regulation of fundamental rights (artículo 28 de la Constitución Política), for the regulation of procedural matters (pursuant to artículos 11 y 28 de la Constitución Política, 5 y 7, 19.1, 59.1 y 367 inciso h) de la Ley General de la Administración Pública), and for the establishment of administrative sanctions (artículos 39 de la Carta Fundamental y 124 de la Ley General de la Administración Pública); the principle of the lawful judge (principio del juez regular) (artículo 35 de la Constitución Política), the principle of non-retroactivity of the law (principio de irretroactividad de la ley) (artículo 34 de la Constitución Política), the prohibition of degrading or confiscatory sanctions (artículo 40 constitucional), and the prohibition against being tried twice for the same acts (artículo 42 de la Carta Fundamental).
This guarantee is so significant in the sphere of administrative sanctions that failure to observe it renders null and void all procedural actions and decisions adopted by both the presiding body (órgano director) and the decision-making body (órgano decisorio), as the Sala Constitucional stated in judgments 3433-93 and 5516-96.
Such action on the authority’s own initiative is also reflected in how the proceeding may be commenced: not only at the request of a party, but also ex officio (de oficio), so that a possible violation of the legal order may be investigated—in this case, a violation of duties pertaining to the proper practice of a profession. The matter must be duly resolved in compliance with the legal order and with the individual rights (derechos subjetivos) and interests of the person subject to the Administration. This is consistent with the principles of procedural economy and effectiveness, as well as the constitutional principle of reasonableness, which calls for procedural inactivity to be sanctioned by termination for inactivity (caducidad), under the terms provided in artículo 340 de la Ley General de la Administración Pública, a provision amended by canon 200 inciso 10) del Código Procesal Contencioso Administrativo as follows:
"1) When the proceeding remains stayed for more than six months due to a cause attributable exclusively to the interested party who instituted it or to the Administration that initiated it ex officio or upon a complaint, the proceeding shall be terminated for inactivity and its file shall be closed, unless it involves the case provided for in the final paragraph of artículo 339 de este Código.
That said, it must be noted that the interest in promoting an expeditious proceeding cannot call into question or impair the guarantees comprising due process, as would occur if a decision were not properly reasoned because expert examinations, appearances, or important evidence had not been obtained; if the established time limits for filing appeals were not observed; or if the oral and private hearing were omitted. The mechanism of termination for inactivity provided for in the statutory provision transcribed above is justified as a means of preventing proceedings from being excessively prolonged, in the interest of legal certainty (seguridad jurídica), as well as by the need to ensure the continuity and efficiency of administrative activity. It is unavailable when the matter is ready for issuance of the final administrative act and, likewise, is moot once that final administrative act has already been issued.
For it to apply, the cited provision establishes that termination for inactivity requires the following conditions: first, that the matter has entered a state of procedural abandonment, that is, inactivity; second, that the standstill is the result of causes attributable to the person subject to the Administration when the proceeding was initiated at a party’s request, or to the Administration when it was instituted ex officio; and third, that this state has continued for more than six months, a period constituting the minimum temporal threshold of inactivity and therefore calculated from the last action in the case file, rather than from the commencement of the proceeding. This means that in sanctioning proceedings (procedimientos sancionatorios), or in proceedings initiated ex officio that may affect rights, termination for inactivity is possible when the stated elements are present. Regarding this mechanism, the Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia recently stated, in material part, in ruling 34-F-S1-2011:
"First, it may be observed that the provision just transcribed is worded in mandatory terms; that is, it does not govern a discretionary power. On the contrary, once the factual conditions contained therein have been satisfied, the consequence becomes mandatory for the body responsible for conducting the proceeding. This means that its effects arise by operation of law (de pleno derecho), and its recognition therefore has merely declaratory, not constitutive, effects. It should be clarified that the foregoing must not be interpreted as a loss of jurisdiction—which, by definition, cannot be waived, transferred, or lost through the passage of time pursuant to numeral 66 LGAP—but solely as the impossibility of continuing to conduct the specific proceeding in which the inactivity occurred." Nevertheless, for termination for inactivity to have procedural effects, an application must have been made within the proceeding to bring it to an end.
Under the doctrine of canon 59 en relación al 66, ambos de la Ley General de la Administración Pública, public powers (competencias públicas) are conferred to be exercised. Only where the legislature expressly provides that such power will expire due to temporal factors is the public body precluded from acting. As a general rule, powers do not expire merely because the period specified for their exercise has elapsed. The exception to this rule is set forth in the same provision, which states that a power shall be limited on temporal grounds when the legislature expressly provides that its existence or exercise is subject to extinguishing conditions or terms. In this regard, precepto 329 ibídem states unequivocally that an administrative act issued after the deadline is valid for all legal purposes, unless the law expressly provides otherwise, which is not the case here. It is clear that termination for inactivity is a means of bringing a proceeding to an early end; that the referenced Law itself describes it as an exceptional mechanism; and that, as such, it must be ordered within the administrative proceeding in order to produce that terminating effect. Consequently, until it is ordered or, at a minimum, requested, it does not produce that procedural consequence.
Moreover, a proper weighing of the circumstances requires the person applying the law—both at the administrative level and in court—to interpret the rules, principles, and values “in the manner that best ensures attainment of the public purpose toward which they are directed, while respecting the rights and interests of the individual” (Article 10.1 of the Ley General de la Administración Pública). In this case, this requires observance of the formalities and elements comprising due process (debido proceso), as befits a Social and Democratic State governed by the rule of law.
In any event, as stated above, where there is a legal gap or lacuna (laguna o vacío normativo), the law must be interpreted integratively, in this case beginning with the branch of Public Law (Constitutional-Administrative Law). It is also important to consider—as already noted in the precedents cited above—that the Instituto de Desarrollo Agrario’s own regulations governing such situations, which were in force at the time of the events under review, do refer to the principles of Administrative Law in sections 3 and 101; accordingly, this doctrine cannot be excluded. Finally, section 364 of the Ley General de la Administración Pública cannot be disregarded, as it expressly establishes the “prevalence” of its principles and provisions “over those of any other provisions of equal or lower rank,” which it establishes as “criteria for interpreting the country’s entire administrative legal system.” e.) Finally, it should be noted that, although the cited precedents of this Court are the subject of the corresponding appeals on points of law (recursos de Casación) before the Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia—as confirmed through a search of this Jurisdiction’s case-management system—this does not diminish the decision now being adopted, since, to date, that High Court has not overturned that position, and objective grounds exist for reaffirming the application of the doctrine of lapse as an abnormal mechanism for terminating proceedings due to inactivity established in each particular case for a period exceeding six months, as provided in section 340 of the Ley General de la Administración Pública.
VI.Having determined the application of the doctrine of lapse (caducidad) to the administrative proceeding conducted against Nombre142925, the second issue raised in this proceeding must be analyzed, namely, whether or not the six-month period of inactivity contemplated by that doctrine occurred. Upon review of the record, it must be clarified that the claimant errs in considering that the proceeding had been inactive for more than seven years. Indeed, it cannot be deemed to have commenced in the year dos mil cuatro, as alleged. It is true that the administrative file contains several decisions bearing a specific time and date and purporting to initiate the proceeding for revocation of the award (revocatoria de la adjudicación) and annulment of the claimant’s title, namely, the decisions issued at catorce horas del diez de mayo del dos mil cuatro; nueve horas cinco minutos del primero de junio del dos mil nueve; and nueve horas cinco minutos del cuatro de junio del dos mil nueve, all issued by the directing body of the administrative proceeding (órgano director del procedimiento administrativo); however, none of them was served on the interested party and, therefore, they have no legal effect.
It is also evident that, before initiating the proceeding, the Administration conducted separate field studies and studies of the legal status of the awarded property (official communications ORS-1214-2002, del dos de diciembre del dos mil dos; ORS-007-03, del ocho de enero del dos mil tres; Technical Report; ORS-003-2005, del cuatro de enero del dos mil cinco; Memorandum DRHA-0925-2008, del dieciocho de julio del dos mil ocho; Identificacion237, del veinticinco de agosto del dos mil ocho; at pages 1 to 2, 4 to 5, 9, 22 to 27, 28, and 30 to 31, respectively, all from the administrative file), in which it recorded the grounds that gave rise to initiation of the proceeding (that the awardee—Mr. Nombre142925—does not exercise possession of the property or reside at the site, that the property is divided into three parts, and that it is being exploited by third parties). The record also contains two warnings issued to him: the warning made through ORS-610-2003, del ocho de julio del dos mil tres, by the Oficina Sub-Regional de Siquirres del Instituto de Desarrollo Agrario, served on the claimant at ocho horas del quince de julio del dos mil tres (page 6 of the administrative file); and the warning contained in official communication ORS 910-04 from the Oficina Sub-Regional de Siquirres del Instituto de Desarrollo Agrario, which, at "2:35 p.m." del veintisiete de octubre del dos mil cuatro, was served on Nombre142928 (who "looks after the parcel") (pages 17 and 18 of the administrative file).
It was not until seis de agosto del dos mil nueve that the decision issued at catorce horas diez minutos (pages 76 and 77 of the administrative file) initiated this administrative proceeding; service thereof by public notice (edicto) was ordered because the address of the person subject to the administrative proceeding was unknown (certification at page 65 of the administrative file). From that point onward, procedural activity commenced, including the following actions. The public notices ordered to notify the claimant of the initiation of the proceeding against him (because his address was unknown) were published in La Gaceta, in issues 178 and 179 del once y catorce de setiembre del dos mil nueve (pages 69 and 70 of the administrative file). Likewise, before that, by a decision issued at quince horas del doce de agosto anterior (dos mil nueve), the directing body of the proceeding sent an order (mandamiento) to the Registro Público de la Propiedad for the corresponding notation and maintenance of the restrictions under Ley 2825 (pages 82 to 83 of the administrative file); the application was filed with the Registry at once horas treinta y cuatro minutos del diecisiete de agosto siguiente, under filing references 2009-213876-001 (registry information at pages 85 and 86 of the administrative file).
The possessors of the awarded parcel—under a private purchase and sale agreement (convenio de compraventa privado)—namely, Nombre142926, Nombre100352, and Nombre142927, were admitted as parties to that proceeding by a decision issued at trece horas ocho minutos del veintiuno de setiembre del dos mil nueve, and were summoned to the hearing scheduled for ocho horas treinta minutos del veintisiete de octubre siguiente; that decision was personally served on them that same day (pages 71 and 74 of the administrative file). Likewise, on dieciocho de setiembre del dos mil nueve, the claimant herein entered an appearance in the proceeding, at which time he designated a place for service of notices (pages 73 and 74 of the administrative file). Thereafter, on trece de octubre del dos mil nueve, through a filing dated nueve de octubre del dos mil diez, attorney Nombre71606 entered an appearance in the proceeding on behalf of Nombre142925, Nombre142926, and Nombre100352, submitting for that purpose a special administrative power of attorney (poder especial administrativo), and alleging that the Instituto de Desarrollo Agrario lacked jurisdiction to initiate that proceeding because it had lapsed after having commenced in the year dos mil cuatro, because it concerned an impairment of property rights, because the award originated under the Fodesaf program administered by the Instituto Mixto de Ayuda Social, and because the fifteen-year period of restrictions on the property established in ley 2825 had expired; on the basis of those assertions, he requested suspension of the hearing scheduled for veintisiete de ese mes y año (filing at pages 95 to 99 of the administrative file and 10 to 14 of the judicial file; power of attorney at page 100 of the administrative file).
On veinte de octubre del dos mil nueve, attorney Nombre71606, acting in the stated capacity, sought annulment of the actions and decisions, alleging that the rules sought to be applied did not exist and that the respective warnings had not been issued (pages 87 to 89 of the administrative file and 7 to 9 of the judicial file); and again, on veintiséis de octubre del dos mil nueve, attorney Nombre71606, acting in the stated capacity, responded to the hearing granted and submitted closing arguments (conclusiones) (pages 91 to 93 of the administrative file and 15 to 17 of the judicial file). On veintisiete de octubre del dos mil nueve, the directing body of the proceeding placed on record that the scheduled hearing had not been held because the parties failed to appear, as certified by the signatures of other municipal officials (page 75 of the administrative file). Again, on veintiocho de abril del dos mil diez, attorney Nombre71606, acting in the stated capacity, requested that the proceeding be declared lapsed pursuant to section 340 of the Ley General de la Administración Pública (pages 107 to 109 of the administrative file and 18 to 19 of the judicial file).
The applications made by the persons under investigation were partially addressed only on once de mayo del dos mil diez, when, by resolution under article 17 of ordinary session number 017-2010, the Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario referred the matter to the Asesoría Legal de la Dirección Región Huetar Atlántica for issuance of a recommended decision on the application filed (page 20 of the judicial file); that application was ultimately denied only on cinco de julio siguiente (dos mil diez), by resolution adopted under article 78 of ordinary session number 020-2010; that decision was not served by fax on attorney Nombre71606 until dieciséis de julio siguiente, through official communication JD-0605-2010 (resolution at pages 21 to 22 of the judicial file; official communication DAJ-423-2010 at pages 109 to 112; notice at page 23 of the judicial file). Against the foregoing decision, on veinte de julio del dos mil diez, attorney Nombre71606, acting in the stated capacity, filed an appeal (recurso de apelación) before the Tribunal Agrario (pages 24 to 33 of the judicial file); consequently, by resolution adopted under article 14 of ordinary session number 023-2010, del veintiséis de julio del dos mil diez, the Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario referred the appeal to the Dirección de Asuntos Jurídicos for a recommended disposition; the interested party was informed thereof by fax through official communication JD-0678-2010, del doce de agosto siguiente (pages 34 and 35 of the judicial file).
It bears repeating that there is no record that this appeal was decided. From the foregoing, it is evident to this Court that there was inactivity in the proceeding for revocation of the award and annulment of the property title conducted under administrative file 240-m before the Dirección Región Huetar Atlántica del Instituto de Desarrollo Agrario, attributable exclusively to the respondent. Having clarified that the proceeding commenced with the decision issued at catorce horas diez minutos del siete de agosto del dos mil nueve, a period of inactivity is indeed apparent from veintisiete de octubre del dos mil nueve (when the directing body of the proceeding placed on record that the oral and closed hearing had not been held because the persons under investigation failed to appear) until cinco de julio del dos mil diez, when the Junta Directiva denied the asserted lapse; in any event, that decision took effect only upon service, which did not occur until dieciséis de ese mes y año; all of this encompassed a period of ocho meses dieciocho días.
It must be noted that referral of the application for lapse to the Asesoría Legal de la Dirección Región Huetar Atlántica did not have the effect of compelling the effective continuation of the proceeding, for two reasons: first, because as of veintiocho de abril del año dos mil diez, the mandatory six-month period established in the quoted section 340 of the Ley General de la Administración Pública had elapsed, with the result that any subsequent action was null because the proceeding had lapsed; and second, because that referral clearly did not, in itself, advance the proceeding toward its effective conclusion. It must further be noted that, in this case, applications filed by the persons under investigation remain undecided, including a request to suspend the oral and public hearing scheduled for veintisiete de octubre del dos mil nueve; moreover, to date, as the claimant alleges, there is no record that the appeal filed against the denial of the asserted lapse has been decided, which means that the proceeding is not ready for issuance of the final administrative act (acto final).
Accordingly, given that applicability of the aforementioned mechanism for terminating the proceeding arises from the fact that the proceedings remained stayed for more than six months for reasons exclusively attributable—in this case—to the Administration that initiated them, that requirement has been fully satisfied here, as explained. The cessation of the proceedings is attributable exclusively to the Administration, and it cannot be argued that the motions and defenses raised were lengthy and/or excessive, because they were exercised in accordance with the provisions of the legal system, and the Administration was instead obligated to decide them properly. What is evident, rather, is a complete abandonment of the proper processing and examination of this matter, which was left inactive through inertia, there being no explanation whatsoever to justify that situation. It is evident that, as of veintiocho de abril del dos mil diez, when the request for a declaration of lapse was renewed, such a declaration was warranted because the mandatory six-month period established in section 340 of the Ley General de la Administración Pública expired on that date.
Any subsequent action was taken after the applicable deadline and is therefore untimely; consequently, everything done from that date onward is null and void, insofar as it cannot alter the situation resulting from the expiration of the limitation period (plazo de caducidad) in this case, particularly considering that the proceeding is not ready for issuance of the final administrative act (acto final) (subsection 2 of Article 340 of the Ley General de la Administración Pública), since several preliminary matters remain pending, including challenges that precluded holding the preliminary hearing because they called into question the act initiating the proceeding. Accordingly, this Court agrees with the plaintiff that the relief sought must be granted, declaring expired the proceeding conducted before Dirección17342, under expediente 240-m, against Nombre142925, Nombre142926, Nombre100352 and Nombre142927, which must be closed and archived.
Moreover, because this form of abnormal termination has the effect of deeming the proceedings never to have been pursued (Article 340.3 of the aforementioned LGAP), it also necessarily requires cancellation of the directive (“exhorto”) to record a notice against the property registered under real-property folio number Placa28125, in the Limón Registry District, which the proceeding’s Directing Body (Órgano Director) forwarded to the Registro Público de la Propiedad by a ruling issued at fifteen hours on doce de agosto del dos mil nueve and sent at eleven hours and thirty-four minutes on diecisiete de agosto siguiente, corresponding to filing reference number 2009-213876-001. Such cancellation is hereby ordered by means of a writ (mandamiento) to be issued as soon as this judgment becomes final.
VIII.CONCLUSION.- Accordingly, the action filed must be granted on the terms set forth below, following the order of the claims established:
IX.SUBSTANTIVE PREREQUISITES OF THE ACTION AND THE DEFENSE OF LACK OF LEGAL ENTITLEMENT RAISED BY THE RESPONDENT INSTITUTION.- In its answer, the Instituto de Desarrollo Agrario opposed the action and, for that purpose, requested that it be dismissed in its entirety, raising only the defense of lack of legal entitlement (excepción de falta de derecho). Notwithstanding the foregoing, both procedural scholarship and case law (in this regard, cassation judgment 34-1961, of las diez horas veinte minutos del veintidós de marzo de mil novecientos sesenta y uno, may be consulted) recognize as substantive prerequisites for the issuance of any judgment those relating to the standing (legitimación) of the participating parties, the interest in resolving the dispute, and legal entitlement; these may be reviewed by the adjudicator even on the court’s own motion. In the case under consideration, both active and passive standing exist, since a declaration is sought that the administrative proceeding (procedimiento administrativo) for revocation of the parcel award (revocatoria de la adjudicación de parcela) and the resulting nullity of the title deed (nulidad del título de propiedad), instituted by the respondent institution against the plaintiff herein, has lapsed.
It is likewise evident that the matter under discussion remains of current interest to the plaintiff entity, since that administrative proceeding is pending. Lastly, based on the considerations set forth in this decision, the action filed is determined to be well-founded because the plaintiff is legally entitled to bring it, requiring rejection of the defense of lack of legal entitlement.
X.COSTS.- Pursuant to numeral 193 of the Código Procesal Contencioso Administrativo, procedural costs and attorney’s fees (costas procesales y personales) constitute a burden imposed upon the losing party by reason of having lost. Waiver of such an award is permissible only when, in the Tribunal’s judgment, there was sufficient reason to litigate or when the judgment is rendered on the basis of evidence whose existence was unknown to the opposing party. In this case, this collegiate body finds no reason to apply the exceptions established by the applicable rules and depart from the principle that costs are awarded against the losing party. Accordingly, costs are awarded against the Instituto de Desarrollo Agrario.
POR TANTO:
The defense of lack of legal entitlement raised by the respondent is rejected. Consequently, the action filed by Nombre142925 against the Instituto de Desarrollo Agrario is granted, and the following rulings are issued:
Silvia Consuelo Fernández Brenes Roberto Garita Navarro Christian Hess Araya Administrative Litigation Proceeding Decided as a Pure Question of Law (Proceso Contencioso Administrativo declarado de puro derecho) Nombre142925 against the Instituto de Desarrollo Agrario
2 No. 210-2012-VI SECCIÓN SEXTA DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Segundo Circuito Judicial de San José, Anexo A, Dirección01 , a las catorce horas veinte minutos del cuatro de octubre del dos mil doce.
Proceso de conocimiento declarado de puro derecho, interpuesto por Nombre142925 , con cédula de identidad número CED112246, vecino de Siquirres, sin indicación de otras calidades, contra el INSTITUTO DE DESARROLLO AGRARIO (IDA), actualmente Instituto de Desarrollo Rural (INDER), últimamente representado por su apoderado general judicial, Alex Benjamín Gen Palma, con cédula de identidad número CED28222, sin indicación de otras calidades. Figura como apoderado especial judicial del actor Nombre71606 , casado, abogado, cédula número CED52761, vecino de Tibás, y para la asistencia de la audiencia preliminar, Carlos Enrique López Baltodano, cédula número CED30415, vecino de Heredia. Los dos últimos comparecientes son mayores, casados y abogados (folios 6 y 114 y 115).
RESULTANDO:
Redacta la juez Fernández Brenes, con el voto afirmativo de los jueces Garita Navarro y Hess Araya; y,
CONSIDERANDO:
I.DE LOS HECHOS PROBADOS.- De importancia para la decisión de este asunto, se tiene como debidamente acreditado lo siguiente:
II.HECHOS NO PROBADOS.- También de importancia para este asunto se tiene por no acreditado lo siguiente:
III.DEL OBJETO DE LA DEMANDA.- La pretensión de la demanda es puntual. La declaratoria de caducidad del procedimiento administrativo de revocatoria de la adjudicación y revocatoria del título de la propiedad que le fue adjudicada al actor -Nombre142925 -, por haber transcurrido, de manera sobrada -más de siete años-, el plazo establecido en el numeral 340 de la Ley General de la Administración Pública. Se alega que desde el año dos mil cuatro, en que se abrió el procedimiento en contra del señor Nombre142925 -, dictándose actuaciones "para no dejarlo caducar", "que no vienen a darle movilidad al expediente sino a 'pretender' interrumpir el plazo de la caducidad, lo cual no es procedente legalmente hablando". Acusa que el proceso está inactivo con grave infracción del debido proceso, los principios de igualdad, justicia pronta y cumplida y de seguridad jurídica, y afectándose con ello, el derecho de propiedad.
Pide aplicar el criterio ya externado por este Tribunal en sentencia número 90-2012-VI, aunque tiene conocimiento que la misma no está firme, al estar pendiente de resolverse el recurso de casación respectivo. Consecuentemente, pide el levantamiento de cualquier medida cautelar ordenada sobre el inmueble y la condenatoria en costas del vencido. Cabe considerar que, el ajuste que hiciera el abogado del actor en la audiencia preliminar, realizada el trece de diciembre del dos mil once, no fue sustancial, en tanto únicamente consistió en agregar la frase "de conformidad con la Ley General de la Administración Pública", entre las palabras "caduca" y "por" en el punto 2 de la pretensión, transcrita a folio 3 de la demanda. Ya en la fundamentación jurídica, el alegato de declaratoria de caducidad se había hecho con fundamento en el numeral 340 de la Ley General de la Administración Pública. De manera que, en el fondo, nada nuevo ni sustancial vino a representar tal ajuste.
(Demanda a folios 1 a 5, y manifestaciones en contestación de excepciones 64 a 65 y en audiencia preliminar, según respaldo digital en CD y en minuta, a folios 77 frente y vuelto, 96 a 98 y 103 a 106.)
IV.DE LA POSICIÓN DE LA INSTITUCIÓN DEMANDADA.- A los argumentos de del actor, responde el personero del Instituto demandado, con las siguientes consideraciones: a.) Que el procedimiento que se le abrió a Nombre142925 se debió a la constatación del incumplimiento de su obligación como adjudicatario de la parcele, al no trabajar la tierra, sino más bien dividirla en tres partes mediante convenio privado que se consigna en un documento, desde el año de mil novecientos noventa y cinco; lo cual constata con varias inspecciones al sitio; b.) Que el instituto de la caducidad del procedimiento dispuesto en el numeral 340 de la Ley General de la Administración Pública es inaplicable para ese tipo de procedimientos -de revocatoria de la adjudicación y nulidad del derecho de propiedad-, por regirse por derecho y ley especial; habiendo sido excepcionado de manera expresa de la aplicación de la Ley General de la Administración Pública, según previsión de los numerales 229 y 367.1 y Decreto Ejecutivo número 9469-P, que excluye de manera taxativa a la Ley de Tierras y Colonización.
Lo anterior fue del reconocimiento expreso por la Sala Constitucional (sentencia número 1282-97, Tribunal Agrario (sentencia número 574-98) y el propio Tribunal Contencioso Administrativo (Sentencia número 2658-2009, de la Sección Cuarta). Advierte que el precedente de este Tribunal (Contencioso Administrativo) que el actor intenta aplicar, no está firme, al estar pendiente de resolución el recurso de casación planteado contra éste. En cuanto al caso en estudio, alega que no ha habido inactividad en el procedimiento, siendo que la dilación ha sido más bien para atender a las gestiones del actor, debiendo atender a las mismas. En este sentido, señala que por acuerdo de la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario en el artículo 48 de la sesión ordinaria número 032-2010, del cuatro de octubre del dos mil diez, se rechazó el recurso de apelación formulado contra la denegatoria de caducidad, decisión que le fue debidamente notificada al interesado.
Solicita que se desestime la demanda y que en sentencia se declare lo siguiente: "2. Que la materia agraria y el procedimiento administrativo agrario es regulado por normas especiales, por lo que no procede la aplicación de la Ley General de la Administración Pública. 3. Que el instituto de la caducidad no se aplica a los procedimientos de revocatoria de adjudicación con la subsecuente nulidad del título, conforme lo ha reconocido el Tribunal Agrario. 4. Que el Instituto tiene la potestad de anotar la propiedad mediante exhorto durante todo el plazo en que se encuentre vigente las limitaciones impuestas por la Ley 2825. 5. Que mi representado ha actuado conforme a derecho y siguiendo el debido proceso en el procedimiento administrativo iniciado contra los actores. 6. Que se condenen a los actores al pago de las cotas del presente proceso." (Contestación de la demanda a folios 299 a 326; respaldo digital de la audiencia preliminar y en minuta, a folios 385 a 387.)
ANÁLISIS DEL CASO.- Una vez establecido lo anterior, procede hacer el análisis de los alegatos formulados. Sobre este punto, son dos los aspectos que deben dilucidarse: primero: si resulta aplicable el instituto de la caducidad, en los términos previstos en el numeral 340 de la Ley General de la Administración Pública, a los procedimientos administrativos que realiza el Instituto de Desarrollo Agrario en ejercicio de las competencias que le son legalmente asignadas y, segundo: en caso de que resultare aplicable este instituto, si se produjo o no la caducidad dentro del procedimiento de revocatoria de la adjudicación y nulidad del título, seguido por la demandada contra el actor, y tramitado en expediente número 240-m. En cuanto al primero, como bien lo señala la parte actora, este Tribunal ha tenido ya la oportunidad de analizar la aplicabilidad del instituto de la caducidad a los procedimientos administrativos de revocatoria de la adjudicación de parcelas del Instituto de Desarrollo Agrario.
Así, en las sentencias número 57-2011-VI, de las once horas cinco minutos del ocho de marzo del dos mil once, cuyo criterio es reiterado en las número 47-2012-VI, de las siete horas cincuenta minutos del nueve de marzo, número 57-2012-VI, de las quince horas veinte minutos del veintinueve de marzo, 90-2012-VI, de las quince horas veinte minutos del veintitrés de mayo, número 112-2012-VI, de las diez horas del catorce de junio, y más recientemente, la número 159-2012-VI, de las catorce horas del trece de agosto, las cuatro últimas del año en curso (dos mil doce). En todos estos pronunciamientos, se concluye la aplicabilidad del instituto de la caducidad, en los términos previstos en el artículo 340 de la Ley General de la Administración Pública, a los procedimientos que sigue la institución demandada. En todo caso, de tales precedentes y de la doctrina y jurisprudencia nacional se llega a la misma conclusión, por los siguientes motivos:
Al respecto, debe atenderse que “[...] todas esas normas jurídicas, derivadas de la Constitución Política como modelo ideológico, persiguen ni más ni menos que la realización del fin fundamental de justicia que es el mayor de los principios que tutelan un Estado de Derecho, en la que se incluyen reglas –principios generales- que tienen plena vigencia y aplicabilidad a los procedimientos administrativos de todo órgano de la Administración, se reitera, pues, los principios que de ella se extraen son de estricto acatamiento por las autoridades encargadas de autorizar cualquier procedimiento administrativo que tenga por objeto o produzca un resultado sancionador." (Sentencia número 1484-96 de la Sala Constitucional. El resaltado no es del original.)
Es así como la garantía del debido proceso se manifiesta en el ejercicio efectivo de la defensa, lo que evidencia su carácter instrumental, en tanto está dispuesto para garantizar la mejor resolución del mismo, en los términos previstos en el artículo 215.1 de la Ley General de la Administración Pública:
"El procedimiento administrativo servirá para asegurar el mejor cumplimiento posible de los fines de la Administración, con respeto para los derechos subjetivos e intereses legítimos del administrado, de acuerdo con el ordenamiento jurídico." La misma jurisprudencia constitucional ha reconocido esenciales e indispensables a todo procedimiento los siguientes requisitos, que necesariamente deben cumplirse, a fin de garantizarle a las partes que intervienen, el efectivo ejercicio del derecho de defensa, cuya ausencia constituye una grave afectación a estos derechos (debido proceso y derecho de defensa): a) la notificación al interesado del carácter y fines del procedimiento, más conocido como el derecho a la debida intimación e imputación, de donde se hace necesario no sólo la instrucción de los cargos, sino también la posible imputación de los hechos, lo que significa la indicación de la posible sanción a aplicar; b) el derecho de audiencia, que comprende el derecho de intervenir en el proceso, a ser oído y oportunidad del interesado para presentar los argumentos y producir las pruebas que entienda pertinentes; c) consecuencia del anterior, la presunción de inocencia, que implica que la Administración (o el denunciante) está obligada a demostrar la culpabilidad del infractor o investigado; d) la oportunidad para el administrado de preparar su alegación, lo que incluye necesariamente el acceso a la información y a los antecedentes administrativos, vinculados con la cuestión de que se trate; e) el derecho del administrado a una defensa técnica, que comprende su derecho a hacerse representar y asesorar por abogados, técnicos y otras personas calificadas, como peritos; f) la notificación adecuada de la decisión que dicta la Administración y de los motivos en que ella se funde; g) el derecho del interesado de recurrir la decisión dictada, que conlleva el principio de la congruencia de la sentencia; que en el caso de los procedimientos administrativos, comprende no sólo el derecho de recurrir el acto final, sino también aquellos actos del procedimiento que tengan efecto propio y puedan incidir en el derecho de defensa -el auto de apertura del procedimiento, la denegatoria de la celebración de la audiencia oral y privada, la denegatoria de recepción de prueba, la aplicación de medidas cautelares, la denegación del acceso al expediente, la reducción de los plazos del procedimiento, y la resolución que resuelva la recusación-; h) el principio pro-sentencia, de donde, las normas procesales deben aplicarse e interpretarse en el sentido de facilitar la administración de justicia, tanto jurisdiccional como administrativa; y por último, y no menos importante, i) la eficacia formal y material de la sentencia o fallo.
También integran este derecho el acceso a la justicia en igualdad de condiciones y sin discriminación; la gratuidad e informalismo de la justicia; la justicia pronta y cumplida, es decir, sin retardo injustificado; el principio de la intervención mínima en la esfera de los derechos de los ciudadanos; el principio de reserva legal para la regulación de los derechos fundamentales (artículo 28 de la Constitución Política), para la regulación de la materia procesal (al tenor de los artículos 11 y 28 de la Constitución Política, 5 y 7, 19.1, 59.1 y 367 inciso h) de la Ley General de la Administración Pública), así como para el establecimiento de sanciones administrativas (artículos 39 de la Carta Fundamental y 124 de la Ley General de la Administración Pública); el principio del juez regular (artículo 35 de la Constitución Política), el principio de irretroactividad de la ley (artículo 34 de la Constitución Política), el de prohibición de sanciones degradantes o confiscatorias (artículo 40 constitucional) y la prohibición de un doble juzgamiento por los mismos hechos (artículo 42 de la Carta Fundamental).
La vinculación de esta garantía tiene tal relevancia en el ámbito sancionador administrativo que su inobservancia produce la nulidad de todas las actuaciones procesales y decisiones adoptadas, tanto por el órgano director como el decisorio, como lo señaló la Sala Constitucional en sus sentencias 3433-93 y 5516-96.
Esta oficiosidad también se manifiesta en la forma en que puede iniciarse el procedimiento, no sólo a instancia de parte, sino también de oficio, a efecto de que se verifique sobre la posible infracción del ordenamiento (en este caso, de deberes atinentes al correcto ejercicio de una actividad profesional). Se trata de la debida resolución, con el respeto del ordenamiento y de los derechos subjetivos e intereses del administrado; lo cual resulta acorde con los principios de economía y eficacia procesal, además del principio de razonabilidad constitucional, lo que lleva a sancionar una inactividad procesal con la caducidad, en los términos en que está previsto los artículo 340 de la Ley General de la Administración Pública, norma que fue reformada por el canon 200 inciso 10) del Código Procesal Contencioso Administrativo en los siguientes términos:
"1) Cuando el procedimiento se paralice por más de seis meses en virtud de causa, imputable exclusivamente al interesado que lo haya promovido o a la Administración que lo haya iniciado, de oficio o por denuncia, se producirá la caducidad y se ordenará su archivo, a menos que se trate del caso previsto en el párrafo final del artículo 339 de este Código.
Ahora bien, se advierte que en aras de promover un proceso célere, ello no puede poner en entredicho o menoscabar las garantías que conforman el debido proceso, como sería, el no motivar debidamente la resolución por la falta de la realización de pericias, comparecencias, o alguna probanza de importancia; o el no respetar los plazos establecidos para la formulación de recursos; o la omisión de la celebración de la audiencia oral y privada. En cuanto al instituto de la caducidad previsto en la norma legal transcrita, se justifica como un medio de evitar la prolongación excesiva de los procedimientos, en aras de la seguridad jurídica, así como en la necesidad de garantizar la continuidad y eficiencia de la actividad administrativa. Resulta inviable cuando el asunto se encuentre listo para el dictado del acto final y de igual suerte, resulta inocuo cuando ya se dictó ese acto final. Para que opere, según lo establece la norma aludida, la caducidad requiere de los siguientes presupuestos: primero: que el asunto haya ingresado en un estado de abandono procesal, esto es, una inactividad; segundo, que dicho estancamiento sea producto de causas imputables al administrado, cuando haya iniciado a gestión de parte, o bien de la Administración, si fue instaurado de oficio; y tercero, que ese estado se haya mantenido por un espacio de más de seis meses, plazo que se constituye en límite temporal mínimo de inercia, ergo, debe computarse desde la última acción dentro del expediente y no desde la apertura del procedimiento.
Ello supone que en los procedimientos sancionatorios o de posible afectación de derechos instruidos de oficio, la caducidad es factible cuando concurran los indicados elementos. Sobre esta figura, recientemente, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, en el fallo 34-F-S1-2011 señaló en lo medular sobre el instituto de comentario consideró:
"En primer término, se puede observar que la norma recién transcrita se encuentra redactada en forma imperativa, es decir, no regula una facultad; por el contrario, una vez cumplidos los presupuestos de hecho en ella contenidos, la consecuencia deviene en obligatoria para el órgano encargado de la tramitación. Esto implica que sus efectos se producen de pleno derecho, y por ende su reconocimiento tiene efectos meramente declarativos, no constitutivos. Vale aclarar que lo anterior no debe ser interpretado como una pérdida de competencia –la cual es, por definición, irrenunciable, intransmisible e imprescriptible según el numeral 66 LGAP-, sino, únicamente, como la imposibilidad de continuar con la tramitación del procedimiento específico en el que se produjo la inercia." Empero, los efectos procedimentales de la caducidad requieren que se haya gestionado dentro del procedimiento para ponerle fin.
De la doctrina del canon 59 en relación al 66, ambos de la Ley General de la Administración Pública, las competencias públicas se otorgan para ser ejercitadas. Solo en los supuestos en que el legislador de manera expresa disponga un fenecimiento de esa competencia por factores temporales, el órgano público se encuentra imposibilitado de actuar. Por regla general, las competencias no se extinguen por el transcurso del plazo señalado para ejercerlas. La excepción a esta regla la contempla el mismo ordinal cuando indica que habrá una limitación de la competencia por razón del tiempo cuando expresamente el legislador disponga que su existencia o ejercicio esté sujeto a condiciones o términos de extinción. En este sentido, el precepto 329 ibídem señala con toda contundencia que el acto dictado fuera de plazo es válido para todo efecto legal, salvo disposición expresa de ley, lo que aquí no ocurre.
Resulta claro que la caducidad es una forma anticipada de terminar el procedimiento; que la propia Ley de referencia denomina como mecanismo anormal y que como tal, debe decretarse para generar ese efecto de cierre, dentro del procedimiento administrativo; por ende, mientras no se disponga o al menos, no se haya solicitado, no produce esa consecuencia procedimental.
Además, es lo cierto que una correcta ponderación de la situación obliga al aplicador del Derecho -tanto en sede administrativa como al Juez- a interpretar las normas, principios y valores "en la forma que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto a los derechos e intereses del particular" (artículo 10.1 de la Ley General de la Administración Pública), lo que en este caso, obliga al respeto de las formas e elementos integrantes del debido proceso; que es lo propio en un Estado Social y Democrático de Derecho.
En todo caso, como se indicó anteriormente, ante laguna o vacío normativo, se debe hacer una interpretación integrativa del Derecho, en este caso, primero en la rama del Público (Constitucional-Administrativo). Pero además es importante considerar -como ya se indicó en los precedentes supra citados- que el propio reglamento del Instituto de Desarrollo Agrario para este tipo de situaciones y vigente al momento de los hechos que se analiza, sí remite a los principios del Derecho Administrativo, en los numerales 3 y 101; de donde no resulta posible la excepción de esta figura. Finalmente, no puede obviarse lo dispuesto en el numeral 364 de la Ley General de la Administración Pública, que, cabalmente dispone de la "prevalencia" de sus principios y normas, "sobre los de cualesquiera otras disposiciones de rango igual o menor", los cuales establece como "criterios de interpretación de todo el ordenamiento jurídico administrativo del país." e.) Finalmente, cabe señalar que no obstante que los precedentes citados de este Tribunal estén siendo objeto de los respectivos recursos de Casación ante la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia -según consulta efectuada al sistema de gestión de expedientes de esta Jurisdicción– ello no desmerita la decisión que ahora se adopta, en tanto, a la fecha no ha sido desvirtuado por ese Alto Tribunal, existiendo elementos objetivos para reafirmar el criterio de aplicación del instituto de la caducidad como mecanismo anormal de terminal del procedimiento, por inactividad que se constate en cada caso en particular, en un lapso superior a los seis meses, tal y como lo dispone el ordinal 340 de la Ley General de la Administración Pública.
VI.Determinado como quedó la aplicación del instituto de la caducidad al procedimiento administrativo seguido contra Nombre142925 , procede analizarse el segundo punto traído a este proceso, esto es, si se produjo o no esa inactividad de los seis meses que prevé la figura. Revisados los autos, se debe aclarar que incurre en un error el actor, al considerar que el procedimiento tiene más de siete años inactivo. En efecto, no resulta posible considerar que se haya iniciado el mismo desde el año dos mil cuatro, como se afirma. Es lo cierto que en el expediente administrativo rolan varias resoluciones con hora y fecha determinada y contenido de acto de apertura del procedimiento de revocatoria de la adjudicación y nulidad del título del aquí actor, a saber las resoluciones de las catorce horas del diez de mayo del dos mil cuatro; de las nueve horas cinco minutos del primero de junio del dos mil nueve, y de las de las nueve horas cinco minutos del cuatro de junio del dos mil nueve, todas, del órgano director del procedimiento administrativo; sin embargo, ninguna de ellas le fue notificada al interesado, motivo por el cual, carecen de eficacia.
Además es evidente que la Administración, previo a la apertura del procedimiento, realizó sendos estudios de campo y de la situación jurídica de la propiedad adjudicada (oficios ORS-1214-2002, del dos de diciembre del dos mil dos; ORS-007-03, del ocho de enero del dos mil tres; Informe técnico; ORS-003-2005, del cuatro de enero del dos mil cinco; Memorándum DRHA-0925-2008, del dieciocho de julio del dos mil ocho; Identificacion237, del veinticinco de agosto del dos mil ocho; a folios 1 a 2, 4 a 5, 9, 22 a 27, 28, 30 a 31, respectivamente, todos del expediente administrativo), en los que consignó los motivos que dieron lugar a la apertura del procedimiento (que el adjudicado -señor Nombre142925 ) no ejerce la posesión sobre el bien, ni tiene residencia en el sitio, estando divida la misma en tres partes, que la misma está siendo explotada por terceras personas). Constan además dos amonestaciones que se le hizo a éste: la realizada por ORS-610-2003, del ocho de julio del dos mil tres, de la Oficina Sub-Regional de Siquirres del Instituto de Desarrollo Agrario, notificada a las ocho horas del quince de julio del dos mil tres al actor (folio 6 del expediente administrativo); y la contenida en el oficio ORS 910-04, de la Oficina Sub-Regional de Siquirres del Instituto de Desarrollo Agrario, notificada a las "2:35 p.m." del veintisiete de octubre del dos mil cuatro, se notificó a Nombre142928 (quien "cuida la parcela") (folios 17 y 18 del expediente administrativo).
Es hasta el seis de agosto del dos mil nueve, en que se dictó resolución de las catorce horas diez minutos (folios 76 y 77 del expediente administrativo), que es el acto de apertura de este procedimiento administrativo, el cual se ordenó notificar por edicto, ante el desconocimiento del domicilio del administrado (constancia a folio 65 del expediente administrativo). A partir de ese momento se inició la actividad del procedimiento, en el cual se verificaron las siguientes actuaciones. Los edictos ordenados para notificarle al actor de la apertura del procedimiento seguido en su contra (ante el desconocimiento de su domicilio) se publicaron en La Gaceta, en los números 178 y 179 del once y catorce de setiembre del dos mil nueve (folios 69 y 70 del expediente administrativo). Asimismo, previo a ello, por resolución de las quince horas del doce de agosto anterior (dos mil nueve), el Órgano Director del procedimiento envió el mandamiento al Registro Público de la Propiedad para la correspondiente anotación y mantenimiento de las limitaciones de la Ley 2825 (folios 82 a 83 del expediente administrativo); presentandose la gestión ante el Registro a las once horas treinta y cuatro minutos del diecisiete de agosto siguiente, con las citas 2009-213876-001 (información registral a folios 85 y 86 del expediente administrativo).
Se tuvo como parte de ese procedimiento a los poseedores de la parcela adjudicada -según convenio de compraventa privado- a saber, Nombre142926 , Nombre100352 y a Nombre142927 , mediante resolución de las trece horas ocho minutos del veintiuno de setiembre del dos mil nueve, a los que se les convocó para la audiencia de las ocho horas treinta minutos del veintisiete de octubre siguiente; decisión que les fue notificada en lo personal ese mismo día (folios 71 y 74 del expediente administrativo). Asimismo, el dieciocho de setiembre del dos mil nueve, se apersonó al procedimiento el aquí accionante, oportunidad en la que señaló lugar para recibir notificaciones (folios 73 y 74 del expediente administrativo). Posterior a ello, el trece de octubre del dos mil nueve, en escrito con fecha del nueve de octubre del dos mil diez, se apersonó al procedimiento el abogado Nombre71606 , actuando en representación de Nombre142925 , Nombre142926 y Nombre100352 , para lo cual aportó un poder especial administrativo, alegando la falta de la competencia del Instituto de Desarrollo Agrario para iniciar ese procedimiento, por caducidad del mismo por haber iniciado desde el año dos mil cuatro, y por tratarse de la afectación de derecho de propiedad, y que el origen de esa adjudicación lo fue el programa de Fodesaf, a cargo del Instituto Mixto de Ayuda Social, y que se encuentra vencido el plazo de los quince años dispuestos en la ley 2825 de afectación de la propiedad; manifestaciones al tenor de lo cual pidió la suspensión de la audiencia prevista para el veintisiete de ese mes y año (memorial a folios 95 a 99 del expediente administrativo y 10 a 14 del judicial; poder a folio 100 del expediente administrativo).
El veinte de octubre del dos mil nueve, el abogado Nombre71606 , en la condición indicada, formuló nulidad de las actuaciones y resoluciones, alegando que no existe la normativa que se le intenta aplicar y que no se han hecho las respectivas amonestaciones (folios 87 a 89 del expediente administrativo y 7 a 9 del expediente judicial); y nuevamente, el veintiséis de octubre del dos mil nueve, el abogado Nombre71606 , en la condición indicada, contestó la audiencia concedida y formula conclusiones (folios 91 a 93 del expediente administrativo y 15 a 17 del judicial). El veintisiete de octubre del dos mil nueve, el Órgano Director del Procedimiento, puso constancia de la no realización de la audiencia convocada, por inasistencia de las partes, lo que hizo constar con firma de otros funcionarios municipales (folio 75 del expediente administrativo). Nuevamente, el veintiocho de abril del dos mil diez, el abogado Nombre71606 , en la condición indicada, solicitó la caducidad del procedimiento en aplicación del numeral 340 de la Ley General de la Administración Pública (folios 107 a 109 del expediente administrativo y 18 a 19 del judicial.
Las gestiones de los investigados fueron parcialmente atendidas, hasta el once de mayo del dos mil diez, en que, por acuerdo del artículo 17, de la sesión ordinaria número 017-2010, la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario, remitió el asunto a la Asesoría Legal de la Dirección Región Huetar Atlántica para que emitiera resolución recomendativa sobre la gestión formulada (folio 20 del expediente judicial); gestión que fue rechazada finalmente, hasta el cinco de julio siguiente (dos mil diez), por acuerdo adoptado en el artículo 78 de la sesión ordinaria número 020-2010; decisión que fue notificada mediante fax hasta el dieciséis de julio siguiente al abogado Nombre71606 por oficio JD-0605-2010 (acuerdo a folios 21 a 22 del expediente judicial; oficio DAJ-423-2010, a folios 109 a 112; notificación a folio 23 del expediente judicial. Contra la decisión anterior, el veinte de julio del dos mil diez, el abogado Nombre71606 , en la condición indicada, formuló recurso de apelación para ante el Tribunal Agrario (folios 24 a 33 del expediente judicial); ante lo cual, por acuerdo adoptado en el artículo 14, de la sesión ordinaria número 023-2010, del veintiséis de julio del dos mil diez, la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario remitió a la Dirección de Asuntos Jurídicos el recurso de apelación, para que brindara recomendación de resolución; lo que se puso en conocimiento del interesado mediante fax, por oficio JD-0678-2010, del doce de agosto siguiente (folios 34 y 35 del expediente judicial).
Se repite, que no existe constancia de que dicha apelación haya sido resuelta. De lo reseñado, resulta evidente para este Tribunal que existe inactividad en el procedimiento de revocatoria de la adjudicación y nulidad del título de propiedad que se siguiera en expediente administrativo 240-m ante la Dirección Región Huetar Atlántica del Instituto de Desarrollo Agrario, por culpa exclusiva atinente a la accionada. Aclarado que el procedimiento se inició con la resolución de las catorce horas diez minutos del siete de agosto del dos mil nueve, sí se observa una inercia ocurrida, desde el veintisiete de octubre del dos mil nueve (en que el Órgano Director del Procedimiento puso la constancia de la no realización de la audiencia oral y privada ante la inasistencia de los investigados), al cinco de julio del dos mil diez, en que la Junta Directiva rechazó de la caducidad aducida; decisión que en todo caso, surte efectos hasta su notificación, lo que ocurrió hasta el dieciséis de ese mes y año; todo ello, en un lapso de ocho meses dieciocho días.
Cabe considerar que, la remisión de la gestión de caducidad a la Asesoría Legal de la Dirección Región Huetar Atlántica, no tiene la virtud de compeler a la prosecución efectiva del procedimiento, en un doble sentido, primero, porque desde el veintiocho de abril del año dos mil diez, se cumplió el plazo fatal de los seis meses dispuesto en el transcrito numeral 340 de la Ley General de la Administración Pública, lo que hace, que cualquier actuación futura sea nula, por haber operado la caducidad del procedimiento, y además, porque es evidente que, en sí misma, no impulsa el procedimiento hacia su efectiva conclusión. Resulta necesario advertir además, que en este caso, existen gestiones formuladas por los investigados, pendientes de resolver, en la que incluso se pretendía la suspensión de la realización de la audiencia oral y publica, prevista para el veintisiete de octubre del dos mil nueve, siendo que a la fecha, tal y como lo alega el actor, no existe constancia de que se haya resuelto la apelación formulada contra el rechazo de la caducidad aducida; lo que provoca que el procedimiento no esté listo para el dictado del acto final.
Al tenor de lo cual, siendo evidente que la aplicabilidad del referido mecanismo de terminación del procedimiento deriva del hecho de que los trámites hayan estado paralizados por causa exclusivamente imputable –en este caso– a la Administración que lo inició, durante más de seis meses, ello se cumple a cabalidad en este caso, según se ha explicado. La parálisis de los trámites resulta exclusivamente atribuible a la Administración, sin que sea posible esgrimir que los recursos y defensas opuestas son extensos y/o excesivos, toda vez que los mismos son ejercidos conforme a las previsiones del ordenamiento jurídico, existiendo más bien obligación de parte de la Administración de su debida resolución. Más bien se evidencia un total abandono de tramitar y estudiar de la debida forma este asunto, que por inercia -por no existir explicación alguna que justifique esta situación-, se dejó inactivo.
Es evidente que, desde el veintiocho de abril del dos mil diez, cuando se insiste en la solicitud de la declaratoria de caducidad, ésta resultaba procedente, por vencer ese día, el plazo fatal de los seis meses dispuesto en el numeral 340 de la Ley General de la Administración Pública. Cualquier actuación posterior, es dictada fuera de término, razón por la cual, todo lo actuado a partir de esa fecha es nulo, en tanto no tiene la virtud de modificar la situación derivada del acaecimiento del plazo de caducidad en este caso, más aún si se toma en consideración que el procedimiento no se encuentra listo para el dictado del acto final (inciso 2 del artículo 340 de la Ley General de la Administración Pública), toda vez que existen pendientes varias cuestiones previas, impugnaciones que imposibilitaban la realización de la audiencia preliminar, al implicar el cuestionamiento del acto de apertura del procedimiento.
Así las cosas, este Tribunal concurre con la parte actora en el sentido de que debe acogerse la pretensión formulada, declarando caduco el procedimiento tramitado ante la Dirección17342 , en expediente 240-m, seguido contra Nombre142925 , Nombre142926 , Nombre100352 y Nombre142927 , el cual deberá ser archivado. Y puesto que la consecuencia de este medio de terminación anormal es que los procedimientos se tengan por no seguidos (artículo 340.3 de la citada LGAP), esto impone indefectiblemente también la necesidad de levantar el mandamiento ("exhorto”) de anotación en la finca con matrícula de folio real número Placa28125, del Partido de Limón, que remitió el Órgano Director del procedimiento mediante resolución de las quince horas del doce de agosto del dos mil nueve al Registro Público de la Propiedad, que fuera enviado a las once horas treinta y cuatro minutos del diecisiete de agosto siguiente, correspondiendo a las citas número 2009-213876-001, lo cual se dispone ordenar mediante mandamiento que se expedirá tan pronto quede firme esta sentencia.
VIII.CONCLUSIÓN.- Así las cosas, debe acogerse la demanda interpuesta, en los términos que de seguido se indica, siguiendo el orden de las pretensiones fijadas:
IX.DE LOS PRESUPUESTOS DE FONDO DE LA DEMANDA Y LA EXCEPCIÓN DE FALTA DE DERECHO OPUESTA POR LA INSTITUCIÓN ACCIONADA.- La representación del Instituto de Desarrollo Agrario se opuso a la demanda en su contestación, y a tal efecto, solicitó que se declarase sin lugar en todos sus extremos, para lo cual formuló únicamente la excepción de falta de derecho. No obstante lo anterior, es lo cierto que tanto la doctrina procesal como la jurisprudencia (en este sentido, puede consultarse la sentencia de casación 34-1961, de las diez horas veinte minutos del veintidós de marzo de mil novecientos sesenta y uno) reconocen como presupuestos sustanciales para el dictado de toda sentencia, los relativos a la legitimación de las partes intervinientes, el interés en la resolución del conflicto y el derecho; los cuales son revisables aún de oficio por el juzgador. En el caso en estudio, es lo cierto que hay legitimación, tanto activa como pasiva, en tanto se pretende la declaratoria de caducidad del procedimiento administrativo de revocatoria de la adjudicación de parcela y consecuente nulidad del título de propiedad, abierto por la institución demandada contra el aquí actor.
Asimismo, también es evidente que el tema en discusión reviste interés actual para la sociedad actora, en tanto está en trámite dicho procedimiento administrativo. Y por último, es con fundamento en las consideraciones dadas en esta decisión, que se determina la procedencia de la demanda interpuesta, al asistirle derecho al actor en su acción, lo que obliga al rechazo de la excepción de falta de derecho.
X.DE LAS COSTAS.- De conformidad con el numeral 193 del Código Procesal Contencioso Administrativo, las costas procesales y personales constituyen una carga que se impone a la parte vencida por el hecho de serlo. La dispensa de esta condena solo es viable cuando hubiere, a juicio del Tribunal, motivo suficiente para litigar o bien, cuando la sentencia se dicte en virtud de pruebas cuya existencia desconociera la parte contraria. En la especie, no encuentra este órgano colegiado motivo para aplicar las excepciones que fija la normativa aplicable y quebrar el postulado de condena al vencido. Por ende, se impone la condenatoria en costas al Instituto de Desarrollo Agrario.
POR TANTO:
Se rechaza la excepción de falta de derecho opuesta por el demandado. En consecuencia, se declara con lugar la demanda interpuesta por Nombre142925 contra el Instituto de Desarrollo Agrario, por lo que se hacen los siguientes pronunciamientos:
Silvia Consuelo Fernández Brenes Roberto Garita Navarro Christian Hess Araya Proceso Contencioso Administrativo declarado de puro derecho Nombre142925 contra el Instituto de Desarrollo Agrario
Document not found. Documento no encontrado.