Suspending Mining Licenses Requires Due ProcessSuspensión de patentes mineras exige debido proceso

09-1563-1027-ca N° 194-2011 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. II CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. Goicoechea, at fourteen hours and forty minutes on the thirty-first of May, two thousand eleven.

Veto filed by the Mayor of Montes de Oro against the resolution adopted by the Concejo Municipal de Montes de Oro at session No. 34-09 of August 24, 2009, chapter 8.

Drafted by Judge Solano Ulloa; and

WHEREAS

I.PROVEN FACTS—As relevant background, the record discloses the following material facts:

• 1)The company Ríos Minerales S.A. holds mining concession (concesión de explotación minera) No. 21-A, granted by resolution issued at 7:30 a.m. on July 21, 1956, by the Ministerio de Ambiente y Energía (see reference at folio 142 in resolution No. 051-2001-SETENA);
• 2)The company Metales Procesados MRW SA. currently holds the same mining file No. 21-A of the company Ríos Minerales S.A. cited in the preceding fact, registered in the Registro Nacional Minero del Ministerio de Ambiente y Energía, and its activities involving extraction, placement of material without gold in the waste-dump area, control, management, sediment-control ponds, and others are subject to review and oversight by the Dirección de Geología y Minas (see certification at folio 180);
• 3)The companies Río Minerales S.A. and Metales Procesados MRW S.A., which operate the “Bellavista” mine, hold a municipal license (licencia municipal) for mineral extraction and exploration (uncontested fact; see also official letter RYC-N.169-03 at folio 164 and official letter NO. 207-06 at folio 197);
• 4)By means of public deed (escritura pública) No. 74, executed before Notaries Public Marvin Cubero Martínez and Edgar Guardiola Aguirre on March 12, 2004, the representative of both companies signed a document entitled “COMMITMENTS” (COMPROMISOS) toward the canton of Montes de Oro, whereby, “unilaterally, voluntarily, and without consideration,” the representative undertook to pay all taxes and assumed responsibility for donating various works, goods, and services to the community (folios 65 to 68);
• 5)The aforementioned companies have been filing their sworn municipal business-license tax returns (declaraciones juradas del impuesto de patente municipal) since 2006 (see folios 182 to 184 and 270 to 293);
• 6)By a resolution granted final approval by the Concejo Municipal de Montes de Oro at session No. 34-09 of August 24, 2009, chapter 8, the motion of council member Luis Angel Aguilar Moreno was approved as follows: “So that the principle of legality may be applied to everyone (sic), this municipal council shall take the necessary action so that our inspection and collections department, the attorneys of the IFAM legal department, the municipal-management personnel of the Contraloría General de la República, and other private attorneys may help us require compliance with this constitutional principle, since no one may be above the law; accordingly, we shall ask them to issue an opinion on this sensitive matter and send us their legal, practical, and jurisprudential assessments and analyses as soon as possible. If the collection actions undertaken to date indicate that we have been negligent in recovering these municipal assets at the administrative level, the contraloría general de la República (sic) shall be responsible for guiding us in everything concerning this thorny matter. For our part, we, as the Concejo Municipal, all freely and democratically elected by the residents of the canton of Montes de Oro, hereby once again resolve, effective immediately, to suspend the mining exploitation and exploration license of Río Minerales S.A., the business license (patente comercial) of Metales procesados (sic) MRW S.A., and any other relationship existing with those companies, until they become current on the obligations and agreements undertaken with all residents of this canton, represented by this local government. I request that this resolution be declared final and that committee proceedings be waived” (folios 4 to 6);
• 7)On August 31, 2009, the Mayor of Montes de Oro formally filed a veto against the foregoing resolution (folio 23);
• 8)By a resolution adopted at ordinary session No. 36-09, held on September 07, 2009, item 15, Chapter VIII, the Concejo Municipal rejected the veto (folios 42 to 45).

II.Unproven fact. It was not shown that the companies Metales Procesados and Ríos Minerales are subject to the free-trade-zone regime (régimen de zonas francas) (no evidence was offered in this regard).

III.Grounds for the veto. The veto is based on several grounds, summarized below: a) Lack of jurisdiction (incompetencia): It is alleged that the Concejo Municipal cannot arrogate to itself the power to suspend a mineral-exploration and mining license, because that permit falls within the exclusive jurisdiction of the Dirección de Geología y Minas. b) Imposition of a sanction prescribed by law: It is alleged that suspending the business license for breach of obligations arising from commitments voluntarily undertaken by the company Metales Procesados MRW S.A. has no legal basis, because Article 71 bis of the Código Municipal authorizes such action only when two or more quarterly license-tax payments remain unpaid. The companies signed a document with the Municipalidad de Montes de Oro setting forth commitments undertaken voluntarily and in a spirit of cooperation, but these are not obligations that may be legally enforced because they are natural obligations (obligaciones naturales), not legal obligations. c) Nature of the companies: It further alleges that the resolution disregards the status of Metales Procesados MEW S.A. as a free-trade-zone company, and that its processing and approval reveal undue haste and a lack of thorough study and analysis. d) Violation of due process (debido proceso): It states that the resolution fails to comply with the procedure established in Article 214 et seq. of the Ley General de la Administración Pública, because the decision affects the legal sphere of the companies concerned.

Furthermore, the companies were not afforded the right to a defense or the opportunity to submit arguments and exculpatory evidence (prueba de descargo). It also considers the administrative act (acto administrativo) confusing and therefore believes it to be defective as to its basis, reasoning, and purpose.

IV.On the legal nature of the affected companies. First, the nature of the companies affected by the ordered suspension must be clearly established, as this is determinative for the proper analysis of this case. Although our tax system creates exceptions to the application of taxes, including tax benefits (beneficios fiscales)—understood as the granting of a protectionist tax measure—such as those provided in the Ley de Zonas Francas, Article 20.h), which does in fact establish an exemption (exoneración) from payment of the business-license tax during the first ten years in which the profit-making activity is conducted, it is also true that the companies Metales Procesados MRW S.A. and Ríos Minerales S.A. are not classified as free-trade-zone companies, since the administrative record (expediente administrativo) contains no document establishing that special status. This is confirmed by the folios numbered 270 through 293, which show that the companies filed their returns from 2006 through the last action verifiable in the administrative record, in 2009, for purposes of paying the business-license tax.

Had they enjoyed such tax benefits, they obviously would have established that fact before the municipality so as not to pay for their business license. This supports this collegiate body’s rejection of this ground for the veto as inconsistent with the facts and its continuation of the analysis based on the ordinary standard applicable to a local taxpayer.

V.On municipal authority to suspend business licenses for mineral exploration or mining. The granting of a license to engage in a profit-making activity is a power conferred upon local governments by Article 79 of the Código Municipal, which requires all persons wishing to conduct a profit-making activity to submit to the licensing requirement. The municipal license is granted once the applicable statutory or regulatory requirements have been met and confers an intuitu personae right—that is, a strictly personal right—upon the applicant, such that the activity may be conducted exclusively by the license holder. At the same time, in exercising their police power (poder de policía) and the authority conferred upon them by Article 81 bis of the Código Municipal, local governments have a duty to verify faithful compliance with the legal system, including the power and duty to determine whether the licenses they grant are being properly used.

If the administration finds possible irregularities involving the improper use of a license by private parties, it may order its temporary suspension or cancellation. In addition, Article 81 bis of the Código Municipal provides for the possibility of suspending a license if its holder fails to pay two or more semiannual installments. From this perspective, the arguments advanced by the Mayor in his veto—namely, that only the Dirección de Geología y Minas del Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones may suspend these permits—are inaccurate, because, in order to commence a mining activity, interested parties must satisfy the requirements imposed by the national legal system, such as the environmental feasibility approval (viabilidad ambiental) issued by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental, the exploration permit (permiso de exploración), and the mining concession, the latter two issued by the Dirección de Geología y Minas and duly registered in the Registro Minero (Articles 12, 20, 27, and 66 of the Código de Minería), as well as the aforementioned municipal license.

Each of these requirements separately, and all of them collectively, are necessary to establish the right to engage in mineral exploration and extraction as a profit-making activity. We are therefore dealing with three distinct legal situations: the first is the municipal license, which constitutes authorization to engage in a profit-making activity and entails payment of a local tax for conducting that activity, following compliance with the applicable statutory and regulatory requirements and prior issuance of a land-use certificate (certificado de uso del suelo); the second is the exploration permit, for prospecting for mineral resources; and the third is the mining concession, for their proper extraction, processing, and sale, the latter two being granted by MINAET. These three concepts cannot be confused, as the veto in fact does, because each produces different legal effects and confers rights and obligations of a different nature.

It must likewise be emphasized that all three are indispensable for engaging in mineral exploration and extraction, but they are not the same, as a complete reading of the veto petition (libelo del veto) would appear to suggest. In other words, just as the Dirección de Geología y Minas may independently cancel the rights granted, the municipality may likewise act in the event of noncompliance or abuse in the exercise of the license it grants, and it has full authority to proceed accordingly. In any event, to clarify the grounds for the veto, it should be noted that it is not true that only failure to pay the license tax provides grounds for its suspension because, as stated supra, improper use may also result in its cancellation. Accordingly, these arguments in support of the veto are without merit.

VI.On the mechanisms for suspending a license. The governmental powers (potestades de imperio) conferred upon local governments and aimed at revoking a business license are regulated by the legal system and are summarized below. When essential defects are identified in an administrative act conferring rights (acto administrativo declarativo de derechos), there are two mutually exclusive procedures. The local government may appoint a directing body (órgano director) and initiate proceedings for absolute nullity (nulidad absoluta) when such nullity is evident and manifest, in which case the administrative authorities decree the nullity of the proceedings, as regulated by Articles 173, 308, and those following of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública), by instituting the corresponding ordinary proceeding (procedimiento ordinario); alternatively, it may issue a declaration of injury to the public interest (declaratoria de lesividad) and commence contentious-administrative proceedings (procesos contencioso-administrativos) before the courts where the absolute nullity is neither evident nor manifest, as provided in Articles 34 and 39(e) of the Contentious-Administrative Procedure Code (Código Procesal Contencioso Administrativo).

It should be noted that these two procedures must not be confused, since one takes place in administrative proceedings (sede administrativa), while the other is conducted in judicial proceedings (sede jurisdiccional). However, the Municipality may also suspend or cancel licenses granted when they are improperly exercised by the regulated party (administrado), that is, outside the bounds of legality. In this situation, the municipal authorities must initiate the proceeding for the suspension or cancellation of the business license, in strict observance of due process (debido proceso), guaranteeing the right of defense (derecho de defensa) to all persons required to participate and applying the ordinary administrative proceeding (procedimiento administrativo ordinario) contemplated in Articles 308 and following and related provisions of the General Law of Public Administration, so that all requirements concerning the offering, admission, and taking of evidence, the concluding phase, the recommendation, and the final decision are satisfied.

This procedure is used in cases where the final act may impose obligations upon a person, extinguish or deny that person’s subjective rights (derechos subjetivos), or seriously or directly impair the legitimate rights or interests (derechos o intereses legítimos) of the regulated party. It therefore includes proceedings intended to temporarily suspend or permanently cancel business licenses, in which it must be determined whether the operation of particular businesses violates statutory and regulatory requirements. The record shows that the companies involved are accused of failing to fulfill their obligations; however, there was also a complete absence of that prior proceeding, to the extent that even the resolution ordering the suspension of the licenses was approved with a waiver of formalities (dispensa de trámite), demonstrating that it was adopted without the entire preparatory process required for forming the will of the administration.

This Court agrees that the resolution was adopted hastily, in absolute violation of due process, infringing the companies’ right of defense and, consequently, with serious procedural defects. Article 182 of the General Law of Public Administration provides for absolute nullity in cases involving substantial violations concerning formal elements of an administrative act relating to the issuing authority, procedure, or form (Articles 102 and 129). Given the serious procedural defects arising from the complete absence of such a procedure, the resolution borders on illegality; therefore, the veto should be upheld on these grounds.

VII.On the alleged lack of and erroneous grounds for the administrative act. The rules governing the nullity of administrative acts are set forth in the General Law of Public Administration, which also provides that absolute nullity exists in the case of formal omissions such as the failure to state reasons (falta de motivación) for an administrative decision (Article 136). This is additionally understood as a violation of due process because it prevents the regulated party from knowing the reasons why a particular decision was made in administrative proceedings. Thus, the statement of reasons (motivación) consists “of a declaration of the factual and legal circumstances that led the respective public administration to issue or adopt the administrative act. The statement of reasons is the formal expression of the grounds and, ordinarily, in any administrative decision, is contained in the so-called ‘recitals’ (considerandos)—the reasoning portion.

Because it consists of a statement of the facts and legal basis considered by the public administration in issuing its decision or expressing its will, the statement of reasons constitutes evidence of the administration’s intent and an indispensable guideline for interpreting and applying the respective administrative act.” (JINESTA LOBO, Ernesto. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I, Parte General, Biblioteca Jurídica Diké, Primera edición, Medellín, Colombia, 2002. p. 388). Likewise, under Articles 166 and 167, an administrative act is absolutely null due to a violation affecting its substantive elements (elementos materiales) when one or more elements of the administrative act are absent, these being understood as its grounds, content, and purpose (Articles 131 to 133). In this case, the Mayor alleges that the administrative act is defective and null because it lacks proper grounds and is based on erroneous grounds, in addition to containing violations affecting its content and purpose.

A complete reading of the resolution shows that the council members decided to suspend the mining companies’ business licenses, alleging their failure to fulfill their commitments and tax obligations and requesting the intervention of the municipal inspection and collections departments, as well as other public bodies and entities. However, the resolution does not even identify the business-license taxes whose nonpayment the Council alleges. It may be inferred that the resolution was perhaps alleging failure to comply with the deed of commitments benefiting the canton, signed by the representative of the two companies, under which, “unilaterally, voluntarily, and free of charge,” on March 12, 2004, he undertook to donate various works, goods, and services to the community. Nevertheless, the administrative act does not expressly identify the obligations being claimed (folios 65 to 68); therefore, the challenged resolution again contains defects that justify upholding the veto.

VII.Conclusion. In view of the foregoing, this Court agrees with the argument raised in the veto that the resolution contains serious defects in its grounds and content, because the true and complete meaning of and reason for the decision to suspend the business licenses are unknown. If the deliberative body’s aim was to enforce a letter of commitment and secure full payment of the business-license taxes, the means employed were undoubtedly improper, thereby revealing another defect in the purpose of the act, which should be the satisfaction of the public interest and cannot disregard the imperative need to respect the rights of private parties. The legal act is unquestionably unclear and omits the factual and legal grounds supporting it, thereby revealing another defect that renders it unlawful and provides grounds for upholding the veto, as is hereby ordered.

POR TANTO

The veto filed is upheld.

Silvia Consuelo Fernández Brenes Evelyn Solano Ulloa Eduardo González Segura Municipal veto Nombre3858 . / Concejo Municipal de Montes de Oro

09-1563-1027-ca N° 194-2011 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. II CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. Goicoechea, a las catorce horas cuarenta minutos del treinta y uno de mayo del dos mil once.

Veto interpuesto por el Alcalde de Montes de Oro, en contra del acuerdo adoptado por el Concejo Municipal de Montes de Oro, en la sesión No. 34-09 del 24 de agosto del 2009, capítulo 8.

Redacta la jueza Solano Ulloa; y

CONSIDERANDO

I.HECHOS PROBADOS- Como antecedentes de interés, de los autos se desprenden los siguientes hechos de relevancia:

• 1)Que la empresa Ríos Minerales S.A., ostenta concesión de explotación minera No. 21-A, otorgada mediante resolución de las 7:30 horas del 21 de julio de 1956, del Ministerio de Ambiente y Energía (ver referencia a folio 142, en resolución No. 051-2001-SETENA);
• 2)Que la empresa Metales Procesados MRW SA. actualmente tiene el mismo expediente minero No. 21-A de la empresa Ríos Minerales S.A. citado en el hecho anterior, inscrito en el Registro Nacional Minero del Ministerio de Ambiente y Energía, cuyas actividades de extracción, colocación de material sin oro en el área de escombreras, control, manejo, pilas de control de sedimentos y otros, están sujetas a la revisión y fiscalización de la Dirección de Geología y Minas (ver certificación a folio 180);
• 3)Que las empresas Río Minerales S.A. y Metales Procesados MRW S.A., que explotan la mina "Bellavista", ostentan licencia municipal para la extracción y exploración minera (hecho no controvertido, ver también oficio RYC-N.169-03 a folio 164, oficio NO. 207-06 a folio 197);
• 4)Que mediante escritura pública No. 74, levantada ante los Notarios Públicos Marvin Cubero Martínez y Edgar Guardiola Aguirre, el 12 de marzo del 2004, el representante de ambas empresas suscribió un documento de "COMPROMISOS" para con el cantón de Montes de Oro, en donde "de manera unilateral, voluntaria y a título gratuito", se obligó a pagar todos los impuestos y asumió la donación de varias obras, bienes y servicios a la comunidad (folios 65 a 68);
• 5)Que las mencionadas empresas han venido rindiendo sus declaraciones juradas del impuesto de patente municipal desde el año 2006 (ver folios 182, a 184, 270 al 293);
• 6)Que mediante acuerdo definitivamente aprobado por el Concejo Municipal de Montes de Oro, en la sesión No. 34-09 del 24 de agosto del 2009, capítulo 8, se aprobó la moción regidor Luis Angel Aguilar Moreno, en el siguiente sentido: "Para que se aplique el principio de legalidad para todos (sic) que este concejo municipal haga lo propio para que nuestro departamento de inspección y cobros, los abogados del departamento legal del IFAM, los integrantes de gestión municipal de la Contraloría General de la República y otros abogados particulares, nos ayuden a que aquí se exija a cumplir este concepto constitucional, pues nadie puede estar por encima de la ley, por lo que les solicitaremos se pronuncien sobre este delicado caso y nos puedan enviar sus apreciaciones y análisis legales, aplicativas y jurisprudenciales, lo antes posible. Si las acciones de cobro emprendidas hasta el día de hoy nos indican que hemos sido negligentes en la recuperación de estos bienes municipales, en la parte administrativa, será la contraloría general de la República (sic) la encargada de guiarnos en todo lo concerniente en este espinoso asunto. Por nuestra parte, nosotros como Concejo Municipal, todos electos de una manera libre y democrática por los habitantes del cantón de Montes de Oro, reiteradamente acordamos desde este momento, la suspensión de la patente minera de explotación y exploración de Río Minerales S.A. y de la patente comercial de Metales procesados (sic) MRW S.A., y de cualquier otra relación que exista con esas citadas compañías, hasta tanto no se pongan al día con las obligaciones y acuerdos contraídos con todos los habitantes de este cantón, representados en este gobierno local. Pido acuerdo firme y dispensa de trámite de comisión" (folios 4 a 6);
• 7)El 31 de agosto del 2009, el Alcalde de Montes de Oro presentó formal veto en contra del anterior acuerdo (folios 23);
• 8)En acuerdo tomado en sesión ordinaria No. 36-09, celebrada el 07 de setiembre del 2009, inciso 15, Capítulo VIII, el Concejo Municipal rechazó el veto (folios 42 a 45).

II.Hecho no probado. No se demostró que las empresas Metales Procesados y Ríos Minerales se encuentren acogidas la régimen de zonas francas (no se promovió prueba al respecto).

III.Motivos del veto. Son varios los fundamentos del veto, que se proceden seguidamente a resumir: a) Incompetencia: Alega que no puede, el Concejo Municipal, arrogarse la potestad de suspender una patente de exploración y explotación minera, pues ese permiso es competencia exclusiva de la Dirección de Geología y Minas. b) Aplicación de una sanción que se encuentra tipificada por ley: Acusa que suspender la patente comercial por incumplimiento de obligaciones derivadas de compromisos adquiridos voluntariamente por la empresa Metales Procesados MRW S.A. no tiene sustento legal, pues el artículo 71 bis del Código Municipal faculta para tales actuaciones únicamente ante la falta de pago de dos o más trimestres de la patente. Las empresas suscribieron con la Municipalidad de Montes de Oro un documento de compromisos adquiridos de manera voluntaria y con el afán de colaborar, mas estas no son obligaciones posibles de ser ejecutadas jurídicamente, porque son obligaciones naturales, no legales. c) Naturaleza de las empresas: Agrega que el acuerdo ignora la condición de Metales Procesados MEW S.A. como empresa de zona franca, del que se evidencia premura en su trámite y aprobación, falta un estudio y profundidad en el análisis. d) Violación al debido proceso: Manifiesta que con lo acordado se da incumplimiento del procedimiento previsto en el artículo 214 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública, pues lo resuelto afecta la esfera jurídica de las empresas referidas.

Además, no le permitió a las empresas el derecho de defensa, de presentar argumentos y prueba de descargo. Considera, también, que el acto administrativo es confuso, por lo que estima tiene vicios en su fundamento, motivación y fin.

IV.Sobre la naturaleza jurídica de las empresas afectadas. En primer lugar, debe tenerse claro cuál es la naturaleza de las empresas afectadas por la suspensión ordenada, pues ello es determinante para el correcto análisis de la presente causa. Si bien es cierto nuestro ordenamiento tributario crea excepciones a la aplicación de los tributos, dentro de los que se encuentran los beneficios fiscales -entendidos como la concesión de una medida fiscal proteccionista-, tales como la que se encuentran en la Ley de Zonas Francas, artículo 20.h), que efectivamente crea una exoneración del pago del impuesto de patentes durante los primeros diez años de ejercicio de la actividad lucrativa-, cierto resulta también que las empresas Metales Procesados MRW S.A. y Ríos Minerales S.A. no se encuentran clasificadas como zona franca, pues no existe documento alguno dentro del expediente administrativo que acredite tal condición especial.

Lo anterior se verifica cuando se aprecia, en los folios que rolan del 270 al 293, que las sociedades ha venido rindiendo sus declaraciones desde el año 2006 hasta la última actuación verificable dentro del expediente administrativo, en el año 2009, a efectos de pagar el impuesto de patente. De contar con tales beneficios fiscales, obviamente los hubieran acreditado ante la municipalidad a efecto de no pagar su licencia comercial. Ello da sustento para que este órgano colegiado rechace este motivo de veto, por ser disconforme con la realidad, y continúe el análisis del caso con base en un parámetro normal de contribuyente a nivel local.

V.Sobre la competencia municipal de suspender licencias comerciales para la exploración o explotación minera. El otorgamiento de una licencia para el ejercicio de una actividad lucrativa es una potestad conferida en el articulo 79 del Código Municipal a los gobiernos locales, que impone el sometimiento de todas aquellas personas que deseen explotar una actividad lucrativa. La licencia municipal se confiere una vez cumplidos los requisitos legales o reglamentarios respectivos y otorga un derecho in tuito personae, o sea, de carácter personalísimo, a quien la pide, de manera que su explotación debe ser ejercida exclusivamente por quien la ostenta. Paralelamente, los gobiernos locales, en el ejercicio de su poder de policía y de las competencias que le confiere el artículo 81 bis del Código Municipal, tienen el deber de verificar el fiel cumplimiento del orden jurídico, lo que incluye el poder-deber de determinar la correcta explotación de las patentes que otorga.

Ante el supuesto de que la administración encuentre posibles irregularidades por uso indebido de una patente por parte de los particulares, puede ordenar su suspensión temporal, o bien, su cancelación. Adicionalmente, el artículo 81 bis del Código Municipal prevé la posibilidad de suspensión de la patente, ante el supuesto de falta de pago de dos o más semestres, por parte de su dueño. Desde este punto de vista, los argumentos esgrimidos por el Alcalde en su Veto, en el sentido de que solamente la Dirección de Geología y Minas del Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones puede suspender estos permisos, resultan inexactos, puesto que los interesados, para poder iniciar una actividad minera, requieren cumplimentar los requisitos que el ordenamiento jurídico nacional impone, tales como la viabilidad ambiental expedida por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, el permiso de exploración y la concesión de explotación, expedidos ambos por la Dirección de Geología y Minas y su respectiva inscripción en el Registro Minero (artículos 12, 20, 27 y 66 del Código de Minería), así como la indicada licencia municipal.

Todos estos son requisitos que, por separado cada uno y, todos en su conjunto, son necesarios para consolidar el derecho a la exploración y extracción minera como actividad lucrativa. De modo tal que estamos en presencia de tres situaciones jurídicas distintas: la primera, que es la licencia municipal, que es la autorización de ejercer una actividad lucrativa, y que se traduce en el pago de un impuesto local para el ejercicio de la actividad lucrativa, previo cumplimiento de los requisitos reglamentarios y legales pertinentes, previa obtención del certificado de uso del suelo; la segunda, el permiso de exploración, para la búsqueda de recursos minerales; y la tercera, la concesión de explotación, para su debida extracción, procesamiento y venta, estos dos últimos conferidos por el MINAET. No se puede confundir, como en efecto lo hace el veto, estos tres términos, pues cada uno genera efectos jurídicos distintos y confiere derechos y obligaciones de distinta naturaleza.

Asimismo, debe enfatizarse en que los tres son indispensables para el ejercicio de la actividad de exploración y extracción minera, mas no son lo mismo, como parece entenderse de la lectura integral del libelo del veto. O sea, que así como la Dirección de Geología y Minas, de manera independiente, puede proceder a cancelar los derechos otorgados, en igual sentido puede actuar la municipalidad, en caso de incumplimiento o abusos en el ejercicio de la licencia que otorga, resultando que tiene plenas competencias para proceder conforme. Se advierte, en todo caso, a efectos de esclarecer los fundamentos del veto, que no es cierto que solamente la falta de pago de la patente de pie para su suspensión, pues como se dijo supra, también el uso indebido de ella puede dar origen a su cancelación. Por lo tanto, estos argumentos del veto no resultan de recibo.

VI.Sobre los mecanismos para proceder a la suspensión de una licencia. Las potestades de imperio conferidas a los gobiernos locales, dirigidos a suprimir una licencia comercial, están regulados en el ordenamiento jurídico, y se resumen seguidamente. Por una parte, cuando se aprecian vicios esenciales en el acto administrativo declarativo de derechos, existen dos procedimientos excluyentes entre sí. Por una parte, bien puede el gobierno local proceder a nombrar un órgano director e iniciar las diligencias de nulidad absoluta, cuando esta sea evidente y manifiesta, resultando entonces que en sede administrativa se decreta la nulidad de lo actuado, conforme lo regulan los artículo 173, 308 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública, mediante la instauración del procedimiento ordinario al efecto; o bien, puede emitir la declaratoria de lesividad y entablar los procesos contencioso- administrativo en sede jurisdiccional ante la nulidad absoluta, no evidente ni manifiesta, conforme lo dispone os artículos 34 y 39,e del Código Procesal Contencioso Administrativo.

Nótese que no se deben confundir ambos procedimientos, pues uno es en sede administrativa mientras que el otro se desarrolla en sede jurisdiccional. Sin embargo, también existe la posibilidad de que la Municipalidad proceda a suspender o cancelar las licencias otorgadas, por un ejercicio indebido de ellas por parte del administrado, o sea, fuera del marco de la legalidad. En este supuesto, las autoridades municipales deben iniciar el procedimiento de suspensión o cancelación de patente, en apego estricto al debido proceso, garantizando el derecho de defensa a todos los que deban intervenir y en aplicación del procedimiento administrativo ordinario contemplado en los artículos 308, siguientes y concordantes de la Ley General de la Administración Pública, a efectos de que se cumpla con todas las exigencias de ofrecimiento, admisión y evacuación de prueba, fase conclusiva, recomendación y resolución final.

Este procedimiento se utiliza para los supuestos en que el acto final pueda imponerle obligaciones, suprimirle o denegarle derechos subjetivos, o bien, porque se le lesione grave o directamente los derechos o intereses legítimos del administrado. Así pues, se incluye, entonces, los procedimientos tendientes a la suspensión temporal o cancelación definitiva de licencias comerciales, en los que se debe verificar si existen violaciones de los requisitos legales y reglamentarios en la explotación de determinados negocios. En la causa se aprecia que se acusa el incumplimiento de las obligaciones de las sociedades involucradas, mas estamos también ante una total inexistencia de ese procedimiento previo, al punto que, inclusive, el acuerdo que ordenó la suspensión de las licencias se aprobó con dispensa de trámite, evidenciándose con ello que se hizo sin que mediara todo el proceso preparatorio de elaboración de la voluntad de la administración.

Coincide este Tribunal en que el acuerdo se tomó a la ligera, en transgresión absoluta del debido proceso, violentándose el derecho de defensa de las empresas y, por ende, con serios vicios en su procedimiento. El artículo 182 de la Ley General de la Administración Pública castiga con nulidad absoluta en los casos de infracciones sustanciales relativas a elementos formales del acto administrativo referidos al sujeto, procedimiento o la forma (artículos 102, 129). Apreciados entonces los graves vicios de procedimiento, por se éste inexistente, el acuerdo roza con la ilegalidad, por lo que, en cuanto a estos motivos del veto, amerita que sea acogido.

VII.Sobre la acusada falta y errónea fundamentación del acto administrativo. El régimen de nulidades de los actos administrativos está desarrollado en la Ley General de la Administración Pública y, dispone también, que estamos en presencia de nulidad absoluta, ante omisiones formales tales como la falta de motivación de la decisión administrativa (artículos 136), la cual se entiende, adicionalmente, como una transgresión al debido proceso, pues impide que el administrado conozca los motivos por los cuales se toma una determinada decisión en sede administrativa. Así, la motivación consiste "en una declaración de cuáles son las circunstancias de hecho y de derecho que han llevado a la respectiva administración pública al dictado o emanación del acto administrativo. La motivación es la expresión formal del motivo y, normalmente, en cualquier resolución administrativa, está contenida en los denominados "considerandos" -parte considerativa-.

La motivación, al consistir en una enunciación de hechos y del fundamento jurídico que la administración pública tuvo en cuenta para emitir su decisión o voluntad, constituye un medio de prueba de la intencionalidad de esta y una pauta indispensable para interpretar y aplicar el respectivo acto administrativo." (JINESTA LOBO, Ernesto. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I, Parte General, Biblioteca Jurídica Diké, Primera edición, Medellín, Colombia, 2002. p. 388). De igual forma, conforme a los artículo 166 y 167, el acto administrativo es nulo absolutamente respecto de la transgresión sobre sus elementos materiales, cuando estamos en ausencia de uno o varios de los elementos del acto administrativo, entendidos estos como el motivo, contenido y fin (artículos 131 a 133). En esta causa, acusa el Alcalde que dicho acto administrativo tiene vicios de nulidad por falta y errónea fundamentación, además de transgresiones en su contenido y fin.

De la lectura integral del acuerdo, se aprecia que los señores regidores tomaron la decisión de suspender la patente de las empresas minera, alegando el incumplimiento de sus compromisos y obligaciones tributarias, pidiendo la intervención de los departamentos de inspección y cobros municipales, así como de otros órganos y entes públicos. Sin embargo, ni siquiera se indica cuáles son los impuestos por concepto de patente que el Concejo reclama su incumplimiento. Se puede interpretar, que el acuerdo quizá está acusando la falta de cumplimiento de la escritura de compromisos para con el cantón suscrita por el personero de las dos empresas, en donde "de manera unilateral, voluntaria y a título gratuito" , el 12 de marzo del 2004, asumió la donación de varias obras, bienes y servicios a la comunidad; sin embargo, el acto administrativo no es explícito al señalar cuáles obligaciones son las que reclama (folios 65 a 68), por lo que existen, nuevamente, vicios en el acuerdo impugnado que dan mérito para acoger el veto.

VII.Conclusión. Ante este panorama, coincide este Tribunal en el argumento del veto, en el sentido de que el acuerdo tiene serios vicios en su fundamentación y en su contenido, por cuanto se desconoce el verdadero y completo sentido y motivo por el cual se arribó a la decisión de suspender las patentes. Si el afán del cuerpo deliberante era hacer cumplir una carta de compromisos y obtener un cabal pago de los impuestos por concepto de patente, el medio utilizado, sin lugar a dudas, fue equivocado, con lo que se evidencia otro vicio en el fin, el cual debería ser la satisfacción del interés público, el cual no puede obviar el imperioso respeto de los derechos de los particulares. Sin lugar a dudas, el acto jurídico es obscuro, omiso de las razones de hecho y de derecho que le dan sustento, evidenciándose con ello otro vicio que lo aparta de la legalidad, y que da pie para acoger el veto, lo cual se acuerda en este acto.

POR TANTO

Se acoge el veto interpuesto.

Silvia Consuelo Fernández Brenes Evelyn Solano Ulloa Eduardo González Segura Veto municipal Nombre3858 . / Concejo Municipal de Montes de Oro