Application of municipal collective bargaining agreement to public servantAplicación de convención colectiva municipal a servidor público

*040002820639LA* *040002820639LA* Supreme Court of Justice SECOND CHAMBER Case File: 04-000282-0639-LA Ruling: 2007-000550 SECOND CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at nine hours fifty-five minutes on the fifteenth of August of two thousand seven.

Ordinary proceeding filed before the Labor Court of the First Judicial Circuit of Alajuela, by [Nombre1], auxiliary of operational services B, against the MUNICIPALITY OF ALAJAUELA, represented by its mayor [Nombre2], Master in Education and university professor. Both of legal age, married, and residents of Alajuela.

WHEREAS:

1. 1The plaintiff, in a brief filed on the twenty-eighth of May of two thousand four, brought the present action so that, in the judgment, the defendant be ordered to pay the severance pay, salary differences, interest, and both sets of costs of the proceeding.
2. 2The representative of the defendant municipality answered the action in the terms indicated in the brief dated the twenty-sixth of August of two thousand four and raised the defense of lack of right.
3. 3The judge, Licentiate Derling Edith Talavera Polanco, by judgment at eight hours fifteen minutes on the fifth of July of two thousand five, ordered: "In accordance with the reasons stated and the cited legal and jurisprudential grounds, the undersigned adjudicating authority rules: the present ordinary labor claim filed by [Nombre3] against the Municipality of Alajuela is declared WITH MERIT. The defense of lack of right is rejected, and the defendant must pay the plaintiff the following amounts: ONE MILLION ONE HUNDRED NINETY-SIX THOUSAND FOUR HUNDRED FORTY-TWO COLONES for the difference of four months of severance pay owed since his settlement. Likewise, according to the previous salary amount, the defendant must pay a difference on the eight months of severance pay paid initially, for a total of TWO HUNDRED FORTY-EIGHT THOUSAND FOUR HUNDRED SEVENTY-ONE COLONES WITH EIGHTY CENTS. Interest: on the amount owed, interest must be recognized in accordance with the provisions of Article 1163 of the Civil Code and its amendment, that is, at the rate set by the Banco Nacional de Costa Rica for six-month term certificates in colones, from the filing of the claim until its effective payment.COSTS: the Municipality of Alajuela is ordered to pay both sets of costs of this litigation, fixing attorney's fees at twenty percent of the total judgment amount. The parties are warned that this judgment admits the appeal, which must be filed before this Court within a term of three days. Within that same term and before this jurisdictional body, the factual or legal grounds on which the appealing party bases its disagreement must also be stated, either verbally or in writing; under warning of declaring the appeal inadmissible." Likewise, the cited Court, by resolution at eight hours thirty minutes on the fifth of September of two thousand five, resolved: "In view of the previous first-instance resolution number 188-2005 rendered at eight hours fifteen minutes on the fifth of July of two thousand five (folios 111 through 116), in which the plaintiff's name was recorded as [Nombre3] due to a clerical error in the operative part of the judgment, in accordance with Article 161 of the Civil Procedure Code which establishes: 'The courts may correct, at any time, purely clerical errors contained in their resolutions, by means of an order issued sua sponte or at the request of a party, which shall be declared final.When a clerical error from a superior court is noted in an inferior court, the latter shall remit the case file to the former so that it may resolve accordingly,' the plaintiff's name is corrected sua sponte only in the operative part; consequently, the name of the plaintiff shall be correctly read as [Nombre1] and not as it was erroneously recorded."
4. 4Both parties appealed, and the Court of the First Judicial Circuit of Alajuela, composed of Licentiates Carlos E. Alfaro Muñoz, Marta Alfaro Obando, and Deyanira Martínez Bolivar, by judgment at thirteen hours forty minutes on the seventh of April of two thousand six, resolved: "No defects of nullity are noted in the proceedings. On the matters appealed, the first-instance judgment is confirmed. A clerical error is corrected so that in the 'Therefore' section of the first-instance ruling, where it says: [Nombre3], it shall be read as [Nombre1]."
5. 5The defendant party filed an appeal before this Chamber in a brief dated the twelfth of June of two thousand six, which is based on the grounds that will be stated in the considering part.
6. 6The prescriptions of law have been observed in the proceedings.

Drafted by Judge Vega Robert; and,

CONSIDERING:

I. BACKGROUND

The plaintiff stated he worked for the sued entity from August 26, 1974, until January 1, 2004, the date on which he availed himself of the old-age pension. He filed the claim to be paid the amounts left unpaid for four additional months of severance pay he was entitled to, in accordance with rights acquired in good faith and the scope of the Collective Bargaining Agreement (Convención Colectiva) concluded between the unions and the sued Municipality in 1998, as well as the salary differences on eight months for the calculation of the severance pay granted, since this was not calculated based on the amounts actually earned. He also requested the recognition of interest at the legal rate on such sums until their cancellation and the assessment of costs against the sued Municipality (folios 6-7). The then Municipal Mayor of Alajuela answered the claim negatively and raised the defense of lack of right to the plaintiff's claims.

He argued that the rules of the collective bargaining agreement are not applicable to the plaintiff by virtue of the fact that the Constitutional Chamber declared said instruments unconstitutional with respect to public officials, including municipal ones. He requested that the claim be declared without merit in all its aspects (folios 37-42). The Labor Court of Major Quantification of Alajuela declared the plaintiff's claims with merit. Furthermore, it ordered the defendant to pay both sets of costs and fixed the personal costs at twenty percent of the total judgment amount (folios 111-116). Both the municipal mayor and the plaintiff appealed said resolution (folios 119-123 and 124, respectively). The Civil and Labor Court of Alajuela confirmed the appealed judgment (folios 136-145).

II. GRIEVANCES

Before this Chamber, the current municipal mayor of Alajuela expresses disagreement. She alleges that the Court incurs the same errors as the first instance, since through Ruling (Voto) Nº 4453-2000, the Constitutional Chamber declared unconstitutional the collective bargaining agreements concluded by officials governed by a public employment relationship. She considers that the adjudicator must analyze in each specific case whether the relationship existing between the Municipality and the official is statutory or of public employment, in which case the collective bargaining agreement is inapplicable, or if, on the contrary, it involves a relationship governed by common law, in which case its application is indeed possible. She indicates that the judgment is silent, as it does not carry out an analysis in that sense for the specific case and limits itself to concluding that the agreement is applicable to the plaintiff because he occupies one of the lowest rungs of the municipal career ladder, without considering that this is not the core of the matter raised.

She alleges that, in relation to municipal officials, regardless of whether or not they perform a public function, their employment relationships acquire said character by express provision of law, specifically by what is established in Articles 115, 119, and 146 subsection a) of the Municipal Code, where the so-called administrative career was established for those officials, without distinction of rank or functions, which converts it into a Public Law relationship governed by statutory principles. From that relationship derive exclusive elements such as the principles of proven suitability for appointment and stability in the position, aimed at achieving greater efficiency in the public function, which has even been recognized as such by the Second Chamber with respect to the municipal officials of that canton. She requests that the appealed judgment be revoked so that the claim be declared without merit (folios 155-161).

III.Let it be stated regarding what is alleged by the appellant, that the Constitutional Chamber, in its judgment N° 4453-2000 of 14:56 hours on May 24, did not declare unconstitutional the collective bargaining agreements in the municipal [public] sector; in this sense, it specifically stated:

"…VIII.- CONCLUSIONS.- Based on all the foregoing and by way of summary, the Chamber reaches the following conclusions: in the exercise of the competence as the ultimate interpreter of the Political Constitution, when examining the topic of the administrative organization and structure of the State and the appropriateness or not of collective bargaining agreements in the public sector, the Chamber cannot limit itself solely to the application of the provisions that make up the Chapter on the so-called 'Social Guarantees'. It is necessary, furthermore, to examine that legal institution in coordination with the principles contained in Articles 191 and 192 of the Political Constitution; upon carrying out this exercise, the full conviction is acquired that the constituent's will, following the historical line of development of Labor Law institutions, was to abstract public sector servants from the general rules that inform Collective Labor Law, subjecting them to a special public employment relationship, also and commonly called 'statutory relationship' (relación estatutaria), which is governed by Public Law.

This implies, without a doubt and as a general thesis, that no public official can negotiate their employment conditions as if it were a contractual nexus subject to Labor Law. However, the development of legal ideas, the adoption of conventions promoted by the International Labor Organization, and the case law of this Chamber, have led the evolution of the involved institutions to the point of admitting as compatible with Constitutional Law, the collective bargaining agreements negotiated by the category of employees and servants who, despite being part of the public sector, govern their relationships by Labor Law, especially in the terms of the definitions contained in Articles 111 and 112 of the General Law of Public Administration, that is, when it involves economic enterprises or services of the State responsible for activities subject to Common Law, as well as the service relationships with laborers, workers, and employees who do not participate in the public management of the Administration and who are governed by common Labor or Commercial Law, as the case may be.

In this sense, the consultation is answered, but warning, however, that it corresponds to the Administration itself, to the legal operators in general, and ultimately to the Judge, when hearing specific cases, to determine if a State institution or a group of its servants or officials constitute the core of the exception that can negotiate collectively, or if, on the contrary, that path is closed to them. And finally, according to what the Office of the Attorney General of the Republic has expressed in its report, which this Chamber also accepts, the personnel working in the Municipalities of the country are limited for collective bargaining, in the terms of this judgment, since, unless proven otherwise, they are public servants governed by the public employment relationship. Given the effects of this judgment, in accordance with the provisions of Article 107 of the Law of Constitutional Jurisdiction, it is important to point out that it will be up to the Second Chamber of the Supreme Court of Justice to determine if the plaintiff's relationship in the Ordinary Labor Proceeding, [Nombre4], with the Banco Nacional de Costa Rica, was regulated by Public Law or by Common Law.

The judgment is declaratory and retroactive to the date of entry into force of each collective bargaining agreement in the public sector that one intends or attempts to apply, without prejudice to rights acquired in good faith. Likewise, in accordance with the provisions of Article 91 of the same Law, the Chamber proceeds to scale the retroactive effects of the judgment to the date of publication of its summary in La Gaceta, a date from which the effects must cease for all servants for whom the Constitutional Law has forbidden the possibility of concluding collective bargaining agreements …." When hearing a petition for "addition, clarification, revocation, and review" of that same ruling, in a complementary vote N° 9690 of 15:01 hours on November 1, 2000, with greater clarity and precision, it resolved:

"IV.-… What the Association must do is take note that, ultimately, the Chamber has not declared unconstitutional the collective bargaining agreements of any defined set of State institutions; that is, for example, it has not said that collective bargaining agreements cannot be concluded in municipalities or universities. On the contrary, the judgment is extremely clear and does not require delving into its concepts to understand its tenor, that there are public servants for whom the path of collective labor law is forbidden, and that determining who those servants are is a task that corresponds to each of the public entities in the exercise of their competencies and, ultimately, to the judges charged with adjudicating the disputes that arise on this matter …" (Italics not in the original).

Further on, in Considering VIII of this second vote, the Chamber specifies:

"… A single collective bargaining agreement in the public sector can be, at the same time, constitutional for those who have a work relationship regulated by Common Law, and unconstitutional for those whose relationship is regulated by Public Law. Who forms part of one sector and who of the other? That will be decided by the administration itself or, where appropriate, the judge (letter D). …" (Italics not in the original).

It is clear that the Constitutional Chamber did not declare unconstitutional the collective bargaining agreements of the municipal sector; nor did it say that collective bargaining agreements cannot be concluded in this sector of the country. What it established is that there exist public servants for whom the path of collective labor law to establish the conditions of their employment is impeded, and that determining who the servants are that make up that core is, in the first instance, the responsibility of each of the public entities in the exercise of their competencies and, ultimately, of the judges responsible for resolving the disputes that arise on this matter. It also follows from what was resolved that the collective bargaining agreements negotiated by employees and servants who, despite forming part of the public sector, govern their relationships by Labor Law, are not unconstitutional, in the terms contained in Articles 111 and 112 of the General Law of Public Administration, that is, when it involves economic enterprises or services of the State responsible for activities subject to Common Law, as well as the service relationships with laborers, workers, and employees who do not participate in the public management of the administration and who are governed by common Labor or Commercial Law, as the case may be.

IV.The essential content of collective rights is constituted by the right to strike, freedom of association, and collective bargaining; this triptych forms an indivisible triangular set (Cf. [Nombre5], . "LA HUELGA EN PERU", in the collective work "LA HUELGA EN IBEROAMERICA", Aele, Lima, Peru, 1996, page 209). Collective bargaining is a faculty inherent to the right to strike itself, and the latter is an instrument of negotiation (Spanish Constitutional Court, judgment of April 8, 1981, cited by Professor Alfredo Montoya Melgar, in his essay "LA HUELGA EN ESPAÑA", cited work, pages 103 and 104). Collective bargaining can take place without exercising the right to strike, but there cannot be a strike without collective bargaining (Cf. [Nombre6], "LA HUELGA EN CHILE", page 67). Unions, as permanent associations of workers, employers, or persons of independent profession or trade, have many objectives, purposes, or activities, as our legislation terms them.

The Constitution and the law recognize "force of law" to the collective bargaining agreements that, in accordance with the law, are concluded between employers or employers' unions and legally organized workers' unions (Articles 62 of the Political Constitution, 339 and 340 of the Labor Code). There is no doubt that collective bargaining fulfills a fundamental purpose, insofar as it tends to improve the conditions under which work must be performed -living conditions- and other matters relating to it (Article 54 of the same Code). At the international level, Convention No. 98 of the International Labor Organization, concerning the Right to Organize and to Bargain Collectively of July 1, 1949, in its numeral 4 promotes voluntary negotiation, stipulating: "Measures appropriate to national conditions shall be taken, where necessary, to encourage and promote the full development and utilisation of machinery for voluntary negotiation between employers or employers' organisations and workers' organisations, with a view to the regulation of terms and conditions of employment by means of collective agreements." For its part, the Declaration of Principles of the International Labor Organization, approved at the 86th Session of the International Labor Conference, in the year 1998, established as a fundamental right to be applied in all countries that form part of that Organization, "freedom of association and the effective recognition of the right to collective bargaining." These fundamental rights, according to the ILO Conference, the highest body of that entity, are mandatory for compliance by the countries that are members of said international organization, who must respect them, promote them, and make them a reality in good faith.

In another order of things, and although these are conventions not yet ratified by Costa Rica but which acquire citizenship in our legal system by virtue of the Declaration of Fundamental Rights previously cited and the Constitution of the International Labor Organization. Additionally, Convention 151 concerning Labour Relations in the Public Service of June 27, 1978, Article 7, establishes: "Measures appropriate to national conditions shall be taken, where necessary, to encourage and promote the full development and utilisation of machinery for negotiation between the public authorities concerned and employees' organizations on terms and conditions of employment." Likewise, Convention 154 of June 19, 1981, concerning the Promotion of Collective Bargaining, Article 2, indicates: "For the purpose of this Convention, the term collective bargaining extends to all negotiations which take place between an employer, a group of employers or one or more employers' organisations, on the one hand, and one or more workers' organisations, on the other, for (a) determining working conditions and terms of employment; and/or (b) regulating relations between employers and workers; and/or (c) regulating relations between employers or their organisations and a workers' organisation or workers' organisations." In judgment N° 2313-95 of 16:18 hours on May 9, 1995, the Constitutional Chamber set a valuable precedent by indicating:

"…On this matter, it must be added that in the case of international Human Rights instruments in force in the country, the provisions of Article 7 of the Political Constitution do not apply, since Article 48 of the Constitution contains a special rule for those referring to human rights, granting them a binding normative force at the constitutional level itself. To the point that, as the case law of this Chamber has recognized, the Human Rights instruments in force in Costa Rica not only have a value similar to the Political Constitution, but to the extent that they grant greater rights or guarantees to persons, they prevail over the Constitution (see judgment N° 3435-92 and its clarification, N° 5759-93). That is why some scholars have pointed out that the constitutional reform of 1989 concerning constitutional jurisdiction is perhaps the greatest achievement that Costa Rica has experienced from a legal standpoint in the last fifty years." Well, the majority of this Chamber considers that the cited Convention No. 98 of 1949, as well as the rights enshrined in the Declaration of Fundamental Rights of the International Labor Organization of 1998, not only have a value superior to the law, but furthermore, such rights or guarantees would be neglected in their essential core if, in the case of municipalities, the exception to the right to bargain collectively were to become the rule.

V.Which public servants are excluded from collective bargaining, that is, which are those for whom the path of collective labor law to establish the conditions of their employment is closed? The doctrine of the commentary judgment, Nº 4453-2000, follows a classificatory or taxonomic orientation of rights; according to which, there would be groups of servants excluded from the collective bargaining agreements concluded. The majority of this Chamber understands that those servants are those who participate in public management, that is, those who lead and direct the branches of the State, the heads of autonomous institutions, executive presidencies, as well as the top executives (management group) of State enterprises, etc., which responds to the need to ensure the continuity of the functioning of the Public Administration, constituted by the State and other public entities (Articles 1 and 4 of the General Law of Public Administration), as well as to avoid conflicts of interest due to the dual status of workers and heads of the Administration.

Also excluded would be those servants who, due to their participation in the collective negotiations, may be directly benefited from those negotiations, a matter which is certainly not advisable. (Cf. Constitutional Chamber, judgment Nº 2531-94 of 15:42 hours on May 31, 1994). Executive Decree (Decreto Ejecutivo) Nº 29576 of May 31, 2001, denominated Regulation for the Negotiation of Collective Agreements in the Public Sector (Reglamento para la Negociación de Convenciones Colectivas en el Sector Público), provides in its Article 6, paragraph 2: "No person who is currently or potentially going to receive any benefit from the collective bargaining agreement to be signed may form part of that delegation (employer representation)." The Law Against Corruption and Illicit Enrichment in the Public Function (Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública), Nº 8422 of October 6, 2004, incorporates this doctrine in the following terms: "Article 48.- Legislation or administration for personal benefit. …

The same shall apply to anyone who favors their spouse, partner, companion, or cohabitant, or their relatives, even up to the third degree of consanguinity or affinity, or who favors themselves, with patrimonial benefits contained in collective bargaining agreements, in whose negotiation they have participated as a representative of the employer." Translating all the above to the municipal sphere, only those responsible for public management would then be excluded from the rules of a collective negotiation, such as the municipal mayor, council members, district representatives, who are officials elected by popular vote (Article 586, paragraph 2, of the Labor Code, in relation to 12 and 14 of the Municipal Code, Law Nº 7794 of April 30, 1998), and members of the municipal government (Article 169 of the Political Constitution, and 3 of the Municipal Code), as well as those officials who, by virtue of their positions, have had direct participation in the negotiation of the collective bargaining agreement.

VI.The legal framework that Article 176 of the Political Constitution imposes on public administration in general, and on Municipalities in particular, regarding authorized expenditures, is not unrelated to the provisions of Article 100, paragraphs 2 and 3 of the Municipal Code, which establishes: "The ordinary budget may not be modified to increase salaries or create new positions, except when it involves readjustments due to the application of the minimum wage decree or due to collective bargaining agreements or accords (convenciones o convenios colectivos de trabajo), in the first case when new employees are required due to the expansion of services or the provision of a new one, in the second. The readjustments produced by the conclusion of collective bargaining agreements or accords or any others implying modification of the ordinary budgets will only proceed when it is proven, in the course of the conflict proceedings or in the pertinent negotiations, that the cost of living has increased substantially according to the price indexes of the Banco Central de Costa Rica and the General Directorate of Statistics and Censuses." It is evident that the legislator expressly authorized the country's municipalities to modify the annual ordinary budget, that is, to modify the expenditure authorization for the fiscal year, when collective bargaining agreements or accords are concluded that imply a change of that kind, provided that the substantial increase in the cost of living is proven during the conflict proceeding or the associated negotiations.

The majority of this Chamber considers that this rule does not simply enclose an expenditure authorization, but rather implicitly recognizes the political, administrative, and financial autonomy that the Constitution and the law confer on these corporations, granting them full legal capacity to conclude agreements and execute them (Articles 2, 4, and 13 of the Municipal Code, and 170 of the Political Constitution, and judgments of the Constitutional Chamber, Nº 05445-99 and 2000-09690, Considering III).

VII.The aforementioned Municipal Code, in Title V, established the municipal administrative career, as a means of human development and promotion, understood as an integral regulatory system for employment and labor relations between servants and the municipal administration (Article 115); this system protects all municipal servants appointed based on merit selection and remunerated from the budget, except for interim servants and those in confidential positions who are excluded (Articles 117 and 118). The salaries and wages of those servants are governed by the following rules: a) No employee shall earn a salary inferior to the minimum corresponding to the performance of the position they hold; b) The salaries and wages of municipal servants shall be determined by a salary scale that shall set the minimum and maximum sums corresponding to each category of positions; c) To determine salaries and wages, the budgetary conditions of the municipalities, the cost of living in the different regions, the salaries prevailing in the market for equal positions, and any other legal provisions regarding salary matters shall be taken into account (Article 122).

These norms open an important space for determining the economic remuneration of municipal servants. The cost of living is subject to the price index of the Banco Central de Costa Rica, which in turn must respond to the needs of each region of the country; the market study is a mechanism of comparison and equalization, in accordance with the rule of Article 57 of the Political Constitution, in the sense that "the salary shall always be equal for equal work in identical conditions of efficiency." The violation of these rules, due to lack of application or improper application, can generate a collective movement, aimed at improving the prevailing employment conditions, updating or adapting them to the prevailing reality. The state of subjection in which the servant finds themselves with the municipal administration is not incompatible with the idea of collective bargaining, because the legislator themselves laid the foundations according to and within which agreements can be reached, limits that cannot be modified or repealed due to normative hierarchy (Cf.

Article 112, subsection 3], of the General Law of Public Administration, and judgments of the Constitutional Chamber, Nº 2000-04453, Considering VII, premise # 6, and Nº 1696-92, Considering XI). The collective bargaining agreement, insofar as it embraces the agreement that resolves the conflict and puts an end to it, concluded between the employer representatives and the workers' unions, or, as the case may be, establishes lasting regulations in order to prevent future labor conflicts, becomes a precious instrument of social peace in the face of eventual collective movements.

VIII. ANALYSIS OF THE SPECIFIC CASE

From the complaint and answer, it is gathered that according to personnel action No. 0961, dated August 30, 1974, the plaintiff [Name1] began an employment relationship with the defendant Municipality on August 26 of that year, as a “sanitary laborer (peón sanitario)” in the Municipal Sanitation Department. Likewise, that he acquired tenure (propiedad) on April 15, 1975, under personnel action No. 01314. Also, that the employment relationship ended on December 31, 2003, upon availing himself of his old-age pension, at which time he worked as an operational services assistant B, in the Aqueducts Department. (See folio 5) He seeks payment of four months of severance pay (auxilio de cesantía), as provided in Article 50 of the Collective Bargaining Agreement (Convención Colectiva de Trabajo), signed by the unions and the Municipality of Alajuela in 1998, since he was only recognized eight months for this concept.

IX.At the time the severance pay benefit was paid to the plaintiff for availing himself of his old-age pension, the Collective Bargaining Agreement between the Municipality of Alajuela and the National Association of Public and Private Employees -ANEP- and the Union of Municipal Workers of Alajuela -UTEMA-, dated July 3, 1998, was in effect. Numeral 50, paragraph 2, of this agreement establishes the Municipality's obligation to indemnify one month's salary (severance pay) for each year of service up to a maximum of twelve years. This Agreement was approved (homologada) by the Ministry of Labor and Social Security, Department of Labor Relations, in resolution DRT-119, at 9:00 a.m. on February 24, 1999, on the understanding that in accordance with Voto 3053-94 of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) and opinions C-184-94 and C-186-98 of the Attorney General's Office (Procuraduría General de la República), it only covers workers who do not participate in public management, it being the obligation of each Institution to determine this matter. Bear in mind that in judgment No. 5445-99 at 2:30 p.m. on July 14, 1999, in which municipal autonomy was analyzed, the Constitutional Chamber stated:

“…it is worth recalling that through the specific regime of concessions, the Administration can contract with private individuals the provision of public services that fall under its purview, a regime that is fully applicable to municipal authorities, especially for the provision of local interests and services, such that garbage collection, sidewalk and ditch cleaning, or the provision of potable water service -among others- may well be attributed to private associations or individuals, through the respective contract. In this regard, and referring to the matter, it should be highlighted that the concession does not transfer local competence to the private individual or entity authorized under the terms of the challenged Article 10, but rather it involves the granting of a right to exploit or provide the service, so that "[...](t)he concessionaire clearly has the duty, and not only the right, to provide the public service, with the ownership of that service remaining with the Administration, which is responsible for the organization of the public service and the control of the provision made by the concessionaire" (judgment number 5403-95, at four hours and six minutes p.m. on October third, nineteen ninety-five); thereby making it clear that, as there is no transfer of municipal competencies, but rather an agreement regarding their provision, which for its verification must have the approval of the Council and be concretized through the respective concession contract, there is no infringement upon municipal autonomy.

Municipal tasks admit private initiative participation, unless there is a reinforced law that prohibits it and declares a municipal monopoly in the matter (Article 46 of the Constitution); therefore, rather, one could say that the provision of services by private individuals, duly approved, consolidates a true right to enterprise and its economic value, with complete independence, insofar as the right to free enterprise exists in our country. …” If the plaintiff worked as an operational services assistant B, in the Aqueducts Department, he was an employee who did not participate in the public management of the Municipal Administration due to the nature of the position he held. Furthermore, his position within the institution, or regarding collective bargaining, is not among those excluded from the benefits of a collective bargaining agreement, according to the analysis conducted supra.

X. Consequently, the appealed judgment must be affirmed

THEREFORE (POR TANTO):

The appealed judgment is affirmed, which was the object of the challenge.

Orlando Aguirre Gómez Zarela María Villanueva Monge Bernardo van der Laat Echeverría Julia Varela Araya Rolando Vega Robert Fernando Bolaños Céspedes Juan Carlos Brenes Vargas Note from Judges Villanueva Monge and Varela Araya:

The undersigned Judges support the majority vote insofar as it applied the collective bargaining agreement to the plaintiff, which we do based on the reasoning we proceed to set forth below. According to Article 154 of the Constitution (Carta Magna), the judge is only subject to the Constitution and the law. On the other hand, numeral 62 ibidem reads: “Collective bargaining agreements (convenciones colectivas de trabajo) that, in accordance with the law, are concluded between employers or employer's unions and legally organized workers' unions shall have the force of law.” The function of the judge consists of applying the law to the specific case. In the case at hand (subjúdice), there is a collective bargaining agreement -with the force of law- that has not been invalidated by any provision of the legal system. Therefore, as it is in effect and as the claimant meets the requirements of the norm, the undersigned, as administrators of justice, must apply to said gentleman the contractual clause upon which he bases his right, as is done in the resolution we share, but based on these other premises.

Zarela María Villanueva Monge Julia Varela Araya Note from Judge van der Laat Echeverría:

The undersigned Judge concurs with the majority vote, insofar as it affirmed the challenged ruling, but, according to the undersigned's criterion, the application of said agreement is possible because Private Labor Law could be applied in those cases where the activity carried out could hypothetically be replaced by an action performed by a private individual or company, such as, for example, aqueduct services, plumbing, road maintenance, garbage collection, etc., and consequently, the instruments of collective bargaining could be applicable, as determined by the Constitutional Chamber. The above is valid insofar as a different interpretation would make the right to collectively bargain in the public sector practically inapplicable; for, as indicated, the majority of public sector workers are hired under a public employment regime even though their services could well be contracted under a private labor regime, without that circumstance being sufficient to eliminate, outright, the exercise of a fundamental right.

In accordance with the above, if in the case under examination the plaintiff held an assistant position in the Aqueducts Department, normally working as a plumber (fontanero), it must be concluded that his relationship could well be governed by Private Labor Law and, therefore, he is eligible to have the benefits of the aforementioned collective bargaining agreement applied to him. Finally, it should be added that it is irrelevant, as the appellant seeks to have applied, that the Municipal Code (Código Municipal) specifically established the administrative career for public servants (servidores), as this does not exclude them from the benefit granted by the scope of the Constitutional Chamber's ruling, as expressly indicated by that body regarding that specific sector of the Public Administration. Based on that premise, I therefore support the Chamber's vote that declared the collective bargaining agreement applicable in the case under study.

[Name7] Judge Aguirre Gómez dissents and votes as follows:

I.I dissent from the Vote subscribed by the colleagues forming the majority, for the reasons I set forth below. In accordance with Article 13 of the Law of Constitutional Jurisdiction (Ley de Jurisdicción Constitucional), what is provided by the Constitutional Chamber on the subject must be taken into consideration, starting, as it is of special interest, with Voto number 1696, at 3:30 p.m. on August 23, 1992, by which the awards were annulled “…regarding public administrations with a public employment regime (régimen de empleo de naturaleza pública).” In that pronouncement, it was noted that the Political Constitution provided for an exclusive public labor regime for State servants. However, the enactment of the Civil Service Statute (Estatuto de Servicio Civil) has only partial scope, as it was solely intended to regulate the Executive Branch's relations with its servants, within its jurisdictional scope, leaving out the regulation of service relations between minor public entities.

In that vein, it argues that: “A Political Constitution is currently in effect that did provide for it and that, notwithstanding this, a common legal order is still used, subjecting the Public Administration and its employees to the resolution of their differences through a private-law procedure. This results in an unconstitutional application by virtue of the historical and legal gap that this matter evidences, which tacitly contravenes Article 197 of the Political Constitution. It is clear that the constituent assembly's intention was to create an administrative labor regime.” It was also indicated that said Statute regulated only some aspects of the relationship of State servants, such as those relating to the rights and duties of servants, their selection, classification, promotion, transfers, discipline, and dismissal regime -among the most important-, which respond to the National Constituent Assembly's concern regarding suitability and efficiency of service; “… but it did not touch other no less important aspects, such as the one underlying the filing of this action, that is, the regulation of the economic regime itself of that relationship and the subjection of other administrative entities to the public labor regime.

This gap, however, does not authorize the use of mechanisms provided for a private relationship, for a public employment relationship that must be governed by its own and different principles.” And, it added that the confusion existing in the National Constituent Assembly in using and mentioning the Labor Code (Código de Trabajo) in the Constitution was to establish in some way a normative parameter that would govern the end of the relationship and “… not, as it has been sought to understand, that its principles and norms inspire and govern the relationship between the State and the public servant.” Subsequently, it considered: “In the Chamber's opinion, then, Articles 191 and 192 of the Political Constitution provide the basis, in principle, for an employment regime governed by Public Law, within the public sector, as has become clear from the National Constituent Assembly's debate and as is incipiently reflected in the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública).

This public employment regime necessarily implies consequences derived from the nature of that relationship, with its own general principles, which are no longer only different from those of (private) labor law, but oftentimes opposed to them. Obviously, the declaration contained in this judgment encompasses the employment relationship that exists between the administration (or better, administrations) public and its servants, but in those sectors where there is a (rational) regulation that refers to a private employment regime, the solution must be different. In these cases, there would be subjection to arbitration procedures but with certain limitations, such as that they cannot dispense with or make exceptions to current laws, regulations, or governmental directives, so even in these cases, decisions (awards) in equity, nor tribunals composed of non-lawyers, would be appropriate.” It was also clarified that “… laborers, workers, and employees who do not participate in the public management of the Administration must be considered excluded from this regime, when they are hired by the State in accordance with the exercise of its capacity under Private Law (Articles 3.2 and 112.2 and .3 of the General Law of Public Administration).

This judgment implies, likewise, that the procedures for “resolution of collective conflicts of an economic and social nature,” provided for in Articles 497 et seq. of the Labor Code, are not entirely applicable to administrations governed by public employment law, and are not applicable to the rest of the administrations, including public companies- joint-stock companies (empresas públicas- sociedades anónimas), as long as the omissions noted in this judgment are not corrected by law.” Citing the aforementioned judgment 1696-92, in number 4788, at 8:48 a.m. on September 30, 1993, regarding insurance agents, it was considered: “The foregoing means that the Chamber has delimited the meaning of Articles 191 and 192 of the Political Constitution, to interpret that the State's relationship with its ‘officials (funcionarios)’, ‘servants (servidores)’, ‘employees (empleados)’ or ‘agents (encargados)’, is regulated within an employment regime governed by Public Law, except for the exceptions that the legislator reasonably establishes, according to special conditions that merit different treatment.

And by way of an initial conclusion, the Chamber adopts the analysis made by the Attorney General's Office, to define that, based on the activity carried out by insurance agents, according to the definitions of Article 111 of the General Law of Public Administration, excludes them from the public employment regime referred to in Articles 191 and 192 of the Constitution, and in accordance with what is established in subsection 2 of Article 112 of the said General Law, those relationships must be regulated by labor or commercial law, as the case may be.” Subsequently, in judgment No. 3053 at 9:45 a.m. on June 24, 1994, it reiterated the criterion expressed in Voto No. 1696-92, to indicate: “Thus, the regime is administrative, statutory, for ‘public servants (servidores públicos)’, that is, for those who provide services to the administration or in the name and on behalf thereof, as part of its organization, by virtue of a valid and effective act of investiture; however, the General Law of Public Administration itself establishes that ‘service relationships with laborers (obreros), workers (trabajadores), and employees (empleados) who do not participate in the public management of the administration, in accordance with paragraph 3 of Article III, shall be governed by labor or commercial law, as the case may be’ (General Law of Public Administration, Article 112, subsection 2).” To resolve that specific case, it argued that a distinction had to be made between public officials (funcionarios públicos) and workers who do not participate in the public management of the administration; the determination of the category of workers who do not participate in that management being a question of legality.

Now then, the Second Chamber (Sala Segunda) raised a constitutional question (consulta de constitucionalidad) about the possibility of entering into collective bargaining agreements in the Public Sector, as well as potentially amending them. To that end, among other things, it supported it on the following: “… from Voto No. 1696-92 of the Constitutional Chamber onwards, all collective bargaining agreements entered into within the Public Sector that do not refer to laborers, workers, or employees who do not participate in the public management of the administration, when they are hired by the State in accordance with its capacity to exercise Private Law -Articles 3 and 111 of the cited General Law-, are unconstitutional…” (emphasis supplied). Said constitutional question was answered through Voto number 4453 at 2:56 p.m. on May 24, 2000. In consideration VII, several premises were established, which, as relevant, are summarized as follows: 1.

There are two extremes or legal systems in labor matters: one regulated by the Labor Code and the other, by Public Law. 2. With exceptions, the relationship between the State and public servants is called public or statutory employment, regulated by Public Law: “… consequently, there cannot be a relationship of equality or equivalence between the parties involved, as ideally should occur in a labor relationship of contractual origin, mainly because the Public Administration represents a general interest, due to the need for continuity in the provision of public services and due to budgetary limitations. In other words, the servant under the public employment regime finds himself in a state of subjection regarding the Administration; it can unilaterally impose the conditions of the organization and provision of the service to guarantee the public good, which eliminates the possibility that the relationship be considered from a perspective of equivalence of rights susceptible to negotiation between the parties.

This conclusion encompasses the inability to recognize the possibility of collective bargaining in the public sector since the very idea of negotiation, as an ideal means to review and approve the conditions of public employment, clashes with the essential postulates of the State's organization, which in this field were introduced in Articles 191 and 192 of the Constitution.” 3. The position expressed is the one historically held. Furthermore, the General Law of Public Administration clearly establishes that Administrative Law applies to service relationships between the State and its servants, excluding labor legislation from the relationship, which can only be resorted to by servants who do not participate in public management. 4. Public officials (funcionarios públicos) are those who provide services to the Administration in the name and on behalf thereof, as part of its organization, by virtue of a valid and effective act of investiture, with complete independence from the imperative, representative, remunerated, permanent, or public nature of the respective activity (Article 111, subsection 1 of the General Law of Public Administration); servants who cannot negotiate collectively.

Not considered officials subject to the public employment regime, but rather, laborers, workers, and employees who do not participate in the public management of the Administration, are the employees of State economic companies or services “… charged with activities subject to common law, who, in accordance with transcribed Article 112 subsection 2, are governed by Labor law and not by Public law, which empowers them to negotiate collectively.” 5. From Voto 3053-94 and the content of the General Law of Public Administration “… in the public sector, only servants who do not participate in public management can enter into collective bargaining agreements, such that entities with an employment regime of a labor nature (not public), such as, for example, State companies, about which national doctrine has said are ‘those that function as if they were private companies, because they sell and do the same things as private individuals; for example, the INS itself, when it sells policies, does the same as any insurance company, the banking system, when it makes loans, does the same as a common financial entity, the National Power and Light Company (Compañía Nacional de Fuerza y Luz), which sells electrical energy, sells it under the same conditions in which a private company could sell it,’ among others, can indeed negotiate collectively in accordance with the provisions that inform Collective Labor Law.” 6.

Even in the Public Sector where the application of collective bargaining agreements is constitutionally possible, that is, in “… the so-called State economic companies or services and in those personnel nuclei of public institutions and entities in which the nature of the services provided does not participate in public management, under the terms of subsection 2 of Article 112 of the General Law of Public Administration, the Chamber repeats and confirms its jurisprudence in the sense that the authorization to negotiate cannot be unrestricted …” In accordance with the above, among other things, it concluded that collective bargaining agreements entered into in the public sector are unconstitutional when they involve personnel governed by a public-law employment relationship (statutory relationship), and those signed in said sector with laborers, workers, officials, or employees, whose labor relations are regulated by common law, are not unconstitutional.

It also concluded that those collective instruments that have been negotiated and have been extended or modified, in application of the general policy on collective bargaining agreements in the Public Sector, are compatible with Constitutional Law, unless they involve negotiations with personnel under a public-law employment relationship, in which case those instruments are unconstitutional. It provided that it is the responsibility of the Administration and the judges, when hearing collective bargaining agreements, to determine if the involved workers “… given the nature of the functions they perform or performed,” are regulated by Public or common Law, for the purpose of defining whether or not they can be active subjects in the application of collective bargaining agreements. In relation to that ruling (number 4453-00), several motions for clarification and amplification, as well as appeals for reconsideration and review, were filed, which were denied by Voto number 9690 at 3:01 p.m. on November 1, 2000.

However, it is worth noting that in that pronouncement, it was expressly stated that the unconstitutionality of collective bargaining agreements of some defined set of State institutions had not been declared “… that is, for example, it has not been said that collective bargaining agreements can be entered into in municipalities or universities. On the contrary, the judgment is extremely clear and does not require deepening its concepts to understand its tenor: that there are public servants who are prohibited from using the avenue of collective labor law and that determining who those servants are is a task that corresponds to each one of the public entities, in the exercise of their competencies and, in the last instance, to the judges responsible for judging the disputes that arise on this matter.” And, it was stated that a special law is not required for the determination of who is an official or servant governed by a public-law employment relationship and who is not.

For its part, in vote number 7730, at 2:47 p.m., on August 30, 2000, related to some articles of the collective bargaining agreement of RECOPE, in addition to analyzing the issue of the legal nature of that entity as a public company that is part of the non-financial public sector of the economy. In its section referring to the jurisprudence of the Constitutional Chamber regarding collective bargaining agreements, by way of summary, it was indicated: “… based on the Chamber's jurisprudence, it must be concluded that RECOPE is a public company and therefore forms an integral part of the public sector in which the application of the institution of collective bargaining agreements is constitutionally possible; that is to say, in the so-called State economic companies or services and in those personnel nuclei of public institutions and entities in which the nature of the services provided does not participate in public management, under the terms of subsection 2 of Article 112 of the General Law of Public Administration.

But the authorization to negotiate collectively provided by the legal system is not unrestricted…” Likewise, in Voto number 10358, at 3:04 p.m., on November 22, 2000, when hearing an unconstitutionality action against a norm of the collective bargaining agreement of the National Production Council (Consejo Nacional de Producción), it was considered: “… Both the Agreement and specifically the challenged Article 12 are not applicable to public officials who provide services to the Administration in the name and on behalf thereof, as part of its organization, by virtue of a valid and effective act of investiture, with complete independence from the imperative, representative, remunerated, permanent, or public nature of the respective activity (Article 111 subsection 1) of the General Law of Public Administration). On the contrary, it is possible to apply it to laborers, workers, and employees who do not participate in the public management of the Administration, the employees of State economic companies or services, charged with activities subject to common Law, who, in accordance with Article 112 subsection 2) of the General Law of Public Administration, are governed by labor law and not by public law.” Also, regarding the Collective Bargaining Agreement of the Agricultural Credit Bank of Cartago (Banco Crédito Agrícola de Cartago), a pronouncement was issued, namely, number 3001, at 10:35 a.m. on March 9, 2006.

In that resolution, it was stated that the constitutional review body has recognized the possibility of collective bargaining for workers who do not participate in the public management of the Administration, the employees of State economic companies or services, charged with activities subject to common Law. And, it added: “This Chamber has therefore recognized that the relationship between the State and public servants, as a thesis of principle, is a public or statutory employment relationship; in other words, the servant under the public employment regime finds himself in a state of subjection regarding the Administration; the latter can unilaterally impose the conditions of the organization and provision of the service to guarantee the public good. This conclusion does not imply that collective bargaining cannot be tolerated in the public sector, but in accordance with the provisions of Articles 191 and 192 of the Constitution, it is only possible for those who do not perform public management.” Lastly, it is worth mentioning that in judgment 7261 at 2:45 p.m. on May 23, 2006, by which an unconstitutionality action against some articles of the Collective Bargaining Agreement of the National Insurance Institute (Instituto Nacional de Seguros) was resolved, the possibility of collective bargaining for laborers, workers, and employees who do not participate in the public management of the Administration, as well as for employees of State economic companies or services charged with activities subject to common law, was reiterated once more; highlighting the premises set by ruling 4453-2000.

II.Article 191 of the Political Constitution reads: "A civil service statute shall regulate the relations between the State and public servants, with the purpose of guaranteeing the efficiency of the administration." Next, Article 192 provides: "With the exceptions that this Constitution and the civil service statute determine, public servants shall be appointed based on proven suitability and may only be removed for the causes of justified dismissal expressed by labor legislation, or in the case of forced reduction of services, whether due to lack of funds or to achieve a better organization of the same." Under the protection of these norms, the Constitutional Chamber did not establish, in general and absolute terms, the validity or nullity of collective bargaining agreements (convenciones colectivas) in any specific sphere (including the municipal one), because it expressly indicated that it must be analyzed in each specific case whether the relationship of a particular employee is regulated by Common Law or by Public Law.

In the latter case, any possibility of entering into collective bargaining agreements is prohibited. To carry out this task, one must consider what is provided by said body regarding awards (laudos) and collective bargaining agreements, as well as the content of Articles 3, 111, and 112, all of the General Law of Public Administration. To do this, one must start from the premise that, as that Chamber has reiterated in the pronouncements that have been mentioned, the cited norms 191 and 192 support the existence, in principle – that is, as a rule – of an employment regime governed by Public Law within the Public Sector; the exception in this matter being the hiring of workers subject to common labor law. The latter can occur "... in those sectors where there is a (rational) regulation that refers to a private employment regime," according to the conditions that merit a different treatment (Voto 1696-92).

Said rule is applicable in all employment relationships in the Public Sector, including the municipal sphere, precisely because municipalities are minor territorial public entities contemplated in Article 168 and following of the Political Constitution. Regarding them, it should be noted in passing, clear reference was made in Considering VIII, called "CONCLUSIONS," of ruling 4453-00, when stating "And finally, according to what the Attorney General's Office has expressed in its report, which this Chamber also accepts, the personnel working in the country's Municipalities are limited for collective bargaining, in the terms of this ruling, because, unless proven otherwise, they are public servants, governed by the public employment relationship." On the other hand, for the purpose of determining the subjection of Public Sector workers to the administrative or statutory regime (régimen estatutario), the concept of "statute" (estatuto) should not cause confusion, since, as interpreted by the Constitutional Chamber, the Constitution did not restrict the concept of "statute" to that of a single legal instrument "... but rather seeks to establish a uniform regime of principles and guarantees that regulate the protection of the labor rights of the public servant, especially attending to their right to stability" (Voto number 6240 of 14:00 hours on November 26, 1993).

The reiterated criterion of that body is that those excluded from the public employment regime and, therefore, could negotiate collectively with the limitations set by its jurisprudence, are the laborers (obreros), workers, and employees who do not participate in the public management of the Administration, as long as they are contracted by the State according to the exercise of its Private Law capacity, as well as the employees of State companies or economic services tasked with activities subject to common law (Articles 3.2, 111, and 112 of the General Law of Public Administration). These norms, in their order, provide: "Article 3° 1. Public law shall regulate the organization and activity of public entities, unless otherwise expressly provided./2. Private law shall regulate the activity of entities that, due to their overall regime and the requirements of their business, can be considered as common industrial or commercial enterprises." "Article 111.- 1.

A public servant is a person who provides services to the Administration or on behalf and account of it, as part of its organization, by virtue of a valid and effective act of investiture, regardless of the imperative, representative, remunerated, permanent, or public nature of the respective activity. 2. For this purpose, the terms 'public official' (funcionario público), 'public servant,' 'public employee' (empleado público), 'person in charge of public service' (encargado de servicio público), and other similar ones are considered equivalent, and the regime of their relations shall be the same for all, unless the nature of the situation indicates otherwise. 3. Employees of companies or economic services of the State tasked with activities subject to common law are not considered public servants." And, "Article 112.- 1. Administrative law shall be applicable to service relations between the Administration and its public servants. 2.

Service relations with laborers, workers, and employees who do not participate in the public management of the Administration, in accordance with paragraph 3 of Article 111, shall be governed by labor or commercial law, as the case may be. 3.- However, the legal or regulatory provisions of public law that are necessary to guarantee administrative legality and morality shall also apply to the latter, as determined by Decree by the Executive Branch. 4. For criminal purposes, said servants shall be deemed as public." In accordance with the referred norms (which, it is repeated, are referenced by the Constitutional Chamber rulings alluding to the topic), a public servant is a person who provides services to the Administration or on behalf and account of it, as part of its organization, by virtue of a valid and effective act of investiture, with complete independence from the imperative, representative, remunerated, permanent, or public nature of the respective activity; excluding, from the regulation proper to public employment relationships, those maintained with laborers, workers, and employees who do not participate in the public management of the Administration.

If, as a general thesis, those who provide services to the State and its institutions are governed by the regulations and principles proper to Public Law and not Private Labor Law, which has constitutional roots, the exceptions, apart from having to be proven without a doubt, as such, must always have restrictive scope; otherwise, it would contradict the Constitutional Chamber's interpretation of what was mandated by the constituent power. Hence, it could in no way be interpreted that only officials who have competencies fixed or specifically defined in the law, or the high-ranking officials (jerarcas) in general terms, are subject to a public employment regime, because, down that path, we would evidently turn the exception into the rule; that is, subjecting the majority of those who provide services in the Public Sector to a private employment regime, with all the consequences that this implies, including, of course, the absence of job stability.

This being the case, it must be taken into account that the legislator introduced in subsection 2) of the cited Article 112 a phrase that is extremely restrictive, by pointing out that service relations with laborers, workers, and employees "... who do not participate in the public management of the Administration" shall be governed by labor or commercial law. For what is relevant here, the Dictionary of the Spanish Language defines the term "participate" (participar) as "To take part in something" and, therefore, a "participant" (partícipe) is one who "... has a part in something, or enters with others into the distribution of it" (Real Academia Española. Diccionario de la Lengua Española. Volume II. Madrid. Twenty-first edition, 1992, p. 1536). On the other hand, the concept of "public management of the Administration" (gestión pública de la Administración) must be related to the so-called "administrative function" (of which account is given in Article 49 of the Constitution) defined from an eclectic perspective, thus: "Despite the existing difficulties, as a product of the combination of the main criteria thus far set forth (substantial, formal, and that of the legal regime of the acts) we can define, from an eclectic perspective, the administrative function as that carried out by public bodies and entities for the concrete, immediate, and direct protection of public interests and which is subject to the law" (JINESTA LOBO (Ernesto) Tratado de Derecho Administrativo.

Volume I General Part. San José. Editorial Investigaciones Jurídicas S.A. First Edition, 2006, p. 349). From that perspective, the administrative function manifests itself in various forms, such as the acts and the material actions (hechos) of the Administration. For the cited author "The administrative function, whether legal or not, can manifest itself through acts or material actions. Acts are the declarations of will, judgment, or knowledge of the Public Administration, while material actions are the material proceedings or technical operations carried out in the exercise of the administrative function" (cited work, p. 357). In that vein, the administrative act is only one "... of the many forms of external manifestation" (op.cit., p. 422). Hence, the administrative function is not only carried out by high-ranking officials. This being the case, it must be interpreted that a public servant is one who provides services to the Administration or on behalf and account of it, as part of its organization, by virtue of a valid and effective act of investiture, with complete independence from the imperative, representative, remunerated, permanent, or public nature of the respective activity; thus participating, to a greater or lesser extent, in the so-called "public management of the Administration," with the aim of protecting public interests.

So, it must be understood that those who do not participate in said management are the laborers, workers, and employees who not only carry out activities detached from the concrete, immediate, and direct protection of public interests, but also who are not part of the organization of the respective public entity, lacking a valid and effective act of investiture, and for that same reason, the respective Administration contracted them in the exercise of private law capacity, that is, as any private individual; to which it must resort reasonably and in compliance with the law, only exceptionally for carrying out specific and non-ordinary tasks. For the municipal sphere, this interpretation is reinforced based on the content of Article 152, inserted in Title V of the Municipal Code, called "The Municipal Personnel," a section that regulates aspects related to entry into the municipal administrative career; the descriptive manual of positions, wages, and salaries; personnel selection; incentives and benefits; evaluation and qualification of service; municipal training; leaves of absence; rights of municipal servants; duties of municipal servants; prohibitions and sanctions; and sanctions procedure.

The referred norm 152 establishes: "The provisions contained in this title regarding the appointment and removal procedure shall not be applied to officials who depend directly on the Council nor to occasional employees contracted against the budget allocations of Special Services or Occasional Wages. The Council shall agree on the actions that affect the officials directly dependent on it."

III.It is an undisputed fact, and in any case has not been challenged in this instance, that Mr. [Name1] provided services to the defendant Municipality with an appointment from August 26, 1974, acquiring tenure (propiedad) on April 15, 1975. Likewise, the last position held by him was that of Operational Services Assistant-B, in which he was appointed with "tenure" (folio 5). The relationship ended on December 31, 2003, due to his taking an old-age pension. Consequently, it must be concluded that he provided services as part of the organization of the municipal entity for a considerable period (more than twenty-nine years); not having been contracted by the defendant in the exercise of private law capacity. Hence, it is evident that his service relationship was not regulated by Private Labor Law, but by Public Law. As a logical consequence of the foregoing, he could not derive any right from the invoked collective bargaining agreement, because, with respect to him, it became unconstitutional, in the terms of those partially transcribed constitutional resolutions (numbers 04453 and 9690, both from the year 2000).

And, taking into consideration that the relationship ended by virtue of resignation to take an old-age pension, his right to severance pay (auxilio de cesantía) corresponded to him under the terms provided in Articles 29 and 85 (subsection e)), both of the Labor Code, and not based on that collective instrument. Consequently, I revoke the appealed judgment only in that it recognized the plaintiff one million one hundred ninety-six thousand four hundred forty-two colones for the difference of four months of severance pay, interest on that amount, and imposed costs on the defendant. In its place, I deny those aspects, upholding regarding them the objection of lack of right (excepción de falta de derecho). I revoke the decision on costs and resolve the matter without special condemnation of those expenses.

[Nombre8] Res: 04-000282-0639-LA.

[Nombre9].-

*040002820639LA* *040002820639LA* Corte Suprema de Justicia Res: 2007-000550 SALA SEGUNDA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas cincuenta y cinco minutos del quince de agosto del dos mil siete.

Proceso ordinario establecido ante el Juzgado de Trabajo del Primer Circuito Judicial de Alajuela, por [Nombre1] , auxiliar de servicios operativos B, contra la MUNICIPALIDAD DE ALAJUELA, representada por su alcaldesa [Nombre2] , máster en educación y profesora universitaria. Ambos mayores, casados y vecinos de Alajuela.

RESULTANDO:

1. 1El actor, en escrito presentado el veintiocho de mayo del dos mil cuatro, promovió la presente acción para que en sentencia se condene a la demandada al pago de auxilio de cesantía, diferencias salariales, intereses y ambas costas del proceso.
2. 2El representante de la municipalidad demandada contestó la acción en los términos que indicó en el memorial de fecha veintiséis de agosto del dos mil cuatro y opuso la excepción de falta de derecho.
3. 3La jueza, licenciada Derling Edith Talavera Polanco, por sentencia de las ocho horas quince minutos del cinco de julio del dos mil cinco, dispuso: "De conformidad con las razones expuestas y fundamentos legales y jurisprudenciales citados la suscrita juzgadora falla: se declara CON LUGAR la presente demanda ordinaria laboral incoada por [Nombre3] contra la Municipalidad de Alajuela. La excepción de falta de derecho se rechaza, debiendo la demandada cancelar al actor los siguientes extremos: de UN MILLÓN CIENTO NOVENTA Y SEIS MIL CUATROCIENTOS CUARENTA Y DOS COLONES por concepto de diferencia de cuatro meses de cesantía que se le adeudan a partir de su liquidación. Asimismo, de acuerdo al anterior monto salarial, deberá pagar la demandada una diferencia sobre los ocho meses de cesantía pagados al inicio, para un total de DOSCIENTOS CUARENTA Y OCHO MIL CUATROCIENTOS SETENTA Y UN COLONES CON OCHENTA CÉNTIMOS.Intereses: sobre el monto adeudado deberá reconocerse intereses de conformidad con lo estipulado en el artículo 1163 del Código Civil y su reforma, sea al tipo fijado por el Banco Nacional de Costa Rica, para los certificados en colones a seis meses plazo, a partir de la presentación de la demanda y hasta su efectivo pago. COSTAS: se condena a la Municipalidad de Alajuela, al pago de ambas costas de la presente litis, fijándose los honorarios de abogado en el veinte por ciento de la condenatoria. Se advierte a las partes que, esta sentencia admite el recurso de apelación, el cual debe de interponerse ante este Juzgado en el término de tres días. En ese mismo plazo y ante este órgano jurisdiccional también se debe exponer, en forma verbal o escrita, los motivos de hecho o de derecho en que la parte recurrente apoya su inconformidad; bajo el apercibimiento de declarar inatendible el recurso".Asimismo el citado Juzgado por resolución de las ocho horas treinta minutos del cinco de setiembre del dos mil cinco, resolvió: "Vista la anterior resolución de primera instancia número 188-2005 dictada a las ocho horas quince minutos del cinco de julio del dos mil cinco (folios 111 al 116), en la cual se consignó por error material en la parte dispositiva de la sentencia, el nombre del actor como [Nombre3] , de conformidad con el artículo 161 del Código Procesal Civil que establece: "Los tribunales podrán corregir, en cualquier tiempo, los errores puramente materiales que contuvieren sus resoluciones, mediante auto que dictarán de oficio o a solicitud de parte, y que será declarado firme. Cuando en un tribunal inferior se notare un error puramente material de un tribunal superior, aquél remitirá a este el expediente para que resuelva lo que corresponda", se procede a corregir de oficio el nombre del actor únicamente en la parte dispositiva, por consiguiente, léase correctamente el nombre del accionante [Nombre1] y no como por error se consignó".
4. 4Ambas partes apelaron y el Tribunal del Primer Circuito Judicial de Alajuela, integrado por los licenciados Carlos E. Alfaro Muñoz, Marta Alfaro Obando y Deyanira Martínez Bolivar, por sentencia de las trece horas cuarenta minutos del siete de abril del dos mil seis, resolvió: "No se notan defectos de nulidad en la tramitación. En lo apelado se confirma la sentencia de primera instancia. Se corrige error material para que en el por tanto del fallo de primera instancia, donde dice: [Nombre3]" ", se lea [Nombre1] ".
5. 5La parte demandada formuló recurso para ante esta Sala en memorial de data doce de junio del dos mil seis, el cual se fundamenta en los motivos que se dirán en la parte considerativa.
6. 6En los procedimientos se han observado las prescripciones de ley.

Redacta el Magistrado Vega Robert; y,

CONSIDERANDO:

I. ANTECEDENTES

El actor indicó haber laborado para la entidad accionada desde el 26 de agosto de 1974 hasta el 1° de enero del 2004, fecha en que se acogió a la pensión por vejez. Interpuso demanda para que se le cancelen los montos dejados de pagar por cuatro meses de auxilio de cesantía de más que le correspondían, de conformidad con los derechos adquiridos de buena fe y los alcances de la Convención Colectiva suscrita entre los sindicatos y la Municipalidad accionada en 1998, así como las diferencias salariales sobre ocho meses para el cálculo de la cesantía concedida, al no haberse hecho este con base en los montos realmente devengados. Solicitó además el reconocimiento de los intereses al tipo legal sobre tales sumas hasta su cancelación y la condenatoria en costas a cargo de la Municipalidad accionada (folios 6-7). El entonces Alcalde Municipal de Alajuela contestó negativamente la demanda y opuso la excepción de falta de derecho a las pretensiones del demandante.

Adujo que las normas de la convención colectiva no le son aplicables a este en virtud de que la Sala Constitucional declaró inconstitucionales dichos instrumentos respecto a los funcionarios públicos, incluidos los municipales. Solicitó que se declare sin lugar la demanda en todos sus extremos (folios 37-42). El Juzgado de Trabajo de Mayor Cuantía de Alajuela declaró con lugar las pretensiones del actor. Además, condenó a la accionada al pago de ambas costas y fijó las personales en el veinte por ciento del total de la condenatoria (folios 111-116). Tanto el alcalde municipal como el actor apelaron dicha resolución (folios 119-123 y 124, respectivamente). El Tribunal Civil y de Trabajo de Alajuela confirmó la sentencia recurrida (folios 136-145).

II. AGRAVIOS

Ante la Sala, la actual alcaldesa municipal de Alajuela muestra disconformidad. Alega que el Tribunal incurre en los mismos errores de primera instancia, pues mediante voto Nº 4453-2000, la Sala Constitucional declaró inconstitucionales las convenciones colectivas suscritas por funcionarios regidos por una relación de empleo público. Considera que al juzgador le corresponde analizar en cada caso concreto si la relación existente entre la Municipalidad y el funcionario es estatutaria o de empleo público, en cuyo caso, la convención colectiva es inaplicable, o si por el contrario, se trata de una relación regida por el derecho común, en la cual sí es posible su aplicación. Indica que la sentencia es omisa, pues no realiza un análisis en ese sentido para el caso concreto y se limita a concluir que la convención sí es aplicable al actor por cuanto este ocupa uno de los peldaños más bajo del escalafón municipal, sin considerar que ese no es el fondo del asunto planteado.

Alega que, en relación con los funcionarios municipales, independientemente de si realizan o no función pública, sus relaciones de empleo adquieren dicho carácter por disposición expresa de ley, concretamente por lo dispuesto en los artículos 115, 119 y 146 inciso a) del Código Municipal, donde se estableció para esos funcionarios la denominada carrera administrativa, sin distinción de rango o funciones, por lo que la convierte en una relación de Derecho Público regida por principios estatutarios. De esa relación derivan elementos exclusivos como son los principios de idoneidad comprobada para el nombramiento y la estabilidad en el puesto, tendientes a lograr una mayor eficiencia en la función pública, lo cual ha sido incluso reconocido así por la Sala Segunda con respecto a los funcionarios municipales de ese cantón. Solicita que se revoque la sentencia recurrida de modo que se declare sin lugar la demanda (folios 155-161).

III.Quede sentado a propósito de lo alegado por el casacionista que la Sala Constitucional, en su sentencia N° 4453-2000 de 14:56 horas del 24 de mayo, no declaró inconstitucionales las convenciones colectivas en el sector [público] municipal; en este sentido, en concreto expresó:

“…VIII.- CONCLUSIONES.- Con fundamento en todo lo expuesto y a manera de síntesis, la Sala arriba a las siguientes conclusiones: en el ejercicio de la competencia de máximo intérprete de la Constitución Política, al examinar el tema de la organización y estructura administrativa del Estado y de la procedencia o no de las convenciones colectivas en el sector público, no puede la Sala limitarse, únicamente, a la aplicación de las disposiciones que integran el Capítulo de las llamadas "Garantías Sociales". Se necesita, además, examinar esa institución jurídica en coordinación con los principios contenidos en los artículos 191 y 192 de la Constitución Política; al hacer este ejercicio, se adquiere la plena convicción de que la voluntad del constituyente, siguiendo la línea histórica del desarrollo de las instituciones del Derecho Laboral, fue la de abstraer a los servidores del sector público de las reglas generales que informan al Derecho Colectivo del Trabajo, sujetándolo a una relación especial de empleo público, llamada también y comúnmente "relación estatutaria", que se rige por el Derecho Público.

Esto implica, sin duda y como tesis general, que ningún funcionario público puede negociar sus condiciones de empleo como si se tratara de un nexo contractual sujeto al Derecho Laboral. Sin embargo, el desarrollo de las ideas jurídicas, la adopción de los convenios impulsados por la Organización Internacional del Trabajo y la jurisprudencia de esta Sala, han conducido la evolución de las instituciones involucradas, al nivel de admitir como compatibles con el Derecho de la Constitución, las convenciones colectivas que negocie la categoría de los empleados y servidores que, no obstante integrar el sector público, rigen sus relaciones por el Derecho Laboral, especialmente en los términos de las definiciones que contienen los artículos 111 y 112 de la Ley General de la Administración Pública, o sea, cuando se trata de empresas o servicios económicos del Estado encargados de gestiones sometidas al Derecho común, así como las relaciones de servicio con obreros, trabajadores y empleados que no participan de la gestión pública de la Administración y que se rigen por el Derecho laboral o mercantil, según los casos.

En este sentido es que se evacua la consulta, pero advirtiendo, eso sí, que le corresponde a la propia Administración, a los operadores del Derecho en general y en última instancia al Juez, cuando conocen de los casos específicos, determinar si una institución del Estado o un grupo de sus servidores o funcionarios, conforman el núcleo de la excepción que sí puede negociar colectivamente, o si por el contrario, les está vedado ese camino. Y por último, según lo que ha expresado en su informe la Procuraduría General de la República, que esta Sala también acoge, el personal que se desempeña en las Municipalidades del país, está limitado para la negociación colectiva, en los términos de esta sentencia, pues, salvo prueba en contrario, se trata de servidores públicos, regidos por la relación de empleo público. Dados los efectos de esta sentencia, de conformidad con lo que dispone el artículo 107 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, resulta importante señalar que le corresponderá a la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia determinar si la relación del actor en el Juicio Ordinario Laboral, [Nombre4] , con el Banco Nacional de Costa Rica, se regulaba por el Derecho público o por el Derecho común.

La sentencia es declarativa y retroactiva a la fecha de entrada en vigencia de cada convención colectiva en el sector público que se quiera o pretenda aplicar, sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe. Igualmente, de conformidad con lo que dispone el artículo 91 de la misma Ley, procede la Sala a dimensionar los efectos retroactivos de la sentencia a la fecha de la publicación de su reseña en La Gaceta, fecha a partir de la que deben cesar los efectos para todos los servidores a los que le ha vedado el Derecho de la Constitución la posibilidad de celebrar convenciones colectivas …”.

Al conocer una gestión de “adición, aclaración, revocatoria y revisión” de ese mismo fallo, en voto complementario N° 9690 de las 15:01 horas del 1 de noviembre de 2000, con mayor claridad y precisión, resolvió:

“IV.-… Lo que sí debe hacer la Asociación, es tomar nota que en último caso, la Sala no ha declarado inconstitucionales las convenciones colectivas de algún conjunto definido de instituciones del Estado; esto es, por ejemplo, no ha dicho que no se puedan celebrar convenciones colectivas en las municipalidades o en las universidades. Por el contrario, la sentencia es sumamente clara y no requiere de profundizar en sus conceptos para comprender su tenor, de que hay servidores públicos a los que les está vedada la vía del derecho colectivo de trabajo y que determinar quiénes son esos servidores, es labor que le corresponde a cada uno de los entes públicos en el ejercicio de sus competencias y en última instancia, a los jueces encargados de juzgar las controversias que sobre esta materia surjan ...” (La cursiva no está en el original).

Más adelante, en el considerando VIII de este segundo voto, la Sala puntualiza:

“… Una misma convención colectiva en el sector público, puede ser, a la vez, constitucional para quienes tienen una relación de trabajo regulada por el Derecho Común, e inconstitucional, para quienes la tienen regulada por el Derecho Público. ¿Quiénes forman parte de uno y otro sector? Eso lo decidirá la propia administración o en su caso el juez (letra D). …” (La cursiva no está en el original).

Es claro que la Sala Constitucional no declaró inconstitucionales las convenciones colectivas del sector municipal; tampoco dijo que no se pueden celebrar convenciones colectivas en este sector del país. Lo que dispuso es que existen servidores públicos a los que les está impedida la vía del derecho colectivo del trabajo para establecer las condiciones de su empleo, y que determinar quiénes son los servidores que integran ese núcleo, compete en primer término a cada uno de los entes públicos en el ejercicio de sus competencias y, en última instancia, a los jueces encargados de resolver las controversias que sobre esta materia se susciten. También se desprende de lo resuelto que no son inconstitucionales las convenciones colectivas que negocien los empleados y servidores que, no obstante formar parte del sector público, rigen sus relaciones por el Derecho Laboral, en los términos que contienen los artículos 111 y 112 de la Ley General de la Administración Pública, o sea, cuando se trata de empresas o servicios económicos del Estado encargados de gestiones sometidas al Derecho común, así como las relaciones de servicio con obreros, trabajadores y empleados que no participan de la gestión pública de la administración y que se rigen por el Derecho laboral o mercantil comunes, según los casos.

IV.El contenido esencial de los derechos colectivos, lo constituyen el derecho de huelga, la libertad sindical, y la negociación colectiva; este tríptico forman un conjunto triangular inescindible (Cfr. [Nombre5] , . “LA HUELGA EN PERU”, en la obra colectiva “LA HUELGA EN IBEROAMERICA”, Aele, Lima, Perú, 1996, página 209). La negociación colectiva es una facultad inherente al propio derecho de huelga, y ésta es un instrumento de negociación (Tribunal Constitucional Español, sentencia de 8 de abril de 1981, citada por el profesor Alfredo Montoya Melgar, en su ensayo “LA HUELGA EN ESPAÑA”, obra citada, páginas 103 y 104). La negociación colectiva puede tener lugar sin que se ejercite la huelga, pero no puede haber huelga sin que exista negociación colectiva (Cfr. [Nombre6] , “LA HUELGA EN CHILE”, página 67). Los sindicatos, como asociaciones permanentes de trabajadores, patronos o personas de profesión u oficio independiente, tienen muchos objetivos, finalidades u actividades, como las denomina nuestra legislación.

La Constitución y la ley reconocen “fuerza de ley”, a las convenciones colectivas de trabajo que, con arreglo a la ley, se concierten entre patronos o sindicatos de patronos y sindicatos de trabajadores legalmente organizados (artículos 62 de la Constitución Política, 339 y 340 del Código de Trabajo). No hay duda que la negociación colectiva cumple una fundamental finalidad, en tanto propende a mejorar las condiciones en que el trabajo debe prestarse -condiciones de vida- y las demás materias relativas a este (artículo 54 del mismo Código). A nivel internacional, el Convenio Nº 98 de la Organización Internacional del Trabajo, sobre el Derecho de Sindicación y de Negociación Colectiva del 1° de julio de 1949, en el numeral 4° promueve la negociación voluntaria, al disponer: “Deberán adoptarse medidas adecuadas a las condiciones nacionales, cuando ello sea necesario, para estimular y fomentar entre los empleadores y las organizaciones de empleadores, por una parte, y las organizaciones de trabajadores, por otra, el pleno desarrollo y uso de procedimientos de negociación voluntaria, con objeto de reglamentar, por medio de contratos colectivos, las condiciones de empleo”.

Por su parte, la Declaración de Principios de la Organización Internacional del Trabajo, aprobada en la Reunión N° 86 de la Conferencia Internacional del Trabajo, en el año 1998, estableció como derecho fundamental a ser aplicado en todos los países que conforman esa Organización, “la libertad de asociación y la libertad sindical y el reconocimiento efectivo del derecho de negociación colectiva”. Estos derechos fundamentales, según la Conferencia O.I.T., máximo órgano de esa entidad, son de acatamiento obligatorio por parte de los países que forman parte de dicha organización internacional, quienes deben respetarlos, promoverlos y hacerlos realidad de buena fe. En otro orden de cosas, y aunque se trata de convenios no ratificados todavía por Costa Rica pero que adquieren carta de ciudadanía en nuestro ordenamiento, en virtud de la Declaración de Derechos Fundamentales anteriormente citada y de la Carta Constitutiva de la Organización Internacional del Trabajo.

Además, el Convenio 151, de las Relaciones de Trabajo en la Administración Pública del 27 de junio de 1978, artículo 7°, establece: “Deberán adoptarse, de ser necesario, medidas adecuadas a las condiciones nacionales para estimular y fomentar el pleno desarrollo y utilización de los procedimientos de negociación entre las autoridades públicas competentes y las organizaciones de empleados acerca de las condiciones de empleo”. Así también, el Convenio 154 del 19 de junio de 1981, sobre la Negociación Colectiva, artículo 2°, señala: “A los efectos del presente Convenio, la expresión negociación colectiva comprende todas las negociaciones que tienen lugar entre un empleador, un grupo de empleadores o una organización o varias organizaciones de empleadores, por una parte, y una organización o varias organizaciones de trabajadores, por otra, con el fin de: a) fijar las condiciones de trabajo y empleo, o b) regular las relaciones entre empleadores y trabajadores, o c) regular las relaciones entre empleadores o sus organizaciones y una organización o varias organizaciones de trabajadores, o lograr todos estos fines a la vez”. En la sentencia N° 2313-95 de 16:18 horas del 9 de mayo de 1995, la Sala Constitucional sentó un valioso precedente al indicar:

“…Sobre esto debe agregarse que en tratándose de instrumentos internacionales de Derechos Humanos vigentes en el país, no se aplica lo dispuesto por el artículo 7 de la Constitución Política, ya que el 48 Constitucional tiene norma especial para los que se refieren a derechos humanos, otorgándoles una fuerza normativa del propio nivel constitucional. Al punto de que, como lo ha reconocido la jurisprudencia de esta Sala, los instrumentos de Derechos Humanos vigentes en Costa Rica, tienen no solamente un valor similar a la Constitución Política, sino que en la medida en que otorguen mayores derechos o garantías a las personas, priman por sobre la Constitución (vid. sentencia N° 3435-92 y su aclaración, N° 5759-93). Por eso algunos estudiosos han señalado que la reforma constitucional de 1989, sobre la jurisdicción constitucional, es tal vez la mayor conquista que desde el punto de vista jurídico ha experimentado Costa Rica, en los últimos cincuenta años”.

Pues bien, la mayoría de esta Sala considera, que el citado Convenio Nº 98 de 1949, así como los derechos consagrados en la Declaración de Derechos Fundamentales de la Organización Internacional del Trabajo del año 1998, tienen no solamente un valor superior a la ley, sino que además, tales derechos o garantías se verían desatendidos en su núcleo esencial si en el caso de las municipalidades la excepción del derecho a negociar colectivamente se convirtiera en la regla.

V.Cuáles servidores públicos están excluidos de la negociación colectiva, es decir, cuáles son los que tienen clausurada la vía del derecho colectivo del trabajo, para establecer las condiciones de su empleo? La doctrina de la sentencia de comentario, Nº 4453-2000, sigue una orientación clasificatoria o taxonómica de derechos; según lo cual existirían grupos de servidores que estarían excluidos de las convenciones colectivas que se celebren. La mayoría de esta Sala entiende que esos servidores son los que participan de la gestión pública, es decir, quienes conducen y dirigen los poderes del Estado, los jerarcas de instituciones autónomas, presidencias ejecutivas, así como los jerarcas (grupo gerencial) de las empresas del Estado, etc., lo que obedece a la necesidad de asegurar la continuidad del funcionamiento de la Administración Pública, constituida por el Estado, y los demás entes públicos (artículos 1º y 4º de la Ley General de Administración Pública), así como para evitar conflictos de intereses por la doble condición de trabajadores y jerarcas de la Administración.

También estarían excluidos los servidores que por su participación en las negociaciones colectivas puedan verse directamente beneficiados de esas negociaciones, cuestión que desde luego no es conveniente. (Cfr. Sala Constitucional, sentencia Nº 2531-94 de 15:42 horas de 31 de mayo de 1994). El Decreto Ejecutivo Nº 29576 de 31 de mayo de 2001, denominado Reglamento para la Negociación de Convenciones Colectivas en el Sector Público, dispone en su artículo 6º, párrafo 2º: “No podrá formar parte de esa delegación (representación patronal) ninguna persona que fuere a recibir actual o potencialmente algún beneficio de la convención colectiva que se firme”. La Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, Nº 8422 de 6 de octubre de 2004, recoge esta doctrina en los siguientes términos: “Artículo 48.- Legislación o administración en provecho propio. … Igual se aplicará a quien favorezca a su cónyuge, su compañero, compañera o conviviente o a sus parientes, incluso hasta el tercer grado de consanguinidad o afinidad, o se favorezcan a sí mismo, con beneficios patrimoniales contenidos en convenciones colectivas, en cuya negociación haya participado como representante de la parte patronal”.

Traducido todo lo anterior al ámbito municipal, quedarían excluidos entonces de las normas de una negociación colectiva, solamente los responsables de la gestión pública, tales como el alcalde municipal, los regidores, síndicos, quienes son funcionarios de elección popular (artículo 586, párrafo 2º, del Código de Trabajo, en relación con el 12 y 14 del Código Municipal, Ley Nº 7794 de 30 de abril de 1998), e integrantes del gobierno municipal (artículo 169 de la Constitución Política, y 3º del Código Municipal), lo mismo que aquellos funcionarios que por el ejercicio de sus cargos hayan tenido una participación directa en la negociación de la convención colectiva.

VI.El marco legal que en materia presupuestaria impone el artículo 176 de la Constitución Política, a la administración pública en general y, a las Municipalidades en particular, en materia de gastos autorizados, no resulta ajeno a lo dispuesto en el artículo 100, párrafos 2º y 3º del Código Municipal, que establece: “El presupuesto ordinario no podrá ser modificado para aumentar sueldos ni crear nuevas plazas, salvo cuando se trate de reajustes por aplicación del decreto de salarios mínimos o por convenciones o convenios colectivos de trabajo, en el primer caso que se requieran nuevos empleados con motivo de la ampliación de servicios o la prestación de uno nuevo, en el segundo. Los reajustes producidos por la concertación de convenciones o convenios colectivos de trabajo o cualquiera otros que impliquen modificar los presupuestos ordinarios, sólo procederán cuando se pruebe, en el curso de la tramitación de los conflictos o en las gestiones pertinentes, que el costo de la vida ha aumentado sustancialmente según los índices de precios del Banco Central de Costa Rica y la Dirección General de Estadística y Censos”.

Es evidente que el legislador expresamente autorizó a las municipalidades del país para modificar el presupuesto ordinario anual, es decir, para modificar la autorización de gastos del año económico, cuando se concierten convenciones o convenios colectivos de trabajo, que impliquen una alteración de ese género, a condición de que en la tramitación del conflicto o de las gestiones conducentes, se pruebe el aumento substancial del costo de vida. La mayoría de esta Sala estima que esta norma no encierra simplemente una autorización de gasto, sino que implícitamente reconoce la autonomía política, administrativa y financiera que la Constitución y la ley les confiere a estas corporaciones, que les concede capacidad jurídica plena para celebrar convenios y ejecutarlos (artículos 2, 4, y 13 del Código Municipal, y 170 de la Constitución Política, y sentencias de la Sala Constitucional, Nº 05445-99 y 2000-09690, considerando III).

VII.El precitado Código Municipal, en el Título V, estableció la carrera administrativa municipal, como medio de desarrollo y promoción humanos, entendido como un sistema integral regulador del empleo y las relaciones laborales entre los servidores y la administración municipal (artículo 115); éste sistema protege a todos los servidores municipales, nombrados a base de selección por mérito y remunerados por el presupuesto, salvo los servidores interinos y los de confianza que quedan excluidos (artículos 117 y 118). Los sueldos y salarios de aquellos servidores, se rigen por las siguientes reglas: a) Ningún empleado devengará un sueldo inferior al mínimo correspondiente al desempeño del cargo que ocupa; b) Los sueldos y salarios de los servidores municipales serán determinados por una escala de sueldos que fijará las sumas mínimas y máximas correspondientes a cada categoría de puestos; c) Para determinar los sueldos y salarios, se tomarán en cuenta las condiciones presupuestarias de las municipalidades, el costo de vida en las distintas regiones, los salarios que prevalezcan en el mercado para puestos iguales y cualquiera otras disposiciones legales en materia salarial (artículo 122).

Estas normas abren un importante espacio para la determinación de la retribución económica de los servidores municipales. El costo de vida está sujeto al índice de precios del Banco Central de Costa Rica, que a su vez debe responder a las necesidades de cada región del país; el estudio de mercado es un mecanismo de comparación y equiparación, conforme a la regla del artículo 57 de la Constitución Política, en el sentido que “el salario será siempre igual para trabajo igual en idénticas condiciones de eficiencia”. La violación de estas reglas, por falta de aplicación o por aplicación indebida, puede generar un movimiento colectivo, dirigido a mejorar las condiciones de empleo imperantes, actualizando o adaptándolas a la realidad imperante. El estado de sujeción en que se encuentra el servidor con la administración municipal, no es incompatible con la idea de la negociación colectiva, pues el propio legislador dejó sentadas las bases con arreglo y dentro de las cuales pueden concertarse, límites que no pueden modificarse o derogarse en razón de la jerarquía normativa (Cfr.

Artículo 112, inciso 3], de la Ley General de Administración Pública, y sentencias de la Sala Constitucional, Nº 2000- 04453, considerando VII, premisa # 6, y Nº 1696-92, considerando XI). La convención colectiva, en tanto acoja el acuerdo que zanje el conflicto y le pone término, celebrado entre los representantes patronales y los sindicatos de trabajadores, o en su caso, establezca reglamentaciones duraderas con el fin de prevenir futuros conflictos laborales, se convierte en un precioso instrumento de paz social, frente a eventuales movimientos colectivos.

VIII. ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO

Del escrito de demanda y contestación, se colige que según acción de personal Nº 0961, de fecha 30 de agosto de 1974, el actor [Nombre1] se vinculó laboralmente con la Municipalidad demandada desde el 26 de agosto de ese año, como “peón sanitario” en el Departamento de Sanidad Municipal. Asimismo, que adquirió la propiedad el 15 de abril de 1975 al amparo de la acción de personal Nº 01314. También, que la relación laboral terminó el 31 de diciembre de 2003, para acogerse a la pensión por vejez, cuando lo hacía como auxiliar de servicios operativos B, en el Departamento de Acueductos. (Ver folio 5) Pretende el pago de cuatro meses de auxilio de cesantía, según lo dispuesto en el artículo 50 de la Convención Colectiva de Trabajo, firmada por los sindicatos y la Municipalidad de Alajuela en 1998, ya que solamente le reconocieron ocho meses por ese concepto.

IX.Para la época en que el actor se le pagó el extremo de auxilio de cesantía, por acogerse a la pensión por vejez, regía la Convención Colectiva entre la Municipalidad de Alajuela y la Asociación Nacional de Empleados Públicos y Privados -ANEP- y la Unión de Trabajadores Municipales de Alajuela -UTEMA-, de fecha 3 de julio de 1998, que en el numeral 50, párrafo 2°, establece la obligación de la Municipalidad de indemnizar un mes de salario (auxilio de cesantía) por cada año de servicios hasta un máximo de doce años. Esta Convención fue homologada por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Departamento de Relaciones de Trabajo, en resolución DRT-119, de las 9 horas del 24 de febrero de 1999, en el entendido que de conformidad con el Voto 3053-94 de la Sala Constitucional y a los dictámenes C-184-94 y C-186-98 de la Procuraduría General de la República, solamente cubre a los trabajadores que no participan de la gestión pública, correspondiendo a cada Institución la obligación de determinar esta cuestión. Téngase en cuenta que en sentencia Nº 5445-99 de las 14:30 horas del 14 de julio de 1999, en que se analizó la autonomía municipal, la Sala Constitucional señaló:

“…cabe recordar que mediante el régimen propio de las concesiones, la Administración puede contratar con el particular la prestación de los servicios públicos que le competen, régimen que es de plena aplicación para las autoridades municipales, sobre todo para la prestación de los intereses y servicios locales, de manera que la recolección de basura, limpieza de aceras y cunetas o la prestación del servicio de suministro de agua potable -entre otros-, bien puede atribuírse a asociaciones privadas o a particulares, mediante el contrato respectivo. En este sentido, y referido a la materia, cabe resaltar que la concesión no traslada la competencia de lo local al particular o entidad privada autorizada en los términos del artículo 10 impugnado, sino que se trata del otorgamiento de un derecho de explotación o de prestación del servicio, de manera que "[...](e)l concesionario tiene evidentemente el deber, y no sólo el derecho, de prestar el servicio público, quedando la titularidad de ese servicio en la Administración, a quien corresponde la organización del servicio público y el control de la prestación que haga el concesionario" (sentencia número 5403-95, de las dieciséis horas seis minutos del tres de octubre de mil novecientos noventa y cinco);con lo cual, queda claro que, al no existir una transferencia de las competencias municipales, sino una convención en lo que respecta a su prestación, la cual para su verificación debe contar con la aprobación del Concejo y concretización mediante el respectivo contrato de concesión, no hay infracción a la autonomía municipal.

Las tareas municipales admiten participación de la iniciativa privada, salvo que exista ley reforzada que lo prohíba y declare un monopolio municipal al respecto (artículo 46 constitucional); por lo que, más bien, puede decirse que la prestación de los servicios por particulares debidamente aprobada consolida un verdadero derecho a la empresa y a su valor económico, con entera independencia, en tanto existe en nuestro país, el derecho a la libre empresa. …” Si el actor laboraba como auxiliar de servicios operativo B, en el Departamento de Acueductos, se trataba de un empleado que no participaba de la gestión pública de la Administración Municipal en razón de la índole del puesto que desempeñaba. Pero además, su posición dentro de la institución o respecto de la negociación colectiva, no se encuentra dentro de aquellas excluidas de los beneficios de una negociación colectiva, según el análisis realizado supra.

X. En consecuencia, se debe confirmar la sentencia recurrida

POR TANTO:

Se confirma la sentencia recurrida lo que fue objeto de impugnación.

Orlando Aguirre Gómez Zarela María Villanueva Monge Bernardo van der Laat Echeverría Julia Varela Araya Rolando Vega Robert Fernando Bolaños Céspedes Juan Carlos Brenes Vargas Nota de las Magistradas Villanueva Monge y Varela Araya:

Las suscritas Magistradas apoyamos el voto de mayoría en cuanto le aplicó al actor la convención colectiva, lo que hacemos con base en los razonamientos que de seguido pasamos a exponer. Al tenor del artículo 154 de la Carta Magna, el juez/a sólo está sometido a la Constitución y a la ley. Por otro lado, el numeral 62 íbidem reza: “Tendrán fuerza de ley las convenciones colectivas de trabajo que, con arreglo a la ley, se concierten entre patronos o sindicatos de patronos y sindicatos de trabajadores legalmente organizados”. La función del juzgador consiste en aplicar la ley al caso concreto. En el subjúdice existe una convención colectiva -con fuerza de ley- que no ha sido dejada sin efecto por ninguna disposición del ordenamiento jurídico, por lo que, al encontrarse vigente y al ajustarse el accionante a los presupuestos de la norma, las infrascritas, como administradoras de justicia, debemos aplicarle a dicho señor la cláusula convencional en que este funda su derecho, como se hace en la resolución que compartimos, pero partiendo de estas otras premisas.

Zarela María Villanueva Monge Julia Varela Araya Nota del Magistrado van der Laat Echeverría:

El infrascrito Magistrado concurre con el voto de mayoría, en tanto confirmó el fallo impugnado, pero, según el criterio del suscrito, la aplicación de dicha convención es posible por cuanto, se podría aplicar el Derecho Laboral Privado en aquellos casos donde la actividad desarrollada pueda hipotéticamente ser sustituida por una actuación desplegada por una persona particular o empresa privada, como serían por ejemplo, servicios de acueductos, cañerías, mantenimiento de carreteras, recolección de basura, etc., y en consecuencia, podrían ser susceptibles de aplicación los instrumentos de negociación colectiva, según lo determinado por la Sala Constitucional. Lo anterior resulta válido en el tanto en que una interpretación diferente haría prácticamente inaplicable el derecho a negociar colectivamente en el sector público; pues, como se indicó, la mayoría de trabajadores del sector público son contratados en régimen de empleo público aún cuando sus servicios bien podrían contratarse en régimen laboral privado, sin que esa circunstancia resulte suficiente para eliminar, sin más, el ejercicio de un derecho fundamental.

De conformidad con lo anterior, si en el caso bajo examen el actor ocupaba un puesto de auxiliar en el Departamento de Acueductos, desempeñándose normalmente como fontanero, cabe concluir que su relación bien podía regirse por el Derecho Laboral Privado y, por ende, es apto para aplicársele los beneficios de la convención colectiva aludida. Por último, cabe agregar que es irrelevante, como pretende que se aplique la recurrente, que el Código Municipal haya establecido la carrera administrativa en forma concreta para los servidores, pues ello no los excluye del beneficio otorgado por los alcances del fallo de la Sala Constitucional, según lo indicado expresamente por ese órgano en lo concerniente a ese específico sector de la Administración Pública. Con base en esa premisa, apoyo, entonces, el voto de la Sala que declaró aplicable la convención colectiva en el caso bajo estudio.

[Nombre7] El Magistrado Aguirre Gómez salva el voto y lo emite de la siguiente manera:

I.Me aparto del Voto suscrito por los compañeros que conforman la mayoría, por las razones que de seguido expongo. Conforme con el artículo 13 de la Ley de Jurisdicción Constitucional, debe tomarse en consideración lo dispuesto por la Sala Constitucional sobre el tema, partiendo, por resultar de especial interés, del Voto número 1696, de las 15:30 horas del 23 de agosto de 1992, mediante el cual se anularon los laudos “…respecto de las administraciones públicas con régimen de empleo de naturaleza pública”. En ese pronunciamiento se dio cuenta que la Constitución Política previó un régimen laboral público exclusivo para los servidores del Estado. Mas, la promulgación del Estatuto de Servicio Civil, tiene tan solo alcances parciales, por cuanto sólo tuvo por propósito regular las relaciones del Poder Ejecutivo con sus servidores, dentro de su ámbito competencial, dejándose por fuera la regulación de las relaciones de servicio entre los entes públicos menores.

En ese orden de ideas aduce que: “Rige actualmente una Constitución Política que sí lo previó y que, no obstante ello, se sigue utilizando un orden legal común, sometiéndose a la Administración Pública y sus empleados, a la resolución de sus diferencias mediante un procedimiento de índole privado. Esto resulta en una aplicación inconstitucional en virtud del desfase histórico y jurídico que esta materia evidencia, lo que contraviene tácitamente el artículo 197 de la Constitución Política. Es claro que la intención del constituyente era la de crear un régimen laboral administrativo”. También se indicó que dicho Estatuto reguló apenas algunos de los aspectos de la relación de los servidores del Estado como los relativos a derechos y deberes de los servidores, su selección, clasificación, promoción, traslados, disciplina y régimen de despido -entre los más importantes-, que responden a la preocupación de la Asamblea Nacional Constituyente respecto de la idoneidad y la eficiencia del servicio; “… pero no tocó otros aspectos no menos importantes, como es el que subyace en el planteamiento de esta acción, es decir, la regulación del propio régimen económico de esa relación y el sometimiento de los otros entes administrativos al régimen laboral público.

Este vacío sin embargo no autoriza utilizar mecanismos previstos para una relación privada, a una relación de empleo público que se debe regir por principios propios y diferentes”. Y, añadió que la confusión existente en la Asamblea Nacional Constituyente de utilizar y mencionar el Código de Trabajo en la Constitución, lo fue para establecer de alguna forma un parámetro normativo que rigiera el fin de la relación y “… no como se ha querido entender, que sus principios y normas inspiran y rigen la relación entre el Estado y el servidor público”. Seguidamente consideró: “En opinión de la Sala, entonces, los artículos 191 y 192 de la Constitución Política, fundamentan la existencia, de principio, de un régimen de empleo regido por el Derecho Público, dentro del sector público, como ha quedado claro del debate de la Asamblea Nacional Constituyente y recoge incipientemente la Ley General de la Administración Pública.

Este régimen de empleo público implica, necesariamente, consecuencias derivadas de la naturaleza de esa relación, con principios generales propios, ya no solamente distintos a los del derecho laboral (privado), sino muchas veces contrapuestos a éstos. Obviamente, la declaración contenida en esta sentencia abarca la relación de empleo que se da entre la administración (o mejor, administraciones) pública y sus servidores, más en aquellos sectores en que hay una regulación (racional) que remita a un régimen privado de empleo, la solución debe ser diferente. En estos casos se daría un sometimiento a los procedimientos de arbitraje pero con ciertas limitaciones, tales como que en ellos no pueden dispensarse o excepcionarse leyes, reglamentos o directrices gubernamentales vigentes, por lo que incluso en estos casos no procederían decisiones (laudos) en conciencia, ni tribunales formados por sujetos no abogados”.

También se aclaró que se deben tener “… por excluidos de este régimen, a los obreros, trabajadores y empleados que no participan de la gestión pública de la Administración, cuando los mismos sean contratados por el Estado conforme al ejercicio de su capacidad de Derecho Privado (artículos 3.2 y 112.2 y .3 de la Ley General de la Administración Pública). Esta sentencia implica, asimismo, que los procedimientos de “resolución de los conflictos colectivos de carácter económico y social”, previstos en los artículos 497 y siguientes del Código de Trabajo, no son aplicables del todo a las administraciones regidas por el derecho público de empleo, y que no son aplicables al resto de las administraciones, incluidas las empresas públicas- sociedades anónimas, mientras por ley no se subsanen las omisiones apuntadas en esta sentencia”. Con cita de la mencionada sentencia 1696- 92, en la número 4788, de las 8:48 horas del 30 de setiembre de 1993, respecto de los agentes de seguros, se consideró: “Lo anterior quiere decir, que la Sala ha deslindado el sentido de los artículos 191 y 192 de la Constitución Política, para interpretar que la relación del Estado con sus "funcionarios", "servidores", "empleados" o "encargados", se regula dentro de un régimen de empleo regido por el Derecho Público, salvo las excepciones que razonablemente establezca el legislador, según las condiciones especiales que ameriten un trato distinto.

Y a manera de conclusión inicial, la Sala prohija el análisis que hace la Procuraduría General de la República, para definir que partiendo de la actividad que despliegan los agentes de seguros, según las definiciones del artículo 111 de la Ley General de la Administración Pública, los excluye del régimen de empleo público a que aluden los artículos 191 y 192 constitucionales y en concordancia con lo que establece el inciso 2 del artículo 112 de la referida Ley General, esas relaciones deben ser reguladas por el derecho laboral o mercantil, según el caso”. Luego, en la sentencia N° 3053 de las 9:45 horas del 24 de junio de 1994, reiteró el criterio externado en el Voto N° 1696-92, para indicar: “Así las cosas, el régimen es administrativo, estatutario, para los “servidores públicos”, o sea, para quienes prestan servicios a la administración o a nombre y por cuenta de ésta, como parte de su organización, en virtud de un acto válido y eficaz de investidura, sin embargo la propia Ley General de la Administración Pública establece que “las relaciones de servicio, con obreros, trabajadores y empleados que no participan de la gestión pública de la administración, de conformidad con el párrafo 3 del artículo III, se regirán por el derecho laboral o mercantil, según los casos” (Ley General de la Administración Pública, artículo 112, inciso 2)”.

Para resolver ese caso concreto adujo que debió distinguirse entre funcionarios públicos y trabajadores que no participan de la gestión pública de la administración; siendo que la determinación de la categoría de trabajadores que no participan de esa gestión es una cuestión de legalidad. Ahora bien, la Sala Segunda planteó una consulta de constitucionalidad sobre la posibilidad de celebrar convenciones colectivas en el Sector Público, así como para efectuar a su respecto eventuales reformas. Para ello, entre otros, la sustentó en lo siguiente: “… a partir del Voto N° 1696-92 de la Sala Constitucional, todas las convenciones colectivas pactadas, dentro del Sector Público, que no se refieran a los obreros trabajadores o a los empleados que no participan de la gestión pública de la administración, cuando los mismos sean contratados por el Estado conforme a su capacidad de ejercicio de Derecho Privado -artículos 3 y 111 de la Ley General citada-, son inconstitucionales…” (énfasis suplido).

Dicha consulta se evacuó mediante el Voto número 4453 de las 14:56 horas del 24 de mayo del 2000. En el considerando VII, se establecieron varias premisas, que en lo que interesa, se resumen así: 1. Existen dos extremos u ordenamientos en materia laboral: uno regulado por el Código de Trabajo y el otro, por el Derecho Público. 2. Con excepciones, la relación entre el Estado y los servidores públicos es llamada de empleo público o estatutaria, regulada por el Derecho Público: “… consecuentemente, no puede existir una relación de igualdad o de equivalencia entre las partes involucradas, como idealmente debiera suceder en la relación laboral de origen contractual, principalmente porque la Administración Pública representa un interés general, por la necesidad de la continuidad en la prestación de los servicios públicos y por las limitaciones presupuestarias. En otras palabras, el servidor del régimen del empleo público se encuentra con relación a la Administración, en un estado de sujeción; ella puede imponer unilateralmente las condiciones de la organización y prestación del servicio para garantizar el bien público, lo que elimina la posibilidad de que la relación sea considerada desde una perspectiva de equivalencia de derechos susceptible de negociación entre las partes.

Esta conclusión comprende el que no se pueda reconocer la posibilidad de la negociación colectiva el sector público, pues la sola idea de la negociación, como medio idóneo para revisar y aprobar las condiciones del empleo público, riñe con los postulados esenciales de la organización del Estado, que en este campo se introdujeron en los artículos 191 y 192 constitucionales”. 3. La posición que se externa es la que históricamente se ha sostenido. Además, en la Ley General de la Administración Pública se establece claramente que el Derecho Administrativo se aplica a las relaciones de servicio entre el Estado y sus servidores, excluyendo de la relación la legislación laboral, a la que sólo pueden acudir los servidores que no participan de la gestión pública. 4. Son funcionarios públicos quienes prestan servicios a la Administración a nombre y por cuenta de ésta, como parte de su organización, en virtud de un acto válido y eficaz de investidura, con entera independencia del carácter imperativo, representativo, remunerado, permanente o público de la actividad respectiva (artículo 111, inciso 1 de la Ley General de la Administración Pública); servidores que no pueden negociar colectivamente.

No son funcionarios sujetos al régimen de empleo público, sino, obreros, trabajadores y empleados que no participan de la gestión pública de la Administración, los empleados de empresas o servicios económicos del Estado “… encargados de gestiones sometidas al derecho común, que de conformidad con el artículo 112 inciso 2) transcrito, se rigen por el Derecho laboral y no por el Derecho público, lo que les faculta para negociar colectivamente”. 5. A partir del Voto 3053-94 y del contenido de la Ley General de la Administración Pública “… en el sector público sólo pueden celebrar convenciones colectivas de trabajo los servidores que no participan de la gestión pública, de tal forma que entes con un régimen de empleo de naturaleza laboral (no pública), como por ejemplo, las empresas del Estado, de las que se ha dicho la doctrina nacional que son “aquellas que funcionan como si fueran empresas privadas, porque venden y hacen lo mismo que los particulares; por ejemplo el mismo INS cuando vende pólizas hace lo mismo que una compañía aseguradora cualquiera, la banca cuando hace préstamos, hace lo mismo que una entidad financiera común, la Compañía Nacional de Fuerza y Luz, que vende energía eléctrica la vende en iguales condiciones en que podría venderla una compañía privada”, entre otros, sí pueden negociar colectivamente de conformidad con las disposiciones que informan el Derecho Colectivo del Trabajo”. 6.

Aún en el Sector Público en el que resulta constitucionalmente posible la aplicación de las convenciones colectivas, es decir en “… las llamadas empresas o servicios económicos del Estado y en aquellos núcleos de personal de instituciones y entes públicos en los que la naturaleza de los servicios que se prestan no participan de la gestión pública, en los términos del inciso 2 del artículo 112 de la Ley General de la Administración Pública, la Sala repite y confirma su jurisprudencia en el sentido de que la autorización para negociar no puede ser irrestricta …”. Conforme con lo anterior, entre otros, concluyó que son inconstitucionales las convenciones colectivas que se celebran en el sector público, cuando se trata de personal regido por la relación de empleo de naturaleza pública (relación estatutaria) y no son inconstitucionales las suscritas en dicho sector con obreros, trabajadores, funcionarios o empleados, cuyas relaciones laborales se regulan por el Derecho común.

También concluyó que son compatibles con el Derecho de la Constitución, los instrumentos colectivos que se han negociado y se han venido prorrogando o modificando, en aplicación de la política general sobre convenciones colectivas en el Sector Público, salvo que se trate de negociaciones con personal en relación de empleo de naturaleza pública, en cuyo caso esos instrumentos resultan inconstitucionales. Dispuso que corresponde a la Administración y a los jueces al conocer de convenciones colectivas, determinar si los trabajadores involucrados “… dada la naturaleza de las funciones que cumplen o cumplían”, están regulados por el Derecho Público o el común, a los efectos de definir si pueden o no ser sujetos activos en la aplicación de las convenciones colectivos. Con relación a ese fallo (número 4453-00), se presentaron varias gestiones de adición y aclaración, así como recursos de revocatoria y revisión, los cuales fueron denegados por Voto número 9690 de las 15:01 horas del 1° de noviembre del 2000.

Sin embargo, conviene reseñar que en ese pronunciamiento expresamente se dio cuenta de no haberse declarado la inconstitucionalidad de las convenciones colectivas de algún conjunto definido de instituciones del Estado “… esto es, por ejemplo, no ha dicho que se puedan celebrar convenciones colectivas en las municipalidades o en las universidades. Por el contrario, la sentencia es sumamente clara y no requiere profundizar en sus conceptos para comprender su tenor, de que hay servidores públicos a los que se les está vedada la vía del derecho colectivo de trabajo y que determinar quiénes son esos servidores, es labor que le corresponde a cada uno de los entes públicos, en el ejercicio de sus competencias y en última instancia, a los jueces encargados de juzgar las controversias que sobre esta materia surjan”. Y, se expresó que para la determinación de quién es funcionario o servidor regido por una relación de empleo de naturaleza pública y quién no lo es, no se requiere de una ley especial.

Por su parte, en el voto número 7730, de las 14:47 horas, del 30 de agosto del 2000 relacionado con algunos artículos de la convención colectiva de RECOPE, además de analizarse el tema de la naturaleza jurídica de esa entidad, en tanto empresa pública parte del sector público no financiero de la economía. En su apartado referido a la jurisprudencia de la Sala Constitucional con relación a las convenciones colectivas, a modo de síntesis, se indicó: “… con base en la jurisprudencia de la Sala, debe concluirse que RECOPE es una empresa pública y por ende forma parte integrante del sector público en el que resulta constitucionalmente posible la aplicación de la institución de las convenciones colectivas; valga decir, en las llamadas empresas o servicios económicos del Estado y en aquellos núcleos de personal de instituciones y entes públicos en los que la naturaleza de los servicios que se prestan no participan de la gestión pública, en los términos del inciso 2 del artículo 112 de la Ley General de la Administración Pública.

Pero la autorización para negociar colectivamente que le brinda el ordenamiento jurídico no es irrestricta…”. Asimismo, en el Voto número 10358, de las 15:04 horas, del 22 de noviembre del 2000, al conocer de una acción de inconstitucionalidad contra una norma de la convención colectiva del Consejo Nacional de Producción se consideró: “… Tanto la Convención y concretamente el artículo 12 impugnado, no resultan aplicables a los funcionarios públicos que prestan servicios a la Administración a nombre y por cuenta de ésta, como parte de su organización, en virtud de un acto válido y eficaz de investidura, con entera independencia del carácter imperativo, representativo, remunerado, permanente o público de la actividad respectiva (artículo 111 inciso 1) de la Ley General de la Administración Pública). Por el contrario, sí es posible aplicarlo a los obreros, trabajadores y empleados que no participan de la gestión pública de la Administración, los empleados de empresas o servicios económicos del Estado, encargados de gestiones sometidas al Derecho común, que de conformidad con el artículo 112 inciso 2) de la Ley General de Administración Pública, se rigen por el derecho laboral y no por el derecho público”.

También a propósito de la Convención Colectiva del Banco Crédito Agrícola de Cartago se emitió pronunciamiento, a saber, el número 3001, de las 10:35 horas del 9 de marzo del 2006. En esa resolución se refirió que el órgano contralor de constitucionalidad ha reconocido la posibilidad de negociar colectivamente para los trabajadores que no participan de la gestión pública de la Administración, los empleados de empresas o servicios económicos del Estado, encargados de gestiones sometidas al Derecho común. Y, añadió: “Esta Sala ha reconocido por ende que la relación entre el Estado y los servidores públicos, como tesis de principio, es una relación de empleo público o estatutaria; en otras palabras, el servidor del régimen de empleo público se encuentra en relación con la Administración, en un estado de sujeción; aquella puede imponer unilateralmente las condiciones de la organización y prestación del servicio para garantizar el bien público.

Esta conclusión no implica que no se pueda tolerar la negociación colectiva en el sector público, pero de conformidad con lo dispuesto en los artículos 191 y 192 constitucionales, únicamente resulta posible para quienes no realicen gestión pública”. Por último, valga hacer mención que en la sentencia 7261 de las 14:45 horas del 23 de mayo del 2006, por la cual se resolvió una acción de inconstitucionalidad contra algunos artículos de la Convención Colectiva de Trabajo del Instituto Nacional de Seguros, se reiteró una vez más la posibilidad de negociación colectiva que tienen los obreros, trabajadores y empleados que no participan de la gestión pública de la Administración así como para los empleados de empresas o servicios económicos del Estado encargados de gestiones sometidas al derecho común; destacando las premisas fijadas por el fallo 4453-2000.

II.El artículo 191 de la Constitución Política reza: “Un estatuto de servicio civil regulará las relaciones entre el Estado y los servidores públicos, con el propósito de garantizar la eficiencia de la administración”. Seguidamente, el 192 dispone: “Con las excepciones que esta Constitución y el estatuto de servicio civil determine, los servidores públicos serán nombrados a base de idoneidad comprobada y sólo podrán ser removidos por las causales de despido justificado que exprese la legislación de trabajo, o en el caso de reducción forzosa de servicios, ya sea por falta de fondos o para conseguir una mejor organización de los mismos”. Al amparo de dichas normas, la Sala Constitucional no estableció en términos generales y absolutos la validez o la nulidad de las convenciones colectivas en algún ámbito específico (incluido el municipal), pues, expresamente indicó que debía analizarse en cada caso concreto si la relación de un determinado empleado está regulada por el Derecho Común o por el Derecho Público.

En este último supuesto, le está vedada toda posibilidad de celebrar convenciones colectivas. Para realizar esa labor, debe atenderse lo dispuesto por dicho órgano respecto de los laudos y las convenciones colectivas así como el contenido de los artículos 3, 111 y 112, todos de la Ley General de la Administración Pública. Para ello, debe partirse, de que según lo ha reiterado esa Sala en los pronunciamientos a los cuales se ha hecho mención, las citadas normas 191 y 192 fundamentan la existencia, de principio, es decir, por regla, de un régimen de empleo regido por el Derecho Público, dentro del Sector Público; siendo la excepción en esta materia, la contratación de trabajadores sujetos al derecho laboral común. Esto último se puede dar “… en aquellos sectores en que hay una regulación (racional) que remita a un régimen privado de empleo”, según las condiciones que ameriten un trato distinto (Voto 1696-92).

Dicha regla es aplicable en todas las relaciones de empleo en el Sector Público, incluyendo el ámbito municipal, precisamente, porque las municipalidades son entes públicos menores territoriales contemplados en los artículos 168 y siguientes de la Constitución Política. Respecto de ellas, dicho sea de paso, se hizo clara referencia en el Considerando VIII denominado “CONCLUSIONES”, de la sentencia 4453-00, al indicarse “Y por último, según lo que ha expresado en su informe la Procuraduría General de la República, que esta Sala también acoge, el personal que se desempeña en las Municipalidades del país, está limitado para la negociación colectiva, en los términos de esta sentencia, pues, salvo prueba en contrario, se trata de servidores públicos, regidos por la relación de empleo público”. Por otro lado, a efecto de la determinación de la sujeción de los trabajadores del Sector Público al régimen administrativo o estatutario, no debe llamar a confusión, el concepto de “estatuto”, toda vez que, tal y como lo interpretó la Sala Constitucional, la Constitución no restringió el concepto de “estatuto” al de un instrumento jurídico único “… sino que pretende concretar un régimen uniforme de principios y garantías que regulen la protección de los derechos laborales del servidor público, especialmente atendiendo al de su derecho a la estabilidad” (Voto número 6240 de las 14:00 horas del 26 de noviembre de 1993).

El criterio reiterado de ese órgano es que están excluidos del régimen público de empleo y, por ende podrían contratar colectivamente con las limitaciones fijadas por su jurisprudencia; los obreros, trabajadores y empleados que no participan de la gestión pública de la Administración, en tanto sean contratados por el Estado conforme al ejercicio de su capacidad de Derecho Privado así como los empleados de empresas o servicios económicos del Estado encargados de gestiones sometidas al derecho común (artículos 3.2, 111 y 112 de la Ley General de la Administración Pública). Estas normas, por su orden, disponen: “Artículo 3° 1. El derecho público regulará la organización y actividad de los entes públicos, salvo norma expresa en contrario./2. El derecho privado regulará la actividad de los entes que por su régimen de conjunto y los requerimientos de su giro puedan estimarse como empresas industriales o mercantiles comunes”.

“Artículo 111.- 1. Es servidor público la persona que presta servicios a la Administración o a nombre y por cuenta de ésta, como parte de su organización, en virtud de un acto válido y eficaz de envestidura, con entera independencia del carácter imperativo, representativo, remunerado, permanente o público de la actividad respectiva. 2. A este efecto considéranse equivalentes los términos “funcionario público”, servidor público”, “empleado público”, “encargado de servicio público” y demás similares, y el régimen de sus relaciones será el mismo para todos, salvo que la naturaleza de la situación indique lo contrario. 3. No se consideran servidores públicos los empleados de empresas o servicios económicos del Estado encargados de gestiones sometidas al derecho común”. Y, “Artículo 112.- 1. El derecho administrativo será aplicable a las relaciones de servicio entre la Administración y sus servidores públicos. 2.

Las relaciones de servicio con obreros, trabajadores y empleados que no participan de la gestión pública de la Administración, de conformidad con el párrafo 3°, del artículo 111, se regirán por el derecho laboral o mercantil, según los casos. 3.- Sin embargo, se aplicarán también a estos últimos las disposiciones legales o reglamentarias de derecho público que resulten necesarias para garantizar la legalidad y moralidad administrativas, conforme lo determine por Decreto el Poder Ejecutivo. 4. Para efectos penales, dichos servidores se reputarán como públicos”. Conforme con las referidas normas (a las cuales, se repite, remiten las sentencias de la Sala Constitucional alusivas al tema), es servidor público la persona que presta servicios a la Administración o a nombre y por cuenta de ésta, como parte de su organización, en virtud de un acto válido y eficaz de envestidura, con entera independencia del carácter imperativo, representativo, remunerado, permanente o público de la actividad respectiva; excluyéndose, de la regulación propia de las relaciones de empleo público, las mantenidas con obreros, trabajadores y empleados que no participan de la gestión pública de la Administración.

Si como tesis de principio, quienes prestan servicios al Estado y sus instituciones están regidos por la normativa y principios propios del Derecho Público y no del Derecho Laboral Privado, lo cual tiene raigambre constitucional, las excepciones aparte de que deben acreditarse sin lugar a dudas, como tales, deben tener siempre alcances restrictivos; caso contrario, se entraría en contradicción con la interpretación de la Sala Constitucional de lo preceptuado por el constituyente. De ahí que, en modo alguno podría interpretarse, que sólo están sujetos a un régimen público de empleo los funcionarios que tengan competencias fijadas o definidas específicamente en la ley o los jerarcas en términos generales, pues, por ese camino, evidentemente convertiríamos la excepción en la regla; es decir, sujetando a la mayoría de quienes prestan servicios en el Sector Público a un régimen de empleo privado, con todas las consecuencias que ello implica, incluyendo, por supuesto, la ausencia de estabilidad en el trabajo.

Así las cosas, debe tomarse en cuenta que el legislador introdujo en el inciso 2) del artículo 112 citado una frase que es sumamente restrictiva, al señalar que se regirán por el derecho laboral o mercantil, las relaciones de servicio con obreros, trabajadores y empleados “… que no participan de la gestión pública de la Administración”. En lo que interesa, el Diccionario de la Lengua Española define el término “participar” como “Tomar uno parte en una cosa” y, por ende, es “partícipe” el que “… tiene parte en una cosa, o entra con otras a la parte en la distribución de ella” (Real Academia Española. Diccionario de la Lengua Española. Tomo II. Madrid. Vigésima primera edición, 1992, p. 1536). De otro lado, el concepto “gestión pública de la Administración”, debe relacionarse con la llamada “función administrativa” (de la que se da cuenta en el artículo 49 constitucional) definida desde una perspectiva ecléctica, así: “Pese a las dificultades existentes, como producto de la conjugación de los principales criterios hasta ahora expuestos (sustancial, formal y el del régimen jurídico de los actos) podemos definir, desde una perspectiva ecléctica, la función administrativa como la realizada por los órganos y entes públicos para la tutela concreta, inmediata y directa de los intereses públicos y que se encuentra sujeta a la ley” (JINESTA LOBO (Ernesto) Tratado de Derecho Administrativo.

Tomo I Parte General. San José. Editorial Investigaciones Jurídicas S.A. Primera Edición, 2006, p.349). Desde esa perspectiva, la función administrativa se manifiesta de diversas formas, como lo son los actos y los hechos de la Administración. Para el autor citado “La función administrativa jurídica o no, puede manifestarse mediante actos o hechos. Los actos son las declaraciones de voluntad, juicio o conocimiento de la Administración Pública, en tanto que los hechos son las actuaciones materiales u operaciones técnicas realizadas en el ejercicio de la función administrativa” (obra citada p. 357). En ese orden de ideas, el acto administrativo viene a ser tan sólo una “… de las tantas formas de exteriorización” (op.cit., p. 422). De ahí que, la función administrativa no sólo la lleven a cabo los jerarcas. Así las cosas, debe interpretarse que es servidor público quien presta servicios a la Administración o a nombre y por cuenta de ésta, como parte de su organización, en virtud de un acto válido y eficaz de envestidura, con entera independencia del carácter imperativo, representativo, remunerado, permanente o público de la actividad respectiva; participando de esa manera y en mayor o menor medida de la llamada “gestión pública de la Administración”, con el fin de tutelar los intereses públicos.

De modo que, debe entenderse que no participan de dicha gestión los obreros, trabajadores y empleados no sólo que realizan gestiones desvinculadas de la tutela concreta, inmediata y directa de los intereses públicos, sino, también, que no forman parte de la organización del respectivo ente público, careciendo de un acto válido y eficaz de envestidura, y que por misma razón, la respectiva Administración los contrató en el ejercicio de la capacidad de derecho privado, es decir, como cualquier particular; a lo cual debe recurrir razonablemente y con apego a la ley, sólo de modo excepcional para la realización de tareas puntuales y no ordinarias. Para el ámbito municipal, esa interpretación se refuerza con base en el contenido del numeral 152, inserto en el Título V del Código Municipal, denominado “El Personal Municipal”, apartado que regula aspectos relativos al ingreso a la carrera administrativa municipal; al manual descriptivo de puestos, sueldos y salarios; selección del personal; incentivos y beneficios; evaluación y calificación del servicio; capacitación municipal; permisos; derechos de los servidores municipales; deberes de los servidores municipales; prohibiciones y; sanciones; procedimiento de sanciones.

La referida norma 152 establece: “Las disposiciones contenidas en este título sobre el procedimiento de nombramiento y remoción no serán aplicadas a los funcionarios que dependan directamente del Concejo ni a los empleados ocasionales contratados con cargo a las partidas presupuestarias de Servicios Especiales o Jornales Ocasionales. El Concejo acordará las acciones que afectan a los funcionarios directamente dependientes de él”.

III.Es un hecho no controvertido y, en todo caso no ha sido impugnado en esta instancia que el señor [Nombre1] le prestó servicios a la Municipalidad demandada con un nombramiento desde el 26 de agosto de 1974, adquiriendo la propiedad el 15 de abril de 1975. Asimismo, el último puesto ocupado por él fue el de Auxiliar de Servicios Operativos-B, en el cual fue nombrado en “propiedad” (folio 5). La relación terminó el 31 de diciembre del 2003, por acogerse a una pensión por vejez En consecuencia, debe concluirse que prestó los servicios como parte de la organización del ente municipal por un considerable periodo (más de veintinueve años); no siendo contratado por la demandada en el ejercicio de la capacidad de derecho privado. De ahí que resulte evidente que su relación de servicio no estuvo regulada por el Derecho Laboral Privado, sino, por el Derecho Público. Como lógica consecuencia de lo anterior, no podía derivar derecho alguno de la convención colectiva invocada, pues, a su respecto, ésta devino en inconstitucional, en los términos de aquellas resoluciones constitucionales parcialmente transcritas (números 04453 y 9690, ambas del año 2000).

Y, tomando en consideración, que la relación terminó en virtud de renuncia para acogerse a una pensión de vejez, su derecho al auxilio de cesantía le correspondía en los términos previstos en los numerales 29 y 85 (inciso e)), ambos del Código de Trabajo y no con base en aquel instrumento colectivo. En consecuencia, revoco la sentencia impugnada sólo en cuanto reconoció al actor un millón ciento noventa y seis mil cuatrocientos cuarenta y dos colones por diferencia de cuatro meses de cesantía, intereses sobre esa cantidad e impuso las costas a la demandada. En su lugar, deniego esos extremos, acogiendo a su respecto la excepción de falta de derecho. Revoco lo resuelto sobre costas y resuelvo el asunto sin especial condena de esos gastos.

[Nombre8] Res: 04-000282-0639-LA.

[Nombre9].- 2