Illegal permit in public maritime zone constitutes prevaricationOtorgamiento ilegal de permiso en zona pública marítimo-terrestre constituye prevaricato

Case File: 96-200048-0384-PE File: 96-200048-0384-PE Res: 2000-01266 THIRD CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at nine hours and twenty-seven minutes on the third of November of the year two thousand.

Cassation appeal filed in the present case brought against ADELA SEQUEIRA GUTIERREZ, Costa Rican, of legal age, single, educator, resident of Filadelfia, daughter of Vilma Gutiérrez and Eulogio Sequeira, identity card number 5-162-553; RENE CONTRERAS SANDOVAL, Costa Rican, of legal age, married, pensioner, resident of Sardinal, son of Amada Contreras Sandoval, identity card number 5-137-120; and RODRIGO MARCHENA ORTIZ, Costa Rican, of legal age, married, educator, resident of Belén, son of Miguel Marchena and Cristina Ortíz, identity card number 5-150-504; for the crime of PREVARICATO committed to the detriment of THE DUTIES OF THE PUBLIC FUNCTION. Participating in the decision of the appeal are Judges Mario Alberto Houed Vega, Presiding Judge, Rodrigo Castro Monge, Joaquín Vargas Gené, José Manuel Arroyo Gutiérrez, and Carlos Luis Redondo Gutiérrez, the latter three in their capacity as Substitute Judges. Also participating in this instance are Attorneys Gerardo Marín Esquivel, as private defense counsel for the defendants Contreras Sandoval and Marchena Ortíz, and Ronald Víquez Solís representing the State. Appearing as representative of the Public Prosecutor's Office was Attorney Guillermo Sojo Picado.

Whereas:

1.- That by judgment No. 92-99 of sixteen hours on August fourth, nineteen hundred ninety-nine, the Trial Court of Guanacaste, based in Liberia, resolved: "THEREFORE In accordance with all the foregoing and Articles 37 and 39 of the Political Constitution, 12, 18, 20 and 63 of the Ley de Protección a la Zona Marítimo-terrestre, 1, 18, 30, 31, 45, 59 et seq., 71 and 348 of the Criminal Code, 1, 106, 359 et seq., 395, 399 and 542 et seq. of the Code of Criminal Procedure, the exception of STATUTE OF LIMITATIONS raised by the defense is declared WITHOUT MERIT. ADELA SEQUEIRA GUTIERREZ, RENE CONTRERAS SANDOVAL and RODRIGO MARCHENA ORTIZ are declared criminally responsible perpetrators of the crime of PREVARICATO to the detriment of THE DUTIES OF THE PUBLIC FUNCTION, and in this capacity a penalty of TWO YEARS IMPRISONMENT is imposed on each, which they shall serve after crediting the pretrial detention suffered in the penitentiary facility indicated by the respective regulations. They are also sentenced to pay the costs of the trial. The Benefit of Conditional Execution of Sentence is granted for a Probationary Period of THREE YEARS, placing them under the control and guidance of the Instituto Nacional de Criminología. Once the judgment is final, register it in the Judicial Registry of Offenders and issue the corresponding certifications for the Sentence Execution Judge and for the Instituto Nacional de Criminología. This judgment is hereby notified by reading.- LIC. RODRIGO CAMPOS ESQUIVEL LICDA. MARGOTH ROJAS PEREZ LIC. JOSE A. SALAZAR NAVAS" (sic).

2.- That against the foregoing pronouncement, the defendants René Contreras Sandoval and Rodrigo Marchena Ortíz jointly filed a cassation appeal on the merits. As the first ground for their challenge based on errors in iudicando, the appellants claim that in this case the constitutive elements of the crime of prevaricato are not present, for which reason they consider that numeral 348 of the Criminal Code was improperly applied. Secondly, they allege failure to apply Article 63 of the Ley de la Zona Marítimo-Terrestre. They request that the judgment be overturned and, in its place, the facts be reclassified as a violation of numeral 63 cited above. Likewise, that the statute of limitations of the action be declared, ordering their acquittal regarding the facts alleged against them.

3.- That having conducted the respective deliberation, the Chamber considered the issues raised in the appeal.

4.- That in the proceedings, the pertinent legal requirements have been observed.

Judge Castro Monge reports; and,

Considering:

I.- In the cassation appeal filed by the sentenced parties Rodrigo Marchena Ortiz and René Contreras Sandoval, they claim the existence of the following defects: a).- Improper application of Article 348 of the Criminal Code: They argue that in the specific case, the factual circumstances for using that norm do not exist, since although they adopted an administrative agreement in their capacity as public officials, they did not issue any resolution (resolución) within a jurisdictional proceeding. They emphasize that the judgment did not consider it proven that when adopting the agreement, they did so knowing that they were breaking the law. b).- Failure to apply Article 63 of the Ley de la Zona Marítimo-Terrestre: In this regard, they argue that there is an apparent concurrence of norms between the cited Article 63 and numeral 348 of the substantive code, by virtue of which only the former should be applied, due to a relationship of specialty. They consider that this defective subsumption prevented the prescription of the case (see folio 406).

II.- The claims are not admissible: In order to properly resolve the indicated claims, it is pertinent to transcribe the statement of facts held as proven in the judgment, since only from that factual framework can the subsumption carried out by the Trial Court be examined. Thus – in what is relevant – it was accredited that: “… A) The defendants here, René Contreras Sandoval, Adela Sequeira Gutiérrez, also known as Viria, and Rodrigo Marchena Ortiz, acting in the capacities of Municipal President the first, Municipal Vice President the second, and proprietary councilor (regidor propietario) the third, in ordinary session No. 21-87 of the Municipal Council of Carrillo held on April fourteenth, nineteen hundred eighty-seven, heard a request from Mr. Fernando Hurtado Clachar to build a wooden terrace in front of the Bar El Papagayo business, this in the Public Zone of the Zona Marítimo Terrestre of Playas del Coco, Carrillo. B) According to agreement number five, subsection two of the cited Municipal session, the defendants here agreed to be completely improper and denied such request, since it would take up part of the street that goes to the beach, which is inalienable public zone, and the law prohibits construction within the mentioned fifty meters in accordance with the law and the Plan Regulador of Playas del Coco. C) In ordinary session No. 23-87 of the Municipal Council of Carrillo held on May fifth, nineteen hundred eighty-seven, the defendants Adela Sequeira Gutiérrez, who acted as Municipal President, Rodrigo Marchena Ortiz, who acted as Municipal Vice President, and René Contreras Sandoval, acting as Proprietary Councilor (Regidor Propietario), heard a petition from Mr. Fernando Hurtado Clachar, in order to reconsider the denial of the permit to build a removable wooden platform in front of the El Papagayo business, this in the Public Zone of the Zona Marítimo Terrestre of Playas del Coco, the defendants agreeing, contrary to what is established in the Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, to grant the permit to Hurtado Clachar, to build 'a detachable wooden platform without any cement base and for a term of one year, extendable by mutual agreement and one month's prior notice', a permit that was granted also without the prior and express authorization of the Instituto Costarricense de Turismo, Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, and the Ministerio de Obras Públicas y Transportes …” (sic, folios 366 and 367). The appellants state that, as they do not hold the status of judges, they lack the authority to issue jurisdictional resolutions (resoluciones), and even though at the time the facts occurred they were performing public functions as members of the Concejo Municipal of the Canton of Carrillo (Province of Guanacaste), they did not issue a final resolution (resolución) in an "administrative proceeding". They interpret that under such conditions, the criminal offense contained in Article 350 of the substantive Code (prevaricato) could not be considered as constituted. In reality, as can be inferred from the wording of cited numeral 350, there is no criminal obstacle to considering that public officials – other than judges – can issue resolutions contrary to the law. Thus, the normative text provides that: “… Imprisonment of two to six years shall be imposed on the judicial or administrative official who issues resolutions (resoluciones) contrary to the law or bases them on false facts…” As a special offense, prevaricato can only be committed by the subjects described in the norm, who must be a "judicial or administrative official" with the possibility of issuing resolutions (resoluciones). Furthermore, the unlawfulness of the action is determined by non-observance of the law (procedural or substantive). Recently, this Chamber has correctly dimensioned the normative element: “resolutions (resoluciones)”, according to the due protection that must be afforded to the protected legal interest (duties of the public function). In this sense, it must be borne in mind that, according to what case law has established: “… the reference legal norm [Article 350 of the Criminal Code] contemplates as active subjects of the illicit act only administrative and judicial officials. It is clear that the conduct they display must be intentional. That means they must know that what they are resolving is contrary to the law or is based on false facts and must want, knowing the foregoing, to issue the resolution (resolución). Likewise, it is necessary to point out that at no time is the granting of advantages of any kind to public officials required for the crime of Prevaricato to be constituted. Now, by 'resolution (resolución)', when dealing with the result of administrative activity, it is understood as any final act by which the Public Administration expresses its will in relation to the rights and interests of the inhabitants, after having developed an administrative proceeding to decide. In other words, the 'administrative resolution (resolución administrativa)' referred to in the numeral that regulates the crime of Prevaricato is any final decision affecting the rights and interests of the administered parties, reached by the Public Administration after completing the respective proceeding. The foregoing is supported by qualified doctrinal opinions. For example, José Luis González Cussac states: 'The term "resolution (resolución)" does not pose too many problems. Case law and doctrine come to understand "resolution (resolución)" as any act of the Public Administration of a decisory nature, which affects the sphere of the rights and interests of the administered parties. That is, any act of decisory content. In short, it could be said that it is any act of the Administration that involves a declaration of will by the same, of decisory content and that affects the sphere of citizens' rights.' (see: El delito de prevaricación de autoridades y funcionarios públicos, Valencia, Spain, Editorial Tirant Lo Blanch, 2nd edition, 1997, pp. 49-50). For their part, Francisco Muñoz Conde and Mercedes García Arán consider that the resolution (resolución) referred to in the crime of Prevaricato is 'a positive action of carrying out an administrative act' (see: Derecho Penal. Parte Especial, Valencia, Spain, Editorial Tirant Lo Blanch, 11th edition, 1996, p. 836). Furthermore, it is not possible to ignore how 'resolution (resolución)' is defined by those who have dedicated themselves to the specialized study of legal vocabulary. The French specialists who collaborate with the Association Henri Capitant maintain that 'resolution (resolución)' is a 'generic denomination of the general, collective or individual rulings (providencias) issued by ministers' (see: Vocabulario Jurídico, published under the direction of Gerard Cornú, translation into Spanish by Jaime Restrepo and Jorge Guerrero based on the second French edition, Santa Fé de Bogotá, Colombia, Editorial Temis, 1995, p. 767). From the foregoing, the generic nature of the term under study must be highlighted, since it encompasses all types of decisions issued by public authorities, whether jurisdictional or administrative. For their part, Guillermo Cabanellas understands 'resolution (resolución)' as any 'judgment, order, ruling (providencia) of a governmental or judicial authority' (see: Diccionario Jurídico Elemental, Buenos Aires, Argentina, Editorial Heliasta, S.R.L., 11th edition, 1993, pp. 351-352) and thus it is clear that the term cannot be restricted only to the knowledge of appeals or claims, but rather in administrative matters it encompasses the decisions that are made ex officio and addressing the particularities of each and every one of the diverse administrative proceedings established in many different laws. It is necessary to emphasize that in the Costa Rican legal system, there is no possibility whatsoever of restricting the concept of 'administrative resolution (resolución administrativa)' to what is established in Article 121, subsection 3) of the Ley General de la Administración Pública. This is because it would generate many and very serious (due to their serious derivations) inconsistencies. The first is that if such a restricted notion of the term under discussion were applied, it would be equivalent to ignoring that the legal nature of the institute continues to be that of an administrative act and that in essence it is an agreement. The second is that incongruities would arise within the same General Law, since in that section it is specified that the agreement by which administrative appeals and claims are decided bears the name 'resolution (resolución)', but clinging to this denomination would entail ignoring the possibility of the Public Administration initiating ex officio (see Article 284 of the General Law) administrative proceedings that affect the rights and interests of the administered parties. The third lies in the fact that in the same Ley General de la Administración Pública, the word 'resolution (resolución)' is used in circumstances other than those contemplated by numeral 121, subsection 3); thus, for example, Article 227 mentions the 'resolution (resolución)' of preliminary issues. The fourth is easily seen in Article 224 of the General Law, since the administrative proceeding is not followed only in relation to claims or appeals, but also to petitions (furthermore, Article 261 of that legal body distinguishes between demands and petitions and in both cases establishes that the matter is resolved with a final act). The fifth consists of the obligation for the proceeding to conclude with a final act within two months of being initiated (see Article 261 –already mentioned– of the General Law) and it is worth clarifying that by such is not necessarily understood the last act (that is, the one that resolves an appeal) nor the one that exhausts the administrative channel, but rather that which serves to issue the first decision on the merits within the proceeding. The sixth inconsistency that such a narrow interpretation of the concept of 'administrative resolution (resolución administrativa)' would generate would be ignoring that there are very many other administrative proceedings that are not governed by the Ley General de la Administración Pública. Just by way of example, one can cite those contemplated in the Código Municipal, the Código de Minería, the Ley General de Salud, the Ley de Expropiaciones, the Ley de Extradición, the Ley de Planificación Urbana, the Ley General de Aviación Civil, the Ley de la Zona Marítimo Terrestre, and the Ley Indígena. These proceedings were excluded from the regime of the General Law through Decrees 8979-P and 9469-P, both from 1978 and covered by the legal authorization provided in Article 367, subsection 2) of the Ley General de la Administración Pública. Lastly, but not least importantly, it must be noted that by 'resolution (resolución)' with reference to Prevaricato committed by public officials, the legislator who enacted the Criminal Code in 1970 could never have thought of what was provided in Article 121, subsection 3) of the Ley General de la Administración Pública, because the latter was issued in 1978. What has been explained so far explains why there are administrative decisions issued through a final act that are not governed by the aforementioned General Law and why they are susceptible to being considered as an 'administrative resolution (resolución administrativa)' for the purposes of the crime of Prevaricato…”. (Voto # 1.021-2.000, of 10:45 hours on September 1, 2.000). As the sentencing judge held as proven, the accused held the status of members of the Concejo Municipal of the Canton of Carrillo (Province of Guanacaste) and in that capacity, they granted an advantage contrary to the law, consisting of granting a temporary permit (for one year, but extendable) to place a "removable" wooden construction in the Public Zone of the Zona Marítimo-Terrestre, in Playas del Coco. In this context, it must be clarified that the action of the accused is not excused by the fact that the interested party petitioned for a review of the previous denegatory agreement, arguing that he would place a removable platform. On the contrary, this is indicative that the defendants knew beforehand that, by mandate of the Ley sobre la Zona Marítimo-Terrestre (Law # 6.043, of March 2, 1977, published in Supplement No. 36 to La Gaceta No. 52, of March 16, 1977), it was incumbent upon them as members of the Municipal Corporation to directly ensure compliance with the norms of that law relating to the domain, development, exploitation, and use of the Zona Marítimo Terrestre and especially of the tourist areas of the coastlines (Article 3). It is clear that the accused knew that the authorization issued was contrary to the law, as it implied a temporary occupation of a part of the Public Zone, which is manifestly improper, since in principle: “… the public zone cannot be subject to occupation under any title or in any case. No one may claim any right over it. It shall be dedicated to public use and especially to the free transit of persons…” (Article 20 ibidem), except in the exceptional cases provided in the law, such as the authorization to build industrial plants, sport fishing facilities or artisanal installations, port works, mariculture programs or other similar establishments or installations, for whose operation it is indispensable to be located near the sea, requiring in such event the express approval of the respective Municipality, the Instituto Costarricense de Turismo (ICT), the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU) and other State institutions responsible for authorizing its operation, as well as the Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) (Article 18 eiusdem). As the lower court stated, the case under examination did not fall under any of the referred circumstances. It is clear that the intentional action was proven, not only because among their functions was to monitor and protect said public good, but also because beforehand a petition by the interested party had been denied, arguing on that occasion that: “… We deem such request completely improper since it would take up part of the street that goes to the beach, which is inalienable public zone, and the law prohibits construction within the mentioned 50 meters in accordance with the law and the Plan Regulador of Playas del Coco …” (see transcription of the municipal agreement, attached to folio 27). Thus, if between the first agreement and the decision now questioned there was a lapse of fifteen days, maintaining the same legal justifications, the complainants cannot now claim that they acted without intent, since it was within their knowledge that even if they authorized the installation of a removable platform, this compromised free access to the Public Zone, which was thus occupied.

III.- Next, it has been highlighted that the proven facts conformed to the provisions of Article 63 of the Ley sobre la Zona Marítimo-Terrestre, which provides that: “… The official or employee who grants concessions or occupation or development permits, or approves plans, contrary to the provisions of this law or related laws, or prevents or refuses to comply with the legally decreed or ordered suspension or demolition order of a work or installation, or the sanction of any violator of the norms of this law and its regulations, shall be punished with imprisonment of three months to two years if it is not a more serious crime. Furthermore, they shall be dismissed from their employment without employer liability. If the official is of popular election, proceedings shall be taken for the loss of their credentials at the discretion of the Tribunal Supremo de Elecciones, after an investigation that it shall order conducted…” (the highlighting is not in the original). The reproach is not well-founded: Even though it is true there is a similarity between numeral 350 of the Criminal Code and the transcribed norm, this does not necessarily imply that there is a relationship of specialty that displaces Article 350. Precisely, numeral 63 establishes an express subsidiarity clause, which obliges the Judge to verify that the action is not more severely punished with another criminal offense, as occurs in this event, in which the penalty provided for the crime of prevaricato is 2 to 6 years of imprisonment, while that stipulated in Article 63 of the Ley sobre la Zona Marítimo-Terrestre ranges between three months and two years of custodial sentence. In this sense, the typical classification carried out by the Trial Court conforms to the proven factual basis and corresponds to a reasonable interpretation of Article 23 of the Criminal Code, which states that in cases where there is an express or tacit subordination between various norms, the one to which the accessory norm refers must be chosen, precisely because it represents a greater impact on the legal interest. Consequently, the cassation appeal filed is declared without merit.

Therefore:

The cassation appeal filed is declared without merit. Notify.

Mario Alb. Houed V.

Rodrigo Castro M. Joaquín Vargas G.

(Substitute Judge) José Ml. Arroyo G. Carlos L. Redondo G.

(Substitute Judge) (Substitute Judge) digital imp. ccr File No. 1343-5-2000

Res: 2000-01266 SALA TERCERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas con veintisiete minutos del tres de noviembre del dos mil.

Recurso de casación interpuesto en la presente causa seguida contra ADELA SEQUEIRA GUTIERREZ, costarricense, mayor de edad, soltera, educadora, vecina de Filadelfia, hija de Vilma Gutiérrez y de Eulogio Sequeira, cédula de identidad número 5-162-553; RENE CONTRERAS SANDOVAL, costarricense, mayor de edad, casado, pensionado, vecino de Sardinal, hijo de Amada Contreras Sandoval, cédula de identidad número 5-137-120; y RODRIGO MARCHENA ORTIZ, costarricense, mayor de edad, casado, educador, vecino de Belén, hijo de Miguel Marchena y de Cristina Ortíz, cédula de identidad número 5-150-504; por el delito de PREVARICATO cometido en perjuicio de LOS DEBERES DE LA FUNCION PUBLICA. Intervienen en la decisión del recurso los Magistrados Mario Alberto Houed Vega, Presidente, Rodrigo Castro Monge, Joaquín Vargas Gené, José Manuel Arroyo Gutiérrez y Carlos Luis Redondo Gutiérrez, estos tres últimos en calidad de Magistrados Suplentes. Intervienen además en esta instancia, los Licenciados Gerardo Marín Esquivel, como defensor particular de los encartados Contreras Sandoval y Marchena Ortíz, y Ronald Víquez Solís en representación del Estado. Se apersonó como representante del Ministerio Público el Licenciado Guillermo Sojo Picado.

Resultando:

1.- Que mediante sentencia Nº 92-99 de las dieciséis horas del cuatro de agosto de mil novecientos noventa y nueve, el Tribunal de Juicio de Guanacaste, con sede en Liberia, resolvió: "POR TANTO Conforme a todo lo expuesto y artículos 37 y 39 de la Constitución Política, 12, 18, 20 y 63 de la Ley de Protección a la Zona Marítimo-terrestre, 1, 18, 30, 31, 45, 59 y siguientes, 71 y 348 del Código Penal, 1, 106, 359 y siguientes, 395, 399 y 542 y siguientes del Código de Procedimientos Penales, se declara SIN LUGAR la excepción de PRESCRIPCION planteada por la defensa. Se declara a ADELA SEQUEIRA GUTIERREZ , RENE CONTRERAS SANDOVAL y a RODRIGO MARCHENA ORTIZ autores responsables del delito de PREVARICATO en perjuicio de LOS DEBERES DE LA FUNCION PUBLICA, y en dicha carácter se le impone la pena de DOS AÑOS DE PRISION a cada uno, que descontarán previo abono de la preventiva sufrida en el establecimiento penitenciario que indiquen los respectivos reglamentos. Se les condena además al pago de las costas del juicio. Por un período de Prueba de TRES AÑOS se les concede el Beneficio de Condena de Ejecución Condicional, quedando bajo el control y orientación del Instituto Nacional de Criminología. Firme la sentencia inscríbase la misma en el Registro Judicial de Delincuentes y expídanse los testimonios correspondientes para el Juez de Ejecución de la Pena y para el Instituto Nacional de Criminología. Mediante lectura notifíquese esta sentencia.- LIC. RODRIGO CAMPOS ESQUIVEL LICDA. MARGOTH ROJAS PEREZ LICL. JOSE A. SALAZAR NAVAS “ (sic).

2.- Que contra el anterior pronunciamiento los justiciables René Contreras Sandoval y Rodrigo Marchena Ortíz , interpusieron en forma conjunta recurso de casación por el fondo. Como primer motivo de su impugnación por vicios in iudicando, los recurrentes reclaman que en la especie no se dan los presupuestos configurativos del delito de prevaricato, razón por la que estiman aplicación indebida del numeral 348 del Código Penal. En segundo término, alegan falta de aplicación del artículo 63 de la Ley de la Zona Marítimo-Terrestre. Solicitan se case la sentencia y en su lugar se recalifiquen los hechos como infracción al ordinal 63 supra citado. Asimismo, se declare la prescripción de la acción, disponiendo su absolución respecto a los hechos endilgados.

3.- Que verificada la deliberación respectiva, la Sala se planteó las cuestiones formuladas en el recurso.

4.- Que en los procedimientos se han observado las prescripciones legales pertinentes.

Informa el Magistrado Castro Monge; y,

Considerando:

I.- En recurso de casación interpuesto por los sentenciados Rodrigo Marchena Ortiz y René Contreras Sandoval, reclaman existencia de los siguientes defectos: a).- Indebida aplicación del artículo 348 del Código Penal: Argumentan, que en el caso concreto no existen los supuestos de hecho para utilizar esa norma, pues aunque tomaron un acuerdo administrativo en su condición de funcionarios públicos, no emitieron resolución alguna dentro de un proceso de índole jurisdiccional. Resaltan, que en el fallo no se tuvo por demostrado que al adoptar el acuerdo, lo hicieran a sabiendas de que infringían la Ley. b).- Carencia de aplicación del artículo 63 de la Ley de la Zona Marítimo-Terrestre: Al respecto, aducen que existe un concurso aparente de normas entre el artículo 63 citado y el ordinal 348 del código sustantivo, en virtud del cual debe aplicarse únicamente la primera, por existir una relación de especialidad. Estiman, que esta defectuosa subsunción impidió que la causa prescribiera (confrontar folio 406).

II.- Los reclamos no son de recibo: A efecto de resolver adecuadamente los reclamos indicados, es pertinente transcribir la relación de hechos tenidos por demostrados en sentencia, pues sólo a partir de ese marco fáctico, podrá examinarse la subsunción realizada por el Tribunal de mérito. Así - en lo que interesa - se acreditó que: “… A)Los aquí imputados René Contreras Sandoval, Adela Sequeira Gutiérrez cc Viria y Rodrigo Marchena Ortiz, actuando en calidades de Presidente Municipal el primero, viceprecidente municipal la segunda y regidor propietario el tercero, en la sesión ordinaria N° 21-87 del Consejo Municipal de Carrillo celebrada el día catorce de abril de mil novecientos ochenta y siete, conocieron de una solicitud de parte del señor Fernando Hurtado Clachar para construir una terraza de madera frente al negocio Bar El Papagayo, esto en la Zona Pública de la Zona Marítima Terrestre de Playas del Coco, Carrillo. B) Según acuerdo número cinco inciso segundo de la citada sesión Municipal, los aquí imputados acordaron del todo improcedente y denegaron tal solicitud, pues tomaría parte de la calle que va a la playa que es zona pública inalienable y la ley prohibe la construcción dentro de los cincuenta metros mencionados de acuerdo con la ley y el Plan Regulador de Playas del Coco. C) En sesión ordinaria N° 23-87 del Consejo Municipal de Carrillo celebrada el cinco de mayo de mil novecientos ochenta y siete, los encartados Adela Sequeira Gutiérrez quién actuó como presidente Municipal, Rodrigo Marchena Ortiz quien actuó como vicepresidente Municipal, y René Contreras Sandoval actuando como Regidor Propietario, conocieron una petición del señor Fernando Hurtado Clachar, a fin de reconsideraran la negación del permiso para construir una plataforma removible de madera frente al negocio El Papagayo, esto en la Zona Pública de la Zona Marítimo Terrestre de Playas del Coco, acordando los imputados en forma contraria a lo establecido en la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, otorgar el permiso a Hurtado Clachar, para que construyera “una plataforma de madera desarmable sin ninguna base de cemento y por el término de un año prorrogable de común acuerdo y comunicación de un mes de anticipación”, permiso que se concedió además sin la previa y expresa autorización del Instituto Costarricense de Turismo, Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo y del Ministerio de Obras Públicas y Transportes …” (sic, folios 366 y 367). Señalan los impugnantes, que por no ostentar la condición de jueces carecen de facultades para dictar resoluciones jurisdiccionales y aún cuando al momento de ocurrir los hechos desempeñaban funciones públicas como integrantes del Concejo Municipal del Cantón de Carrillo (Provincia de Guanacaste), no dictaron una resolución final en un “procedimiento administrativo”. Interpretan, que bajo tales condiciones no podría estimarse como configurado el tipo penal contenido en el artículo 350 del Código sustantivo (prevaricato). En realidad, como se colige de la misma redacción del numeral 350 citado, no existe obstáculo penal alguno para considerar que funcionarios públicos -distintos a los jueces- puedan dictar resoluciones contrarias a la ley. Así, el texto normativo dispone, que:“… Se impondrá prisión de dos a seis años al funcionario judicial o administrativo que dictare resoluciones contrarias a la ley o las fundare en hechos falsos…”. Como delito especial, el prevaricato solo puede realizarse por los sujetos descritos en la norma, que debe ser un “funcionario judicial o administrativo” con posibilidad de dictar resoluciones. Además, la antijuridicidad de la acción está determinada por inobservancia de la ley (procesal o sustantiva). Recientemente, esta Sala ha dimensionado en su correcto sentido, el elemento normativo: “resoluciones”, según la debida protección que cabe otorgar al bien jurídico tutelado (deberes de la función pública). En ese sentido, debe tenerse presente, que según lo ha establecido la jurisprudencia:“… la norma legal de referencia [artículo 350 del Código Penal] contempla como sujetos activos del ilícito sólo a funcionarios administrativos y judiciales. Claro está que la conducta que ellos desplieguen debe ser dolosa. Eso significa que deben conocer que lo que están resolviendo es contrario a la ley o se basa en hechos falsos y deben querer, a sabiendas de lo anterior, dictar la resolución. Asimismo, es necesario hacer ver que en ningún momento se exige el otorgamiento de ventajas de cualquier tipo a los funcionarios públicos para que se configure el delito de Prevaricato. Ahora bien, por “resolución”, cuando se trata del resultado de la actividad administrativa, se entiende todo aquel acto final mediante el cual la Administración Pública expresa su voluntad en relación con los derechos e intereses de los habitantes, luego de haber desarrollado un procedimiento administrativo para decidir. En otras palabras la “resolución administrativa” a la que se alude en el numeral que regula el delito de Prevaricato es toda aquella decisión final que afecta derechos e intereses de los administrados, a la que llega la Administración Pública tras cumplir el procedimiento respectivo. Lo anterior se ve respaldado por calificadas opiniones doctrinales. Por ejemplo, José Luis González Cussac afirma: “El término ‘resolución’ no ofrece demasiados problemas. Jurisprudencia y doctrina viene a entender por ‘resolución’ todo acto de la Administración Pública de carácter decisorio, que afecte el ámbito de los derechos e intereses de los administrados. Esto es, todo acto de contenido decisorio. En definitiva, podría decirse que es todo acto de la Administración que comporta una declaración de voluntad de la misma, de contenido decisorio y que afecte a la órbita de los derechos de los ciudadanos.” (ver: El delito de prevaricación de autoridades y funcionarios públicos, Valencia, España, Editorial Tirant Lo Blanch, 2ª edición, 1997, pp. 49-50). Por su parte, Francisco Muñoz Conde y Mercedes García Arán estiman que la resolución a la que se refiere el delito de Prevaricato es “una acción positiva de realización de un acto administrativo” (ver:Derecho Penal. Parte Especial, Valencia, España, Editorial Tirant Lo Blanch, 11ª edición, 1996, p. 836). Además, no es posible obviar cómo se define “resolución” por parte de quienes se han dedicado al estudio especializado del vocabulario jurídico. Los especialistas franceses que colaboran con la Asociación Henri Capitant sostienen que “resolución” es una “denominación genérica de las providencias generales, colectivas o individuales dictadas por los ministros” (ver: Vocabulario Jurídico, publicado bajo la dirección de Gerard Cornú, traducción al español efectuada por Jaime Restrepo y Jorge Guerrero sobre la base de la segunda edición francesa, Santa Fé de Bogotá, Colombia, Editorial Temis, 1995, p. 767). De lo anterior, debe resaltarse el carácter genérico del vocablo en estudio, ya que abarca todo tipo de decisión dictada por las autoridades públicas, ya sean éstas jurisdiccionales o administrativas. Por su parte, Guillermo Cabanellas entiende por “resolución” todo “fallo, auto, providencia de una autoridad gubernativa o judicial” (ver: Diccionario Jurídico Elemental, Buenos Aires, Argentina, Editorial Heliasta, S.R.L., 11ª edición, 1993, pp. 351-352) y de esa forma queda claro que el término no puede restringirse sólo al conocimiento de recursos o reclamos, sino que en materia administrativa abarca las decisiones que se toman de oficio y atendiendo a las particularidades de todos y cada uno de los diversos procedimientos administrativos establecidos en muchas leyes distintas. Es necesario resaltar que en el ordenamiento costarricense no hay posibilidad alguna de restringir el concepto de “resolución administrativa” a lo que se establece en el artículo 121 inciso 3) de la Ley General de la Administración Pública. Ello por cuanto generaría muchas y muy serias (por sus graves derivaciones) inconsistencias. La primera es que de aplicarse una noción tan restringida del término de comentario, ello equivaldría a obviar que la naturaleza jurídica del instituto sigue siendo la de acto administrativo y que en esencia es un acuerdo. La segunda es que se darían incongruencias dentro de la misma Ley General, ya que en ese apartado se especifica que el acuerdo mediante el cual se deciden recursos y reclamos administrativos tiene el nombre de “resolución”, pero aferrarse a esta denominación conllevaría un desconocimiento de la posibilidad de que la Administración Pública inicie de oficio (ver el artículo 284 de la Ley General) procedimientos administrativos que afectan los derechos e intereses de los administrados. La tercera radica en que en la misma Ley General de la Administración Pública se utiliza la palabra “resolución” en supuestos distintos a los que contempla el numeral 121 inciso 3); así, por ejemplo, en el 227 se menciona la “resolución” de cuestiones previas. La cuarta se aprecia fácilmente en el artículo 224 de la Ley General, ya que el procedimiento administrativo no se sigue sólo en relación con reclamos o recursos, sino también con peticiones (además, el artículo 261 de ese cuerpo legal distingue entre demandas y peticiones y en ambos supuestos establece que se resuelve el asunto con un acto final). La quinta consiste en la obligatoriedad de que el procedimiento concluya con un acto final dentro de los dos meses de iniciado (ver el artículo 261 –ya mencionado- de la Ley General) y conviene aclarar que por tal no se entiende necesariamente el último acto (sea, el que resuelve un recurso) ni el que agota la vía administrativa, sino aquel que sirve para dictar la primera decisión de fondo dentro del procedimiento. La sexta inconsistencia que generaría una interpretación tan cerrada del concepto de “resolución administrativa” sería el desconocer que hay muchísimos otros procedimientos administrativos que no se rigen por la Ley General de la Administración Pública. Sólo a modo de ejemplo, puede citarse los que se contemplan en el Código Municipal, el Código de Minería, la Ley General de Salud, la Ley de Expropiaciones, la Ley de Extradición, la Ley de Planificación Urbana, la Ley General de Aviación Civil, la Ley de la Zona Marítimo Terrestre y la Ley Indígena. Estos procedimientos quedaron excluidos del régimen de la Ley General mediante los decretos 8979-P y 9469-P, ambos de 1978 y amparados a la autorización legal prevista en el artículo 367 inciso 2) de la Ley General de la Administración Pública. Por último, pero no por ello menos importante, debe advertirse que por “resolución” en lo que se refiere al Prevaricato cometido por funcionarios públicos, el legislador que promulgó el Código Penal en 1970 nunca pudo haber pensado en lo que se dispuso en el artículo 121 inciso 3) de la Ley General de la Administración Pública, porque ésta fue emitida en 1978. Lo expuesto hasta aquí explica por qué hay decisiones administrativas emitidas mediante acto final que no se rigen por la Ley General tantas veces mencionada y por qué son susceptibles de ser consideradas como “resolución administrativa” para los efectos del delito de Prevaricato...”. (Voto # 1.021-2.000, de 10:45 horas del 1 de setiembre de 2.000). Tal como tuvo por demostrado el sentenciador, los acusados ostentaban la condición de integrantes del Concejo Municipal del Cantón de Carrillo (Provincia de Guanacaste) y en tal calidad, concedieron una ventaja contraria a la ley, consistente en otorgar un permiso temporal (por un año, pero prorrogable) para colocar una construcción de madera “removible” en la Zona Pública de la Zona Marítimo-Terrestre, en Playas del Coco. En esa tesitura, debe aclararse que no excusa la actuación de los acusados, el que el interesado gestionara revisión del anterior acuerdo denegatorio, aduciendo que colocaría una plataforma removible. Por el contrario, ello es indicativo de que los justiciables conocían con antelación, que por mandato de la Ley sobre la Zona Marítimo-Terrestre (Ley # 6.043, de 2 de marzo de 1.977, publicada en el Alcance No. 36, a La Gaceta No. 52, de 16 de marzo de 1.977), incumbía a ellos como integrantes de la Corporación Municipal, velar directamente por el cumplimiento de las normas de esa ley referentes al dominio, desarrollo, aprovechamiento y uso de la zona marítimo terrestre y en especial de las áreas turísticas de los litorales (artículo 3). Es claro, que los acusados sabían que la autorización emitida era contraria a la ley, pues implicaba una ocupación temporal de una parte de la Zona Pública, lo cual es manifiestamente improcedente, pues en principio: “… la zona pública no puede ser objeto de ocupación bajo ningún título ni en ningún caso. Nadie podrá alegar derecho alguno sobre ella. Estará dedicada al uso público y en especial al libre tránsito de las personas…” (artículo 20 ibídem), salvo en los casos de excepción previstos en la ley, como la autorización para construir plantas industriales, instalaciones de pesca deportiva o instalaciones artesanales, obras portuarias, programas de maricultura u otros establecimientos o instalaciones similares, para cuyo funcionamiento sea indispensable ubicarse en las cercanías del mar, requiriendo en tal evento la aprobación expresa del Municipio respectivo, del Instituto Costarricense de Turismo (I.C.T.), del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (I.N.V.U.) y demás instituciones del Estado encargadas de autorizar su funcionamiento, así como del Ministerio de Obras Publicas y Transportes (M.O.P.T.) (artículo 18 ejúsdem). Tal como expuso el a-quo, el caso sub-exámine no se encontraba ante ninguno de los supuestos referidos. Es claro que la acción dolosa se comprobó, no solo porque entre sus funciones estaba vigilar y proteger dicho bien público, sino porque además con anterioridad se había denegado una gestión del interesado, argumentando en aquella oportunidad, que: “… Juzgamos del todo improcedente tal solicitud pues tomaría parte de la calle que va a la playa que es zona pública inalienable y la ley prohibe la construcción dentro de los 50 mts mencionados de acuerdo con la ley y el plan Regulador de Playas del Coco …” (confrontar transcripción del acuerdo municipal, agregada a folio 27). Así, si entre el primer acuerdo y la decisión que ahora se cuestiona existió un lapso de quince días, manteniéndose las mismas justificaciones legales, ahora no pueden pretender los quejosos que actuaron sin dolo, pues era de su conocimiento que aún cuando autorizaran instalar una plataforma removible, ello comprometía el libre acceso a la Zona Pública, que de esa forma resultaba ocupada.

III.- Luego, se ha resaltado que los hechos demostrados se adecuaban a las previsiones del artículo 63 de la Ley sobre la Zona Marítimo-Terrestre que dispone que: “… El funcionario o empleado que otorgare concesiones o permisos de ocupación de desarrollo o aprobare planos, contra las disposiciones de esta ley o leyes conexas, o impidiere o hiciere negatoria la orden de suspensión o demolición, legalmente decretadas o dispuestas, de una obra o instalación, o la sanción de algún infractor a las normas de esta ley y sus reglamentos, será reprimido con prisión de tres meses a dos años si no se tratare de delito más grave. Además será despedido de su empleo sin responsabilidad patronal. Si el funcionario fuere de elección popular, procederá a la pérdida de su credencial a juicio del Tribunal Supremo de Elecciones, previa información que éste dispondrá levantar…”. (el resaltado no está en el original). No lleva razón el reproche: Si bien es cierto existe similitud entre el numeral 350 del Código Penal y la norma transcrita, ello no implica necesariamente que exista una relación de especialidad que desplace el artículo 350. Precisamente, el ordinal 63 establece una cláusula de subsidiariedad expresa, que obliga al Juzgador a verificar que la acción no esté más severamente reprimida con otro tipo penal, como sucede en este evento, en que la pena prevista para el ilícito de prevaricato es de 2 a 6 años de prisión, mientras que la preceptuada en el artículo 63 de la Ley sobre la Zona Marítimo-Terrestre, oscila entre tres meses y dos años de pena privativa de libertad. En este sentido, la adecuación típica realizada por el Tribunal de instancia se ajusta a la base fáctica comprobada y corresponde a una interpretación razonable del artículo 23 del Código Penal, que señala que en los casos en que exista una subordinación expresa o tácita entre varias normas, debe optarse por aquella a la que remite la norma accesoria, precisamente por representar una afectación mayor del bien jurídico. En consecuencia, se declara sin lugar el recurso de casación interpuesto.

Por Tanto:

Se declara sin lugar el recurso de casación interpuesto. Notifíquese.

Mario Alb. Houed V.

Rodrigo Castro M. Joaquín Vargas G.

(Magistrado Suplente) José Ml. Arroyo G. Carlos L. Redondo G.

(Magistrado Suplente) (Magistrado Suplente) imp. dig. ccr