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Res. 04322-2023 Tribunal Contencioso Administrativo · Tribunal Contencioso Administrativo · 12/10/2023
OutcomeResultado
The Court dismissed the entire action because the company failed to prove that its plants were exempt from storage licenses or that it met the tender’s experience requirements, denied damages, imposed costs, and ordered the interim measure lifted once the judgment became final.El Tribunal rechazó toda la demanda porque la empresa no probó que sus plantas estuvieran exentas de licencias de almacenamiento ni que cumpliera la experiencia de la licitación, denegó la indemnización, impuso costas y ordenó levantar la medida cautelar al adquirir firmeza la sentencia.
SummaryResumen
The Administrative Litigation Court dismissed in full the action brought by Constructora Sánchez Carvajal S.A. against the State, CONAVI, and the Office of the Comptroller General. The company sought annulment of MINAE decisions concerning licenses for petroleum-product storage or self-consumption tanks, as well as the technical assessment excluding it from a road-maintenance tender and the Comptroller’s decision rejecting its appeal. The Court found that the claimant had not proved that its asphalt-mixing plants operated without storage tanks or were exempt from the licenses governed by Executive Decree 30131-MINAE-S. It also failed to establish the experience required by the tender specifications or a superior entitlement to challenge the award. The challenged administrative actions were therefore lawful. Because the annulment claims failed, the related damages claim also failed. The Court upheld the defense of lack of legal entitlement, ordered the claimant to pay procedural and attorneys’ costs, and directed that the interim measure be lifted once the judgment became final.El Tribunal Contencioso Administrativo rechazó íntegramente la demanda de Constructora Sánchez Carvajal S.A. contra el Estado, el CONAVI y la Contraloría General de la República. La empresa pretendía anular actos del MINAE relacionados con las licencias para tanques de almacenamiento o autoconsumo de derivados de petróleo, así como el criterio técnico que la excluyó de una licitación de mantenimiento vial y la resolución contralora que rechazó su apelación. El Tribunal determinó que la actora no demostró que sus plantas de mezcla asfáltica operaran sin tanques de almacenamiento o que estuvieran exentas de las licencias previstas en el Decreto Ejecutivo 30131-MINAE-S. Tampoco acreditó la experiencia requerida por el cartel ni un mejor derecho frente al acto de adjudicación. En consecuencia, consideró ajustadas a derecho las actuaciones impugnadas, rechazó la indemnización solicitada, acogió la defensa de falta de derecho, impuso ambas costas a la empresa y ordenó levantar la medida cautelar cuando la sentencia quedara firme.
Key excerptExtracto clave
Consequently, we find that the damages claim, which was requested as ancillary relief, is unfounded because the claimant’s annulment claims were rejected, since the ancillary follows the principal. Accordingly, the action is declared unfounded in all respects. In view of the dismissal of the action for the reasons stated, the interim measure ordered in these proceedings shall be lifted once this judgment becomes final. Official letter DGTCC-DL-258-2018 is admitted as evidence to assist in adjudication, and the remaining evidence offered in that capacity is rejected. The defenses of lack of current interest and lack of passive standing raised by the State are rejected. For the reasons stated, the defense of lack of legal entitlement raised by the State, the National Road Council, and the Office of the Comptroller General is upheld. Consequently, the action is declared unfounded in all respects. Both categories of costs in the proceedings shall be borne by the claimant and losing party, together with interest accruing on them until fully paid.En consecuencia, estimamos que la pretensión indemnizatoria, misma que fue requerida de manera accesoria, es improcedente, en el tanto fueron objeto de rechazo las pretensiones de nulidad formuladas por la parte actora, dado que lo accesorio sigue lo principal. Así las cosas, se declara improcedente la demanda interpuesta en todos sus extremos. En virtud de la denegación de la demanda por los razonamientos señalados, se ordena levantar la medida cautelar ordenada en autos, una vez que la presente resolución adquiera firmeza. Se admite como prueba para mejor resolver el oficio DGTCC-DL-258-2018 y la restante prueba ofrecida en dicho carácter se rechaza. Se rechaza la falta de interés actual y la falta de legitimación ad causam pasiva formuladas por la representación del Estado. Por las razones expuestas, se acoge falta de derecho formulada por la representación del Estado, el Consejo Nacional de Vialidad y la Contraloría General de la República. En consecuencia, se declara improcedente la demanda en todos sus extremos. Son ambas costas del proceso a cargo de la parte actora y perdidosa, así como los intereses derivados de ellas hasta su efectivo pago.
Pull quotesCitas destacadas
"La parte actora no acreditó que sus plantas de producción de mezcla asfáltica no requirieran los tanques de almacenamiento o que los mismos no se estuvieran utilizando."
"The claimant did not prove that its asphalt-mixing plants did not require storage tanks or that those tanks were not being used."
Considerando XIV
"La parte actora no acreditó que sus plantas de producción de mezcla asfáltica no requirieran los tanques de almacenamiento o que los mismos no se estuvieran utilizando."
Considerando XIV
"Así las cosas, el rechazo realizado por el órgano contralor se ajustó a lo dispuesto en el artículo 180 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, por lo que no es procedente acoger la pretensión de nulidad peticionada."
"Accordingly, the rejection issued by the oversight body complied with Article 180 of the Regulations to the Public Procurement Law, and the requested annulment claim therefore cannot be granted."
Considerando XIV
"Así las cosas, el rechazo realizado por el órgano contralor se ajustó a lo dispuesto en el artículo 180 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, por lo que no es procedente acoger la pretensión de nulidad peticionada."
Considerando XIV
"No existen los daños por ésta pretendidos, y, por consiguiente, no se configura el criterio de imputación establecido por el ordenamiento jurídico para que se configure la responsabilidad del Estado."
"The damages alleged by the claimant do not exist and, consequently, the attribution criterion required by the legal system to establish State liability is not satisfied."
Considerando XV
"No existen los daños por ésta pretendidos, y, por consiguiente, no se configura el criterio de imputación establecido por el ordenamiento jurídico para que se configure la responsabilidad del Estado."
Considerando XV
"De conformidad con lo establecido en el artículo 193 del Código Procesal Contencioso Administrativo, las costas personales y procesales constituyen una carga que se impone a la parte vencida por el hecho de serlo."
"Under Article 193 of the Administrative Litigation Procedure Code, attorneys’ fees and procedural costs are imposed upon the losing party by virtue of its defeat."
Considerando XVIII
"De conformidad con lo establecido en el artículo 193 del Código Procesal Contencioso Administrativo, las costas personales y procesales constituyen una carga que se impone a la parte vencida por el hecho de serlo."
Considerando XVIII
Full documentDocumento completo
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Case File: 16-003768-1027-CA Matter: Pure Question of Law Plaintiff: Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima Defendants: The State, the Consejo Nacional de Vialidad, and the Contraloría General de la República No. N° 2023004322 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA, SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL, SAN JOSÉ, GOICOECHEA, at fifteen hours and fifty-seven minutes on doce de Octubre del dos mil ventitres.- Administrative judicial proceeding (proceso contencioso administrativo) declared to involve a pure question of law (puro derecho), brought by Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima, legal entity identification number 3-101-007418-27, represented by Mr. Fernando Sánchez Sirias, identification number 3-0230-0568, against the State, represented by State Attorney Berta Eugenia Marín González, identification number 1-1148-0207; the Consejo Nacional de Vialidad, represented by its special litigation counsel, Dixa Córdoba Gómez; and the Contraloría General de la República, represented by Mr.
Alexander Corella Chavarría. Accordingly, pursuant to the agreement of the Consejo Superior del Poder Judicial adopted at session number 84-2021 of 28 de setiembre de 2021, and following the transfer of this case file to the reporting Judge’s electronic docket on 2 de agosto de 2023, together with 26 other proceedings, by virtue of the allocation ordered by the Comisión de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda in agreement N°12.VI.2023, adopted at the session of 27 de julio de 2023, this Collegiate Tribunal hereby renders the first-instance judgment, by unanimous vote of its members, following the required deliberation.
Drafted by Judge Hernández Vargas.
Whereas.
I.Procedural Background. For purposes of adjudicating this administrative judicial proceeding, the relevant background is set forth below:
19. On 15 de agosto de 2023, this case file was reassigned to Collegiate Court Team Two (Tribunal Colegiado Equipo Dos) for issuance of judgment, together with 26 other matters involving pure questions of law. The matter is now decided in accordance with the order of assignment. (image 2167).
II.Arguments of the claimant. In formulating the complaint, the claimant sets forth the reasons why it directs its claims against the various defendants, in the following terms: A) Against MINAE. It begins its arguments by stating that “For the production process of hot-mix asphalt (mezcla asfáltica en caliente), there are two methods or systems adopted in the domestic market by companies: under one, if the nature of the company’s business requires it, the company stores the petroleum derivative, while under the other production system this is not necessary. The foregoing essentially depends on the wishes of the plant owner, given the significant cost difference between the two, since under the production system requiring storage tanks (tanques de almacenamiento), costs will be significantly higher because the stored asphalt requires continuous heating to keep it at the proper temperature for producing hot-mix asphalt,” and that “Chapter XII of the ‘Regulations Governing the Hydrocarbon Storage and Marketing System’ (‘Reglamento para la Regulación del Sistema de Almacenamiento y Comercialización de Hidrocarburos’), Decreto Ejecutivo Nº30131-MINAE-S, Title XII, entitled ‘Specific Requirements for Industrial Fuel Storage Tank Facilities (Self-Consumption)’ (‘Requisitos Específicos para las Instalaciones de Tanques de Almacenamiento de Combustible Industrial (Autoconsumo)’), expressly provides in Article 66 that those who ‘WISH’ to install a storage or self-consumption tank (tanque de autoconsumo) must meet certain requirements, including obtaining the asphalt storage license (licencia de almacenamiento de asfalto) issued by MINAE. / Conversely (‘Contrario Sensu’), those who do not wish to do so are under no obligation to obtain the asphalt storage license issued by MINAE.” It further states that the same agency responsible for issuing permits for storage or self-consumption tanks provided, in official letter DGTCC-DL-370-2015 dated 16 de noviembre de 2015, that MINAE does not issue licenses, permits, or any other administrative act (acto administrativo) concerning the operation, conditions, or technical design and construction specifications of asphalt-processing plants, because it issues only the asphalt storage license itself and not licenses for machinery or facilities related to processing that petroleum derivative.
It adds that, in the cited official letter, “that Directorate stated that, pursuant to Title XII of the ‘Reglamento para la Regulación del Sistema de Almacenamiento y Comercialización de Hidrocarburos,’ Articles 66 through 70, that Directorate processes and authorizes storage licenses for asphalt-processing plants,” which leads it to conclude that “Seeking to impose a requirement not prescribed by the legal system, and attempting through erroneous interpretation to extend it to all asphalt-mix production plants, constitutes a violation that entails the absolute nullity (nulidad absoluta) of the action taken by that official, who is supposedly bound by Article 11 of the Political Constitution and the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Púbica).” Accordingly, because it is an unlawful action lacking valid legal grounds, it exposes the Administration to liability under Article 170 of the General Law of Public Administration.
It states that, by requiring compliance with Articles 7 and 10 of Decreto Ejecutivo 30131-MINAE-S, what it is being required to do “is, on the one hand, to submit to them the requirements and plans for the issuance of permits or licenses for the construction and operation of a Fuel Station, and, on the other hand, my client is also required to obtain permits or licenses for STORAGE TANKS that the company does not use in its production process and that the law does not require. / IN OTHER WORDS, THE AFOREMENTIONED MINAE DIRECTORATE UNLAWFULLY REQUIRES MY CLIENT TO MEET REQUIREMENTS WITH WHICH IT IS NOT REQUIRED TO COMPLY, INASMUCH AS those storage tanks are expressly referred to as SELF-CONSUMPTION TANKS in Article 66 (…).” It indicates that its client has been operating the plants in full compliance with the law, which allows the use or non-use of a storage tank (Self-Consumption), while always ensuring in all its projects due observance of the right to a healthy, pollution-free environment and the protection of public health.
Nevertheless, overnight, through a strained interpretation of the regulatory text, covertly and unexpectedly, and contrary to permits already issued and in force, it is now asserted that its client requires a storage tank to operate the asphalt plant, without considering that this requirement applies to those wishing to install a self-consumption tank and that many operators do not use one, including the 5 asphalt plants owned by MOPT, as stated in official letter DVOP-2016-219 dated 28 de enero de 2016 from the Public Works Division. It states that those who do not use the tanks operate under an environmental permit (Licencia Ambiental), including an environmental bond (Garantía Ambiental) and periodic inspections, and that, in its case, operations are production-scheduled through a transfer (trasvase) from the tanker truck transporting the asphalt from the RECOPE facility. It states that the requirement will cause an unforeseen increase in costs, upsetting the financial balance of contracts whose prices have already been established, and will also impair its fundamental right to freedom of commerce because it is being compelled to follow a model different from the one defined through its autonomy.
It states that MOPT authorities “have separately issued opinions regarding this situation, to the effect that not only the plants used by my client in projects currently under construction, but also the Ministry’s own plants, operate in accordance with the law and with proper health and environmental standards.” It considers that MINAE unlawfully takes the position that, contrary to the express wording of Article 66 of Decreto Ejecutivo 30131, Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima must, as of 16 de mayo de 2016, hold a permit to use a storage tank even though its production system does not require one and even though the provision makes it optional—that is, in clear violation of freedom of contract (autonomía de la voluntad). This has serious legal consequences because it will cause RECOPE to cease supplying it with asphalt, potentially affecting ongoing public works, as well as causing the exclusion or disqualification of its client’s bid in a public procurement proceeding promoted by CONAVI, in which it had satisfied all the technical and financial requirements of the tender specifications (cartel).
It states that, by official letter DGTCC-DL-386-2015, CONAVI was informed, with respect to Public Tender (Licitación Pública) 2014LN-000018-0CV00, that no licenses had been issued in the claimant’s name, regarding which it states: “A certification and declaration that are completely false and divorced from reality because, according to its records and files, my client has, since 2006, been granted the licenses and authorizations required for storing the petroleum derivatives needed to produce hot-mix asphalt at all its plants located throughout the national territory, and those licenses remain in force as of this date.” In the same vein, it asserts that, through official letter “MINAE R-443-2006 MINAE of 9:30 hours on 01 de diciembre del 2006, MY CLIENT OBTAINED FROM MINAE THE AUTHORIZATIONS, PERMITS, AND APPROVALS FOR THE STORAGE (SELF-CONSUMPTION) OF ASPHALT FOR ALL PLANTS IN THE NATIONAL TERRITORY.” It states that, notwithstanding the foregoing and without following due process (debido proceso), an attempt is being made to extinguish its client’s rights in clear violation of Article 308, subsection 1), of the General Law of Public Administration.
It states that, through the actions of MINAE’s General Directorate of Fuel Transportation and Marketing (Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible, DGTCC), specifically official letter NºDGTCC-DL-386-2015, which expands upon or clarifies official letter NºDGTCC-DL-370-2015, CONAVI—which is independent of MINAE and therefore is also liable for purposes of this complaint—was induced to exclude its bid from Public Tender Nº 2014LN-000018-0CV00, causing clear and direct damage to its assets, because it plainly ceased to receive the profit anticipated from performing the three line items on which it bid. It adds that “Following the determination made by MINAE’s General Directorate of Fuel Transportation and Marketing (DGTCC), based on the complaint filed by the Deputy and on the alleged lack of a license or permit for storage in a self-consumption tank, that administrative body issued three decisions affecting not only Public Tender Nº 2014LN-000018-0CV00 but also the operation of the company’s hot-mix asphalt production plants for the following projects: ‘Construction of National Route Nº4, Bajos de Chilamate-Vuelta Kopper Section’ (‘Construcción Ruta Nacional Nº4, Sección Bajos de Chilamate-Vuelta Kopper’) (sic) and ‘Construction of the Highway to San Carlos, Sifón-Ciudad Quesada (La Abundancia) Section’ (‘Construcción de la carretera a San Carlos, Sección Sifón-Ciudad Quesada (La Abundancia)’).” This was done through the issuance of decisions R-MINAE-DGTCC-250-2016 at 11:10 hours on 27 de enero del 2016, R-MINAE-DGTCC-394-2016 at 8:00 hours on 10 de febrero del 2016, and R-MINAE-DGTCC-618-2016 at 10:00 hours on 2 de marzo del 2016.
In light of the foregoing, it concludes that it seeks annulment of the cited acts because: “Annulment is sought because those administrative acts order that an administrative proceeding be conducted before the General Directorate of Fuel Transportation and Marketing of the Ministry of Environment and Energy, subject to requirements that are expressly not prescribed by the legal system for CONSTRUCTORA SÁNCHEZ CARVAJAL S.A.’s asphalt-mix production model.” B) Against CONAVI. It states that the National Road Council (Consejo Nacional de Vialidad, CONAVI) launched Public Tender Nº2014LN-000018-0CV00 for the project “Periodic Maintenance and Pavement Rehabilitation of the Paved National Road Network” (“Mantenimiento Periódico y Rehabilitación del Pavimento de la Red Vial Nacional Pavimentada”), that its client met the requirements for participation and submitted a bid, and that it offered the lowest price on three of the ten line items put out to tender, ranking first among the bids.
It continues: “The tender specifications for this CONAVI procurement established, as an admissibility requirement (requisito de admisibilidad) within the technical criteria, that the hot-mix asphalt production plants had to possess the operating permits (permisos de funcionamiento) required under current law.” In this regard, it states that, in response to inquiries concerning the cited tender, MINAE’s General Directorate of Fuel Transportation and Marketing stated in official letter NºDGTCC-DL-386-2015 that no storage licenses existed in the name of Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima, which is false. As a result, CONAVI declared its bid ineligible for that tender despite its compliance with all legal, financial, and technical requirements. It further states: “CONAVI violates the principle of probity (principio de probidad) by awarding the contract to a bid of ¢4.737.697.180,56.”
/ Indeed, by official letter Nº GCSV-01-16-0179 dated 03 de febrero de 2016, the Road and Bridge Maintenance Division of the Consejo Nacional de Vialidad issued its technical assessment of the bids submitted in public tender Nº 2014LN-000018-0CV00 for the project “PERIODIC MAINTENANCE AND PAVEMENT REHABILITATION OF THE PAVED NATIONAL ROAD NETWORK,” and, regarding our bid for three lots of that tender, according to that assessment—purportedly—our company lacks the experience required to perform the work covered by the tender and the permits necessary to operate asphalt-mixing plants (Evidence Nº17).” Regarding the rejection for lack of experience, it proceeds to reproduce the arguments made in the appeal filed in connection with the aforementioned Public Tender, emphasizing that: “My client possesses and exceeds that minimum level of experience in the activity of ‘pavement milling (perfilado de pavimentos),’ and, to demonstrate this, submitted with its bid all the information required in the Forms contained in the tender specifications (cartel), which show that, in the project known as ‘Río Convento-Buenos Aires,’ we performed a total of 266,600 m2 of pavement milling, while in the ‘San Isidro-Río Convento’ project and other national routes within the area of influence, we performed 240,000 m2 of that same activity, for a total of 506,600 m2, an amount far exceeding the minimum of 400.000 m2 required by the tender specifications. / Nevertheless, the CONAVI Road and Bridge Procurement Division, acting on its own initiative and relying on an interpretation that we consider technically incorrect, deemed that experience ineligible for evaluation because, in its view, the work performed did not correspond to pavement milling, despite the numerous documentary items of evidence and explanations that our company provided and submitted for that purpose (…) In summary, the aforementioned CONAVI Division asserts that the activity of Roadway Reconditioning (Reacondicionamiento de la Calzada) does not correspond to the scope of the pavement-milling activity prescribed by the tender specifications and that, therefore, the two cannot be equated for purposes of recognizing experience in the latter activity. / In that regard, my client maintains that, as the Administration is aware, work on the aforementioned Río Convento - Buenos Aires project was performed to the grades established in the tender specifications; therefore, before the Roadway Reconditioning work, it was necessary to mill the existing asphalt-mix surface course, as it exhibited numerous deformations resulting from repeated pothole-patching interventions on the route.
This work was performed under the pavement-milling item, and the activity was moreover carried out in accordance with the Volume of Provisions for Road Construction and Maintenance. / Once the surface course had been milled, the roadway was reconditioned in order to pulverize the material generated by the milling activity and thereby maintain adequate control over grades and material placement, so as to ensure the design horizontal alignment requested by the Administration. Thus, the milling, grading, and placement of materials performed on that project fully coincides with the pavement-milling item that establishes the scope for Road Maintenance projects: ‘The project engineering team may use the milled material for the project ..... ’ (Volume of Provisions for Road Construction and Maintenance). / The second objective achieved through this item in the Río Convento-Buenos Aires project was to make use of the pulverized material together with new material, to which cement was added and which was homogenized using the reclaimer in order to improve the structural capacity of the new subgrade, as explained in the attached notes from engineers Gerardo Acosta Herrera and Fernando Lee González, who were responsible for the Supervision and Management of the Project. / These routes required work more complex than the mere activity of ‘pavement milling1,’ because the Administration requested solutions to roadway-width and subgrade-improvement problems; the subgrades were severely deformed because, in recent years, these routes had received only routine maintenance, which consisted of repairing open potholes without improving the level of service or the pavement structure. / Therefore, it is clear that the scope of the work performed on that project included both milling and reclamation (roadway reconditioning); the former for removing materials and the latter for constructing a new structural layer.” With respect to the San Isidro - Río Convento Project, it states that CONAVI determined in Official Letter GSCV-01-16-0179 that the experience consisting of 240.000 m2 of pavement milling performed on this route could not be validated because, in its view, what was performed was “road reclamation” rather than pavement milling.
In this regard, it states that they submitted letters demonstrating that they had indeed performed that activity on the project, but that the authority argued that the signatories were no longer active public officials, even though the letters concerned historical activities carried out on that project. As a result of the aforementioned letters, CONAVI analyzed the various contractual elements against the certifications contained in those letters, stating that certain aspects did not coincide with what was established therein and the work performed, which led the plaintiff to state: “The Administration’s actions, based on the foregoing, can only be explained by the fact that it found the certificates issued by Engineers Carlos Pereira Esteban and José Ml (sic) Sáenz Scaglietti so lacking in credibility that it deemed it necessary to review the project file to determine whether what those officials certified could be accepted. / In the view of this representative, conduct of this kind is unusual within the Administration, as it casts doubt on the integrity of two engineers with the professional standing of those who signed those letters. / We cannot imagine what the Administration does when presented with certifications of experience acquired by companies through private-sector work, which are obviously certified by non-public individuals who likely do not have the professional and personal standing of Messrs.
Pereira Esteban and Sáenz Scaglietti. We make this observation because the conduct adopted by the Administration in this case is striking.” In light of the foregoing, it considers that its client does possess the proper experience required by the tender specifications; nevertheless, despite that experience having been established, CONAVI, acting unlawfully, determined that it would not consider it, in order to keep us excluded from the procurement process. C) Against the Office of the Comptroller General of the Republic. The arguments made against the oversight body arise from its participation in the appellate phase initiated against the award decision in Public Tender Nº2014LN-000018-0CV00. The plaintiff states: “A declaration of nullity is sought with respect to the decision rendered by administrative resolution Nº R-DCA-361-2016 at 13:45 on 02 de mayo del 2016, which stated that my client had not submitted the permits or licenses for transporting the fuels (PEDDLER) necessary to operate the asphalt-mix production plants, even though, on the one hand, as part of my client’s defense in the appeal, it argued and submitted the relevant permits that the tender specifications required asphalt-mix production plants to possess, and explained and established through evidence that its production system does not require licenses for storage in tanks because it does not use them; rather, it submitted the licenses granted and currently in force for storage, issued by the appropriate authorities since 2006.” It indicates that the violation arises from the absence of grounds (motivo) as an element of the administrative act, insofar as the appeal was rejected at the outset for failure to submit the permit to transport asphalt from RECOPE to the asphalt plants, even though this permit was not requested in the procurement specifications and therefore should not have constituted grounds for rejection, as further demonstrated by the fact that it was not required of any other bidder.
It states that: “Had the Office of the Comptroller General carefully reviewed the specifications for the aforementioned tender, it could have verified that clause 6.6 of those specifications (which, as a matter of sound legal technique, should have been included as a proven fact in the decision, an omission that immediately reveals the astonishing superficiality with which our appeal was analyzed) required ‘asphalt-mix production plants’ (not fuel and/or asphalt transporters, whether their own or third parties’) to possess ‘all operating permits established under current legislation.’” It continues by stating that, for purposes of producing the aforementioned mixture, the plant has a tank or receptacle into which the materials required for that purpose, including asphalt, are placed. Accordingly, to place the asphalt in its corresponding tank, the owner or operator has several alternatives afforded by the current legal system and, more specifically, by the aforementioned “Regulations Governing the Hydrocarbon Storage and Marketing System”; the first is to use storage tanks; the second, which is divided into two options, is either to purchase both fuel and asphalt daily from a Distributor Without a Fixed Point of Sale (Peddler) or to use its own tanker trucks; and the third is to purchase fuel daily from a duly authorized Service Station.
In this regard, it states: “Clearly, it is not possible for our company to prove a negative fact (that asphalt is not stored), but it is entirely feasible—and that is what we did in our appeal—to demonstrate that current legislation does not require a permit for the storage of asphalt for self-consumption in order to operate the plant, because that same legislation permits other methods of operating the plant without such a permit. This latter showing does not require the submission of any evidentiary document whatsoever, because it constitutes a legal argument based on the relevant regulations. It is therefore wholly improper and unlawful to require us, in order to substantiate it, to submit documents that, moreover, were never requested in the tender specifications, since it bears repeating that what the specifications required was that the plants (not the asphalt transporters) possess all permits required by current legislation.
Thus, to establish that the exclusion of our bid was improper, it was sufficient to demonstrate, as we did, that the permit in question was unnecessary, since the purported absence of that permit was the reason for the exclusion.” On this point, it states that the rejection flagrantly violates Article 16 of the General Law of Public Administration (elementary principles of logic, technical standards, and justice) and the constitutional principle of equality, given that Constructora Meco Sociedad Anónima argued an identical situation in this same expediente and was not required to submit the Peddlers’ permits or transportation permits to the asphalt plants.
That, from the petition for absolute nullity (nulidad absoluta) of the actions of the defendants herein, arises their liability to compensate for the damages and losses caused, together with the corresponding indexation (indexación), as set forth in the prayer for relief (petitoria) of this complaint, which the Court is requested to grant.
III.Arguments of the defendant parties. The following lines address the arguments raised by the defendant parties in their respective answers. A) Answer by the State. (image 889) The first argument raised by the State’s counsel is mootness (falta de interés actual), insofar as “The plaintiff seeks, among other relief, to have the following administrative acts (actos administrativos) of the Ministry of Environment and Energy declared null and void: Official Letter N° DGTCCDL-370-2015 of 16 de noviembre del 2015, Official Letter DGTCC-DL-386-2015 of 2 de diciembre del 2015, Resolution N° R-MINAE-DGTCC-250-2016 issued at 11:10 on 27 de enero del 2016, R-MINAE-DGTCC-394-2016 issued at 8:00 on 10 de febrero del 2016, and R-MINAE-DGTCC-618-2016 issued at 10:00 on 2 de marzo del 2016 by MINAE’s General Directorate of Transportation and Marketing (sic) of Fuels, which state that Constructora Sánchez Carvajal must comply with the requirements established in Decreto 30131-MINAE and must prepare and process the plans for the storage module in order to continue purchasing asphalt from RECOPE; therefore, it is evident that, in the present case, the claim seeking nullification of those administrative acts is moot, because the plaintiff has already complied with the requirements imposed by those resolutions and has already been granted a fuel-storage permit. / Resolutions R-MINAE-DGTCC-1512-2016 issued at 9:05 on 4 de octubre del 2016 and R-MINAE-DGTCC-1511-2016 issued at 9:00 on 4 de octubre del 2016 show that, by a filing dated 20 de julio del 2016, the plaintiff formally requested approval to operate a bunker-fuel and asphalt storage module for on-site consumption at the asphalt-mix (mezcla asfáltica) plants for the Bajos de Chilamate-Vuelta Kooper and Sifón La Abundancia projects, submitting the requirements requested in the resolutions whose nullification is sought (…)”.
Additionally, it contends that the State lacks standing as a defendant (falta de legitimación pasiva) with respect to the acts issued by CONAVI and the CGR, because the acts whose nullification is sought were issued directly by CONAVI and the CGR, and those bodies must answer for their actions and for any damages caused by their conduct. Lastly, it argues failure to state a legally valid claim (falta de derecho) on the basis of several lines of reasoning. On the one hand, it states that the legal system grants MINAE the role of governing authority for national policy concerning environmental protection and the management, direction, oversight, and sustainable use of natural, energy, and mineral resources, as well as responsibility for ensuring the proper marketing of hydrocarbon-derived products, as provided in section 2 of the Organic Law of the Ministry of Environment and Energy, Ley 7152; section 5(d) of the Law of the Regulatory Authority for Public Services, Ley 7593; sections 2 and 5 of the Regulations Governing the Hydrocarbon Storage and Marketing System, Decreto Ejecutivo 30131-MINAE-S; and section 46 of the Organic Regulations of the Ministry of Environment and Energy, Decreto Ejecutivo 35669-MINAET.
These provisions establish a State obligation to ensure that hydrocarbons are properly stored and marketed in order to prevent the risks or dangers to health and the environment posed by the storage and distribution of hydrocarbon-derived fuels such as asphalt. In this regard, it states: “In the case before us, Deputy Luis Vásquez Castro, through Official Letters LVC.N° 262-11-2015 of 18 de noviembre del 2015 and LVC N° 285-12-2015 of 8 de enero del 2016, filed a complaint informing MINAE of the existence of asphalt-processing plants that lacked asphalt-storage licenses, including the plaintiffs’ company. / Following that complaint, the Engineering Department of MINAE’s General Directorate of Fuel Transportation and Marketing conducted several inspections at the plants identified in the complaint. Those inspections confirmed that Constructora Sánchez Carvajal had asphalt-storage tanks that did not comply with all the conditions established in Decreto DE-30131-MINAE, since irregularities were found, including that the anchoring and installation of the tankers were improper under sections 69.7.6, 69.7.7 Y 69.7.8; that the electrical system did not meet the minimum conditions established in section 33 of DE-30131-MINAE-S; and that the containment dike (dique) did not meet the minimum conditions required by DE-30131-MINAE-S and had openings through which oils drained onto the natural soil, among others, as detailed in technical reports IF-DGTCC-46-01-16 of 27 de enero del 2016 and IF-DGTCC-47-01-16.” As a result of the foregoing, Resolutions R-MINAE-DGTCC-250-2016 issued at 11:10 hours on 27 de enero del 2016, R-MINAE-DGTCC-394-2016 issued at 8:00 hours on 10 de febrero del 2016, and R-MINAE-DGTCC-618-2016 issued at 10:00 hours on 2 de marzo del 2016 were issued.
It continues by stating that “Subsequently, through Report IF-DGTCC-16-06-16 dated 10 de junio del 2016, the DGTCC Engineering and Inspection Department stated that on 6 y 7 de junio del 2016 it conducted inspection visits at the asphalt-mix production facilities for Constructora Sánchez Carvajal’s Sifón La abundancia and Vuelta Kooper highway-construction projects. Diesel-fuel, bunker-fuel, and asphalt storage tanks were found there, and the volume of residual fuel in the tanks was measured. In every case, the tanks contained some quantity of fuel. The persons in charge of each facility stated that ‘the processing plants are in continuous operation; the asphalt used is normally received one day before production, late in the afternoon; it must be heated at a rate of three degrees Celsius per hour because it arrives at a temperature 10 to 15 degrees below that required by the production process; the heating rate and asphalt processing depend on the prevailing weather at the time of production because, if it rains, the mix cannot be applied and the product arrives at the facility colder.’” Additionally, it states that the plaintiff’s assertion that the provisions arising from section 66 of Decreto 30131-MINAE apply to it only when it wishes to install an on-site consumption tank and that, when it does not wish to install one, it need not obtain an asphalt-storage license issued by MINAE is without merit, because compliance with the obligations established in Decreto 30131-MINAE is determined neither by the wishes nor by subjective considerations of asphalt-mix processing plants, but by the existence of conditions and circumstances that make compliance with the conduct mandated in Decreto N° 30131 enforceable.
In the case of Sánchez Carvajal, those circumstances consist of the existence of storage tanks that lack an asphalt-storage license and also have multiple deficiencies that undermine the objective of environmental protection. Furthermore, during the visits made by MINAE officials to the plaintiff’s plants, the personnel working there explained to those officials the entire mix-production process, from receipt and storage of the asphalt until it is mixed with the other products at the processing plant. With respect to the plaintiff’s arguments that it uses fuel-transport units solely to handle and contain the asphalt instead of using storage tanks, it states that those allegations are without merit because “fuel-transport units are governed by Decretos Ejecutivos N° 36627 Reglamento para la Regulación del Transporte de Combustible and N° 31502 Reglamento para la Distribución de Combustibles Derivados de Hidrocarburos sin Punto Fijo de venta (peddler), which prohibit transporting and depositing fuels and hydrocarbon-derived products at locations not authorized by MINAE.” It further states: “Moreover, we likewise reject the plaintiff’s assertion that, under its asphalt-mix production operating model, it operates pursuant to an environmental viability license (licencia de viabilidad ambiental) and therefore holds the permits currently required under national law.
Although it does hold environmental viability (viabilidad ambiental), compliance with all environmental regulations is one of the obligations and commitments required in the environmental assessment process (proceso de evaluación ambiental), as stated in section 14(2) of the Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA),” and it therefore contends that the plaintiff must comply with Decreto 30131-MINAE-S. Regarding the requested compensation, it argues that all actions were lawful and that compensation is therefore unwarranted, particularly because, in its view, none of the principles of public procurement (contratación) establishes a subjective right (derecho subjetivo) to be awarded a contract by the Public Administration merely by having participated in the bidding procedure. This is especially so in the case before us because, when it submitted its bid, the plaintiff failed to satisfy two requirements: possessing the requisite experience and holding the permits issued by MINAE for the on-site consumption tanks.
It states that, if damages were found to exist, the plaintiff quantifies them at ¢3.715.867.548.37 (Three billion seven hundred fifteen million eight hundred sixty-seven thousand five hundred forty-eight colones and thirty-seven céntimos), alleging that this amount represents the profit the company failed to earn on each line item bid, plus the commissions paid in connection with the bid bond (garantía de participación). The plaintiff, however, has submitted no evidence establishing that the lost profit actually existed because, although it submitted a report, it did not provide the supporting worksheets. In conclusion, it requests that the defenses of mootness, lack of standing as a defendant by the State, and failure to state a legally valid claim be sustained; that the complaint be dismissed in its entirety; that it be declared that the plaintiff has no right to claim State liability; and that the plaintiffs be ordered to pay the costs of these proceedings, together with interest thereon until paid in full, since it is evident that there was no basis for litigation.
Regarding the first project, it states that the plaintiff company sought to have the experience acquired in “Hot bituminous pavement, roadway reconditioning, supply of Portland cement for roadway reconditioning, and asphalt emulsion” deemed equivalent to the required experience in “Pavement milling,” which was not technically accepted by the Road and Bridge Maintenance Department due to a series of factors set forth in the challenged official letter, summarized as follows: “a) In the río Convento - Buenos Aires project, there is no pavement-milling pay item. / b) The methodology, objectives, and methods for performing the work under the two items are different. / c) The special specifications for each activity show that they differ in scope and specialized equipment. / d) Furthermore, one is a periodic-maintenance activity and the other is a rehabilitation activity. / Although the cited official letter does not mention this, it should be noted that, from a legal standpoint, the two activities are also different, according to the definitions established in Article 1 of ley 7798, ‘Ley de Creación del Consejo Nacional de Vialidad’: ‘...
Periodic maintenance (mantenimiento periódico): A set of activities that may be scheduled at specified intervals and are intended to restore pavements to their original condition by applying additional layers of ballast, gravel, surface treatments, asphalt overlays, or concrete sections, as applicable, without altering the structure of the underlying pavement layers. Periodic bridge maintenance includes cleaning, painting, and repairing or replacing damaged structural or protective elements. / Rehabilitation (rehabilitación): Selective repair and reinforcement of the pavement or roadway, following partial demolition of the existing structure, for the purpose of restoring its original structural integrity and riding quality. In addition, on a one-time basis in each case, it may include construction or reconstruction of the drainage system, provided that this does not entail the construction of bridges or major culverts.
Before any rehabilitation work is performed on the riding surface, it must be verified that the drainage system is functioning properly. Bridge rehabilitation refers to major repairs, such as replacement of primary structural elements or components or replacement of the deck slab ...’ e) It cannot be inferred that pavement milling is implicit in roadway reconditioning. / f) The tender includes ‘... for pay item M-30 (A), Roadway Reconditioning, it also provides that the material must be pulverized, but the machinery section does not include the use of a milling machine, but rather a Caterpillar RM-350 reclaimer or similar equipment ...’ / g) The final report submitted for the río Convento -Buenos Aires project ‘... does not state that a milling machine was used to pulverize the existing asphalt layer before pavement rehabilitation ... the use of a milling machine is not specified ...’ / h) The Administration requires experience covering the entire scope of the pavement-milling pay item (not merely part of it).
This requires, among other activities, level measurements, milling, loading and transporting the milled material to the nearest MOPT facility, dust control, mechanical sweeping, and finishing the milled surface to receive the new asphalt layer and improve the surface finish.” It states that the plaintiff merely advances arguments and refers to knowledge on the part of the Administration that it neither describes, specifies, nor reliably substantiates through the tender specifications (cartel), contract, records, logs, etc., for projects allegedly carried out in 1997 and 1999. Additionally, it discusses certain matters concerning the letters submitted to prove experience, such as the official capacity in which they were issued, their failure to identify the documents on which they were based, and the dates on which the certified work was performed, among other matters. Regarding the second project, it states that the alleged experience claimed by the plaintiff company was likewise not accepted, for the reasons extensively set forth in the challenged official letter and summarized as follows: “a) The work performed under that project was road reclamation, which differs from pavement milling. / b) When the company clarifies (sic), it quotes pay item 209(3)A, Scarification of existing road, dumping of material into the widening trench, grading, and finishing, and the calculation memos (sic) likewise ‘... do not include an RX-600 milling machine, 600 HP, Roadtec brand ...’ / c) ‘... because pay items 305(2)A, entitled Existing Base Modification Process, and 306(4), Milling of Riding Surface to 20 cm, were eliminated and replaced by (sic) pay item 209(3), entitled Scarification of Existing Road, Dumping of Material into the Widening Trench, Grading, and Finishing, the bidder’s declared experience of 240,000 m2 of pavement milling cannot be recognized, because that activity was not performed, as reflected in the CONAVI case file ...’ / d) ‘...
There is no evidence in the file for this procurement that this pay item ever contemplated the use of an RX-600 milling machine, 600 HP, Roadtec brand, as stated by the bidder, because, contrary to that assertion, an RM-350 reclaimer was specified for performance of the scarification item and served as the basis for determining the item’s price and its reasonableness …’ / e) ‘... the pay item entitled Scarification of Existing Road, Dumping of Material into the Widening Trench, Grading, and Finishing is not equivalent to the “Pavement Milling” pay item, particularly because the contractor proposed using a road reclaimer and an excavator, which are used to scarify and then dump that material into the trench created, exactly as described in the scope of the item. Furthermore, the hourly rates for a Caterpillar RM-250 reclaimer and an excavator differ from the rate for an RX-600 milling machine, 600 HP, Roadtec brand …’ / Although it is not expressly stated, this refers to the rates established in decreto ejecutivo número 38157-MOPT, ‘Tarifas para alquiler de maquinaria contenidas en la tabla denominada “Costos Máximos Horario de Equipo y Maquinaria”, para la atención de las vías nacionales’, published in the official gazette La Gaceta número 32 del 14 de febrero de 2014, or the applicable decree (because it was in force).” It reiterates that, in its complaint, the plaintiff repeats the arguments raised in its appeal before the Contraloría General de la República without describing, specifying, or reliably substantiating them through the tender specifications, contract, records, logs, laboratory tests, etc., for projects allegedly performed many years ago.
Additionally, it similarly makes observations regarding the certificates issued, identifying matters that prevent it from counting the experience stated therein. Regarding the permits for the asphalt-mix production plants, it states that the allegation that CONAVI influenced MINAE is based on the plaintiff’s subjective assessment, because, when understood as “consulting,” it is not incorrect, unlawful, immoral, or otherwise objectionable, since: “Indeed, it is proper and, above all, advisable that if, during the review and award process for a public procurement, an issue arises that requires clarification, the competent body be consulted from both the legal and technical standpoints,” because, during the review process, officials must: a) Comply with the principles of effectiveness and efficiency by requesting information (Article 4 of the Ley de Contratación Administrativa); b) Verify that the bidder complies with the legal system (Article 10 of the Ley de Contratación Administrativa); and c) Ensure that decisions are made in accordance with the institution’s impartiality and objectives (Article 3 of the Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública).
In conclusion, it states that “It is clear that if a public office—legally and technically competent—reports that certain permit requirements have not been met, CONAVI would be acting improperly if it awarded the bid regarding which such a determination had been issued,” and that, in the present proceeding, only one of the reasons for excluding the plaintiff’s bid is connected with the decisions challenged in this proceeding, such that: “And, in both cases, CONAVI has issued decisions supported by law and evidence, which are deemed valid and sufficient, and neither of them may be faulted for violating any legal principle.” As a result, it requests that the complaint filed against CONAVI be dismissed and that the plaintiff be ordered to pay both attorney’s fees and procedural costs in this action. C) Response of the Contraloría General de la República. (image 952) Regarding the grounds for the plaintiff’s disagreement with the decision issued by the oversight body, the latter has found that they concern the following points: a) Lack of grounds or reasoning in resolution R-DCA-361-2016, which dismissed as manifestly inadmissible the appeal filed in the proceeding corresponding to Public Tender (Licitación Pública) 2014LN-000018-0CV00, with respect to which it considers that: “It bases its complaint on a series of subjective considerations that, far from presenting arguments concerning allegedly unlawful conduct by the oversight body or an alleged lack of reasoning in the specified decision, constitute disagreement with the ruling of this Contraloría General, without any factual or legal merit to its arguments, particularly regarding the alleged lack of reasoning.” In this regard, it considers that the challenged resolution contains a detailed and complete analysis of the factual background presented, as well as the legal grounds supporting the ruling, in accordance with Sections 86 and 88 of the Ley de Contratación Administrativa, read together with Article 180 of the Reglamento a dicha ley; these provisions establish an admissibility stage within the appeal process that requires a series of matters to be reviewed before the merits may be considered.
It argues that: “As a result of the aforementioned procurement procedure and following the contracting administration’s technical evaluation of the bids, the plaintiff’s bid was deemed ineligible because it failed to meet two admissibility requirements, namely, the minimum equipment and the experience required for the pavement-milling technique. (See judicial case file, evidence number 17 attached to the plaintiff’s complaint).” In the challenge filed before that body, it explained the 3 different options provided by the legal system for the hydrocarbon storage and marketing system, stated that it operated under the alternatives to a self-consumption tank, and indicated that its plants also held the applicable environmental approval (viabilidad ambiental) granted by SETENA and the applicable municipal permits, which demonstrates that “the plaintiff’s argument concerned an ongoing dispute between it and the contracting administration as to whether its asphalt-production plants held the operating permits required by our legal system and complied with the tender specifications.” In this regard, it states: “Apart from the operating model and the subjective considerations developed by the plaintiff—with poor appellate technique—the fact remains that it failed to submit with its appeal (recurso de apelación) evidence that would have enabled this oversight body (órgano contralor) to deem its legal theory proven. / The burden of proof (carga de la prueba) and the duty to provide grounds (fundamentación) are the exclusive responsibility of the appellant, whose failure to prove its theory resulted in the rejection of the application submitted—through resolution R-DCA-361-2066—on grounds of manifest inadmissibility (manifiesta improcedencia) at the admissibility stage. / The foregoing was in observance of the provisions of Article 177 of the Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa (…) A detailed review of the appeal shows that the evidence offered by the plaintiff at that time amounted to no more than a series of documents and opinions indicating the existence of a dispute maintained by Constructora Sánchez Carvajal regarding the technical reports issued by the procuring authority (administración licitante). / The plaintiff did not submit suitable or relevant evidence with its appeal that would demonstrate its superior right (mejor derecho) and therefore lacked evidence that would allow its legal theory to be deemed established. / First, this Honorable Administrative Litigation Court should note that, among the evidence offered with the statement of defense (escrito de contestación de demanda), specifically evidence N° 26, Constructora Sánchez Carvajal submitted a technical report by Eng.
Alexander Moya Lacayo, professional license (carnet) N" IC5948, dated 06 de junio del 2016. / That report is entitled ‘Technical Report to Determine Whether the Operation of Asphalt-Mix Production Plants Requires a Storage Tank (Self-Consumption) and the Corresponding License or Permit to Carry Out Daily Production.’ / In other words, it was not until 06 de junio del 2016, almost two months after this oversight body decided the appeal, that Constructora Sánchez Carvajal S.A was able to prepare a technical study. / It is evident that, when filing the appeal, the plaintiff lacked evidence that could in any way technically refute the procuring authority’s determination, and it is now attempting, through these proceedings, to remedy its failure to provide grounds by alleging that the resolution issued by this oversight body lacked a statement of reasons (motivación). / This Contraloría General found that the evidence submitted by the plaintiff lacked the permits to which it referred as necessary for carrying out the activity in compliance with our legal system; this occurred because Constructora Sánchez Carvajal S.A probably had no evidence supporting its position at that time. / It is not true that the plaintiff submitted documents demonstrating its theory of the case—that is, its operating model—nor did it establish that it held the corresponding permits. / Constructora Sánchez Carvajal S.A offered as evidence official letter Nº DGTCC-INF-16-03-06, issued by the Ministerio de Ambiente y Energía, Dirección General de Transportes y Comercialización de Combustibles.
(See evidence 4.b of the complaint) / It should be noted that this document was offered as evidence in the appeal; however, this judicial authority should take note that the official letter concerns a storage permit granted in 2006 in relation to the projects the company had underway at that time. The plaintiff company artfully attempts to suggest that it had held permits since 2006, but it did not establish that those permits remained valid. / Moreover, if the appellant company’s theory was that the Reglamento para la Regulación del Sistema de Almacenamiento y Comercialización de Hidrocarburos allowed it to use alternative arrangements that made a storage tank unnecessary, the fact remains that it was also required to prove that it was actually operating in that manner at the time by submitting the permits or authorizations issued by the competent authorities to demonstrate that it was capable of meeting the requirements of the bidding specifications (cartel). / This applied not only to the asphalt-mix plant required by the bidding specifications, but also to the operation of the Peddler or the carriers; collectively, this would have allowed it to substantiate its theory comprehensively and demonstrate compliance with the requirement in the bidding specifications. / Constructora Sánchez Carvajal was required to demonstrate that it met the legal requirements established in the tender specifications (pliego cartelario) and, consequently, to rebut the alleged noncompliance, namely, the lack of licenses or permits for the storage of asphalt mix and bunker fuel or diesel, as required by the legislation in force.
(See folios 1882 through 1898, proven fact 14 of resolution Nº R-DCA-361-2016 in the CGR administrative record (expediente administrativo))”. In summary, it states that, in the appeal filed, the plaintiff explained its operating model and commercial strategy while omitting all the evidence necessary to establish the existence of the authorizations required for that operating model. It further states that, during the precautionary-measure proceedings (medida cautelar) conducted in this case, the party expressed its willingness to apply for the permits and indicated that its only disagreement concerned the period granted, which showed that, as of 04 de julio, it did not have the permits and that, when it filed the appeal on 18 de abril de 2016, it lacked suitable evidence to substantiate its position. It indicates that the plaintiff contradicts itself insofar as it claims that it did not require those permits while arguing that it did possess them—with reference to the permits for transporting petroleum derivatives.
It states that item 6.6, note 2 of the public tender’s bidding specifications established that asphalt-mix production plants were required to hold operating permits (permisos de funcionamiento) in accordance with the legislation in force, and that the plaintiff did not demonstrate in its appeal that it held them—specifically, permits for transporting petroleum derivatives from RECOPE to the asphalt plants and the projects it operates (Peddlers). If the party had doubts regarding those requirements, it should have raised them before the bidding specifications became final; therefore, it is not valid to dispute the content or validity of the tender specifications when the matter concerns their application. It states: “The Oversight Body did not impose any requirement outside the bidding specifications (requisito extra cartelario) on the plaintiff; on the contrary, it was the plaintiff that, through its appeal, failed to demonstrate, under its theory of the case, that its bid complied with the body of applicable law (bloque de legalidad), thereby failing to rebut the procuring authority’s position. / It follows with complete clarity from the foregoing that the plaintiff’s arguments are without merit when it claims that resolution R-DCA-361-2016, which it now challenges, lacks a statement of reasons. / On the contrary, this oversight body has amply demonstrated that Constructora Sánchez Carvajal S.A did not provide in its appeal the required grounds that would have enabled it to establish its superior right, as required by our legal system. / For that reason, based on the arguments described above, this oversight body summarily dismissed (rechazo de plano) its appeal as manifestly inadmissible, and we therefore respectfully request that this authority dismiss the present complaint in its entirety.” Lastly, regarding the alleged damages (daños y perjuicios) claimed by the plaintiff, it states that no evidence establishes the alleged harm; that, as a bidder in the Public Tender (Licitación Pública), the plaintiff merely held an expectancy or hypothetical position in that procurement process, which is insufficient to seek the claimed compensation.
In view of the foregoing, it raises the defense of lack of legal entitlement (excepción de falta de derecho), which it requests be upheld, and consequently asks that the complaint be dismissed in its entirety and that the plaintiff be ordered to pay both categories of costs (ambas costas) of these proceedings, together with the corresponding interest until payment in full.
IV.Preliminary consideration regarding evidence to assist the court in reaching a decision (prueba para mejor resolver). Before analyzing the evidence to assist the court in reaching a decision that was offered, it is necessary to recount the procedural actions (actuaciones procesales) that occurred in connection with its submission, as follows. On 19 de junio de 2017, the claimant (parte actora) filed an amendment to the ordinary complaint (ampliación de demanda ordinaria) (image 1166), stating that it was submitting the following documentary evidence (prueba documental): “1. Official letter number GCSV-87-2017-0789 of 16 de marzo del 2017 and official letter number GCSV- 87-2017-1107 of 28 de marzo del 2017, both issued by the GERENCIA DE CONSERVACIÓN DE VÍAS Y PUENTES of CONAVI./ 2. Official letter DGTCC-DL-199-2016 dated 09 de Agosto 2016, issued by the DIRECCIÓN GENERAL DE TRANSPORTE Y COMERCIALIZACIÓN DE COMBUSTIBLES. /3.
Decision R-DCA-0012-2017 issued at 13:35 on 16 de enero del 2017 by the CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. / 4. Decision R-DCA-0120-2017 issued at 15:15 on 23 de febrero del 2017 by the CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA./ 5. License to store diesel permanently.” It also offered the following testimonial evidence (prueba testimonial): “DR. ALLAN ASTORGA GÄTTGENS, of legal age, married, a resident of San José, holder of identity card number 3-0252-0451, who holds a degree in Geology, CGCR 112, and a Doctorate in Natural Sciences, SETENA CI 084 1998, so that, in his capacity as an expert, he may address my principal’s asphalt production method and the fact that it does not permanently store asphalt, bunker fuel, or asphalt emulsion. / 2. CARLOS MARIN RIVERA, of legal age, married, a resident of Santa Ana, holder of identity card number 1-808-575, who is a Civil Engineer and is responsible for my principal’s asphalt plants in the Chilamate Vuela de Kooper and San Carlos project, and whose testimony will address the impact that the actions of the Public Administration challenged in this amendment have had on the implementation and operation of the asphalt plants and the projects in which they operate. / 3.
ALEJANDRO MOLINA SOLIS, of legal age, married, a resident of San José, holder of identity card number 1-505-336, who is a Civil Engineer and who, in his capacity as former executive director of CONAVI and former director of Public Works at MOPT, will address how MOPT’s asphalt plants do not require permanent storage tanks for asphalt and bunker fuel, thereby substantiating our assertion that asphalt can be produced without permanent storage.” As a result of that application, after the parties were given an opportunity to respond (audiencia), by decision issued at ten hours and fifty-seven minutes on cuatro de junio de dos mil dieciocho, the case-management judge (persona juzgadora de trámite) declared the amendment to the complaint inadmissible. Subsequently, at the preliminary hearing (audiencia preliminar) held at nine hours and five minutes on catorce de mayo del dos mil diecinueve, during the admission-of-evidence phase (fase de admisión de prueba), it was determined that the evidence submitted had been incorrectly scanned into the case file (expediente), and the claimant was therefore ordered to submit, within 3 days, a compact disc that would be maintained as a separate digital evidentiary file (legajo de prueba digital).
As a result, in a filing submitted on 17 de mayo de 2019, the claimant provided a document (image 1771) identified as the “Summary of the Documentary Evidence Contained on Compact Disc (4 Discs Submitted),” listing evidence 1 through evidence 47. Accordingly, the order having been complied with, by order issued at fourteen hours and twenty-two minutes on once de junio de dos mil diecinueve, the parties were given notice of that evidence, with the statement that “like the other evidence submitted in the proceedings, its admissibility or rejection will be assessed at the appropriate procedural stage.” At the Preliminary Hearing held at thirteen hours and thirty minutes on diecinueve de julio del dos mil diecinueve, during the admission-of-evidence phase, the claimant’s evidence was read aloud in accordance with the numbering provided in the filing submitted on 17 de mayo de 2019. First, evidence 01 through evidence 41 was admitted, with evidence 01 through evidence 28 corresponding to the evidence included with the complaint and evidence 29 through evidence 41 corresponding to the rebuttal evidence (contraprueba) offered in response to the defenses raised (excepciones formuladas).
Second, at minute 12:07, it was noted that the evidence beginning with evidence 42 pertained to the amendment to the complaint, whereupon the claimant requested that the documentary evidence be admitted as supplemental evidence (prueba complementaria) at the hearing. As a result, the case-management judge stated, at minute 38:08, that it did not constitute supplemental evidence, but that because it had been offered as evidence to assist the court in reaching a decision, the court adjudicating the merits (tribunal de fondo) would determine in its judgment whether to admit or reject it. Additionally, official letter DGTCC-DL-258-2018 was offered at that hearing as evidence to assist the court in reaching a decision, and the parties were granted 3 days to state their positions regarding it. Accordingly, for purposes of ruling on the evidence offered to assist the court in reaching a decision, the evidence offered in the amendment to the complaint, the evidence contained in the official letter dated 17 de mayo de 2019—evidence numbered 44 through 47—and the official letter offered at the preliminary hearing will be analyzed, insofar as the defendant parties (partes demandadas) were given the respective opportunity to respond regarding each item.
V.Evidence to facilitate adjudication (prueba para mejor resolver). With regard to evidence to facilitate adjudication, the First Chamber of the Corte Suprema de Justicia, in judgment N.º 547-F-2002 of 16 horas on 12 de julio de 2002, stated as follows: “(…) IV.- Numerous precedents of this Chamber, referring to evidence to facilitate adjudication, have held that such evidence belongs to the judge, not to the parties. Consequently, the decision to obtain it is discretionary for the court, and it may dispense with such evidence without issuing any ruling. Ergo, the failure to rule thereon is justified precisely because the evidentiary stage has concluded, during which the parties must prove the facts establishing their rights, as required by the rules governing the burden of proof (carga de la prueba); once that stage has been procedurally foreclosed (precluida), it shall be the exclusive prerogative of the adjudicator to determine whether new evidence necessary for the proper resolution of the dispute should be added to the record.
Among many others, the following decisions may be consulted: 59 of 15:20 horas on 31 de mayo de 1996, 23 of 14:20 horas on 4 de marzo de 1992, 34 of 10:45 horas on 28 de mayo de 1993, and 83 of 14:40 horas on 22 de diciembre de 1993. (…)” (underlining not in the original). Based on the foregoing, the evidence offered shall now be ruled admissible or inadmissible, together with the Court’s corresponding analysis, as detailed below:
VI.Proven facts (hechos probados). To determine the proven facts in this case, the 2201 images in the main proceeding (proceso principal), the 1902 images in the precautionary-measure file (legajo de medida cautelar), and the 417 images in the judgment-enforcement file (legajo de ejecución de sentencia) were reviewed. Five physical volumes are also included, as follows: 2 volumes labeled Part I and Part II and one unlabeled volume with no page numbering indicated, 1 volume of expediente TA-2-03-06-05 consisting of 466 folios, and one volume of expediente TA-2-10-03-02 consisting of 471 folios). Also included are 5 compact discs containing a total of 16,2 Gigabytes of information, which contain the evidence submitted on 17 de mayo de 2019 by the plaintiff, all documentation from Licitación Pública 2014LN-000018-0CV00, and other information submitted by the parties. Accordingly, for purposes of deciding this matter, based on the evidence admitted and assessed, the following facts are deemed established:
FACILITY PRODUCT DIAMETER (m) REMAINING LEVEL (m) REMAINING VOLUME (%) Sifón -La Abundancia Asphalt 3,6 1,8 50,00 Bunker fuel 2,5 1,2 48,00 Diesel 1,15 0,9 78,26 Vuelta Kooper-Chilamate Asphalt 3 1,4 46,67 Bunker fuel 2,2 1,5 68,18 Diesel --- Not used ----
(…) CONCLUSION: Based on the foregoing, it is stated that the asphalt-mix production plants of Empresa Sánchez Carvajal S.A., located at the Sifón-La Abundancia and Vuelta Kooper-Chilamate projects, have storage tanks for the following fuels: Diesel, Asphalt, and Bunker fuel. They must therefore comply with all provisions of Decreto Ejecutivo 3031-MINAE-S (sic).” (folio 198 physical expediente TA 2-03-06-05 and folio 198 physical expediente TA 2-10-03-02)
VII.Unproven facts. Of relevance to this case, based on the admitted and evaluated evidence, the following facts are deemed not to have been proven:
VIII.Subject matter of the proceeding. The plaintiff states that “The conduct at issue in this new ordinary proceeding concerns the absolute nullity (nulidad absoluta) affecting the actions of three public bodies or institutions, all related to operating permits for hot-mix asphalt production plants, in connection with which my client is being required to satisfy a requirement that the LAW does not establish for their operation.” To understand the foregoing, it is necessary to address the claims asserted with respect to each of the aforementioned institutions in order to determine the true nature of this matter. a) Subject matter concerning MINAE. The plaintiff states that it brings its action against MINAE based on “the unlawful and illegal conduct carried out and implemented by its Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible (DGTCC) on two occasions, namely: / 1.- When responding to CONAVI in connection with the evaluation of bids in Public Tender 2014LN-000018-0CV00, project ‘Periodic Maintenance and Pavement Rehabilitation of the Paved National Road Network,’ it asserted that my client did not hold a storage-tank or self-consumption license or permit for the operation of its plants, even though, as the regulations expressly provide, such a license or permit would be required only when the plant owner wishes to use such a self-consumption tank.
In other words, DGTCC harmed Constructora Sánchez Carvajal S.A. by requiring it to include in its bid a permit or license that the LAW does not establish, thereby creating an illegal restriction not expressly regulated by the legal system, which prevented my client from receiving the award for three lines offered in that tender, despite being the most advantageous bid (lowest prices) for the Administration’s interests. / 2.- Following the filing of a complaint by a member of the Legislative Assembly, based on an alleged lack of a storage-tank or self-consumption license or permit, which, as stated, is not required by law, and notwithstanding that our asphalt-mix production system does not require storage or self-consumption tanks, the Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible (DGTCC) issued three wholly null and void decisions because they required a condition that the law does not impose.” In light of the foregoing, with respect to item 1 above, it seeks the annulment of official letters NºDGTCC-DL-370-2015 dated 16 de noviembre de 2015 and NºDGTCC-DL-386-2015 dated 02 de diciembre de 2015; and with respect to item 2, the following decisions: R-MINAE-DGTCC-250-2016 issued at 11:10 hours on 27 de enero del 2016, R-MINAE-DGTCC-394-2016 issued at 8:00 hours on 10 de febrero del 2016, and R-MINAE-DGTCC-618-2016 issued at 10:00 hours on 2 de marzo del 2016.
In conclusion, the subject matter of the proceeding concerning MINAE’s actions is that Constructora Sánchez Carvajal S.A. maintains that, based on their construction process, its hot-mix asphalt processing plants operate without using a self-consumption storage module, insofar as the law permits operation under that arrangement; therefore, it is improper to require it to obtain the permit or license for the use of a storage or self-consumption tank governed by the “Reglamento para la Regulación del Sistema de Almacenamiento y Comercialización de Hidrocarburos,” Decreto Ejecutivo 30131 MINAE-S dated 20 de diciembre de 2001, published in La Gaceta on 2 de febrero de 2002, Article 66, insofar as such permit or license is required only of plant owners wishing to use a storage tank for asphalt-mix production. It further states that this action ultimately resulted in the restriction that RECOPE may not supply it with asphalt or any other fuel following the issuance of decision R-MINAE-DGTCC-618-2016. b) Subject matter concerning CONAVI.
It states that the action is brought against CONAVI because CONAVI neither took due care nor conducted a legality review before requiring, in connection with the bid submitted for Public Tender 2014LN-000018-0CV00, a condition that, under the legal system, Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima was not required to satisfy in order to operate its asphalt-mix production plants—namely, the permit or license for the use of a storage or self-consumption tank established in Decreto Ejecutivo 30131 MINAE-S dated 20 de diciembre de 2001—which was unnecessary because its method of operation does not require one. It further states that it was excluded because it allegedly failed to meet the required experience, which it considers incorrect. Accordingly, it seeks the annulment of official letter Nº GCSV-01-16-0179 dated 03 de febrero de 2016, issued by CONAVI’s Gerencia de Contratación de Vías y Puentes, which contains the determination declaring its bid ineligible for that tender on the two stated grounds.
In summary, the subject matter of the proceeding concerning CONAVI is its request for annulment of the specified action because it maintains that it was unlawfully excluded from Public Tender 2014LN-000018-0CV00 for allegedly failing to satisfy two requirements that it did in fact satisfy. c) Subject matter concerning the CGR. It brings its action against the oversight body because, upon hearing the appeal against the award decision for Public Tender Nº2014LN-000018-0CV00, project “Periodic Maintenance and Pavement Rehabilitation of the Paved National Road Network,” with respect to the lines for which it submitted bids, the CGR summarily dismissed the appeal as inadmissible by decision NºR-DCA-361-2016 issued at 13:45 hours on 02 de mayo del 2016—the annulment of which is sought—on the ground that the permits or licenses for the tanker trucks (PEDDLER) used to transport the fuel necessary to operate the asphalt-mix production plants had not been submitted, even though the tender specifications did not require such permits or licenses and no bidder submitted them with its bid.
Because the CGR nevertheless required them from the plaintiff, the plaintiff maintains that the CGR should likewise have required them from the other bidders, and that this resulted in a violation of the constitutional principle of equal treatment. Lastly, in general and on a joint and several basis, the subject matter of the proceeding is directed toward obtaining compensation on the ground that it was not awarded Public Tender Nº2014LN-000018-0CV00, project “Periodic Maintenance and Pavement Rehabilitation of the Paved National Road Network,” because it was required to satisfy conditions that were not legally applicable to it and, additionally, a requirement not established in the tender specifications was introduced during the challenge to the award decision.
IX.Regarding the storage license for self-consumption tanks (tanques de autoconsumo) at asphalt production plants. In the present case, it follows from the arguments presented by the defendants at the Preliminary Hearing that the principal issue in the action filed is the interpretation of the applicability of Article 07 of Decreto Ejecutivo 30131-MINAE-S, entitled Reglamento para la Regulación del Sistema de Almacenamiento y Comercialización de Hidrocarburos, dated 20 de diciembre de 2001, specifically, whether its application is mandatory for all asphalt-mix production plants. To address the issue in question, it is important to note that Articles 1 and 2 governed the objectives and scope established for that body of regulations, in the following terms: “Article 1—Objectives. The fundamental purpose of this Executive Decree is to regulate the authority of MINAE through the Dirección General de transporte (sic) y Comercialización de Combustibles (hereinafter DGTCC), and to establish the legal and technical requirements and the procedures governing the distribution, storage, and marketing of hydrocarbon-derived fuels intended for the final consumer.
It also establishes the minimum technical specifications for the construction and remodeling of service stations and storage tanks, so that they operate under the highest standards of safety and functionality while preserving the integrity of the environment. / Article 2—Scope. These regulations are directed at every natural or legal person that stores or markets hydrocarbon-derived fuels.” According to the foregoing transcription, the cited regulations apply in situations involving the storage or marketing of hydrocarbon-derived fuels. For that purpose, as provided in Article 5, authority is assigned to MINAE through the Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible, with a view to regulating, supervising, and controlling matters relating to the transportation and marketing of hydrocarbons, as well as safety and hygiene aspects of their operation and functioning, in coordination with MOPT and the Ministerio de Salud, respectively.
Consistent with the foregoing—which applies to fuel storage—Article 7 of the cited decree sets forth the requirements to be met by “Every natural or legal person wishing to obtain authorization to construct and operate a service station for distribution to the final consumer, or storage for self-consumption (almacenamiento para autoconsumo) in the case of direct customers of hydrocarbon-derived products (…)” (Emphasis not in the original). Turning to the specific case, it is necessary to assess whether this requirement must be imposed on asphalt-mix production plants. This assessment is made on the basis of the evidence established in the present case, which supports the conclusion that not all plants of this type require storage tanks for their operation. In reaching this conclusion, the Court considered the opinions of bodies of various kinds connected with the subject matter—including their respective technical opinions—which are set out below: a) By official letter DVOP-2016-219 dated 28 de enero de 2016, the División de Obras Públicas del MOPT stated that: “in cases where the operator of the Asphalt Plant does not consider it necessary to have an asphalt storage tank (AC-30), because the plant’s production program is limited exclusively to a specific purpose and the asphalt is used in its entirety, the processing plant is supplied daily, by means of a transport tanker, with the asphalt required for its operation.
In this regard, the tank forming part of the asphalt system or plant is part of the equipment and, under these circumstances, a storage tank would not be required; consequently, a storage-tank permit classified as such by MINAE would not be required for the production of hot mix. (…) Thus, experience has shown us that the operator of each Asphalt Plant determines, according to its business or production program, which method to use and whether or not to store the asphalt.” (Established Fact 16). The opinion presented highlights two points of interest: first, equipment operating under this arrangement includes tanks that are not for self-consumption but are installed as part of the asphalt system or plant, meaning that the tank is required to manufacture the product; and second, the operator of each plant determines the production method to be used according to its business model. b) Similarly, in official letter SPS-PGAS-2016-089 dated 04 de marzo de 2016, the Unidad de Gestión Ambiental y Social de la Dirección de Planificación Sectorial del MOPT concluded that “—As stated by the Director of the Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustibles del MINAE in official letter No 30131-MINAE-S (sic), no additional permits are required for the operation of the Asphalt Plant if no additional tanks are placed or installed. / —Hot asphalt-mix production plants are themselves a Production Unit and have operated and continue to operate under the environmental feasibility approval (Viabilidad Ambiental) issued by the competent body, SETENA. / —The Asphalt Plants currently operating have an environmental manager (Regente Ambiental) who monitors all commitments undertaken by the Administration. / —Because production is not continuous, external storage tanks within Hot Asphalt-Mix Production Plants are unnecessary, and therefore no permit in addition to the environmental feasibility approval is required.” (Established Fact 23).
Consistent with the foregoing, the cited official letter states that plants which do not require a storage tank for asphalt-mix production do not need external storage tanks within the plants, because it follows from that letter that production requires only the plant’s own tanks. It further states that plants of this type operate under the environmental feasibility approval. c) In official letter DAJ-2016-1361 dated 14 de abril de 2016, the Dirección Jurídica del MOPT concluded that hot asphalt-mix production plants which do not require a storage tank need not hold a license for that purpose issued by the Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible de MINAE and that they operate in accordance with the law under the environmental feasibility approval licenses issued in each case by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental, pursuant to Costa Rican legislation and subject to oversight ensuring compliance with those environmental requirements.
It further concluded that, under Article 66 of Decreto Ejecutivo N° 30131- MINAE-S, the corresponding storage license issued by the Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible del MINAE applies only when the natural or legal person operating the plant wishes to install such a tank for its production process. (Established Fact 26). d) Along the same lines, this position was confirmed by an express determination of the body empowered under Article 5 of Decreto Ejecutivo 30131-MINAE-S to issue licenses for self-consumption storage tanks. This determination was made in official letter No. DGTCC-DL-258-2018 dated 21 de diciembre del 2018, issued by the Director General de la Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustibles, in the following terms: “in cases where an asphalt-mix processing plant does not require storage of hydrocarbons such as emulsion or asphalt, a license to store those hydrocarbons is not required for that reason.
Only in cases where this type of hydrocarbon is in fact stored must that license be processed and obtained in accordance with the provisions of Decreto Ejecutivo 30131-MINAE-S.” (Established Fact 46). e) In addition, there are technical opinions establishing that a self-consumption storage tank is not always required for asphalt-mix production, because its use is optional and voluntary insofar as it is a decision to be made by the natural or legal person operating the plant. This was established by the Technical Report entitled “Technical Report to Determine Whether the Operation of Asphalt-Mix Production Plants Requires a Storage Tank (Self-Consumption) and the Corresponding License or Permit for Daily Production,” dated junio 2016 and issued by Civil Engineer Alexander Moya Lacayo (Established Fact 34), and by the Environmental Technical Opinion entitled “Asphalt Plants Do Not Require or Need an Asphalt Self-Consumption Tank,” undated, issued by Mr.
Allan Astorga Gättgens (Established Fact 44). f) Additionally, with regard to operating permits for plants that do not require a self-consumption storage tank, the need to obtain and maintain the environmental feasibility approval has been described, as detailed in Certification by Sworn Declaration AAG-08-12-2016-01 dated 08 de diciembre de 2016, issued by Mr. Allan Astorga Gättgens, which “certifies the environmental impact assessment procedures and instruments (procedimientos e instrumentos de Evaluación de Impacto Ambiental), including the environmental-control process, governing the operational activities of an Asphalt-Mix Processing Plant. This is provided as an explanatory, informational, and educational supplement regarding the environmental regulatory framework with which the company responsible for the Asphalt Plant must comply before SETENA and society at large, because it holds a SETENA Environmental Feasibility (license).” (Established Fact 42).
By way of conclusion, it must be noted that not all asphalt-mix production plants require storage tanks for their operation and, consequently, not all require the license established in Decreto Ejecutivo 30131-MINAE-S, entitled Reglamento para la Regulación del Sistema de Almacenamiento y Comercialización de Hidrocarburos. Only those companies whose production model includes storage tanks for any type of fuel regulated by that body of regulations require this type of license. It has also been established that every asphalt-mix production plant must comply with the environmental feasibility approval issued by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental and with the environmental obligations arising from it throughout its term of validity.
X.Regarding the permits for the plaintiff’s asphalt-mix production plants. In the preceding recital (considerando), it was determined that not all asphalt-mix production plants require storage tanks for their operation, which supports the conclusion that only those that use such tanks are required to obtain the self-consumption storage licenses (licencias de almacenamiento de autoconsumo) granted by MINAE. The first aspect to be taken into consideration is that Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima has two asphalt plants located in San Carlos, one in the district of Buena Vista and the other in the district of Pital. (proven fact 47). On the date the complaint was filed, those plants were operating pursuant to the contractual relationship with MOPT under the “Contract for the Construction of National Route No. 4, Bajos de Chilamate-Vuelta Kooper Section,” corresponding to International Public Tender No. 2011LI-000037-32702 (proven fact 5), and pursuant to the contractual relationship with CONAVI under the “Contract for the Execution of the Public Works Project Entitled ‘Construction of the Highway to San Carlos, Sifón-Ciudad Quesada (La Abundancia) Section,’” corresponding to International Public Tender No. 2011LI-000037-32702.
(proven fact 6); the plants have environmental feasibility approval (Viabilidad Ambiental) and an environmental bond (Garantía ambiental)—an undisputed fact—(proven fact 7), as well as an environmental assessment (diagnóstico ambiental) and soil sampling in an environmentally acceptable quantity, as detailed in the Final Assessment Report, Consultoría Ambientales Guayacán Sociedad Anónima, EC-02-2010, dated April 2016, issued in response to the requirements of resolution R-MINAE-DGTCC-250-2016, concerning the Buena Vista, San Carlos, Carretera Sifón-La Abundancia and Chilamate, Carretera Bajos de Chilamate-Vuelta Kooper Asphalt Plants, which determines that: “The intervention value for total petroleum hydrocarbons (Gasoline, Diesel, Oils, Other hydrocarbons and fuels), expressed in (mg/Kg of dry soil), for soil used for industrial purposes is 100; therefore, the content present at the site is below the established value.
(…) The results obtained from the 8 samples show a value below < 0,01 mg/kg, which, according to the aforementioned parameters, is below the ranges of intervention and prevention values.” (proven fact 28). At this point, it is important to clarify that the plaintiff asserts that it obtained authorizations, permits, and approvals from MINAE to operate all its asphalt-mix production plants within the national territory. It seeks to substantiate this assertion through report DGTCC-INF 16-03-06 dated 20 de marzo de 2006 and official letter DGT-333 dated 21 de marzo de 2006, both issued by the Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible; Memorandum DGM/RNM-656-2006 dated 03 de noviembre de 2006, from the Dirección de Geología y Minas; and Agreement R-443-2006 MINAE issued at 09:30 hours on 01 de diciembre de 2006 by the Ministro de Ambiente y Energía and the Presidencia de la República.
Notwithstanding the foregoing, this Court finds that the cited documents do not establish that the plaintiff holds general authorizations to operate the asphalt plants, for the following reasons: a) Although report DGTCC-INF 16-03-06 dated 20 de marzo de 2006 expressly recommended authorizing the permit for the storage of Asphalt Fuel, Asphalt Emulsion, and Diesel, the recommendation was expressly made for the Construction of the Highway to San Carlos, Sifón-Ciudad Quesada Section Project, because it was considered a project of national interest and because there was a need to improve, repair, and construct transportation routes. Moreover, its contents stated the following limitation: “Storage and Self-Supply Module: / This self-supply module must comply with the provisions of Chapter XII of decree MINAE-S 30131 on Self-Consumption. / The duration of the permits to be established for each asphalt plant shall be tied to the duration of the company’s projects.
Therefore, the maximum term for issuing any operating permit is considered to be 6 months, given that decree MINAE-S 30131 does not establish the applicable legal and technical requirements for the temporary storage of fuels.” (underlining not in the original) (proven fact 1). Furthermore, official letter DGT-333 dated 21 de marzo de 2006 merely notified Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima that report DGTCC-INF 16-03-06 had been adopted and that it was required to comply with the recommendations stated therein (proven fact 2), which means that it does not, in any way, constitute a general authorization, permit, or approval. b) It follows from the contents of Memorandum DGM/RNM-656-2006 dated 03 de noviembre de 2006 that it is merely a recommendation from the Dirección de Geología y Minas to the Coordinación del Departamento Legal del MINAE and is therefore limited to the scope of its contents (proven fact 3).
That said, the Court takes into consideration that this recommendation was adopted through Agreement R-443-2006 MINAE dated 01 de diciembre de 2006 by the Ministro de Ambiente y Energía and the Presidencia de la República, whose operative provisions (parte dispositiva) stated that: “the Consejo Nacional de viabilidad del Ministerio de Obras Públicas y Transportes is authorized to extract 234.623 M3 over a period of four years for the construction of the new highway to San Carlos, which will connect the area of Naranjo with Florencia along a route measuring 39.4Km in length, beginning at the intersection with National Highway No. 1 (Inter-American Highway) and ending at the intersection with the Florencia national highway, Sifón-Ciudad Quesada (La Abundancia) section. This project will include the construction of 11 bridges with a total length of 1965 meters, three grade-separated crossings, one main intersection at Highways No. 1 and 42, and minor intersections with cantonal roads; the work will be carried out by the construction company Sánchez Carvajal as a subcontractor of RSEA ENGINEERING Corporation, and the geologist responsible for the extraction work is Mr.
Jorge Bonilla Morales; the operation of one processing plant is hereby authorized” (underlining not in the original) (proven fact 4). It follows from the foregoing quotation that the central purpose of the agreement was to authorize CONAVI to extract material for a period of 4 years for the construction of the new highway to San Carlos, which was to be carried out by Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima. It additionally states that the operation of the processing plant is authorized. The foregoing does not mean that a general authorization, permit, or approval was issued in favor of the plaintiff in these proceedings, particularly when the text shows that its subject matter is an authorization for a specific act, term, and activity, contrary to what is argued in this complaint. In light of the foregoing, it should be added that, even if such documentation had been issued on the terms asserted by the plaintiff, it does not specify which asphalt-mix production plant or plants it refers to, which would have prevented it from substantiating its assertion in these proceedings.
The Court will next describe and establish a series of events and actions relating to the permits for the plaintiff’s asphalt-mix production plants. Some of these are directly related to the processing of Public Tender 2014LN-000018-0CV00 for the “MP-R Periodic Maintenance and Pavement Rehabilitation of the Paved National Road Network” project; however, they will not be analyzed in that context—which will be done below—but will be limited to the steps taken to “regularize” the cited permits. Based on the foregoing, the following paragraphs will analyze the actions taken by MINAE to require Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima to obtain licenses for self-consumption storage tanks, in accordance with Decreto Ejecutivo 30131-MINAE-S. During the processing of Public Tender 2014LN-000018-0CV00, CONAVI requested information from MINAE concerning whether permits existed for storage tanks (self-consumption) regulated by Decreto Ejecutivo 30131-MINAE-S.
As a result, official letter DGTCC-DL-370-2015 dated 16 de noviembre de 2015 (proven fact 8) and resolution R-DGTCC-DL-386-2015 dated 02 de diciembre de 2015 (proven fact 12), both issued by the Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible, set forth the following findings: a) Certification of the licenses existing as of 22 de octubre de 2015 for asphalt plants requiring storage facilities, none of which were recorded in the plaintiff’s name; and b) That “According to our records and administrative case files (expedientes administrativos), there are no asphalt-storage licenses in the name of CONSTRUCTORA SANCHEZ CARVAJAL S.A.,” respectively. In a context virtually contemporaneous with the foregoing—as the action was initiated two days after the first response provided in the procurement proceeding—Deputy Luis Vásquez Castro, through official letters LVC. N° 262-11-2015 dated 18 de noviembre del 2015 and LVC N° 285-12-2015 dated 17 de diciembre del 2015, filed complaints with MINAE concerning the operation of asphalt-mix production plants, including the plants belonging to Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima.
The cited complaint requested information as to: “Whether, for each of the asphalt plants requiring facilities containing self-consumption tanks for different fuels, the permits granted by MINAE comply with Article 7 of D.E. 30131-MINAE-S: 1. Site approval permit, 2. Approval of Plans, 3. Operating permit, 4. Leak-tightness permit, 5. Operating permit from the Ministerio de Salud” (proven fact 11). As a result of the foregoing, MINAE’s Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible conducted the respective site visits to the plants belonging to Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima, namely, those installed at the Proyecto Sifón-La Abundancia and the Proyecto Vuelta Kooper-Chilamate. With respect to the first project, report IF-DGTCC-46-01-16 dated 27 de enero de 2016 was issued, recording the outcome of the visit conducted on 25 de enero de 2016, during which the following findings were documented: “During the inspection visit, we were assisted by Mr.
Mario Marín and Mr. Carlos Marín, representatives of the company Sánchez Carvajal. / The inspection revealed the installation of four aboveground metal-wall tanks, which, according to the company’s representatives, are used in the asphalt-mix production process. / The tanks are located within a concrete containment dike (…) It can be seen that the dike does not meet the minimum conditions required by DE-30131-MINAE-S, as specified in Articles 69.7.9 and 69.9.28.
/ The containment dike has openings through which oils drain onto the natural ground (…) The technical specifications of the tanks used are unknown, including whether they meet the requirements for tanks intended to store asphalt products for the final mixing process, since they appear to be tanker tanks. / The anchoring and installation of the tanker tanks are not appropriate, as required by Articles 69.7.6, 69.7.7, and 69.7.8 of DE-30131-MINAE-S. (…) The tank fittings do not meet the minimum conditions required by Articles 70.1.1 through 70.1.9 of DE-30131-MINAE-S. / The product conveyance piping system must be brought into compliance with Articles 70.2.1 through 70.2.7 and 70.2.14 through 70.2.35 of DE-30131-MINAE-S. (…) As observed, the electrical system does not meet the minimum conditions required by the National Electrical Code and Article 34 of DE-30131-MINAE-S. (…) The module lacks a system for properly supplying the tanker tanks, as established by Article 44 of DE-30131-MINAE-S. / The module lacks an oily-water trap system as required by Articles 16.9.4 through 16.10.9. / CONCLUSION: / The self-consumption module (módulo de autoconsumo) for the Asphalt Plant operated by Constructora Sánchez Carvajal S.A. for the Sifón La Abundancia project, located in San Carlos, does not comply with DE-30131-MINAE-S. / RECOMMENDATION: Require Sánchez Carvajal to process with the DGTCC the site approval, the review and approval of construction plans (visado de planos constructivos) through the APC digital platform, and all technical corrections necessary for the self-consumption module to comply fully with DE-30131-MINAE-S.” (Underlining not in the original) (proven fact 13).
Regarding the second project, report IF-DGTCC-47-01-16, dated January 27, 2016, was issued concerning the visit conducted on January 26, 2016, and states as follows: “During the inspection visit, we were assisted by Mr. Carlos Marín, a representative of Sánchez Carvajal. / The inspection revealed the installation of five aboveground metal-walled tanks, which, according to company representatives, were used in the asphalt-mix production process. / The tanks are located inside a concrete containment dike (…) The technical specifications of the tanks used are unknown, including whether they meet the requirements for tanks intended to store asphalt products for the final mixing process, since they appear to be tanker tanks. / The anchoring and installation of the tanker tanks are not appropriate, as required by Articles 69.7.6, 69.7.7, and 69.7.8 of DE-30131-MINAE-S. (…) As observed, the electrical system does not meet the minimum conditions required by the National Electrical Code and Article 34 of DE-30131-MINAE-S.
(…) CONCLUSION: / The self-consumption module for the Asphalt Plant operated by Constructora Sánchez Carvajal S.A. for the Vuelta Kooper Chilamate project, located in San Carlos, does not comply with DE-30131-MINAE-S. / RECOMMENDATION: Require Sánchez Carvajal to process with the DGTCC the site approval, the review and approval of construction plans through the APC digital platform, and all technical corrections necessary for the self-consumption module to comply fully with DE-30131-MINAE-S.” (Underlining not in the original) (proven fact 14). As can be seen from the findings made by MINAE, according to reports IF-DGTCC-46-01-16 and IF-DGTCC-47-01-16, nine aboveground metal-walled tanks were found at the Asphalt Plants operated by Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima for the Chilamate-Vuelta Kooper and Sifón-La Abundancia projects. These tanks were located inside concrete containment dikes, which made it possible to identify the existence of self-consumption modules at both plants that were not complying with the provisions established in Decreto Ejecutivo 30131-MINAE-S.
It was therefore recommended that Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima be required to process with the MINAE General Directorate of Fuel Transportation and Marketing the site approval, the review and approval of construction plans through the APC digital platform, and all technical corrections necessary for the self-consumption module to comply fully with DE-30131-MINAE-S. As a result, the General Directorate of Fuel Transportation and Marketing issued resolution R-MINAE-DGTCC-250-2016 at 11:10 on January 27, 2016, ordering as follows: “FIRST: Order the companies Grupo Orosi S.A., Constructora Sánchez Carvajal S.A., and Constructora Sánchez Carvajal to submit to this Directorate, within 60 days, the requirements mandated by Article 7 of Decreto 30131-MINAE-S, Regulations Governing the Hydrocarbon Storage and Marketing System, as well as to prepare and process the module plans as established in Article 10 of the same Decreto, through the plan-processing platform of the Colegio Federado de ingenieros y Arquitectos. / During that period, the specified companies may continue purchasing asphalt from RECOPE (…)” (proven fact 15).
Subsequently, in resolution R-MINAE-DGTCC-394-2016 at 08:00 on February 10, 2016, that same body clarified that Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima was one of the companies to which the orders issued in resolution R-MINAE-DGTCC-250-2016 were directed. (proven fact 19). The representative of Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima filed a motion for nullity (incidente de nulidad) against those resolutions, which was denied by resolution R-MINAE-DGTCC-618-2016 at 10:00 on March 02, 2016, issued by the General Directorate of Fuel Transportation and Marketing, which ordered: “FIRST: The motion for nullity filed by Constructora Sánchez Carvajal S.A. against resolutions R-MINAE-DGTCC-250-2016 at eleven hours and ten minutes on January 27, 2016, and R-MINAE-DGTCC-394-2016 at eight hours on February 10, 2016, is denied in all respects (…) / FOURTH: RECOPE is hereby advised that, after expiration of the 60-day period specified in the First Operative Provision (Por Tanto Primero) of (sic) resolution R-MINAE-DGTCC-250-2016 at eleven hours and ten minutes on January 27, 2016, it may not supply asphalt or any other fuel in the name of (sic) CONSTRUCTORA SANCHEZ CARVAJAL S.A., corporate identification number 3-101-007418, intended to be stored at the facilities located at the Chilamate Vuelta de Kooper project in Pital de San Carlos and Sifón La Abundancia, located in San Carlos. / For this purpose, it is clarified that the specified 60-day period will expire on Monday, May 16, 2016, because that period is calculated from the date of service of resolution R-MINAE-DGTCC-394-2016, which in turn clarified and expanded resolution R-MINAE-DGTCC-250-2016.” (underlining and highlighting not in the original) (proven fact 22).
In light of the foregoing, and without disregarding the statement in the preceding recital (considerando) concerning the existence of asphalt-mix production plants without self-consumption tanks, it is determined that, as of the date those resolutions were issued, MINAE had sufficient grounds to require Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima to process the respective permits, given that, as of March 02, 2016, the date on which the cited resolution R-MINAE-DGTCC-618-2016 was issued, it had not established that its asphalt-mix production plants did not require storage tanks. This is particularly so because, as duly noted, reports IF-DGTCC-46-01-16 and IF-DGTCC-47-01-16 established the existence of a large number of aboveground metal-walled tanks—five at one project and four at the other—suggesting that they were being used for storage. As part of the proceeding to verify the existence of storage tanks at the asphalt-mix production plants of Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima, it was established that, through report IF-DGTCC-48-03-16 dated March 29, 2016, the MINAE General Directorate of Fuel Transportation and Marketing, in response to a communication received from the representative of Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima—which stated that the company did not use storage tanks at its asphalt-production plants and had therefore removed the storage tanks from the facilities—stated as follows: “1.
On March 10, 2016, DGTCC officials Eng. Daniel Murillo and Eng. Alvaro Salas visited the asphalt-production plant located at the Sifón-La Abundancia project; on that date, two tanks were observed inside a containment dike. / 2. The photographic record included in the communication from Constructora Sánchez Carvajal, received on March 28, 2016, shows that tanks remain installed at the Sifón-La Abundancia project; no photographic record was submitted for the other project, Vuelta Kooper-Chilamate. / CONCLUSION: / Pursuant to technical reports IF-DGTCC-46-01-16 and IF-DGTCC-47-01-16, Sánchez Carvajal must process with the DGTCC the site approval and the review and approval of construction plans through the APC digital platform, and must make the technical corrections necessary for the self-consumption module to comply fully with DE-30131-MINAE-S.” (proven fact 24). As can be seen, despite the plaintiff’s assertion that its asphalt-mix production plants did not require self-consumption tanks and that it had removed the tanks installed at those plants—as documented in the cited reports IF-DGTCC-46-01-16 and IF-DGTCC-47-01-16—MINAE officials recorded the existence of tanks at one of the projects without specifying information concerning the other, but concluded that the required procedures had to be completed based on the reports described, because the grounds giving rise to the requirement persisted.
Subsequently, through report IF-DGTCC-16-06-16 dated June 10, 2016, the MINAE General Directorate of Fuel Transportation and Marketing conducted an inspection visit to the asphalt-mix processing plants located at the Sifón-La Abundancia and Chilamate- Vuelta Kooper projects of Constructora Sánchez Carvajal, verifying that “At both sites there are storage tanks containing diesel fuel, bunker fuel, and asphalt. (..) The remaining volume of fuel in every tank was measured, and in every case the tanks were found to contain some quantity of fuel, as shown in the following table:
PLANT PRODUCT DIAMETER (m) REMAINING LEVEL (m) REMAINING VOLUME (%) Sifón -La Abundancia Asphalt 3,6 1,8 50,00 Bunker fuel 2,5 1,2 48,00 Diesel 1,15 0,9 78,26 Vuelta Kooper-Chilamate Asphalt 3 1,4 46,67 Bunker fuel 2,2 1,5 68,18 Diesel --- Not used ---- (…) CONCLUSION: Based on the foregoing, it is stated that the asphalt mix production plants (plantas productoras de mezcla asfáltica) of Empresa Sánchez Carvajal S.A., located at the Sifón-La Abundancia and Vuelta Kooper-Chilamate projects, have storage tanks (tanques de almacenamiento) for the following fuels: Diesel, Asphalt, and Bunker fuel. Therefore, they must comply with all provisions of Decreto Ejecutivo 3031-MINAE-S (sic).” (Underlining not in the original) (proven fact 36). At this point, it is important to clarify that, as a result of a new inspection visit (visita de inspección) to the asphalt mix production plants of Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima, the existence of storage tanks containing diesel fuel, asphalt, and bunker fuel was established, which led to maintaining the position that the requirements established in Decreto Ejecutivo 30131-MINAE-S had to be met, at least as of June 10, 2016.
Subsequently, in connection with the judicial proceeding (proceso judicial) being heard in this case, the Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible of MINAE issued resolution R-MINAE-DGTCC-1114-2016 at 10:00 a.m. on June 28, 2016, notifying Constructora Sánchez Carvajal as follows: “In light of the assertions made by Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima in judicial proceeding number 16-003768-1027-CA that its operations at the Chilamate Vuelta Kooper project in Pital de San Carlos and the Sifón La Abundancia project located in San Carlos do not require asphalt storage, the company is hereby ordered, within ten days, to remove all storage tanks for asphalt, diesel, bunker fuel, gas oil, and any other fuel located at the aforementioned projects.(…)” (proven fact 37). Notwithstanding the foregoing, no action by the plaintiff (parte actora) in the aforementioned proceeding to comply with the order issued in resolution R-MINAE-DGTCC-1114-2016 has been established.
Instead, by submissions dated July 18, 2016, the representatives of Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima applied to MINAE for approval of the plans and lot for a self-consumption tank (tanque de autoconsumo) for: a) the property identified by plan number A-1764460-2014, located in Río Cuarto de Grecia in Alajuela, on Ruta Nacional N° 4, at kilometer 13+100 (proven fact 38); and b) the property identified by plan number A-834554-2002, located in Buenas Vista de San Carlos in Alajuela, on Ruta Nacional N° 35, Sifón Abundancia section (proven fact 39). As a result, the Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible of MINAE issued the following resolutions: a) Resolution R-MINAE-DGTCC-1511-2016 at 9:00 a.m. on October 4, 2016, which provided: “FIRST: To authorize the operation of a fuel self-consumption module (módulo de autoconsumo) for the benefit of Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima, corporate identification number (cédula jurídica) 3-101-007418, located in Provincia de Alajuela, cantón Grecia, distrito Río Cuarto, specifically on the property recorded in the Registro Nacional, Partido de Alajuela, under registration number (matrícula) 00122709-000, cadastral plan (plano catastrado) number A-1764560-2014.
File number TA 2-03-06-05 is assigned. / SECOND: The authorized storage shall be for Asphalt fuel in an aboveground tank (tanque superficial) holding eighty-seven thousand fifty-five liters (87.055L), and Bunker fuel in an aboveground tank holding seventeen thousand thirty-two liters (17.032L), for a term of three years” (proven fact 40); and b) in Resolution R-MINAE-DGTCC-1512-2016 at 9:05 a.m. on October 4, 2016, the Ministerio de Ambiente y Energía ruled: “FIRST: To authorize the operation of a fuel self-consumption module for the benefit of Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima, corporate identification number 3-101-007418, located in Provincia de Alajuela, cantón San Carlos, distrito Buena Vista, specifically on the property recorded in the Registro Nacional, Partido de Alajuela, under registration number 00409421-000, cadastral plan number A-0834554-2002. File number TA 2-10-03-02 is assigned. / SECOND: The authorized storage shall be for Asphalt fuel in an aboveground tank holding sixty-four thousand three hundred forty-five liters (64.345L), and Bunker fuel in an aboveground tank holding twenty-six thousand four hundred ninety-five liters (26.495L), for a term of three years.” (proven fact 41).
In conclusion, it can be seen that Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima, by virtue of the measures undertaken in response to the complaints filed by Diputado Luis Vásquez Castro through official letters (oficios) LVC. N° 262-11-2015 of November 18, 2015, proceeded to apply for licenses for the fuel storage tanks at its asphalt mix production plants because the existence of those tanks had been identified at various stages of the instituted administrative proceeding (procedimiento administrativo), and it had not been demonstrated that its production method did not require them.
XI.Regarding the demonstration that the plaintiff’s asphalt-mix production plants do not require a storage-tank permit. This section will set forth the various occasions or proceedings through which Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima has sought to demonstrate that its asphalt-mix production plants do not require storage tanks, as detailed below: a) In official letter (oficio) DVOP-2016-219 dated 28 de enero de 2016, the Public Works Division of MOPT stated that: “because that operator’s production method or system—referring to Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima—is similar to that used by the Ministry of Public Works and Transportation, it seeks to use the asphalt on the same day, making storage unnecessary; therefore, the State need not require that contractor to meet such a condition, because doing so would entail an unnecessary additional cost that would be passed on to and borne in the execution of works currently underway, such as Construction of National Route Nº4, Section, Bajos de Chilamate-Vuelta Kopper (sic), for MOPT, and possibly in the San Carlos Highway Construction Project, Section: Sifón-Ciudad Quesada (La Abundancia).” (Underlining not in the original) (established fact (hecho probado) 17).
Regarding the scope of this document, this Court determines that, despite the intention to demonstrate that the plaintiff’s asphalt-mix production plants do not require permits for self-consumption storage tanks (tanques de almacenamiento de autoconsumo), it fails to do so for two reasons that should be highlighted. First, note that the issuing body, when addressing the plant connected with its contractual relationship with the plaintiff—Proyecto Chilamate-Vuelta Kooper—merely states that storage is unnecessary—an issue about which there has been no doubt, insofar as it has been accepted that some plants do not require it—but does not establish that the plant operates without self-consumption storage tanks. Second, regarding the other project—with which it has no established contractual relationship—it is understood that the project may operate under the same arrangement, as to which, it bears repeating, there is no certainty based on the information contained in the document.
Consequently, the plaintiff’s contention that its asphalt-mix production plants do not require permits for storage tanks (self-consumption) cannot be established. b) In official letter CAG-CVK-128-16 dated 16 de febrero de 2016, Mr. German Retana Calvo, Environmental Manager (Regente Ambiental) of Consultora Guayacán Sociedad Anónima for the Vuelta Kooper project, states that: “The Asphalt Plant for the route Nº4 highway-segment project, Bajos de Chilamate -Vuelta Kooper, shares the same operational and permitting characteristics as the MOPT Asphalt Plants. It operates according to a production schedule, so the asphalt mix is not stored; instead, the material is transferred from the tanker that transports it from the RECOPE facility to the primary container, which is an integral part of the production process carried out by the Plant. Therefore, from our perspective, the permits applicable both to the project Plant and to the MOPT Plants are the same, and those plants are not classified as self-consumption tanks.” (Underlining not in the original) (established fact 20).
The literal wording of the quoted passage shows that the person issuing the document expressly states that, from his perspective, he considers that the Asphalt Plant for the Bajos de Chilamate -Vuelta Kooper project is not classified as a self-consumption tank. This final factor is vitally important because the opinion expressed is limited to his personal view, and there is no certainty regarding the technical basis on which it was issued. It therefore cannot be regarded as a technical opinion supporting the plaintiff’s assertion. Furthermore, it does not state that the plant does not use storage tanks, but rather affirms that it operates according to a production schedule without requiring storage as part of that process. c) In the twenty-sixth factual allegation (of the complaint), the plaintiff submits official letter GCVP-PSC-28-16-121 dated 25 de febrero de 2016, issued by Engineer Abraham Sánchez Castro, Project Engineer for the Sifón-La Abundancia Section, to establish that it does not need a storage tank.
Nevertheless, upon reviewing the document’s contents, it certifies the quantities of asphalt mix placed in the Project for Construction of the New Highway to San Carlos, Section: Sifón-La Abundancia, emphasizing that: “Given that the placement of the mix is limited by the capacity of the supply tank, which is 18.000 liters, daily production does not exceed that asphalt supply. This can be corroborated by the reported production figures, which show that, assuming production for 30 days per month, none of the months would exceed 375 ton/day, an amount corresponding to the production capacity of the supply tank (18000L/ 48L/Ton).” (established fact 21) In analyzing this matter, it is determined that the statement in the document does not limit the plaintiff’s potential production, because the only fact established by the information provided is the production associated with the project identified in the document.
In this regard, it would be assumed that the plaintiff uses that plant solely for that project; nevertheless, as indicated by this complaint, the plaintiff offers the services of those plants for projects other than the one identified in the official letter, which implies that a similar situation may have existed when the cited letter was issued. Furthermore, it is important to clarify that the cited document refers to a supply capacity, but it is unknown whether the capacity permitted or offered by the asphalt-mix production plant corresponds to the same quantity and, more importantly, whether all the material is available on the same day. In light of the foregoing, the evidence submitted cannot be considered to demonstrate what is required. d) In the complaint, the plaintiff submits official letter SPS-PGAS-2016-089 dated 04 de marzo de 2016 from the Environmental and Social Management Unit of MOPT’s Sectoral Planning Directorate, which concluded: “With regard to the inquiry in official letter No UBCK-158-2016 concerning the permits required for the operation of the MOPT Asphalt Plants and the plant located at the Bajos de Chilamate Vuelta Kooper project, we advise you as follows: /All Asphalt Plants owned by MOPT, as well as the one installed at Bajos de Chilamate-Vuelta Kooper, operate under the Environmental Viability (Viabilidad Ambiental) license issued by the National Environmental Technical Secretariat (Secretaría Técnica Nacional Ambiental) (SETENA), which is under the authority of MINAE.
(…) -As stated by the Director of MINAE’s General Directorate of Fuel Transportation and Marketing in official letter No 30131-MINAE-S (sic), no additional permits are required for operation of the Asphalt Plant because no additional tanks are placed or installed. / -Hot-mix asphalt production plants are themselves a Production Unit (Unidad de Producción), and they have operated and continue to operate under the Environmental Viability license issued by the responsible entity, SETENA. / -The Asphalt Plants currently operating have an Environmental Manager who monitors all commitments undertaken by the Administration. / -Because production is not continuous, external storage tanks are unnecessary within the Hot-Mix Asphalt Production plants; therefore, no permit in addition to Environmental Viability is required.” (Underlining not in the original) (established fact 23). The cited official letter initially generalizes the operating arrangement of the MOPT plants by equating it with that of Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima at the Bajos de Chilamate-Vuelta Kooper project, stating that both require the same permit.
Nevertheless, it goes on to state that another body—the Director of MINAE’s General Directorate of Fuel Transportation and Marketing—said in an official letter that is not identified, because the number of the decree governing storage tanks was included by mistake, that no additional permits are required when no additional tanks are placed or installed. It expresses no opinion on this point regarding the plant belonging to the plaintiff, since it does not indicate whether the author has personal knowledge of the existence or absence of such tanks at that plant. Furthermore, note that it states that the tanks are unnecessary, which does not imply that they do not exist, since that circumstance depends on what the plant’s operator considers appropriate, a matter neither mentioned nor established in the cited official letter. This is particularly significant because the letter refers to only one plant.
Accordingly, this document does not establish that permits for storage tanks are unnecessary under Decreto Ejecutivo 30131-MINAE-S. e) Through official letter 16-N-0220 dated 09 de mayo de 2016, Engineer Miguel Rojas Salas of Supervisora Vieto y Asociados sent a communication to the General Manager of Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima containing only the following: “In response to your official letter SC-VP-CVK 1652-05-16, I advise you that, at the Bajos de Chilamate - Vuelta de Kopper (sic) Project, the procedure used at the ADM-brand plant located at K 13+000 of the Project involves continuous production of both asphalt base and asphalt mix, which does not require asphalt storage. Those products are manufactured using the plant’s own production tank after the tanker transporting the material transfers it. / Thanking you in advance for your kind attention to this communication, I remain” (established fact 30).
In this regard, it is apparent that the cited document is merely a communication addressed to the Management of Constructora Sánchez Carvajal, the owner of the plant mentioned therein, advising it of the purported production arrangement. It is described as purported because the official letter consists of the issuing person’s subjective assessment, since it does not state the capacity in which he issued the cited document or identify the supporting documents for that assertion. Consequently, it cannot be regarded as a technical opinion capable of establishing the assertion for which it was submitted. Furthermore, note that it states that storage is unnecessary, but does not establish that storage does not occur at that plant, particularly because reports IF-DGTCC-46-01-16 and IF-DGTCC-47-01-16 dated 27 de enero de 2016 and IF-DGTCC-16-06-16 dated 10 de junio de 2016, issued by MINAE’s General Directorate of Fuel Transportation and Marketing, documented the existence of storage tanks and residual fuel in those tanks, respectively.
Moreover, the statement concerns only one of the projects. f) In the complaint filed, the plaintiff submits an unnumbered official letter dated 09 de mayo de 2016, in which Mr. Albert Sánchez González, Project Engineer, stated: “At the request of Constructora Sánchez Carvajal, S. A., and in connection with the referenced case file (expediente), I hereby state that I served as Project Engineer for the New Highway to San Carlos, Sifón - Ciudad Quesada (La Abundancia) Section, on behalf of the National Road Council from 2006 until febrero del año 2015. / That although Constructora Sánchez Carvajal, S. A.
had and continues to have the respective permits for asphalt storage tanks (tanques de almacenamiento), issued by the Directorate-General of Fuel Transportation and Marketing, Hydrocarbons Directorate of MINAE, since 2006, a copy of which I attach; I certify that said company never stored asphalt during the period in which I served as project engineer. / It always maintained environmental oversight (regencia ambiental), complying with all regulations and requirements pertaining to the preservation of a healthy, pollution-free environment in order to safeguard the public health of its workers and the general public.” (underlining not in the original) (proven fact 31). With respect to this document, it is observed that it merely makes certain statements solely concerning the New Highway to San Carlos Project, Sifón–Ciudad Quesada (La Abundancia) Section. In this regard, it is observed that the author of the cited official letter makes assertions that have not been substantiated in the present case, since the evidence entered into the case file does not support a finding that Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima held permits for asphalt storage tanks issued by MINAE for the stated periods, particularly because official letter DGTCC-DL-370-2015 dated 16 de noviembre de 2015 (proven fact 8) and decision R-DGTCC-DL-386-2015 dated 02 de diciembre de 2015 (proven fact 12), both issued by the Directorate-General of Fuel Transportation and Marketing, established that said agency had no asphalt storage licenses in the name of Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima.
Furthermore, it should be noted that the statement indicates that the information provided relates to the period from 2006 through 2015; therefore, it cannot establish that, when the Directorate-General of Fuel Transportation and Marketing issued Reports IF-DGTCC-46-01-16 and IF-DGTCC-47-01-16 dated 27 de enero de 2016, the plaintiff did not have storage tanks. Accordingly, the cited official letter does not establish that Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima’s asphalt-mix production plants do not require licenses for their storage tanks. g) Lastly, in the Environmental Technical Opinion (Dictamen Técnico Ambiental) entitled “Asphalt Plants Do Not Require or Need an Asphalt Self-Consumption Tank,” undated, issued by Mr. Allan Astorga Gättgens and submitted by the plaintiff in this case on 29 de marzo de 2017, the conclusions state: “The following conclusions are drawn from the matters analyzed in this document: / 1.
From an environmental standpoint, the installation of an asphalt self-consumption tank (tanque de autoconsumo) at an asphalt plant is NOT considered advisable because it would significantly increase the quantity of air emissions resulting from the handling and use of hydrocarbon substances. / 2. Likewise, it is not considered necessary for an Asphalt Plant to have a permanent asphalt storage (Self-Consumption) Tank, because operations can be carried out efficiently, with a lower environmental impact and also a lower environmental risk, by using a metering tank (tanque dosificador) and transporting the asphalt from the nearest Recope Facility by means of duly authorized tanker trucks. / 3. The possibility of installing a Storage Tank is an option that MINAE’s Directorate-General of Fuel Transportation and Marketing itself considered optional under national legislation and not essential to the operation of the facilities, because the asphalt is transported directly from the nearest Recope Facility by tanker trucks (duly authorized by MINAE) and transferred directly to the metering tank without significant difficulties.” (proven fact 44).
Several aspects must be emphasized in analyzing this proffered evidence: i) Regarding the analysis provided, it is important to note that the conclusions or recommendations section does not expressly state that Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima’s asphalt-mix production plants do not use storage tanks, insofar as it merely states that they are “NOT considered advisable” and “not considered necessary.” Nevertheless, the relevant issue is not the advisability or necessity of using them, but proof of how Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima’s plants actually operate, specifically confirmation that they do not use them, given that, as clearly explained in the preceding recital (considerando), several actions by MINAE demonstrate the existence of storage tanks at those plants. On this point, as already stated, not all asphalt-mix production plants require storage tanks; rather, this depends on the business model of the service provider.
Thus, the information stated in section 2.3 and part 3 of the report—that operation with storage tanks is not essential—has been accepted. Nevertheless, each interested party must substantiate its particular situation, which this report has thus far failed to do. ii) As previously indicated, this opinion bears neither an issuance date nor any reference date, other than, at most, the date on which it was submitted to this Court, which, as reiterated, was 29 de marzo de 2017, when responding to the hearing on the defenses raised in the answers to the complaint. In this regard, it is important to note that, as part of the procedure for the “regularization” of permits for asphalt-mix production plants, through decisions R-MINAE-DGTCC-1511-2016 at 9:00 on 4 de octubre del 2016 and R-MINAE-DGTCC-1512-2016 at 9:05 on 4 de octubre del 2016, the Directorate-General of Fuel Transportation and Marketing of the Ministry of Environment and Energy authorized the fuel self-consumption units for Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima at the plants located in Alajuela Province, Grecia canton, Río Cuarto district, specifically on the property recorded in the National Registry, Alajuela Section, under registration number 00122709-000, cadastral plan (plano catastrado) number A-1764560-2014; and in San Carlos canton, Buena Vista district, specifically on the property recorded in the National Registry, Alajuela Section, under registration number 00409421-000, cadastral plan number A-0834554-2002.
Therefore, it can be seen that, on the date the opinion was submitted in the present case, Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima already held the respective licenses. iii) Additionally, it is important to note that, from 18 de noviembre del 2015 through 04 de octubre de 2016, MINAE carried out a series of actions at the plaintiff’s asphalt-mix production plants that demonstrated the existence and use of storage tanks. These documents were neither analyzed nor considered in issuing the opinion, as is apparent from its references, which take into account only four reports prepared by the opinion’s author himself and the technical report by Mr. Alexander Moya Lacayo from junio de 2016, corresponding to proven fact 34 in the present case. iv) Section 2.1 refers to the components of the layout of Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima’s asphalt plants, reiterating that they operate without an asphalt storage or self-consumption tank.
Those components are: “1. Mineral aggregate storage area for the mix. / 2. Mineral aggregate feeding (metering) system for the mix. / 3. Mixing drum. / 4. Dust collector. / 5. Asphalt metering tank (see Figure 1). / 6. Asphalt-mix elevator. / 7. Asphalt-mix storage area. / 8. Loading the asphalt mix onto transport trucks.” However, as established in the preceding recitals, MINAE’s Directorate-General of Fuel Transportation and Marketing found storage tanks at both plants on several occasions, as well as various products contained in them. This is shown in reports IF-DGTCC-46-01-16 and IF-DGTCC-47-01-16, both dated 27 de enero de 2016 (proven facts 13 and 14), in which nine tanks were found across the two projects; report IF-DGTCC-48-03-16 dated 29 de marzo de 2016 (proven fact 24), which was prepared after Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima stated that the tanks would be removed and resulted in verification that tanks remained at one of the projects, while no photographs were provided to verify the other; and report IF-DGTCC-16-06-16 dated 10 de junio de 2016 (proven fact 36), which details the presence of residual fuel in the existing tanks.
Analysis of rebuttal evidence (contraprueba) offered to substantiate the plaintiff’s assertions. It is important to specify that, in a filing submitted on 29 de marzo de 2017, when responding to the hearing concerning the defenses raised by the defendants, the plaintiff appeared and stated generally: “The defenses raised by the defendants are unfounded and must be denied because my client, by virtue of its production method, never permanently stores asphalt, bunker fuel, or emulsion; it therefore does not require permanent-storage (self-consumption) licenses, given that, under the legislation currently governing asphalt plants, it operates under the environmental license issued by SETENA, an agency of MINAE. The arguments set forth in the initial complaint are therefore broadly reiterated; accordingly, the following is reiterated and submitted as rebuttal evidence: (…)”; this was followed by a list of evidentiary items concerning which no further information was provided.
Accordingly, the proffered evidence is analyzed in light of the plaintiff’s statement transcribed above, taking into consideration that, as reflected in the record, at minute 18:13 of the Preliminary Hearing, CGR’s representative stated that the plaintiff referred to evidence in the case file but did not explain its relevance and usefulness with respect to the subject matter of the proceeding, which the plaintiff considered unnecessary (minute 21:20). Accordingly, the body of proffered evidence is analyzed in light of that circumstance. a) The plaintiff offers official letter DGTCC-DL-234-2016 dated 6 de septiembre del 2016 (Compact disc containing evidence submitted on 17 de mayo de 2019, digital document entitled “Expediente Judicial No 16-003768-1027-CA,” Image 757) and the technical assessment issued by Dr. Allan Astorga Gättgens concerning that official letter (Compact disc containing evidence submitted on 17 de mayo de 2019, digital document entitled “Expediente Judicial No 16-003768-1027-CA,” Image 645).
In this regard, it is important to specify that the Directorate-General of Fuel Transportation and Marketing concludes that “1) All natural and legal persons, whether public or private, that need to purchase asphalt from RECOPE must provide the decision granting the license to store said product, issued by MINAE through DGTCC.
/ 2) It is absolutely unfeasible for tanker trucks transporting asphalt from RECOPE to the site of an asphalt-mix production plant to be used to sustain a delicate, technically demanding production process with its own particular characteristics, in which the management of asphalt storage and injection temperatures is vital to guaranteeing the quality of the final product. It is incorrect to assert that an asphalt plant can perform the function for which it was designed without having a properly equipped asphalt storage tank (tanque de almacenamiento de asfalto). / 3) The arguments that some customers do not need to store asphalt and therefore do not require permits from MINAE have no basis in the environmental legal framework (ordenamiento jurídico ambiental) referenced and cited in this document.” As can be seen from the foregoing transcription, the cited official letter (oficio) arose from RECOPE’s involvement in the purchase of asphalt, but the background and circumstances that gave rise to its issuance are unknown; consequently, there is no certainty as to the context in which it was issued.
Nevertheless, it adopts a position contrary to that stated in the preceding recital (considerando), insofar as it asserts that every asphalt plant must have a storage tank, which this Court considers incorrect, since it was established that operation without such a tank is indeed feasible. Based on the foregoing, and without knowing the specific circumstances surrounding RECOPE’s involvement in issuing the cited official letter, that opinion is not related to the matter under consideration; accordingly, neither it nor the resulting report is relevant to this specific case, in which, it bears repeating, it has been conclusively established that asphalt-mix production plants may exist without storage tanks. b) The technical opinion issued by Doctor Allan Astorga Gättgens regarding official letter DGTCC-DL-237-2016 dated 14 de septiembre del 2016 (Compact disc containing evidence submitted on 17 de mayo de 2019, digital document entitled “Expediente Judicial No 16-003768-1027-CA”, Image 683) is offered as evidence; it concludes, in general terms, as follows: “Finally, it is important to emphasize that, because it is neither indispensable nor environmentally necessary for an Asphalt Plant to have a self-consumption tank (tanque de autoconsumo) for asphalt (permanent storage), the fact that the referenced Official Letter purports to establish it as an ‘indispensable’ requirement is highly counterproductive, not only environmentally but also from the standpoint of legal certainty and production, with all the resulting implications and repercussions, both environmental and economic.
It is therefore concluded that the Official Letter in question is improper, particularly from an environmental standpoint, and consequently should not be deemed valid, given its limited technical and environmental basis.” Before conducting the corresponding analysis, it must be taken into consideration that official letter DGTCC-DL-237-2016, according to the cited report, stated: “1) In conclusion, the asphalt and other fuel storage systems for the Asphalt Plant’s own consumption, operated by CONSTRUCTORA SANCHEZ CARVAJAL S.A. for the VUELTA KOOPER CHILAMTE (sic) project located in Pital District, San Carlos Canton, and for the SIFON LA ABUNDANCIA project located in San Carlos, do not yet comply with all the provisions established in Decreto Ejecutivo 31131 -MINAE -S Reglamento para la Regulación del Sistema de Almacenamiento y Comercialización de Hidrocarburos; it is clarified that the land-approval requirements set forth in Article 7 of said regulations have recently been met, while approval of the plans and final approval of the facilities remain pending before the storage license (licencia de almacenamiento) may be granted. / 2) It is absolutely unfeasible for tanker trucks transporting asphalt from RECOPE to the site of an asphalt-mix production plant to be used to sustain a delicate, technically demanding production process with its own particular characteristics, in which the management of asphalt storage and injection temperatures is vital to guaranteeing the quality of the final product.
It is incorrect to assert that an asphalt plant can perform the function for which it was designed without having a properly equipped asphalt storage tank. / 3) The arguments of CONSTRUCTORA SANCHEZ CARVAJAL S.A. that it has no tanks, or that the tanks it has do not store asphalt and therefore do not require permits from MINAE, have no basis in the facts confirmed by the DGTCC engineering staff or in the environmental legal framework referenced and cited in this document.” In this regard, it is important to mention that, on this occasion, the provisions concerning the alleged requirement that all asphalt-mix production plants have storage tanks will not be analyzed, because the preceding point clearly established that having such tanks is optional rather than mandatory. As can be seen from the conclusions of the cited report, its analysis of official letter DGTCC-DL-237-2016 focuses on the issue resolved above—whether or not storage tanks are required—whereas its relevance lies, or should have lain, in demonstrating that Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima’s production method does not require them, which the cited report does not do.
The transcription of the official letter in question shows that the Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible expressly stated that the plaintiff’s justifications regarding that requirement had no basis in the facts confirmed by that Directorate’s engineering staff. This matter was extensively analyzed in the preceding recital, with express reference to the documents recording the existence of the storage tanks and their contents; therefore, the report is irrelevant on this issue. c) The plaintiff offers as evidence official letters DV-0268-2016 (Compact disc containing evidence submitted on 17 de mayo de 2019, digital document entitled “Expediente Judicial No 16-003768-1027-CA”, Image 753) and DV-0269-2016 (Compact disc containing evidence submitted on 17 de mayo de 2019, digital document entitled “Expediente Judicial No 16-003768-1027-CA”, Image 755), both issued by Ms.
Socorro Carranza Rojas, Directora De Ventas de RECOPE, dated 13 de octubre del 2016, informing the representative of Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima that, for purposes of renewing the fuel purchase-and-sale agreements, it would be necessary to submit the storage licenses. Regarding the content of the specified administrative acts (actos administrativos), this Court finds that they concern the plaintiff’s contractual relationship with RECOPE. Consequently, notwithstanding the statements regarding the requirement for storage-tank licenses, no further analysis of their implications can be conducted because the details of that contractual relationship and the conditions established therein are unknown. It is also noted that, as of the date both documents were issued, 13 de octubre de 2016, the plaintiff had already obtained authorizations for its fuel self-consumption modules (módulos de autoconsumo de combustible), as evidenced by resolutions R-MINAE-DGTCC-1511-2016 of 9:00 on 4 de octubre del 2016 and R-MINAE-DGTCC-1512-2016 of 9:05 on 4 de octubre del 2016, issued by the Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible del MINAE.
In light of the foregoing, the submitted documents are irrelevant to demonstrating that Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima’s asphalt-mix production plants do not require storage-tank licenses. d) A copy of the email dated 13 de enero del 2017 (Compact disc containing evidence submitted on 17 de mayo de 2019, digital document entitled “Expediente Judicial No 16-003768-1027-CA”, Image 790) is submitted, identifying Ms. Leslie Barboza Zumbado of the Dirección de Ventas de RECOPE as the sender and “Manuel Cerdas” as the recipient, and stating: “Good morning, Mr. Manuel: As we discussed, I am writing to inform you that, in order to process the renewal of the contract for the purchase of Asphalt Emulsion, it is necessary to submit the corresponding valid storage permit (permiso de almacenamiento), as indicated in the requirements attached hereto.” Consistent with the preceding point, it follows that the storage permit is required for renewal of the contract to purchase Asphalt Emulsion, which, it bears repeating, arises from a contractual relationship between the person identified as Manuel Cerdas and RECOPE.
Because the details of that relationship are unknown, this evidence cannot be analyzed and does not substantiate the plaintiff’s repeatedly asserted claim. e) Official letter No. SG-AJ-1117-2016-SETENA dated 07 de diciembre del 2016, issued by Mr. Marco Antonio Flores, Secretario General, on behalf of the Comisión Plenaria de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (Image 1066), provides certain clarifications regarding Environmental Viability (Viabilidad Ambiental) and the authority to grant it. However, the significance of its content is not established, since it does not address matters related to asphalt-mix production plants; it is therefore irrelevant to this proceeding. Additionally, proven fact (hecho probado) 7 in this case establishes that Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima has Environmental Viability. Accordingly, it cannot be said that the plaintiff is correct in arguing that, without following due process (debido proceso), an attempt is being made to extinguish its principal’s rights in clear violation of Article 308, paragraph 1), of the Ley General de la Administración Pública, because, as reiterated, it has not established that it holds any such rights—which it has also failed to identify specifically.
In conclusion, this Court finds that the plaintiff has not established that its business model at its asphalt-mix production plants does not require storage tanks and, consequently, does not require the corresponding license, or that the tanks that gave rise to the proceeding addressed in this recital were not used for storage.
XII.On the public bidding procedure. Through Public Bidding Process 2014LN-000018-0CV00, entitled “MP-R Periodic Maintenance and Pavement Rehabilitation of the Paved National Road Network,” CONAVI initiated the bidding process to contract a legal entity with the technical, legal, and financial capacity to perform the Periodic Maintenance and Pavement Rehabilitation work on the paved National Road Network for each of the 10 lines established in the bidding specifications (cartel). (Purpose of the bidding specifications). As a result of the procurement procedure, pursuant to Minutes 264-2015 at 10:00 hours on 22 October 2015, the bids were opened, and it was recorded that Bid Number 6 corresponded to Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima and was submitted for lines 2, 6 and 10, with a validity period of 180 calendar days. (proven fact 8). Subsequently, in official letter GCSV-01-16-0179 dated 03 February 2016, the Gerencia de Conservación Vial y Puentes conducted the technical analysis of the aforementioned procurement and determined that Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima had failed to satisfy the experience requirement or to possess the operating permits for its asphalt-mix plants, as detailed below: “Accordingly, it is concluded that Constructora Sánchez Carvajal S.A. does not have the declared experience of 506,600 m2 of pavement milling; therefore, because it has no experience whatsoever in performing milling work, this bid does not meet the experience requirement for any line, rendering its bid inadmissible and subject to automatic disqualification.
(…) As detailed in section 3 of this official letter, the Dirección General de Transportes y Comercialización de Combustible (DGTCC), through official letters DGTCC-DL-370-2015 dated 16 November 2015 and DGTCC-DL-386-2015 dated 2 December 2015, provided information regarding each of the plants proposed in the bids. According to those official letters, as of the bid date, the 2 proposed asphalt-mix production plants owned by Constructora Sánchez Carvajal, S.A., located in Alajuela, San Carlos, 100 m north and 250 west, plaza Buena Vista, and in Alajuela, San Carlos, Pital, 500 m south of Subasta Pitaleña, did not possess all the operating permits required under applicable legislation. Neither plant holds a license to store asphalt cement and bunker fuel (according to the calculation reports, this is the fuel they use to produce asphalt mix)” (proven fact 18). Consequently, through publication in La Gaceta N.º 63 dated 01 April 2016, CONAVI notified all interested parties in Public Bidding Process 2014LN-000018-0CV00 of the award results, which state that lines 2 and 6 were awarded to Constructora Hernán Solís SRL for ¢17.187.471.845,40 (seventeen billion one hundred eighty-seven million four hundred seventy-one thousand eight hundred forty-five colones and 40/100) for line 2 and ¢15.408.788.609,77 (fifteen billion four hundred eight million seven hundred eighty-eight thousand six hundred nine and 77 /100) for line 6; and line 10 was awarded to Constructora Meco S.A. for a total amount of ¢8.400.673.976,42 (eight billion four hundred million six hundred seventy-three thousand nine hundred seventy-six colones and 42/100).
(proven fact 25). Subsequently, as a result of the foregoing, in a filing dated 18 April 2016, Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima filed an appeal against the award decision in Public Bidding Process 2014LN-000018-0CV00, as it pertained to lines 2, 6 and 10, before the CGR. (proven fact 27). The appeal filed was summarily dismissed as manifestly inadmissible by the oversight body, through decision R-DCA-361-2016 at 13:45 hours on 02 May 2016 (proven fact 29). Now, in order to address the arguments raised by the plaintiff in this action arising from the failure to award it the lines for which it submitted bids, the following sections will analyze the grounds for rejection in light of the arguments presented with respect to each respondent body. Regarding CONAVI’s alleged unlawful conduct. In this matter, it must be clarified that CONAVI excluded the plaintiff’s bid from the aforementioned procurement for two separate reasons; accordingly, each of them will be analyzed below.
Accordingly, my client has even maintained in force its environmental commitment by submitting an environmental bond (garantía ambiental) to cover any contingency or accident that might occur at the sites where those hot-mix asphalt production plants remain installed.” In accordance with the foregoing, Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima maintains that it satisfied all the requirements for operating its asphalt-mix production plants and therefore states: “This action is brought against the Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI) because, as part of the Public Administration, it is governed by the principle of legality and the principle of probity. Nevertheless, in prompting the Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible (DGTCC) of MINAE, through the inquiry deemed necessary to evaluate the bids submitted in public bidding process Nº2014LN- 000018-0CV00 for the project ‘Periodic Maintenance and Pavement Rehabilitation of the Paved National Road Network,’ it neither spared any effort nor conducted a legality review when it required my client, in connection with its bid for three lines in that bidding process, to meet a requirement that, under the legal system, cannot be imposed on Constructora Sánchez Carvajal S.A. for the operation or functioning of our asphalt-mix production plants—namely, a permit or license to use a storage or self-consumption tank.
As provided in the ‘Reglamento para la Regulación del Sistema de Almacenamiento y Comercialización de Hidrocarburos’ (Decreto Ejecutivo 30131 MINAE-S dated 20 December 2001, published in La Gaceta on 2 February 2002), under its current Article 66, that type of license is required only for plant owners wishing to use a storage tank to produce asphalt mix. / CONAVI declared our bid ineligible for that bidding process despite our compliance with all legal, financial and technical requirements, even though our bid was ¢4.737.697.180,56 (Four billion seven hundred thirty-seven million six hundred ninety-seven thousand one hundred eighty colones and fifty-six céntimos) lower than the bid ultimately awarded. / CONAVI violated the principle of probity by making an award to a bid that was ¢4.737.697.180,56 (Four billion seven hundred thirty-seven million six hundred ninety-seven thousand one hundred eighty colones and fifty-six céntimos) more expensive than ours (Evidence Nº18), claiming that the bid submitted by Constructora Sánchez Carvajal S.A. was ineligible on two technical grounds: first, lack of experience, because it refused to validate the experience submitted by the company and successfully acquired on the Río Convento - Buenos Aires and Buenos Aires- Paso Real projects; and second, the company’s failure to possess licenses or permits for the use of storage or self-consumption tanks.” In light of the foregoing, it is deemed established that the plaintiff did, in fact, possess the environmental viability authorization (Viabilidad Ambiental) for the asphalt-mix production plant.
(proven fact 7). Nevertheless, according to the foregoing, the dispute concerns whether CONAVI should have accepted the various opinions issued by the Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible of MINAE regarding the requirement to possess licenses for fuel-storage tanks. Court’s assessment. First, it must be borne in mind that the purpose of the bidding specifications for Public Bidding Process 2014LN-000018-0CV00, entitled “MP-R Periodic Maintenance and Pavement Rehabilitation of the Paved National Road Network,” was to contract a legal entity with the technical, legal and financial capacity to perform the Periodic Maintenance and Pavement Rehabilitation work on the paved National Road Network for each of the 10 lines established in those specifications. The bidding specifications required, as the plaintiff correctly notes, “as an admissibility requirement within the technical criteria, that the hot-mix asphalt production plants had to possess the operating permits required under applicable legislation.” In this regard, it stated that it possessed the environmental viability authorization and was “subject to continuous and meticulous monitoring by public authorities and private environmental professionals (environmental manager) to ensure compliance with the environmental commitments undertaken for its operation.
Accordingly, my client has even maintained in force its environmental commitment by submitting an environmental bond to cover any contingency or accident that might occur at the sites where those hot-mix asphalt production plants remain installed.” Nevertheless, it objects to CONAVI having requested that the Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible provide information on which permits were required under national legislation for the operation and functioning of hot-mix asphalt production plants located within the national territory, and certify, with respect to an attached list of the plants proposed by each bidder in that bidding process, which of them remained duly registered and legally authorized to operate.
In this regard, it stated that, as a result of the foregoing, by means of official letter DGTCC-DL-370-2015 dated 16 de noviembre de 2015, the General Directorate of Fuel Transportation and Marketing informed it that “MINAE, through this Directorate, does not grant licenses, permits, or any other administrative act concerning the operation, conditions, or technical design and construction specifications of asphalt processing plants, since it grants only the license for storage (licencia de almacenamiento) of the asphalt itself and not for the machinery or facilities related to processing that petroleum-derived product.” (proven fact [hecho probado] 10). In this regard, it argues that official letter DGTCC-DL-386-2015 dated 02 de diciembre de 2015 was also issued and that the content of both official letters establishes that there are no storage licenses in the name of Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima.
As part of its argument, it states that CONAVI should not have taken into consideration what was indicated in official letters DGTCC-DL-370-2015 and DGTCC-DL-386-2015 because, as part of the Public Administration, it must be governed by the principles of legality and probity, since that body “spared no effort yet failed to conduct a legality review when it required my client, for its bid on three line items submitted in that tender, to satisfy a requirement that, under the legal system, cannot be required of Constructora Sánchez Carvajal S.A. for the operation or functioning of our asphalt-mix production plants, namely, a permit or license for the use of a storage or self-consumption tank (tanque de almacenamiento o autoconsumo), which, as regulated by the ‘Regulations Governing the Hydrocarbon Storage and Marketing System’ (Reglamento para la Regulación del Sistema de Almacenamiento y Comercialización de Hidrocarburos) (Decreto Ejecutivo 30131 MINAE-S dated 20 de diciembre de 2001, published in La Gaceta on 2 de febrero de 2002, in its currently effective Article 66), requires such licenses only from plant owners wishing to use a storage tank for producing asphalt mix.” In accordance with the theory of the case (teoría del caso) extensively presented by the appellant, an analysis was conducted of the two business models for operating asphalt-mix production plants (Considerando IX.
Concerning the storage license for self-consumption tanks at asphalt-production plants), concluding that not all asphalt-mix production plants require storage tanks for their operation and, consequently, not all require the license established in Decreto Ejecutivo 30131-MINAE-S, entitled Reglamento para la Regulación del Sistema de Almacenamiento y Comercialización de Hidrocarburos, because only those companies whose production model includes storage tanks for any type of fuel regulated by that body of rules require this type of license. In this regard, it is clear that some plants require a storage tank and others do not. That said, based on the foregoing understanding, section 2 of the cited decree provides that “These regulations are directed at every natural or legal person that stores or markets hydrocarbon-derived fuels.” Accordingly, it is clear that, in this specific case, hydrocarbon-derived fuels ARE stored or marketed and, consequently, the regulations would be applicable—and should at least be considered—with respect to asphalt-mix production plants.
At this point, it should be emphasized that the rule applies not only to those who store but also to those who market such fuels, as occurs in the business operations of Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima. Additionally, Articles 5.1 and 5.2 define MINAE’s authority, respectively, to “Regulate, oversee, and control matters relating to the transportation and marketing of hydrocarbons, as well as health and safety aspects of their operation and functioning, in coordination with MOPT and the Ministry of Health, respectively,” and to perform the “Verification of matters related to the safety and proper functioning of self-consumption facilities and facilities for the storage and distribution of hydrocarbon-derived products.” By virtue of the authority conferred by the cited regulations, two relevant elements are identified: first, it must be taken into consideration that the regulations apply to every natural or legal person that stores or markets fuels; and second, in certain circumstances—where a storage tank is used—a series of additional requirements contained in these regulations must be satisfied.
Regarding the first point, as CONAVI’s representative correctly stated in the response to the complaint (contestación de la demanda), it was CONAVI’s duty to assess the technical opinion of the competent body, which it expressed in the following terms: “It is clear that if a public office—with technical and legal authority—reports that certain permits have not been obtained, CONAVI would act improperly by awarding the contract based on a bid regarding which such a determination had been issued.” In this regard, CONAVI could not disregard the technical opinions of the General Directorate of Fuel Transportation and Marketing, insofar as that body does possess authority to rule on the matters submitted for consultation. Regarding the second point, Decreto Ejecutivo 30131-MINAE-S is particularly relevant in cases where asphalt-mix production plants require a storage license—as determined by the interested party—in which case the requirements established in Article 7 of that body of rules must be satisfied.
To conduct this assessment in a specific case, the interested party may not merely state that it operates under one model or the other, because determining whether Decreto Ejecutivo 30131-MINAE-S applies requires full certainty regarding the operating model of the asphalt-mix production plant or plants, as this is a matter that must be expressly defined with respect to the operations of each specific plant. If Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima believed that the technical opinion of the General Directorate of Fuel Transportation and Marketing was inapplicable, it should have demonstrated that its plants operated under that production model—without using storage tanks—which, despite the many opportunities it has had to do so, has not yet been proven in these proceedings. In conclusion, it should be emphasized that the plaintiff has failed to prove that its asphalt-mix production plants located in the Chilamate-Vuelta de Kooper and Sifón-La Abundancia projects operate under the self-consumption-tank model; CONAVI therefore acted properly in reaching its decision after taking into consideration the technical findings issued by MINAE, particularly because the latter possessed ample documentation demonstrating that the asphalt-mix production plants of Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima DID use storage tanks, as was previously established in this decision (Considerandos X Concerning the permits for the plaintiff’s asphalt-mix production plants and XI Concerning proof that the plaintiff’s asphalt-mix production plants do not require a license for the storage tanks), which detail and explain all the evidence supporting that assertion.
By virtue of the foregoing, CONAVI’s rejection on this ground is deemed lawful. B) Concerning exclusion for failure to satisfy the required experience. For purposes of analyzing this issue, it is relevant to note that section 6.2 of the tender specifications (cartel de la contratación) provides as follows: “Experience of the bidder and experience of the required technical and professional personnel. / To participate in this procurement procedure (procedimiento de contratación), the following is required: / a. The bidder (company) must possess specific experience and must satisfy at least the following table of minimum experience quantities:
Table No. 1 Minimum Experience by Lot DESCRIPTION UNIT 1 lot 2–4 lots 5–7 lots >7 lots Pavement profiling (perfilado de pavimentos) m2 100.000 400.000 700.000 1.000.000 Hot-mix asphalt pavement (pavimento bituminoso en caliente) t 100.000 400.000 700.000 1.000.000 Roadway reconditioning (reacondicionamiento de calzada) m2 30.000 120.000 210.000 300.000 Supply of Portland cement for roadway reconditioning (suministro de Cemento Portland para reacondicionamiento de calzada) t 1.000 4.000 7.000 10.000 Asphalt emulsion (emulsión asfáltica) l 30.000 120.000 210.000 300.000 Such experience shall be counted only from the date of the company’s proper registration and active good standing—authorization (habilitación)—with the Colegio Federado de Ingenieros y de Arquitectos de Costa Rica (CFIA), or another equivalent professional association in the case of foreign bidders. Experience acquired while disqualified by the CFIA shall not be counted.” (Page 11 of the 2015 version of the tender specifications contained in Volume 2, image 889, of digital copy LN18-2014 CD 1).
As a result of the bid analysis, through official letter GCSV-01-16-0179 dated 03 de febrero de 2016, the Gerencia de Conservación Vial y Puentes of CONAVI conducted the technical analysis of Public Tender (Licitación Pública) 2014LN-000018-0CV00, concluding that the required experience had not been met for the following reasons: “Proyecto Río Convento-Buenos Aires (Licitación Pública Internacional LPlZ-96) (…) First, it has been verified that the ‘Proyecto Río Convento-Buenos Aires,’ corresponding to International Public Tender No. 2-96 of the Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT), does not contain any payment item (renglón de pago) for pavement milling (perfilado de pavimentos); consequently, the bidder does not possess the experience required by the tender specifications for Public Tender No 2014LN-000018-OCV00, project: ‘MP y R: Mantenimiento Periódico y Rehabilitación de la Red Vial Nacional Pavimentada,’ specifically pavement milling. / Second, from a technical standpoint, experience in pavement milling cannot be deemed equivalent to experience in performing payment item 306(1)A, Roadway Reconditioning (Reacondicionamiento de la calzada), under the CR-77 technical specifications, because the work methodology, its objectives, and the manner in which it is performed are different.
The bidder’s request—to validate the two types of experience for a single payment item—is therefore invalid, since pulverizing the bituminous surface, even when a milling machine is used, is not equivalent to pavement milling, which differs from roadway reconditioning. For that reason, the experience requirements for each payment item were requested separately (see Table No 1 included in the tender terms), with different values for each range or value of the lines for which bids could be submitted. The experience requirement for pavement milling was 3,33 greater than that for roadway reconditioning because one of the principal activities, if not the most important, would be pavement milling, whose purpose is to correct surface irregularities so that an asphalt layer with demanding surface-finish requirements (IR) may subsequently be laid. Under no circumstances shall pavement milling be used to pulverize the asphalt surface for the purpose of meeting particle-size requirements; rather, the milled material shall be removed to the nearest MOPT facility.” Following the foregoing statement, it transcribed the Special Specification for each payment item included in the tender specifications, specifically “M-30(A): ROADWAY RECONDITIONING” and “M-42 (B): PAVEMENT MILLING” (Pages 153 and 155 of the 2015 version of the tender specifications contained in Volume 2, images 1031 and 1033, of digital copy LN18-2014 CD 1).
It then continued, in a lengthy transcription required by the technical grounds, with the analysis of the experience in the following terms: “A simple reading of both special specifications shows that activities M-42(8), Pavement Milling, and M-30 (A), Roadway Reconditioning, differ in scope and specialized equipment; moreover, one is a periodic maintenance activity and the other is a rehabilitation activity. Nor can it be inferred, as the bidder claims, that pavement milling is implicit in roadway reconditioning. / Particular consideration must be given to the fact that the special specification included within the scope of the tender for payment item M-30 (A), Roadway Reconditioning, also provides that the material must be pulverized, but its machinery section does not include the use of a milling machine; instead, it specifies a Caterpilar RM-350 reclaimer or similar equipment. / Furthermore, in addition to the foregoing and specifically regarding the bidder’s request that pulverization of the bituminous material be accepted as pavement milling under CR-77 payment item 306(1)A, Roadway Reconditioning, we have reviewed the Final Report for the Proyecto Río Convento-Buenos Aires, which is held by the Asesoría Jurídica del Ministerio de Obras Públicas y Transportes.
Folio 00000923 (page 2 of that report), under the Project Description, does not state that a milling machine was used to pulverize the existing asphalt layer before the pavement was rehabilitated; folio 00000911 (page 14 of that report), in bullet point a), identifies the equipment used and does not specify the use of a milling machine. / In the hypothetical event that a milling machine had at some point been used to pulverize the bituminous material as part of CR-77 payment item 306(1)A, Roadway Reconditioning, that would not mean that the two activities could be considered equivalent, since the pavement-milling activity would not have been performed in its full scope, as required by the specifications for this procurement. It is precisely for this reason that the Administration requires experience covering the entire scope of the milling payment item—the Administration does not seek to validate bidders’ experience in only part of the milling payment item—which includes, among other activities, level measurements, milling, loading and transportation of the milled material to the nearest MOPT facility, dust control, mechanical sweeping, and finishing of the milled surface to receive the new asphalt layer and improve the surface finish. / Recognizing this condition in favor of this bidder would violate the principle of equal treatment (principio de igualdad de trato), because other bidders also report experience in roadway reconditioning performed under the General Specifications contained in CR-77 and have not claimed that, because the specification requires the scarified material to be pulverized so that no more than 5 percent of that material, including gravel and stone, is retained on a 50 mm sieve, they should therefore simultaneously or equivalently be credited with experience in both roadway reconditioning and pavement milling. / Experience in the project Mejoramiento de la Ruta Nacional No 2: San Isidro-Río Convento / Form No. 3.1, Bidder’s Experience, item 7, also includes the project Mejoramiento de la Ruta Nacional No 2: San Isidro-Rio Convento y otras rutas nacionales de la zona de influencia, reporting experience comprising 240,000 m2 of pavement milling. / Upon review of the procurement file, it was determined that, through Change Order (Orden de Modificación) No 1, the Administration eliminated the following payment items: /- 305(2)A Existing-base modification process (-31,7 km), and / -306(4) Milling of 20 cm roadway surface (-31,7 km). / It also created the payment item entitled: / 0 209(3)A Scarification of existing road, dumping of material into the widening trench, shaping and finishing (31,8 km). / The file for this procurement, which belongs to the Consejo Nacional de Vialidad, includes in Annex 5 to Change Order No 1 (folio 0003093) an official letter signed by the project engineer, Eng.
Albert Sánchez González, addressed to Constructora Sánchez Carvajal, S.A., with the subject line ‘Determination of price for item 209(3)A.’ That letter requests a quotation for this new payment item so that a Construction Change Order could be processed, allowing construction of the project to continue in accordance with the guidelines ordered at the meeting held on 14 de octubre de 2003 at the Dirección Ejecutiva. / That official letter states that, once the lateral trenches measuring 20 cm deep and of variable width according to the typical cross-section had been constructed, the following would be done: / a) Reclaim, to a depth of 20 cms, the existing roadway over a width of approximately 6,50 meters to obtain homogeneous material, which would be distributed in the newly constructed lateral trench and across the width necessary to achieve the new typical cross-section required under the construction plan. / b) Shape and compact the entire roadbed to 95% of Modified Proctor density to establish the subbase level. / As shown by the foregoing, what was performed was road reclamation, which differs from pavement milling. / The file also contains a note dated 23 de octubre de 2003 (folio 0003091 of the CONAVl file), in which Constructora Sánchez Carvajal, S.A. quoted payment item 209(3)A, Scarification of existing road, dumping of material into the widening trench, shaping and finishing, as well as the calculation memorandum (folio 0003090), which lists the following equipment: a reclaimer, water tank, excavator, and grader; an RX-600 milling machine, 600 HP, Roadtec brand, ‘does not exist’ on that list.
The file also contains an official letter appearing at folio 0003094, through which the project engineer, Eng. Albert Sánchez González, informed Planeamiento y Control of CONAVI as follows: ‘As a result of the foregoing, the contractor submitted the official letter dated 23 de octubre de 2003 of the current year, a copy of which is attached, quoting the aforementioned payment item at a cost of $10.240,62 /km without discount. You must review it to determine whether or not it should be accepted. In the undersigned’s opinion, the price is high, and the production or output of the reclaimer must therefore be reviewed, together with its hourly rates.’ The file also includes the official letter dated 6 de noviembre de 2003, in which Planeamiento y Control addressed the determination of payment item 209(3)A, stating: ‘With respect to this activity, the output rates proposed by the construction company for a Caterpillar RM-350 material reclaimer were reviewed.
Its output remains acceptable and falls within the theoretical limits estimated by the manufacturer.’ / Accordingly, because payment items 305 (2)A, entitled Existing-Base Modification Process, and 306(4), Milling of 20 cm Roadway Surface, were eliminated and replaced by [sic] payment item 209(3)A, entitled Scarification of Existing Road, Dumping of Material into the Widening Trench, Shaping and Finishing, the bidder cannot be credited with its declared experience of 240,000 m2 of pavement milling, because that activity was not performed, as shown by the CONAVI file. / Likewise, the file for this procurement contains no evidence that this payment item ever contemplated the use of an RX-600 milling machine, 600 HP, Roadtec brand, as stated by the bidder. Contrary to that assertion, it was established that an RM-350 reclaimer would be used to perform the scarification item, and that equipment served as the basis for determining the item’s price and its reasonableness. / With regard to the letters submitted by the bidder through the clarification letter dated 2 de diciembre del 2015, signed by engineers José Manuel Sáenz S. and Carlos Enrique Pereira Esteban, we must state that, although they were signed by a former Director Ejecutivo and a former Gerente de Contratación de Vías y Puentes of the Consejo Nacional de Vialidad, they do not constitute public documents (documentos públicos), because they were not signed by public officials.” Conversely, the cited Modification Order (Orden de Modificación) and its annexes, which eliminated the profiling item, is indeed a public document (documento público) with full evidentiary value (valor de plena prueba); therefore, under the principle of documentary precedence, CONAVI must adhere to the contents of its own records. / It is important to note that the payment item (renglón de pago) called Scarification of the Existing Road, Placement of Material in the Widening Box, Shaping and Finishing is not equivalent to the payment item “Pavement Profiling,” particularly because the contractor proposed using a road reclaimer and an excavator, which are used to scarify and then place that material in the completed box, exactly as described in the scope of the item.
Furthermore, the hourly rates for a Caterpillar RM-250 reclaimer and an excavator differ from the rate for an RX-600 profiler, 600 HP, Roadtec brand. / It is therefore concluded that Constructora Sánchez Carvajal S.A does not have the declared experience of 506,600 m2 in pavement profiling; because it has no experience whatsoever in performing profiling, this bid does not meet the experience requirement for any line item and is consequently inadmissible, warranting automatic disqualification.” In view of the foregoing, it can be seen that, in official letter GCSV-01-16-0179, the Gerencia de Conservación Vial y Puentes analyzed the experience required to participate in the procurement procedure (contratación) based on the details provided by Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima, expressly determining the reasons for rejecting the experience claimed for each of the projects, namely, Proyecto Río Convento-Buenos Aires (Licitación Pública Internacional LPlZ-96) and Proyecto de Mejoramiento de la Ruta Nacional No 2: San Isidro-Río Convento, with respect to the “Pavement Profiling” experience line item.
When filing the complaint (demanda), the plaintiff reproduced the arguments included in the challenge (impugnación) filed on 18 de abril de 2016, adding only that “Based on the foregoing, it is clear that my client does have the appropriate experience required by the tender specifications (cartel) for that bidding procedure; nevertheless, despite that experience having been established, CONAVI, acting unlawfully, determined that it would not consider it, in order to exclude us from the procurement procedure. (...) This is manifestly untrue, and thus the grounds, as an element of the administrative act (acto administrativo), fail to comply with the requirements of artículo 133 de la Ley General de la Administración Pública. That is, the grounds are legally nonexistent for purposes of this administrative act, because the evidence submitted in that administrative record (expediente administrativo), including the certifications provided and signed by former officials of the same Institution who held positions of maor (sic) importance (Executive Director and Manager of Road and Bridge Procurement, among others), establish the existence of the company’s actual and positive experience, obtained through public-works projects contracted by MOPT (Evidence Nº25).” In view of the foregoing, the Court will now consider the arguments as presented in the appeal (recurso de apelación) filed before the Contraloría General de la República, beginning with the statements concerning each project. 1.
Regarding Proyecto Río Convento-Buenos Aires. In the argument concerning this project, the plaintiff states: “In summary, the aforementioned Gerencia del CONAVI asserts that the Roadbed Reconditioning activity does not correspond to the scope of the pavement-profiling activity set forth in the tender specifications and that, for this reason, the two cannot be treated as equivalent for purposes of recognizing experience in the latter activity. / In this regard, my client maintains that, as the Administration is aware, work on the aforementioned Proyecto Río Convento-Buenos Aires was performed according to the elevations established in the tender specifications. Consequently, before carrying out the Roadbed Reconditioning work, it was necessary to profile the existing asphalt-mix surface course (carpeta de mezcla asfáltica), because it exhibited numerous deformations resulting from repeated pothole-patching work on the route; this work was performed under the pavement-profiling item, and the activity was even carried out in accordance with the Tomo de Disposiciones para la Construcción y Conservación Vial. / Once the surface course had been profiled, the roadbed was reconditioned in order to pulverize the material generated by the profiling activity and thereby maintain adequate control of elevations and material placement, so as to ensure the horizontal design alignment requested by the Administration.
Thus, the profiling, leveling, and material-placement activities performed on that project fully coincide with the pavement-profiling item, whose scope for Road Conservation projects provides that ‘the project engineering team may allocate the profiled material for use on the project ...’ (Tomo de Disposiciones para la Construcción y Conservación Vial). / The second objective achieved through this item on Proyecto Río Convento-Buenos Aires was to make use of the pulverized material together with the new material, to which cement was added and which was homogenized using the reclaimer, in order to improve the structural value of the new grade line (rasante), as explained in the attached notes from engineers Gerardo Acosta Herrera and Fernando Lee González, who were responsible for the Project’s Supervision and Management. / These routes required work more complex than the mere ‘pavement-profiling’ activity because the Administration requested solutions to roadway-width and grade-line-improvement problems; the grade lines were severely deformed because, in recent years, these routes had received only routine maintenance, consisting of repairing open potholes without improving the level of service or the pavement structure. / Therefore, it is clear that the scope of the work performed on that project included both profiling and reclamation (roadbed reconditioning); the former to remove materials and the latter to construct a new structural layer. / Roadbed-reconditioning activities, as CONAVI interprets them in the referenced official letter, may be performed on roads that do not exhibit extensive deformation and where the existing thicknesses are known with certainty, but not on surfaces such as those present in this particular project, where profiling the existing asphalt surface course was necessary. / Therefore, for this particular project, it is technically appropriate to find that the roadbed-reconditioning activity was carried out and that pavement profiling was also performed, because the latter activity was in fact completed in the quantity stated in the Form for this bidding procedure.
Consequently, CONAVI’s refusal to recognize the 266.600 m2 of experience actually acquired by my client in the pavement-profiling activity on Proyecto Río Convento-Buenos Aires is unacceptable and wholly improper. We therefore request that, following the corresponding analysis, the Contraloría General de la República recognize the stated experience. As evidence and technical support, we submit the technical opinion issued by Eng. Alexander Moya Lacayo, a highly experienced professional knowledgeable in this field.” Court’s Opinion: Having reviewed the argument presented by the plaintiff, it is apparent that the plaintiff believes that the roadbed-reconditioning work performed on Proyecto Río Convento-Buenos Aires (Licitación Pública Internacional LPlZ-96) included the pavement-profiling activity. Notwithstanding the foregoing, several points warrant emphasis: a) In its argument, the plaintiff provides a subjective description of the surface conditions on that project and states that, because of those conditions, it was required to perform certain activities beyond those specified.
This Court considers—as CONAVI also pointed out in its answer to the complaint (contestación de la demanda)—that the plaintiff should have submitted documents substantiating its assertions, because, given the formalities governing these procurement procedures, any variation or adjustment must be documented therein. This is particularly important because the subject matter is highly technical, to the extent that different materials, machinery-use requirements, and working methods are established for each activity. The plaintiff did not do so, having entirely omitted such documentation, and therefore compliance with the experience requirement cannot be established. b) As can be seen from the tender specifications in this matter, CONAVI included Special Technical Specifications for each payment item listed therein, specifically “M-30(A): ROADBED RECONDITIONING” and “M-42 (B): PAVEMENT PROFILING” (Pages 153 and 155 of the 2015 version of the tender specifications contained in Volume 2, images 1031 and 1033 of the digital copy LN18-2014 CD 1).
Each specifies technical requirements, required equipment and personnel, and the treatment process, among other matters, which means that they are distinct activities. Accordingly, if the work is priced separately, its performance under a contract must treat the activities separately; if they are combined into a single activity, that circumstance must be documented so that there is certainty as to what occurred. No such documentation has been provided, and the plaintiff therefore fails to establish that the activities are equivalent for purposes of recognizing the claimed experience. c) Despite the foregoing considerations, the plaintiff states that it makes this comparison based on the notes provided by Gerardo Acosta Herrera and Fernando Lee González, who were responsible for the Project’s Supervision and Management, and on the technical opinion of Alexander Moya Lacayo. The Court will therefore analyze those documents.
Regarding Fernando Lee González’s note concerning Proyecto Río Convento-Buenos Aires, he merely states: “Item 306(1)A, Roadbed Reconditioning, was performed as follows: the portion corresponding to the existing bituminous surface was pulverized using the profiling process, and the portion concerning the base materials was subsequently completed using the reconditioning process. All of the foregoing was carried out in this manner in order to comply with the requirements of the specification established in CR 77, which provides that, in the case of bituminous material, it must be pulverized until all lumps are reduced to a size no greater than one and one-half times the maximum aggregate size of the existing bituminous surface.” (image 130). As can be seen, the note issued by Lee González expressly states that the activity performed was Roadbed Reconditioning and then identifies certain matters taken into account in carrying out that activity.
This Court does not find that the cited document referred to the activity for which experience was required, namely, Pavement Profiling. Furthermore—and of critical importance—there is no documentation supporting the certification, particularly because the intended assertion is that distinct activities performed under a public procurement contract are equivalent.
On the other hand, Mr. Gerardo Acosta Herrera, with respect to the same project, states that: “For the purpose of complying with the provisions of CR 77 concerning item 306(1)A Roadway Reconditioning (Reacondicionamiento de calzada), which states, with respect to bituminous material, that it must be pulverized until all clods have been reduced to a size no greater than one and one-half times the maximum aggregate size of the bituminous surface, I certify that the Roadway Reconditioning was carried out as follows: the existing bituminous surface was pulverized using the profiling process, and the base materials were then subjected to the reconditioning process.” (image 129) As may be seen from the foregoing transcription, as with the preceding note, it expressly records that the activity performed was Roadway Reconditioning and provides a description of what was to be done. Mr. Acosta Herrera states that the existing bituminous surface was pulverized using the profiling process; however, he provides no details or clarification establishing that the process to which he refers is the same as the Pavement Profiling (Perfilado de pavimento) activity required by the tender specifications (cartel).
Moreover, it should be noted that he does not indicate whether those activities were performed throughout the entire project or only in part, particularly since the plaintiff stated that both activities were performed instead of one because of the irregularities in the road, an issue that is not mentioned. Additionally, given that this was an International Public Tender (Licitación Pública Internacional), the relevant supporting information should have been submitted to substantiate the statement, but it was not. Lastly, the plaintiff states that the opinion issued by Mr. Alexander Moya Lacayo constitutes evidence and technical support. He refers to the work performed under this project as follows: “The documentation reviewed shows that, due to the multiple deformations in the roadway caused by the repeated patching work performed on the route, it was necessary to remove or mill the existing asphalt-mix surface course before carrying out the Roadway Reconditioning work.
This was done using the scope, equipment, machinery, and specialized labor applicable to the activity described in Section MN-02-2001 of the Volume of Provisions for Road Construction and Maintenance, under the pavement-profiling line item. Thus, after profiling the surface course, the roadway was reconditioned in order to pulverize the material resulting from the profiling activity and thereby maintain proper control of elevations and placement of materials, ensuring the horizontal design alignment requested by the Administration. The foregoing was done in accordance with the pavement-profiling item, which establishes the scope of Road Maintenance projects and provides that: ‘The project engineering team may use the profiled material for the project ...’. The documentation reviewed also shows that, under this item, the pulverized material was used together with new material; cement was incorporated into them and the materials were homogenized using the reclaimer, in order to improve the structural value of the new subgrade.” (image 644).
As an initial matter, it is important to clarify that, for this document to be used as a technical opinion (criterio técnico), the documentation on which it was based should have been included. However, the only reference to that documentation is made in the following terms: “In accordance with your request, we proceeded to review the documents relating to the work performed by the company you represent on the Río Convento -Buenos Aires and San Isidro - Río Convento projects: the tender specifications for each tender, the bids submitted by the construction company, change orders, and other relevant documentation pertaining to their performance.” It should be noted that this statement does not identify any document by name, but merely states that certain tender documents were reviewed, which does not permit the conclusion that the analysis encompassed all the documents needed to substantiate his statements.
As to its content, consistent with the statements made by the plaintiff in the arguments supporting its appeal (recurso de apelación), it indicates that the deformations made it necessary to remove or mill the asphalt surface course. However, it neither details nor indicates whether that activity was recognized and accepted as such in the tender specifications, or whether it was performed throughout the entire project. There is no certainty on this point, since it states that the activity was performed over an area of 260.600 m2, without establishing whether that amount corresponds to the entire project. As previously noted, the tender specifications for public tender 2014LN-000018-0CV00 established various work characteristics and requirements. Nevertheless, the opinions presented neither refer to them nor describe the specific activities that would enable this Court to weigh the plaintiff’s assertions.
In this regard, this is clearly a purely technical matter that should have been supported by sufficient evidence demonstrating that both activities may be understood to be included within reconditioning, as asserted by the representative of Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima. Consequently, compliance with the experience requirement cannot be established as required. It is important to clarify that, in issuing its rejection, CONAVI stated that, upon verifying the information concerning the project at issue, it had determined that “the Project Description does not state that, before the pavement rehabilitation, a profiling machine was used to pulverize the existing asphalt layer; folio 00000911 (page 14 of that report), item a), lists the equipment used and does not specify the use of a profiling machine.” In this regard, it should be noted that, even assuming the statement to be valid, no technical evidence concerning the machinery used on this project has been submitted that would preclude treating the activities at issue as equivalent.
Furthermore, it is evident that the matter involves such technical considerations that CONAVI states that “the Administration requires experience encompassing the full scope of the profiling payment item (the Administration does not seek to validate bidders’ experience with only part of the profiling payment item), which includes, among other activities, measuring elevations, milling, loading and transporting the profiled material to the nearest MOPT facility, dust control, mechanical sweeping, and finishing the milled surface to receive the new asphalt layer and improve the surface finish”; no opinion addressing these matters appears in the record. This is particularly significant because, in issuing its rejection, CONAVI stated that: “Recognizing this qualification for this bidder violates the principle of equal treatment, because other bidders also have experience in roadway reconditioning performed under the General Specifications contained in CR-77 and have not claimed that, because the specification requires the scarified material to be pulverized so that no more than 5 percent of that material, including gravel and stone, is retained on a 50 mm sieve, their experience in both roadway reconditioning and pavement profiling should therefore be validated simultaneously or treated as equivalent.” Accordingly, with respect to the Río Convento-Buenos Aires Project (International Public Tender LPlZ-96), compliance with the experience requirement cannot be established under the terms required by the tender specifications for public tender 2014LN-000018-0CV00.
In addition, in its answer to the complaint (contestación de la demanda), CONAVI’s representative stated that the rejection was based on the following considerations: a) The Río Convento - Buenos Aires project contains no profiling payment item. b) The methodologies, objectives, and methods for performing the work under the two items are different. c) The special specifications for each activity demonstrate that they differ in scope and specialized equipment. d) Furthermore, one is a periodic-maintenance activity and the other a rehabilitation activity. e) It cannot be inferred that pavement profiling is implicit in roadway reconditioning. f) The tender’s machinery section does not include the use of a profiling machine, but rather a Caterpillar RM-350 reclaimer or similar equipment. g) The final report submitted for the Río Convento -Buenos Aires project does not state that a profiling machine was used to pulverize the existing asphalt layer before pavement rehabilitation. h) The Administration requires experience encompassing the full scope of the profiling payment item, not merely part of it, which requires, among other activities, measuring elevations, milling, loading and transporting the profiled material to the nearest MOPT facility, dust control, mechanical sweeping, and finishing the milled surface to receive the new asphalt layer and improve the surface finish.
Accordingly, it is determined that, given the specialized nature of the subject matter, the plaintiff should have submitted the relevant technical opinions substantiating its arguments, which it did not do. 2. Regarding the San Isidro-Río Convento project. As previously stated, the assessment of the substantiation of experience is conducted in accordance with the arguments presented in the appeal filed before the Office of the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República). In this regard, on that occasion, it presented the following as its first argument concerning this project: “Based on the foregoing, the Administration’s conduct can only be explained by the fact that it found the certificates issued by Engineers Carlos Pereira Esteban and José Ml Sáenz Scaglietti so lacking in credibility that it deemed it necessary to review the project file to determine whether the matters certified by those officials could be accepted. / In the view of this representative, such conduct by the Administration—calling into question the integrity of two engineers with the professional standing of those who signed those letters—is unusual. / We cannot imagine what the Administration does when it receives certifications of experience acquired by companies through private work, which are obviously issued by persons who are not public officials and who probably do not have the professional and personal standing of Mr.
Pereira Esteban and Mr. Sáenz Scaglietti. We make this observation because the conduct adopted by the Administration in this case is striking. / With respect to the argument that the file contains letters and documents used to establish the price of item 209(3)A Scarification of Existing Road, Dumping of Material into the Widening Trench, Shaping and Finishing (Escarificado de camino existente, volcado de material a la gaveta de ampliación conformación y acabado), which identify a reclaimer rather than a profiling machine as part of the work crew, it must be understood that this does not demonstrate what equipment was actually used to perform the work. That document merely identifies the equipment used to determine the price and therefore cannot be regarded as evidence that the activity was performed using that equipment. / For the foregoing reasons, we consider that this is not a valid argument for discrediting the experience claimed because, as indicated, it is an argument that establishes only how the price was determined.
/ We insist that the only way in which the Administration could discredit our experience would be by demonstrating that we did not perform the milling work (perfilado) with the RX-600 milling machine (perfiladora), rather than through the argument presented, which is inconsistent with the verification of experience credentials for many works performed by other contractors where this strict procedure has not been followed. / Thus, through the letters from engineers Pereira Esteban and Sáenz Scaglietti, we have provided documentary proof that we did perform the work substantiating our experience, thereby satisfying the requirements regarding the burden of proof (carga de la prueba); however, in accordance with the principle of bilateralism (principio de bilateralidad) governing contractual relationships in the public administration, the only way to discredit our experience is through the burden of proof, which in this case lies with the Administration.”.
Tribunal’s Criterion: A first point that must be clarified is that the claimant seeks to discredit the rejection by CONAVI, asserting that it is impossible to verify the information contained in the declarations, even going so far as to state that the integrity of the engineers who issued them is being called into question. With respect to this issue, this Tribunal finds that there is no impediment preventing public administrations from verifying the information contained in sworn declarations (declaraciones juradas), particularly in a case such as this one, where the information from which the declaration is derived or issued is held by the Administration itself. INDEED, it is important to clarify that, in this specific case, verification is mandatory because the intention is to equate two different activities: pavement milling (Perfilado de pavimento) and scarification of the existing road (escarificación de camino existente).
With regard to the reasoning in the letters and documents in the case file (expediente) referring to the price of item 209 (3)A, which indicates that a reclaimer rather than a milling machine was used by the work crew, the claimant states that this does not demonstrate which equipment was used to perform the work, because it merely identifies the equipment used to determine the price. As to this specific matter, it is determined that the verification conducted by CONAVI was appropriate, since it verified the conditions under which a particular project was contracted; therefore, if the party considers that the work was not performed in that manner, it should have substantiated its assertion with the corresponding evidence, which should likewise have been incorporated into the procurement case file (expediente de la contratación) for the activity in question. No such evidence has been submitted or demonstrated in this section.
Similarly, it should be noted that CONAVI’s reasoning is not aimed at discrediting the letters submitted—or, as the claimant contends, rejecting them because their authors were not public officials when they were issued—but rather, as it properly states, at verifying the information contained therein because it is public information. To support the foregoing, the claimant stated that the documentation consisting of the letters from engineers Pereira Esteban and Sáenz Scaglietti establishes that it did perform the work substantiating its experience; accordingly, the text of those letters will now be examined. The letter issued by Mr. Carlos Enrique Pereira Esteban states: “1. Item 306(4), Milling of the traveled surface (20 cm), loaded and transported, was eliminated; this item consisted of milling the first 20 (twenty) cm of the existing roadway and transporting it to a location designated by the Project Engineering Department for use in preparing the stabilized base (Base Estabilizada). / 2.
In place of that activity, item (sic) 209(3)A, Scarification of the existing road, dumping of material into the widening bench, shaping and finishing, was included and was performed using a Roadtec RX600 milling machine, because the pavement surface (carpeta) of that project had undergone extensive patching and its material could therefore be worked only by milling.” (image 126); and the letter from Mr. José Manuel Sáenz Scaglietti stated: “1. Item(sic) 306(4), ‘Milling of the traveled surface (20 cm), loaded and transported,’ was eliminated; this item consisted of milling the first 20 (twenty) cm of the existing roadway and transporting it to a location designated by the Project Engineering Department for use in preparing the stabilized base. / 2. In place of that activity, item (sic) 209(3)A, ‘Scarification of the existing road, dumping of material into the widening bench, shaping and finishing,’ was included and was performed using a Roadtec RX600 milling machine.
This was because the pavement surface of that project was severely deteriorated and had undergone extensive patching, and its material could therefore be worked only by milling, for subsequent use as borrow material (material de préstamo) for the roadway widening benches.” As may be seen, both letters were issued in identical terms, and the observations therefore apply equally to both. In this regard, it is important to note that the cited letters do not establish that the activity performed was pavement milling, which is the work the evidence is intended to substantiate and for which experience was required in the bidding documents (cartel) for Public Tender 2014LN-000018-0CV00; indeed, it is established that the activity of milling the traveled surface was removed from that procurement and replaced with scarification of the existing road, dumping of material into the widening bench, shaping and finishing, which does not permit the conclusion that they are the same activity.
At this point, it should be noted that no evidence was submitted to substantiate the assertion made therein regarding the use of the specified equipment, since, as stated above, CONAVI expressly indicated that a reclaimer, rather than a milling machine, had been quoted and documented. Moreover, it is important to consider that the transcribed letter refers only to one particular circumstance of the project, namely the replacement of the specified line items, and therefore does not establish the scope of that action, as it does not indicate whether it applied to the entire project or only to a portion thereof. Furthermore, because two different activities must be equated or deemed equivalent for the experience in pavement milling to be recognized, the claimant should have submitted the necessary technical evidence to demonstrate its position, since, in this Tribunal’s opinion, the statement set forth in the transcribed letters does not establish that the experience gained in the activity actually performed falls within the activity of pavement milling.
Accordingly, documentation substantiating all the foregoing points is vitally important, but none was submitted, since the burden of proving assertions made in a sworn declaration lies with the party issuing or relying on it; consequently, the argument presented does not substantiate the claimant’s assertion. In a second argument, it states: “Another important point, which is also surprising, is that they imply that what was done cannot be accepted as milling because the hauling of the material, sweeping, and dust control are missing, and they attempt to reinforce that argument by referring to the scope of the item for which experience is required under these bidding documents; that desperate argument by CONAVI further demonstrates its intention to find some way to eliminate us even though ours is the lowest-priced bid. (…) Item 306, Reconditioning of the CR-77 roadway, p. 130, states in its description: ‘This work should consist of reconditioning the traveled surface of an existing road, cleaning and reconditioning drainage ditches, including culvert inlets and outlets, and shaping the shoulders, all in reasonable conformity with the plans and these specifications, immediately before applying the bituminous prime coat (capa de imprimación bituminosa) or placing a new traveled surface.’ / As may be read, the surface must be ready for the placement of a new traveled surface; in other words, under this scope, the milling referred to by the Administration, where it states that the surface must be ready for the application of a traveled surface, is the same as the activity performed in road maintenance (conservación vial), and therefore there is no difference between the scope of one item and that of the other. / The cited item also states on p. (sic) 131: ‘The finish of the reconditioned surface may be evaluated using a three-meter straightedge, which, when applied at a right angle and parallel to the road, must not vary by more than 1 m between any two points of contact with the surface.’ / This was the method prescribed by CR-77 for grade control (control de niveles), which is now incorporated into milling machines; therefore, the scope of this activity also included grade control, despite CONAVI relying on its alleged absence as another reason for stating that the work we performed was only partial in comparison with the new specification.
With respect to transporting the material, the bidding documents for this tender state on page 130: ‘The milled material belongs to MOPT-CONAVI and must be hauled by the Contractor to the nearest MOPT facility or to the location required by the Contract Supervisory Unit. / In our case, for this project, the supervisor required the material in the adjacent benches, and that was fully consistent with the scope of her requirement. Transporting the material to a location does not involve any skill affecting the milling itself, much less the suitability of the surface to receive a new layer, since such transport merely constitutes ancillary work to dispose of the material at some location. We therefore do not see how this could be classified as partial performance of the work, given that we placed the material at the location where the Administration needed it. The foregoing is consistent with the currently applicable Volume of Provisions for Road Construction and Maintenance, which addresses the disposal and transportation of milled material in MN-07-7001, Road Maintenance Pay Items.”.
Tribunal’s Criterion: The foregoing transcription contains subjective opinions by the claimant regarding the requirements established by CONAVI in the bidding documents, rather than arguments in the strict sense; the claimant provides certain quotations and then states the reasons why it considers itself in disagreement with the decision. Indeed, it should be noted that it refers to certain functions that it alleges milling machines already perform; however, it neither substantiates those assertions nor states them precisely in relation to the rejection, since it is not possible to determine from those arguments what point it seeks to make. Additionally, with respect to the requirements for pavement milling, it merely states that CONAVI’s reference to the absence of material hauling, sweeping, and dust control demonstrates an attempt to eliminate it from the tendering process; however, it neither explains nor details what it means by that assertion. Because these are purely technical matters, this Tribunal cannot analyze whether those requirements are necessary.
It is apparent from the foregoing that reference is made to specific situations that arose in the project at issue, including requirements imposed by the project supervisor, which cannot be assessed at this stage, particularly because the corresponding evidence was not provided; in this regard, this Tribunal cannot find that the discrepancy concerning the transportation of materials establishes its relationship to, or compliance with, the required experience. In general, no evidence whatsoever is provided to substantiate the claimant’s subjective assertions in the appeal filed; accordingly, this argument is rejected. As a third argument, it states: “Furthermore, the tender specifications (cartel) for this procurement, in the technical specification corresponding to pavement milling (perfilado de pavimentos), define it as ‘the partial removal of the existing asphalt pavement.’ / This activity, as defined in the tender specifications, was performed by my client in the aforementioned San Isidro - Rio Convento project, as evidenced by the submitted letters issued by Carlos Pereira Esteban and José Manuel Saenz (sic) Escaglietti (sic), who served, respectively—I reiterate—as Director of Works and Executive Director of CONAVI during the performance of that work. / It bears repeating that the aforementioned project included item 306(4), Milling of the roadway surface (20cm), which consisted of: milling the first 20 cm of the existing roadway and transporting the material to a site designated by the project engineering team; as is clear from its description, this included not only the removal of the pavement but also its transportation to a stockpile site for the subsequent preparation of a stabilized base using that material.
Because CONAVI considered at that time that reusing the material was not advisable, it elected to create a new item designated 209(3) A, Scarification of the existing road, dumping of material into the widening box cut, shaping and finishing, which included the removal of the existing pavement (milling), performed with a Roadtec RX-600 milling machine, 600H P power, and the material was also spread to the sides. / It is thus demonstrated that the argument advanced by CONAVI to deny recognition of my client’s experience lacks any basis as regards its technical scope, and that the contents of the project’s administrative record in no way refute the method and equipment used to perform the work actually completed, which complies, in terms of both standards and scope, with what is intended to be performed in the maintenance work covered by this procurement procedure.” Tribunal’s Assessment: As to the claimant’s argument regarding the scope of the pavement-milling item established in the tender specifications for Public Tender 2014LN-000018-0CV00, it is confirmed that it indeed provides: “The work shall consist of the partial removal of the existing asphalt pavement to a depth of 10 cm.
The equipment provided must have a capacity greater than or equal to 5,0 cm. It also includes loading the milled materials and sweeping the milled surface to remove dust and other undesirable materials.” However, that issue is not material to this case, since the claimant states and acknowledges that this item was removed from the San Isidro - Rio Convento project and replaced by item 209(3) A, Scarification of the existing road, dumping of material into the widening box cut, shaping and finishing. The relevant issue in this argument is whether it can be established that the latter item is equivalent or comparable to Pavement Milling. In this regard, this Tribunal does not agree that the statements in the letters from Messrs. Sáenz Scaglietti and Pereira Esteban clearly establish that the new item created for that project corresponds to the item required in this procurement. On this point, the assertions made should have been technically substantiated because, given that these activities have technical nomenclature, findings cannot be made on the basis of subjective assertions, much less may evidence be accepted as valid when it is unclear regarding activities arising in connection with a procurement for which no documentation whatsoever is known.
The technical opinion of Alexander Moya Lacayo is offered as technical evidence; with respect to this project, he states as follows: “In the case of the project arising from Public Tender N. 004-2002 and entitled Improvement of National Route N° 2, Section: San Isidro - Ria Convento, the documents reviewed show that item 306(4), Milling of the roadway surface (20cm), originally existed and that its scope was precisely: ‘to mill the first 20 cm of the existing roadway and transport the material to a site designated by the project engineering team’; as is obvious and follows from its own description, this included not only the removal of the pavement but also its transportation to a stockpile site for the subsequent preparation of a stabilized base using that same material. / According to the documentation analyzed for this project, because CONAVI considered at that time that reusing the material was not advisable, it ordered the creation of a new item designated 209(3)A, ‘Scarification of the existing road, dumping of material into the widening box cut, shaping and finishing,’ which included the removal of the existing pavement (milling), an activity performed using a Roadtec RX-600 milling machine, 600HP power, after which the material was spread to the sides. / Based on the foregoing and upon review of the documentation examined, there can be no doubt that pavement milling was indeed performed in the aforementioned project, in the number of square meters reflected in the existing documentation, namely, 240.000 m2.” With regard to this assertion, it follows, first, that Mr.
Moya Lacayo refers to the project’s original item, which was indeed recorded as surface milling. However, he states a purported reason for changing or replacing the item—namely, that CONAVI considered it inadvisable—and states that the removal of the existing pavement using an RX600 milling machine was included. In this regard, it must be clarified that, when excluding the claimant’s bid, CONAVI stated the following concerning this project: “Constructora Sánchez Carvajal, S.A. quotes payment item 209(3)A, Scarification of the existing road, dumping of material into the widening box cut, shaping and finishing, and provides the calculation memorandum (folio 0003090), which lists the following equipment: a reclaimer, water tank, excavator, and grader, while ‘there is no’ Roadtec RX-600 milling machine, 600 HP power.” Nevertheless, the claimant omits from its argument the corresponding evidence, insofar as the technical opinion conflicts with the statements made by CONAVI based on its review of the documentation pertaining to the project.
On this point, it should be emphasized that, although the claimant has argued that this information concerns the bid and not the work actually performed, it was incumbent upon the claimant to establish that circumstance because, it bears repeating, since this was a public procurement, all actions must be clearly recorded in the respective files. It is likewise important to note that, in its rejection, CONAVI states that for the “Determination of the price of item 209(3)A,” a price quotation for this new payment item was requested in order to process a Work Change Order, (…) and it was established that, once the side box cuts measuring 20 cm in depth and of variable width depending on the typical section had been constructed, the following would be performed: / a) Reclaim a 20 cms thickness of the existing roadway over a width of approximately 6,50 meters to obtain homogeneous material, which would be distributed in the newly constructed side box cut and over the width necessary to achieve the new typical section required under the construction plan. / b) Shape and compact the entire subgrade to 95% of Modified Proctor density to establish the subbase elevation. / As the foregoing indicates, what was performed was road reclamation, which is different from pavement milling.” It follows from the foregoing that CONAVI states that the activity of Scarification of the existing road, dumping of material into the widening box cut, shaping and finishing corresponds to road reclamation rather than pavement milling.
In light of the foregoing, with respect to the San Isidro-Río Convento Project, compliance with the experience requirement cannot be established under the terms required by the tender specifications for Public Tender 2014LN-000018-0CV00. At this juncture, it is important to note that, in its answer to the complaint, CONAVI asserted that the claimant merely advances arguments and refers to knowledge on the part of the Administration that it neither details nor specifies, and that it does not conclusively substantiate through tender specifications, contracts, minutes, logs, etc., for projects purportedly performed in the years 1997 and 1999; accordingly, the letters offered to prove the experience lack a documentary basis. In summary, in its answer to the complaint, CONAVI’s representative stated that the rejection was based on the following considerations: a) What was performed in that project was road reclamation, which is different from pavement milling. b) When the company explains that it quoted payment item 209(3)A, Scarification of the existing road, dumping of material into the widening box cut, shaping and finishing, its calculation memorandum does not include a Roadtec RX-600 milling machine, 600 HP power, because a RM-350 reclaimer was specified for performing the scarification item and served as the basis for determining the item’s price and its reasonableness. c) Because payment items 305(2)A, designated Existing Base Modification Process, and 306(4), Milling of the roadway surface 20 cm, were eliminated and replaced by (sic) payment item 209(3), designated Scarification of the existing road, dumping of material into the widening box cut, shaping and finishing, the experience of 240,000 m2 of pavement milling declared by the bidder cannot be recognized because, as reflected in CONAVI’s file, that activity was not performed. d) The payment item designated Scarification of the existing road, dumping of material into the widening box cut, shaping and finishing is not equivalent to the payment item designated “Pavement Milling,” particularly because the contractor proposed using a road reclaimer and an excavator, which are used to scarify and then dump that material into the box cut, exactly as described in the scope of the item.
As with the previous project, it is determined that the issues underlying the dispute over recognition of experience are purely technical; therefore, the claimant was required to submit the corresponding technical opinions substantiating its arguments, which it failed to do.
Lastly, it must be borne in mind that the letters intended to establish the experience of Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima did not comply with provision 13.10 required by the tender specifications (cartel de la licitación), which provided: “13.10 To determine the experience of the bidder (oferente) (company) in the minimum activities established for the construction, reconstruction, improvement, rehabilitation and/or maintenance of roadworks, sworn statements (declaraciones juradas) and a summary of experience must be submitted, specifying the name of the project, the activity for which services were provided, and the periods during which they were performed, specifically indicating the month and year in which the projects began and ended, as well as confirmation that the contracting party accepted them as fully satisfactory, in accordance with Article No. 56 of the RLCA. The bidder’s experience will be evaluated by applying the criteria set forth in Tables No. 1 and 4 in sections No. 6.2 and 6.4 of these tender specifications.
In the case of a foreign company, if it is selected as the successful bidder (adjudicatario), those documents must undergo consular authentication (consularización) in accordance with the country’s regulations. See Forms Nos. 3.1 and 4.1.” (Underlining is not in the original.) In conclusion, with respect to the Río Convento-Buenos Aires and San Isidro-Río Convento projects, it is apparent that the information contained in the experience letters and the submitted report cannot establish the experience required under public bidding procedure (licitación pública) 2014LN-000018-0CV00 because, when those documents were submitted, there was a complete failure to substantiate the certified information with the supporting documentation on which it was based. It may therefore be concluded that CONAVI’s rejection on this ground was in accordance with law. Accordingly, it is determined that the grounds for rejection contained in memorandum GCSV-01-16-0179 dated 03 de febrero de 2016, issued by the Gerencia de Conservación Vial y Puentes and corresponding to the technical analysis of Licitación Pública 2014LN-000018-0CV00, are in accordance with law.
XIII.Continuation. Regarding the CGR’s alleged unlawful conduct. The claimant brings its action against the oversight body, seeking annulment of the decision issued in administrative resolution (resolución administrativa) Nº R-DCA-361-2016 at 13:45 hours on 02 de mayo del 2016, which summarily dismissed as inadmissible the appeal (recurso de apelación) filed against the award decision (acto de adjudicación) in Public Tender (Licitación Pública) 2014LN-000018-0CV00, with respect to lines 2, 6 and 10, on the ground that the claimant’s principal had not submitted the permits or licenses required for transporting the fuels (PEDDLER) necessary to operate the asphalt-mix production plants, even though, on the one hand, as part of its arguments in support of the appeal, it alleged and submitted the relevant permits that the tender specifications (cartel de licitación) required asphalt-mix production plants to hold; and it explained and established through supporting evidence that its production system does not require tank-storage licenses because it does not use tanks, but rather submitted the licenses granted and currently in force for storage, issued by the appropriate authorities since 2006.
In this regard, as a first argument, it stated that: “The alleged nullity (nulidad) of the decision is also based on the absence of grounds (motivo) as an element of the administrative act (acto administrativo), since, ultimately, the appeal filed by my principal was excluded and dismissed at the outset for failure to submit the permit for transporting asphalt from RECOPE to the asphalt plants, even though this permit was not required by the public tender specifications and therefore should not have constituted grounds for dismissing our appeal, particularly because no bidder submitted that permit or license; and if the Oversight Body found it missing from my principal’s bid, then, pursuant to the Constitutional Principle of equal treatment enshrined in article 33 of our Constitution, it should also have found it missing from the other bidders’ submissions, because companies with storage tanks, as certified [sic] by the Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible, like Constructora Sánchez Carvajal S.A., also need to transport asphalt from RECOPE, whether to the asphalt plants or to the Storage or Self-Consumption Tanks, as applicable.
(…) The challenged resolution ordered the summary dismissal, on the ground that it was allegedly inadmissible, of the appeal filed by my principal against the aforementioned award decision, erroneously arguing that our company had failed to establish a stronger entitlement to the award, which is completely and absolutely false./ To ‘support’ that assertion, the resolution in question states that my principal did not submit with its appeal the operating permits for the Peddlers or asphalt carriers that it uses to operate the asphalt plants offered in this tender, which, in its opinion, was necessary to demonstrate that it is ‘capable of complying with the tender specifications.’ (Page 38 of the challenged resolution). / However, the specifications for this tender never required the submission of any permit for the Peddlers or asphalt carriers to be used at the bidders’ asphalt plants, thereby demonstrating that this Division is imposing a requirement on us that is not contained in the tender specifications, exceeding its legal authority and thereby causing our company extremely serious harm insofar as it is—unlawfully—denying us access to administrative justice, even though we filed a duly and properly substantiated appeal, supported by sound legal and technical arguments and the corresponding documentary evidence whenever necessary.
(…) If the Contraloría had carefully reviewed the specifications for the tender in question, it would have been able to verify that clause 6.6 of those terms and conditions (which, as a matter of proper legal drafting, should have been recorded as a proven fact in the resolution, an omission that immediately reveals the astonishing superficiality with which our appeal was reviewed) required ‘asphalt-mix production plants’ (not fuel and/or asphalt carriers, whether owned by the bidder or third parties) to hold ‘all operating permits established by current legislation. (…)’” The Court’s assessment: The first point that must be clarified in this specific case is that we are reviewing resolution R-DCA-361-2016, in which the CGR summarily dismissed as inadmissible the appeal filed against the award decision in Public Tender 2014LN-000018-0CV00 because the appellant had failed to establish a stronger entitlement with respect to the award.
In filing that appeal, the appellant, in order to demonstrate its stronger entitlement, challenged CONAVI’s rejection based on the finding that Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima did not hold licenses for storage tanks. It therefore argued that, in order to load fuel (asphalt) into the plant’s aforementioned storage facility, the owner or operator has several alternatives available under the current legal framework (ordenamiento jurídico) and, more specifically, under the aforementioned “Regulation of the Hydrocarbon Storage and Marketing System” (“Reglamento para la Regulación del Sistema de Almacenamiento y Comercialización de Hidrocarburos”), which provides three principal options:
From the transcription made, it is determined that that body interprets that, for the operating modality of plants without storage tanks, the necessary permits to produce hydrocarbons are required, including transportation permits issued pursuant to the applicable regulations; within the aforementioned reasoning, this is clearly related to the plant permits and is therefore considered part of the operating permits for asphalt-mix production plants, particularly in the context of the award of a public procurement contract. In this regard, it is determined that, in the challenged decision, the reasoning was applied not as a requirement of the bidding specifications (cartel), but as a requirement for demonstrating a superior right (mejor derecho), in which case it was deemed established if the appellant demonstrated that it had or would have all the necessary equipment—and the corresponding permits—to perform the contract, which it failed to establish.
In this respect, the representative of Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima contends that this requirement should have been imposed on all bidders that had storage tanks, insofar as they also needed to transport the material to their plants, and that a mere review of the administrative record (expediente administrativo) showed that they were not required to comply with it, which constitutes a violation of Article 33 of the Political Constitution (Constitución Política). In this regard, it is important to note that this provision is not applicable in this case, insofar as the awardees demonstrated to the Administration (CONAVI) that they met the requirements imposed on asphalt-mix production plants; this was the argument that prompted the appellant to file the challenge heard by the comptroller body (órgano contralor), because at that stage it was unable to establish such compliance.
Nevertheless, despite this circumstance, the reasoning presented must be regarded as mere subjective assertions by the plaintiff, insofar as it provides no evidence supporting its claims; it is therefore unknown whether those permits were in fact required of the remaining bidders, and the existence of the alleged unequal treatment cannot be established. Moreover, it is important to consider that, although plants with authorized storage tanks also require fuel transportation, their operation does not require transportation as a strictly functional component, whereas plants that do not require such tanks—as the plaintiff claims is true in its case—do, because the fuel must be transferred directly into the plants from the vehicles transporting it. Accordingly, in such cases, these transportation permits are considered part of the permits required for asphalt-mix production plants. In this respect, it is important to clarify that, in official communications R-DCA-0012-2017 of 13:35 on January 16, 2017, and R-DCA- 0120-2017 of 15:15 on February 23, 2017, the CGR addressed the challenges filed against the award decision (acto de adjudicación) in Public Tender (Licitación Pública) 2014LN-000017-0CV00, conducted by CONAVI for the “Routine maintenance using specialized machinery, contingency work, and rehabilitation of the stormwater drainage system of the paved National road network” (proven fact 43), in which Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima submitted a “copy of the authorizations held by its company to transport all types of fuel (gasoline, diesel, asphalt, asphalt mix, etc.), as well as those held by two of the authorized carriers (Transportes Toc Ltda. and Transportes Otto Corrales Ltda.) that also provide services to us, all issued by the Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible of MINAE,” in order to comply with the requirements of that procurement procedure, which shows that those licenses were indeed necessary under its theory of the case.
Based on the foregoing, this argument must be rejected. Regarding the criteria that arose by virtue of the interim relief (medida cautelar) granted in this case, the plaintiff offers as evidence official communications R-DCA-0012-2017 of 13:35 on January 16, 2017, and R-DCA- 0120-2017 of 15:15 on February 23, 2017, in which the comptroller body addressed the challenges filed against the award decision in Public Tender 2014LN-000017-0CV00, conducted by CONAVI. In those decisions, the CGR partially granted the challenge filed, by virtue of actions occurring in the present case, specifically decision 2341-2016 of eight fifteen a.m. on October fourteenth, two thousand sixteen, issued by this Court, which suspended the effects of decisions R-MINAE-DGTCC-250-2016 of eleven ten a.m. on January 27, 2016, and R-MINAE-DGTCC-394-2016 of eight a.m. on February 10, 2016, issued by the Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible.
On that occasion, the comptroller body stated: “In this regard, it is relevant to consider that, on this occasion, the appellant company submitted a series of documents and technical evidence through which it sought to challenge its exclusion, regarding which the Council made no additional observation or rebuttal extending beyond its assertions concerning the statements made by the DGTCC. For that reason, in the opinion of this comptroller body, the exclusion was not supported by a statement of reasons (motivación) addressing its technical significance, nor was the evidence submitted considered during the processing of the appeal; consequently, the final decision must be annulled so that the Administration may proceed as appropriate, from a technical and legal perspective, to address the significance of the noncompliance and the matters judicially disputed in the contentious-administrative proceedings (vía contencioso-administrativa).
On this last point, it is necessary to assess whether the ruling of the Tribunal Contencioso Administrativo del Segundo Circuito Judicial in decision number 2341-2016 of eight fifteen a.m. on October fourteenth, two thousand sixteen, in the Pre-Suit Interim Relief Proceeding (Medida Cautelar Ante Causam) (Proven Fact 12), also results in different treatment regarding the eligibility of the appellant company in relation to the admissibility requirement (requisito de admisibilidad) under dispute. The foregoing is based on the fact that there is a direct relationship with the dispute over the substantive requirement for the tendering procedure, although it is understood that the subject matter of the challenge may differ from the matter addressed in this decision. Accordingly, this ground of the appeal is partially granted (…).” Accordingly, it is clarified that the rulings in official communications R-DCA-0012-2017 and R-DCA- 0120-2017 neither affect nor alter the ruling in decision R-DCA-361-2016 of 13:45 on May 02, 2016, which is challenged in this lawsuit—as the plaintiff appears to contend—because those communications were issued on grounds different from those in this specific case, given that they were based on the interim relief sought in this lawsuit—which, for obvious reasons, did not exist at that time.
Therefore, it cannot be asserted that, in decision R-DCA-361-2016, the comptroller body should have ruled in the same manner or that the situations are identical. Official communication DAJ-2017-0826 of February 20, 2017, issued by the Dirección Jurídica del MOPT and offered as evidence by the plaintiff, is also consistent with this interpretation. The cited official communication was issued in response to the inquiry made by Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima in connection with CGR decision R-DCA-0012-2017 of 13:35 on January 16, 2017, concerning an appeal brought by that company against the award of Lines 4, 11, 15, and 21 of Public Tender No.2014LN-000017-0CV00, in which the comptroller body granted the appeal in its favor. Official communication DAJ-2017-0826 expressly stated: “Regarding the legal assessment that must be made concerning the substantive requirement under dispute—the requirement that the asphalt-mix production plants included in this bid hold a storage permit or license—and the same issue adjudicated in the judicial proceedings before the Tribunal Contencioso Administrativo del Segundo Circuito Judicial, particularly with respect to the interim relief, judicial decision number 2341-2016, our opinion is as follows / In decision number 2341-2016, within court case number 16-003768-10-CA (sic), the Tribunal Contencioso Administrativo del Segundo Circuito Judicial granted the Medida Cautelar Ante Causum requested by this company. / By judicial decision and authority, it was determined that Constructora Sánchez Carvajal S.A. could not be required to hold a storage permit or license for the production of asphalt mix, and the Judge authorized the company to continue validly engaging in that production activity. / Subsequently, the company applied to the Tribunal Contencioso and alleged noncompliance with the interim relief contained in final judicial decision number 2341-2016. / Following the hearing held by the Enforcement Judge (Juez Ejecutor) of the Tribunal Contencioso, Licda. Lorena MA.
Montes De Oca Monge, in which CONAVI and the Procuraduría General de la República, as representative of the State, participated, final judicial decision number 28-2017 of 11:55 on January 20, 2017, was issued, finding noncompliance with the interim relief ordered by the judicial authority through final judicial decision number 2341-2016, within court case number 16-003768-10-CA (sic). (…) This judicial decision, which found that the interim relief granted in decision number 2341-2016 had been violated, legally confirms that Constructora Sánchez Carvajal S.A. still cannot be required to hold a storage permit or license and further confirms the judicial authorization for the company to continue producing asphalt mix at its plants / It also warns Don Alberto Bravo Mora, or whoever holds his position, of the financial and criminal consequences of any subsequent direct or indirect noncompliance attributable to him.
(…) Accordingly, in the opinion of this Dirección Jurídica, the direct effects of the interim relief, as confirmed by the decision finding noncompliance therewith, require the transformation or modification of the requirement in the bidding specifications, such that this particular bidder cannot be required to hold the storage permit or license that the DGTCC advised CONAVI the company did not possess when the bids submitted in this tendering procedure were evaluated.” Based on the foregoing transcription, it is determined that the statements in official communication DAJ-2017-0826—and official communication DCA-0012-2017—cannot be extended to the present case because, as the transcription clearly demonstrates, both the ruling of the comptroller body and that of the Dirección Jurídica del MOPT resulted from the interim relief sought in this case, which cannot affect the merits of the matter under discussion here.
In this regard, it should be noted that the position adopted was not based on technical criteria requiring the decisions to be issued contrary to the ruling in official communication R-DCA-361-2016, but rather on compliance with the judicial order issued in decision 2341-2016 by a differently constituted panel of this Court, which originated in this case.
Furthermore, it is relevant to note that, in the appeal filed by Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima before the CGR, the company invoked the operating methods of asphalt-mix production plants in relation to the provisions of Decreto Ejecutivo 30131-MINAE-S, entitled “Reglamento para la Regulación del Sistema de Almacenamiento y Comercialización de Hidrocarburos,” which, as previously noted, pursuant to Article 2, applies to every natural or legal person that stores or markets hydrocarbon-derived fuels. In this regard, because asphalt-mix production plants fall within the scope regulated by that provision, reference must be made to Article 82 thereof, which literally states: “Article 82.—Sale of fuel. Fuel may be purchased from RECOPE only by natural or legal persons duly authorized by MINAE to provide the public service of supplying hydrocarbon-derived fuels and who hold an operating authorization for a service station or fuel-storage tank issued by MINAE, and by distributors without a fixed point of sale duly authorized by this Ministry.” It can be seen that this article regulates the sale of fuel generally, without determining whether it is intended for storage or marketing as provided in Article 2, and provides that only the following may purchase fuel from RECOPE: 1) natural or legal persons who meet these requirements: a) they are duly authorized by MINAE to provide the public service of supplying hydrocarbon-derived fuels; and b) they hold an operating authorization for a service station or fuel-storage tank issued by MINAE; and 2) distributors without a fixed point of sale duly authorized by MINAE.
It follows that asphalt-mix production plants that do not require a storage tank would not be able to purchase fuel from RECOPE because they do not provide the public service of supplying fuel; accordingly, it would be understood that their option is to purchase it from duly authorized distributors without a fixed point of sale (Peddlers). Nevertheless, it must be taken into consideration that fuel-transport units are regulated by Decreto Ejecutivo 36627-MINAE-S, entitled “Reglamento para la Regulación del Transporte de Combustible,” and Decreto Ejecutivo 31502-MINAE-S, entitled “Reglamento para la Distribución de Combustibles Derivados de Hidrocarburos sin Punto Fijo de venta (Peddlers).” The former contains the regulation establishing that the Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustibles (DGTCC) of the Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones is responsible for coordinating and directing the policies issued by the Poder Ejecutivo concerning fuel transportation in the country.
Article 1 of the latter decree regulates the requirements applicable to natural or legal persons seeking to obtain the respective authorization from the State to engage in the activity of Peddlers, or distributors of hydrocarbon-derived fuels without a fixed point of sale. Article 2 of that body of regulations expressly states: “Article 2º—Once the provision of the public fuel-distribution service has been authorized, Peddlers shall comply with the following obligations: (…) j) They may not supply hydrocarbon derivatives to any natural or legal person not authorized to store them for self-consumption. / k) They may not sell fuel at or for service stations. / l) They may not dispense fuel into containers or receptacles of any kind other than storage tanks duly authorized by MINAE. / m) They may not supply fuel to natural or legal persons not authorized by the DGTCC to store it. (…) o) They may not develop or install storage infrastructure for their customers’ self-consumption and may sell only to customers who have self-consumption tanks duly authorized by MINAE.” (Underlining not in the original).
In accordance with the foregoing, it is determined that Peddlers may not supply hydrocarbon derivatives to parties that do not hold a self-consumption storage authorization, an aspect of vital importance regarding the ruling of the oversight body in the case of asphalt-mix production plants that do not require storage tanks. As a second argument, regarding which certain clarifications are necessary, it is noted that the plaintiff reiterates and maintains in the complaint that its asphalt-mix production plants do not require storage tanks, which entail additional expenses that may increase production costs. In this regard, it stated: “In other words, because we demonstrated to them that the allegedly missing permits were unnecessary, they then invent (because it can be described only as an invention) that we use the transport tanker trucks ‘as a temporary storage source, connecting those transport tankers directly to the asphalt-mix plants during production’; that is, as though the tanker trucks were parked beside the plant throughout the entire production period in order to supply the materials it requires, which is wholly speculative and, indeed, false. / As previously explained, just like any type of vehicle (whether a motorcycle, sedan, SUV, dump truck, or truck), every asphalt-mix production plant must have, for its normal operation, its own fuel (asphalt) reservoir or tank, because it forms part of a single production unit—the asphalt plant—which enables it to operate and fulfill its purpose of producing that mix.
Likewise, in order to produce the aforementioned mix, the plant has a reservoir or container into which the materials required for that purpose, including asphalt, are placed. (…) The siting and operation of our plants also have the respective environmental clearance (viabilidad ambiental) granted by SETENA and the respective municipal permits; therefore, there is no valid reason justifying CONAVI’s decision to exclude our bid on the allegation that those plants lack the permits from the Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustibles of MINAE required for the storage of asphalt cement and bunker fuel, which they do not need. / As important documents concerning Asphalt-Mix Processing Plants, we submit the opinion issued by the Secretaria de Planificación Sectorial, Proceso de Gestión Ambiental y Social (UGAS) of the Ministerio de Obras Públicas y Transportes, contained in official letter SPS-PGAS-2016-089 dated 04 de marzo del 2016; the opinion issued by Engineer Alejandro Malina Solís, Director of the División de Obras Públicas of MOPT, contained in official letter N° DVOP-2016-219 dated 28 de enero del 2016; the opinion of the Environmental and Social Manager retained for the Chilamate project, Consultorías Ambientales Guayacán S.A., the company responsible for ensuring compliance with the project’s environmental and social aspects, issued by official letter CAG-CVK-128-16 dated 16 de febrero del 2016; and the legal opinion issued by Licenciado Ronald Muñoz Corea of the Dirección Jurídica of MOPT, contained in official letter N° DAJ-2016-1361 dated 14 de abril, 2016.” Court’s assessment: The first point to note is that, when considering the challenge filed, the oversight body did not reject CONAVI’s reasoning underlying the rejection, as can be seen from its statement: “before this reviewing body, merely constructing a legal theory under the Regulation cited is insufficient; rather, it must also demonstrate that it satisfies the tender-specification requirement (requisito cartelario) pursuant to those regulations, thereby specifically rebutting the noncompliance attributed to its bid—namely, the absence of storage licenses for asphalt mix and bunker fuel or diesel, as required by law (proven fact 14).” On this understanding, it is determined that the rejection of the petition, pursuant to the reasoning stated above, neither rejected nor addressed the basis on which CONAVI excluded the bid submitted by Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima in Licitación Pública 2014LN-000018-0CV00.
The plaintiff states, however, that the operation of its plants requires, for normal operation, its own fuel (asphalt) reservoir or tank, because it forms part of a single production unit—the asphalt plant—which enables it to operate and fulfill its purpose of producing the aforementioned mix. It also refers to various documents issued by MOPT bodies. In this regard, it is important to clarify that, in Considerando XI concerning the demonstration that the plaintiff’s asphalt-mix production plants do not require a license for storage tanks, this Court conducted the corresponding analysis of the issue raised in this ground of complaint (agravio), including an extensive analysis of the official letters cited by the plaintiff in its argument, and determined that the appellant had not demonstrated that its asphalt-mix production plants did not require storage tanks and, consequently, the corresponding license; therefore, this argument must be rejected.
By way of conclusion. In accordance with what has been stated in this recital (considerando), it is determined that the plaintiff failed to establish a superior entitlement (mejor derecho), as required by Articles 86 of the Ley de Contratación and 180 subsection b) of the Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa—in force at the time of the events—in the challenge filed before the Contraloría General de la República against the award decision (acto de adjudicación) in Licitación Pública 2014LN-000018-0CV00, as regards lines 2, 6 and 10. Moreover, it should be noted that the basis for the challenge is that it was summarily rejected because of a requirement that should not have been imposed on the plaintiff. At this point, it should be noted that the plaintiff failed to demonstrate any illegality in either of the two grounds for rejection set forth in official letter GCSV-01-16-0179 dated 03 de febrero de 2016, in which the Gerencia de Conservación Vial y Puentes conducted the technical analysis of Licitación Pública 2014LN-000018-0CV00; accordingly, it is legally impossible to establish a superior entitlement in that procurement.
Thus, it was determined that the plaintiff did not establish either that its asphalt-mix production plants operate without storage tanks or that it met the experience requirement for that procurement, as may be examined in greater depth in Considerando XII concerning the conduct of the public tender. In this regard, Article 180 of the Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa provided: “Grounds for manifest inadmissibility (improcedencia manifiesta). The appeal shall be summarily rejected as manifestly inadmissible at any stage of the proceeding in which such inadmissibility is identified, in the following cases: (…) b) When the appellant fails to establish its superior entitlement to be awarded the procurement, whether because its proposal is ineligible or because, even if its appeal were successful, it would not validly benefit from a potential award under the evaluation criteria governing the procurement.
The appellant must therefore establish in the appeal its eligibility to be awarded the contract (…)”, such that, under no circumstances, could the appellant establish a superior right. For the reasons stated, it is determined that the oversight body’s action is in accordance with the law.
XIV.On the nullity of administrative acts (actos administrativos). The arguments presented by the plaintiff in this action focused on asserting that its asphalt-mix production plants (plantas de producción de mezcla asfáltica) operate without storage tanks (tanques de almacenamiento) and, consequently, do not require the licenses issued by MINAE. Accordingly, it seeks the nullification of the following administrative acts: official letter DGTCC-DL-370-2015 dated 16 de noviembre de 2015, decision R-DGTCC-DL-386-2015 dated 02 de diciembre de 2015, decision R-MINAE-DGTCC-250-2016 issued at 11:10 on 27 de enero de 2016, decision R-MINAE-DGTCC-394-2016 issued at 08:00 on 10 de febrero de 2016, and decision R-MINAE-DGTCC-618-2016 issued at 10:00 on 02 de marzo de 2016, all issued by the Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible of MINAE; official letter Nº GCSV-01-16-0179 dated 03 de febrero de 2016 from the Gerencia de Conservación Vial y Puentes of CONAVI; and decision NºR-DCA-361-2016 issued at 13:45 on 02 de mayo del 2016 by the División de Contratación Administrativa of the Contraloría General de la República.
In view of the determinations made in the preceding recitals (considerandos), the requested relief will now be analyzed with respect to each of the identified acts, as follows: a) In official letter DGTCC-DL-370-2015 dated 16 de noviembre de 2015, the Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible certifies the licenses in effect as of 22 de octubre de 2015 for asphalt plants requiring storage facilities, and states that none of the listed licenses was issued to the plaintiff; and in decision R-DGTCC-DL-386-2015 dated 02 de diciembre de 2015, it states that no asphalt-storage licenses exist in the name of Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima. With respect to these administrative acts, it must be clarified that their content is consistent with the law, at least insofar as it concerns Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima, because the evidence establishes that it does not hold licenses for storage tanks, as the appellant itself stated when maintaining that it had no licenses for storage tanks at its asphalt-mix production plants because it believed that it did not require them.
At this point, it is important to clarify that it was determined that the existence of a license for a diesel storage tank could not be recognized because the documentation submitted failed to establish it (Proven Facts 1 through 4 and Recital V On the evidence ordered to clarify the facts (prueba para mejor resolver)). Accordingly, the request to nullify the cited official letter is denied because its analysis was limited to the evidence submitted. b) In decision R-MINAE-DGTCC-250-2016 issued at 11:10 on 27 de enero de 2016, the Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible ordered the following: 1) Grupo Orosi Sociedad Anónima and Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima shall, within 60 days, submit the requirements prescribed by Article 7 of Decreto 30131-MINAE-S Reglamento para la Regulación del Sistema de Almacenamiento y Comercialización de Hidrocarburos, as well as prepare and process the module plans required under Article 10 of the same Decreto; 2) as an interim measure (medida cautelar), Grupo Orosi Sociedad Anónima and Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima shall have a company accredited by ECA conduct an environmental assessment (diagnóstico ambiental) and collect soil samples in the vicinity of the operating asphalt plants.
At this point, it must be taken into account that the plaintiff seeks nullification of the cited decision but provides no ground for nullifying item 2, concerning the environmental assessment, which was submitted in abril de 2016 (proven fact 28). It should also be noted that this decision was issued with respect to Grupo Orosi Sociedad Anónima and Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima. With respect to item 1, which grants a period of 60 days to submit a series of requirements, this Court finds that the provision constitutes a formal notice to comply (prevención) and, consequently, because it is an act having no independent effect, it cannot be challenged separately, since by itself it produces no effects within the plaintiff’s legal sphere. This is because a procedural act (acto de trámite) does not express an administrative determination but merely an opinion, representation, or desire of the administration and therefore does not definitively declare any right or duty; that is, it does not directly produce legal effects vis-à-vis third parties.
(Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, judgment number 43 issued at fifteen hours and five minutes on tres de abril de mil novecientos noventa y uno, and number 31 issued at fourteen hours and twenty-five minutes on veintisiete de marzo de mil novecientos noventa y seis); for that reason, the claim seeking nullification of the cited decision is denied. c) In decision R-MINAE-DGTCC-394-2016 issued at 08:00 on 10 de febrero de 2016, the Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible clarified that the companies to which the orders issued through decision R-MINAE-DGTCC-250-2016 were directed are Grupo Orosi Sociedad Anónima and Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima and, additionally, granted a period of 30 days to submit the results of the environmental assessment ordered in decision R-MINAE-DGTCC 250-2016. The request to nullify the cited decision must be denied for the reasons stated below.
As to the clarification, it is determined that it was limited to correcting a clerical error (error material) in decision R-MINAE-DGTCC 250-2016, which stated the following: “Order the companies Grupo Orosi S.A. Constructora Sánchez Carvajal S.A. Constructora Sánchez Carvajal,” demonstrating that the clarification was intended to specify that there were two companies rather than three. Additionally, as with the preceding decision, the determination on this issue is a clerical correction to a procedural provision having no independent effect. Regarding the grant of 30 days to submit the environmental assessment, it must be borne in mind that, as indicated above, the plaintiff did not challenge that provision; the same therefore applies to this decision, with respect to which no ground for nullity is asserted on this issue. d) In decision R-MINAE-DGTCC-618-2016 issued at 10:00 on 02 de marzo de 2016, the Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible ordered:
Additionally, it was determined that the information contained in the letters and the report submitted to substantiate experience in the Río Convento-Buenos Aires and San Isidro-Río Convento projects failed to establish the experience required under Public Tender (licitación pública) 2014LN-000018-0CV00. Accordingly, it is concluded that the grounds for rejection set forth in official letter GCSV-01-16-0179 are consistent with the law, and therefore the requested petition for annulment (petición de nulidad) is without merit. e) In Decision NºR-DCA-361-2016, issued at 13:45 hours on 02 de mayo del 2016 by the Administrative Procurement Division (División de Contratación Administrativa) of the CGR, the appeal (recurso de apelación) filed by Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima against the award decision (acto de adjudicación) in Public Tender 2014LN-000018-0CV00 was summarily dismissed as manifestly inadmissible.
With respect to this decision, it is important to clarify that, as correctly stated in Considerando XIII Continuación, the plaintiff failed to establish the existence of a superior right (mejor derecho) in its challenge to the award decision in Public Tender 2014LN-000018-0CV00—with respect to lines 2, 6 and 10—before the oversight body (órgano contralor), because it did not demonstrate that its asphalt-mix production plants do not require storage tanks or that it possessed the experience required for that procurement, as established in Considerando XII Sobre el trámite de la licitación pública. Accordingly, the dismissal by the oversight body was consistent with the provisions of Article 180 of the Regulations to the Administrative Procurement Law (Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa), and therefore the requested claim for annulment (pretensión de nulidad) cannot be granted.
XV.Claim for damages (pretensión indemnizatoria). The plaintiff requests payment of the damages (daños y perjuicios) caused, which it details through a projected-profit certification dated 06 de junio de 2016, issued by Licenciado Manuel de Jesús Romero Morgan, who certifies that Constructora Sánchez Carvajal estimates the profit from "Licitación Pública 2014LN-000018-0CV00, MP Y R MANTENIMIENTO PERIODICO Y REHABILITACION DEL PAVIMENTO DE LA RED VIAL NACIONAL PAVIMENTADA" in the following amounts: Line N°2, zones 1-4 Alajuela Sur, 1-5 Alajuela Norte and 1-6 San Ramón ¢1.530.914.827.95; Line N°6, zones 2-2 Cañas, 3-1 Puntarenas and 3-2 Quepos ¢1.306.520.971.28; and Line N°10, zones 6-1 San Carlos and 6-2 Los Chiles ¢717.391.382.24 (proven fact 35), concluding that the amount totals ¢3.715.867.548.37 (Three billion seven hundred fifteen million eight hundred sixty-seven thousand five hundred forty-eight colones and 37/100), corresponding to the profit that the company failed to earn for each line bid, plus the fees paid in connection with the bid bond (garantía de participación).
In view of the action filed, it is observed that this request is linked to the principal claim, which concerns the nullity of the acts identified in the preceding recital (considerando). Accordingly, it is determined that these financial claims are closely tied to the effects and conditions that would result from granting its claim. Nevertheless, as explained in the preceding recitals, the plaintiff’s arguments were unfounded; therefore, the requested relief is unwarranted, which means that the damages it claims do not exist and, consequently, the attribution criterion (criterio de imputación) established by the legal system for State liability is not met. Consequently, we find that the claim for damages, which was sought as ancillary relief, is inadmissible because the plaintiff’s claims for nullity were rejected, since the ancillary follows the principal. Accordingly, the action filed is declared inadmissible in all respects.
XVI.Regarding the precautionary measure (medida cautelar). As stated, by ruling 2341-2016 issued at eight fifteen a.m. on catorce de octubre de dos mil dieciséis, the precautionary measure was granted, ordering the suspension of the effects of resolutions R-MINAE DGTCC-250-2016, R-MINAE-DGTCC-394-2016 and R-MINAEDGTCC-618-2016, issued by the Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible del Ministerio de Ambiente y Energía, until this jurisdiction orders otherwise (image 1651 of the precautionary-measure file). Counsel for the State and CONAVI requested a modification based on changed circumstances, which was denied by ruling 1724-2020 issued at eleven twenty a.m. on veinte noviembre de dos mil veinte by the case-management judge of the Tribunal Contencioso Administrativo, and the precautionary measure granted remained in effect. In view of the dismissal of the action for the reasons stated, the precautionary measure ordered in these proceedings shall be lifted once this ruling becomes final.
XVII.Regarding the defenses asserted. In view of the matters set forth in the preceding recitals, the defense of lack of a current legal interest (falta de interés actual) asserted by counsel for the State is rejected, insofar as the purpose of the proceeding was to determine whether the asphalt-mix production plants of Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima required storage tanks and, consequently, whether they were required to hold the licenses provided for in Decreto Ejecutivo 30131-MINAE-S; and the issuance of resolutions R-MINAE-DGTCC-1512-2016 of 9:05 on 4 de octubre del 2016 and R-MINAE-DGTCC-1511-2016 of 9:00 on 4 de octubre del 2016 was in response to a subsequent request by the plaintiff, without this implying a waiver of the subject matter of this proceeding. The defense of lack of passive standing on the merits (falta de legitimación ad causam pasiva) asserted by the State is rejected because the administrative acts issued by CONAVI and CGR were based on the challenged acts of MINAE. For the reasons stated, the defense of lack of a legal right (falta de derecho) asserted by counsel for the defendants is sustained.
XVIII.Costs (costas). Pursuant to Article 193 of the Código Procesal Contencioso Administrativo, attorneys’ fees and procedural costs (costas personales y procesales) constitute a burden imposed on the losing party by virtue of having lost. Such an award shall not be imposed when judgment is rendered on the basis of evidence whose existence was unknown to the opposing party or when, in the Tribunal’s judgment, there was sufficient cause to litigate. In view of the foregoing, this Tribunal does not find that this case qualifies for an exception on the grounds indicated; accordingly, the plaintiff must be ordered to pay both categories of costs in the proceeding.
Por tanto
Official letter DGTCC-DL-258-2018 is admitted as evidence for the better resolution of the case (prueba para mejor resolver), and the remaining evidence offered in that capacity is rejected. The defenses of lack of a current legal interest and lack of passive standing on the merits asserted by counsel for the State are rejected. For the reasons stated, the defense of lack of a legal right asserted by counsel for the State, the Consejo Nacional de Vialidad, and the Contraloría General de la República is sustained. Consequently, the action is declared inadmissible in all respects. Both categories of costs in the proceeding shall be borne by the plaintiff and losing party, together with the interest accruing thereon until payment in full. Eduardo González Segura. Lourdes Vargas Castillo. Marco Antonio Hernández Vargas Case File: 16-003768-1027-CA Matter: Pure Question of Law Plaintiff: Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima Defendants: El Estado, el Consejo Nacional de Vialidad y la Contraloría General de la República ???????????????
MARCO ANTONIO HERNÁNDEZ VARGAS, DECIDING JUDGE EDUARDO GONZÁLEZ SEGURA, DECIDING JUDGE LOURDES VARGAS CASTILLO, DECIDING JUDGE Page 1 of 117.
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Asunto: Puro Derecho Actor: Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima Demandado: El Estado, el Consejo Nacional de Vialidad y la Contraloría General de la República Nº N° 2023004322 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA, SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL, SAN JOSÉ, GOICOECHEA, a las quince horas con cincuenta y siete minutos del doce de Octubre del dos mil ventitres.- Proceso contencioso administrativo declarado de puro derecho, interpuesto por Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima, cédula jurídica número 3-101-007418-27, representada por el señor Fernando Sánchez Sirias, cédula número 3-0230-0568, contra el Estado, representado por la Procuradora Berta Eugenia Marín González, cédula número 1-1148-0207, el Consejo Nacional de Vialidad, representado por su apoderada especial judicial, Dixa Córdoba Gómez y la Contraloría General de la República, representada por el señor Alexander Corella Chavarría.
A continuación, de conformidad con el acuerdo del Consejo Superior del Poder Judicial, adoptado en la sesión número 84-2021 del 28 de setiembre de 2021 y el traslado de este expediente al casillero electrónico del Juez ponente el día 2 de agosto de 2023 junto con otros 26 procesos más, en virtud del reparto ordenado por la Comisión de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, en acuerdo N°12.VI.2023 adoptado en la sesión del 27 de julio de 2023, procede este Tribunal Colegiado a dictar la sentencia de primera instancia, con el voto unánime de sus miembros, previa deliberación de rigor.
Redacta el juez Hernández Vargas.
Considerando.
I.Antecedentes procesales. A efectos de resolver el presente proceso contencioso administrativo, en las siguientes líneas se expondrán los antecedentes de relevancia:
19. El 15 de agosto de 2023, este expediente fue returnado al Tribunal Colegiado Equipo Dos para dictado de sentencia, junto con otros 26 asuntos de puro derecho. Se entra a resolver conforme al orden de turnado (imagen 2167).
II.Argumentos de la parte actora. En la formulación de la demanda la parte actora establece los motivos por los cuales dirige sus pretensiones contra las distintas partes demandas, lo cual realiza en los siguientes términos: A) Contra el MINAE. Inicia sus consideraciones señalando que “Para el proceso de producción de mezcla asfáltica en caliente, existen dos métodos o sistemas adoptados en el mercado nacional por las empresas, según los cuales, en uno si la empresa por el giro de su actividad, requiere almacenar el derivado del petróleo y en otro según el sistema de producción no resulta necesario, básicamente lo anterior conforme la voluntad del titular de la planta, habida cuenta el costo significativo de uno con relación al otro, ya que mediante el sistema productivo que requiere tanques de almacenamiento, los costos serán significativamente más altos en razón de que el asfalto almacenado requiere de un calentamiento continuo para mantener el asfalto a la temperatura adecuada que permita la producción de mezcla asfáltica” y que “el Capítulo XII del "Reglamento para la Regulación del Sistema de Almacenamiento y Comercialización de Hidrocarburos", Decreto Ejecutivo Nº30131-MINAE-S, Titulo XII denominado "Requisitos Específicos para las Instalaciones de Tanques de Almacenamiento de Combustible Industrial (Autoconsumo )", dispone en su artículo 66, expresamente que quienes "DESEEN" instalar un tanque de almacenamiento o autoconsumo, deben cumplir con ciertos requisitos, entre ellos, obtener la licencia de almacenamiento de asfalto otorgadas por el MINAE / A "Contrario Sensu", aquellos que no lo deseen, no tienen la obligación por qué cumplir con la obtención de la licencia de almacenamiento de asfalto otorgadas por el MINAE”.
Continúa manifestando que la misma dependencia encargada de otorgar los permisos para los tanques de almacenamiento o autoconsumo, en el oficio DGTCC-DL-370-2015 de fecha 16 de noviembre de 2015 dispuso que el MINAE no otorga licencias, permisos ni ningún otro acto administrativo sobre la operación, condiciones, especificaciones técnicas del diseño y construcción de las plantas de procesamiento de asfalto, ya que únicamente se otorga la licencia de almacenamiento de asfalto propiamente dicho y no así a la maquinaria o instalaciones relacionadas con el procesamiento de dicho producto derivado del petróleo. Adiciona que en el citado oficio “señaló esa Dirección, que a través del Título XII del "Reglamento para la Regulación del Sistema de Almacenamiento y Comercialización de Hidrocarburos", artículos 66 al 70, esa Dirección tramita y autoriza las licencias de almacenamiento para las plantas procesadoras de asfalto”, lo que lo lleva a concluir que “Pretender exigir un requisito no impuesto por el ordenamiento, que por interpretación equivocada pretenda extenderlo a todas las plantas productoras de mezcla asfáltica, equivale a un quebranto que conlleva nulidad absoluta sobre la actuación de aquel funcionario que se supone por encargo de los numerales 11 de la Constitución Política y de la Ley General de la Administración Púbica”, de forma que por ser una actuación ilegítima, sin motivación válida y legal, coloca a la administración a enfrentar una responsabilidad derivada del artículo 170 de la Ley General de la Administración Pública.
Señala que al exigirse los requisitos de los artículos 7 y 10 del Decreto Ejecutivo 30131-MINAE-S lo que se le está requiriendo “es presentar por una parte los requisitos y planos, ante ellos, para el otorgamiento de permisos o licencias para la construcción y operación de una Estaciones de Combustible y por otra parte obliga también a mi representada a la obtención de permisos o licencias de TANQUES DE ALMACENAMIENTO, que no emplea la empresa en su proceso de producción y que la legislación no obliga. / ES DECIR, LA CITADA DIRECCIÓN DEL MINAE, EXIGE DE FORMA ILEGAL A MI REPRESENTADA REQUISITOS QUE NO TIENE QUE CUMPLIR, POR CUANTO dichos tanques de almacenamiento están referidos expresamente como TANQUES DE AUTOCONSUMO en el artículo 66 (…)”. Indica que su representada ha venido operando las plantas de forma totalmente ajustada a derecho con la legislación, la cual permite utilizar o no tanque de almacenamiento (Autoconsumo), siempre manteniendo que en todos sus proyectos se mantenga el debido proceso a un ambiente sano, libre de contaminación y de cara a garantizar la salud pública, no obstante, de la noche a la mañana, forzando el contenido reglamentario, de modo subrepticio e imprevisto y en contra de los permisos ya otorgados y vigentes que su representada requiere de tanque de almacenamiento para operar la planta asfáltica, sin tomar en consideración que dicha exigencia es para quienes deseen instalar un tanque de autoconsumo, y existen muchos que no lo utilizan como las 5 plantas de asfalto que posee el MOPT, como se indica en el oficio DVOP-2016-219 de fecha 28 de enero de 2016 de la División de Obras Públicas.
Que quienes no utilizan los tanques operan a través de una Licencia Ambiental, incluyendo Garantía Ambiental e inspecciones periódicas, y en su caso, operan con programación de producción mediante un trasvase del cisterna que lo acarrea desde el plantel de RECOPE. Que la exigencia provocará un aumento de costos no previstos, desequilibrando la ecuación financiera de los contratos en donde los precios ya se encuentran establecidos, y, además, les afecta el derecho fundamental al libre comercio, puesto que se le impone un modelo a seguir distinto al definido por su autonomía. Que ya las autoridades del MOPT “han emitido criterios por separado sobre esta situación, en cuanto que no solo las plantas que emplea mi representada en los proyectos en actual ejecución, sino que las mismas del Ministerio operan de conformidad con la legislación y aspectos de salud y ambientales correctos”. Considera que de forma antijurídica, el MINAE estima que, contra la misma letra del artículo 66 del Decreto Ejecutivo 30131, Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima, a partir del 16 de mayo de 2016 debe contar con permiso de uso de tanque de almacenamiento aunque no lo requiera por su sistema de producción y aunque la norma lo disponga como facultativo, es decir en clara violación de la autonomía de la voluntad, lo que acarrea consecuencias jurídicas graves, porque provocará que RECOPE no le suministre más asfalto, lo que puede afectar las obras públicas en desarrollo, y además, la exclusión o descalificación de la oferta de su representada en un concurso público promovido por el CONAVI, en donde había cumplido todos los requisitos técnicos y financieros del cartel.
Que mediante oficio DGTCC-DL-386-2015 se le responde al CONAVI, en lo que respecta a la Licitación Pública 2014LN-000018-0CV00, que no existen licencias otorgadas a nombre de la parte actora, sobre lo cual señala: “Certificación y declaración totalmente falsa, alejada de la realidad, debido a que según sus registros y archivos, mi representada desde el año 2006, se le otorgó las licencias y autorizaciones necesarias para el almacenamiento de derivados del petróleo necesarios para la producción de mezcla asfáltica en caliente, para todas su plantas, localizadas a lo largo y ancho del territorio nacional vigentes a la fecha.” En este mismo sentido, afirma que mediante oficio “MINAE R-443-2006 MINAE de las 9:30 horas del 01 de diciembre del 2006, MI REPRESENTADA OBTUVO DEL MINAE LAS AUTORIZACIONES, PERMISOS Y APROBACIONES PARA EL ALMACENAMIENTO (AUTOCONSUMO) DEL ASFALTO PARA TODAS LAS PLANTAS EN EL TERRITORIO NACIONAL.”.
Que, atendiendo a lo anterior, sin seguir el debido proceso, se pretende suprimir los derechos de su representada en clara violación del artículo 308 inciso 1) de la Ley General de la Administración Pública. Que en virtud de las actuaciones de la Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible (DGTCC) del MINAE, con su oficio NºDGTCC-DL-386-2015, el cual es ampliación o aclaración del oficio NºDGTCC-DL-370-2015, incitó a que el CONAVI, que guarda relación de independencia con el MINAE y por ende responsable también para los efectos de la presente demanda, a que fuera excluida su oferta en la Licitación Pública Nº 2014LN-000018-0CV00, con daños claros y directos al patrimonio, pues evidentemente se deja de percibir la utilidad prevista en la ejecución de las tres líneas ofertadas. Adiciona que “Con la determinación de la Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible (DGTCC) del MINAE a partir de la denuncia formulada por el Diputado, sobre la base de la falta de licencia o permiso de almacenamiento en tanque de autoconsumo, emite esa instancia administrativa tres resoluciones que afectan ya no solamente la licitación Pública Nº 2014LN-000018-0CV00, sino la operación de las plantas productoras de mezcla asfáltica en caliente de la empresa para los proyectos: "Construcción Ruta Nacional Nº4, Sección Bajos de Chilamate-Vuelta Kopper" (sic) y "Construcción de la carretera a San Carlos, Sección Sifón-Ciudad Quesada (La Abundancia)".”, lo que se realiza mediante la emisión de las resoluciones R-MINAE-DGTCC-250-2016 de las 11:10 horas del 27 de enero del 2016, R-MINAE-DGTCC-394-2016 de las 8:00 horas del 10 de febrero del 2016 y R-MINAE-DGTCC-618-2016 de las 10:00 horas del 2 de marzo del 2016.
Atendiendo a lo expuesto, concluye que pide la nulidad de los actos citados porque: “La nulidad se solicita en razón de que dichos actos administrativos ordenan llevar a cabo un trámite administrativo ante la Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible del Ministerio de Ambiente y Energía con requisitos que expresamente no están dispuestos en el ordenamiento jurídico para el modelo de producción de mezcla asfáltica de CONSTRUCTORA SÁNCHEZ CARVAJAL S.A.”. B) Contra el CONAVI. Señala que El Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI) promovió licitación pública Nº2014LN-000018-0CV00, proyecto, "Mantenimiento Periódico y Rehabilitación del Pavimento de la Red Vial Nacional Pavimentada" y que su representada cumplía con los requisitos para participar en la misma y que ella ofertó, obteniendo el menor precio en tres de las diez líneas licitadas, logrando ocupar el primer lugar respecto a las otras ofertas.
Continúa señalando: “El cartel de esta licitación del CONAVI dispuso como requisito de admisibilidad, dentro de los aspectos técnicos, que las plantas productoras de mezcla asfáltica en caliente, debían cumplir con los permisos de funcionamiento según la legislación vigente”. Al respecto, señala que, como respuesta a las consultas sobre la citada licitación, la Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible del MINAE, con su oficio NºDGTCC-DL-386-2015 manifestó que no existen licencias de almacenamiento a nombre de la empresa Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima, lo cual es falso. Que como resultado de lo anterior, CONAVI declaro su oferta inelegible para esa licitación, a pesar de haber cumplido todos los aspectos legales, financieros y técnicos, y además señala: “CONAVI rompe con el principio de probidad, al adjudicar a una oferta ¢4.737.697.180,56 (Cuatro mil setecientos treinta y siete millones seiscientos noventa y siete mil ciento ochenta colones con cincuenta y seis céntimos) más cara que la nuestra (Prueba Nº18), alegando para ello que la oferta de Constructora Sánchez Carvajal S.A. no resultaba elegible por dos aspectos técnicos: primero: por la falta de experiencia al no querer convalidar la experiencia aportada por la empresa, adquirida positivamente en los proyectos Río Convento - Buenos Aires y Buenos Aires- Paso Real y segundo: por no tener la empresa las licencias o permisos de uso de tanques de almacenamiento o autoconsumo. / En efecto mediante oficio Nº GCSV-01-16-0179 de fecha 03 de febrero de 2016, la Gerencia de Conservación de Vías y Puentes del Consejo Nacional de Vialidad, emite criterio técnico de valoración de ofertas presentadas a la licitación pública Nº 2014LN-000018-0CV00, proyecto, "MATENIMIENTO PERIODICO Y REHABILITACIÓN DEL PAVIMENTO DE LA RED VIAL NACIONAL PAVIMENTADA", y en el caso de nuestra oferta para tres líneas de esa licitación, según ese criterio -supuestamente- nuestra empresa no cuenta con la experiencia requerida para la ejecución de los trabajos objeto del concurso ni con los permisos necesarios para la operación de plantas de mezcla asfáltica (Prueba Nº17).”.
En cuanto al rechazo por la falta de experiencia, procede a transcribir los argumentos expuestos en el recurso de apelación formulado dentro de la citada Licitación Pública, en donde se resalta que: “Mi representada posee y sobrepasa dicho mínimo de experiencia en la actividad de “perfilado de pavimentos" y para demostrarla aportó con la oferta toda la información requerida en los Formularios contenidos en el cartel, en los cuales consta que en el proyecto denominado “Río Convento-Buenos Aires" ejecutamos un total de 266,600 m2 de perfilado de pavimentos, en tanto que en el proyecto "San Isidro-Río Convento" y otras rutas nacionales de la zona de influencia ejecutamos 240,000 m2 de esa misma actividad, para un total de 506,600 m2, cantidad ésta muy superior al mínimo de 400.000 m2 requerido por el cartel. / No obstante la Gerencia de Contratación de Vías y Puentes del CONAVI, oficiosamente y acudiendo a una interpretación que consideramos técnicamente incorrecta, estimó que dicha experiencia no era evaluable, pues a su juicio las labores ejecutadas no corresponden a la actividad de perfilado de pavimentos, ello a pesar de las múltiples pruebas documentales y explicaciones que al efecto brindó y aportó nuestra compañía (…) En resumen, la citada Gerencia del CONAVI afirma que la actividad de Reacondicionamiento de la Calzada no se corresponde con el alcance de la actividad de perfilado de pavimentos dispuesta por el cartel, razón por la cual no es posible equiparlas para efectos de su reconocimiento como experiencia en ésta última actividad. / Al respecto mi representada sostiene que, como es del conocimiento de la Administración, en el indicado proyecto Río Convento - Buenos Aires se trabajó con niveles de acuerdo a lo establecido en el cartel de licitación, razón por la cual previo a los trabajos de Reacondicionamiento de la Calzada, era necesario perfilar la carpeta de mezcla asfáltica existente, ya que ésta presentaba múltiples deformaciones, producto de las constantes intervenciones realizadas a la ruta con bacheas; esta labor fue llevada a cabo mediante el ítem de perfilado de pavimento, dicha actividad resultó incluso conforme al Tomo de Disposiciones para la Construcción y Conservación Vial. / Una vez realizado el perfilado de la carpeta se procedía al reacondicionamiento de la calzada con el fin de pulverizar el material propio de la actividad de perfilado y mantener así un adecuado control de niveles y disposición de materiales, para garantizar el alineamiento horizontal de diseño solicitado por la Administración, así que la actividad de perfilado, nivelado y disposición de materiales realizado en dicho proyecto, coincide plenamente con lo indicado en el ítem de perfilado de pavimentos que establece el alcance en los proyectos de Conservación Vial "La ingeniería de proyecto puede disponer del material perfilado para el proyecto .....
". (Tomo de Disposiciones para la Construcción y Conservación Vial) / El segundo alcance que se lograba a través de este ítem en el proyecto Río Convento-Buenos Aires, era aprovechar el material pulverizado, junto con el material nuevo, a los cuales se le incorporaba el cemento y con la recuperadora se homogenizaba, a fin de lograr mejorar el valor estructural de la nueva rasante, tal y como lo explican las notas adjuntas de los ingenieros Gerardo Acosta Herrera y Fernando Lee González quienes estuvieron a cargo de la Supervisión y Dirección del Proyecto. / Estas rutas requirieron de trabajos más complejos que los de la mera actividad de "perfilado de pavimentos1: debido a que la Administración solicitó resolver problemas de ancho de calzada y mejoramiento de rasantes, las cuales se encontraban sumamente deformadas, pues en los últimos años estas rutas únicamente fueron atendidas con mantenimiento rutinario, el cual consistió en la atención de los baches abiertos, sin mejorar el nivel de servicio y la estructura de pavimento. / Por lo tanto, es claro que el alcance del trabajo realizado en ese proyecto, incluyó la ejecución tanto del perfilado como del recuperado (reacondicionamiento de la calzada); el primero para la remoción de los materiales y el segundo para la construcción de una nueva capa estructural.”.
En lo que respecta al Proyecto San Isidro - Río Convento señala que el CONAVI dispuso en el Oficio GSCV-01-16-0179, que no se puede validar la experiencia de 240.000 m2 de perfilado de pavimentos realizado en esta ruta pues a su juicio lo que se hizo fue una "recuperación del camino" y no un perfilado del pavimento. En este sentido, señala que aportaron las notas demostrando que sí ejecutaron la actividad mencionada en ese proyecto, pero que tal autoridad argumenta que los suscriptores de las mismas ya no son funcionarios públicos activos a pesar de ser actividades históricas de ese proyecto. Como resultado de las citadas notas, el CONAVI realiza el análisis de los diversos elementos contractuales con las constancias consignadas en dichas notas, exponiendo que algunos aspectos no coincidían entre lo establecido en las mismas y las obras ejecutadas, lo cual causó que la parte actora señalara: “La actuación de la administración según lo expuesto anteriormente solo puede fundamentarse en el hecho de que le resultaron tan poco creíbles los certificados emitidos por los Ingenieros Carlos Pereira Esteban y José Ml (sic) Sáenz Scaglietti, que requirió revisar el expediente del proyecto para verificar si lo acreditado por esos funcionarios podía ser admitido o no. / Para esta representación, es poco usual en la Administración este tipo de conducta, en donde se pone en duda la honorabilidad de dos Ingenieros de la trayectoria de los que suscribieron esas notas. / No imaginamos cómo hace la Administración cuando le presentan certificaciones de experiencia adquiridas por empresas en trabajos privados, que evidentemente son certificadas por sujetos no públicos y probablemente sin la trayectoria profesional y personal de los señores Pereira Esteban y Sáenz Scaglietti, este comentario lo hacemos porque llama la atención la conducta asumida por la Administración en este caso”.
En virtud de lo expuesto, considera que su representada sí tiene la experiencia debida y requerida por el cartel de esa licitación, no obstante pese haberse acreditado la misma, el CONAVI en su ilegal actuar determina no considerarla a efectos de tenernos excluidos del proceso de contratación. C) Contra la Contraloría General de la República. En cuanto a los argumentos formulados contra el órgano contralor, los mismos derivan de su participación en la fase recursiva planteada contra el acto de adjudicación de la Licitación Pública Nº2014LN-000018-0CV00. La parte actora señala: “se solicita la nulidad de lo resuelto mediante resolución administrativa Nº R-DCA-361-2016 de las 13:45 horas del 02 de mayo del 2016, al manifestar ésta que mi representada no había aportado los permisos o licencias para el traslado de los combustibles (PEDDLER) necesarios para la operación de las plantas de producción de mezcla asfáltica, cuando por un lado, mi representada dentro de su esquema de defensa para la apelación, se alegó y aportó los correspondiente permisos que estableció el cartel de licitación debían tener las plantas productoras de mezcla asfáltica, se explicó y determinó con aporte de prueba que su sistema de producción no requiere de licencias para el almacenamiento en tanques porque no los emplea, sino que se aportó las licencias otorgadas y vigentes para almacenar, brindadas por autoridades correspondientes desde el año 2006”.
Indica que la violación se da por inexistencia de motivo como elemento del acto administrativo, por cuanto se rechaza ad portas el recurso por no aportar el permiso para el transporte del asfalto de RECOPE a las plantas de asfalto siendo que este permiso no ha sido solicitado en el cartel de la contratación y por ende no debió ser motivo de rechazo, tan es así que no se le requirió a ningún otro oferente. Señala que “Si la Contraloría hubiese revisado cuidadosamente el cartel de la referida licitación habría podido verificar que la cláusula 6.6 de dicho pliego de condiciones ( que en buena técnica jurídica debió ser consignada como un hecho probado de la resolución, omisión que de entrada evidencia la pasmosa superficialidad con que se analizó nuestro recurso), lo que exigió fue que "las plantas productoras de mezcla asfáltica" (no los transportistas de combustibles y/o asfalto, sean estos propios o de terceros) debían contar "con todos los permisos de funcionamiento establecidos en la legislación vigente".
Continúa señalando que, con la finalidad de producir la mezcla mencionada, la planta cuenta con un depósito o recipiente en el que se colocan los materiales requeridos para ese propósito, entre ellos el asfalto, de forma que, para colocar el asfalto en su respectivo depósito, su propietario u operador dispone de varias alternativas que le confiere el ordenamiento jurídico vigente y, más concretamente, el citado "Reglamento para la Regulación del Sistema de Almacenamiento y Comercialización de Hidrocarburos"; la primera con los tanques de almacenamiento, la segunda, que subdivide en dos opciones, una es adquirir diariamente tanto el combustible como el asfalto de un Distribuidor sin Punto Fijo de Ventas (Peddler) y otra es con camiones cisterna propios; y la tercera es adquirir diariamente el combustible de una Estación de Servicio debidamente autorizada. En este sentido, señala que “Evidentemente no es posible para nuestra compañía demostrar un hecho negativo (el no almacenamiento de asfalto), pero sí es perfectamente factible (y eso fue lo que hicimos en nuestro recurso) demostrar que la legislación vigente no requiere contar con un permiso de almacenamiento para autoconsumo de asfalto para la operación de la planta, pues la misma legislación permite otras formas de operación de ésta sin contar con dicho permiso.
Esta última demostración no requiere, en absoluto, aportar ningún documento probatorio, pues constituye una argumentación legal elaborada sobre la base del reglamento respectivo, motivo por el cual es del todo improcedente e ilegal que para confirmarla se nos exija aportar unos documentos que, además, nunca solicitó el cartel, pues no sobra recordar que lo que el cartel pidió fue que las plantas (no los transportistas del asfalto) contaran con todos los permisos requeridos por la legislación vigente. De manera que para tener por demostrada la improcedencia de la exclusión de nuestra oferta bastaba con demostrar, como lo hicimos, el carácter innecesario del permiso requerido, en tanto fue la supuesta ausencia de dicho permiso el motivo de dicha exclusión.”. Sobre este punto, señala que el rechazo realizado violenta groseramente el artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública (principios elementales de lógica, técnica y justicia) y el principio constitucional de igualdad, toda vez que Constructora Meco Sociedad Anónima argumentó en este mismo expediente una situación idéntica y a ésta no se le requirió los permisos de los Peddlers o permisos de transporte hasta las plantas de asfalto.
Que, a partir de la petición de nulidad absoluta de las actuaciones de los aquí demandados, se deriva de la misma, la responsabilidad de indemnizar los daños y perjuicios ocasionados, así como su debida indexación, tal y como se plantea en la petitoria de esta demanda, la que se solicita sea declarada con lugar.
III.Argumentos de las partes demandadas. En las próximas líneas se procede a la atención de los argumentos formulados por las partes demandadas en las respectivas contestaciones. A) Contestación del Estado. (imagen 889) El primer argumento formulado por la representación del Estado es una falta de interés actual por cuanto “La parte actora, pretende entre otras pretensiones que se declaren nulos los siguientes actos administrativos del Ministerio de Ambiente y Energía: Oficio N° DGTCCDL-370-2015 del 16 de noviembre del 2015, oficio DGTCC-DL-386-2015del 2 de diciembre del 2015, resolución N° R-MINAE-DGTCC-250-2016 de las 11:10 del 27 de enero del 2016, R-MINAE-DGTCC-394-2016 de las 8:00 del 10 de febrero del 2016 y R-MINAE-DGTCC-618-2016 de las 10:00 del 2 de marzo del 2016 dictadas por la Dirección General de Transportes y comercialización (sic) de Combustibles del MINAE, que señalan que la empresa Constructora Sánchez Carvajal debe cumplir con los requisitos exigidos en el Decreto 30131-MINAE así como la elaboración y tramitación de planos del módulo de almacenamiento para poder continuar con la compra de asfalto ante RECOPE, por lo tanto, es evidente que en el presente caso existe una falta de interés actual en relación a la pretensión de nulidad de dichos actos administrativos, por cuanto la parte actora ya cumplió con lo requerido por dichas resoluciones y ya les fue otorgado el permiso de almacenamiento de combustibles. / De conformidad con las resoluciones R-MINAE-DGTCC-1512-2016 de las 9:05 del 4 de octubre del 2016 y R-MINAE-DGTCC-1511-2016 de las 9:00 del 4 de octubre del 2016 se desprende que la parte actora mediante escrito de fecha de 20 de julio del 2016 solicitó formalmente la aprobación para el funcionamiento de un módulo de almacenamiento para autoconsumo de bunker y asfalto para las plantas de mezcla de (sic) asfáltica de los proyectos Bajos de Chilamate-Vuelta Kooper y Sifón La Abundancia presentando los requisitos solicitados en las resoluciones que se pretenden anular (…)”.
Adicionalmente, considera que existe una falta de legitimación pasiva del Estado en cuanto a los actos emitidos por el CONAVI y la CGR, ya que dichos actos que se pretenden anular son actos emitidos directamente por el CONAVI y la CGR y serán dichos órganos los que respondan por sus actuaciones, así como los eventuales daños que ocasione su actuar. Por último, argumenta una falta de derecho con base en sendos razonamientos. Por un lado, señala que el ordenamiento jurídico le otorga al MINAE el carácter rector de la política nacional en materia de protección ambiental, manejo, dirección, vigilancia y uso sostenible de los recursos naturales, energéticos y mineros, así como velar por una adecuada comercialización de los productos derivados de los hidrocarburos, tal y como lo disponen los numerales 2 de la Ley Orgánica del Ministerio de Ambiente y Energía, Ley 7152, 5 inciso d) de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, Ley 7593, 2 y 5 del Reglamento para la Regulación del Sistema de Almacenamiento y Comercialización de Hidrocarburos, Decreto Ejecutivo 30131-MINAE-S, 46 del Reglamento Orgánico del Ministerio de Ambiente y Energía, Decreto Ejecutivo 35669-MINAET; de los que se desprende que existe una obligación del Estado de velar que el almacenamiento y la comercialización de los hidrocarburos se dé correctamente con el fin de prevenir el riesgo o peligro de la salud y el ambiente que conlleva el almacenamiento y distribución de los combustibles derivados de los hidrocarburos como lo es el asfalto.
En este sentido, señala: “En el caso que nos ocupa, el Diputado Luis Vásquez Castro mediante los oficios LVC.N° 262-11-2015 del 18 de noviembre del 2015 y LVC N° 285-12-2015 del 8 de enero del 2016 interpuso denuncia informando al MINAE la existencia de plantas procesadoras de asfalto que no cuentan con la licencia de almacenamiento de asfalto, dentro de las cuales se encuentra la empresa de los actores. / Ante dicha denuncia el Departamento de Ingeniería de la Dirección General de Transportes y Comercialización de Combustible del MINAE realiza diversas inspecciones en las plantas indicadas en la denuncia, en las cuales se confirma que la empresa Constructora Sánchez Carvajal cuenta con tanques de almacenamiento de asfalto que no cumplen con todas las condiciones establecidas en el Decreto DE-30131-MINAE, ya que se encontraron irregularidades tales como que el anclaje e instalación de los tanques cisternas no es apropiado, según lo solicitan los artículos 69.7.6, 69.7.7 Y 69.7.8, que el sistema eléctrico no reúne las condiciones mínimas establecidas en el artículo 33 del DE-30131-MINAE-S, que el dique no reúne las condiciones mínimas que exige el DE-30131-MINAE-S y posee orificios por los cuales escurren aceites al suelo natural, entre otras, que se pueden detallar en los informes técnicos IF-DGTCC-46-01-16 del 27 de enero del 2016, y IF-DGTCC-47-01-16.”.
Que, como resultado de lo anterior, se emiten las resoluciones R-MINAE-DGTCC-250-2016 de las 11:10 horas del 27 de enero del 2016, R-MINAE-DGTCC-394-2016 de las 8:00 horas del 10 de febrero del 2016 y R-MINAE-DGTCC-618-2016 de las 10:00 horas del 2 de marzo del 2016. Continúa señalando que "Posteriormente mediante informe IF-DGTCC-16-06-16 fecha 10 de junio del 2016 el Departamento de Ingeniería y Fiscalización de la DGTCC señala que en fechas 6 y 7 de junio del 2016 realiza visita de inspección en los planteles de producción de mezcla asfáltica de los proyectos de construcción de las carreteras Sifón La abundancia y Vuelta Kooper de la empresa Sánchez Carvajal en las cuales se encontraron tanques de almacenamiento de combustible diésel, bunker y asfalto, realizándose medición a los tanques del volumen de remanente de combustible encontrando que en todos los casos los tanques contenía alguna cantidad de combustible, los encargados de cada uno de los planteles indicaron que ''las plantas procesadoras en encuentran en operación continua, el asfalto utilizado, normalmente se recibe un día antes de la producción, en horas avanzadas de la tarde, este debe calentarse a razón de tres grados centígrados por hora, ya que llega de 10 a 15 grados menos de lo requerido por el proceso de producción, la razón de calentamiento y el procesamiento de asfalto, depende del clima imperante en el momento de producir ya que si llueve, no se puede aplicar la mezcla y el producto llega al plantel más frío.": Adicionalmente, señala que no es de recibo el dicho de la parte actora de que las disposiciones que se derivan del artículo 66 del Decreto 30131-MINAE deben de aplicarse a su representada únicamente cuando este desee instalar un tanque de autoconsumo y que cuando no desee instalarlo no tiene porqué cumplir con la obtención de licencia de almacenamiento de asfalto otorgada por el MINAE, ya que el cumplimiento de las obligaciones establecidas en el Decreto 30131-MINAE no se encuentra determinado por el deseo ni por elementos subjetivos de las plantas procesadoras de mezcla asfáltica, sino por la existencia de condiciones y circunstancias que hacen exigible el cumplimiento de las conductas ordenadas en el Decreto N° 30131, circunstancias que, como en el caso de la empresa Sánchez Carvajal, son la existencia de tanques de almacenamiento, los cuales no cuentan con la licencia de almacenamiento de asfalto y que además tienen múltiples deficiencias que atentan contra el objetivo de protección al ambiente, además de que en las visitas realizadas por funcionarios del MINAE a las plantas de la parte actora, el personal que labora en las mismas le explicó a esos funcionarios todo el proceso de producción de la mezcla desde que se recibe y almacena el asfalto hasta que éste se mezcla con los demás productos en la planta procesadora.
En cuanto a los argumentos de la parte actora de que utilizan unidades de transporte de combustible únicamente para manipular y contener el asfalto en lugar de utilizar tanques de almacenamiento, señalan que dichos alegatos no son de recibo porque “las unidades de transporte de combustibles se encuentran reguladas en los Decretos Ejecutivos N° 36627 Reglamento para la Regulación del Transporte de Combustible y el decreto N° 31502 Reglamento para la Distribución de Combustibles Derivados de Hidrocarburos sin Punto Fijo de venta (peddler), los cuales prohíben transportar y depositar combustibles y productos derivados de hidrocarburos en lugares no autorizados por el MINAE”. Adicionalmente señala que “Por otra parte, tampoco aceptamos la afirmación de la parte actora en cuanto a que señala que por su modelo de operación de producción de mezcla asfáltica, operan con una licencia de viabilidad ambiental de manera que cuenta con los permisos vigentes según la legislación nacional, ya que si bien es cierto cuentan con la viabilidad ambiental, el cumplir con todas las regulaciones ambientales es una de las obligaciones y compromisos que se exigen en el proceso de evaluación ambiental según lo señalado en el artículo 14 inciso 2 del Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA)”, por lo que considera que la parte actora debe cumplir con el Decreto 30131-MINAE-S.
En torno a la indemnización solicitada, argumentan que todas las actuaciones han estado ajustadas a derecho, por lo que la misma no resulta procedente, máxime que, considera, que ninguno de los principios de contratación establece un derecho subjetivo a ser contratado por la Administración Pública por el solo hecho de haber participado en el concurso, máxime que en el caso que nos ocupa, al momento de presentar su oferta la parte actora no cumplía con dos requisitos, tener la experiencia y los permisos otorgados por el MINAE para los tanques de autoconsumo. Señala que, en caso de considerarse la existencia de un daño, el actor liquida un monto de ¢3.715.867.548.37 (Tres mil setecientos quince millones ochocientos sesenta y siete mil quinientos cuarenta y ocho colones con treinta y siete céntimos) alegando que es la utilidad dejada de percibir por la empresa para cada línea ofertada más las comisiones canceladas con relación a la garantía de participación; aspecto sobre el cual, el actor no ha aportado ningún tipo de prueba que permita establecer la existencia real de la ganancia dejada de percibir, ya que si bien aporta un informe no presenta las hojas de trabajo que respaldan el mismo.
Como conclusión, solicita que se acoja la falta de interés actual, la falta de legitimación pasiva del Estado, la excepción de falta de derecho declarando sin lugar en todos sus extremos la demanda, que no le asiste derecho para reclamar responsabilidad del Estado y que se condene a los actores al pago de las costas del presente proceso, así como los intereses derivados de ellas hasta su efectivo pago, toda vez que es evidente que no ha existido razón para litigar. B) Contestación del CONAVI. (imagen 931) Señala que la parte actora solicita la nulidad del criterio externado en el oficio número GCSV-01-16-0179 del 3 de febrero de 2016, correspondiente a la Licitación Pública 2014LN-000018-0CV00. Al respecto, se opone a los alegatos de la parte actora en cuanto a los extremos cuestionados. Sobre el factor experiencia señala que, dado que la empresa actora participó para un total de tres líneas, debía cumplir con la experiencia mínima establecida en el cartel de 400.000 m2 de perfilado de pavimentos, para lo cual supuestamente ofreció la experiencia adquirida en los proyectos Río Convento-Buenos Aires (266,600 m2 de perfilado de pavimentos) y "Mejoramiento de la ruta nacional número 2: San Isidro-Río Convento" (240,000 m2 de perfilado de pavimentos).
En relación al primer proyecto, señala que la empresa actora pretendía que la experiencia adquirida en "Pavimento bituminoso en caliente, reacondicionamiento de la calzada, suministro de cemento Pórtland para reacondicionamiento de la calzada y emulsión asfáltica" fuera homologada a la requerida de "Perfilado de pavimentos", lo cual no fue aceptado técnicamente por la Gerencia de Conservación de Vías y Puentes, por una serie de factores expuestos en el oficio impugnado, entre los cuales, en resumen, detalla: “a) En el proyecto río Convento - Buenos Aires no existe ningún renglón de pago de perfilado. / b) La metodología, objetivos y formas de realizar los trabajos para ambos renglones son diferentes. / c) De las especificaciones especiales para cada una de las actividades se concluye que son diferentes en alcance y equipos especializados. / d) Además, una es actividad de mantenimiento periódico y otra de rehabilitación. / Aunque esto no lo menciona el oficio citado, cabe señalar que, desde el punto de vista legal, ambas actividades también son diferentes, según definiciones establecidas en el artículo 1 de la ley 7798 "Ley de Creación del Consejo Nacional de Vialidad": " ...
Mantenimiento periódico: Conjunto de actividades programables cada cierto período, tendientes a renovar la condición original de los pavimentos mediante la aplicación de capas adicionales de lastre, grava, tratamientos superficiales o recarpeteos asfálticos o de secciones de concreto, según el caso, sin alterar la estructura de las capas del pavimento subyacente. El mantenimiento periódico de los puentes incluye la limpieza, pintura y reparación o cambio de elementos estructurales dañados o de protección. / Rehabilitación: Reparación selectiva y refuerzo del pavimento o la calzada, previa demolición parcial de la estructura existente, con el objeto de restablecer la solidez estructural y la calidad de ruedo originales. Además, por una sola vez en cada caso, podrá incluir la construcción o reconstrucción del sistema de drenaje que no implique construir puentes o alcantarillas mayores. Antes de cualquier actividad de rehabilitación en la superficie de ruedo, deberá verificarse que el sistema de drenaje funcione bien.
La rehabilitación de puentes se refiere a reparaciones mayores, tales como el cambio de elementos o componentes estructurales principales o el cambio de la losa del piso ... " e) No se puede deducir que la actividad de perfilado de pavimentos está implícita en la actividad de reacondicionamiento de la calzada. / f) En la licitación se incluye " ... para el renglón de pago M-30 (A), Reacondicionamiento de la calzada también establece que el material debe ser pulverizado, pero no incluye el uso de una perfiladora en el apartado de maquinaria, sino una recuperadora Caterpillar RM-350 o similar... " / g) En el informe final rendido para el proyecto río Convento -Buenos Aires " ... no se describe que previo a la rehabilitación del pavimento se haya utilizado una perfiladora para pulverizar la capa asfáltica existente ... no se detalla el uso de una máquina perfiladora ... " / h) La Administración exige la experiencia en todo el alcance del renglón de pago de perfilado (no solo en parte).
Lo anterior exige, entre otras actividades, la medición de niveles, fresado, cargado y transporte del material perfilado al plantel del MOPT más cercano, control del polvo, barrido mecánico y acabado de superficie fresada para recibir la nueva capa asfáltica y mejorar el acabado superficial”. Señala que la parte actora únicamente esgrime argumentaciones y refiere a un conocimiento de la Administración que no detalla, especifica, ni acredita fehacientemente en cartel, contrato, actas, bitácoras, etc. de proyectos que se habrían ejecutado en los años 1997 y 1999. Adicionalmente, expone algunos aspectos relativos a las notas ofrecidas para probar la experiencia, tales como la investidura en las cuales se emiten las mismas, la inobservancia de indicar con base en que documentos se realizan éstas, ni las fechas en los cuales se ejecutaron los trabajos que se certifica, entre otros aspectos. En relación al segundo proyecto, señala que tampoco se aceptó la supuesta experiencia esgrimida por la empresa actora, por las razones ampliamente expuestas en el oficio cuestionado y que se resumen así: “a) Lo realizado en dicho proyecto fue una recuperación del camino que es diferente a un perfilado de pavimento. / b) Cuando la empresa aclara (sic) cotiza el renglón de pago 209(3)A Escarificado de camino existente, volcado de material a la gaveta de ampliación, conformación y acabado, así como la memora (sic) de cálculo " ... no existe una Perfiladora RX-600, potencia 600 HP Marca Roadtec ...
" / c) " ... al haberse eliminado los renglones de pago 305(2)A denominado Proceso de modificación de base existente y 306(4) Perfilado superficie de ruedo 20 cm y sustituido por en (sic) renglón de pago 209(3) denominado Escarificación camino existente, volcado de material a la gaveta de ampliación, conformación y acabado, no se puede reconocer la experiencia declarada por el oferente de 240,000 m2 de perfilado de pavimentos, ya que esta actividad no fue realizada según consta en el expediente de CONAVI ..." / d) "... No existe prueba en el expediente de esta contratación, que ese renglón de pago haya considerado en algún momento el uso de una perfiladora RX-600, potencia 600 HP, Marca Roadtec, como lo señala el oferente, ya que contrario a lo afirmado para la ejecución del ítem de escarificado se estableció una recuperadora RM-350, que fue la base para determinar el precio del ítem y su razonabilidad …" / e) "... el renglón de pago denominado Escarificado de camino existente, volcado de material a la gaveta de ampliación, conformación y acabado no es homólogo al renglón de pago de ''Perfilado de pavimento” máxime que el contratista propuso el uso de la recuperadora de caminos y de un excavador, que sirven para escarificar y luego volcar ese material en la gaveta realizada, tal y como lo describe el alcance del Ítem.
Además, el precio horario de una recuperadora Caterpillar RM-250 y un excavador, son diferentes al precio de una perfiladora RX-600, potencia 600 HP, Marca Roadtec …" / No se indica expresamente, pero se refiere a los precios establecidos en el decreto ejecutivo número 38157-MOPT "Tarifas para alquiler de maquinaria contenidas en la tabla denominada "Costos Máximos Horario de Equipo y Maquinaria", para la atención de las vías nacionales", publicado en el diario oficial La Gaceta número 32 del 14 de febrero de 2014 o el aplicable (por encontrarse vigente)”. Reitera que, en su demanda, la parte actora reitera los argumentos esgrimidos en su recurso de apelación ante la Contraloría General de la República sin detallar, especificar, ni acreditar fehacientemente en cartel, contrato, actas, bitácoras, pruebas de laboratorio, etc. de proyectos que se habrían ejecutado hace bastantes años. Adicionalmente, en igual sentido, realiza observaciones a las constancias emitidas que le generan aspectos que le impiden contabilizar la experiencia allí indicada.
Sobre los permisos de las plantas productoras de mezcla asfáltica, señala que la acusación de que el CONAVI induce al MINAE se debe a una apreciación subjetiva de la parta actora, por cuanto entendida como “consultar” no es incorrecta, ilegal, inmoral ni ningún otro calificativo negativo, por cuanto, “De hecho, resulta correcto, pero sobre todo recomendable que, si durante el proceso de estudio y adjudicación de un concurso público, surge algún aspecto necesario de clarificar, el mismo se consulte al órgano competente, tanto desde el punto de vista legal y técnico”, ya que en el proceso de análisis, los funcionarios deben a) Cumplir con los principios de eficacia y eficiencia solicitando información (artículo 4 de la Ley de Contratación Administrativa), b) Verificar que el oferente cumpla con lo establecido en el ordenamiento jurídico (artículo 10 de la Ley de Contratación Administrativa), c) Asegurarse que las decisiones se adopten en apego a la imparcialidad y objetivos de la institución (artículo 3 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública).
En conclusión, señala que “Es claro que si una oficina pública -competente técnica y legalmente- informa que no se cumplen con determinados permisos, mal haría el CONAVI en adjudicar la oferta sobre la cual se hubiere emitido tal pronunciamiento”, y que en el presente proceso solo una de las razones por las cuales se excluyó la oferta de la actora tiene conexión con las resoluciones cuestionadas en este proceso, de forma que: “Y, en ambos casos, el CONAVI ha dictado actos con sustento jurídico y probatorio, los cuales se estiman válidos y suficientes, sin que -en ninguno de ellos -pueda reprocharse la violación de algún principio jurídico”. Como resultado, solicita declarar sin lugar la demanda establecida en contra del CONAVI y se condene a la parte actora al pago de ambas costas personales y procesales de esta acción. C) Contestación de la Contraloría General de la República. (imagen 952) En cuanto a los motivos de disconformidad de la parte actora con el acto emitido por el órgano contralor, este último ha considerado que recaen en los siguientes puntos: a) Falta de motivo o motivación de la resolución R-DCA-361-2016 que rechazó por improcedencia manifiesta el recurso de apelación formulado dentro del proceso correspondiente a la Licitación Pública 2014LN-000018-0CV00, en el cual, considera que “Fundamenta su escrito de demanda en una serie de consideraciones subjetivas, que lejos de plantear argumentos relacionados con una presunta conducta ilegal del órgano contralor, o una supuesta falta de motivación del acto indicado, constituye una disconformidad con lo resuelto por esta Contraloría General, sin que exista mérito fáctico, ni jurídico en sus argumentaciones, singularmente, en cuanto a la supuesta falta de motivación.”.
En este sentido, considera que la resolución impugnada contiene un análisis detallado y completo del cuadro fáctico expuesto, así como la fundamentación jurídica que motiva lo resuelto, de conformidad con lo que disponen los numerales 86 y 88 de la Ley de Contratación Administrativa, en concordancia con lo señalado en el artículo 180 del Reglamento a dicha ley; los cuales contienen una etapa de admisibilidad dentro del recurso de apelación que implica que se debería revisar una serie de aspectos de previo a conocer el fondo del asunto. Arguye que “Como resultado del procedimiento de contratación antes referido y luego del análisis técnico de las ofertas por parte de la administración licitante, la oferta de la parte actora resultó inelegible, por el incumplimiento de dos requisitos de admisibilidad, esto es, los equipos mínimos y la experiencia requerida para la técnica del perfilado de pavimento.
(Ver expediente judicial prueba número 17 del escrito de demanda de la parte actora).” En la impugnación interpuesta ante ese órgano, explicó las 3 diferentes opciones que contempla el ordenamiento jurídico para el sistema de almacenamiento y comercialización de hidrocarburos, manifestó, que operaba con las opciones alternativas al tanque de autoconsumo, e indicó, que sus plantas contaban además con la respectiva viabilidad ambiental otorgada por SETENA y con los respectivos permisos municipales, lo que evidencia que “lo argumentado por la parte actora, representaba una discusión que ella mantenía con la administración licitante respecto de si contaba o no con los permisos de funcionamiento requeridos por nuestro ordenamiento jurídico en sus plantas productoras de asfalto y en observancia al pliego cartelario.”. En este sentido, señala que: “Al margen del modelo de operación y las consideraciones subjetivas que la parte actora desarrolló -en una mala técnica recursiva-lo cierto es que omitió presentar en su recurso de apelación, elementos probatorios que permitieran a este órgano contralor tener por acreditado su tesis jurídica. / La carga de la prueba, y fundamentación, es una responsabilidad exclusiva del apelante, quien al no haber demostrado su tesis, tuvo como resultado el rechazo de la gestión planteada -mediante la resolución R-DCA-361-2066-por manifiesta improcedencia en la etapa de admisibilidad. / Lo anterior, en observancia a lo dispuesto en el artículo 177 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa (…) De un estudio detallado del recurso de apelación se aprecia que la prueba que el actor ofreció en ese momento, no resulta ser más que una serie de documentos y criterios que plantean la existencia de una discusión de la empresa Constructora Sánchez Carvajal mantiene con respecto a los informes técnicos emitidos por la administración licitante. / La parte actora, no aportó prueba idónea o pertinente en su recurso de apelación, que permitiera demostrar su mejor derecho, careciendo -entonces- de elementos que permitieran dar por cierta su tesis jurídica. / Por una parte, observe ese respetable Tribunal Contencioso que dentro de la prueba ofrecida en su escrito de contestación de demanda, específicamente, la prueba N° 26, la Constructora Sánchez Carvajal, aporta un informe técnico del lng.
Alexander Moya Lacayo, carnet (sic) N" IC5948, de fecha 06 de junio del 2016. / Dicho informe se denomina "Informe Técnico para determinar sí para la operación de las plantas productoras de mezcla asfáltica, resulta necesario contar con tangue de almacenamiento (Autoconsumo) y su respectiva licencia o permiso para realizar la producción diaria". / Es decir, no fue sino hasta el 06 de junio del 2016 casi dos meses después de que este órgano contralor resolvió el recurso de apelación, que la empresa Constructora Sánchez Carvajal S.A, logró elaborar un estudio técnico. / Es evidente que la parte actora a la hora de interponer el recurso de apelación no contaba con prueba que pudiera de una u otra forma refutar técnicamente lo resuelto por la administración licitante, e intenta ahora por medio del presente proceso subsanar su falta de fundamentación, acusando una ausencia de motivación a la resolución emitida por este órgano contralor. / Esta Contraloría General echó de menos en la prueba que aportó la parte actora, los permisos a los que hacía referencia para poder llevar a cabo la actividad en apego a nuestro ordenamiento jurídico, esto sucedió porque la empresa Constructora Sánchez Carvajal S.A, en ese momento probablemente no contaba con ningún elemento que demostrara su posición. / No es cierto que la parte actora haya aportado documentos que demostraran su teoría del caso -es decir, su modelo de operación- así como tampoco logró acreditar que contaba con los permisos correspondientes. / La Constructora Sánchez Carvajal S.A, ofrece como prueba el oficio Nº DGTCC-INF-16-03-06, emitido por el Ministerio de Ambiente y Energía, Dirección General de Transportes y Comercialización de Combustibles.
(Ver prueba 4.b del escrito de demanda) / Cabe señalar que dicho documento fue ofrecido como prueba en el recurso de apelación -sin embargo- tome nota esta autoridad judicial que el oficio corresponde a un permiso de almacenamiento, otorgado en el año 2006 relativo a los proyectos que mantenía la empresa en ese momento. Hábilmente la empresa actora trata de hacer ver que tenía permisos desde el 2006, sin embargo, no acreditó que dichos permisos estuvieran vigentes. / Por otra parte, si la tesis de la empresa recurrente era que el Reglamento para la Regulación del Sistema de Almacenamiento y Comercialización de Hidrocarburos, le permitía esquemas diferentes que hacían innecesario el tanque de almacenamiento, lo cierto del caso es que también se requería que acreditara que efectivamente funcionaba así en ese momento, aportando para ello los permisos o autorizaciones emitidas por las autoridades competentes para demostrar que estaba en la capacidad de cumplir lo solicitado por el cartel. / No solamente en lo que corresponde a la planta de mezcla asfáltica que exigía el cartel, sino también en cuanto al funcionamiento del Peddler o de los transportistas, todo lo cual le hubiese permitido integralmente acreditar su tesis y haber demostrado el cumplimiento del requisito cartelario. / La empresa Constructora Sánchez Carvajal debió demostrar que cumplía con los requisitos legales que establecía el pliego cartelario y desvirtuar, en consecuencia, el incumplimiento reprochado, es decir, la falta de licencias o permisos de almacenamiento de mezcla asfáltica y bunker o diesel tal cual lo exige la legislación vigente.
(Ver folios del 1882 al 1898 hecho probado 14 de la resolución Nº R-DCA-361-2016 del expediente administrativo de la CGR)”. En resumen, señala que la parte actora, en el recurso interpuesto, realizó una explicación sobre el modelo de operación que llevaba a cabo, así como su estrategia comercial, dejando de lado todos los elementos probatorios necesarios que acreditaran la existencia de las autorizaciones que requería su modelo operativo. Continúa señalando que en la medida cautelar tramitada en esta causa, la parte expresó su anuencia a gestionar los permisos y que la única disconformidad era sobre el plazo otorgado, lo que evidenció que al 04 de julio no contaba con los permisos, y que al presentar el recurso el 18 de abril de 2016 carecía de prueba idónea para fundamentar su posición. Indica que la parte actora se contradice en el tanto expone que no requería dichos permisos, pero argumenta que sí los tenía -en referencia a los permisos para transporte de derivados del petróleo-.
Señala que el punto 6.6, nota 2 del cartel de la licitación, estableció que las plantas productoras de mezcla asfáltica debían cumplir con los permisos de funcionamiento según la legislación vigente, y la parte actora no demostró en su recurso que contaba con los mismos, específicamente, los permisos para el transporte de derivados del petróleo de RECOPE a las plantas de asfalto y a los proyectos que ejecuta (Peddlers). Que si la parte tenía dudas sobre los mismos debió haberlo gestionado antes de la consolidación del cartel, de allí que no es válido discutir el contenido o validez del pliego cartelario cuando se trata de su aplicación. Señala que “El Órgano Contralor no le exigió ningún requisito extra cartelario al actor, por el contrario, fue el actor el cual mediante su recurso de apelación no logro demostrar, según su teoría del caso, que su oferta estuviera bajo el bloque de legalidad, desvirtuando la posición de la administración licitante. / De lo antes indicado, se desprende con toda claridad que no lleva razón la parte actora en sus argumentos, al señalar que la resolución R-DCA-361-2016 que viene atacando, carece de motivación. / Por el contrario, ha quedado ampliamente demostrado por parte de este órgano contralor que la empresa Constructora Sánchez Carvajal S.A, en su recurso de apelación, no realizó la fundamentación requerida que le permitiera acreditar su mejor derecho, conforme lo exige nuestro ordenamiento jurídico./ Razón que llevó a este órgano contralor, con fundamento en los argumentos antes descritos, a declarar el rechazo de plano de su recurso de apelación por improcedencia manifiesta, por lo que respetuosamente solicitamos a esta autoridad que rechace en todos sus extremos la presente demanda.”.
Por último, sobre los supuestos daños y perjuicios que alega la parte actora, señala que no existe prueba que acredite el supuesto daño alegado; que el actor como oferente en la Licitación Pública solo poseía una mera expectativa o situación hipotética dentro de dicho proceso de contratación lo cual no es suficiente para solicitar la indemnización pretendida. Que, al tenor de lo expuesto, formula la excepción de falta de derecho, la cual solicita se acoja, y, por consiguiente, se declare sin lugar la demanda en todos sus extremos y se condene a la parte actora al pago de ambas costas de este proceso más los respectivos intereses hasta el pago efectivo.
IV.Consideración previa sobre la prueba para mejor resolver. De previo a realizar el análisis de la prueba para mejor resolver ofrecida, es necesario hacer un recuento de actuaciones procesales acontecidas en torno a la gestión de la misma, lo cual se realiza a continuación. En fecha 19 de junio de 2017, la parte actora presenta ampliación de demanda ordinaria (imagen 1166) en donde indica que aporta como prueba documental la siguiente: “1. Oficio número GCSV-87-2017-0789 del 16 de marzo del 2017 y oficio número GCSV- 87-2017-1107 del 28 de marzo del 2017, ambos de la GERENCIA DE CONSERVACIÓN DE VÍAS Y PUENTES del CONAVI./ 2. Oficio DGTCC-DL-199-2016 de fecha 09 de Agosto 2016, la DIRECCIÓN GENERAL DE TRANSPORTE Y COMERCIALIZACIÓN DE COMBUSTIBLES. /3. Resolución R-DCA-0012-2017 de las 13:35 horas del 16 de enero del 2017 de la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. / 4. Resolución R-DCA-0120-2017 de las 15:15 horas del 23 de febrero del 2017 de la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA./ 5.
Licencia para almacenar permanentemente el diésel.”. Asimismo, ofrece como prueba testimonial la siguiente: “DR. ALLAN ASTORGA GÄTTGENS, mayor, casado, vecino de San José, portador de la cedula de identidad número 3-0252-0451, quien es licenciado en Geología, CGCR 112 y Doctor en Ciencias Naturales, SETENA CI 084 1998, para que en razón de su condición de experto se refiera al método productivo de asfalto de mi representada y que no almacena de manera permanente asfalto, búnker ni emulsión asfáltica. / 2. CARLOS MARIN RIVERA, mayor, casado, vecino de Santa Ana, portador de la cedula de identidad numero 1-808-575, quien es Ingeniero Civil, y quien a tiene a su cargo las plantas de asfalto de mi representada en el proyecto de Chilamate Vuela de Kooper y San Carlos, quien con su dicho se referirá al impacto que ha tenido en la ejecución y desarrollo de las plantas de asfalto y de los proyectos en los que estás operan, las acciones de la Administración Pública acusadas en la presente ampliación. / 3.
ALEJANDRO MOLINA SOLIS, mayor, casado, vecino de San José, portador de la cedula de identidad número 1-505-336, quien es Ingeniero Civil, quien en su condición de exdirector ejecutivo del CONAVI y exdirector de Obras Públicas del MOPT, se referirá a como las plantas de asfalto del MOPT no requieren tanques de almacenamiento permanente para el asfalto y bunker, acreditando así nuestro dicho de que se puede producir asfalto sin almacenar permanentemente”. Como resultado de dicha gestión, previa audiencia concedida a las partes, mediante resolución de las diez horas y cincuenta y siete minutos del cuatro de junio de dos mil dieciocho, la persona juzgadora de trámite declara inadmisible la ampliación de la demanda incoada. Posteriormente, en la audiencia preliminar celebrada a las nueve horas con cinco minutos del día catorce de mayo del dos mil diecinueve, en la fase de admisión de prueba, se determina que la prueba aportada se encuentra escaneada de forma incorrecta en el expediente por lo que se le previene a la parte actora que en el plazo de 3 días aporte un disco compacto que se tendrá como legajo de prueba digital aparte.
Como resultado de lo anterior, en escrito presentado, en fecha 17 de mayo de 2019, la parte actora aporta documento (imagen 1771) en el que se consigna que corresponde al “Resumen de la Prueba Documental Contenida en Disco Compacto (Se Aportan 4 Discos)” y detalla desde la prueba 1 a la prueba 47, de forma que, habiéndose cumplido la prevención, mediante auto de las catorce horas y veintidós minutos del once de junio de dos mil diecinueve, se pone en conocimiento de las partes la citada prueba, con la indicación que “al igual que la demás prueba aportada en el proceso será analizada su admisibilidad o rechazo en el momento procesal oportuno”. Ahora bien, en la Audiencia Preliminar celebrada a las trece horas con treinta minutos del día diecinueve de julio del dos mil diecinueve, en la fase de admisión de la prueba, se procedió a dar lectura a la prueba de la parte actora de conformidad con la numeración brindada en el escrito presentado en fecha 17 de mayo de 2019.
En un primer plano, se tiene por admitida desde la prueba 01 a la prueba 41, siendo que de la prueba 01 a la prueba 28 corresponde a la incluida en la demanda y de la 29 a la 41 a la contraprueba ofrecida al pronunciarse sobre las excepciones formuladas. En un segundo plano, (minuto 12:07) se señala que a partir de la prueba 42, la misma corresponde a la ampliación de la demanda, por lo que la parte actora solicita que la prueba documental se acepte como prueba complementaria en la audiencia. Como resultado de esta situación, la persona juzgadora de trámite, (minuto 38:08) señala que la misma no corresponde a prueba complementaria pero que al ofrecerse como prueba para mejor resolver será el tribunal de fondo quien analizará en sentencia si acepta o rechaza dicha prueba. Adicionalmente, en dicha audiencia se ofrece como prueba para mejor resolver el oficio DGTCC-DL-258-2018, sobre el cual se otorga el plazo de 3 días a las partes para que manifiesten sobre la misma.
Así las cosas, a efectos de realizar el pronunciamiento de la prueba ofrecida como prueba para mejor resolver se analizará la ofrecida en la ampliación de la demanda, la contenida en el oficio de fecha 17 de mayo de 2019 -de la prueba numerada 44 a 47- y el oficio ofrecido en la audiencia preliminar, en el tanto, sobre cada una de ellas se otorgó la respectiva audiencia a las partes demandadas.
V.De la prueba para mejor resolver. En lo que respecta a la prueba para mejor resolver, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, en la sentencia N.º 547-F-2002 de las 16 horas del 12 de julio de 2002, ha señalado lo siguiente: “(…) IV.- Múltiples precedentes de esta Sala, refiriéndose a la prueba para mejor resolver, han señalado que esta es prueba del juez, y no de las partes. En consecuencia, la decisión de recabarla es facultativa del órgano jurisdiccional, y puede prescindirse de ella sin necesidad de resolución alguna. Ergo, la omisión de pronunciamiento a su respecto, precisamente porque ha sido rebasada la etapa probatoria, en la cual deben las partes demostrar los hechos constitutivos de su derecho, según lo imponen las normas sobre la carga de la prueba y precluida aquella etapa, será facultad exclusiva del juzgador, determinar si deben allegarse a los autos nuevas probanzas necesarias para la correcta decisión del litigio.
Pueden consultarse, entre muchas otras las siguientes resoluciones; 59 de las 15:20 horas del 31 de mayo de 1996, 23 de las 14:20 horas del 4 de marzo de 1992, 34 de las 10:45 horas del 28 de mayo de 1993 y 83 de las 14:40 horas del 22 de diciembre de 1993. (…)” (el subrayado no corresponde al original). A partir de lo expuesto, se procede a realizar la admisión de la prueba ofrecida junto con el respectivo análisis del Tribunal, según el siguiente detalle:
VI.Hechos probados. Para determinar los hechos probados de la presenta causa, se realizó la revisión de las 2201 imágenes del proceso de principal, con 1902 imágenes del legajo de medida cautelar y 417 imágenes del legajo de ejecución de sentencia. Se incluyen además cinco tomos físicos, según el siguiente detalle: 2 Tomo con rotulación parte I y parte II y uno sin rotulación sin indicación de foliatura, 1 tomo del expediente TA-2-03-06-05 compuesto por 466 folios y un tomo del expediente TA-2-10-03-02 compuesto por 471 folios). Se incluyen 5 Discos compactos que contienen un total de 16,2 Gigabytes de información, en donde consta la prueba aportada en fecha 17 de mayo de 2019 por la parte actora, toda la documentación de la Licitación Pública 2014LN-000018-0CV00 y otra información aportada por las partes, de forma que, de interés para la resolución del presente asunto, con base en los elementos de prueba admitidos y valorados, se tienen por acreditados los siguientes hechos:
PLANTEL PRODUCTO DIÁMETRO (m) NIVEL REMANENTE (m) VOLUMEN REMANENTE (%) Sifón -La Abundancia Asfalto 3,6 1,8 50,00 Bunker 2,5 1,2 48,00 Diesel 1,15 0,9 78,26 Vuelta Kooper-Chilamate Asfalto 3 1,4 46,67 Bunker 2,2 1,5 68,18 Diesel --- No se utiliza ----
(…) CONCLUSIÓN: Basado en lo expuesto anteriormente, se indica que las plantas productoras de mezcla asfáltica de la Empresa Sánchez Carvajal S.A. ubicado en los proyectos Sifón-La Abundancia y Vuelta Kooper-Chilamate, tienen tanques de almacenamiento de los siguientes combustibles: Diesel, Asfalto y Bunker. Por lo que deben cumplir con todo lo que establece el Decreto Ejecutivo 3031-MINAE-S (sic)”. (folio 198 expediente físico TA 2-03-06-05 y folio 198 expediente físico TA 2-10-03-02)
VII.Hechos no probados. De relevancia para la presenta causa, con base en los elementos de prueba admitidos y valorados, se tienen por no acreditados los siguientes hechos:
VIII.Objeto del proceso. La parte actora señala que “La conducta objeto de este proceso ordinario nuevo, versa sobre la nulidad absoluta que pesa sobre la actuación de tres instancias o instituciones públicas, correlacionadas con el tema de permisos de funcionamiento para plantas productoras de mezcla asfáltica en caliente, para las cuales se pretende exigir a mi representada un requisito que la LEY no establece para su funcionamiento”. Ahora bien, a efectos de comprender lo anterior, es necesario hacer alusión a las pretensiones formuladas respecto a cada una de las instituciones señaladas, con la finalidad de determinar la verdadera naturaleza del presente asunto. a) Objeto en relación al MINAE. Señala la parte actora que acciona contra el MINAE por “la actuación antijurídica e ilegal desplegada y materializada por su Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible (DGTCC) en dos ocasiones, a saber: / 1.- Al responderle al CONAVI con motivo del análisis de las ofertas de la licitación pública 2014LN-000018-0CV00, proyecto "Mantenimiento Periódico y Rehabilitación del Pavimento de la Red Vial Nacional Pavimentada", afirmando que en el caso de mi representada, no contaba con el permiso o licencia de tanque de almacenamiento o autoconsumo para la operación o funcionamiento de sus plantas, a pesar de que tal licencia o permiso únicamente sería exigible, según expresamente lo indica la normativa, cuando el titular de la planta desee utilizar dicho tanque de autoconsumo.
Es decir, la DGTCC perjudicó a Constructora Sánchez Carvajal S.A., al exigirle la presentación en su oferta de un permiso o licencia que la LEY no establece, creando una restricción ilegal no regulada expresamente en el ordenamiento jurídico, que impidió a mi representada el acto de adjudicación en tres líneas ofertas en esa licitación, a pesar de ser la oferta más favorable (precios más bajo) para los intereses de la Administración. / 2.- Ante la formulación de una denuncia de Diputado, considerando una supuesta falta de permiso o licencia de tanque de almacenamiento o autoconsumo, que como se indicó no exige la legislación, y que nuestro sistema de producción de mezcla asfáltica no requiere de tanques de almacenamiento o auto consumo, a pesar de ello, la Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible (DGTCC) emite tres resoluciones totalmente nulas por requerir ellas un requisito que la legislación no exige”.
Atendiendo a lo expuesto, solicita, en lo que respecta al punto 1 señalado, la nulidad de los oficios NºDGTCC-DL-370-2015 de fecha 16 de noviembre de 2015 y NºDGTCC-DL-386-2015 de fecha 02 de diciembre de 2015; y en lo relativo al punto 2, las resoluciones: R-MINAE-DGTCC-250-2016 de las 11:10 horas del 27 de enero del 2016, R-MINAE-DGTCC-394-2016 de las 8:00 horas del 10 de febrero del 2016 y R-MINAE-DGTCC-618-2016 de las 10:00 horas del 2 de marzo del 2016. A modo de conclusión, el objeto del proceso, en lo que respecta a las actuaciones del MINAE es que Constructora Sánchez Carvajal S.A., considera que sus plantas procesadoras de mezcla asfáltica en caliente, de acuerdo a su proceso constructivo, operan sin la utilización del módulo para almacenamiento para autoconsumo, en el tanto la ley permite operar bajo dicha modalidad; por lo que, no es procedente exigirle el permiso o licencia para uso de tanque de almacenamiento o autoconsumo, regulado en el "Reglamento para la Regulación del Sistema de Almacenamiento y Comercialización de Hidrocarburos", Decreto Ejecutivo 30131 MINAE-S de fecha 20 de diciembre de 2001, publicado en La Gaceta del 2 de febrero de 2002, en su artículo 66, en el tanto, el mismo solo resulta exigible para aquellos titulares de planta que deseen emplear tanque de almacenamiento para la producción de mezcla asfáltica.
Señala, además, que dicha actuación concluyó con la limitación de que RECOPE no podrá suministrarle asfalto ni ningún otro combustible al emitirse la resolución R-MINAE-DGTCC-618-2016. b) Objeto en relación al CONAVI. Señala que se acciona contra el CONAVI porque no escatimó ni efectúo un examen de legalidad al exigirle para la oferta presentada en la Licitación Pública 2014LN-000018-0CV00, un requisito que conforme al ordenamiento jurídico no resulta exigible a Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima para la operación o funcionamiento de sus plantas productoras de mezcla asfáltica, como lo es el permiso o licencia para uso de tanque de almacenamiento o autoconsumo establecido en el Decreto Ejecutivo 30131 MINAE-S de fecha 20 de diciembre de 2001; el cual no era requerido porque su modalidad de operación no lo necesita. Y que, adicionalmente, se le excluyó porque supuestamente no cumplió con la experiencia requerida, lo cual considera es incorrecto.
En este sentido, peticiona la nulidad del oficio Nº GCSV-01-16-0179 de fecha 03 de febrero de 2016, de su Gerencia de Contratación de Vías y Puentes, que corresponde al criterio que declaró su oferta inelegible para esa licitación por los dos motivos señalados. En resumen, el objeto del proceso, en lo que respecta al CONAVI, es que peticiona la nulidad del acto señalado porque considera que se le excluyó de forma ilegal en la Licitación Pública 2014LN-000018-0CV00, por supuestamente no cumplir con dos requisitos, y que sí los cumplía. c) Objeto en relación al CGR. Acciona contra el órgano contralor por cuanto al conocer el recurso de apelación contra el acto de adjudicación de la Licitación Pública Nº2014LN-000018-0CV00, proyecto "Mantenimiento Periódico y Rehabilitación del Pavimento de la Red Vial Nacional Pavimentada", en lo que respecta a las líneas ofertadas, rechaza de plano por improcedente el mismo, mediante resolución NºR-DCA-361-2016 de las 13:45 horas del 02 de mayo del 2016 -sobre la cual peticiona su nulidad-, señalando que no se había aportado los permisos o licencias de los camiones cisternas (PEDDLER) para el traslado de los combustibles necesarios para la operación de las plantas de producción de mezcla asfáltica, permisos o licencias que el cartel de licitación no exigió y que ningún oferente aportó con su plica, y que si se le exigió por parte de la CGR, de forma que considera que debió también haberlo exigido al resto de los oferentes, generándose con esto una violación al principio constitucional de igualdad de trato.
Por último, en forma general y solidaria, se determina que el objeto del proceso se encamina a obtener una indemnización por considerar que no se le adjudicó la Licitación Pública Nº2014LN-000018-0CV00, proyecto, "Mantenimiento Periódico y Rehabilitación del Pavimento de la Red Vial Nacional Pavimentada", en el tanto se le exigieron requisitos que no requería legalmente y, que en forma adicional, en la impugnación contra el acto de adjudicación se incluyó un requisito no establecido en el cartel.
IX.Sobre la licencia de almacenamiento para tanques de autoconsumo para las plantas de producción asfáltica. En la presente causa, se desprende de las argumentaciones realizadas por las partes demandadas en la Audiencia Preliminar que el eje principal de la demanda interpuesta es la interpretación sobre la aplicación del artículo 07 del Decreto Ejecutivo 30131-MINAE-S, denominado Reglamento para la Regulación del Sistema de Almacenamiento y Comercialización de Hidrocarburos, de fecha 20 de diciembre de 2001; en el sentido de determinar si es exigible o no su aplicación a todas las plantas de producción de mezcla asfáltica. Para abordar el tema en cuestión, es importante señalar que los artículos 1 y 2 regularon los objetivos y alcances determinados para dicho cuerpo normativo, lo cual realizaron en los siguientes términos: “Artículo 1º-Objetivos. El presente Decreto Ejecutivo tiene como objetivo fundamental reglamentar las competencias del MINAE a través de la Dirección General de transporte (sic) y Comercialización de Combustibles (en adelante DGTCC), y establecer los requisitos jurídicos y técnicos así como los procedimientos, por los cuales se regirán la distribución, el almacenamiento y comercialización de combustibles derivados de los hidrocarburos destinados al consumidor final.
Asimismo establecer las especificaciones técnicas mínimas para la construcción, y remodelación de estaciones de servicio, y tanques de almacenamiento, con el fin de que operen dentro de las máximas condiciones de seguridad y funcionalidad, preservando la integridad del ambiente. / Artículo 2º-Alcance. Este reglamento está dirigido a toda persona física o jurídica que almacene o comercialice combustibles derivados de los hidrocarburos”. De conformidad con la transcripción realizada, se determina que la aplicación de la normativa citada recae en aquellos supuestos en donde se almacene o comercialice combustibles derivados de los hidrocarburos, para lo cual, según lo dispone el artículo 5, se le asigna la competencia al MINAE por medio de la Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible, con la intención de regular, fiscalizar y controlar lo relativo al transporte y comercialización de hidrocarburos, así como los aspectos de seguridad e higiene en la operación y funcionamiento, en coordinación con el MOPT y el Ministerio de Salud, respectivamente.
En congruencia con lo anterior -que se aplica al almacenamiento de combustibles-, el numeral 7 del citado decreto dispone los requisitos que deberá cumplir “Toda persona física o jurídica, que desee obtener una autorización para construir y operar una estación de servicio para distribución al consumidor final, o almacenamiento para autoconsumo en caso de clientes directos de productos derivados de hidrocarburos (…)” (El subrayado no es del original). Ahora bien, atendiendo al caso concreto, es necesario realizar la valoración sobre la exigencia de este requisito para las plantas de producción de mezcla asfáltica, lo cual se realiza al amparo de los elementos acreditados en la presente causa, los cuales permiten concluir que no todas las plantas de este tipo requieren tanques de almacenamiento para su operación. Para arribar a dicha conclusión se conoció el criterio de órganos de diversa naturaleza que tienen relación con la materia -incluidos sendos criterios técnicos-, los cuales se exponen a continuación: a) Mediante oficio DVOP-2016-219 de fecha 28 de enero de 2016, la División de Obras Públicas del MOPT señaló que: “para aquellos casos de que el titular de la Planta de Asfalto, no determine necesario contar con tanque de almacenamiento de asfalto (AC-30), dado que su programa de producción de la planta se limita exclusivamente a un fin específico y utilizan en su totalidad el asfalto, por lo que diariamente se le suministra a la planta procesadora por medio de un cisterna de transporte el asfalto necesario para operar.
En este sentido, el tanque que posee el sistema o planta de asfalto es parte del equipo y bajo estas circunstancias no se requeriría de tanque de almacenamiento, consecuentemente, no requiere de permiso de tanque de almacenamiento tipificado como tal por el MINAE para la producción de mezcla en caliente. (…) Así las cosas, la experiencia nos ha demostrado que es el titular de cada Planta de Asfalto es el que define según su negocio o programa de producción, determinar cuál método utilizar y ya sea almacenar o no.” (Hecho probado 16). En el criterio expuesto, se denotan dos puntos de interés a resaltar, uno, que los equipos que operan bajo esta modalidad tienen dispuesto el establecimiento de tanques que no son para autoconsumo, sino que se encuentran instalados como parte del sistema o planta de asfalto, lo que implica que el mismo es requerido para la elaboración del producto; y dos, que el titular de cada planta es quien define el método de producción a utilizar según su modalidad de negocio. b) En un sentido similar, se tiene que en el oficio SPS-PGAS-2016-089 de fecha 04 de marzo de 2016, la Unidad de Gestión Ambiental y Social de la Dirección de Planificación Sectorial del MOPT concluyó que “-Como manifiesta el Director de Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustibles del MINAE, en el oficio No 30131-MINAE-S (sic), no es necesario contar con permisos adicionales para la operación de la Planta de Asfalto al no colocar o instalar tanques adiciones. / -Las plantas de producción de mezcla asfáltica en caliente son en sí mismas una Unidad de Producción, las cuales han operado y están operando con la licencia de Viabilidad Ambiental emitida por el ente encargado, SETENA. / -Las Plantas de Asfalto que están operando cuentan con un Regente Ambiental que le da seguimiento a todos los compromisos adquiridos por la Administración. / -Al no tener una producción continua no es necesario tener tanques de almacenamiento externos dentro de las plantas de Producción de Mezcla Asfáltica en Caliente, por lo que no es necesario solicitar ningún permiso adicional a la Viabilidad Ambiental”.
(Hecho probado 23). En sentido similar al anterior, en el oficio citado se indica que en las plantas que no requieren tanque de almacenamiento para producción de mezcla asfáltica no es necesario tener tanques de almacenamiento externos dentro de las plantas, por cuanto, se deriva del mismo que la producción solamente requiere de los tanques propios de la planta. Adicionalmente, señala que este tipo de plantas operan al amparo de la Viabilidad Ambiental. c) En el oficio DAJ-2016-1361 de fecha 14 de abril de 2016, la Dirección Jurídica del MOPT concluyó que las plantas productoras de mezcla asfáltica en Caliente que no requieren tanque de almacenamiento no deben contar con licencia otorgada para ello por parte de la Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible de MINAE y que operan conforme la legislación, amparadas bajo las licencias de la Viabilidad Ambiental emitidas para cada caso por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, conforme la Legislación Costarricense y con una vigilancia que garantice el cumplimiento de tales aspectos ambientales y, que según el artículo 66 del Decreto Ejecutivo N° 30131- MINAE-S, la correspondiente licencia de almacenamiento que otorga la Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible del MINAE procede únicamente cuando la persona física o jurídica titular de la planta desee su instalación para su proceso productivo.
(Hecho probado 26). d) En la misma línea, por disposición expresa del órgano competente, de conformidad con el artículo 5 del Decreto Ejecutivo 30131-MINAE-S, para emitir las licencias de tanques de almacenamiento de autoconsumo, se confirma dicho criterio; lo cual se realizada mediante el oficio No. DGTCC-DL-258-2018 de fecha 21 de diciembre del 2018, del Director General de la Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustibles en los siguientes términos: “en los casos en los que una planta procesadora de mezcla asfáltica no requiera del almacenamiento de hidrocarburos como la emulsión o el asfalto, no se requiere por esa razón la obtención de la licencia de almacenamiento de dichos hidrocarburos. Únicamente en los casos en los que sí se almacenen este tipo de hidrocarburos, deberé tramitarse y obtenerse dicha licencia conforme a les disposiciones del Decreto Ejecutivo 30131-MINAE-S”.
(Hecho probado 46). e) De forma adicional, se cuenta con criterios técnicos que acreditan que para la producción de mezcla asfáltica no siempre se requiere tanque de almacenamiento (autoconsumo), ya que su uso es optativo y voluntario, en el tanto es una decisión de la persona física o jurídica titular de la planta. Lo anterior, por así acreditarse mediante el Informe Técnico titulado "Informe Técnico para determinar sí para la operación de las plantas productoras de mezcla asfáltica, resulta necesario contar con tanque de almacenamiento (Autoconsumo) y su respectiva licencia o permiso para realizar la producción diaria", de fecha junio 2016, emitido por el Ingeniero Civil Alexander Moya Lacayo (hecho probado 34) y el Dictamen Técnico Ambiental denominado "Las Plantas de Asfalto no requieren, ni necesitan, tanque de auto consumo de asfalto", sin indicación de fecha, emitido por el señor Allan Astorga Gättgens (Hecho probado 44). f) Adicionalmente, en lo que respecta a los permisos de operación para plantas que no requieren tanque de almacenamiento (autoconsumo), se ha detallado la necesidad de contar con la Viabilidad Ambiental y el seguimiento a la misma, como bien se detalla en la Certificación por Declaración Jurada AAG-08-12-2016-01 de fecha 08 de diciembre de 2016 emitida por el señor Allan Astorga Gättgens, que “certifica los procedimientos e instrumentos de Evaluación de Impacto Ambiental, incluyendo el proceso de control ambiental, que norma la actividad operativa de una Planta procesadora de Mezcla Asfáltica.
Esto, como complemento explicativo, informativo y formativo sobre el marco regulatorio ambiental que la empresa responsable de la Planta de Asfalto, debe cumplir ante la SETENA y la sociedad en general en razón de que dispone de una Viabilidad (licencia) Ambiental de la SETENA”. (hecho probado 42). A modo de conclusión, es necesario señalar que no todas las plantas de producción de mezcla asfáltica requieren tanques de almacenamiento para su operación y, por consiguiente, no todas requieren la licencia establecida en el Decreto Ejecutivo 30131-MINAE-S, denominado Reglamento para la Regulación del Sistema de Almacenamiento y Comercialización de Hidrocarburos, dado que, únicamente, requieren este tipo de licencia, aquellas empresas que, en su modelo de producción, cuenten con tanques de almacenamiento de algún tipo de los combustibles regulados en ese cuerpo normativo. Adicionalmente, se ha acreditado que toda planta de producción de mezcla asfáltica debe cumplir con la Viabilidad Ambiental emitida por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental y las obligaciones ambientales que esta genera durante su vigencia.
X.Sobre los permisos de las plantas de producción de mezcla asfáltica de la parte actora. En el considerando previo se determinó que no todas las plantas de producción de mezcla asfáltica requieren tanques de almacenamiento para su operación, lo que permite concluir que es exigible, únicamente, a las que utilicen los mismos, en cuyo caso, deben tramitar las licencias de almacenamiento de autoconsumo otorgadas por el MINAE. El primer aspecto que se debe tomar en consideración es que Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima cuenta con dos plantas de asfalto ubicadas en San Carlos, una en el distrito Buena Vista y la otra en el distrito Pital. (hecho probado 47). A la fecha de interposición de la demanda, las mismas se encontraban en funcionamiento en virtud de la relación contractual con el MOPT, según el “Contrato para la Construcción Ruta Nacional N° 4, Sección Bajos de Chilamate-Vuelta Kooper”, correspondiente a la Licitación Pública Internacional Nº2011LI-000037-32702 (hecho probado 5) y de la relación contractual con el CONAVI, según el “Contrato para la Ejecución del Proyecto de Obra Pública denominado “Construcción de Carretera a San Carlos Sección Sifón-Ciudad Quesada (La Abundancia)”, correspondiente a la Licitación Pública Internacional Nº2011LI-000037-32702.
(hecho probado 6); las cuales cuentan con Viabilidad Ambiental y Garantía ambiental -Hecho no controvertido- (hecho probado 7) y, además, con un diagnóstico ambiental y toma de muestras de suelos en cantidad ambientalmente aceptada, tal y como se detalla en el Informe de Diagnóstico Final, Consultoría Ambientales Guayacán Sociedad Anónima, EC-02-2010 del mes de abril de 2016, emitido en atención a lo requerido en la resolución R-MINAE-DGTCC-250-2016, correspondiente a las Plantas de Asfaltos Buena Vista, San Carlos, Carretera Sifón-La Abundancia y Chilamate, Carretera Bajos de Chilamate-Vuelta Kooper, en donde se determina que: “Los valores de intervención para hidrocarburos de petróleo totales (Gasolina, Diesel, Aceites, Otros hidrocarburos y combustibles) el valor de intervención en (mg/Kg de suelo seco) en el tipo de suelo de uso industrial es de 100, por lo tanto el contenido presente en el sitio se presentan por debajo del valor establecido.
(…) Los resultados obtenidos en las 8 muestras, presentan un valor inferior a < 0,01 mg/kg, lo cual según los parámetros mencionados anteriormente se presenta bajo los rangos de valores de intervención y prevención.” (hecho probado 28). En este punto es importante precisar que la parte actora realiza una afirmación de que obtuvo del MINAE autorizaciones, permisos y aprobaciones para el manejo de todas sus plantas productoras de mezcla asfáltica dentro del territorio nacional, lo cual intenta acreditar mediante el informe DGTCC-INF 16-03-06 de fecha 20 de marzo de 2006 y el oficio DGT-333 de fecha 21 de marzo de 2006, ambos emitidos por la Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible, el Memorandum DGM/RNM-656-2006 de fecha 03 de noviembre de 2006, de la Dirección de Geología y Minas y el Acuerdo R-443-2006 MINAE de las 09:30 horas del 01 de diciembre de 2006, emitido por el Ministro de Ambiente y Energía y la Presidencia de la República.
No obstante lo anterior, estima este Tribunal que los documentos citados no acreditan que la parte actora tenga autorizaciones genéricas para el manejo de las plantas de asfalto por los siguientes motivos: a) Si bien es cierto, en el informe DGTCC-INF 16-03-06 de fecha 20 de marzo de 2006, expresamente, se recomendó autorizar el permiso para el almacenamiento de Combustible Asfalto, Emulsión Asfáltica y Diesel, la recomendación se realizó expresamente para el Proyecto Construcción de la carretera a San Carlos, Sección Sifón-Ciudad Quesada, por considerarse que era un proyecto de interés nacional y que existía la necesidad de mejoramiento, reparación y construcción de vías de comunicación; y adicionalmente, se indicó dentro de su contenido la siguiente limitante: “Módulo de Almacenamiento y Autoabastecimiento: / En este módulo de autoabastecimiento debe cumplir con lo estipulado en el Capítulo XII, del decreto MINAE-S 30131 Autoconsumo. / La consideración para los plazos en los permisos a establecer en cada una de las plantas de asfalto será relativa a la duración de los proyectos que posee la empresa.
Por tanto los plazos para emitir algún permiso de funcionamiento, se considera como máximo 6 meses, dado que el decreto MINAE-S 30131, no establece los requisitos legales y técnicos aplicables para el almacenamiento temporal de combustibles.” (el subrayado no es del original) (hecho probado 1). Además, se tiene que el oficio DGT-333 de fecha 21 de marzo de 2006, se limitó a la comunicación a Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima de que se acogía el informe DGTCC-INF 16-03-06 y que debe cumplir con las recomendaciones indicadas en dicho informe (hecho probado 2), lo que implica que éste, en modo alguno, consiste en una autorización, permiso o aprobación genérica. b) Se desprende del contenido del Memorandum DGM/RNM-656-2006 de fecha 03 de noviembre de 2006, que el mismo es una simple recomendación de la Dirección de Geología y Minas a la Coordinación del Departamento Legal del MINAE, de forma que se limita a los alcances de su contenido (hecho probado 3).
Ahora bien, se toma en consideración que dicha recomendación fue acogida mediante Acuerdo R-443-2006 MINAE del 01 de diciembre de 2006, por parte del Ministro de Ambiente y Energía y la Presidencia de la República, acordándose en su parte dispositiva que: “se autoriza al Consejo Nacional de viabilidad del Ministerio de Obras Públicas y Transportes para que realice la extracción de de (sic) 234.623 M3, en un período de cuatro años para la construcción de la nueva carretera a San Carlos, que unirá la zona de Naranjo con Florencia, sobre un trazado de 39.4Km de longitud, que inicia en la intersección con la carretera nacional Nº 1 (interamericana) y termina en la intersección con la carretera nacional Florencia, sección: Sifón-Ciudad Quesada (la Abundancia. en este proyecto se construirán 11 puentes con una longitud total a 1965 metros, tres pasos a desnivel, una intersección principal en la carretera Nº 1 y 42; intersecciones menores con caminos cantonales; obra que será desarrollada por la empresa constructora Sánchez Carvajal como subcontratista de la empresa RSEA ENGINEERING Corporation, siendo el geólogo responsable de las labores de extracción es el señor Jorge Bonilla Morales; quedando autorizada la operación de una planta de procesamiento” (el subrayado no es del original) (hecho probado 4).
De la transcripción realizada se desprende que el eje central del acuerdo emitido fue la autorización al CONAVI para la extracción de material por un período de 4 años para la construcción de la nueva carretera a San Carlos, la cual sería desarrollada por Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima. En forma adicional se indica que queda autorizada la operación de la planta de procesamiento. Lo anterior, no implica que se haya emitido una autorización, permiso o aprobación genérica en favor de la parte actora de este proceso, máxime cuando de su texto se evidencia que su contenido radica en una autorización para una actuación, plazo y actividad específica, contrario a lo argumentado en la presente demanda. En atención a lo señalado, se adiciona que, aún y cuando hubiese sido que dicha documentación se emitiera en los términos expuesto por la parte actora, se evidencia de la misma, la ausencia de especificación de a cuál o cuáles plantas de producción de mezcla asfáltica hace referencia, lo que hubiese impedido acreditar lo indicado a la presente causa.
A continuación se procederá a desarrollar y evidenciar una serie de acontecimientos y actuaciones que se han presentado en torno a los permisos de las plantas de producción de mezcla asfáltica de la parte actora, dentro de las cuales, algunas guardan relación directa con el trámite de la Licitación Pública 2014LN-000018-0CV00 proyecto “MP-R Mantenimiento periódico y rehabilitación del pavimento de la Red Vial Nacional Pavimentada”, no obstante, no serán analizadas dentro de dicho contexto -lo cual se realizará más adelante- sino que se limitarán a las gestiones de “regularización” de los permisos citados. A partir de lo anterior, en las próximas líneas se realizará el análisis de las actuaciones realizadas por parte del MINAE para requerir a Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima las licencias para tanques de almacenamiento de autoconsumo, de conformidad con el Decreto Ejecutivo 30131-MINAE-S.
En la tramitación del procedimiento de la Licitación Pública 2014LN-000018-0CV00, el CONAVI realiza una petición de información al MINAE sobre la existencia o no de permisos para tanques de almacenamiento (autoconsumo), regulados en el Decreto Ejecutivo 30131-MINAE-S, teniendo como resultado que mediante oficio DGTCC-DL-370-2015 de fecha 16 de noviembre de 2015 (hecho probado 8) y la resolución R-DGTCC-DL-386-2015 de fecha 02 de diciembre de 2015 (hecho probado 12), ambos de la Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible, se emitieran los siguientes criterios: a) Certificación de las licencias existentes para plantas de asfalto que requieren instalaciones de almacenamiento al día 22 de octubre de 2015, dentro de las cuales no consta alguna a nombre de la parte actora; y b) Que “Según nuestros registros y expedientes administrativos no existen licencias de almacenamiento de asfalto a nombre de la empresa CONSTRUCTORA SANCHEZ CARVAJAL S.A.”, respectivamente.
En un contexto, prácticamente, paralelo a lo anterior -al tramitarse dos días después de la primera respuesta brindada en la contratación-, el Diputado Luis Vásquez Castro mediante los oficios LVC. N° 262-11-2015 del 18 de noviembre del 2015 y LVC N° 285-12-2015 del 17 de diciembre del 2015 interpuso denuncias ante el MINAE sobre la operación de Plantas productoras de mezcla asfáltica, en donde se encontraban incluidas las plantas de Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima. En la denuncia citada, se solicitó que se le informe: “Si para cada una de las plantas de asfalto, que requieren de instalaciones en las que haya tanques de autoconsumo para diferentes combustibles, se está cumpliendo para el otorgamiento de los permisos por parte del MINAE con el artículo 7 del D.E. 30131-MINAE-S: 1. Permiso de aprobación del terreno, 2. Aprobación de Planos, 3. Permiso de funcionamiento, 4. Permiso de hermeticidad, 5.
Permiso de funcionamiento del Ministerio de Salud” (hecho probado 11). Como resultado de lo anterior, la Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible del MINAE realizó las respectivas visitas de campo a las plantas pertenecientes a Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima, a saber, las instaladas en el Proyecto Sifón-La Abundancia y el Proyecto Vuelta Kooper-Chilamate. En relación al primer proyecto, se emitió el informe IF-DGTCC-46-01-16 de fecha 27 de enero de 2016, en el que se consignó el resulta de la visita realizada el día 25 de enero de 2016, en donde se documentaron los siguientes hallazgos: “En la visita de inspección fuimos atendidos por los señores Mario Marín y Carlos Marín, representantes de la empresa Sánchez Carvajal. / En la inspección se observó la instalación de cuatro tanques aéreos de pared metálica, los mismos según los representantes de la empresa utilizados para el proceso de producción de mezcla asfáltica. / Los tanques se ubican dentro de un dique de concreto (…) Se aprecia que el dique no reúne las condiciones mínimas que exige el DE-30131-MINAE-S, según lo especifican los artículos 69.7.9 y 69.9.28. / El dique posee orificios por los cuales escurren aceites al suelo natural (…) Se desconoce las especificaciones técnicas de los tanques utilizados, en cuanto a si los mismos cumplen para tanques para almacenar productos asfálticos para el proceso de la mezcla final, ya que al parecer son tanques cisternas. / El anclaje e instalación de las cisternas no es apropiado, según lo solicitan los artículos 69.7.6, 69.7.7 y 69.7.8 del DE-30131-MINAE-S.
(…) Los accesorios de los tanques no reúnes las condiciones mínimas conforme lo solicita el DE-30131-MINAE-S en los artículos 70.1.1 al 70.1.9. / El sistema de tuberías de conducción de productos, deberán adecuarse conforme lo indican los artículos 70.2.1 al 70.2.7, del 70.2.14 al 70.2.35. del DE-30131-MINAE-S. (…) Como se observó el sistema eléctrico no reúne las condiciones mínimas según solicita el Código Eléctrico Nacional y el artículo 34 del DE-30131-MINAE-S. (…) El módulo no posee sistema para el abastecimiento correcto de los tanques cisternas conforme lo establece el artículo 44 del DE-30131-MINAE-S. / El módulo no posee sistema de trampas de aguas oleaginosas conforme lo solicitado en los artículos 16.9.4 al 16.10.9. / CONCLUSIÓN: / El módulo de autoconsumo para la Planta de Asfalto operada por la Constructora Sánchez Carvajal S.A., para el proyecto Sifón La Abundancia ubicado en San Carlos, no cumple con el DE-30131-MINAE-S. / RECOMENDACIÓN: Solicitar a la empresa Sánchez Carvajal que tramite ante la DGTCC la aprobación de lote, visado de planos constructivos por plataforma digital APC y que atienda todas las correcciones técnicas necesarias para que el módulo de autoconsumo cumpla a cabalidad con el DE-30131-MINAE-S”.
(El subrayado no es del original) (hecho probado 13). En relación al segundo proyecto, se emite el informe IF-DGTCC-47-01-16 de fecha 27 de enero de 2016, correspondiente a la visita realizada el día 26 de enero de 2016, en el que se detalla lo siguiente: “En la visita de inspección fuimos atendidos por el señor Carlos Marín, representante de la empresa Sánchez Carvajal. / En la inspección se observó la instalación de cinco tanques aéreos de pared metálica, los mismos según los representantes de la empresa utilizados para el proceso de producción de mezcla asfáltica. / Los tanques se ubican dentro de un dique de concreto (…) Se desconoce las especificaciones técnicas de los tanques utilizados, en cuanto a si los mismos cumplen para tanques para almacenar productos asfálticos para el proceso de la mezcla final, ya que al parecer son tanques cisternas. / El anclaje e instalación de las cisternas no es apropiado, según lo solicitan los artículos 69.7.6, 69.7.7 y 69.7.8 del DE-30131-MINAE-S.
(…) Como se observó el sistema eléctrico no reúne las condiciones mínimas según solicita el Código Eléctrico Nacional y el artículo 34 del DE-30131-MINAE-S. (…) CONCLUSIÓN: / El módulo de autoconsumo para la Planta de Asfalto operada por la Constructora Sánchez Carvajal S.A., para el proyecto Vuelta Kooper Chilamate ubicado en San Carlos, no cumple con el DE-30131-MINAE-S. / RECOMENDACIÓN: Solicitar a la empresa Sánchez Carvajal que tramite ante la DGTCC la aprobación de lote, visado de planos constructivos por plataforma digital APC y que atienda todas las correcciones técnicas necesarias para que el módulo de autoconsumo cumpla a cabalidad con el DE-30131-MINAE-S”. (El subrayado no es del original) (hecho probado 14). Como se puede apreciar, en los hallazgos realizados por el MINAE, según los informes IF-DGTCC-46-01-16 y IF-DGTCC-47-01-16, en las Planta de Asfalto operadas por la Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima, para los proyectos Chilamate-Vuelta Kooper y Sifón-La Abundancia, se localizaron nueve tanques aéreos de pared metálica que se encontraban dentro de diques de concreto, lo que permitió identificar la existencia de módulos de autoconsumo en ambas plantas, los cuales no estaban cumpliendo con las disposiciones establecidas en el Decreto Ejecutivo 30131-MINAE-S; por lo que se recomendó solicitar a la Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima que tramitara ante la Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible del MINAE la aprobación del lote, visado de planos constructivos por plataforma digital APC y todas las correcciones técnicas necesarias para que el módulo de autoconsumo cumpla a cabalidad con el DE-30131-MINAE-S.
Como resultado de lo anterior, la Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible emite la resolución R-MINAE-DGTCC-250-2016 de las 11:10 horas del 27 de enero de 2016, en la cual dispuso “PRIMERO: Ordenar a las empresas Grupo Orosi S.A. Constructora Sánchez Carvajal S.A. Constructora Sánchez Carvajal, que en el plazo de 60 días aporten a esta Dirección los requisitos exigidos por el artículo 7 del Decreto 30131-MINAE-S Reglamento para la Regulación del Sistema de Almacenamiento y Comercialización de Hidrocarburos, así como la elaboración y tramitación de los planos del módulo establecida en el artículo 10 del mismo Decreto, esto a través de la plataforma de tramitación de planos del Colegio Federado de ingenieros y Arquitectos. / Durante dicho plazo las empresas indicadas podrán continuar con la compra de asfalto ante RECOPE (…)”. (hecho probado 15) Posteriormente, en la resolución R-MINAE-DGTCC-394-2016 de las 08:00 horas del 10 de febrero de 2016, ese mismo órgano aclaró que una de las empresas a las cuales se dirigían las órdenes emitidas en la resolución R-MINAE-DGTCC-250-2016 era a la Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima.
(hecho probado 19). Contra las citadas resoluciones, la representación de Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima formuló un incidente de nulidad que resultó rechazada mediante resolución R-MINAE-DGTCC-618-2016 de las 10:00 horas del 02 de marzo de 2016, de la Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible, en la cual se dispuso: “PRIMERO: Se rechaza en todos sus extremos del incidente de nulidad presentado por Constructora Sánchez Carvajal S.A. contra las resoluciones R-MINAE-DGTCC-250-2016 de las once horas diez minutos del 27 de enero de 2016 y R-MINAE-DGTCC-394-2016 de las ocho horas del 10 de febrero de 2016 (…) / CUARTO: Se aclara a RECOPE, que posterior al vencimiento del plazo de los 60 días indicados en el Por Tanto Primero la (sic) resolución R-MINAE-DGTCC-250-2016 de las once horas diez minutos del 27 de enero de 2016, no podrá suministrar asfalto ni ningún otro combustible a nombre (sic) CONSTRUCTORA SANCHEZ CARVAJAL S.A., cédula jurídica número 3-101-007418, que se pretenda almacenar en las instalaciones ubicadas en el proyecto Chilamate Vuelta de Kooper en Pital de San Carlos y Sifón La Abundancia ubicada en San Carlos. / Para tal efecto se aclara que el plazo de 60 días indicado, vencerá el día lunes 16 de mayo del 2016, debido a que el conteo de dicho plazo se realiza a partir de la fecha de notificación de la resolución R-MINAE-DGTCC-394-2016, que a su vez aclaro y amplio a la resolución R-MINAE-DGTCC-250-2016”.
(el subrayado y resaltado no es del original) (hecho probado 22). Al tenor de lo señalado, sin obviar lo indicado en el considerando anterior, sobre la existencia de plantas de producción de mezcla asfáltica sin tanques de autoconsumo, se determina que el MINAE, al día de la emisión de las citadas resoluciones, contaba con razones suficientes para requerir a la Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima la tramitación de las respectivas licencias, dado que al día 02 de marzo de 2016, fecha en que se emitió la resolución R-MINAE-DGTCC-618-2016 citada, no había acreditado que sus plantas de producción de mezcla asfáltica no requerían tanques de almacenamiento, máxime que, como bien se indicó, en los informes IF-DGTCC-46-01-16 y IF-DGTCC-47-01-16 se acreditó la existencia de una amplia cantidad de tanques aéreos de pared metálica -cinco en un proyecto y cuatro en el otro-, que hacían suponer que su uso era de almacenamiento.
Como parte de la tramitación del procedimiento de verificación de la existencia de tanques de almacenamiento en las plantas de producción de mezcla asfáltica de Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima, se tiene demostró que, mediante informe IF-DGTCC-48-03-16 de fecha 29 de marzo de 2016, la Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible del MINAE, en atención a una nota recibida por la representación de Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima -en la que indicaba que su representada no utilizaba tanques de almacenamiento en las plantas productoras de asfalto y por consiguiente que procedieron a retirar los tanques de almacenamiento de las instalaciones- señaló que: “1. El día 10 de marzo de 2016, los funcionarios de la DGTCC Ing. Daniel Murillo e Ing. Alvaro Salas, nos presentamos en la planta productora de asfalto ubicada en el proyecto Sifón-La Abundancia, ese día se observaron dos tanques dentro de dique de contención. / 2.
En la nota de la empresa Constructora Sánchez Carvajal, recibida el 28 de marzo de 2016, se observa en el registro fotográfico, que aún existen instalados los tanques en el proyecto Sifón-La Abundancia, para el otro proyecto Vuelta Kooper-Chilamate no aportan registro fotográfico. / CONCLUSIÓN: / De conformidad con los informes técnicos IF-DGTCC-46-01-16 e IF-DGTCC-47-01-16, la empresa Sánchez Carvajal debe tramitar ante la DGTCC la aprobación de lote, visado de planos constructivos por plataforma digital APC y atender las correcciones técnicas necesarias para que el módulo de autoconsumo cumpla a cabalidad con el DE-30131-MINAE-S.” (hecho probado 24). Como se puede apreciar, pese a la manifestación de la parte actora de que sus plantas de producción de mezcla asfáltica no requerían tanques de autoconsumo y que se había procedido con el retiro de los tanques que se encontraban colocados en las citadas plantas -acreditados en los informes IF-DGTCC-46-01-16 y IF-DGTCC-47-01-16 citados-; los funcionarios del MINAE dejaron constancia de la existencia de tanques en uno de los proyectos sin precisar los datos respecto al otro, pero concluyendo que se debían tramitar las exigencias requeridas a razón de los informes descritos, dado que persistían los motivos que originaron la exigencia.
Posteriormente, mediante informe IF-DGTCC-16-06-16 de fecha 10 de junio de 2016, la Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible del MINAE, realiza una visita de inspección a las plantas procesadoras de mezcla asfáltica ubicadas para los proyectos Sifón-La Abundancia y Chilamate- Vuelta Kooper de la empresa Constructora Sánchez Carvajal, verificando que “En ambos planteles se encuentran tanques de almacenamiento de combustible diesel, bunker y asfalto. (..) A todos los tanques se les realizó medición del volumen remanente de combustible, encontrando que en todos los casos, los tanques contenían alguna cantidad de combustible, tal y como se muestra en la tabla siguiente:
PLANTEL PRODUCTO DIÁMETRO (m) NIVEL REMANENTE (m) VOLUMEN REMANENTE (%) Sifón -La Abundancia Asfalto 3,6 1,8 50,00 Bunker 2,5 1,2 48,00 Diesel 1,15 0,9 78,26 Vuelta Kooper-Chilamate Asfalto 3 1,4 46,67 Bunker 2,2 1,5 68,18 Diesel --- No se utiliza ---- (…) CONCLUSIÓN: Basado en lo expuesto anteriormente, se indica que las plantas productoras de mezcla asfáltica de la Empresa Sánchez Carvajal S.A. ubicado en los proyectos Sifón-La Abundancia y Vuelta Kooper-Chilamate, tienen tanques de almacenamiento de los siguientes combustibles: Diesel, Asfalto y Bunker. Por lo que deben cumplir con todo lo que establece el Decreto Ejecutivo 3031-MINAE-S (sic)”. (El subrayado no es del original) (hecho probado 36). En este punto, es importante precisar que, como resultado de una nueva visita de inspección a las plantas de producción de mezcla asfáltica de Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima, se determinó la existencia de tanques de almacenamiento que contenían combustibles diésel, asfalto y bunker, lo que conllevó a que se mantuviera el criterio de que debe cumplirse con los requisitos establecidos en el Decreto Ejecutivo 30131-MINAE-S, al menos al día 10 de junio de 2016.
Posteriormente, en atención al proceso judicial que se tramita en esta causa, se emite la resolución R-MINAE-DGTCC-1114-2016 de las 10:00 horas del 28 de junio de 2016, por parte de la Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible del MINAE, que le comunica a Constructora Sánchez Carvajal lo siguiente: “Debido a las afirmaciones de la empresa Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima dentro del proceso judicial número 16-003768-1027-CA de que en su operación en los proyectos Chilamate Vuelta Kooper en Pital de San Carlos y Sifón La Abundancia ubicada en San Carlos no requiere de almacenamiento de asfalto, se ordena a dicha empresa que en el plazo de diez días retire todos los tanques de almacenamiento de asfalto, diésel, bunker gasóleo y cualquier otro combustible que se ubique en los proyectos indicados.(…)” (hecho probado 37). No obstante lo anterior, no se acredita alguna actuación de la parte actora en el citado procedimiento para dar cumplimiento a la orden emitida en la resolución R-MINAE-DGTCC-1114-2016, y en su lugar, mediante escritos de fecha 18 de julio de 2016, la representación de Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima, gestiona ante el MINAE la aprobación de Planos y Lote para tanque de autoconsumo para: a) la propiedad con el plano número A-1764460-2014, ubicada en Río Cuarto de Grecia en Alajuela, sobre la Ruta Nacional N° 4, en kilómetro 13+100 (hecho probado 38) y b) la propiedad con el plano número A-834554-2002, ubicada en Buenas Vista de San Carlos en Alajuela, sobre la Ruta Nacional N° 35, tramo Sifón Abundancia.
(hecho probado 39), teniendo como resultado que la Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible del MINAE emitiera las siguientes resoluciones: a) Resolución R-MINAE-DGTCC-1511-2016 de las 9:00 del 4 de octubre del 2016, que dispuso: “PRIMERO: Autorizar el funcionamiento de un módulo de autoconsumo de combustible para autoconsumo a favor de la empresa Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima, cédula jurídica 3-101-007418, ubicado en la Provincia de Alajuela, cantón Grecia, distrito Río Cuarto, específicamente en la propiedad inscrita en el Registro Nacional, Partido de Alajuela bajo la matrícula 00122709-000, plano catastrado número A-1764560-2014. Se le asigna el expediente TA 2-03-06-05. / SEGUNDO: El almacenamiento autorizado será para combustible Asfalto en un tanque superficial de ochenta y siete mil cincuenta y cinco litros (87.055L) y Bunker en un tanque superficial de diecisiete mil treinta y dos litros (17.032L), por el plazo de tres años” (hecho probado 40) y b) Resolución R-MINAE-DGTCC-1512-2016 de las 9:05 del 4 de octubre del 2016 el Ministerio de Ambiente y Energía resuelve “PRIMERO: Autorizar el funcionamiento de un módulo de autoconsumo de combustible para autoconsumo a favor de la empresa Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima, cédula jurídica 3-101-007418, ubicado en la Provincia de Alajuela, cantón San Carlos, distrito Buena Vista, específicamente en la propiedad inscrita en el Registro Nacional, Partido de Alajuela bajo la matrícula 00409421-000, plano catastrado número A-0834554-2002.
Se le asigna el expediente TA 2-10-03-02. / SEGUNDO: El almacenamiento autorizado será para combustible Asfalto en un tanque superficial de sesenta y cuatro mil trescientos cuarenta y cinco litros (64.345L) y Bunker en un tanque superficial de veintiséis mil cuatrocientos noventa y cinco litros (26.495L), por el plazo de tres años”. (hecho probado 41). A modo de conclusión, se puede apreciar que Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima, en virtud de las diligencias realizadas en atención a las denuncias formuladas por el señor Diputado Luis Vásquez Castro mediante los oficios LVC. N° 262-11-2015 del 18 de noviembre del 2015, procedió a gestionar las licencias para los tanques de almacenamiento de combustibles de sus plantas de producción de mezcla asfáltica, lo anterior, por haberse identificado en diversas etapas del procedimiento administrativo instaurado la existencia de los mismos y no haberse demostrado que su modalidad de producción no los requería.
XI.Sobre la demostración de que las plantas de producción de mezcla asfáltica de la parte actora no requieren licencia para los tanques de almacenamiento. En este apartado se expondrán las diversas oportunidades o gestiones mediante las cuales Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima ha pretendido demostrar que sus plantas de producción de mezcla asfáltica no requieren tanques de almacenamiento, lo cual se detalla a continuación: a) En el oficio DVOP-2016-219 de fecha 28 de enero de 2016, la División de Obras Públicas del MOPT señaló que: “por el método o sistema de producción de ese titular -haciendo referencia a Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima-, se asemeja al mismo utilizado por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, procurando gastar el asfalto el mismo día, siendo innecesario el almacenamiento, donde el Estado no requiere exigir tal condición a ese contratista, porque significaría un sobrecosto innecesario que sería trasladado y asumido en la ejecución de las obras que en la actualidad se llevan a cabo como la Construcción Ruta Nacional Nº4, Sección, Bajos de Chilamate-Vuelta Kopper (sic) para el MOPT, y posiblemente en el proyecto Construcción de Carretera a San Carlos, Sección: Sifón-Ciudad Quesada (La Abundancia).” (El subrayado no es del original) (hecho probado 17).
En torno a los alcances de este documento, determina este Tribunal que, pese a la intención de demostrar que las plantas de producción de mezcla asfáltica de la parte actora no requieren de licencias para tanque de almacenamiento de autoconsumo, no logra su cometido, por dos variables a resaltar, por un lado, véase que, el órgano emisor del mismo, al pronunciarse sobre la planta relativa a la relación contractual sostenida con la parte actora -Proyecto Chilamate-Vuelta Kooper- se limita a disponer que es innecesario el almacenamiento -aspecto sobre el cual no ha existido duda en el tanto se ha tenido por aceptado que existen plantas que no lo requieren- pero no acredita que su operación se realiza sin tanques de almacenamiento de autoconsumo; por otro lado, respecto al otro proyecto -en el cual no tiene relación contractual acreditada- se sobreentiende que el mismo posiblemente opera bajo la misma modalidad, sobre la cual, se reitera no existe certeza de conformidad con la información contenida en el mismo, de allí que no puede acreditarse lo pretendido por la parte actora de demostrar que sus plantas de producción de mezcla asfáltica no requieren licencia para tanques de almacenamiento (autoconsumo). b) En el oficio CAG-CVK-128-16 de fecha 16 de febrero de 2016, el señor German Retana Calvo, Regente Ambiental de Consultora Guayacán Sociedad Anónima, de proyecto Vuelta Kooper señala que: “La Planta de Asfalto del proyecto Tramo carretero ruta Nº4, Bajos de Chilamate -Vuelta Kooper, comparte las mismas características operacionales y de permisos que poseen las Plantas de Asfalto del MOPT.
Esta opera con programación de su producción, por lo que no se da el almacenamiento de mezcla asfáltica, lo que se da, es un trasvase del cisterna que lo acarrea desde el plantel de RECOPE hacia el contenedor primario, que es parte integral del proceso productivo que realiza la Planta, por lo que los permisos que aplican, tanto en la Planta del proyecto como en las Plantas del MOPT y las mismas no se clasifican como tanques de autoconsumo, desde nuestro punto de vista.” (El subrayado no es del original) (hecho probado 20). De la literalidad de la transcripción, se observa que la persona emisora del documento, expresamente dice que considera que la Planta de Asfalto del proyecto Bajos de Chilamate -Vuelta Kooper no se clasifican como tanques de autoconsumo, desde su punto de vista, siendo este último factor de vital importancia, porque el criterio emitido se encuentra restringido a su parecer y no se tiene la certeza de la base técnica sobre la cual se emite, de allí que el mismo no puede ser considerado como un criterio técnico en respaldo del dicho de la parte actora.
Adicionalmente, no indica que no utiliza los tanques de almacenamiento, sino que afirma que la planta opera con programación de su producción, sin requerir el almacenamiento en ese proceso. c) En el hecho duodécimo sexto (de la demanda), la parte actora ofrece el oficio GCVP-PSC-28-16-121 de fecha 25 de febrero de 2016, emitido por el Ingeniero Abraham Sánchez Castro, Ingeniero del Proyecto de la Sección Sifón-La Abundancia, para acreditar que no necesita tanque de almacenamiento, no obstante, visto el contenido del documento, el mismo certifica las producciones de mezcla asfáltica colocadas en el Proyecto Construcción de la nueva carretera a San Carlos, Sección: Sifón-La Abundancia, en donde se resalta: “Siendo que la colocación de mezcla está limitada por la capacidad del tanque de abastecimiento y la cual es de 18.000 litros, se tiene que la producción diaria no sobrepasa ese suministro de asfalto, lo anterior se puede corroborar de las producciones reportadas, en donde se observa que, para una producción de 30 días por mes, ninguno de los meses sobrepasaría las 375 ton/día, cantidad que corresponde a la capacidad de producción del tanque de abastecimiento (18000L/ 48L/Ton)”.
(hecho probado 21) En el análisis del presente asunto, se determina que lo afirmado en el documento no limita la posibilidad de producción de la parte actora, dado que lo único que se constata de lo expuesto es la producción respecto al proyecto consignado en el documento, en este sentido, se supondría que la parte actora únicamente utiliza dicha planta en ese proyecto, no obstante, tal y como se deriva de la presente demanda, la parte ofrece los servicios de dichas plantas para proyectos externos al indicado en el oficio, lo que implica que existe la posibilidad de que al momento de emisión del oficio citado pudiese existir alguna situación similar. Además, es importante precisar que en el citado documento se hace referencia a una capacidad de abastecimiento sobre la cual se desconoce si la permitida u ofrecida por la planta de producción de mezcla asfáltica corresponde a la misma cantidad y más aún, si se dispone de todo el material el mismo día.
Al tenor de lo señalado, no puede considerarse que la prueba ofrecida demuestra lo requerido. d) La parte actora ofrece en la demanda el oficio SPS-PGAS-2016-089 de fecha 04 de marzo de 2016, de la Unidad de Gestión Ambiental y Social de la Dirección de Planificación Sectorial del MOPT, que concluyó: “En referencia a lo consultado en el oficio No UBCK-158-2016 sobre los permisos que requiere la operación de las Plantas de Asfalto del MOPT y la ubicada en el proyecto Bajos de Chilamate Vuelta Kooper, le indicamos lo siguiente: /Todas las Plantas de Asfalto que posee el MOPT, así como la que se instaló en el Bajos de Chilamate-Vuelta Kooper, operan bajo la licencia de la Viabilidad Ambiental emitida por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA), que está bajo la tutela del MINAE. (…) -Como manifiesta el Director de Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustibles del MINAE, en el oficio No 30131-MINAE-S (sic), no es necesario contar con permisos adicionales para la operación de la Planta de Asfalto al no colocar o instalar tanques adiciones. / -Las plantas de producción de mezcla asfáltica en caliente son en sí mismas una Unidad de Producción, las cuales han operado y están operando con la licencia de Viabilidad Ambiental emitida por el ente encargado, SETENA. / -Las Plantas de Asfalto que están operando cuentan con un Regente Ambiental que le da seguimiento a todos los compromisos adquiridos por la Administración. / -Al no tener una producción continua no es necesario tener tanques de almacenamiento externos dentro de las plantas de Producción de Mezcla Asfáltica en Caliente, por lo que no es necesario solicitar ningún permiso adicional a la Viabilidad Ambiental”.
(El subrayado no es del original) (hecho probado 23). Del oficio citado se puede apreciar que en un primer momento generaliza la modalidad de operación de las plantas del MOPT con la de Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima en el proyecto Bajos de Chilamate-Vuelta Kooper, señalando que ambas requieren el mismo permiso, no obstante, continúa manifestando que otro órgano -el Director de la de Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustibles del MINAE- manifestó en un oficio que no se indica, ya que por error se consigna el número del Decreto que regula los tanques de almacenamiento, que no es necesario contar con permisos adicionales al no colocar o instalar tanques adicionales, aspecto sobre el cual no emite criterio alguno en relación a la planta perteneciente a la parte actora, ya que no indica si le consta o no que existan dichos tanques en dicha planta. Adicionalmente, véase que señala que no es necesario, lo cual no implica que no existen, por cuanto, dicha situación dependerá de lo que considere el titular de la misma, lo cual no se menciona ni acredita en el oficio citado, máxime que incluso se refiere a una sola planta, motivo por el cual, en este documento no se acredita que no se requiera licencias para tanques de almacenamiento de conformidad con el Decreto Ejecutivo 30131-MINAE-S. e) Mediante oficio 16-N-0220 de fecha 09 de mayo de 2016, el Ingeniero Miguel Rojas Salas, de Supervisora Vieto y Asociados, le dirige una misiva al Gerente General de Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima en el cual se consigna únicamente lo siguiente: “En respuesta a su oficio SC-VP-CVK 1652-05-16, le indico que en el Proyecto Bajos de Chilamate - Vuelta de Kopper (sic), el procedimiento utilizado en la planta marca ADM que se encuentra localizada en el K 13+000 del Proyecto, es por medio de producción continua ya sea para la base asfáltica y mezcla asfáltica, la cual no requiere de almacenamiento de asfalto.
La producción de dichos productos se realiza utilizando el tanque de producción de la misma planta, una vez que el tanque cisterna que transporta el material le hace el trasiego. / Agradeciéndole de antemano su amable atención a la presente, se suscribe” (hecho probado 30). Sobre este particular, se denota que el documento citado es un simple acto de comunicación que se dirige a la Gerencia de Constructora Sánchez Carvajal, quien es la propietaria de la planta que allí se menciona, a quien le indica la supuesta modalidad de producción, y se indica supuesta, porque el oficio consiste en una apreciación subjetiva del sujeto emisor de la misma, ya que no consigna la calidad en la cual emite el citado documento ni los documentos base para realizar dicha afirmación, de allí que no puede tenerse el mismo como un criterio técnico capaz de acreditar el dicho para el cual fue propuesto. Además, nótese que indica que no se requiere de almacenamiento, mas no acredita que el mismo no se presente en dicha planta, máxime que en los informes IF-DGTCC-46-01-16 y IF-DGTCC-47-01-16 de fecha 27 de enero de 2016 e IF-DGTCC-16-06-16 de fecha 10 de junio de 2016, la Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible del MINAE se evidenció la existencia de tanques de almacenamiento y remanente de combustibles en los mismos, respectivamente.
Adicionalmente, dicha manifestación se realiza sobre únicamente uno de los proyectos. f) En la demanda interpuesta, la parte actora ofrece un oficio sin número, de fecha 09 de mayo de 2016, en el cual, el señor Albert Sánchez González, Ingeniero de Proyectos indicó: “A solicitud de la empresa Constructora Sánchez Carvajal, S. A., y en relación al expediente de referencia, me permito indicar que, estuve a cargo como Ingeniero del Proyecto Carretera Nueva a San Carlos, Sección Sifón - Ciudad Quesada (La Abundancia) por parte del Consejo Nacional de Vialidad desde el año 2006 hasta febrero del año 2015. / Que a pesar de que la empresa Constructora Sánchez Carvajal, S. A. tenía y tiene los respectivos permisos para los tanques de almacenamiento para almacenar el asfalto otorgados por la Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible, Dirección de Hidrocarburos del MINAE desde el año 2006, cuya copia adjunto, certifico que dicha empresa nunca almacenó asfalto en el período que fungí como ingeniero del proyecto. / Que siempre mantuvo la regencia ambiental, acatando todas las normativas y requisitos atinentes a preservar un ambiente sano, libre de contaminación en garantía de la salud pública de sus trabajadores y de la ciudadanía en general.” (el subrayado no es del original) (hecho probado 31).
En lo que respecta al presente documento se observa que el mismo se limita a realizar algunas manifestaciones únicamente sobre el Proyecto Carretera Nueva a San Carlos, Sección Sifón - Ciudad Quesada (La Abundancia). En este sentido, se observa que el sujeto emisor del oficio citado realiza afirmaciones que no han sido acreditadas en la presente causa, por cuanto, de la prueba incorporada en el expediente no se puede afirmar que Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima haya tenido permisos para los tanques de almacenamiento de asfalto otorgados por el MINAE para los períodos indicados, máxime que mediante el oficio DGTCC-DL-370-2015 de fecha 16 de noviembre de 2015 (hecho probado 8) y la resolución R-DGTCC-DL-386-2015 de fecha 02 de diciembre de 2015 (hecho probado 12), ambos de la Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible, se acreditara que en ese órgano no existen licencias de almacenamiento de asfalto a nombre de la empresa Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima.
Además, nótese que, en la manifestación realizada, se señala que lo indicado corresponde al período desde el año 2006 al año 2015, no pudiendo acreditarse que al momento de emisión de los Informes de la Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible bajo los números IF-DGTCC-46-01-16 y IF-DGTCC-47-01-16 de fecha 27 de enero de 2016, la parte actora no contara con tanques de almacenamiento. En virtud de lo anterior, el oficio citado no acredita que las plantas de producción de mezcla asfáltica de Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima no requieran licencias para los tanques de almacenamiento. g) Por último, en el Dictamen Técnico Ambiental denominado "Las Plantas de Asfalto no requieren, ni necesitan, tanque de auto consumo de asfalto", sin indicación de fecha, emitido por el señor Allan Astorga Gättgens, el cual fue aportado por la parte actora a la presente causa en fecha 29 de marzo de 2017; en las conclusiones señala: “A partir de los elementos analizados en este documento, se derivan las siguientes conclusiones: / 1.
La instalación de un tanque de autoconsumo de asfalto para una planta de asfalto, NO se considera conveniente desde el punto de vista ambiental, en razón de que produciría un aumento significativo de la cantidad de emisiones al aire como producto del manejo y uso de las sustancias hidrocarburadas. / 2. De igual manera, el que una Planta de Asfalto cuente con un Tanque de almacenamiento permanente (Autoconsumo) de asfalto, no se considera necesario, dado que la operación puede darse de forma eficiente y con menor impacto ambiental y también, con menor riesgo ambiental. con el uso de un tanque dosificador y el transporte del asfalto desde el Plantel de Recope (más cercano) por medio de camiones cisterna debidamente autorizado. / 3. La posibilidad de instalar un Tanque de Almacenamiento es una opción que la misma Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustibles del MINAE, consideró que es optativa, según la misma legislación nacional y que no es indispensable para el funcionamiento de los planteles, dado que el asfalto se transporta directamente desde el Plantel de Recope más cercano por medio de camiones cisterna (debidamente autorizados por el MINAE) y se traslada, de forma directa, hacia el tanque dosificador, sin mayores inconvenientes.”.
(hecho probado 44). Para el análisis de esta prueba ofrecida se deben resaltar una serie de aspectos: i) En atención al análisis brindado, es importante señalar que en el apartado de conclusiones o recomendaciones no se indica expresamente que las plantas de producción de mezcla asfáltica Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima no utilizan tanques de almacenamiento, en el tanto se limita a señalar que “NO se considera conveniente” y que “no se considera necesario”, no obstante, lo importante no es la conveniencia o necesidad del uso de los mismos, sino la acreditación de cómo operan en la realidad las Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima, en el sentido de confirmar que no los utiliza, dado que, como bien se expuso en el considerando previo, hay sendas actuaciones del MINAE que evidencian la existencia de tanques de almacenamiento en dichas plantas. Sobre este particular, como bien se ha señalado, no todas las plantas de producción de mezcla asfáltica requieren tanques de almacenamiento sino que dependerá de la modalidad de negocio de quien brinda el servicio, de allí que lo indicado en el punto 2.3 y apartado 3 del informe de que no es indispensable que opere con tanques de almacenamiento es una información que ha sido aceptada, no obstante, su acreditación es lo que debe realizarse por cada interesado, lo cual, hasta el momento no se logra en este informe. ii) Como bien se indicó, este dictamen no tiene fecha de emisión ni ninguna fecha de referencia, máxime la fecha en que se presentó ante este Tribunal, la cual se reitera, fue el 29 de marzo de 2017, al atenderse la audiencia a las excepciones formuladas en las contestaciones de la demanda.
Al respeto, es de importancia traer a colación que como parte del procedimiento de "regularización" de los permisos para las plantas de producción de mezcla asfáltica, se tiene que mediante resoluciones R-MINAE-DGTCC-1511-2016 de las 9:00 del 4 de octubre del 2016 y R-MINAE-DGTCC-1512-2016 de las 9:05 del 4 de octubre del 2016, la Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible del Ministerio de Ambiente y Energía autorizó los módulos de autoconsumo de combustible a favor de la empresa Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima, en las plantas ubicadas en Provincia de Alajuela, cantón Grecia, distrito Río Cuarto, específicamente en la propiedad inscrita en el Registro Nacional, Partido de Alajuela bajo la matrícula 00122709-000, plano catastrado número A-1764560-2014 y cantón San Carlos, distrito Buena Vista, específicamente en la propiedad inscrita en el Registro Nacional, Partido de Alajuela bajo la matrícula 00409421-000, plano catastrado número A-0834554-2002.
Así las cosas, véase que en la fecha en que se aporta el dictamen a la presente causa, ya Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima contaba con las respectivas licencias. iii) Adicionalmente, es importante señalar que desde el día 18 de noviembre del 2015 hasta el 04 de octubre de 2016 se realizaron una serie de actuaciones por parte del MINAE en las plantas de producción de mezcla asfáltica de la parte actora, que evidenciaban la existencia y uso de tanques de almacenamiento, documentos que no fueron analizados ni tomados en consideración en la emisión del dictamen, tal y como se aprecia en las referencias del mismo en donde únicamente se toman en consideración cuatro informes del propio redactor y el informe técnico del señor Alexander Moya Lacayo del mes de junio de 2016 correspondiente al hecho probado 34 de la presente causa. iv) En el punto 2.1 hace referencia a los componentes del esquema de las plantas de asfalto de Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima, reiterando que funcionan sin tanque de almacenamiento de asfalto o de autoconsumo, los cuales son: “1.
Sitio de almacenamiento del agregado mineral para la mezcla. / 2. Sistema de alimentación (dosificado) del agregado mineral para la mezcla. / 3. Tambor mezclador. / 4. Recolector de polvos. / 5. Tanque dosificador de asfalto (ver Figura 1). / 6. Elevador de mezcla asfáltica. / 7. Sitio de almacenamiento de mezcla asfáltica. / 8. Carga de la mezcla asfáltica a los camiones de transporte.” Sin embargo, tal y como consta en los considerandos previos, la Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible del MINAE, en diversas ocasiones encontró la existencia de tanques de almacenamiento en ambas plantas y de diversos productos en las mismas, lo cual se aprecia en los informes IF-DGTCC-46-01-16 e IF-DGTCC-47-01-16, ambos de fecha 27 de enero de 2016 (Hechos probados 13 y 14), en los cuales se localizaron nueve tanques entre ambos proyectos; el informe IF-DGTCC-48-03-16 de fecha 29 de marzo de 2016, (hecho probado 24) el cual se confecciona, de forma posterior a una manifestación de Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima de que se removerían los tanques, y tiene como resultado la verificación de la permanencia de tanques en uno de los proyectos y en el otro no se aportaron fotografías para verificar; y el informe IF-DGTCC-16-06-16 de fecha 10 de junio de 2016 (hecho probado 36), en donde se detalla la existencia de remanente de combustibles en los tanques existentes.
Análisis de contraprueba para acreditar el dicho de la parte actora. Es importante precisar que, en escrito presentado en fecha 29 de marzo de 2017, al contestar la audiencia sobre las excepciones formuladas por las partes demandas, la parte actora en forma general se apersonó a señalar: “Las excepciones opuestas por los demandados no son de recibo y deben ser declaradas sin lugar por cuanto mi representada, en ningún momento, por su método de producción, almacena permanentemente asfalto, bunker o emulsión; por lo que no requiere las licencias de almacenamiento permanente (autoconsumo), siendo que conforme a la legislación vigente en relación a las plantas de asfalto opera con la licencia ambiental que otorga el SETENA, dependencia del MINAE, por lo que se reitera de manera amplia los argumentos expuestos en el escrito inicial de demanda; en razón de lo anterior, se reitera y aporta como contraprueba: (…)”, seguido de lo cual, lista un conjunto de elementos probatorios sobre el cual no se detalla mayor información.
En este sentido, se realiza el análisis de la prueba ofrecida al amparo de lo indicado por la parte actora en la transcripción realizada, tomando en consideración que, por así constar, al minutos 18:13 de la Audiencia Preliminar, la representación de la CGR señala que la parte actora hace referencia a prueba en el expediente pero no indica cuál es la pertinencia y utilidad de la prueba desde el punto de vista del objeto del proceso, lo cual le pareció innecesario a la parte actora (minuto 21:20). En virtud de lo anterior, se realiza el análisis del elenco probatorio ofrecido tomando en consideración dicha circunstancia. a) La parte actora ofrece el oficio DGTCC-DL-234-2016 con fecha 6 de septiembre del 2016 (Disco compacto con prueba aportado en fecha 17 de mayo de 2019, documento digital denominado “Expediente Judicial No 16-003768-1027-CA”, Imagen 757) y el criterio técnico emitido por el Doctor Allan Astorga Gättgens sobre dicho oficio (Disco compacto con prueba aportado en fecha 17 de mayo de 2019, documento digital denominado “Expediente Judicial No 16-003768-1027-CA”, Imagen 645).
Al respecto, es importante precisar que la Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustibles concluye que “1) Todas las personas físicas y jurídicas, públicas o privadas que requieran comprar asfalto en RECOPE deberán aportar la resolución de otorgamiento de la licencia de almacenamiento de dicho producto, emitida por el MINAE a través de la DGTCC. / 2) Es absolutamente inviable que con cisternas que transportan el asfalto desde RECOPE hasta el sitio de una planta productora de mezcla asfáltica, se puedan utilizar para dar sostenibilidad a un proceso productivo delicado, técnicamente exigente y de características propias donde el manejo de las temperaturas de almacenamiento e inyección del asfalto, son vitales para garantizar la calidad del producto final. No es correcto afirmar que una planta de asfalto pueda cumplir su función para lo cual ha sido diseñada, sin contar con un tanque de almacenamiento de asfalto debidamente equipado. / 3) Los argumentos en cuanto a que algunos clientes no requieren almacenar el asfalto y que por ello no requieren permisos de parte del MINAE. no encuentran asidero en el ordenamiento jurídico ambiental referido y citado en este documento”.
Según se aprecia de la transcripción realizada, el oficio citado se genera a raíz de la participación de RECOPE en la compra de asfalto, sobre el cual se desconocen los antecedentes y circunstancias que originaron su emisión, de allí que no se tiene la certeza del contexto en el cual se emite. No obstante, en el mismo se asume una posición contraria a la señalada en el considerando previo, en el sentido que se afirma que toda planta de asfalto debe contar con un tanque de almacenamiento, lo cual considera este Tribunal es incorrecto, dado que se acreditó que tal posibilidad sí es viable. A partir de lo anterior, sin conocer las particularidades respecto a la participación de RECOPE en la emisión del citado oficio, se tiene que dicho criterio no es relativo a la causa que se conoce, lo que ocasiona que en igual sentido, se determine que su importancia y la del informe generado, no sea de relevancia para el caso concreto, en donde, se reitera, se ha acreditado fehacientemente que sí es posible la existencia de plantas de producción de mezcla asfáltica sin tanques de almacenamiento. b) Se ofrece como prueba el criterio técnico emitido por el Doctor Allan Astorga Gättgens respecto al oficio DGTCC-DL-237-2016 de fecha 14 de septiembre del 2016 (Disco compacto con prueba aportado en fecha 17 de mayo de 2019, documento digital denominado “Expediente Judicial No 16-003768-1027-CA”, Imagen 683), en el cual se concluye, en forma general, lo siguiente: “Finalmente, se hace importante recalcar que, dado que no es indispensable, ni ambientalmente necesario, el que una Planta de Asfalto cuente con tanque de autoconsumo (almacenamiento permanente) de asfalto, el hecho de que, por medio del Oficio señalado, se venga a establecer como requisito "indispensable", resulta altamente contraproducente, no solo en el tema ambiental sino también, desde el punto de vista de seguridad jurídica y de producción, con todo el alcance y repercusiones que tiene, no solo ambientales, sino también económicas.
De allí que se concluya que el Oficio en cuestión es improcedente, particularmente desde el punto de vista ambiental y, por tanto, que no debería ser valedero, dado su poco sustento técnico y ambiental.”. De previo a realizar el análisis correspondiente, debe tomarse en consideración que el oficio DGTCC-DL-237-2016, según lo indicado en el citado informe, se dispuso: "1) En conclusión, los sistemas de almacenamiento de asfalto y demás combustibles para autoconsumo de la Planta de Asfalto operada por la CONSTRUCTORA SANCHEZ CARVAJAL S.A., para el proyecto VUELTA KOOPER CHILAMTE (sic) ubicada en distrito Pital Cantón San Carlos, y para el proyecto SIFON LA ABUNDANCIA ubicada en San Carlos, no cumplen aún con la totalidad de disposiciones establecidas en el Decreto Ejecutivo 31131 -MINAE -S Reglamento para la Regulación del Sistema de Almacenamiento y Comercialización de Hidrocarburos, aclarándose que si se ha cumplido recientemente con los requisitos de aprobación de terreno exigidos en el artículo 7 de dicho reglamento, quedando pendiente la fase de aprobación de planos y aprobación final de las instalaciones de previo a otorgarse la licencia de almacenamiento / 2) Es absolutamente inviable que con cisternas que transportan el asfalto desde RECOPE hasta el sitio de una planta productora de mezcla asfáltica, se puedan utilizar para dar sostenibilidad a un proceso productivo delicado, técnicamente exigente y de características propias donde el manejo de las temperaturas de almacenamiento e inyección de asfalto, son vitales para garantizar la calidad del producto final.
No es correcto afirmar que una planta de asfalto pueda cumplir su función para lo cual ha sido diseñada, sin contar con un tanque de almacenamiento de asfalto debidamente equipado. / 3) Los argumentos de la empresa CONSTRUCTORA SANCHEZ CARVAJAL S.A., en cuanto a que no tienen tanques, o que los que tienen no almacenan el asfalto y que por ello no requieren permisos de parte del MINAE, no encuentran asidero en los hechos que se han sido confirmados por parte del personal de Ingeniería de la DGTCC ni por el ordenamiento jurídico ambiental referido y citado en este documento". Sobre este particular, es importante mencionar que, en esta oportunidad, las disposiciones sobre la obligatoriedad de que todas las plantas de producción de mezcla asfáltica deben contar con tanques de almacenamiento, no serán analizadas, dado que, en el punto anterior, claramente se estableció que dicha situación es optativa y no obligatoria.
Como se puede apreciar de las conclusiones del informe citado, el enfoque de análisis del oficio DGTCC-DL-237-2016 se realiza sobre la discusión resuelta líneas atrás -obligación o no de contar con tanques de almacenamiento-, no obstante, su relevancia recae -o debió recaer- sobre la demostración de que la modalidad de producción de Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima no los requiere, lo cual no se realiza en el informe citado. Se observó de la transcripción del oficio en cuestión, que la Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible expresamente indicó que las justificaciones de la parte actora sobre dicha exigencia no encuentran asidero en los hechos que se han sido confirmados por parte del personal de Ingeniería de esa Dirección; lo cual ha sido ampliamente analizado en el considerando previo con la indicación expresa de los documentos que consignan la existencia de los tanques de almacenamiento y contenido en los mismos, de allí que este informe carece de relevancia en cuanto a este extremo. c) La parte actora ofrece como prueba los oficios DV-0268-2016 (Disco compacto con prueba aportado en fecha 17 de mayo de 2019, documento digital denominado “Expediente Judicial No 16-003768-1027-CA”, Imagen 753) y oficio DV-0269-2016 (Disco compacto con prueba aportado en fecha 17 de mayo de 2019, documento digital denominado “Expediente Judicial No 16-003768-1027-CA”, Imagen 755), ambos emitidos por la señora Socorro Carranza Rojas, Directora De Ventas de RECOPE, fecha 13 de octubre del 2016, en los cuales se le informa a la representación de Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima que para efectos de renovación de los contratos de compra venta de combustible será necesario que aporte las licencias de almacenamiento.
En torno al contenido de los actos administrativos indicados, estima este Tribunal que los mismos son relativos a la relación contractual de la parte actora para con RECOPE, lo que implica que, pese a las manifestaciones sobre la exigencia de las licencias para tanques de almacenamiento, no puede realizarse un mayor análisis sobre sus implicaciones porque se desconoce los pormenores de dicha relación contractual y las condiciones establecidas en los mismos. Asimismo, se observa que, a la fecha de emisión de ambos documentos, el día 13 de octubre de 2016, ya la parte actora contaba las autorizaciones de los módulos de autoconsumo de combustible su favor, según consta de las resoluciones R-MINAE-DGTCC-1511-2016 de las 9:00 del 4 de octubre del 2016 y R-MINAE-DGTCC-1512-2016 de las 9:05 del 4 de octubre del 2016, emitidas por la Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible del MINAE.
Al tenor de lo expuesto, los documentos aportados carecen de relevancia para demostrar que las plantas de producción de mezcla asfáltica de la Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima no requieran las licencias para tanques de almacenamiento. d) Se aporta copia del correo electrónico con fecha 13 de enero del 2017 (Disco compacto con prueba aportado en fecha 17 de mayo de 2019, documento digital denominado “Expediente Judicial No 16-003768-1027-CA”, Imagen 790), en donde figura como la remitente la señora Leslie Barboza Zumbado de la Dirección de Ventas de RECOPE, y se consigna como receptor el nombre “Manuel Cerdas” en donde se indica: “Buenos días don Manuel: Tal como lo conversamos le indico que para el trámite de renovación de contrato para la compra de Emulsión Asfáltica es necesario aportar el respectivo permiso de almacenamiento vigente, tal como se indica en los requisitos que le adjunto.”: En la misma línea de lo indicado en el punto anterior, se desprende que la exigencia del permiso de almacenamiento se realiza para la renovación del contrato para la compra de Emulsión Asfáltica, el cual, se reitera, obedece a una relación contractual entre quien se indica como Manuel Cerdas y RECOPE, de forma que al desconocerse los pormenores de la misma, no puede realizarse un análisis sobre dicha prueba, la cual no acredita el dicho de la parte actora, reiteradamente señalado. e) En el oficio No. SG-AJ-1117-2016-SETENA del 07 de diciembre del 2016 emitido por el señor Marco Antonio Flores, Secretario General, en representación de la Comisión Plenaria de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (imagen 1066), se realizan algunas precisiones sobre la Viabilidad Ambiental y las competencias para su emisión, no obstante, no se determina cuál es la importancia de su contenido, en el tanto, el mismo no abarca temas relacionados a las plantas de producción de mezcla asfáltica, de allí que no es de relevancia para la presente causa.
Adicionalmente, en esta causa se tiene como hecho probado 7 que Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima cuenta con la Viabilidad Ambiental. Así las cosas, no puede afirmar que lleve razón la parte actora en argüir que, sin seguir el debido proceso, se pretendan suprimir los derechos de su representada en clara violación del artículo 308 inciso 1) de la Ley General de la Administración Pública, por cuanto, como se reitera no ha acreditado que cuente con tales derechos -mismos que no ha logrado precisar-. A modo de conclusión, es criterio de este Tribunal que la parte actora no acredita que su modalidad de negocio en sus plantas de producción de mezcla asfáltica no requiere de tanques de almacenamiento y, por consiguiente, que no requiera de la respectiva licencia, o bien, que los tanques que dieron causa al procedimiento desarrollado en este considerando no fuesen utilizados para almacenamiento.
XII.Sobre el trámite de la licitación pública. Mediante la Licitación Pública 2014LN-000018-0CV00 denominada “MP-R Mantenimiento periódico y rehabilitación del pavimento de la Red Vial Nacional Pavimentada”, el CONAVI inicia el concurso para contratar una persona jurídica con capacidad técnica, legal y financiera para realizar los trabajos de Mantenimiento Periódico y Rehabilitación del Pavimento de la Red Vial Nacional pavimentada, para cada una de las 10 líneas establecidas en el cartel. (Objeto del cartel). Como resultado del procedimiento de contratación, mediante Acta 264-2015 de las 10:00 horas del 22 de octubre de 2015 se procedió a la apertura de ofertas, en donde se consigna que la Oferta Número 6 corresponde a Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima y se presenta respecto de las líneas 2, 6 y 10, con una vigencia de 180 días naturales. (hecho probado 8). Posteriormente, en el oficio GCSV-01-16-0179 de fecha 03 de febrero de 2016, la Gerencia de Conservación Vial y Puentes realiza el análisis técnico de la citada contratación, en donde dispuso que Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima no cumplió con el requisito de experiencia ni con los permisos de operación de plantas de mezcla asfáltica, según se detalla a continuación: “De este modo, se concluye que la empresa Constructora Sánchez Carvajal S.A no tiene la experiencia declarada de 506,600 m2 de perfilado de pavimentos, por lo que al no tener experiencia alguna en la ejecución del perfilado, esta oferta no cumple con la experiencia requerida para ninguna línea, por lo que su oferta se convierte en inadmisible y procede la descalificación automática.
(…) Conforme se detalla en el apartado 3. de este oficio, la Dirección General de Transportes y Comercialización de Combustible (DGTCC) mediante oficios DGTCC-DL-370-2015 de fecha 16 de noviembre del 2015 y DGTCC-DL-386-2015 de fecha 2 de diciembre del 2015, brindó la información de cada una de las plantas propuestas en las ofertas. Según consta en dichos oficios, las 2 plantas productoras de mezcla asfáltica propuestas y que son propiedad de Constructora Sánchez Carvajal, S.A., ubicadas en Alajuela, San Carlos, 100 m norte y 250 oeste, plaza Buena Vista y en Alajuela, San Carlos, Pital, 500 m sur Subasta Pitaleña, a la fecha de oferta no poseían todos los permisos de funcionamiento establecidos en la legislación vigente, Ninguna de las dos plantas posee licencia para almacenar cemento asfáltico y búnker (según las memorias de cálculo es el combustible que utilizan para la producción de mezcla asfáltica)” (hecho probado 18), teniéndose como resultado que mediante la publicación en La Gaceta N.º 63 de fecha 01 de abril de 2016, el CONAVI comunicara a todos los interesados en la Licitación Pública 2014LN-000018-0CV00, los resultados de adjudicación, en donde consta que las líneas 2 y 6 fueron adjudicadas a la empresa Constructora Hernán Solís SRL por un monto de¢17.187.471.845,40 (diecisiete mil ciento ochenta y siete millones cuatrocientos setenta y un mil ochocientos cuarenta y cinco colones con 40/100) por la línea 2 y ¢15.408.788.609,77 (quince mil cuatrocientos ocho millones setecientos ochenta y ocho mil seiscientos nueve con 77 /100), por la línea 6; y la línea 10 fue adjudicada a la empresa Constructora Meco S.A. por un monto total de ¢8.400.673.976,42 (ocho mil cuatrocientos millones seiscientos setenta y tres mil novecientos setenta y seis colones con 42/100).
(hecho probado 25). Posteriormente, como resultado de lo anterior, en escrito con fecha 18 de abril del 2016, Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima interpuso recurso de apelación contra el acto de adjudicación de la Licitación Pública 2014LN-000018-0CV00, en lo que corresponde a las líneas 2, 6 y 10, ante la CGR. (hecho probado 27). El recurso de apelación interpuesto fue rechazado de plano por improcedencia manifiesta por parte del órgano contralor, mediante resolución R-DCA-361-2016 de las 13:45 horas del 02 de mayo del 2016 (hecho probado 29). Ahora bien, a efectos de abordar los argumentos de la parte actora en la presente demanda, ocurridos con ocasión de la no adjudicación de las líneas ofrecidas en la contratación, en las próximas líneas se procederá con el análisis de los motivos del rechazo, a la luz de los argumentos expuestos respecto a cada órgano accionado. En cuanto a la supuesta actuación ilegal del CONAVI.
En el presente asunto, se debe precisar que la exclusión de la oferta de la parte actora por parte del CONAVI, en la citada contratación, se da por dos motivos distintos, de allí que, a continuación, se realizará el análisis por cada uno de estos. A) Sobre la exclusión por no tener las licencias para las plantas de producción de mezcla asfáltica. En su argumento, en forma amplia, la parte actora señala:” El cartel de esta licitación del CONAVI dispuso como requisito de admisibilidad, dentro de los aspectos técnicos, que las plantas productoras de mezcla asfáltica en caliente, debían cumplir con los permisos de funcionamiento según la legislación vigente. / Como se viene indicando, Constructora Sánchez Carvajal S.A. actual contratista de dos importante proyectos en ejecución de obra vial nacional, es titular de dos plantas productoras de mezcla asfáltica en caliente, las cuales producen mezcla para ambas obras, plantas que se mantienen cumpliendo con los permisos de funcionamiento que la legislación nacional establece, los cuales han sido debidamente otorgados por la instancia administrativa del Ministerio del Ambiente y Energía (SETENA), mediante sendas resoluciones y actos administrativos concretos y decisivos para ello. / Además de estar al día con la legislación nacional, dichas plantas productoras de mezcla asfáltica en caliente en cuanto a su actividad de producción, cuentan con un monitoreo constante y minucioso por parte de autoridades públicas y responsables ambientalistas privados (Regente Ambiental) a fin de garantizar el cumplimiento de los compromisos ambientales asumidos para su funcionamiento, manteniendo por ello incluso mi representada vigente el compromiso ambiental de tener presentada hasta una garantía ambiental que responda por alguna eventualidad o siniestro que llegaré a suceder en los sitios en donde permanecen instaladas dichas plantas productoras de mezcla asfáltica en caliente”.
De conformidad con lo expresado inicialmente, se tiene que Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima considera que cumplía con todos los requisitos para operar sus plantas de producción de mezcla asfáltica, por lo que indica: “Se acciona contra el Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI) porque siendo parte de la Administración Pública se debe regir por el principio de legalidad y por el principio de probidad, toda vez que induciendo a la Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible (DGTCC) del MINAE mediante la consulta requerida como necesaria para valorar las ofertas presentadas en la licitación pública Nº2014LN- 000018-0CV00, proyecto, "Mantenimiento Periódico y Rehabilitación del Pavimento de la Red Vial Nacional Pavimentada", no escatimó ni efectúo examen de legalidad al exigirle a mi representada para la oferta en tres líneas presentadas en esa licitación, un requisito que conforme al ordenamiento jurídico no resulta exigible a Constructora Sánchez Carvajal S.A. para la operación o funcionamiento de nuestras plantas productoras de mezcla asfáltica, como lo es el permiso o licencia para uso de tanque de almacenamiento o autoconsumo, el cual según lo regula el "Reglamento para la Regulación del Sistema de Almacenamiento y Comercialización de Hidrocarburos" (Decreto Ejecutivo 30131 MINAE-S de fecha 20 de diciembre de 2001, publicado en La Gaceta del 2 de febrero de 2002, en su artículo vigente 66, solo resulta exigible ese tipo de licencias para aquellos titulares de planta que deseen emplear tanque de almacenamiento para la producción de mezcla asfáltica. / CONAVI declaro nuestra oferta inelegible para esa licitación, a pesar de haber cumplido todos los aspectos legales, financieros y técnicos, siendo una oferta con un monto de ¢4.737.697.180,56 (Cuatro mil setecientos treinta y siete millones seiscientos noventa y siete mil ciento ochenta colones con cincuenta y seis céntimos) menor a la oferta finalmente adjudicada. / CONAVI rompe con el principio de probidad, al adjudicar a una oferta ¢4.737.697.180,56 (Cuatro mil setecientos treinta y siete millones seiscientos noventa y siete mil ciento ochenta colones con cincuenta y seis céntimos) más cara que la nuestra (Prueba Nº18), alegando para ello que la oferta de Constructora Sánchez Carvajal S.A. no resultaba elegible por dos aspectos técnicos: primero: por la falta de experiencia al no querer convalidar la experiencia aportada por la empresa, adquirida positivamente en los proyectos Río Convento - Buenos Aires y Buenos Aires- Paso Real y segundo: por no tener la empresa las licencias o permisos de uso de tanques de almacenamiento o autoconsumo”.
En atención a lo expuesto, se tiene por acreditado que efectivamente la parte actora contaba con la Viabilidad Ambiental autorizada para la planta de producción de mezcla asfáltica. (hecho probado 7). Ahora bien, de conformidad con lo expuesto, la discrepancia radica en que el CONAVI no debió aceptar los distintos criterios expuestos por parte de la Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible del MINAE sobre la exigencia de las licencias de los tanques de almacenamiento de combustibles. Criterio del Tribunal. En un primer punto, se debe tener en cuenta que el cartel de la Licitación Pública 2014LN-000018-0CV00 denominada “MP-R Mantenimiento periódico y rehabilitación del pavimento de la Red Vial Nacional Pavimentada”, tenía como objetivo el contratar una persona jurídica con capacidad técnica, legal y financiera para realizar los trabajos de Mantenimiento Periódico y Rehabilitación del Pavimento de la Red Vial Nacional pavimentada, para cada una de las 10 líneas establecidas en ese cartel.
Ahora bien, dentro del cartel de licitación se solicitó, como bien lo indica la parte actora, que: “como requisito de admisibilidad, dentro de los aspectos técnicos, que las plantas productoras de mezcla asfáltica en caliente, debían cumplir con los permisos de funcionamiento según la legislación vigente”. En este sentido, expuso que contaba con la Viabilidad Ambiental y "con un monitoreo constante y minucioso por parte de autoridades públicas y responsables ambientalistas privados (Regente Ambiental) a fin de garantizar el cumplimiento de los compromisos ambientales asumidos para su funcionamiento, manteniendo por ello incluso mi representada vigente el compromiso ambiental de tener presentada hasta una garantía ambiental que responda por alguna eventualidad o siniestro que llegaré a suceder en los sitios en donde permanecen instaladas dichas plantas productoras de mezcla asfáltica en caliente".
No obstante, reprocha que el CONAVI solicitara a la Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible información sobre cuáles debían ser los permisos correspondientes conforme a la legislación nacional para la operación y funcionamiento de plantas productoras de mezcla asfáltica en caliente localizadas en el territorio nacional, así como solicitarle certificara sobre una lista adjunta de plantas ofrecidas por cada empresa oferente en esa licitación, cuáles de ellas se mantenían registradas y conforme a derecho para su funcionamiento. Al respecto, señaló que, como resultado de lo anterior, mediante oficio DGTCC-DL-370-2015 de fecha 16 de noviembre de 2015, la Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible le indicó que “el MINAE a través de esta Dirección no otorga licencias, permisos ni ningún otro acto administrativo sobre la operación, condiciones, especificaciones técnicas de diseño y construcción de las plantas de procesamiento de asfalto, ya que únicamente se otorga la licencia de almacenamiento del asfalto propiamente dicho y no así a la maquinaria o instalaciones relacionadas con el procesamiento de dicho producto derivado de petróleo”.
(hecho probado 10). En este sentido, arguye que también se emitió el oficio DGTCC-DL-386-2015 de fecha 02 de diciembre de 2015, consignándose, a partir del contenido de ambos oficios, que no existe licencias de almacenamiento a nombre de Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima. Como parte de su argumentación, señala que el CONAVI no debió tomar en consideración lo indicado en los oficios DGTCC-DL-370-2015 y DGTCC-DL-386-2015, porque siendo parte de la Administración Pública se debe regir por el principio de legalidad y probidad, ya que dicho órgano “no escatimó ni efectúo examen de legalidad al exigirle a mi representada para la oferta en tres líneas presentadas en esa licitación, un requisito que conforme al ordenamiento jurídico no resulta exigible a Constructora Sánchez Carvajal S.A. para la operación o funcionamiento de nuestras plantas productoras de mezcla asfáltica, como lo es el permiso o licencia para uso de tanque de almacenamiento o autoconsumo, el cual según lo regula el "Reglamento para la Regulación del Sistema de Almacenamiento y Comercialización de Hidrocarburos" (Decreto Ejecutivo 30131 MINAE-S de fecha 20 de diciembre de 2001, publicado en La Gaceta del 2 de febrero de 2002, en su artículo vigente 66, solo resulta exigible ese tipo de licencias para aquellos titulares de planta que deseen emplear tanque de almacenamiento para la producción de mezcla asfáltica.”.
De conformidad con la teoría del caso expuesta ampliamente por la recurrente, se realizó un análisis sobre las dos modalidades de negocio de operación de las plantas para la producción de mezcla asfáltica (Considerando IX. Sobre la licencia de almacenamiento para tanques de autoconsumo para las plantas de producción asfáltica), en donde se concluyó que no todas las plantas de producción de mezcla asfáltica requieren tanques de almacenamiento para su operación y, por consiguiente, no todas requieren la licencia establecida en el Decreto Ejecutivo 30131-MINAE-S, denominado Reglamento para la Regulación del Sistema de Almacenamiento y Comercialización de Hidrocarburos, dado que, únicamente, requieren este tipo de licencia, aquellas empresas que cuenten con tanques de almacenamiento de algún tipo de los combustibles regulados en ese cuerpo normativo, en su modelo de producción. En este sentido, es claro que existen plantas que requieren tanque de almacenamiento y plantas que no lo requieren.
Ahora bien, bajo el anterior entendido, el citado decreto, en su numeral 2 dispone que “Este reglamento está dirigido a toda persona física o jurídica que almacene o comercialice combustibles derivados de los hidrocarburos”. Así las cosas, es claro que, en el caso concreto, SÍ se almacena o comercializa combustibles derivados de hidrocarburos y, por consiguiente, la normativa sería aplicable -y al menos valorable- en lo que respecta a las plantas de producción de mezcla asfáltica. En este punto interesa resaltar que la norma no solo establece como aplicable a quien almacene sino también a quien comercialice, lo que ocurre en el caso del giro comercial de Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima. Adicionalmente, véase que el Artículo 5.1 y 5.2 definen la competencia del MINAE para “Regular, fiscalizar y controlar lo relativo al transporte y comercialización de hidrocarburos, así como los aspectos de seguridad e higiene en la operación y funcionamiento, en coordinación con el MOPT y el Ministerio de Salud, respectivamente” y realizar la “Verificación de aspectos relacionados con la seguridad y buen funcionamiento de las instalaciones para autoconsumo y de las instalaciones de almacenamiento y distribución de productos derivados de los hidrocarburos”, respectivamente.
En virtud de las competencias otorgadas por la citada normativa, se determinan dos elementos de relevancia, en un primer punto, tomar en consideración que la normativa es aplicable a toda persona física o jurídica que almacene o comercialice combustibles, y segundo, que para algunos supuestos -en donde se utilice tanque de almacenamiento- es exigible una serie de requisitos adicionales contenidos en esta normativa. En cuanto al primer punto, como bien lo indicó la representación del CONAVI en la contestación de la demanda, era su deber valorar el criterio técnico del órgano competente, lo cual señaló en los siguientes términos: “Es claro que si una oficina pública -competente técnica y legalmente- informa que no se cumplen con determinados permisos, mal haría el CONAVI en adjudicar la oferta sobre la cual se hubiere emitido tal pronunciamiento.”. En este sentido, no podía el CONAVI desconocer los criterios técnicos de la Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible, en el tanto ese órgano si posee competencias para pronunciarse sobre los extremos consultados.
En cuanto al segundo punto, el Decreto Ejecutivo 30131-MINAE-S adquiere especial relevancia en aquellos casos en que las plantas de producción de mezcla asfáltica requieran licencia de almacenamiento -por así disponerlo el interesado-, en cuyo caso son exigibles los requisitos establecidos en el artículo 7 de dicho cuerpo normativo. A efectos de realizar esta valoración sobre un caso concreto, no es válido que la parte interesada se limite a señalar que opera bajo una u otra modalidad, dado que para determinar si le es aplicable o no el Decreto Ejecutivo 30131-MINAE-S debe tenerse plena certeza sobre la modalidad de operación de la o las plantas de producción de mezcla asfáltica, por cuanto, es un tema que debe definirse expresamente en cuanto a la operativa de cada planta en concreto. Si Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima considerada que no era aplicable el criterio técnico de Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible, debió demostrar que sus plantas operaban bajo esa modalidad de producción -sin uso de tanques de almacenamiento-, lo cual, hasta el momento no ha sido acreditado en esta causa pese a contar con muchas oportunidades para hacerlo.
A modo de conclusión, interesa resaltar que la parte actora no ha logrado acreditar que sus plantas de producción de mezcla asfáltica ubicadas en el proyecto Chilamate-Vuelta de Kooper y Sifón-La Abundancia operen bajo la modalidad de tanque de autoconsumo, de allí que bien hizo el CONAVI en resolver tomando en consideración los aspectos técnicos emitidos por el MINAE, máxime que este último contaba con senda documentación que demostraba que las plantas de producción de mezclas asfáltica de la Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima SI utilizaban tanques de almacenamiento, tal y como sí se acreditó anteriormente en esta resolución (Considerandos X Sobre los permisos de las plantas de producción de mezcla asfáltica de la parte actora y XI Sobre la demostración de que las plantas de producción de mezcla asfáltica de la parte actora no requieren licencia para los tanques de almacenamiento), en el cual se detallan y explican todos los elementos probatorios que respaldan dicha afirmación.
En virtud de lo anterior, se tiene que el CONAVI realizó el rechazo, sobre este extremo, conforme a derecho. B) Sobre la exclusión por no cumplir con la experiencia requerida. A efectos de realizar el análisis del presente aspecto, interesa traer a colación que, en el cartel de la contratación, precisamente en el punto 6.2 se dispone lo siguiente: “Experiencia del oferente y experiencia del personal técnico y profesional requerido. / Para participar en el presente procedimiento de contratación, se requiere que: / a. El oferente (empresa) deberá contar con una experiencia específica, debiendo cumplir al menos con la siguiente tabla de cantidades mínimas de experiencia:
Tabla No. 1 Experiencia mínima por línea DESCRIPCIÓN UNIDAD 1 línea 2-4 líneas 5-7 líneas >7 líneas Perfilado de pavimentos m2 100.000 400.000 700.000 1.000.000 Pavimento bituminoso en caliente t 100.000 400.000 700.000 1.000.000 Reacondicionamiento de calzada m2 30.000 120.000 210.000 300.000 Suministro de Cemento Portland para reacondicionamiento de calzada t 1.000 4.000 7.000 10.000 Emulsión asfáltica l 30.000 120.000 210.000 300.000 Dicha experiencia se contabilizará únicamente a partir de la debida inscripción y vigencia activa -habilitación- de la empresa ante el Colegio Federado de Ingenieros y de Arquitectos de Costa Rica (CFIA) u otra agrupación gremial equivalente en caso de oferentes extranjeros. No contará experiencia adquirida mientras haya estado inhabilitado por el CFIA”. (Página 11 del cartel de la licitación versión 2015 contenido en Tomo 2 imagen 889 de la copia digital LN18-2014 CD 1).
Como resultado del análisis de las ofertas, mediante el oficio GCSV-01-16-0179 de fecha 03 de febrero de 2016, la Gerencia de Conservación Vial y Puentes del CONAVI, realiza el análisis técnico de la Licitación Pública 2014LN-000018-0CV00, en donde se concluye que no se cumple con la experiencia requerida por lo siguiente: “Proyecto Río Convento-Buenos Aires (Licitación Pública Internacional LPlZ-96) (…) Primero, según se ha corroborado que el "Proyecto Río Convento-Buenos Aires", que corresponde a la Licitación Pública Internacional número 2-96 del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT), no existe ningún renglón de pago de perfilado, no teniendo en consecuencia la experiencia que requiere el cartel de la Licitación Pública No 2014LN-000018-OCV00, proyecto: "MP y R: Mantenimiento Periódico y Rehabilitación de la Red Vial Nacional Pavimentada", que es concretamente Perfilado de pavimentos. / Segundo, no es posible desde un punto de vista técnico homologar la experiencia en Perfilado de pavimentos con la experiencia en la ejecución del renglón de pago 306(1)A Reacondicionamiento de la calzada con especificaciones técnicas del CR-77, ya que la metodología de trabajo, los objetivos de este, y la forma de realizarlo son distintos, no siendo válido lo pretendido por el oferente (de validar las dos experiencias para un solo renglón de pago), pues la pulverización de la superficie bituminosa, aunque se utilice una perfiladora, no equivale a la actividad de perfilado de pavimento que es distinta a la de reacondicionamiento de la calzada; por eso los requisitos de experiencia para cada uno de los renglones de pago se pidieron por separado (ver tabla No 1 incluida en los términos cartelarios), con valores diferentes para cada rango o valor de líneas a participar, siendo el requerimiento de experiencia en Perfilado de pavimentos 3,33 mayor que la experiencia en Reacondicionamiento de la Calzada, pues una de las actividades principales, sino la más importante, será el Perfilado de pavimento, que tiene como objeto corregir las irregularidades superficiales para luego colocar una capa asfáltica con requerimientos de acabado superficial (IR)) exigentes.
El perfilado de pavimento bajo ninguna circunstancia se aplicará para pulverizar la superficie asfáltica en aras de cumplir requerimientos granulométricos, sino que el material perfilado se retirará al plantel del MOPT más cercano”. De forma posterior a la manifestación realizada, procede a transcribir la Especificación Especial para cada renglón de pago incluida en el cartel de la licitación, siendo el caso concreto “M-30(A): REACONDICIONAMIENTO DE LA CALZADA” y “M-42 (B): PERFILADO DE PAVIMENTO” (Página 153 y 155 del cartel de la licitación versión 2015 contenido en Tomo 2 imágenes 1031 y 1033 de la copia digital LN18-2014 CD 1). De forma seguida, en una transcripción que es extensa, pero se requiere por las justificaciones técnicas, continúa con el análisis de la experiencia en los siguientes términos: “De la simple lectura de ambas especificaciones especiales se puede comprobar que las actividades M-42(8) Perfilado de pavimentos y M-30 (A) Reacondicionamiento de la calzada son diferentes en alcance y equipos especializados, además una es una actividad de mantenimiento periódico y otra de rehabilitación.
Tampoco se puede deducir que la actividad de Perfilado de pavimentos está implícita en la actividad de reacondicionamiento de la calzada como pretende el oferente. / Especialmente debe tomarse en cuenta que la especificación especial incluida en el alcance de la licitación para el renglón de pago M-30 (A), Reacondicionamiento de la calzada también establece que el material debe ser pulverizado, pero no incluye el uso de una perfiladora en el apartado de maquinaria, sino una recuperadora Caterpilar RM-350 o similar. / Ahora bien, aunado a lo anterior y específicamente sobre la pretensión del oferente de que se le valide el pulverizado del material bituminoso como perfilado de pavimentos dentro del renglón de pago 306(1)A Reacondicionamiento de calzada del CR-77, hemos tenido a la vista el Informe Final del Proyecto Río Convento-Buenos Aires, mismo que se encuentra en custodia de la Asesoría Jurídica del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, y en el folio 00000923 (página 2 de dicho informe), en la Descripción del Proyecto no se describe que previo a la rehabilitación del pavimento se haya utilizado una perfiladora para pulverizar la capa asfáltica existente; en el folio 00000911 (pagina 14 de dicho informe) consta en la viñeta a) el equipo utilizado y no se detalla el uso de una máquina perfiladora. / En el caso hipotético que en algún momento se hubiese utilizado una perfiladora para pulverizar el material bituminoso como parte del renglón de pago 306(1)A Reacondicionamiento de calzada del CR-77, no significa esto que ambas actividades se pueden considerar homólogas, pues no se hubiera ejecutado la actividad de perfilado de pavimento en todo su alcance, tal y como se solicita en las especificaciones de esta contratación, y precisamente para esto es que la Administración exige la experiencia en todo el alcance del renglón de pago de perfilado (la Administración no requiere validar experiencia de los oferentes en parte del renglón de pago del perfilado), que incluye entre otras actividades la medición de niveles, fresado, cargado y transporte del material perfilado al plantel del MOPT más cercano, control del polvo, barrido mecánico y acabado de superficie fresada para recibir la nueva capa asfáltica y mejorar el acabado superficial. / Reconocerle esta condición a este oferente violenta el principio de igualdad de trato, por cuanto otros oferentes también registran experiencia en reacondicionamiento de la calzada realizado con las Especificaciones Generales contenidas en el CR-77 y no han establecido que como la especificación solicita que el material escarificado deberá ser pulverizado de manera que no más del 5 por ciento de este material, incluyendo la grava y la piedra, quede retenido en un tamiz del 50 mm, entonces se les valide tanto la experiencia en reacondicionamiento de la calzada como en perfilado de pavimento de manera simultánea u homóloga. / Experiencia en proyecto de Mejoramiento de la Ruta Nacional No 2: San Isidro-Río Convento / También mediante Formulario No. 3.1.
Experiencia del Oferente, en el renglón 7. Se incluye el proyecto de Mejoramiento de la Ruta Nacional No 2: San Isidro-Rio Convento y otras rutas nacionales de la zona de influencia, reportando una experiencia de 240,000 m2 de perfilado de pavimentos. / Consultado el expediente de la contratación, mediante la Orden de Modificación No 1, la Administración eliminó los siguientes renglones de pago: /- 305(2)A Proceso de modificación de base existente (-31,7 km) y / -306(4) Perfilado superficie de ruedo 20 cm (-31,7 km) / Además procedió a crear el renglón de pago denominado: / 0 209(3)A Escarificación camino existente, volcado de material a la gaveta de ampliación, conformación y acabado (31,8 km) / Consultado el Expediente de esta contratación que pertenece al Consejo Nacional de Vialidad, en el anexo 5 de la Orden de Modificación No 1 (folio 0003093) consta un oficio suscrito por el ingeniero de proyecto, lng.
Albert Sánchez González, dirigido a Constructora Sánchez Carvajal, S.A. cuya referencia se denomina "Determinación del precio renglón 209(3)A", que se solicita la cotización de este nuevo renglón de pago, para proceder al trámite de una Orden de Modificación de Obra, que permita darle continuidad a la construcción del proyecto conforme lineamientos que se ordenaron en reunión realizada el 14 de octubre de 2003 en la Dirección Ejecutiva. / En dicho oficio se establece que una vez que se hayan construido las gavetas laterales de 20 cm de profundidad por un ancho variable según la sección típica, se procederá a: / a) Recuperar en 20 cms de espesor, la calzada existente en un ancho de aproximadamente 6,50 metros para obtener un material homogéneo, el cual será distribuido en la gaveta lateral recién construida y en el ancho necesario para lograr la nueva sección típica requerida según el plano constructivo. / b) Conformar y compactar al 95% del Próctor Modificado toda la explanación para generar el nivel de subbase. / Como se denota de lo anterior, lo realizado fue una recuperación del camino que es diferente a un perfilado de pavimento. / También consta una nota de fecha 23 de octubre de 2003 (folio 0003091 del expediente de CONAVl), en que Constructora Sánchez Carvajal, S.A. cotiza el renglón de pago 209(3)A Escarificado de camino existente, volcado de material a la gaveta de ampliación, conformación y acabado, así como la memoria de cálculo (folio 0003090), en la que consta como equipo: una recuperadora, tanque de agua, excavador y niveladora, donde "no existe" una Perfiladora RX-600, potencia 600 HP, Marca Roadtec.
También consta en el expediente un oficio visible en el folio 0003094 mediante el cual el ingeniero de proyecto, lng. Albert Sánchez González remitido a Planeamiento y Control del CONAVI, establece: "Derivado de lo anterior el contratista ha presentado el oficio de fecha 23 de octubre de 2003 de los corrientes, copia adjunta, donde cotiza el renglón de pago mencionado a un costo de $10.240,62 /km sin descuento, el cual debe ser revisado por ustedes para valorar su aceptación o no, es criterio del suscrito que este está alto, por lo que se debe revisar la producción o rendimiento de la máquina recuperadora, además de los precios horarios de esta". Además se incluye el oficio de fecha 6 de noviembre de 2003, donde Planeamiento y Control, se refiere a la determinación del renglón de pago 209(3)A estableciendo: "En lo que se refiere a esta actividad, se revisa los rendimientos propuestos por la empresa constructora, para una recuperadora de material Caterpillar, RM-350, la cual se mantiene con un rendimiento aceptable y que se encuentra dentro de los limites teóricos que estima la casa fabricante". / Por lo anterior, al haberse eliminado los renglones de pago 305 (2)A denominado Proceso de modificación de base existente y 306(4) Perfilado superficie de ruedo 20 cm y sustituido por en (sic) renglón de pago 209(3)A denominado Escarificación camino existente, volcado de material a la gaveta de ampliación, conformación y acabado, no se puede reconocer la experiencia declarada por el oferente de 240,000 m2 de perfilado de pavimentos, ya que esta actividad no fue realizada según consta en el expediente de CONAVI. / De igual forma, no existe prueba en el expediente de esta contratación, que ese renglón de pago haya considerado en algún momento el uso de una perfiladora RX-600, potencia 600 HP, Marca Roadtec, como lo señala el oferente, ya que contrario a lo afirmado para la ejecución del ítem de escarificado se estableció que se utilizaría una recuperadora RM-350, que fue la base para determinar el precio del ítem y su razonabilidad. / En cuanto a las cartas que presenta el oferente, mediante el oficio de aclaración de fecha 2 de diciembre del 2015, suscritas por los ingenieros José Manuel Sáenz S. y Carlos Enrique Pereira Esteban, hemos de indicar que a pesar de éstas sean suscritas por un exDirector Ejecutivo y un ex-Gerente de Contratación de Vías y Puentes del Consejo Nacional de Vialidad, éstas no tienen el carácter de documento público, ya que no son suscritas por funcionarios públicos.
Por el contrario, la Orden de Modificación citada y sus anexos, que eliminó el ítem de perfilado, sí es un documento público, con valor de plena prueba, por lo que por la prevalencia de documentos, el CONAVI debe ceñirse al contenido de sus propios archivos. / Es importante señalar que el renglón de pago denominado Escarificado de camino existente, volcado de material a la gaveta de ampliación, conformación y acabado no es homólogo al renglón de pago de "Perfilado de pavimento", máxime que el contratista propuso el uso de la recuperadora de caminos y de un excavador, que sirven para escarificar y luego volcar ese material en la gaveta realizada, tal y como lo describe el alcance del ítem. Además, el precio horario de una recuperadora Caterpillar RM-250 y un excavador, son diferentes al precio de una perfiladora RX-600, potencia 600 HP, Marca Roadtec. / De este modo, se concluye que la empresa Constructora Sánchez Carvajal S.A no tiene la experiencia declarada de 506,600 m2 de perfilado de pavimentos, por lo que al no tener experiencia alguna en la ejecución del perfilado, esta oferta no cumple con la experiencia requerida para ninguna línea, por lo que su oferta se convierte en inadmisible y procede la descalificación automática”.
En atención a lo anterior, se observa que en el oficio GCSV-01-16-0179, la Gerencia de Conservación Vial y Puentes realizó el análisis de la experiencia para participar en la contratación con base en el detalle ofrecido por Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima, determinando expresamente los motivos de rechazo de la experiencia para cada uno de los proyectos, a saber, Proyecto Río Convento-Buenos Aires (Licitación Pública Internacional LPlZ-96) y Proyecto de Mejoramiento de la Ruta Nacional No 2: San Isidro-Río Convento, en lo que respecta a la línea de experiencia de “Perfilado de pavimentos”. En la interposición de la demanda, la parte actora procedió a transcribir los argumentos incluidos en la impugnación formulada en fecha 18 de abril de 2016, adicionando únicamente que “Conforme lo anterior, es claro que mi representada sí tiene la experiencia debida y requerida por el cartel de esa licitación, no obstante pese haberse acreditado la misma, el CONAVI en su ilegal actuar determina no considerarla a efectos de tenernos excluidos del proceso de contratación.
(...) lo cual a todas luces no es cierto, quedando así el motivo como elemento del acto administrativo fuera del dictado de respeto a lo que dispone el artículo 133 de la Ley General de la Administración Pública. Es decir, el motivo como tal jurídicamente resulta inexistente para este acto administrativo, toda vez que con la prueba aportada a ese expediente administrativo, las constancias aportadas, suscritas por exfuncionarios de la misma Institución, quienes ocuparon cargos de maor (sic) importancia (Director Ejecutivo y Gerente de Contratación de Vías y Puentes, entre otros), acreditan la existencia de experiencia real y positiva de la empresa, obtenida en proyectos de obra pública contratados por el MOPT (Prueba Nº25)”. En virtud de lo anterior, a continuación, se procede al conocimiento de los argumentos, según lo expuesto en el recurso de apelación formulado ante la Contraloría General de la República, partiendo de lo indicado respecto a cada proyecto. 1.
Sobre el Proyecto Río Convento-Buenos Aires. En el argumento sobre este proyecto, señala que “En resumen, la citada Gerencia del CONAVI afirma que la actividad de Reacondiconamiento (sic) de la Calzada no se corresponde con el alcance de la actividad de perfilado de pavimentos dispuesta por el cartel, razón por la cual no es posible equiparlas para efectos de su reconocimiento como experiencia en ésta última actividad. / Al respecto mi representada sostiene que, como es del conocimiento de la Administración, en el indicado proyecto Río Convento - Buenos Aires se trabajó con niveles de acuerdo a lo establecido en el cartel de licitación, razón por la cual previo a los trabajos de Reacondiconamiento (sic) de la Calzada, era necesario perfilar la carpeta de mezcla asfáltica existente, ya que ésta presentaba múltiples deformaciones, producto de las constantes intervenciones realizadas a la ruta con bacheas; esta labor fue llevada a cabo mediante el ítem de perfilado de pavimento, dicha actividad resultó incluso conforme al Tomo de Disposiciones para la Construcción y Conservación Vial. / Una vez realizado el perfilado de la carpeta se procedía al reacondiconamiento (sic) de la calzada con el fin de pulverizar el material propio de la actividad de perfilado y mantener así un adecuado control de niveles y disposición de materiales, para garantizar el alineamiento horizontal de diseño solicitado por la Administración, así que la actividad de perfilado, nivelado y disposición de materiales realizado en dicho proyecto, coincide plenamente con lo indicado en el ítem de perfilado de pavimentos que establece el alcance en los proyectos de Conservación Vial "la ingeniería de proyecto puede disponer del material perfilado para el proyecto ...
". (Tomo de Disposiciones para la Construcción y Conservación Vial). / El segundo alcance que se lograba a través de este ítem en el proyecto Río Convento-Buenos Aires, era aprovechar el material pulverizado, junto con el material nuevo, a los cuales se le incorporaba el cemento y con la recuperadora se homogenizaba, a fin de lograr mejorar el valor estructural de la nueva rasante, tal y como lo explican las notas adjuntas de los ingenieros Gerardo Acosta Herrera y Fernando Lee González quienes estuvieron a cargo de la Supervisión y Dirección del Proyecto. / Estas rutas requirieron de trabajos más complejos que los de la mera actividad de "perfilado de pavimentos", debido a que la Administración solicitó resolver problemas de ancho de calzada y mejoramiento de rasantes, las cuales se encontraban sumamente deformadas, pues en los últimos años estas rutas únicamente fueron atendidas con mantenimiento rutinario, el cual consistió en la atención de los baches abiertos, sin mejorar el nivel de servicio y la estructura de pavimento. / Por lo tanto, es claro que el alcance del trabajo realizado en ese proyecto, incluyó la ejecución tanto del perfilado como del recuperado (reacondiconamiento (sic) de la calzada); el primero para la remoción de los materiales y el segundo para la construcción de una nueva capa estructural. / Las actividad (sic) de reacondicionamiento de calzada, como la está interpretando el CONAVI en su oficio de referencia, pueden realizarse en vías que no presenten muchas deformaciones y en donde haya certeza de los espesores existentes, no así en superficies como las que presentaba este proyecto en particular, en el que fue necesario perfilar la carpeta asfáltica existente. / Por tanto, en este proyecto en particular sí es procedente desde el punto de vista técnico considerar que se llevo (sic) a cabo la actividad de reacondicionamiento de la calzada y que se ejecutó también la actividad de perfilado de pavimentos, pues en la realidad si se ejecutó ésta última actividad en la cantidad que establecimos en el Formulario de esta licitación.
En consecuencia no es de recibo y es más bien del todo improcedente la actuación del CONAVI de no reconocer la experiencia de 266.600 m2 realmente ejecutada por mi representada en la actividad de perfilado de pavimentos en el proyecto Río Convento-Buenos Aires, por lo que solicitamos desde ya a la Contraloría General de la República, luego del análisis respectivo, acredite la experiencia indicada. Como prueba y sustento técnico se aporta criterio técnico expedido por el lng. Alexander Moya Lacayo, profesional de gran experiencia y conocedor en la materia sobre este tema”. Criterio del Tribunal: Visto el argumento expuesto por la parte actora, se denota que esta considera que las actividades realizadas en el Proyecto Río Convento-Buenos Aires (Licitación Pública Internacional LPlZ-96) en la actividad de reacondicionamiento de calzada incluyó la actividad de perfilado de pavimento. No obstante lo anterior, es de interés resaltar varios aspectos: a) En su argumentación, la parte realiza una descripción subjetiva de las condiciones de la superficie correspondiente a dicho proyecto y expone que ante tal situación debió proceder a realizar ciertas actividades que iban más allá de lo requerido.
Es criterio de este Tribunal, y así lo ha hecho ver el CONAVI en la contestación de la demanda, que la parte actora debió aportar los documentos que acreditaran sus afirmaciones, por cuanto, entendidos de las formalidades de estas contrataciones, cualquier variante o ajuste debe constar documentado en la misma, máxime que se trata de materia sumamente técnica, al punto de establecer materiales, requisitos de uso de maquinaria y forma de trabajo distinta para cada actividad, lo cual no se realiza, en el tanto se hace omisión total de dicha documentación, de forma que no se puede acreditar el cumplimiento de la experiencia. b) Como se puede apreciar del cartel de licitación del presente asunto, el CONAVI incluye Especificaciones técnicas especiales para cada renglón de pago incluido en el cartel de la licitación, siendo el caso concreto “M-30(A): REACONDICIONAMIENTO DE LA CALZADA” y “M-42 (B): PERFILADO DE PAVIMENTO” (Página 153 y 155 del cartel de la licitación versión 2015 contenido en Tomo 2 imágenes 1031 y 1033 de la copia digital LN18-2014 CD 1), siendo que para cada uno de estos, se establecen requisitos técnicos, equipo y personal requerido, el proceso de tratamiento, entre otros; lo que implica que las actividades son distintas.
Esta situación implica que, si se cotiza por los trabajos en forma separada, su desarrollo en una contratación debe contemplar las actividades separas, y en caso de concretarse en una misma, debe documentarse dicha situación a efectos de tener certeza de lo acontecido, lo cual no se acredita, por lo que no demuestra la parte actora la equiparación de actividades para el reconocimiento de la experiencia peticionada. c) Pese a las consideraciones expuestas, la parte actora señala que realiza dicha comparación con base en las notas expuestas por los señores Gerardo Acosta Herrera y Fernando Lee González quienes estuvieron a cargo de la Supervisión y Dirección del Proyecto y el criterio técnico del señor Alexander Moya Lacayo, motivo por el cual se procede al análisis de los mismo. En el caso de la nota del señor Fernando Lee González, en relación al proyecto Río Convento-Buenos Aires, este se limita a señalar que: “La ejecución del ítem 306(1)A Reacondicionamiento de calzada, se realizó de la siguiente manera, lo correspondiente a la superficie bituminosa existente, se pulverizó utilizando el proceso de perfilado y posteriormente lo concerniente a los materiales de base se realizó con el proceso de reacondicionamiento.
Todo lo anterior se llevó a cabo de dicha forma con el propósito de cumplir con los requerimientos solicitados en la especificación establecida en el CR 77, que dice para el caso del material bituminoso el mismo debe ser pulverizada hasta que todos los terrones queden reducidos a un tamaño que no sea superior a una y media veces el tamaño máximo del agregado de la superficie bituminosa existente.” (imagen 130). Como se puede apreciar, la nota emitida por el señor Lee González indica expresamente que la actividad realizada es Reacondicionamiento de calzada y posteriormente señala algunos aspectos que se tomaron en cuenta en el desarrollo de la actividad. No observa este Tribunal que, en el citado documento, se haya hecho referencia a la actividad sobre la cual se requería la experiencia, a saber, Perfilado de pavimentos. Adicionalmente, y de vital importancia, se echa de menos algún tipo de documentación que respalde lo certificado, máxime que lo que se pretende es afirmar la equiparación de actividades distintas, desarrolladas en una contratación pública.
Por otro lado, el señor Gerardo Acosta Herrera, en relación al mismo proyecto, manifiesta que “Con el fin de cumplir con lo especificado en el CR 77, en lo que tiene que ver con el ítem 306(1)A Reacondicionamiento de calzada, y que dice para el caso del material bituminoso que el mismo debe ser pulverizado hasta que todos los terrones queden reducidos a un tamaño que no sea superior a una y media veces el tamaño máximo del agregado de la superficie bituminosa, certifico que el Reacondicionamiento de calzada, se ejecutó de la siguiente manera; lo correspondiente a la superficie bituminosa existente, se pulverizó utilizando el proceso de perfilado, seguidamente lo referente a los materiales de base se realizó el proceso de reacondicionamiento.” (imagen 129) Como se puede apreciar de la transcripción realizada, en igual sentido que la nota anterior, lo que se consigna expresamente es que la actividad realizada es Reacondicionamiento de calzada con indicación de una descripción de lo que debe realizarse.
El señor Acosta Herrera señala que lo correspondiente a la superficie bituminosa existente se pulverizó utilizando el proceso de perfilado, no obstante, no detalla ni realiza alguna precisión para determinar que esta manifestación que realiza es la misma que la correspondiente a la actividad de Perfilado de pavimento que se solicita en el cartel. Es más, nótese que no se indica si dichas actividades se realizaron en todo el proyecto o en parte, máxime que la parte actora indicó que se realizaron ambas actividades en vez de una por las irregularidades del camino, aspecto sobre el cual no se hace mención. Adicionalmente, véase que el tratarse de una Licitación Pública Internacional, lo pertinente era que se aportara la información que permitiera acreditar lo manifestado, lo cual no hizo. Por último, la parte actora indica que se tiene como prueba y sustento técnico, el criterio expedido por el señor Alexander Moya Lacayo, quien se refiere a los trabajos realizados en este proyecto, de la siguiente forma: “Consta en la documentación revisada, que debido a las múltiples deformaciones que presentaba la calzada, producto de las constantes intervenciones realizadas a la ruta con bacheas, fue necesario remover o fresar la carpeta de mezcla asfáltica existente de previo a los trabajos de Reacondicionamiento de la Calzada, lo cual se hizo conforme el alcance, equipo, maquinaria y mano de obra especializada, actividad que resulta conforme a lo que establece en la Sección MN-02-2001 del Tomo de Disposiciones para la Construcción y Conservación Vial: en el renglón de perfilado de pavimento.
De esta forma, una vez realizado el perfilado de la carpeta se ejecutó el reacondicionamiento de la calzada con el fin de pulverizar el material propio de la actividad de perfilado y mantener así un adecuado control de niveles y disposición de materiales, que garantizara el alineamiento horizontal de diseño solicitado por la Administración. Lo anterior de conformidad con lo indicado en el ítem de perfilado de pavimentos que establece el alcance en los proyectos de Conservación Vial y de acuerdo con el cual: "La ingeniería de proyecto puede disponer del material perfilado para el proyecto ... ". Consta asimismo en la documentación revisada que a través de este ítem se aprovechó el material pulverizado, junto con el material nuevo, para incorporar a éstos el cemento y con la recuperadora se homogenizaba, a fin de lograr mejorar el valor estructural de la nueva rasante.” (imagen 644). En un primer punto, es importante precisar que, a efectos de ser utilizado como criterio técnico, se debió incluir la documentación utilizada como base para la emisión del mismo, sin embargo, la única referencia a la misma realiza en los siguiente términos: “De acuerdo con su solicitud se procede a revisar los documentos relacionados con las obras realizadas por la empresa que Usted representa en los proyectos Río Convento -Buenos Aires y San Isidro - Río Convento: el cartel de cada licitación, las ofertas formuladas por la Constructora, órdenes de modificación y demás documentación pertinente y atinente a su ejecución”.
De lo expuesto, nótese que no indica ningún documento en forma literal, sino que dice haber revisado algunos documentos de la licitación, lo que no permite concluir que dicho análisis haya contemplado la totalidad de los documentos que acrediten sus manifestaciones. En cuanto al contenido, en igual sentido que las manifestaciones de la parte actora en los argumentos del recurso de apelación interpuesto, señala que debido a las deformaciones fue necesario remover o fresar la carpeta asfáltica, no obstante, no detalla ni indica si dicha actividad fue así reconocida y aceptada en el cartel ni si la misma fue en todo el proyecto o no, punto sobre el cual, no se tiene certeza ya que indica que se realizó en una cantidad de 260.600 m2, no teniéndose certeza de si dicha cantidad responde a todo el proyecto o no. Ahora bien, como se señaló anteriormente, en el cartel de la licitación pública 2014LN-000018-0CV00, se establecieron diversas características y requisitos de trabajo, no obstante, en los criterios expuestos no se hace referencia a las mismas ni se detallan las actividades específicas que le permitan a este Tribunal hacer una ponderación sobre lo afirmado por la parte actora.
En este sentido, es claro que se trata de un aspecto meramente técnico que debió contar con prueba suficiente para acreditar que ambas actividades se pueden entender incluidas en un reacondicionamiento como lo indica la representación de Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima, por lo que no puede acreditarse el cumplimiento de la experiencia, según lo exigido. Es importante precisar que, en el rechazo realizado, el CONAVI indicó que constatada la información del proyecto en cuestión, se determina que “en la Descripción del Proyecto no se describe que previo a la rehabilitación del pavimento se haya utilizado una perfiladora para pulverizar la capa asfáltica existente; en el folio 00000911 (pagina 14 de dicho informe) consta en la viñeta a) el equipo utilizado y no se detalla el uso de una máquina perfiladora”. Sobre este particular, nótese que, aun asumiendo como válido lo indicado, no se aporta prueba técnica respecto a la maquinaria en este proyecto, que imposibilitaría equiparar las actividades en cuestión.
Además, se desprende que el punto contiene aspectos tan técnicos que indica el CONAVI que “la Administración exige la experiencia en todo el alcance del renglón de pago de perfilado (la Administración no requiere validar experiencia de los oferentes en parte del renglón de pago del perfilado), que incluye entre otras actividades la medición de niveles, fresado, cargado y transporte del material perfilado al plantel del MOPT más cercano, control del polvo, barrido mecánico y acabado de superficie fresada para recibir la nueva capa asfáltica y mejorar el acabado superficial”; aspectos sobre los cuales no consta pronunciamiento alguno. Máxime que, en el rechazo realizado el CONAVI dice que “Reconocerle esta condición a este oferente violenta el principio de igualdad de trato, por cuanto otros oferentes también registran experiencia en reacondicionamiento de la calzada realizado con las Especificaciones Generales contenidas en el CR-77 y no han establecido que como la especificación solicita que el material escarificado deberá ser pulverizado de manera que no más del 5 por ciento de este material, incluyendo la grava y la piedra, quede retenido en un tamiz del 50 mm, entonces se les valide tanto la experiencia en reacondicionamiento de la calzada como en perfilado de pavimento de manera simultánea u homóloga”.
Así las cosas, se tiene que en lo que respecta al Proyecto Río Convento-Buenos Aires (Licitación Pública Internacional LPlZ-96), no puede acreditarse el cumplimiento de la experiencia, en los términos requeridos en el cartel de la licitación pública 2014LN-000018-0CV00. Adicional a lo anterior, se tiene que, en la contestación de la demanda, la representación del CONAVI señaló que el rechazo se determina a partir de los siguientes aspectos: a) En el proyecto río Convento - Buenos Aires no existe ningún renglón de pago de perfilado. b) La metodología, objetivos y formas de realizar los trabajos para ambos renglones son diferentes. c) De las especificaciones especiales para cada una de las actividades se concluye que son diferentes en alcance y equipos especializados. d) Además, una es actividad de mantenimiento periódico y otra de rehabilitación. e) No se puede deducir que la actividad de perfilado de pavimentos está implícita en la actividad de reacondicionamiento de la calzada. f) En la licitación no se incluye el uso de una perfiladora en el apartado de maquinaria, sino una recuperadora Caterpillar RM-350 o similar. g) En el informe final rendido para el proyecto río Convento -Buenos Aires no se describe que previo a la rehabilitación del pavimento se haya utilizado una perfiladora para pulverizar la capa asfáltica existente. h) La Administración exige la experiencia en todo el alcance del renglón de pago de perfilado (no solo en parte), lo que exige, entre otras actividades, la medición de niveles, fresado, cargado y transporte del material perfilado al plantel del MOPT más cercano, control del polvo, barrido mecánico y acabado de superficie fresada para recibir la nueva capa asfáltica y mejorar el acabado superficial.
Así las cosas, se determina que la parte actora debió aportar los criterios técnicos correspondientes que acreditaran sus argumentos, dada la especificidad de la materia, lo cual no hizo. 2. Sobre el proyecto San Isidro-Río Convento. Como bien se indicó anteriormente, el análisis de la acreditación de experiencia se realiza de conformidad con lo expuesto en el recurso de apelación formulado ante la Contraloría General de la República. En este sentido, en esa oportunidad, sobre este proyecto, como un primer argumento, señaló: “La actuación de la administración según lo expuesto anteriormente solo puede fundamentarse en el hecho de que le resultaron tan poco creíbles los certificados emitidos por los Ingenieros Carlos Pereira Esteban y José Ml Sáenz Scaglietti, que requirió revisar el expediente del proyecto para verificar si lo acreditado por esos funcionarios podía ser admitido o no. / Para esta representación, es poco usual en la Administración este tipo de conducta, en donde se pone en duda la honorabilidad de dos Ingenieros de la trayectoria de los que suscribieron esas notas. / No imaginamos cómo hace la Administración cuando le presentan certificaciones de experiencia adquiridas por empresas en trabajos privados, que evidentemente son certificadas por sujetos no públicos y probablemente sin la trayectoria profesional y personal de los señores Pereira Esteban y Sáenz Scaglietti, este comentario lo hacemos porque llama la atención la conducta asumida por la Administración en este caso. / Con relación a la argumentación de que en el expediente se encuentran notas y documentos con los cuales se estableció el precio del ítem 209(3)A Escarificado de camino existente, volcado de material a la gaveta de ampliación conformación y acabado, en donde se indica en la brigada de trabajo una recuperadora y no una perfiladora, hay que tener claro que esto no es una demostración de con qué equipo fue que se ejecutó el trabajo, pues este documento lo que establece cuál fue el equipo que se utilizó para determinar el precio, por lo cual no se puede considerar como una constancia de que con este equipo se haya ejecutado la actividad. / Por lo expuesto, consideramos que este no es un argumento válido para desacreditar la experiencia invocada pues, como lo indicamos, se trata de un argumento para verificar únicamente cómo se estableció el precio. / Insistimos en que la única forma en que la Administración podría desacreditar nuestra experiencia es demostrando que no hicimos la labor de perfilado con la perfiladora RX-600 y no con la argumentación expuesta, que resulta incoherente con la verificación de la acreditación de experiencia de muchas obras ejecutadas por otros contratistas en donde no se ha seguido este estricto procedimiento. / Es así que hemos acreditado con documentación a través de las notas de los ingenieros Pereira Esteban y Sáenz Scaglietti que si realizamos los trabajos que acreditan nuestra experiencia, cumpliendo así, con lo requerido en relación a la carga de la prueba, pero en relación al principio de bilateralidad que rigen las relaciones contractuales en la administración pública, la única forma de desacreditar nuestra experiencia es a través de la carga de la prueba que en este caso le corresponde a la Administración.”.
Criterio del Tribunal: Un primer aspecto que debe precisarse es que la parte actora tiende a desacreditar el rechazo realizado por el CONAVI, queriendo manifestar que existe una imposibilidad de verificación de lo consignado en las declaraciones, al punto de indicar que se pone en duda la honorabilidad de los ingenieros que emitieron las mismas. En relación a este aspecto, estima este Tribunal que no existe ningún impedimento para que las administraciones públicas puedan constatar la información consignada en declaraciones juradas, máxime como en el caso que nos ocupa, donde la información de la que se obtiene o se emite la misma se encuentra en poder de la misma administración. INCLUSO, es importante precisar que, en el caso concreto, la constatación resulta obligatoria, en el tanto, se pretende equiparar dos actividades distintas, Perfilado de pavimento con escarificación de camino existente.
Señala la parte actora, sobre la argumentación de las notas y documentos que están en el expediente que hacen referencia al precio del ítem 209 (3)A, en donde indica que se utilizó, en la brigada de trabajo, una recuperadora y no una perfiladora; que esto no es una demostración de con qué equipo fue que se ejecutó el trabajo pues lo que se indica es cuál fue el equipo que se utilizó para determinar el precio. En lo que respecta a este particular, se determina que la constatación realizada por el CONAVI es la procedente, en el tanto, se realiza la verificación sobre las condiciones en las cuales se contrató un proyecto determinado, de forma que si la parte considera que dicha situación no se realizó de esta forma, debió acreditar con la prueba correspondiente, su dicho, lo cual debe encontrarse en igual forma incorporado al expediente de la contratación en donde se realizó la actividad, lo cual no ha sido aportado ni demostrado en este apartado.
En igual sentido, nótese que el razonamiento del CONAVI no se dirige a desacreditar o no las notas presentadas -según su parecer por no ser funcionarios públicos al momento de su emisión-, sino que, como bien lo indica, su actuación se encamina a verificar la información allí contenida, en virtud de tratarse de información pública. Ahora bien, para fundamentar lo anterior, señaló que se ha acreditado con la documentación a través de las notas de los ingenieros Pereira Esteban y Sáenz Scaglietti que sí realizaron los trabajos que acreditan su experiencia, por lo que, a continuación, se procede a conocer el texto de las mismas. En la nota emitida por el señor Carlos Enrique Pereira Esteban se indica: “1. Se eliminó el ítem 306(4) Perfilado de la superficie de ruego (20 cm) Cargada y transportada que comprendía perfilar los primeros 20 (veinte) cm de la calzada existente y trasportarlos a un sitio definido por la Ingeniería de Proyecto, para ser utilizado en la preparación de la Base Estabilizada. / 2.
Que en lugar de esa actividad se -incluyó el item (sic) 209(3)A Escarificación de camino existente, volcado de material a la gaveta de ampliación y conformación y acabado, el cual se realizó utilizando una perfiladora Roadtec RX600, esto debido a que la carpeta de dicho proyecto había recibido mucho bacheo por lo que el material de la misma únicamente se podía intervenir por la vía del perfilado.” (imagen 126) y en la nota del señor José Manuel Sáenz Scaglietti, se señaló: “1. Se eliminó el item(sic) 306(4) "Perfilado de la superficie de ruedo (20 cm) Cargada y transportada" que comprendía perfilar los primeros 20 (veinte) cm de la calzada existente y trasportarlos a un sitio definido por la Ingeniería de Proyecto, para ser utilizado en la preparación de la base estabilizada. / 2. Que en lugar de esa actividad se incluyó el item (sic) 209(3)A "Escarificación de camino existente, volcado de material a la gaveta de ampliación, conformación y acabado", el cual se realizó utilizando una perfiladora Roadtec RX600.
Lo anterior debido a que la carpeta de dicho proyecto se encontraba muy deteriorada y había recibido mucho bacheo por la que el material de la misma únicamente se podía intervenir por la vía del perfilado para ser utilizado posteriormente como material de préstamo para las gavetas de ampliación de la vía”. Como se puede apreciar, ambas notas se emitieron en idéntico sentido, por lo que las observaciones aplican de la misma forma. Al respecto, es importante señalar que de la notas señaladas no se desprende que la actividad realizada haya sido Perfilado de pavimento, la cual corresponde a la prueba que se pretende acreditar y sobre la cual se requería la experiencia en el cartel de la Licitación Pública 2014LN-000018-0CV00; incluso se determina que la actividad de Perfilado de la superficie de ruedo fue eliminada de dicha contratación y sustituida con Escarificación de camino existente, volcado de material a la gaveta de ampliación y conformación y acabado, lo que no permite concluir que se trate de la misma actividad.
En este punto, se debe señalar que no se aporta prueba alguna que acredite lo allí manifestado sobre el uso del equipo indicado, en el tanto, como se indicó anteriormente, el CONAVI señaló expresamente que lo cotizado y documentado fue una recuperadora y no una perfiladora. Además, es importante tomar en consideración que la nota transcrita únicamente hace referencia a una situación particular del proyecto, que fue la sustitución de las líneas indicadas, de forma que a partir de la misma no se puede tener certeza de los alcances de dicha gestión, dado que no indica si corresponde a la totalidad del proyecto o a una parte. Además, en virtud de que se requiere equiparar u homologar dos actividades distintas para que la experiencia sea reconocida sobre Perfilado de pavimento, debió la parte actora aportar los elementos técnicos necesarios que demostraran su posición, por cuanto, a criterio de este Tribunal la manifestación expuesta en las notas transcritas, no permiten tener por acreditado que la experiencia en la actividad realizada sea incluida en la actividad de Perfilado de pavimento.
Así las cosas, resulta de vital importancia, la documentación que pueda acreditar todos los aspectos señalados, la cual no se aporta, por cuanto, la carga de la prueba sobre las afirmaciones realizadas en una declaración jurada, le corresponden a la parte que la emite o la utiliza, de allí que el argumento expuesto no acredita el dicho de la parte actora. En un segundo argumento dice: “Otro punto importante que también resulta sorprendente es que dejan ver que además lo que se hizo no se puede acreditar como perfilado porque falta el acarreo del material, el barrido y el control del polvo, y tratan de reforzar el argumento con el tema del alcance del ítem requerido como experiencia para este cartel; ese argumento del CONAVI, desesperado, evidencia aún más la intención de buscar de todas formas como eliminarnos a pesar de que somos la oferta más económica. (…) El ítem 306 Reacondicionamiento de la calzada del CR-77 pág 130 en la descripción dice: 'Este trabajo debería consistir en el reacondicionamiento de la superficie de ruedo en una carretera ya existente, la limpieza y reacondicionamiento de cunetas, incluyendo las entradas y salidas de las alcantarillas y la conformación de los espaldones, todo ello en conformidad razonable con los planos y con estas especificaciones, inmediatamente antes de la aplicación de la capa de imprimación bituminosa o la colocación de una nueva superficie de ruedo" / Según se puede leer, la superficie tiene que quedar lista para poder colocarle una nueva superficie de ruedo, o sea que en este alcance el perfilado del que habla la Administración, en donde dice que la superficie debe quedar lista para la aplicación de una superficie de ruedo, es la misma para la actividad en la conservación vial, por lo tanto no hay diferencia en el alcance de uno y otro ítem. / También dice el citado ítem en la pag. (sic) 131 "El acabado de la superficie que ha sido reacondicionada puede evaluarse usando una regla de tres metros que aplicada a un ángulo recto y paralelamente a la carretera, no debe variar más de un 1 m entre dos puntos cualesquiera de contacto de la superficie". / Esta era la forma en que el CR-77 indicaba el control de niveles que hoy día viene incorporado en las máquinas perfiladoras, por lo tanto, el alcance de esta actividad también tenía control de niveles, que es otra de las razones que argumenta el CONAVI para decir que la labor que realizamos era parcial comparada con la nueva especificación.
En cuanto a lo relacionado con el traslado del material, el cartel de esta licitación en su página 130 establece: "El material perfilado pertenece al MOPT-CONAVI y debe ser acarreado por el Contratista al plantel del MOPT más cercano o lugar requerido por la Unidad Supervisora del Contrato. / En el caso nuestro para este proyecto, la supervisora requería el material en las gavetas de al lado y eso fue totalmente coincidente con el alcance de su requerimiento. El traslado del material a un sitio no forma parte de ninguna destreza que ponga en riesgo el perfilado en sí y menos la aptitud de la superficie para recibir una nueva capa, ya que dicho traslado lo que representa es un trabajo accesorio, simplemente para disponer en algún sitio ese material, por lo que no vemos tampoco que esto pueda ser clasificado como realización parcial del objeto, toda vez que lo que hicimos fue disponer el material en el sitio en donde lo necesitaba la Administración.
Lo anterior es acorde con lo que regula el Tomo de Disposiciones para la Construcción y Conservación Vial vigente en la actualidad, en el cual se dispone en la MN-07-7001 Renglones de Pago de Conservación Vial la disposición y traslado del material perfilado.”. Criterio del Tribunal: de la transcripción realizada, más que argumentos en sentido estricto, se observan criterios subjetivos de la parte actora, sobre los requerimientos realizados por el CONAVI en el cartel de licitación, en donde procede a realizar algunas transcripciones y posteriormente indica motivos por los cuales considera que discrepa de lo resuelto. Incluso, nótese que hace referencia a consideraciones sobre funcionalidades que arguye ya realizan las máquinas perfiladoras, no obstante, no acredita dichas afirmaciones ni las precisas en lo que respecta al rechazo realizado, por cuanto, no se puede precisar a partir de dichas argumentaciones que es lo que se quiere argumentar.
Adicionalmente, respecto a las exigencias para el perfilado de pavimentos se limita a señalar que se evidencia que se busca eliminarlos del concurso por establecerse que falta el acarreo del material, el barrido y el control de polvo, no obstante, no explica ni detalla a que se refiere con dicha afirmación, dado que, al tratarse de aspectos meramente técnicos, este Tribunal no puede analizar si dichas exigencias son requeridas o no. Se aprecia de lo expuesto, que hace referencia situaciones específicas que se presentaron en el proyecto en cuestión, en donde señala requerimientos de la supervisora del mismo, lo cual no es valorable en esta instancia, más aún, al no aporta la prueba correspondiente; sobre este particular, no puede este Tribunal considerar que por la discrepancia sobre el transporte de los materiales permita acreditar su relación o cumplimiento con la experiencia requerida.
En general, se omite cualquier acreditación probatoria sobre las manifestaciones subjetivas de la parte actora en el recurso interpuesto, de allí que se rechaza este argumento. Como tercer argumento, señala que “Por otra parte, el propio cartel de esta licitación en la especificación técnica correspondiente al perfilado de pavimentos entiende ésta como "la remoción parcial del pavimento asfáltico existente". / Esta actividad, tal cual se define en el cartel, se llevó a cabo por parte de mi representada en el indicado proyecto San Isidro - Rio Convento, tal y como lo comprueban las notas aportadas extendidas por los señores Carlos Pereira Esteban y José Manuel Saenz (sic) Escaglietti (sic), quienes fungían respectivamente -reitero- como Director de Obras y Director Ejecutivo del CONAVI durante la ejecución de dicha obra. / Se insiste en que, en el proyecto mencionado, existía el ítem 306(4) Perfilado de la superficie de ruedo (20cm) que consistía en: perfilar los primeros 20 cm de la calzada existente y trasladarlos a un sitio definido por la ingeniería de proyecto", el cual como se desprende de su descripción no solo incluía la actividad de remoción del pavimento sino también el transporte a un sitio de acopio para la elaboración posterior de una base estabilizada utilizando este material.
Al considerar el CONAVI en ese entonces que la reutilización del material no era conveniente, se optó por la creación de un nuevo ítem que se denominó 209(3) A Escarificado de camino existente, volcado de material a la gaveta de ampliación, conformación y acabado, el cual consideraba la actividad de remoción del pavimento existente (perfilado), mismo que fue realizado con la perfiladora RX-600, potencia 600H P, Marca Roadtec, y además se realizó el extendido del material hacia los lados. / Queda así demostrado que la argumentación expuesta por el CONAVI para desconocer esta experiencia de mi representada carece de fundamento en sus alcances técnicos y que lo encontrado en el expediente administrativo del proyecto no desvirtúa en forma alguna la forma y equipo que se utilizó para ejecutar el trabajo efectivamente realizado, el cual cumple en cuanto a normativa y alcance a lo que se pretende realizar en los trabajos de conservación objeto de este concurso.”.
Criterio del Tribunal: En cuanto al argumento de la parte actora sobre los alcances del ítem perfilado de pavimento establecido en el cartel de la Licitación Pública 2014LN-000018-0CV00, se constata que efectivamente: “El trabajo consistirá en la remoción parcial del pavimento asfáltico existente, hasta la profundidad de 10 cm. El equipo dispuesto deberá tener una capacidad superior o igual a 5,0 cm. Incluye también la cargada de los materiales perfilados y el barrido de la superficie perfilada para eliminar el polvo y otros materiales indeseables”. Ahora bien, dicho aspecto no es lo relevante en esta causa, dado que la parte actora indica y reconoce que ese ítem fue eliminado del proyecto San Isidro - Rio Convento y sustituido por el ítem 209(3) A Escarificado de camino existente, volcado de material a la gaveta de ampliación, conformación y acabado. Lo relevante en este argumento, es si se puede acreditar que este último ítem equivale o se homologa al Perfilado del pavimento.
En este sentido, no comparte este Tribunal el criterio de que, a partir de lo expresado en las notas de los señores Sáenz Scaglietti y Pereira Esteban se determine claramente que el ítem nuevo creado para dicho proyecto se corresponde con el exigido en esta contratación. Sobre este aspecto, es necesario señalar que lo procedente era acreditar técnicamente lo manifestado, por cuanto, debe precisarse que, al tratarse de actividades con una nomenclatura técnica, no puede realizarse afirmaciones al amparo de afirmaciones subjetiva y menos aún aceptar como válidos elementos que son poco claros respecto a actividades surgidas en torno a una contratación sobre la cual se desconoce cualquier tipo de documentación. Como prueba técnica se ofrece el criterio del señor Alexander Moya Lacayo, quien señala, respecto a este proyecto, lo siguiente: “En el caso del proyecto derivado de la Licitación Pública N. 004-2002 y titulado Mejoramiento de la Ruta Nacional N° 2, Sección: San Isidro - Ria Convento, consta en los documentos revisados que originalmente existía el ítem 306(4) Perfilado de la superficie de ruedo (20cm) cuyo alcance era precisamente: "perfilar los primeros 20 cm de la calzada existente y trasladarlos a un sitio definido por la ingeniería de proyecto", el cual como es obvio y se desprende de su propia descripción no solo incluía la actividad de remoción del pavimento sino también su transporte a un sitio de acopio para la elaboración posterior de una base estabilizada utilizando ese mismo material. / Según la documentación analizada de este proyecto, al considerar el CONAVI en ese entonces que la reutilización del material no era conveniente, se dispuso la creación de un nuevo ítem que se denominó 209(3)A "Escarificado de camino existente, volcado de material a la gaveta de ampliación, conformación y acabado", el cual consideraba la actividad de remoción del pavimento existente (perfilado), actividad que fue realizada con la perfiladora RX-600, potencia 600HP, Marca Roadtec, para posteriormente realizar el extendido del material hacia los lados. / Conforme con lo anterior y con vista de la documentación examinada, no cabe duda alguna de que en el indicado proyecto, si se ejecutó la actividad de perfilado de pavimentos, en la cantidad de metros cuadrados que indica la documentación existente, vale decir, 240.000 m2”.
En atención a la afirmación realizada, se desprende que, en un primer punto, el señor Moya Lacayo hace referencia al ítem original del proyecto, el cual efectivamente estaba registrado como perfilado de superficie. No obstante, indica un supuesto motivo por el cual se realizó el cambio o sustitución del ítem, al considerar que el CONAVI pensó que no era conveniente, y señala que se consideró la actividad de remoción del pavimento existente con una perfiladora RX600. Sobre este particular, se debe precisar que el CONAVI al excluir la oferta de la parte actora señaló, en relación a este proyecto, lo siguiente: “Constructora Sánchez Carvajal, S.A. cotiza el renglón de pago 209(3)A Escarificado de camino existente, volcado de material a la gaveta de ampliación, conformación y acabado, así como la memoria de cálculo (folio 0003090), en la que consta como equipo: una recuperadora, tanque de agua, excavador y niveladora, donde "no existe" una Perfiladora RX-600, potencia 600 HP, Marca Roadtec.” No obstante, la parte actora omite en su argumentación, aportar los elementos probatorios correspondientes, en el tanto, el criterio técnico se contrapone a las manifestaciones realizadas por el CONAVI con vista de la documentación correspondiente al proyecto.
Sobre este punto, es de resaltar que, pese a que la parte actora ha aducido que dicha información es relativa a la oferta y no a lo ejecutado, le correspondía a esta demostrar esta circunstancia, por cuanto, se reitera, al tratarse de una contratación pública, todas las actuaciones deben quedar claramente registradas en los expedientes respectivos. Asimismo, es importante señalar que el CONAVI en el rechazo realizado, dice que para la "Determinación del precio renglón 209(3)A", que se solicita la cotización de este nuevo renglón de pago, para proceder al trámite de una Orden de Modificación de Obra, (…) se establece que una vez que se hayan construido las gavetas laterales de 20 cm de profundidad por un ancho variable según la sección típica, se procederá a: / a) Recuperar en 20 cms de espesor, la calzada existente en un ancho de aproximadamente 6,50 metros para obtener un material homogéneo, el cual será distribuido en la gaveta lateral recién construida y en el ancho necesario para lograr la nueva sección típica requerida según el plano constructivo. / b) Conformar y compactar al 95% del Próctor Modificado toda la explanación para generar el nivel de subbase. / Como se denota de lo anterior, lo realizado fue una recuperación del camino que es diferente a un perfilado de pavimento”.
De lo anterior, se desprende que el CONAVI señala que la actividad de Escarificado de camino existente, volcado de material a la gaveta de ampliación, conformación y acabado, corresponde a la actividad de recuperación del camino y no a un perfilado de pavimento. Entendidos de lo anterior, en lo que respecta al Proyecto San Isidro-Río Convento, no puede acreditarse el cumplimiento de la experiencia, en los términos requeridos en el cartel de la licitación pública 2014LN-000018-0CV00. En este punto, es importante señalar que, en la contestación de la demanda, el CONAVI afirmó que la parte actora únicamente esgrime argumentaciones y refiere a un conocimiento de la Administración que no detalla, especifica, ni acredita fehacientemente en cartel, contrato, actas, bitácoras, etc. de proyectos que se habrían ejecutado en los años 1997 y 1999; en el tanto, las notas ofrecidas para probar la experiencia, carecen base documental.
En resumen, se tiene que, en la contestación de la demanda, la representación del CONAVI, señaló que el rechazo se determina a partir de los siguientes aspectos: a) Lo realizado en dicho proyecto fue una recuperación del camino que es diferente a un perfilado de pavimento. b) Cuando la empresa aclara que cotiza el renglón de pago 209(3)A Escarificado de camino existente, volcado de material a la gaveta de ampliación, conformación y acabado, así como la memora de cálculo no incluye una Perfiladora RX-600, potencia 600 HP Marca Roadtec ya que para la ejecución del ítem de escarificado se estableció una recuperadora RM-350, que fue la base para determinar el precio del ítem y su razonabilidad. c) Al haberse eliminado los renglones de pago 305(2)A denominado Proceso de modificación de base existente y 306(4) Perfilado superficie de ruedo 20 cm y sustituido por en (sic) renglón de pago 209(3) denominado Escarificación camino existente, volcado de material a la gaveta de ampliación, conformación y acabado, no se puede reconocer la experiencia declarada por el oferente de 240,000 m2 de perfilado de pavimentos, ya que esta actividad no fue realizada según consta en el expediente de CONAVI. d) El renglón de pago denominado Escarificado de camino existente, volcado de material a la gaveta de ampliación, conformación y acabado no es homólogo al renglón de pago de ''Perfilado de pavimento” máxime que el contratista propuso el uso de la recuperadora de caminos y de un excavador, que sirven para escarificar y luego volcar ese material en la gaveta realizada, tal y como lo describe el alcance del ítem.
En igual sentido que en el proyecto anterior, se determina que los aspectos sobre los cuales recae la discusión sobre el reconocimiento de experiencia, son meramente técnicos, de forma que la parte actora debió aportar los criterios técnicos correspondientes que acreditaran sus argumentos, lo cual no hizo. Por último, es necesario tener presente que las notas mediante las cuales se pretendía acreditar la experiencia de Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima, no cumplieron con las disposición 13.10 requerida en el cartel de la licitación, en el tanto, disponía: “13.10 Para determinar la experiencia del oferente (empresa) en las actividades mínimas establecidas en actividades de construcción, reconstrucción, mejoramiento, rehabilitación y/o mantenimiento de obras viales deberán aportarse declaraciones juradas y resumen de experiencia, donde se determine el nombre del proyecto, la actividad para la cual se prestaron servicios y los periodos durante los cuales se realizaron, indicando específicamente mes y año de inicio y finalización de los proyectos, así como la recepción a entera satisfacción del contratante, lo anterior de conformidad con el Artículo No. 56 del RLCA.
Se evaluará la experiencia del oferente aplicando los criterios indicados en las Tablas No. 1 y 4 en el aparte No. 6.2 y 6.4 de este cartel. En caso de ser una empresa extranjera, dichos documentos deberán cumplir con el trámite de consularización de conformidad con la normativa del país, cuando resulte adjudicatario. Ver Formularios Nos. 3.1 y 4.1.” ( El subrayado no es del original) A modo de conclusión, se observa que, en atención a los proyectos Río Convento-Buenos Aires y San Isidro-Río Convento, la información contenida en las notas de experiencia y del informe aportado, no se puede acreditar que la experiencia requerida en la licitación pública 2014LN-000018-0CV00, por cuanto, al aportarse los mismos, hubo completa omisión de respaldar lo certificado con la documentación que dio soporte y sustento a las mismas, lo que permite concluir que, el CONAVI realizó el rechazo, sobre este extremo, conforme a derecho.
Así las cosas, se determina que los motivos de rechazo contenidos en el oficio GCSV-01-16-0179 de fecha 03 de febrero de 2016, de la Gerencia de Conservación Vial y Puentes, correspondiente al análisis técnico de la Licitación Pública 2014LN-000018-0CV00, se encuentran ajustados a derecho.
XIII.Continuación. En cuanto a la supuesta actuación ilegal de la CGR. La parta actora formula su demanda contra el órgano contralor solicitando la nulidad de lo resuelto mediante resolución administrativa Nº R-DCA-361-2016 de las 13:45 horas del 02 de mayo del 2016, en la cual se rechazó de plano por improcedente el recurso de apelación interpuesto contra el acto de adjudicación de la Licitación Pública 2014LN-000018-0CV00, en lo que corresponde a las líneas 2, 6 y 10; al manifestar ésta que su representada no había aportado los permisos o licencias para el traslado de los combustibles(PEDDLER) necesarios para la operación de las plantas de producción de mezcla asfáltica, cuando por un lado, dentro de su esquema de defensa para la apelación, se alegó y aportó los correspondiente permisos que estableció el cartel de licitación debían tener las plantas productoras de mezcla asfáltica, se explicó y determinó con aporte de prueba que su sistema de producción no requiere de licencias para el almacenamiento en tanques porque no los emplea, sino que se aportó las licencias otorgadas y vigentes para almacenar, brindadas por autoridades correspondientes desde el año 2006.
En este sentido, en un primer argumento, señaló que “La nulidad de lo resuelto que se invoca, obedece también a la inexistencia de motivo como elemento del acto administrativo, toda vez que al fin y al cabo se excluye la apelación incoada por mi representada, declarando sin lugar ad portas por no aportar el permiso para el transporte del asfalto de RECOPE a las plantas de asfalto, siendo este permiso no solicitado en el cartel del concurso público y por ende no debieron ser motivo del rechazo de nuestra apelación ya que inclusive ese permiso o licencia no fue aportado por ningún oferente y si el Órgano Contralor lo echo de menos en la oferta de mi representada en razón del Principio Constitucional de igualdad de trato consagrado en el artículo 33 de nuestra Carta Magna debido haberlo echado de menos en el resto de oferentes ya que las empresas que tienen tanque de almacenamiento tal y como lo certifico (sic) la Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible, al igual que Constructora Sánchez Carvajal S.A. también requieren transportar asfalto de RECOPE ya sea a las plantas de asfalto o bien a los Tanques de Almacenamiento o Autoconsumo según sea el caso.
(…) La resolución impugnada dispuso rechazar de plano, por ser supuestamente improcedente, el recurso de apelación interpuesto por mi representada contra el acto de adjudicación aludido, argumentando erróneamente para ello que nuestra compañía no logró acreditar su mejor derecho a la adjudicación, lo cual es total y absolutamente falso./ Para "sustentar" dicha aseveración la resolución de referencia afirma que mi representada no aportó con su recurso los permisos de funcionamiento de los Peddlers o transportistas del asfalto que utiliza para la operación de las plantas de asfalto que ofreció en esta licitación, lo cual a su juicio era necesario para demostrar que está "en la capacidad de cumplir lo solicitado por el cartel". (Página 38 de la resolución impugnada). / Pero resulta que el cartel de esta licitación nunca requirió presentar ningún permiso de los Peddlers o transportistas del asfalto a utilizar en las plantas de asfalto de los oferentes, con lo cual queda en evidencia que esa División nos está exigiendo un requisito que no contiene el cartel, extralimitándose en sus competencias legales y provocando con ello un gravísimo perjuicio a nuestra compañía, en la medida en que -ilegítimamente- nos está vedando el acceso a la justicia administrativa, a pesar de que interpusimos un recurso de apelación debida y adecuadamente fundamentado, con sólidos argumentos legales y técnicos y sus respectivas pruebas documentales, cuando ello resultó necesario.
(…) Si la Contraloría hubiese revisado cuidadosamente el cartel de la referida licitación habría podido verificar que la cláusula 6.6 de dicho pliego de condiciones ( que en buena técnica jurídica debió ser consignada como un hecho probado de la resolución, omisión que de entrada evidencia la pasmosa superficialidad con que se analizó nuestro recurso), lo que exigió fue que "las plantas productoras de mezcla asfáltica" (no los transportistas de combustibles y/o asfalto, sean estos propios o de terceros) debían contar "con todos los permisos de funcionamiento establecidos en la legislación vigente. (…)”. Criterio del Tribunal: El primer aspecto que es importante precisar en el caso concreto, es que nos encontramos analizando la resolución R-DCA-361-2016, en la cual, la CGR rechaza de plano por improcedente el recurso de apelación interpuesto contra el acto de adjudicación de la Licitación Pública 2014LN-000018-0CV00, al no acreditar un mejor derecho en cuanto a lo adjudicado.
Al formular el citado recurso de apelación, la parte recurrente, para demostrar su mejor derecho, impugnó el rechazo del CONAVI en señalar que Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima no contaba con las licencias para tanques de almacenamiento, de forma que argumentó que para cargar el combustible (asfalto) en el indicado depósito de la planta, el propietario u operador dispone de varias alternativas que le confiere el ordenamiento jurídico vigente y, más concretamente, el citado "Reglamento para la Regulación del Sistema de Almacenamiento y Comercialización de Hidrocarburos”, en donde resalta 3 posibilidades:
XIV.Sobre la nulidad de los actos administrativos. La formulación que realiza la parte actora de la presente demanda, se centró en señalar que sus plantas de producción de mezcla asfáltica operan sin tanques de almacenamiento y, por consiguiente, no requieren de las licencias emitidas por el MINAE. Atendiendo a lo anterior, peticiona la nulidad de los siguientes actos administrativos: oficio DGTCC-DL-370-2015 de fecha 16 de noviembre de 2015, resolución R-DGTCC-DL-386-2015 de fecha 02 de diciembre de 2015, resolución R-MINAE-DGTCC-250-2016 de las 11:10 horas del 27 de enero de 2016, resolución R-MINAE-DGTCC-394-2016 de las 08:00 horas del 10 de febrero de 2016, y resolución R-MINAE-DGTCC-618-2016 de las 10:00 horas del 02 de marzo de 2016, todos emitidos por la Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible del MINAE; oficio Nº GCSV-01-16-0179 de fecha 03 de febrero de 2016 de la Gerencia de Conservación Vial y Puentes del CONAVI; y resolución NºR-DCA-361-2016 de las 13:45 horas del 02 de mayo del 2016, de la División de Contratación Administrativa de la Contraloría General de la República.
Ahora bien, atendiendo a lo resuelto en los considerandos previos, se procederá al análisis de la gestión solicitada en lo que respecta a cada uno de los actos señalados, lo que se realiza a continuación: a) En el oficio DGTCC-DL-370-2015 de fecha 16 de noviembre de 2015, la Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible certifica las licencias existentes para plantas de asfalto que requieren instalaciones de almacenamiento al día 22 de octubre de 2015, y que dentro de las consignadas no consta licencia alguna a nombre de la parte actora; y en la resolución R-DGTCC-DL-386-2015 de fecha 02 de diciembre de 2015, dispone que no existen licencias de almacenamiento de asfalto a nombre de la empresa Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima. Sobre estos actos administrativos, debe precisarse que su contenido se ajusta a derecho, al menos en lo que respecta a su contenido sobre Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima, dado que se acredita que ésta no cuenta con licencias para tanques de almacenamiento, tal y como lo señalado la propia recurrente, quien ha sostenido que no tenía licencias para tanques de almacenamiento en sus plantas de producción de mezcla asfáltica porque consideraba que no los requería.
En este punto, es importante precisar que se determinó la imposibilidad de reconocer la existencia de la licencia para tanque de almacenamiento de diésel en virtud que la documentación aportada no logró acreditarlo (Hechos probados 1 al 4 y Considerando V De la prueba para mejor resolver). Así las cosas, se rechaza la solicitud de nulidad del oficio citado en virtud que su análisis se limitó a la prueba aportada. b) En la resolución R-MINAE-DGTCC-250-2016 de las 11:10 horas del 27 de enero de 2016, la Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible, dispuso lo siguientes: 1) Ordenar a las empresas Grupo Orosi Sociedad Anónima y Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima que en el plazo de 60 días aporten los requisitos exigidos por el artículo 7 del Decreto 30131-MINAE-S Reglamento para la Regulación del Sistema de Almacenamiento y Comercialización de Hidrocarburos, así como la elaboración y tramitación de los planos del módulo establecida en el artículo 10 del mismo Decreto, 2) Ordenar como medida cautelar a las empresas Grupo Orosi Sociedad Anónima y Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima, que mediante una empresa acreditada ante el ECA, realice un diagnóstico ambiental y una toma de muestras de suelos, en los alrededores de las plantas de asfalto en operación.
En este punto, se debe tomar en consideración que la parte actora solicita la nulidad de la citada resolución más no formula ningún motivo que origine la nulidad del punto 2, relativo al diagnóstico ambiental, el cual fue presentado en el mes de abril de 2016 (hecho probado 28). Además, nótese que esta resolución fue emitida en relación a las empresas Grupo Orosi Sociedad Anónima y Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima. En relación al punto 1 en donde se otorga el plazo de 60 días para aportar una serie de requisitos, determina este Tribunal que dicha disposición corresponde a una prevención y, por consiguiente, al tratarse de un acto sin efecto propio, no es susceptibles de impugnación en forma independiente pues por sí solo no produce efectos en la esfera jurídica de la parte actora. Lo anterior, por cuanto el acto de trámite no expresa voluntad sino un mero juicio, representación o deseo de la administración y, por ende, no declara ningún derecho ni deber en forma definitiva, esto es, no produce en forma directa efectos jurídicos frente a terceros.
(Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, sentencia número 43 de las quince horas cinco minutos del tres de abril de mil novecientos noventa y uno y número 31 de las catorce horas veinticinco minutos del veintisiete de marzo de mil novecientos noventa y seis); motivo por el cual se rechaza la pretensión de nulidad de la resolución citada. c) En la resolución R-MINAE-DGTCC-394-2016 de las 08:00 horas del 10 de febrero de 2016, la Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible, aclaró que las empresas a la que se dirige las órdenes giradas mediante la resolución R-MINAE-DGTCC-250-2016 son Grupo Orosi Sociedad Anónima y Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima y, adicionalmente, dispuso que se otorga el plazo de 30 días para presentar el resultado del diagnóstico ambiental ordenado en la resolución R-MINAE-DGTCC 250-2016. En relación a la petición de nulidad de la resolución citada, la misma debe rechazarse por los motivos que se dirán.
En lo que respecta a la aclaración realizada, se determina que la misma se limitó a corregir un error material de la resolución R-MINAE-DGTCC 250-2016, en donde se consignó lo siguiente: “Ordenar a las empresas Grupo Orosi S.A. Constructora Sánchez Carvajal S.A. Constructora Sánchez Carvajal”, lo que evidencia que la aclaración fue en precisar que se trataba de dos empresas y no tres. Adicionalmente, en el mismo sentido de la resolución anterior, lo resuelto en este extremo es una corrección material de una disposición de trámite que no tiene efecto propio. Sobre lo relativo al otorgamiento de 30 días para la presentación del diagnóstico ambiental, debe tenerse en cuenta que, tal y como se indicó líneas atrás, dicha disposición no fue recurrida por la parte actora, de forma que lo mismo sucede en esta resolución, en donde se no se arguye ningún motivo de nulidad sobre este extremo. d) En la resolución R-MINAE-DGTCC-618-2016 de las 10:00 horas del 02 de marzo de 2016, la Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible, dispuso:
XV.Pretensión indemnizatoria. La parte actora solicita que se proceda al pago de los daños y perjuicios causados, los cuales detalla mediante certificación de utilidad proyectada de fecha 06 de junio de 2016, emitida por el Licenciado Manuel de Jesús Romero Morgan quien certifica que la empresa Constructora Sánchez Carvajal estima la utilidad en la "Licitación Pública 2014LN-000018-0CV00, MP Y R MANTENIMIENTO PERIODICO Y REHABILITACION DEL PAVIMENTO DE LA RED VIAL NACIONAL PAVIMENTADA", en los siguientes montos: Línea N°2, zonas 1-4 Alajuela Sur, 1-5 Alajuela Norte y 1-6 San Ramón ¢1.530.914.827.95, Línea N°6, zonas 2-2 Cañas, 3-1 Puntarenas y 3-2 Quepos ¢1.306.520.971.28 y Línea N°10 Zonas 6-1 San Carlos y 6-2 Los Chiles ¢717.391.382.24 (hecho probado 35), concluyendo que el monto asciende a ¢3.715.867.548.37 (Tres mil setecientos quince millones ochocientos sesenta y siete mil quinientos cuarenta y ocho colones con 37 /100) lo que corresponde a la utilidad dejada de percibir por la empresa para cada línea ofertada más las comisiones canceladas con relación a la garantía de participación.
En atención a la demanda interpuesta, se observa que esta petición se encuentra vinculada con la pretensión principal, la cual recae en la nulidad de los actos indicados en el considerando previo. En este entendido, se determina que estos extremos patrimoniales se encuentran ampliamente ligados a los efectos y condiciones que generaría el acoger su pretensión, no obstante, tal y como se expuso en los considerandos previos, no llevaba razón la parte actora en sus alegatos, de allí que no es procedente la gestión peticionada, lo que implica que, no existen los daños por ésta pretendidos, y, por consiguiente, no se configura el criterio de imputación establecido por el ordenamiento jurídico para que se configure la responsabilidad del Estado. En consecuencia, estimamos que la pretensión indemnizatoria, misma que fue requerida de manera accesoria, es improcedente, en el tanto fueron objeto de rechazo las pretensiones de nulidad formuladas por la parte actora, dado que lo accesorio sigue lo principal. Así las cosas, se declara improcedente la demanda interpuesta en todos sus extremos.
XVI.Sobre la medida cautelar. Como se expuso, mediante resolución 2341-2016 de las ocho horas quince minutos del catorce de octubre de dos mil dieciséis, se acogió la medida cautelar, ordenando suspender los efectos de las resoluciones números R-MINAE DGTCC-250-2016, R-MINAE-DGTCC-394-2016 y R-MINAEDGTCC-618-2016, emitidas por la Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible del Ministerio de Ambiente y Energía y hasta tanto esta jurisdicción no disponga lo contrario (imagen 1651 del legajo de medida cautelar). La representación del Estado y del CONAVI solicitaron un cambio de circunstancias que fue rechazado en la resolución 1724-2020 de las once horas veinte minutos del veinte noviembre de dos mil veinte, de la persona juzgadora de trámite del Tribunal Contencioso Administrativo, manteniéndose la medida cautelar otorgada. En virtud de la denegación de la demanda por los razonamientos señalados, se ordena levantar la medida cautelar ordenada en autos, una vez que la presente resolución adquiera firmeza.
XVII.Sobre las defensas formuladas. En atención a lo expuesto en los considerandos previos, se rechaza la falta de interés actual formulada por la representación del Estado, en el tanto, el objeto del proceso era determinar si las plantas de producción de mezcla asfáltica de Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima requerían o no tanques de almacenamiento y, por consiguiente, les era exigible las licencias contenidas en el Decreto Ejecutivo 30131-MINAE-S; y la emisión de las resoluciones R-MINAE-DGTCC-1512-2016 de las 9:05 del 4 de octubre del 2016 y R-MINAE-DGTCC-1511-2016 de las 9:00 del 4 de octubre del 2016, respondió a una petición posterior de la parte actora sin que ello implicara una renuncia al objeto del presente proceso. Se rechaza la falta de legitimación ad causam pasiva formulada por el Estado, por cuanto, los actos administrativos emitidos por el CONAVI y la CGR tuvieron como base los actos impugnados del MINAE. En razón de los razonamientos expuestos se acoge la falta de derecho formulada por la representación de las partes demandadas.
XVIII.Costas. De conformidad con lo establecido en el artículo 193 del Código Procesal Contencioso Administrativo, las costas personales y procesales constituyen una carga que se impone a la parte vencida por el hecho de serlo. Se exceptúa de dicha condena cuando la sentencia se dicte en virtud de pruebas cuya existencia no haya conocido la parte contraria o cuando, a juicio del Tribunal, haya existido motivo suficiente para litigar. Atendiendo a lo expuesto, no observa este Tribunal que la presente causa pueda ser exceptuada en los términos indicados, por lo que, lo procedente, es condenar a la parte actora al pago de ambas costas del proceso.
Por tanto
Se admite como prueba para mejor resolver el oficio DGTCC-DL-258-2018 y la restante prueba ofrecida en dicho carácter se rechaza. Se rechaza la falta de interés actual y la falta de legitimación ad causam pasiva formuladas por la representación del Estado. Por las razones expuestas, se acoge falta de derecho formulada por la representación del Estado, el Consejo Nacional de Vialidad y la Contraloría General de la República. En consecuencia, se declara improcedente la demanda en todos sus extremos. Son ambas costas del proceso a cargo de la parte actora y perdidosa, así como los intereses derivados de ellas hasta su efectivo pago. Eduardo González Segura. Lourdes Vargas Castillo. Marco Antonio Hernández Vargas Asunto: Puro Derecho Actor: Constructora Sánchez Carvajal Sociedad Anónima Demandado: El Estado, el Consejo Nacional de Vialidad y la Contraloría General de la República ???????????????
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