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Res. 04296-2023 Tribunal Contencioso Administrativo · Tribunal Contencioso Administrativo · 11/10/2023
OutcomeResultado
The Court left the challenged municipal regulation undisturbed, holding that Nicoya could regulate construction permits to protect the Ostional buffer zone even without a zoning plan, zoning regulation, or general management plan.El Tribunal mantuvo incólume el reglamento municipal impugnado al concluir que Nicoya podía regular los permisos de construcción para proteger la zona de amortiguamiento de Ostional aun sin plan regulador, zonificación o plan general de manejo.
SummaryResumen
The Administrative Litigation Court rejected JBR Capital Ventures’ challenge to the Nicoya Municipality regulation governing construction permits in the buffer zone of the Ostional National Wildlife Refuge. It found a partial lack of current interest regarding defects predicated on Law 9348 and its implementing regulation because both had already been declared unconstitutional. On the remaining merits, the Court held that the absence of a municipal zoning plan, zoning regulation, or general management plan for the refuge did not prevent the municipality from adopting environmental safeguards. Municipal autonomy encompasses urban and environmental control, while the precautionary principle requires action against serious and irreversible threats, particularly risks to the olive ridley sea turtles nesting at Ostional. The Court rejected the municipality’s challenge to the company’s standing, upheld the defense that the claimant lacked a substantive legal right to the relief requested, denied the action in its entirety, and ordered no special award of litigation costs.El Tribunal Contencioso Administrativo rechazó la demanda de JBR Capital Ventures contra el reglamento de la Municipalidad de Nicoya para permisos de construcción en la zona de amortiguamiento del Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional. Declaró parcialmente inexistente el interés actual respecto de los vicios sustentados en la Ley 9348 y su reglamento, pues ambos habían sido declarados inconstitucionales. En cuanto al fondo restante, concluyó que la ausencia de un plan regulador, un reglamento de zonificación o el plan general de manejo del refugio no impedía al municipio dictar disposiciones de protección ambiental. La autonomía municipal comprende el control urbano y ambiental, y el principio precautorio impone actuar frente a peligros graves e irreversibles, particularmente los riesgos para las tortugas loras que anidan en Ostional. El Tribunal rechazó la falta de legitimación activa, acogió la excepción de falta de derecho, declaró sin lugar la demanda y dispensó a las partes del pago de costas.
Key excerptExtracto clave
Thus, according to the case law examined, in this specific case, far from there being a regulatory impediment, municipal corporations instead have a duty to regulate matters of environmental interest, even when, for whatever reason, the zoning or land-use plans required for that purpose by the Urban Planning Law do not yet exist, whether or not, as in this and other cases, this results from clear and inexcusable administrative inaction. Consequently, the Municipality acted in accordance with its constitutional duty to protect the environment by finding that there was a serious and irreversible danger to protected species, in this case the olive ridley sea turtles that nest by the thousands in the Ostional Reserve (see, along the same lines, Constitutional Chamber decisions Nos. 9773-00 at 9:44 a.m. on November 3, 2000, 1711-01 at 4:32 p.m. on February 27, 2001, and 6322-03 at 2:14 p.m. on July 3, 2003). Accordingly, this claim must be rejected.Es decir, que acorde a las citas jurisprudenciales de examen, en el caso concreto, lejos de existir un impedimento reglamentario, prevalece por el contrario un deber de las corporaciones municipales, de regular situaciones de interés ambiental, aún y cuando por cualquier razón no existieran aún, los planes reguladores o de zonificación que al efecto requiere la LPU, ya sea que, como en este y otros casos, ello obedezca o no a supuestos de clara inercia administrativa inexcusable. De consiguiente, la Municipalidad actuó conforme a su deber constitucional de protección del ambiente, al estimar la existencia de un peligro grave e irreversible para especies protegidas, como lo son en este caso las tortugas loras, que por miles anidan en la Reserva de Ostional (Ver en esa línea también los fallos de la Sala Constitucional no. Votos Nos. 9773-00 de las 9:44 horas del 3 de noviembre del 2000, 1711-01 de las 16:32 horas del 27 de febrero del 2001 y 6322-03 de las 14:14 horas del 3 de julio del 2003). Así las cosas, el agravio deberá de rechazarse.
Pull quotesCitas destacadas
"Para este Tribunal, si bien lo anterior es en esencia correcto, ello no implica la imposibilidad de las Corporaciones Municipales a fin de regular la materia ambiental, por el hecho de que no exista un plan regulador o planes de zonificación."
"For this Court, although the foregoing is essentially correct, the absence of a zoning plan or zoning schemes does not make it impossible for municipal corporations to regulate environmental matters."
Considerando V
"Para este Tribunal, si bien lo anterior es en esencia correcto, ello no implica la imposibilidad de las Corporaciones Municipales a fin de regular la materia ambiental, por el hecho de que no exista un plan regulador o planes de zonificación."
Considerando V
"Se trata, en lo fundamental, de una potestad regulatoria local, radicada sobre el núcleo esencial de su autonomía, que motiva al ayuntamiento a gobernarse según los intereses cantonales que está llamado a tutelar, incluyendo el control urbano, ambiental, el entorno y el ambiente ecológicamente equilibrado, de consuno con los numerales 41 y 50 de la Constitución Política y según se armoniza con la Ley de Planificación Urbana, por ejemplo, en sus artículos 4 y 15."
"Fundamentally, this is a local regulatory power rooted in the essential core of municipal autonomy, enabling the municipality to govern according to the cantonal interests it must protect, including urban and environmental control, the surroundings, and an ecologically balanced environment, consistently with Articles 41 and 50 of the Constitution and in harmony with the Urban Planning Law, including Articles 4 and 15."
Considerando V, cita de la Sala Primera n.º 77-2017
"Se trata, en lo fundamental, de una potestad regulatoria local, radicada sobre el núcleo esencial de su autonomía, que motiva al ayuntamiento a gobernarse según los intereses cantonales que está llamado a tutelar, incluyendo el control urbano, ambiental, el entorno y el ambiente ecológicamente equilibrado, de consuno con los numerales 41 y 50 de la Constitución Política y según se armoniza con la Ley de Planificación Urbana, por ejemplo, en sus artículos 4 y 15."
Considerando V, cita de la Sala Primera n.º 77-2017
"Consecuente con todo lo expuesto, la única opción posible en relación con la demanda que aquí se ha conocido, es declararla sin lugar en todos sus extremos, como en efecto se dispone."
"In view of all the foregoing, the only possible disposition of the action heard here is to deny it in all respects, as is hereby ordered."
Considerando V
"Consecuente con todo lo expuesto, la única opción posible en relación con la demanda que aquí se ha conocido, es declararla sin lugar en todos sus extremos, como en efecto se dispone."
Considerando V
"Se rechaza la excepción de falta de legitimación activa opuesta por la Municipalidad de Nicoya y sus coadyuvantes. Se acoge la excepción de falta de derecho opuesta por la Municipalidad de Nicoya. Por consiguiente, se declara SIN LUGAR la demanda interpuesta."
"The defense of lack of standing raised by the Municipality of Nicoya and its supporting intervenors is rejected. The defense of lack of a substantive right raised by the Municipality of Nicoya is upheld. Consequently, the action filed is DENIED."
Por tanto
"Se rechaza la excepción de falta de legitimación activa opuesta por la Municipalidad de Nicoya y sus coadyuvantes. Se acoge la excepción de falta de derecho opuesta por la Municipalidad de Nicoya. Por consiguiente, se declara SIN LUGAR la demanda interpuesta."
Por tanto
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EV Template Generation: F:\Gestion-Judicial\Servidor de Archivos\Modelos\Contencioso\TCRESOL016.dpj *????????????CA* CASE FILE: 20-002115-1027-CA - 7 PROCEEDING: ORDINARY PROCEEDING PLAINTIFF: JBR CAPITAL VENTURES, SOCIEDAD DE RESPONSABILIDAD LIMITADA DEFENDANT: MUNICIPALIDAD DE NICOYA No. N° 2023004296 ADMINISTRATIVE AND CIVIL COURT OF THE TREASURY, SECOND JUDICIAL CIRCUIT, SAN JOSÉ, GOICOECHEA, at twenty-one hours and thirty-three minutes on 11 de Octubre del dos mil veintitres.- Administrative contentious ordinary proceeding, declared a matter of pure law (puro derecho), brought by JBR CAPITAL VENTURES SRL, legal entity identification number 3-102-612166, represented by Dr. Ernesto Jinesta Lobo, of legal age, married, attorney, resident of Santa Ana, identification number 4-139-117, against Municipalidad de Nicoya, represented by Carlos Armando Martínez Arias, Municipal Mayor of Nicoya, resident of Nicoya, identification number 5-0337-0263.
Also appearing is attorney Gerardo Carvajal Zúñiga, of legal age, single, attorney, resident of Nicoya, identification number 5-368-536, in his capacity as Special Judicial Attorney-in-Fact (Apoderado Especial Judicial) for the defendant Municipalidad, and, as supporting parties for the defense (coadyuvantes pasivos), Asociación Cívica de Nosara, legal entity identification number 3-002-056509, represented by Ethel Araya Chávez, as President with the powers of a General Attorney-in-Fact with Full Powers (Apoderada Generalísima); Asociación Preservacionista de Flora y Fauna Silvestre (hereinafter APREFLOFAS), legal entity identification number 3-002-071676, represented by Bernal Gamboa Mora, of legal age, single, attorney, resident of San José, bar membership number 16780; and Paola Viviana Vega Rodríguez, represented by attorney José María Villalta Flores-Estrada, who also appears on his own behalf and is of legal age, an attorney, and a resident of San José. Mr. Marvin Carvajal Pérez, identification number 1-0753-0631, also appears as counsel of record for Asociación Cívica de Nosara.
RECITALS:
CONSIDERATIONS
Regarding the offer of evidence to assist the court in reaching a decision. At pages 1141, 1143-1146, 1200-1202, the plaintiff submits evidence to assist the court in reaching a decision, consisting of: a) a copy of official letter ADIN-11-2021 of 5 de mayo de 2021, bearing a filing stamp from Municipalidad de Nicoya dated 10 de mayo de 2021, containing the opposition of four development associations to the Building Permit Regulation in the area under analysis; b) evidence submitted by the defendant Municipalidad on 19 and 20 de julio, consisting of Official Letter CCOP-192-2021 dated 19 de julio de 2021, through which the head of the Construction Control and Public Works Department presents a report on construction statistics for Cantón de Nicoya; and c) evidence offered by Asociación Cívica de Nosara on 8 de junio de 2021, corresponding to Water Quality Monitoring at the Beaches of Nosara.
Regarding this type of evidence, the First Chamber of the Supreme Court of Justice has stated: “…evidence proposed in that capacity is, by its nature, discretionary for the adjudicator, who determines its usefulness and necessity. This is a power that allows the court to introduce, during the concluding phase, evidentiary elements relevant to the proper resolution of the dispute. However, if the court orders it, due process must be observed. In this regard, see this body’s judgment no. 203 issued at 14 hours 35 minutes on 15 de noviembre de 1991. Regarding the parameters governing its application, ruling no. 268 issued at 16 hours 10 minutes on 3 de abril del 2002 may be consulted. From this perspective, although entirely new evidence may be introduced to assist the court in reaching a decision, as may evidence that was declared incapable of being taken, null, rejected as untimely or inadmissible, or related to facts deemed true due to the defendant’s default—even when deciding appeals—(articles 331 and 575 of the civil procedural rules), the decision to obtain such evidence is unquestionably a power vested strictly in the judge; therefore, it is subject to the adjudicator’s discretionary assessment, and the adjudicator may dispense with it without the need for an express ruling.” (Judgment number 728 issued at 10 hours 5 minutes on 4 de octubre de 2007).
This power is conferred by section 110 of Código procesal Contencioso Administrativo and section 67.2 of Código Procesal Civil. Consistent with the foregoing, because this is a power of the adjudicator, this panel concludes that the evidence offered must be rejected, since, given the manner in which this matter is decided, it provides no new elements that would lead to a different determination on the merits.
A review of the elements submitted in the proceeding establishes the following facts relevant to the ruling to be issued:
The company JBR Capital Ventures S.R.L. owns three properties recorded in the Registro Nacional under real-property folio registration numbers 5-194073-000, 5-195157-000, and 5195158-000, all located in the sixth district, Nosara, second canton, Nicoya, Provincia de Guanacaste, specifically within the tourist-urban lot development and subdivision (lotificación y fraccionamiento turístico-urbano) identified as “Proyecto Americano,” which lies within the area that Municipalidad de Nicoya has designated the “Zona de Amortiguamiento del Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional” (hereinafter ZARNVSO). [Undisputed fact, images 40 through 45 of the electronic case file].
By Resolution of the Concejo Municipal de Nicoya No. 032-153-2019, adopted during ordinary session No. 153 of 8 de abril de 2019, the following was ordered: “…The Concejo Municipal de Nicoya approves publication in the Official Gazette La Gaceta of the ‘Proyecto de Reglamento para Ias construcciones en Ia zona de amortiguamiento del refugio nacional de vida silvestre Ostional,’ and the matter is forwarded to the active administration so that it may take the appropriate steps for publication as provided in article 43 of Código Municipal…” [undisputed fact, images 45 through 47 of the electronic case file).
“Reglamento para el otorgamiento de permisos de construcción en la zona de amortiguamiento del Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional,” published in La Gaceta No. 40 of Friday, 28 de febrero de 2020. [undisputed fact, images 65 through 69 of the electronic case file]
judicial.go.cr/document/sen-1-0007-1137400)
The following facts of such a nature and significance to these proceedings are deemed unproven:
SOLE.- That, as of the date the action was filed, the Área de Conservación Tempisque of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) had issued the technical standards governing uses and activities in the buffer zone (zona de amortiguamiento) of the Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional. [There is no evidence in this regard in the case file] III. SUBJECT MATTER OF THE PROCEEDINGS. PLAINTIFF’S CLAIM: The plaintiff stated that she owns three properties recorded in the Real Property Registry under registration Nos. 5194073-000, 5-195157-000 and 5-195158-000, all located in the sixth district, Nosara, second canton, Nicoya, Province of Guanacaste, specifically within a project situated in the area that the Municipalidad de Nicoya has defined as the “Zona de Amortiguamiento del Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional (hereinafter ZARNVSO).” She contends that the Municipal Regulations she challenges unlawfully affect her property rights and all powers arising from ownership.
She explains that, through Agreement No. 032-153-2019 of the Concejo Municipal de Nicoya, adopted at Ordinary Session No. 153 of 8 de abril de 2019, publication in the Official Gazette La Gaceta of the “Proyecto de Reglamento para las construcciones en la zona de amortiguamiento del refugio nacional de vida silvestre Ostional” was approved pursuant to section 43 of the Municipal Code. She clarifies that this draft regulation was published by the Municipalidad de Nicoya in Digital Supplement No. 155 of La Gaceta of 3 de Julio de 2019. She states that, through Agreement No. 014-0194-2020, the Concejo Municipal de Nicoya approved the Regulations under review, which were published in La Gaceta No. 40 of 28 de febrero de 2020. She emphasizes that the respondent Municipality has neither issued nor approved a regulatory plan (plan regulador), or its related regulations, for the district of Nosara.
She notes that, as of that date, the Área de Conservación Tempisque of SINAC had likewise not issued the General Management Plan (Plan General de Manejo) or the technical standards governing uses and activities in the ZARNVSO. She stresses that, before approving, issuing, and publishing the Regulations under review, the Corporación de Nicoya failed to hold an in-person public hearing (audiencia pública presencial) to receive oral and written comments from residents or interested parties. She points out that, before issuing the challenged Municipal Regulations, that local government did not obtain approval from the Urban Planning Directorate of INVU. She also contends that, in issuing the challenged regulations, the Municipalidad de Nicoya failed to incorporate the environmental variable (variable ambiental). At its core, her argument is based on the assertion that, in her view, there is a Special Law, namely the Ley de Creación del Refugio Nacional de Vida Silvestre de Ostional, and its Regulations, under which the Management Plan constitutes a mandatory prerequisite to the issuance of municipal regulations.
Accordingly, it is not legally feasible to issue Regulations Governing Construction Permits in the buffer zone unless the prior Management Plans required by law exist, such that any construction permit in that area is subject to the prior issuance of a General Management Plan for the Refugio de Vida Silvestre Ostional. In that regard, she states that only the Área de Conservación Tempisque of SINAC is authorized to issue the technical standards, which have not been issued. She also contends that the respondent Municipality should have convened a public hearing, as required by the Urban Planning Law, and obtained authorization for that purpose from the Urban Planning Directorate of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (hereinafter INVU). She maintains that the foregoing violates section 43 of the Municipal Code, which establishes a procedure for that purpose. She alleges that the Regulatory Plan requires an in-person public hearing, which is not the same as a public consultation (consulta pública).
She further states that, in the absence of a Regulatory Plan, regulations of “provisional effectiveness,” as the respondent Municipality calls them, cannot be issued, because this additionally requires prior zoning regulations (reglamento de zonificación) under section 58.1 of the Urban Planning Law (hereinafter LPU). For that reason, she requests that the judgment declare null and void the Regulations Governing the Granting of Construction Permits in the ZARNVSO; declare and maintain in force the legal framework in effect before 28 de febrero de 2020; order the Municipalidad de Nicoya to refrain from regulating the granting of construction permits in the ZARNVSO until the General Management Plan is issued; order publication in La Gaceta of the final judgment annulling the challenged Regulations; and order the respondent to pay procedural costs and attorneys’ fees.
The respondent Municipality opposed the action, asserting that it is well aware that the process of issuing a Regulatory Plan for the district of Nosara and General Management Plans for the Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional has not been completed. Nevertheless, it contends that it is acting pursuant to a constitutional duty to protect an area of special ecological importance, namely the aforementioned Refuge. It denies that it failed to publicize the public-hearing process concerning the challenged Regulations. To the contrary, it maintains that this does not authorize the public entities involved to permit environmental degradation in an area of special ecological importance and great fragility, such as the Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional. It alleges that the process for discussing and approving the challenged Regulations was widely publicized. It explains that multiple consultation and informational meetings were held to ensure that the procedure was publicized and to comply with the constitutional principle of citizen participation (participación ciudadana).
It specifies that, on 21 de mayo de 2019, the Corporación de Nicoya issued a notice convening a public consultation for presentation of the proposed regulations, which was held at the Biblioteca David Kitson in Nosara. It continues that, likewise, on 23 de mayo, Municipal engineer Josué Ruiz and engineer Johanna Briceño of the Cadastral Department made the first official presentation of the proposed regulations. It further states that two sessions were held, one at 10 am in Spanish and another at 1 pm in English, taking into account the large number of foreign nationals residing in the area, and attendance lists were prepared for those sessions. It reiterates that the technical foundations of the Regulations were explained there, as were the reasons why the Municipality considers it important to work on regulations for the area. It also states that consideration was given to the number of construction permits being granted in the area; the Municipality’s construction data were presented; and the significance of such an environmentally important and fragile area was discussed, including an explanation of the scope of the report entitled “Índice de Fragilidad Ambiental para el Área de Amortiguamiento del Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional.” It outlines that the channels through which people could submit comments on the Regulations were communicated, including by email or in person at the office of the Asociación de Desarrollo Integral de Nosara and at the Municipality’s Engineering Office.
It states that the Municipal Government subsequently announced electronically, as well as physically through printed invitations posted at strategic locations in Nosara, that the consultation period would be extended and that final publication of the Regulations would not occur until mid-July. It states that, during the aforementioned meeting, it was agreed that a session would be held with persons interested in providing feedback on the Regulations; this session, facilitated by the Asociación Cívica de Nosara, was scheduled for Monday, 27 de mayo. It alleges that information and questions were collected during that session and conveyed to the Municipality, and that this process continued thereafter. It indicates that, on 3 de julio de 2019, the draft Regulations Governing Construction in the ZARNVSO were first published in Supplement N°155 of 3 de julio de 2019, and that, on 8 of that same month and year, the Municipalidad de Nicoya sent invitations to the Nosara community for the presentation of the new version of the Regulations, which incorporated the comments received since 23 de mayo of that year.
A digital draft was therefore made available and was officially presented on 11 de julio de 2019 at the Escuela Pública Serapio López in Nosara and at the Biblioteca Kitson in that community, with the latter session conducted in English. It adds that further presentations were held on 12 de julio, in the morning at the Salón Comunal de Santa Marta and in the afternoon at the Escuela Pública de Esperanza. It asserts that, on 14 de agosto, the Concejo Municipal de Nicoya approved publication of the Draft Regulations and, because they contained changes from the version previously publicized, they were again published as Draft Regulations in La Gaceta, allowing 10 days for comments. It further notes that, on 21 de octubre de 2019, through Agreement 027-181-2019 adopted at Ordinary Session 181, the Concejo Municipal de Nicoya ordered the draft regulations to be republished, which occurred on 19 de diciembre de 2019 in Supplement N° 285 of La Gaceta N° 242.
Finally, on 20 de enero de 2020, the Concejo Municipal de Nicoya, through Agreement 014-0194-2020 at Ordinary Session 194, it agreed to publish the Regulations, whose final publication took place on February 28, 2020, in La Gaceta number N°40. The defendant acknowledges that it did not request approval from the Urban Planning Department of INVU because INVU lacks jurisdiction to review acts approved by a Local Government in the exercise of its constitutional powers that do not form part of a Regulatory Plan (Plan Regulador) or its corresponding regulations. It cited the technical environmental studies on which it based its decision. In summary, the purpose of the challenged Regulations is to establish a precautionary containment measure in response to the lack of land-use planning (planificación territorial), protect natural resources, and guarantee sustainable development for future generations.
It states that the absence of a regulatory plan as the appropriate technical instrument for land-use planning does not release the Municipalidad de Nicoya from its constitutional and legal obligations to protect the natural resources within its jurisdiction, primarily those in a vulnerable situation, as is the case with the focal elements of RNVSO. It contends that the available technical scientific evidence generated by various researchers and officials of the Área de Conservación Tempisque provides sufficient grounds to conclude that RNVSO and its buffer zone (zona de amortiguamiento) are at risk of harm that may be irreversible. For that reason, it argues that, pursuant to the precautionary principle (principio precautorio), the Municipality, SINAC, local organizations, and civil society in general must take measures and carry out actions within their respective spheres of responsibility without awaiting scientific proof that action is necessary, based on the understanding that any further delay will ultimately be more costly to society and nature and, in the long term, unfair to future generations.
It maintains that the powers of central administrative bodies cannot be placed above the constitutional authority of municipal entities. It asserts that intervention by the State and functional entities complements the authority vested in municipalities to regulate matters of local interest. Accordingly, it states that, when issuing the Regulations under review, the Municipalidad de Nicoya followed a transparent procedure that afforded the community broad participation, as prescribed by the Código Municipal for the issuance of measures of general application such as the one challenged; therefore, those Regulations do not contravene any higher-ranking provision but instead constitute a valid and necessary exercise of municipal regulatory authority (potestad reglamentaria municipal) to protect the environment. In light of the foregoing, it raised the affirmative defenses (excepciones) of lack of standing to bring the action (falta de legitimación ad causam activa) and lack of legal basis (falta de derecho), requesting that costs be imposed on the plaintiff.
COURT. As a starting point, it must be emphasized that this Chamber shall rule, as required by law, strictly on the basis of the arguments advanced by the parties—the plaintiff and the defendant—to this litigation and, above all, on the basis of the body of evidence timely entered into the proceedings, in order to determine whether the relief sought by the plaintiff in this matter warrants intervention by this Court. In essence, this adjudicative body finds that, in addition to what is stated in the claims for relief, the plaintiff’s allegations focus on the following: 1. Nullity of the Regulations for the Granting of Construction Permits in the Buffer Zone of the Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional, due to their inconsistency with the Ley de Creación del Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional, no. 9348 of February 8, 2016, because of the absence of technical studies and the failure to incorporate the environmental variable (variable ambiental). 2.
Nullity of the “Regulations for the Granting of Construction Permits in the Buffer Zone of the Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional,” because no public hearing was convened and INVU approval was not obtained. 3. Nullity of the “Regulations for the Granting of Construction Permits in the Buffer Zone of the Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional,” for violation of section 43 of the Código Municipal; and 4. Nullity of the “Regulations for the Granting of Construction Permits in the Buffer Zone of the Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional,” for violation of sections 15, 24, 25, and 58(a) of the Ley de Planificación Urbana. Accordingly, the grounds for liability (criterios de imputación) alleged by the plaintiff shall now be examined individually in separate sections:
She maintains that, under the principle of legality (art. 11 of the Constitution, 11 and 13 LGAP), a regulation that does not respect, obey, or conform to the law is unlawful and absolutely null and void (absolutamente nulo). She emphasizes that the Law Creating the Ostional National Wildlife Refuge, no. 9348 of 8 de febrero de 2016, establishes in Article 1 that the purpose of that legislative instrument is to establish a “special legal regime (régimen jurídico especial)” that makes it possible, among other matters, to “regulate land uses (usos del suelo).” She maintains that this means that all matters relating to land use, which include the granting of construction permits, both within the wildlife-refuge area and in the buffer zone (zona de amortiguamiento), must conform to that special Law and its provisions because it creates a sector-specific legal regime (régimen jurídico sectorial).
Consequently, she states, the municipal corporation must respect and act in accordance with that special law, which establishes a specific legal regime and which, as a special law, prevails over any earlier or even later general law. She states that special law, no. 9348, in Article 2, subsection h), defines the “General Management Plan (Plan General de Manejo)” as the “planning instrument for fulfilling the Refuge’s conservation objectives; it constitutes (sic) the basis for the development of other planning and regulatory instruments.” She argues that this statutory provision is therefore particularly significant because it indicates that the General Management Plan is the necessary basis or prerequisite for approving other planning instruments and regulations. By a contrario sensu interpretation, she contends that if the General Management Plan has not been issued, other planning instruments or regulations cannot be issued because an express statutory condition has not been satisfied.
She continues that, pursuant to Article 6, paragraph 2, of the special law creating the Wildlife Refuge at issue, the body competent to issue the General Management Plan is the Área de Conservación Tempisque of SINAC; accordingly, this statutory provision makes any regulation of land use—including construction permits—dependent upon the necessary prior issuance and approval of the General Management Plan. Additionally, she states, it confers exclusively upon the Área de Conservación Tempisque the task of issuing the “technical standards (normas técnicas) to which authorized uses and activities must conform.” From that perspective, she maintains that, by express legislative mandate, before any regulations may be issued, including by a municipality, the General Management Plan and the technical standards governing land uses must first have been issued as a prerequisite; therefore, municipal regulations cannot be enacted for the buffer zone unless those regulatory instruments have previously been issued.
She adds that, pursuant to provision 7 ibidem, all the bodies that must approve the General Management Plan are listed in the following provision: “The Refuge must have a General Management Plan prepared in accordance with Law N.° 7788, the Biodiversity Law, and its Regulations, approved in the first instance by the Regional Council of the corresponding Conservation Area, after consultation with the local council, and, in the second instance, by the National Council of Conservation Areas (...).” She asserts, however, that as of that date, neither the General Management Plan nor the technical standards governing land use in the buffer zone had been issued and approved with final and binding effect by all the specified national bodies. Consequently, a municipal regulation governing land-use matters in that Wildlife Refuge Buffer Zone could not be enacted because the prerequisite or statutory condition imposed by the cited special Law had not been satisfied.
She further alleges that the Regulations to Law 9348, which creates the wildlife refuge, reiterate the importance of the General Management Plan and technical standards as an essential prerequisite or prior condition for adopting a series of subsequent regulations (Considerando VII). She states that Article 2, subsection 29), of the cited Regulations defines the General Management Plan, in a provision she transcribes, as the planning instrument that guides the management of the Protected Wildlife Area (Área Silvestre Protegida) and serves as the basis for other planning and regulatory instruments. She continues that, under Article 2, subsection 34), of the Regulations to the law governing the Wildlife Refuge, the General Management Plan must contain a “zoning scheme (zonificación).” Therefore, if the determination or definition of the buffer zone must necessarily be included in the General Management Plan, that plan must have been issued with final and binding effect before any regulations are enacted.
She then cites the definition of Management Plan (Plan de Manejo), which, according to provision 3, subsection p), of the Regulations to the Biodiversity Law (Decreto Ejecutivo No. 34433 de 11 de marzo de 2008)—which she transcribes—is “the basis for the development of other planning and regulatory instruments for Protected Wildlife Areas.” She also cited provision 58 of those same Regulations, which describes the management plan as a “technical tool (herramienta técnica).” She then cited other approved management plans for other conservation areas, emphasizing that they characterize the plan as a “guiding instrument (instrumento orientador)” for the effective administration and management of protected wildlife areas and as a “technical tool.” She therefore maintains that it is a binding instrument composed of regulatory elements, such as regulations, and scientific and technical graphics (maps), governing every aspect of the wildlife refuge, including the buffer zone.
Accordingly, she argues, because the buffer zone—for which she provided several definitions—must necessarily be defined in the General Management Plan, which establishes a specific zoning scheme, any regulation of uses within that specific zone—including the granting of construction permits—is subject to the final and binding issuance of that plan, including any municipal regulations applicable within the buffer zone. She adds that every municipal regulation governing the granting of construction permits must, as required by law, include the environmental variable and that, in this particular case, the only way for the challenged municipal regulation to incorporate the environmental variable would be for the General Management Plan—the instrument that must incorporate it pursuant to Article 7 of Law No. 9348—to have already been issued. In that connection, she also cited provisions 17 and 84, subsections a) and b), of the Law Organic Law on the Environment (Ley Orgánica del Ambiente), and Decreto Ejecutivo No. 32967 de 20 de febrero de 2006, “Manual of Technical Instruments for the Environmental Impact Study Process (Part III),” Article 1 of which provides for the introduction of the environmental variable into regulatory plans (Planes Reguladores) or other land-use planning.
That said, this decision-making body observes that, in essence, the claimant bases her argument—regarding the alleged illegality of the “Regulations on Building Permits in the Buffer Zone of the Ostional Wildlife Refuge”—on the failure to first issue several technical instruments required by the aforementioned Ley 9348. Nevertheless, this Chamber finds that the proper course at this juncture is to declare sua sponte a partial lack of interest in this matter because, in judgment no. 022606, issued at 13:10 on 28 de setiembre de 2022, the Constitutional Chamber declared Ley 9348, Ley de Creación del Refugio de Vida Silvestre Ostional, unconstitutional and, by extension, also declared unconstitutional executive decree n°41134-Minae of 10 de abril del 2018, “Regulations Implementing Ley no. 9348 del Refugio de Vida Silvestre Ostional.” Regardless of the reasons that led to that result, it is clear that the legislation used by the claimant as the essential legal standard against which to assess the administrative actions of the Municipalidad de Nicoya—particularly the issuance of the extensively cited Regulations on Building Permits—has been declared unconstitutional, together with its implementing regulations.
Consequently, it is impossible to establish the grounds of illegality stated supra with respect to that legislation because, pursuant to section 88 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, that declaration entails the resulting annulment and removal of the cited provisions from the legal system. Accordingly, this Chamber cannot review allegations of illegality concerning a provision that no longer exists, having been so declared by the Constitutional Chamber. Regarding the alleged absence of technical studies, it is clear that the claimant derives that allegation in her complaint from section 6 of Ley 9348, a provision declared unconstitutional, which again requires that the claim be rejected. It follows that the arguments alleging the illegality of the Regulations on Building Permits under review, based on the Public Administration’s failure to previously issue a Conservation Area Management Plan (Plan de Manejo del Área de Conservación), must likewise be denied.
The same applies to the failure to previously issue a regulatory plan for the district of Nosara. Regarding the citations to other provisions alleged to have been violated, such as section 3(p) of the Reglamento a la Ley de Biodiversidad (Decreto Ejecutivo No. 34433 de 11 de marzo de 2008), it is clear that this provision establishes that the Management Plan (Plan de Manejo) is “the basis for developing other planning and regulatory instruments for Protected Wildlife Areas (Áreas Silvestres Protegidas),” but does not expressly preclude measures to address environmentally hazardous circumstances. It is therefore undeniable that this is a broadly worded, almost aspirational provision whose text does not support an express finding that municipal environmental regulations are null because no Management Plan had previously been issued. Following the same reasoning, the claim of nullity based on an alleged violation of section 58 of those same regulations—which characterizes the Management Plan as a “technical tool”—must also be rejected, since the circumstances would be identical.
As to the alleged violations of Articles 17 and 84(a) and (b) of the Ley Orgánica del Ambiente, and Decreto Ejecutivo No. 32967 de 20 de febrero de 2006, “Manual of Technical Instruments for the Environmental Impact Study Process (Part III),” this Court notes that those provisions are not relevant to the specific case because section 17 defines “environmental impact assessment (Evaluación de Impacto Ambiental),” while section 84 ibidem establishes the functions of the Secretaría Técnica Ambiental, and Decreto 32967 is a Manual of Technical Instruments for preparing Environmental Impact Studies (Estudios de Impacto Ambiental) which, once again, lacks the characteristics or normative force necessary to render the Regulations on Building Permits examined supra null.
Accordingly, given that the existence of such a requirement cannot be established—because, following the declaration that Ley 9348 was unconstitutional, that requirement no longer forms part of the legal system—it is likewise irrelevant to consider whether the procedures required to issue a regulatory plan were followed. In that respect, compliance or noncompliance with section 17 of the LPU is not relevant to the specific case. This is all the more so because, pursuant to the requirement established in subsection 1 of that provision, it is clear that, in this case, the Municipalidad de Nicoya did conduct public-hearing procedures at a designated venue so that local residents could submit oral or written comments, thereby satisfying the public-participation requirements that, according to the claimant, were not met. [fact seven deemed proven, (images 121 to 125, 132 to 133, and 135 to 151 of the electronic case file)].
The allegation that sections 17, 18, and 23 of the LPU, as well as sections 158, paragraph 1°, and 166 of the LGAP, were violated must therefore also be rejected because not only was this not a proceeding to prepare a regulatory plan, but in this case the claimant derived her asserted requirement from legislation that has been declared unconstitutional.
Indeed, the claimant states only that this constituted the improper application of a statutory provision of the Código Municipal because, for a regulatory plan or any of its components, the LPU mandatorily requires the procedure of an “in-person public hearing,” so that oral or written comments may be submitted, whereas a public consultation is not provided for. Taking into account, as already outlined in this judgment, that the Municipal Council was not subject to a requirement to have a prior regulatory plan; that it was also not carrying out procedures for a regulatory plan; that the Municipalidad did submit those Regulations to public hearings and an in-person consultation (images 121 to 125, 132 to 133, and 135 to 151 of the electronic case file)]; and that the alleged legal consequences of that administrative action are not expressly identified, the allegation must be rejected.
It states that municipalities are not authorized by the LPU to regulate an urban-planning matter provisionally and without having a regulatory plan. It argues that the LPU itself establishes a logical order or sequence under which zoning (zonificación) must be carried out through specific regulations. It cites provision 24, which, it says, establishes that those regulations “shall divide the urban area into land-use zones, regulating aspects of each of them,” including, notably: “The use of land, buildings, and structures for (...) commercial and residential purposes,” as well as the “Location, height, and floor area of buildings” (subsection b), and the “area and dimensions of lots” (subsection c). It states that, pursuant to provision 25 of the LPU, those regulations must identify “special zones,” such as “sites with (...) natural resources requiring conservation.” It notes that, contrary to the requirements of the LPU, the Municipalidad de Nicoya issued “regulations with provisional effect,” without having a regulatory plan or zoning regulations, to govern matters concerning building permits and other aspects such as height, area or building footprint (mancha de construcción), lot dimensions, etc. It therefore contends that the LPU is plainly violated because, in issuing the challenged Regulations, the Municipalidad de Nicoya acknowledges that it has issued neither a regulatory plan nor zoning regulations, but rather provisional regulations encompassing matters properly governed by zoning and building regulations.
Accordingly, it considers that the spirit and letter of the LPU are flagrantly violated. It points out that provision 58, subsection 1), of the LPU clearly establishes that any matter relating to building regulations, such as building permits, necessarily presupposes the prior issuance of the Zoning Regulations. Finally, it states that the Municipalidad de Nicoya, without having adopted a regulatory plan or the zoning regulations—which must identify protected or conservation areas—seeks to regulate the granting of building permits “provisionally,” thereby violating the text and spirit of the LPU. For that reason, it considers that the challenged Regulations violate provisions 15, 24, 25, and 58, subsection a), of the LPU, rendering them absolutely null and unlawful. In this regard, this Court notes that provision 24 of the LPU defines the contents of the Zoning Regulations, while Article 25 of that Law establishes that the following shall also be designated as special zones in those Regulations: “...those subject to any restriction regarding their use and development, as in the case of airports, sites of historical importance or natural resources requiring conservation, and areas demarcated as flood-prone, hazardous, or necessary for the purpose of containing peripheral urban growth.” Provision 58, subsection a) (sic), of the LPU, in turn, states: “Municipalities shall not permit construction work: 1) When it does not conform, for reasons of use, location, setbacks (retiros), lot coverage (cobertura), and other zoning conditions;”.
For this Court, although the foregoing is essentially correct, it does not mean that Municipal Corporations are precluded from regulating environmental matters merely because no regulatory plan or zoning plans exist. The Sala Primera de la Corte has emphasized the regulatory authority of municipal corporations, stating: “Accordingly, the powers of the Concejo Municipal specifically include the issuance of Regulations. This is provided for in Articles 2, 4, and 13 of the Código Municipal, which find constitutional protection in the aforementioned provisions 169 and 170 of the Carta Política. Fundamentally, this is a local regulatory power grounded in the essential core of municipal autonomy, which enables the municipal government to govern itself in accordance with the cantonal interests it is charged with protecting, including urban and environmental oversight, the surroundings, and the ecologically balanced environment, in conjunction with provisions 41 and 50 of the Constitución Política and as harmonized with the Ley de Planificación Urbana, for example, in Articles 4 and 15 thereof.
The former establishes the authority of the Concejo Municipal to issue regulatory provisions. The latter provides that, pursuant to provision 169 of the Constitución Política, municipal governments are vested with authority and jurisdiction to plan and control urban development within the boundaries of their territorial jurisdiction and, consequently, each of them shall take the appropriate measures to implement a regulatory plan and the related urban-development regulations in the areas where they are to apply, without prejudice to extending all or some of their effects to other sectors where compelling reasons warrant establishing a particular oversight regime. Similarly, article 19 Ibid. authorizes the promulgation of procedural rules for compliance with regulatory plans and for the protection of the community’s interests in health, safety, comfort, and well-being. In other words, its authority extends to the issuance of regulatory provisions.
In this specific case, the plaintiff acknowledges in its complaint that the defendant complied with the requirement for nonbinding public consultation on the Regulations, as confirmed by La Gaceta number 121 of 23 de junio de 2011. This demonstrates how, in addition to that municipal government’s own regulatory authority, the exercise thereof took collective opinion into account by submitting the Regulations for public consideration. It chose to regulate the matter as described, without thereby violating the constitutional and statutory authority that protects it for that purpose.” (Sala Primera, no. 77-2017, de las 13 horas 50 minutos del 26 de enero de 2017). The Sala Constitucional has ruled similarly, applying the precautionary principle (principio precautorio), embodied in the Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo or Declaración de Río, by unequivocally placing protection of the environment and life above the existence of regulatory or zoning plans.
This is the approach taken in decision 2004-01923, which stated: “5) The Municipalidad de Poás has committed the following omissions: a) Despite the provisions of the Ley de Planificación (No. 4240 del 15 de noviembre de 1968 y sus reformas), for more than 35 years it has failed to prepare and approve, as part of a regulatory plan, zoning regulations for protected or reserved areas that include the cartographic locations, hydrogeological maps, and protection and vulnerability boundaries—prepared by other entities—for the springs (manantiales), springs (nacientes), aquifers (mantos acuíferos), and aquifer recharge areas (áreas de recarga) existing in the Cantón de Poás; b) because the aforementioned regulations have not been issued, no zoning of protected or reserved areas or restrictions or limitations on human activities, whether urban-development, agricultural, commercial, or industrial, have been established to prevent the possible impermeabilization of soils and contamination of aquifers and, consequently, of the springs and wells in the Cantón de Poás; c) it has not constructed treatment plants for wastewater and sewage from the public sewer system to prevent their discharge into the watersheds of the Cantón de Poás; f) it has not reforested the recharge and discharge areas of the aquifers existing in the Cantón de Poás.” For that reason, the Sala Constitucional granted the application for protection of constitutional rights (recurso de amparo) against that entity, together with other respondent Administrative Authorities, which were accused of having neglected aquifers and other natural resources in the Zona de Poás, to the detriment of the right to a healthy and ecologically balanced environment.
(Sala Constitucional 2004-01923, de las 14 horas 55 minutos del 25 de febrero de 2004). In other words, according to the judicial precedents under examination, in this specific case, far from there being a regulatory impediment, municipal corporations instead have a duty to regulate matters of environmental concern even when, for whatever reason, the regulatory or zoning plans required for that purpose by the LPU do not yet exist, regardless of whether, as in this and other cases, this is attributable to clear and inexcusable administrative inaction. Consequently, the Municipalidad acted in accordance with its constitutional duty to protect the environment by determining that there was a serious and irreversible danger to protected species, such as the olive ridley sea turtles (tortugas loras) that nest by the thousands in the Reserva de Ostional (See, along the same lines, the decisions of the Sala Constitucional no. Votos Nos. 9773-00 de las 9:44 horas del 3 de noviembre del 2000, 1711-01 de las 16:32 horas del 27 de febrero del 2001 y 6322-03 de las 14:14 horas del 3 de julio del 2003).
Accordingly, this ground for complaint must be rejected. Consistent with all the foregoing, the only possible disposition of the action considered herein is to dismiss it in its entirety, as is hereby ordered.
For the reasons set forth in Considerando V of this judgment, the Court, on its own motion, declares a lack of current legal interest (falta de interés actual) with respect to the claims seeking annulment of the “Reglamento para el otorgamiento de permisos de construcción en la zona de Amortiguamiento del Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional” based on defects related to Ley 9348 and its Reglamento 41134-Minae. The defense of lack of standing (falta de legitimación activa) raised by the Municipalidad de Nicoya and its supporting intervenors (coayuvantes) must be rejected because the plaintiff plainly owns three properties in the area subject to the regulations challenged herein (regulation of potential building permits), a circumstance establishing its standing to bring its challenges, as it has done in this specific case. As to the defense of failure to state a legally valid claim (falta de derecho), it is clear that, in accordance with what the Court reviewed and explained in the preceding Considerando, that defense must be sustained, because the relief sought by the plaintiff is not legally tenable.
Under article 193 of the Código Procesal Contencioso Administrativo, attorneys’ fees and procedural costs (costas personales y procesales) constitute a burden imposed upon the losing party by virtue of having lost, and waiver thereof is appropriate only when, in the Court’s judgment, there was sufficient cause to litigate or when the judgment is rendered on the basis of evidence whose existence was unknown to the opposing party. In the case under consideration, this Chamber finds that, because the plaintiff’s principal claims could not be examined in greater depth due to the declaration that Ley 9348 and its Regulations were unconstitutional, valid grounds for waiver do exist; accordingly, the proper disposition is to rule without a specific award of costs.
POR TANTO:
The evidence offered for better adjudication (prueba para mejor resolver) is rejected. A partial lack of current interest (falta de interés actual parcial) is declared sua sponte with respect to the plaintiff’s arguments concerning the invalidity of the “Regulations for Granting Construction Permits in the Buffer Zone of the Ostional National Wildlife Refuge” (“Reglamento para el otorgamiento de permisos de construcción en la zona de Amortiguamiento del Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional”), based on defects related to the failure to apply Ley 9348 and its Reglamento 41134-Minae. The defense of lack of standing (falta de legitimación activa) raised by the Municipalidad de Nicoya and its intervenors is rejected. The defense of lack of legal entitlement (falta de derecho) raised by the Municipalidad de Nicoya is sustained. Consequently, the action filed is hereby DISMISSED. This matter is decided without a special award of costs (especial condenatoria en costas). Carlos Guillermo Zamora Campos, Alcevit Godínez Prado, Daniel Aguilar Méndez.
Goicoechea, Calle Blancos, 50 meters west of the BNCR, across from Café Dorado. Telephone numbers: 2545-0107 or 2545-0099. Ext. 01-2707 or 01-2599. Fax:
2241-5664 or 2545-0006. Email: [email protected] *M?PKJSKLLIU?? * CARLOS GUILLERMO ZAMORA CAMPOS - DECIDING JUDGE *NRQZQQDRS?G??* DANIEL AGUILAR MENDEZ - DECIDING JUDGE *?IYMOE?EYB???
* ALCEVITH GODÍNEZ PRADO - DECIDING JUDGE
EV Generación de Machote: F:\Gestion-Judicial\Servidor de Archivos\Modelos\Contencioso\TCRESOL016.dpj *????????????CA* Nº N° 2023004296 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA, SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL, SAN JOSÉ, GOICOECHEA, a las veintiuno horas con treinta y tres minutos del once de Octubre del dos mil veintitres.- Proceso de conocimiento contencioso administrativo, declarado de puro derecho, establecido por JBR CAPITAL VENTURES SRL, cédula jurídica número 3-102-612166, representada por el Doctor Ernesto Jinesta Lobo, mayor casado, abogado, vecino de Santa Ana, cédula 4-139-117, en contra de la Municipalidad de Nicoya, representada por Carlos Armando Martínez Arias, Alcalde Municipal de Nicoya, vecino de Nicoya, cédula de identidad número 5-0337-0263. Interviene además el Licenciado Gerardo Carvajal Zúñiga, mayor, soltero, abogado, vecino de Nicoya, cédula 5-368-536, en su condición de Apoderado Especial Judicial de la Municipalidad demandada, y en su carácter de coadyuvantes pasivos, la Asociación Cívica de Nosara, cédula jurídica número 3-002-056509, representada por Ethel Araya Chávez, como Presidenta con facultades de Apoderada Generalísima, la Asociación Preservacionista de Flora y Fauna Silvestre (en adelante APREFLOFAS), cédula jurídica 3-002-071676, representada por Bernal Gamboa Mora, mayor, soltero, abogado, vecino de San José, carné 16780, y Paola Viviana Vega Rodríguez, representada por el Licenciado José María Villalta Flores-Estrada, quien también interviene personalmente y es mayor, abogado y vecino de San José. Interviene también el señor Marvin Carvajal Pérez, cédula 1-0753-0631, como abogado director de la Asociación Cívica de Nosara.
RESULTANDO:
Asociación Preservacionista de la Flora y Fauna Silvestres, cédula jurídica número 3002-071676, y los señores José María Villalta Flores-Estrada y Paula Viviana Vega Rodríguez, se apersonaron al proceso como coadyuvantes pasivos. Sin que existiera oposición de las partes, la primera fue admitida en dicho carácter en resolución de las a las 17 horas del 22 de marzo de 2021, mientras que las demás lo fueron durante la audiencia preliminar del 20 de julio de 2021, en este caso, sin retroacción de etapas procesales [Audiencia Preliminar, minuto 14:29]
SINAC), se apersonaron al proceso como terceros interesados. [Imagen 1056 del expediente electrónico]
CONSIDERANDO
Sobre el ofrecimiento de PMP. A folios 1141, 1143-1146, 1200-1202 la parte actora aporta prueba para mejor resolver consistente en: a) copia del oficio ADIN-11-2021 de 5 de mayo de 2021 y con sello de presentación a la Municipalidad de Nicoya del día 10 de mayo de 2021, que contiene la oposición de cuatro asociaciones de desarrollo al Reglamento de Permisos de Construcción en la zona de análisis, b) prueba aportada por la Municipalidad demandada, los días 19 y 20 de julio, consistente en Oficio CCOP-192-2021 con fecha del 19 de julio de 2021, mediante el cual el encargado de Departamento de Control Constructivo y Obra Pública presenta un informe de las estadísticas constructivas de Cantón de Nicoya, y c) prueba ofrecida por la Asociación Cívica de Nosara, el 8 de junio de 2021, correspondiente a Monitoreo de la calidad del Agua en las Playas de Nosara. Sobre este tipo de probanzas, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia ha indicado: “…la prueba propuesta en esa condición, por su naturaleza, es discrecional para el juzgador, quien decide su conveniencia y necesidad.
Se trata de una facultad que le permite incorporar, en la fase conclusiva, elementos demostrativos relevantes para la correcta decisión del conflicto. Pero si la ordena, debe respetarse el debido proceso. En relación, de este órgano, véase sentencia no. 203 de las 14 horas 35 minutos del 15 de noviembre de 1991. Sobre los parámetros que determinan su aplicación, puede consultarse la resolución no. 268 de las 16 horas 10 minutos del 3 de abril del 2002. Desde esta perspectiva, si bien se permite incorporar para mejor resolver probanzas totalmente nuevas, así como aquellas que fueron declaradas inevacuables, nulas, rechazadas por extemporáneas o inadmisibles, o bien relacionadas a hechos que se tuvieron por ciertos ante la rebeldía del accionado -incluso al resolver apelaciones- (artículos 331 y 575 de la normativa procesal civil), ciertamente, la decisión de recabarla es estrictamente facultativa para el juez, ergo, corresponde a una valoración discrecional del juzgador, quien puede prescindir de ella sin necesidad de resolución expresa.” (Sentencia número 728 de las 10 horas 5 minutos del 4 de octubre de 2007).
Esta facultad viene conferida en el canon 110 del Código procesal Contencioso Administrativo, y en el 67.2 del Código Procesal Civil. A tono con lo expuesto, siendo una facultad del juzgador, es criterio de este cuerpo colegiado que las probanzas ofrecidas deben ser rechazadas, pues dada la forma en que se resuelve el presente asunto, no aportan elementos novedosos que lleven a una variación del fondo del asunto.
La revisión de los elementos aportados al proceso, permiten tener por demostrados los siguientes hechos de relevancia para lo que se dispondrá:
Que La empresa JBR Capital Ventures S.R.L. es propietaria de tres fincas inscritas en el Registro Nacional, matrículas de folio real no. 5-194073-000, 5-195157-000 y 5195158-000, todas ubicadas en el distrito sexto Nosara, cantón segundo Nicoya, de Ia Provincia de Guanacaste, específicamente en el proyecto de lotificación y fraccionamiento turístico-urbano identificado como "Proyecto Americano", el cual se encuentra dentro de la zona que la Municipalidad de Nicoya ha definido "Zona de Amortiguamiento del Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional”, (en adelante ZARNVSO). [Hecho no controvertido, imágenes 40 a 45 del expediente electrónico].
Mediante acuerdo del Concejo Municipal de Nicoya No. 032-153-2019, celebrado en la sesión ordinaria No. 153 del 8 de abril de 2019, se dispuso lo siguiente: "…El Concejo Municipal de Nicoya aprueba publicar en el Diario Oficial La Gaceta el "Proyecto de Reglamento para Ias construcciones en Ia zona de amortiguamiento del refugio nacional de vida silvestre Ostional" y se traslada a la administración activa para que realice las gestiones pertinentes para Ia publicación tal como Io indica el artículo 43 del Código Municipal…" [hecho no controvertido, imágenes 45 a 47 del expediente electrónico).
"Reglamento para el otorgamiento de permisos de construcción en la zona de amortiguamiento del Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional" publicado en La Gaceta No. 40 de viernes 28 de febrero de 2020. [hecho no controvertido, imágenes 65 al 69 del expediente electrónico]
judicial.go.cr/document/sen-1-0007-1137400)
De tal naturaleza y de trascendencia para este proceso, se tienen por indemostrados los siguientes hechos:
UNICO.- Que el Área de Conservación Tempisque del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), a la data de la demanda, hubiere emitido las normas técnicas para regular lo usos y actividades de la zona de amortiguamiento del Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional. [no hay prueba al respecto en los autos] III. OBJETO DEL PROCESO. PLANTEAMIENTO DE LA PARTE ACTORA: Refirió la accionante ser la propietaria de tres fincas inscritas en el Registro de Bienes Inmuebles, matrículas no. 5194073-000, 5-195157-000 y 5-195158-000, todas ubicadas en el distrito sexto Nosara, cantón segundo Nicoya, de Ia Provincia de Guanacaste, específicamente en un proyecto que se encuentra comprendido dentro de la zona que la Municipalidad de Nicoya ha definido como la "Zona de Amortiguamiento del Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional (en lo que sigue ZARNVSO)”. Considera que el Reglamento Municipal que impugna, afecta en forma ilegal su derecho de propiedad y todas las facultades que se derivan del dominio.
Explica, mediante acuerdo del Concejo Municipal de Nicoya No. 032-153-2019, celebrado en la sesión ordinaria No. 153 del 8 de abril de 2019, se aprobó publicar en el Diario Oficial La Gaceta el: "Proyecto de Reglamento para Ias construcciones en Ia zona de amortiguamlenfo del refugio nacional de vida silvestre Ostional", conforme al numeral 43 del Código Municipal. Aclara, dicho proyecto de reglamento fue publicado por la Municipalidad de Nicoya en el Alcance Digital No. 155 de La Gaceta del 3 de Julio de 2019. Refiere que el Concejo Municipal de Nicoya mediante acuerdo No. 014-0194-2020 aprobó el Reglamento de examen, publicado en La Gaceta No. 40 del 28 de febrero de 2020. Resalta, la Municipalidad accionada no ha emitido ni aprobado un plan regulador, ni sus reglamentos conexos, para el distrito de Nosara. Destaca, a esa data, el Área de Conservación Tempisque del SINAC, tampoco había emitido el Plan General de Manejo, ni las normas técnicas para regular lo usos y actividades de la ZARNVSO.
Subraya, la Corporación de Nicoya, de previo, a aprobar. emitir y publicar el Reglamento de análisis, omitió efectuar la audiencia pública presencial para recibir las observaciones verbales y escritas de los vecinos o interesados. Advierte, dicho gobierno local, previo a emitir el Reglamento Municipal impugnado, no obtuvo la aprobación de la Dirección de Urbanismo del INVU. También considera, que la Municipalidad de Nicoya, al emitir el reglamento impugnado, omitió incluir la variable ambiental. En lo medular, sustenta sus alegatos en el hecho de que, desde su óptica, existe una Ley Especial, que es la Ley de Creación del Refugio Nacional de Vida Silvestre de Ostional, y su Reglamento, conforme a la cual, el Plan de Manejo se constituye en un requerimiento obligatorio, previo a la emisión de los reglamentos municipales. De esa manera, no resulta factible dictar un Reglamento de Permisos de Construcción, en la Zona de Amortiguamiento, si no existen los Planes de Manejo previos que dispone la Ley, de modo que cualquier permiso de construcción en esa zona, está sujeto a la emisión previa de un Plan General de Manejo del Refugio de Vida Silvestre Ostional.
Expresa en ese sentido, que es solo el Área de Conservación Tempisque del SINAC, quien debe emitir las normas técnicas, que no han sido emitidas. También considera, que la Municipalidad accionada, debió convocar a una audiencia pública, conforme lo dispone la Ley de Planificación Urbana, y contar para ello con la autorización de la Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (en adelante INVU). Lo anterior, estima, violenta el numeral 43 del Código Municipal, que establece un procedimiento al efecto. Endilga, el Plan Regulador requiere audiencia pública presencial, que no es lo mismo que una consulta pública. También expone que en ausencia de un Plan Regulador, no puede dictarse un Reglamento de “eficacia provisional”, como lo denomina la Municipalidad demandada, yaa que para ello, se requiere además contar con un reglamento previo de zonificación, en los términos del mandato 58.1 de la Ley de Planificación Urbana (en lo sucesivo LPU).
Por esa razón solicita que en sentencia se declare la nulidad del Reglamento para el Otorgamiento de Permisos de Construcción en la ZARNVSO; se declare y mantenga vigente el ordenamiento en rigor antes del 28 de febrero de 2020; se le ordene a la Municipalidad de Nicoya abstenerse de reglamentar el otorgamiento de permisos de construcción en la ZARNVSO, hasta tanto se emita el Plan General de Manejo, se publique en la Gaceta la sentencia firme de anulación del Reglamento impugnado, y se impongan a la demandada las costas procesales y personales.
La Municipalidad demandada contestó en forma negativa, asegurando tener claro que no ha culminado el proceso para la emisión de un Plan Regulador para el distrito de Nosara, así como de los Planes Generales de Manejo para el Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional. No obstante, considera, actúa en virtud de un deber constitucional de protección a una zona de especial importancia ecológica, como lo es el Refugio en mención. Descarta que no hubiera dado publicidad al proceso de audiencia pública del Reglamento impugnado. Por el contrario, estima, ello no autoriza a los entes públicos involucrados a permitir la degradación del medio ambiente en una zona de especial importancia ecológica y de gran fragilidad, como lo es el Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional. Alega, si se dio amplia publicidad al proceso para la discusión y aprobación del Reglamento objetado. Explica, para asegurar la publicidad del procedimiento y atender el principio constitucional de participación ciudadana, se realizaron múltiples reuniones consultivas e informativas.
Detalla, el 21 de mayo de 2019 la Corporación de Nicoya realizó la convocatoria a una consulta pública para la presentación de la propuesta de reglamento, la cual se llevó a cabo en la Biblioteca David Kitson en Nosara. Continúa, en el mismo sentido el 23 de mayo, el ingeniero Municipal, Josué Ruiz y la ingeniera Johanna Briceño del departamento de Catastro, hicieron Ia primera presentación oficial de la propuesta de reglamento. Prosigue, se realizaron dos sesiones, una a las 10 am en español y otra a la 1 pm en idioma inglés, tomando en cuenta que en la zona residen gran cantidad de extranjeros, sesiones de las cuales se levantaron listas de asistencia. Ahí, reitera, se explicaron las bases técnicas del reglamento, así como las razones por las cuales la Municipalidad considera de importancia trabajar en el reglamento para la zona. También refiere, se tomó en cuenta la cantidad de permisos de construcción que se otorgaban en la zona, y se presentaron los datos constructivos de la Municipalidad, la relevancia de una zona tan importante y frágil en términos ambientales, explicando los alcances del informe denominado “Índice de Fragilidad Ambiental para el Área de Amortiguamiento del Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional”.
Esboza, se comunicaron los canales que las personas podían utilizar para hacer llegar sus comentarios al reglamento, que incluyeron correos electrónicos, o hacerlo presencialmente en la oficina de la Asociación de Desarrollo Integral de Nosara, y en la oficina de Ingeniería de la Municipalidad. Dice, posteriormente el Ayuntamiento anunció por medios electrónicos, así como físicamente mediante la difusión de invitaciones físicas pegadas en lugares estratégicos de Nosara, que se ampliaría el tiempo de consulta y que la publicación final del reglamento se haría hasta mediados de julio. Expresa, durante la reunión indicada se acordó tener una sesión con personas interesadas en dar retroalimentación al reglamento, que fue facilitada por la Asociación Cívica de Nosara, para el lunes 27 de mayo. Alega, en esa sesión se recolectó información y dudas que fueron llevadas a la Municipalidad, y que continuaron luego.
Indica, el 3 de julio de 2019, se realizó la primera publicación del proyecto del Reglamento para construcciones en la ZARNVSO, en el Alcance N°155 del 3 de julio de 2019, y el 8 de ese mes y año, la Municipalidad de Nicoya envió invitaciones a la comunidad de Nosara, para la presentación de la nueva versión del reglamento, que incorpora los comentarios recibidos desde el 23 de mayo de ese año, por lo que se dispuso un borrador digital, que se presentó oficialmente el 11 de julio de 2019, en la Escuela Pública Serapio López en Nosara, y en la Biblioteca Kitson de ese lugar, esta última sesión en el idioma inglés. Agrega, el 12 de julio en la mañana en el Salón Comunal de Santa Marta y en la tarde en la Escuela Pública de Esperanza. Asegura, el 14 de agosto, el Concejo Municipal de Nicoya aprobó la publicación del Proyecto de Reglamento, que al contener variantes respecto de la versión publicitada, se publicó nuevamente como Proyecto de Reglamento en la Gaceta, dando 10 días para observaciones.
Posteriormente, observa, el 21 de octubre de 2019, el Concejo Municipal de Nicoya mediante Acuerdo 027-181-2019 de la Sesión Ordinaria 181, dispuso volver a publicar el proyecto de reglamento, lo que ocurrió el 19 de diciembre de 2019, en el Alcance N° 285 de la Gaceta N° 242. Finalmente, el 20 de enero de 2020, el Concejo Municipal de Nicoya mediante Acuerdo 014-0194-2020 en Sesión Ordinaria 194, acordó publicar el Reglamento, cuya publicación definitiva tuvo lugar el 28 de febrero de 2020, en la Gaceta número N°40. La demandada acepta que no pidió la aprobación del Departamento de Urbanismo del INVU, porque el INVU carece de competencia para Ia revisión de actos aprobados por un Gobierno Local, en ejercicio de sus potestades constitucionales, y que no forman parte de un Plan Regulador o sus reglamentos correspondientes. Citó los estudios técnicos ambientales en los cuales basó su decisión.
Resume, el objetivo del reglamento impugnado, es generar una medida de contención precautoria a la falta de planificación territorial, dar protección a los recursos naturales y garantizar un desarrollo sostenible a las futuras generaciones. Externa, la ausencia de un plan regulador como el instrumento técnico idóneo para la planificación territorial, no exime a la Municipalidad de Nicoya de sus obligaciones constitucionales y legales de proteger los recursos naturales presentes en su jurisdicción, principalmente aquellos que se encuentran en una situación de vulnerabilidad como es el caso de los elementos focales del RNVSO. Esgrime, la evidencia científica técnica disponible que ha sido generada por diferentes investigadores y funcionarios del Área de Conservación Tempisque, dan elementos suficientes para considerar que el RNVSO y su zona de amortiguamiento se encuentra en una situación de riesgo que puede ser irreversible.
Por esa razón, argumenta, en aplicación del principio precautorio, tanto la Municipalidad, el SINAC, las organizaciones locales y la sociedad civil en general, deben tomar medidas y ejecutar acciones en el ámbito que les corresponda, sin esperar la prueba científica de que es necesario actuar, basados en que una mayor demora será finalmente más costosa para la sociedad y la naturaleza, y en el largo plazo, injusta para las futuras generaciones. Estipula, no se pueden interponer potestades de órganos administrativos centrales a las competencias constitucionales de los entes municipales. Asevera, la intervención del Estado y de entes funcionales es complementaria a la competencia con que cuentan las municipalidades para regular los aspectos de interés local. De esa manera, afirma, la Corporación de Nicoya, al emitir el Reglamento de examen, siguió un procedimiento transparente, en el que dio amplia participación a la comunidad, que es el previsto por el Código Municipal para la emisión de actos generales como el impugnado, por lo que dicho Reglamento no es contrario a ninguna norma de rango superior, sino una manifestación válida y necesaria de la potestad reglamentaria municipal para la protección del medio ambiente. En virtud de lo anterior, opuso las excepciones de falta de legitimación ad causam activa y de derecho, solicitando imponer las costas a la accionante.
TRIBUNAL. Como punto de partida es menester resaltar, que esta Cámara resolverá, como corresponde en derecho, en estricto amparo de los argumentos esgrimidos por las partes -actora y demandada- de esta litis, y ante todo, con sustento en el elenco probatorio allegado al proceso en su momento procesal oportuno, con el fin de dilucidar si lo pretendido en el presente asunto por la accionante, encuentra reparo por parte de este Tribunal. En esencia, puede percibir este órgano decisor, que a más de lo indicado en las pretensiones, lo alegado por la accionante se centra en lo siguiente: 1. Nulidad del Reglamento para el otorgamiento de permisos de construcción en la Zona de Amortiguamiento del Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional, en virtud de su disconformidad con la Ley de Creación del Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional, no. 9348 de 8 de febrero de 2016, por ausencia de estudios técnicos y no incorporar la variable ambiental. 2.
Nulidad del “Reglamento para el Otorgamiento de permisos de construcción en la zona de amortiguamiento del Refugio Nacional de Vida silvestre Ostional”, por no haberse convocado a una audiencia pública ni haberse obtenido la aprobación del INVU. 3. Nulidad del “Reglamento para el Otorgamiento de permisos de construcción en la zona de amortiguamiento del Refugio Nacional de Vida silvestre Ostional”, por violación del canon 43 del Código Municipal, y 4. Nulidad del “Reglamento para el Otorgamiento de permisos de construcción en la zona de amortiguamiento del Refugio Nacional de Vida silvestre Ostional”, por Violación de los ordinales 15, 24 25 y 58, inciso a), de la Ley de Planificación Urbana. Así las cosas, en apartes separados, se examinarán a continuación puntualmente los criterios de imputación acusados por la actora:
Considera, acorde al principio de legalidad (art. 11 de la Constitución, 11 y 13 LGAP), un reglamento que no respeta obedece o se somete a Ia ley, es un reglamento ilegal y absolutamente nulo. Destaca, la Ley de Creación del Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional, no. 9348 de 8 de febrero de 2016, en su artículo 1° establece, que el fin de ese instrumento legislativo es establecer un "régimen jurídico especial' que permita, entre otros aspectos, "regular los usos del suelo". Considera, que lo anterior significa que todo lo relativo al uso del suelo, aspecto que comprende el otorgamiento de permisos de construcción, tanto en el área del refugio de vida silvestre como en la zona de amortiguamiento, debe sujetarse a esa Ley especial y a sus previsiones, ya que, crea, un régimen jurídico sectorial. En consecuencia, apunta, la corporación municipal debe respetar y actuar conforme a esa ley especial, que establece un régimen jurídico especifico, y que, como ley especial que es, prevalece sobre cualquier ley general anterior o, incluso, posterior.
Expresa, esa ley especial, la no. 9348 en su precepto 2°, inciso h), define al "Plan General de Manejo" como el "instrumento de planificación para el cumplimiento de los objetivos de conservación del Refugio; constituye (sic) la base para el desarrollo de otros instrumentos de planificación y reglamentación". Aduce, así este precepto legal es particularmente significativo, por cuanto, indica que el Plan General de Manejo es la base o presupuesto necesario para aprobar otros instrumentos de planificación y reglamentos. Interpreta, a contrario sensu, si no se ha dictado el "Plan General de Manejo" no es posible emitir otros instrumentos de planificación o reglamentos, por no haberse cumplido una condición legal expresa. Prosigue, a tenor del artículo 6°, párrafo 2°, de la Ley especial de creación del Refugio Silvestre de interés, el órgano competente para emitir el "Plan General de Manejo" es el Área de Conservación Tempisque del SINAC, por lo que este precepto legal hace depender cualquier regulación sobre el uso del suelo -lo que incluye permisos de construcción- de la necesaria emisión y aprobación previa del "Plan General de Manejo".
Adicionalmente, dice, confiere de manera exclusiva al Área de Conservación Tempisque la tarea de emitir las "normas técnicas, a las cuales deberán someterse los usos y las actividades que se autoricen. Desde esa óptica, estima, por imperativo legislativo expreso, de previo a toda reglamentación, incluso de un ayuntamiento, debe haberse emitido como presupuesto el "Plan General de Manejo" y las "normas técnicas" sobre los usos del suelo, de donde no pueden dictarse reglamentos municipales en la zona de amortiguamiento sin que se hayan emitido previamente tales instrumentos normativos. Agrega, acorde al mandato 7 ibidem, se enlistan todas las instancias que deben aprobar el "Plan General de Manejo" al estatuir: "EI Refugio deberá contar con un Plan general de manejo elaborado de conformidad con la Ley N.° 7788, Ley de Biodiversidad y su Reglamento, aprobado en primera instancia por el Consejo Regional del Área de Conservación respectiva, previa consulta al consejo local y, en segunda instancia, por el Consejo Nacional de Áreas de Conservación (...)" Asegura, no obstante, a esa data, no se había emitido y aprobado, por todas las instancias indicadas, en firme y de manera definitiva el "Plan General de Manejo", ni las "normas técnicas" del uso del suelo en la zona de amortiguamiento, por parte de los órganos nacionales indicados, razón por la que no podía dictarse un reglamento municipal para regular aspectos del uso del suelo en esa Zona de Amortiguamiento del Refugio de Vida Silvestre, ya que, no se había cumplido con el presupuesto o la condición legal que impone la Ley especial citada.
Acusa, además, el Reglamento a la Ley 9348, que crea el refugio silvestre, insiste en la relevancia como presupuesto o condición previa y esencial, del "Plan General de Manejo" y normas técnicas, para efectuar una serie de regulaciones ulteriores (Considerando VII). Enuncia, el artículo 2°, inciso 29), del Reglamento citado, define el “Plan General de Manejo", norma que transcribe, como instrumento de planificación que orienta la gestión del Área Silvestre Protegida, y que es la base de otros instrumentos de planificación y reglamentación. Continúa, acorde con el artículo 2°, inciso 34), del Reglamento a la ley del refugio Silvestre, el "Plan General de manejo" debe contener una "zonificación", por lo que si la determinación o definición de la zona de amortiguamiento debe estar incluida, necesariamente, en el Plan General de manejo, es indispensable que éste último se haya dictado de manera definitiva y firme, de previo a emitirse cualquier reglamento.
Luego cita la definición del Plan de Manejo, que según el numeral 3 inciso p), del Reglamento a la Ley de Biodiversidad (Decreto Ejecutivo No. 34433 de 11 de marzo de 2008), -que transcribe-, es “la base para el desarrollo de otros instrumentos de planificación y reglamentación de las Áreas Silvestres Protegida". También citó el numeral 58 de ese mismo reglamento, que califica al plan de manejo como una "herramienta técnica". Citó luego otros planes de manejo aprobados de otras áreas de conservación, resaltando que se le califica como un "instrumento orientador" de la efectiva administración y manejo de las áreas silvestres protegidas y como una "herramienta técnica". Por ello considera que es un instrumento vinculante conformado por componentes normativos como reglamentos y gráficos (mapas) de carácter científico y técnico que rige todos los aspectos del refugio silvestre, incluida la zona de amortiguamiento.
De esa suerte, alega, dado que, la zona de amortiguamiento (de la que brindó varias definiciones) debe ser, indefectiblemente, definida en el "Plan General de manejo", el cual prevé una zonificación determinada, de ahí que cualquier regulación de los usos en esa zona específica -lo que incluye el otorgamiento de permisos de construcción- está sujeta a la emisión definitiva y firme del referido plan, lo que incluye cualquier reglamentación municipal en la zona de amortiguamiento. Agrega, que todo reglamento municipal para el otorgamiento de permisos de construcción debe, por imperativo de ley, incluir la variable ambiental, y que en el caso particular, la única manera en que el reglamento municipal que ataca, incorporara la variable ambiental, sería que ya se hubiere dictado el "Plan general de manejo", que es el instrumento que debe incorporarla según el articulo 7° de la Ley No. 9348. También citó en esa línea los ordinales 17 y 84, incisos a) y b) de la Ley Orgánica del Ambiente, y el Decreto Ejecutivo No. 32967 de 20 de febrero de 2006 "Manual de instrumentos técnicos para el proceso de Estudios de Impacto Ambiental (Parte III)" que en su artículo 1° dispone la introducción de la variable ambiental en los Planes Reguladores u otra Planificación de uso del suelo.
Ahora bien, observa este órgano decisor, en lo medular la demandante sustenta su alegato, -en cuanto a la supuesta ilegalidad del “Reglamento de Permisos de Construcción en la Zona de Amortiguamiento del Refugio de Vida Silvestre Ostional”-, en el hecho de no haberse cumplido con la emisión previa de varios instrumentos técnicos dispuestos por la Ley 9348 de previa cita. No obstante, para esta cámara, lo procedente a este punto es declarar oficiosamente una falta de interés parcial sobre el particular, pues mediante sentencia de la Sala Constitucional, no. 022606 de las 13 horas 10 minutos del 28 de setiembre de 2022, el Alto Tribunal declaró la inconstitucionalidad de la Ley 9348, Ley de Creación del Refugio de Vida Silvestre Ostional, y por conexidad además, del decreto ejecutivo n°41134-Minae del 10 de abril del 2018 “Reglamento a la Ley no. 9348 del Refugio de Vida Silvestre Ostional”.
Al margen de las razones que privaran a ese fin, es claro que la normativa que la demandante utiliza como parámetro esencial de legalidad de las actuaciones administrativas de la Municipalidad de Nicoya, en particular, la emisión del Reglamento de Permisos de Construcción de amplia cita, ha sido declarada inconstitucional, junto con su Reglamento. De lo anterior resulta la imposibilidad de establecer las causales de ilegalidad, formuladas supra, es decir, respecto de dicha normativa, toda vez que, de conformidad con el canon 88 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, dicha declaratoria implica la consecuente anulación y eliminación de las normas de cita del ordenamiento jurídico. Así las cosas, no es factible para esta Cámara revisar las alegaciones de ilegalidad respecto de una norma ahora inexistente, por haber sido así declarada por la Sala Constitucional. En cuanto a la supuesta ausencia de estudios técnicos, es claro que la actora en su demanda lo hace derivar del cardinal 6 de la Ley 9348, norma declarada inconstitucional, circunstancia que de nuevo obliga a su rechazo.
De ello deriva, que deban denegarse también los alegatos en cuanto a la ilegalidad del Reglamento de Permisos de Construcción de examen, por no haberse dictado previamente un Plan de Manejo del Área de Conservación, por parte de la Administración Pública. En igual sentido, por no haberse dictado previamente un Plan Regulador para el distrito de Nosara. En cuanto a las citas de otras disposiciones que se acusan violadas, como lo sería el numeral 3 inciso p), del Reglamento a la Ley de Biodiversidad (Decreto Ejecutivo No. 34433 de 11 de marzo de 2008), es claro que dicha norma lo que establece, es que el Plan de Manejo, es “la base para el desarrollo de otros instrumentos de planificación y reglamentación de las Áreas Silvestres Protegida", mas no un impedimento expreso para atender circunstancias de peligro en materia ambiental. De esa suerte resulta innegable, se trata de una norma de una redacción genérica, casi aspiracional, cuyo texto no permite derivar la nulidad expresa de un Reglamento Municipal en materia ambiental, por no existir un Plan de Manejo dictado previamente.
Siguiendo ese orden de ideas, debe también rechazarse el reclamo de nulidad por supuesto quebranto del numeral 58 de ese mismo reglamento, que califica al plan de manejo como una "herramienta técnica", pues se estaría ante idéntico supuesto. En cuanto se acusaron violados los artículos 17 y 84, incisos a) y b) de la Ley Orgánica del Ambiente, y el Decreto Ejecutivo No. 32967 de 20 de febrero de 2006 "Manual de instrumentos técnicos para el proceso de Estudios de Impacto Ambiental (Parte III), nota este Tribunal, dichos preceptos no son atinentes al caso concreto, puesto que el canon 17 define la “Evaluación de Impacto Ambiental”, mientras que el ordinal 84 ibidem, establece las funciones de la Secretaría Técnica Ambiental, y el Decreto 32967 es un Manual de Instrumentos Técnicos para la elaboración de Estudios de Impacto Ambiental, que de nuevo, carece de las características o potencia normativa para determinar la nulidad del Reglamento de Permisos de Construcción supra examinado.
Así las cosas, resulta incontestable, visto que no es dable establecer la existencia de dicho requisito, -pues al haber sido declarada la inconstitucionalidad de la Ley 9348, éste requerimiento ya no forma parte del ordenamiento jurídico-, de igual modo resulta irrelevante analizar si se cumplieron o no los trámites a seguir para la emisión de un Plan Regulador. En esa línea no resulta atinente al caso concreto el cumplimiento o no del mandato 17 de la LPU. Menos aún, por cuanto, acorde al requisito dispuesto por el inciso 1 de esa norma, es claro, en la especie, la Municipalidad de Nicoya sí realizó los procedimientos de audiencia pública en un local determinado para que los vecinos del lugar pudieran formular observaciones verbales o escritas, cumpliendo con los requerimientos de participación ciudadana que según la actora, no fueron realizados. [hecho siete tenido por acreditado, (imágenes 121 a 125, 132 a 133, 135 a 151 del expediente electrónico)].
De esa suerte deberá rechazarse también el alegato en cuanto a la violación de los numerales 17, 18 y 23 de la LPU, así como de los preceptos 158 párrafo 1°, y 166 LGAP, pues no solo no se estaba ante un trámite de elaboración de un plan regulador, sino que en este caso, la parte actora ha hecho derivar su requerimiento de normativa que ha sido declarada inconstitucional.
En efecto, solo indica la parte actora, se está ante una aplicación indebida de una norma legal del Código Municipal, ya que, para un plan regulador o alguno de sus componentes es imperativo, la LPU obliga al trámite de la “audiencia pública presencial”, a fin que sean formuladas observaciones verbales o por escrito, no estando prevista la consulta pública. Tomando en cuenta, según se ha esbozado ya en este fallo-, que el Ayuntamiento no se encontraba ante una exigencia de contar con un Plan Regulador previo, que tampoco se encontraba realizando los trámites de un Plan Regulador, que dicha Municipalidad, si sometió a audiencias públicas y a la consulta presencial dicho Reglamento (imágenes 121 a 125, 132 a 133, 135 a 151 del expediente electrónico)], además de que no se citan expresamente las supuestas consecuencias jurídicas de dicho accionar administrativo, el cargo deberá de rechazarse.
Señala, las municipalidades no están autorizadas por la LPU para regular un tema de planificación urbana, de manera provisional y sin contar con un plan regulador. Alega, la propia LPU establece un orden o secuencia lógica, donde la zonificación debe efectuarse mediante un reglamento específico. Cita el mandato 24, que según dice, establece que ese reglamento: "dividirá el área urbana en zonas de uso, regulando aspectos de cada una de ellas", entre las cuales destacan: "El uso de terrenos, edificios y estructuras, para fines (...) comerciales, residenciales", así como la "Localización, altura y área de piso de las edificaciones" (inciso b), la "superficie y dimensiones de los lotes" (inciso c). Manifiesta, acorde al numeral 25 de la LPU, ese reglamento debe identificar las "zonas especiales" como "los sitios con (...) recursos naturales conservables". Apunta, de manera contraria a lo que prescribe la LPU, la Municipalidad de Nicoya dicta un "reglamento de eficacia provisional", sin contar con plan regulador y sin un reglamento de zonificación, para normar lo relativo a permisos de construcción y otros aspectos como altura, área o mancha de construcción, dimensiones de los lotes, etc.).
De esta manera, recrimina, se violenta claramente la LPU, por cuanto, lo que la municipalidad de Nicoya dice al emitir el reglamento impugnado, es que no ha emitido un plan regulador, ni un reglamento de zonificación, sino un reglamento provisional que comprende aspectos propios de un reglamento de zonificación y de construcciones. De esa manera, estima, violenta flagrantemente el espíritu y la letra de la LPU. Advierte, el numeral 58. inciso 1), de la LPU establece, claramente, que cualquier cuestión relativa a un reglamento de construcciones como los permisos de construcción, presupone necesariamente la emisión previa del Reglamento de Zonificación. Finalmente, comenta, así la municipalidad de Nicoya, sin haber dictado un plan regulador, ni el reglamento de zonificación -que debe identificar áreas protegidas o de conservación-, pretende regular "provisionalmente" el otorgamiento de permisos de construcción, incurre en un quebranto del texto y el espíritu de la LPU.
Por esa razón, estima, el reglamento impugnado violenta los ordinales 15, 24 25 y 58, inciso a), de la LPU, lo que determina su nulidad absoluta e ilegalidad. Sobre el particular, nota este Tribunal, el cardinal 24 de la LPU, define los contenidos del Reglamento de Zonificación, mientras que el artículo 25 de dicha Ley, establece que en dicho Reglamento figurarán también como zonas especiales: “…las que soporten alguna reserva en cuanto a su uso y desarrollo, como en el caso de los aeropuertos, los sitios con importancia histórica o los recursos naturales conservables y las áreas demarcadas como inundables, peligrosas o necesarias al propósito de contener el crecimiento urbano periférico”. Por su parte, el mandato 58 inciso a) (sic) de la LPU, refiere: “Las municipalidades no permitirán obras de construcción: 1) Cuando ellas no guarden conformidad por razones de uso, ubicación, retiros, cobertura y demás condiciones de la zonificación;”.
Para este Tribunal, si bien lo anterior es en esencia correcto, ello no implica la imposibilidad de las Corporaciones Municipales a fin de regular la materia ambiental, por el hecho de que no exista un plan regulador o planes de zonificación. La Sala Primera de la Corte, ha resaltado la potestad reglamentaria de las corporaciones municipales al establecer: “De este modo, dentro de las competencias del Concejo Municipal está, precisamente, la emisión de Reglamentos. Así lo contempla el Código Municipal en los artículos 2, 4 y 13, que encuentran égida constitucional en los susodichos preceptos 169 y 170 de la Carta Política. Se trata, en lo fundamental, de una potestad regulatoria local, radicada sobre el núcleo esencial de su autonomía, que motiva al ayuntamiento a gobernarse según los intereses cantonales que está llamado a tutelar, incluyendo el control urbano, ambiental, el entorno y el ambiente ecológicamente equilibrado, de consuno con los numerales 41 y 50 de la Constitución Política y según se armoniza con la Ley de Planificación Urbana, por ejemplo, en sus artículos 4 y 15.
El primero estatuye la competencia del Concejo Municipal para dictar disposiciones normativas. El segundo preceptúa que, conforme al canon 169 de la Constitución Política, se reconoce competencia y autoridad a los gobiernos municipales, para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio jurisdiccional y, en consecuencia, cada uno de ellos dispondrá lo que proceda para implantar un plan regulador y los reglamentos de desarrollo urbano conexos, en las áreas donde deba regir, sin perjuicio de extender todos o algunos de sus efectos a otros sectores en que primen razones calificadas para establecer un determinado régimen contralor. De igual manera, el artículo 19 Ibid., autoriza la promulgación de reglas procesales para el acatamiento de planes de regulación y para la protección de los intereses de la salud, seguridad, comodidad y bienestar de la comunidad.
Es decir, su competencia se extiende a la emisión de normativa reglamentaria. En el caso concreto, la actora reconoce en su demanda, la accionada cumplió con la exigencia de consulta pública no vinculante del Reglamento, lo cual se ratifica con vista en la Gaceta número 121 del 23 de junio de 2011. Ello evidencia cómo, aunada a la potestad reglamentaria propia de ese ayuntamiento, su ejercicio consideró la opinión colectiva al someterlo a su conocimiento. Se decantó por regular en el sentido dicho, sin que ello vulnere el respaldo constitucional y legal que al efecto le ampara”. (Sala Primera, no. 77-2017, de las 13 horas 50 minutos del 26 de enero de 2017). De igual modo, lo ha hecho la Sala Constitucional, aplicando el principio precautorio, recogido en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo o Declaración de Río, al anteponer de manera tajante, la protección del ambiente y la vida, a la existencia de planes reguladores o de zonificación.
Tal es la línea del fallo 2004-01923, en el cual se indicó: “ 5) La Municipalidad de Poás, ha incurrido en las siguientes omisiones: a) Pese a lo dispuesto por la Ley de Planificación (No. 4240 del 15 de noviembre de 1968 y sus reformas), hace más de 35 años no ha elaborado y aprobado como parte de un plan regulador, un reglamento de zonificación de las áreas protegidas o reservadas que incluya las localizaciones cartográficas, mapas hidrogeológicos y alineamientos de protección y vulnerabilidad –que hayan efectuado otros entes- de los manantiales, nacientes, mantos acuíferos y áreas de recarga de éstos existentes en el Cantón de Poás; b) al no haberse emitido el reglamento referido no se ha incluido la zonificación de áreas protegidas o reservadas, las restricciones o limitaciones para actividades humanas, sean urbanísticas, agropecuarias, comerciales o industriales para evitar la eventual impermeabilización de los suelos y la contaminación de los mantos acuíferos y, por consiguiente, de los manantiales, nacientes y pozos del Cantón de Poás; c) no ha construido plantas de tratamiento de las aguas residuales y negras provenientes del alcantarillado público para no ser vertidas en las cuencas hidrográficas del Cantón de Poás; f) no ha reforestado las áreas de carga y descarga de los mantos acuíferos existentes en el Cantón de Poás.” Por esa razón, la Sala Constitucional acogió el recurso de amparo en contra de dicha entidad, junto con otras Administraciones recurridas, a las cuales se les endilgó haber descuidado mantos acuíferos y otros recursos naturales en la Zona de Poás, en perjuicio del ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
(Sala Constitucional 2004-01923, de las 14 horas 55 minutos del 25 de febrero de 2004). Es decir, que acorde a las citas jurisprudenciales de examen, en el caso concreto, lejos de existir un impedimento reglamentario, prevalece por el contrario un deber de las corporaciones municipales, de regular situaciones de interés ambiental, aún y cuando por cualquier razón no existieran aún, los planes reguladores o de zonificación que al efecto requiere la LPU, ya sea que, como en este y otros casos, ello obedezca o no a supuestos de clara inercia administrativa inexcusable. De consiguiente, la Municipalidad actuó conforme a su deber constitucional de protección del ambiente, al estimar la existencia de un peligro grave e irreversible para especies protegidas, como lo son en este caso las tortugas loras, que por miles anidan en la Reserva de Ostional (Ver en esa línea también los fallos de la Sala Constitucional no. Votos Nos. 9773-00 de las 9:44 horas del 3 de noviembre del 2000, 1711-01 de las 16:32 horas del 27 de febrero del 2001 y 6322-03 de las 14:14 horas del 3 de julio del 2003).
Así las cosas, el agravio deberá de rechazarse. Consecuente con todo lo expuesto, la única opción posible en relación con la demanda que aquí se ha conocido, es declararla sin lugar en todos sus extremos, como en efecto se dispone.
Por las razones expuestas en el considerando V, de esta sentencia, de oficio se declara una falta de interés actual respecto de los alegatos de nulidad del "Reglamento para el otorgamiento de permisos de construcción en la zona de Amortiguamiento del Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional", por vicios relacionados con la Ley 9348 y su Reglamento 41134-Minae. En relación con la defensa de falta de legitimación activa, alegada por la Municipalidad de Nicoya y sus coayuvantes, ha de rechazarse toda vez que, es claro que la actora es propietaria de tres inmuebles en la zona objeto de regulación aquí impugnada, (regulación de eventuales permisos de construcción) circunstancia que acredita su legitimación para formular sus pretensiones de impugnación como lo ha hecho en el caso concreto. Tocante a la excepción de falta de derecho, es claro que, de conformidad con lo que fuera reseñado y explicado por el Tribunal en el considerando previo, tal defensa ha de acogerse, pues lo pretendido por la parte actora no resulta de recibo.
Según regulación del artículo 193 del Código Procesal Contencioso Administrativo, las costas personales y procesales constituyen una carga que se impone a la parte vencida por el hecho de serlo y sólo procede su dispensa cuando hubiere, a juicio del Tribunal, motivo suficiente para litigar, o bien, cuando la sentencia se dicte en virtud de pruebas cuya existencia desconociera la parte contraria. En el caso de estudio, estima esta Cámara, visto que las pretensiones principales de la actora, no pudieron ser objeto de mayor estudio en virtud de la declaratoria de inconstitucionalidad de la Ley 9348 y su Reglamento, considera el Tribunal que si existe causal válida de dispensa, por lo que lo procedente es resolver sin especial condenatoria en costas.
POR TANTO:
Se rechaza la prueba ofrecida para mejor resolver. Se declara oficiosamente una falta de interés actual parcial respecto de los alegatos de la actora, en relación a la nulidad del "Reglamento para el otorgamiento de permisos de construcción en la zona de Amortiguamiento del Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional", por vicios relacionados con la desaplicación de la Ley 9348 y su Reglamento 41134-Minae. Se rechaza la excepción de falta de legitimación activa opuesta por la Municipalidad de Nicoya y sus coadyuvantes. Se acoge la excepción de falta de derecho opuesta por la Municipalidad de Nicoya. Por consiguiente, se declara SIN LUGAR la demanda interpuesta. Se resuelve el presente asunto sin especial condenatoria en costas. Carlos Guillermo Zamora Campos, Alcevit Godínez Prado, Daniel Aguilar Méndez.
Goicoechea, Calle Blancos, 50 metros oeste del BNCR, frente a Café Dorado. Teléfonos: 2545-0107 ó 2545-0099. Ext. 01-2707 ó 01-2599. Fax:
2241-5664 ó 2545-0006. Correo electrónico: [email protected] *M?PKJSKLLIU?? * CARLOS GUILLERMO ZAMORA CAMPOS - JUEZ/A DECISOR/A *NRQZQQDRS?G??* DANIEL AGUILAR MENDEZ - JUEZ/A DECISOR/A *?IYMOE?EYB???
* ALCEVITH GODÍNEZ PRADO - JUEZ/A DECISOR/A
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