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Res. 00032-2022 Tribunal Contencioso Administrativo Sección VII · Tribunal Contencioso Administrativo Sección VII · 25/04/2022
OutcomeResultado
The Court upheld the Comptroller’s six-year sanction for approving the titling of State Natural Heritage land, denied the action in full, and ordered the claimant to pay costs and interest.El Tribunal mantuvo la sanción de seis años impuesta por la Contraloría por aprobar titulaciones de terrenos del Patrimonio Natural del Estado, rechazó íntegramente la demanda y condenó al actor al pago de costas e intereses.
SummaryResumen
The Court denied the action brought by a former Executive President and board member of the Agrarian Development Institute seeking annulment of Comptroller General resolutions that barred him for six years from entering or reentering positions involving the Public Treasury. The sanction arose from his participation and favorable votes in decisions allowing forest-designated properties belonging to the State Natural Heritage to be subdivided and transferred to private parties without first obtaining land-use-capacity studies or a MINAE-SINAC classification. The Court found that the sanctioning resolutions adequately identified the misconduct, the violated rules, and the reasons for treating the violations as serious. It also held that the duration of the disqualification was reasonable and proportionate. A final dismissal in the related criminal proceedings did not prevent a finding of administrative responsibility. The Court rejected the State’s lack-of-passive-standing defense, upheld the defendants’ lack-of-legal-right defense, and ordered the claimant to pay litigation costs and the resulting interest.El Tribunal rechazó la demanda mediante la cual un ex Presidente Ejecutivo y directivo del Instituto de Desarrollo Agrario pretendía anular las resoluciones de la Contraloría General que le impusieron seis años de prohibición de ingreso o reingreso a cargos de la Hacienda Pública. La sanción derivó de su participación y voto favorable en acuerdos que permitieron segregar y traspasar a particulares inmuebles de vocación forestal pertenecientes al Patrimonio Natural del Estado, sin obtener previamente estudios de capacidad de uso del suelo ni la clasificación del MINAE-SINAC. El Tribunal concluyó que las resoluciones sancionatorias identificaron suficientemente las conductas reprochadas, las normas incumplidas y las razones para calificar las faltas como graves. También consideró razonable y proporcional la duración de la inhabilitación. Determinó que el sobreseimiento dictado en sede penal no impedía establecer responsabilidad administrativa. Rechazó la falta de legitimación pasiva del Estado, acogió la excepción de falta de derecho y condenó al actor al pago de costas e intereses.
Key excerptExtracto clave
v) Regarding the claim that the reasons for imposing the sanction were not analyzed and that its degree was disproportionate, the claimant states in his narrative that, in his case, there is no analysis of the facts in relation to the sanction imposed; that the conduct warranting a sanction against him is not stated clearly and precisely; and that no assessment was made identifying the factors considered by the Comptroller General in classifying his conduct as “serious” and determining its duration. In his view, therefore, the sanction is disproportionate. Court’s criterion: This Chamber reviews Resolution PA-22-2013 and determines that its substantive recitals analyze the effects and consequences of the violation deemed committed. The decision-making body considered the number and size of the titled properties, Article 110 of Law 8131 (Costa Rica’s Financial Administration Law), Articles 12 and 39 of the General Internal Control Law, and the claimant’s position as an institutional board member, applying those considerations to each titling decision. It ultimately established the duration of the sanction corresponding to each titling approved by the claimant as a board member. In the operative portion, the decision maker issued a single determination barring the claimant from entering or reentering Public Treasury positions for six years (image 1042, ibid.), as a conclusion drawn from the substantive considerations. This Chamber finds that, in the recital titled “Reasonableness and proportionality of the quantum of the prohibition,” the decision maker assessed the sanction, clearly explained the factors supporting the decision, and attributed a period of sanction to each act. The alleged defect is therefore absent, and this claim is rejected. Corollary. In accordance with the foregoing presentation and analysis of the defects alleged by the claimant, each lacks support because the final resolution issued by the decision-making body satisfies the legal requirements concerning reasoning and content applicable to the final act of the proceeding and rules clearly, precisely, and with justification on the conduct attributed to the claimant, the sanction imposed, and its duration. The claimant’s requests to declare Resolutions PA-22-2013 of ten o’clock on November 1, 2013, and R-DC-032-2014 of one o’clock in the afternoon on April 23 of that same year unlawful and null are therefore unfounded, and the action is consequently denied in its entirety.v) Sobre el reclamo de falta de análisis de los motivos para imponer la sanción y falta de proporcionalidad en la graduación de la misma; el actor en su narrativa señala que no existe en su caso, un análisis de los hechos con relación a la sanción que se impone, no se expone en forma clara y precisa cuál fue la conducta que obliga a imponer una sanción en su contra ni se efectúa una valoración que permita conocer los elementos tomados en cuenta por la Contraloría para imponer la condición de "grave" a esa conducta desplegada y establecer las razones para su permanencia en el tiempo, por lo que en su entender no existe una proporcionalidad de la sanción. Criterio del Tribunal: Procede esta Cámara a la revisión de la resolución PA-22-2013, y se determina que en los considerandos de fondo se efectúa un análisis en relación a los efectos y consecuencias de la falta que se estima cometida; en esa lectura se aprecia que el órgano decisor analiza la cantidad de bienes titulados, la medida de los mismos, los contenidos de los artículos 110 de la ley 8131 (Ley de Administración Financiera de Costa Rica), 12 y 39 de la Ley General de Control Interno, el cargo de directivo institucional aplicando a cada una de las titulaciones realizadas esas valoraciones, para finalmente establecer un lapso temporal de vigencia de la sanción que se impone en relación a cada titulación aprobada como directivo por parte del demandante. En ese análisis el decisor en la parte dispositiva procede a emitir un pronunciamiento único en cuanto al lapso temporal de vigencia de la sanción de inhabilitación o prohibición de ingreso y reingreso a los cargo de hacienda pública de seis años al aquí actor (imagen 1042 ibídem) y lo hace como conclusión de los elementos de fondo expuestos en el considerando respectivo; estima esta Cámara que la exposición emitida en el considerando que se destaca como "Razonabilidad y proporcionalidad del quantum a de la prohibición" el decisor da una valoración de la sanción a imponer, expone claramente los elementos que justifican su decisión, atribuye a cada conducta un lapso temporal de vigencia de la sanción y en consecuencia el vicio reclamado no se encuentra presente por lo que se rechaza este extremo. Corolario. Acorde con esta exposición y análisis en cuanto a los vicios que señaló en su demanda el actor, carece cada uno de ellos de sustento al apreciarse con la lectura de la resolución final emanada del órgano decisor, el cumplimiento de los requisitos legales de motivación, y contenido requeridos por el acto final del procedimiento y disponerse en forma clara, precisa y justificada sobre las conductas atribuidas al aquí actor, la sanción aplicada, y la vigencia temporal de la misma por lo que las pretensiones del actor en cuanto a declarar la disconformidad con el ordenamiento y nulidad de las resoluciones PA-22-2013 de diez horas del primero de noviembre del 2013, y R-DC-032-2014 de trece horas del veintitrés de abril de ese mismo año, no son de recibo y en consecuencia se rechaza la demanda en su totalidad .
Pull quotesCitas destacadas
"Se valoró en forma adecuada además la normativa aplicable en relación a una aludida cosa juzgada, ante el sobreseimiento en materia penal de la causa seguida contra algunos de los investigados, y se estableció también en forma clara que tal sobreseimiento no incide en el procedimiento sancionatorio ni sobre la valoración de la sanción a imponer."
"The applicable rules concerning the alleged res judicata effect of the criminal dismissal entered for some of the investigated persons were also properly assessed, and it was clearly established that such dismissal does not affect either the sanctioning proceeding or the assessment of the sanction to be imposed."
Considerando VI
"Se valoró en forma adecuada además la normativa aplicable en relación a una aludida cosa juzgada, ante el sobreseimiento en materia penal de la causa seguida contra algunos de los investigados, y se estableció también en forma clara que tal sobreseimiento no incide en el procedimiento sancionatorio ni sobre la valoración de la sanción a imponer."
Considerando VI
"Establece en cuanto a la legitimación del Estado, el numeral 12 del código procesal contencioso administrativo en su inciso 5) acápite a), que será parte demandada el Estado, cuando el proceso tenga por objeto la conducta administrativa de la Contraloría General de la República, relacionada con el ejercicio de su competencia constitucional y legal."
"Regarding the State’s standing, Article 12(5)(a) of the Contentious-Administrative Procedure Code provides that the State shall be a defendant when the proceeding concerns administrative conduct of the Comptroller General related to the exercise of its constitutional and statutory authority."
Considerando VII
"Establece en cuanto a la legitimación del Estado, el numeral 12 del código procesal contencioso administrativo en su inciso 5) acápite a), que será parte demandada el Estado, cuando el proceso tenga por objeto la conducta administrativa de la Contraloría General de la República, relacionada con el ejercicio de su competencia constitucional y legal."
Considerando VII
"Se declara sin lugar en todos sus extremos la demanda incoada por Nombre154104 , contra CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA y contra el ESTADO."
"The action brought by Nombre154104 against the COMPTROLLER GENERAL OF THE REPUBLIC and the STATE is denied in all respects."
Por tanto
"Se declara sin lugar en todos sus extremos la demanda incoada por Nombre154104 , contra CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA y contra el ESTADO."
Por tanto
"Se condena a la parte perdidosa, al pago de ambas costas, así como los intereses que éstas generen hasta su efectivo pago."
"The losing party is ordered to pay both categories of costs, together with the interest they accrue until paid in full."
Por tanto
"Se condena a la parte perdidosa, al pago de ambas costas, así como los intereses que éstas generen hasta su efectivo pago."
Por tanto
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CASE FILE:
PROCEEDING:
FULL JUDICIAL PROCEEDING (PROCESO DE CONOCIMIENTO) PLAINTIFF:
Nombre154104 DEFENDANTS:
ESTADO AND CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Nº32-2022-VII TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA. SECCIÓN SÉTIMA. SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ.- Goicoechea, at thirteen hours and fifty minutes on veinticinco de abril del año dos mil veintidós.
Full judicial proceeding instituted by Nombre154104, of legal age, married once, politician, resident of the province of Limón, identity card number CED116924, against the CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA (hereinafter, the Contraloría), represented by Nombre3879 in her capacity as Comptroller General, identity card CED122311, and against the ESTADO, represented by Nombre29420 in her capacity as Attorney General, identity card CED118298. The following attorneys appear as special judicial counsel (apoderados especiales judiciales): for the plaintiff, Nombre13856, identity card CED122312 (power of attorney in image 255 of the precautionary-measures file), and [Nombre62 015], identity card [Valor 007] (power of attorney visible in image 286 of the main folder of the court case file, hereinafter the court case file); for the Estado, Nombre113439, identity card CED116985; and for the Contraloría, attorneys Hansel Arias Ramírez, identity card CED122313, Paula Serra Brenes, identity card CED116893, and Nombre154105 Nombre7296, identity card CED116505 (powers of attorney visible, respectively, in images 156, 330, 255, and 329 of the electronic precautionary-measures folder).
WHEREAS
The procedural history (iter procesal) includes the following:
With respect to claims d) and e), this complaint was declared inadmissible pursuant to the ruling issued at nueve horas treinta y cinco minutos del diez de febrero de dos mil veintidós, visible in image 468 Ibid.
A review of the parties’ arguments and documents permits the following facts to be deemed established:
They might also be subject to the liability regime established in section 110(b), (e), and (r) of the Law on the Financial Administration of the Republic and Public Budgets (Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos) (Ley n° 8131), legislation forming part of the framework for oversight and supreme auditing of the Public Treasury (Hacienda Pública), because those under investigation may have acted negligently in preserving and safeguarding real property forming part of the State Natural Heritage, which is also public funds and constitutes the Public Treasury, pursuant to sections 50, 89 and 121 subsection 14 de4 of the Political Constitution (Constitución Política), as well as sections 8 and 9 of the Organic Law of the Office of the Comptroller General of the Republic (Ley Orgánica de la Contraloría General de la República). By allegedly participating in the issuance of resolutions authorizing unlawful titling, those under investigation may have allocated public funds to a legally authorized purpose other than conservation and protection, which may have caused a diminution of, adverse effect on, or loss to the Public Treasury.
They are likewise charged under the liability regime for possible breaches of their duty of oversight and due diligence in their capacity as senior authorities of the IDA and for weakening internal control, by allegedly failing to ensure the proper performance of the activities of the former IDA—now INDER—and failing to take immediate corrective measures in response to irregularities in the titling procedure, including their failure to address the purported technical evidence contained in the administrative titling files suggesting that the real properties subject to titling were forestland, as well as the likely omission of procedural requirements (land-use capacity studies and classification by MINAE-SINAC as State Natural Heritage) before title was issued for each of the properties identified in the recitals of this decision. All of this presumably allowed those under investigation to give their explicit or implicit approval to irregular and unlawful conduct, and they are therefore accused of failing to fulfill the duty of oversight incumbent upon them as the senior authorities of a public entity, because, had they acted diligently and in accordance with the law when assessing that circumstance, the transfer into private ownership of publicly owned real property that formed part of the State Natural Heritage and constituted public funds would have been prevented, thereby avoiding the resulting harm to the State Natural Heritage, as provided in Article 12(a) and (b) and Article 39 of the General Law on Internal Control (Ley General de Control Interno) (Ley n° 8292), legislation that also forms part of the framework for oversight and supreme auditing of the Public Treasury.
Furthermore, because Article 31 of Session 005-05, held on 7 de febrero del 2005, was adopted, those under investigation might incur liability for failure to comply with the duty of integrity in the performance of their duties, as provided in Article 3 of the Law Against Corruption and Illicit Enrichment in Public Service (Ley contra la corrupción y el enriquecimiento ilícito en la función pública), legislation that also forms part of the framework for oversight and supreme auditing of the Public Treasury. They might also incur liability for the conduct established in section 38(d) of that same law, insofar as the actions of those under investigation in issuing the administrative act contained in Article 31 of Session 005-05 may not have served the public interest, because they failed to ensure that the decision was adopted in furtherance of the specific objectives of the IDA (currently INDER), namely, to convey title to real property suited for agricultural rather than forestry use.
All the foregoing acts and omissions of those under investigation might lead to application of the prohibition on entering or reentering any position within the Public Treasury, established in Article 872 of the Organic Law of the Office of the Comptroller General of the Republic, for a period of two to eight years; the imposition of that prohibition entails the immediate removal of the offender or offenders from any Public Treasury position to which they have been appointed, without liability for the State, except for persons who, when the prohibition is imposed, already hold office by popular election (Decision of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) number 8493-2006 de las 14 horas 43 minutos del 14 de junio de 2006). The foregoing is based on the allegation that those under investigation voted to approve the titling of several properties without raising any objection, reservation, or exclusion, as they were required to do, even though the IDA could under no circumstances convey title to a private party because the property was public-domain property (bien demanial) forming part of the State Natural Heritage.
In this instance, there was an alleged breach of the duty of oversight, in their capacity as senior authorities of the IDA, over the actions taken by their subordinate officeholders, as well as of the due diligence required in matters subject to their direct approval, together with their allowing internal control to be weakened; pursuant to Article 213 of the General Law on Public Administration, the higher an official’s hierarchical rank in relation to a defect, the greater that official’s duty to know of and properly assess it. In summary, they allegedly committed serious violations of the rules comprising the framework or system for oversight and supreme auditing,” as shown in images 798 to 835 of the file named DJ-32-2013, in the evidence folder identified as “2” (hereinafter, DJ-32-2013 file).
When filing his action, by way of summary and without prejudice to all the statements made and examined by this Chamber, the plaintiff stated in his factual allegations that he was a member of the Board of Directors of the Instituto de Desarrollo Agrario between 2002 and 2005 and that he also has 27 years of service in public office. He stated that resolution PA-22-2013 of diez horas del 1 de noviembre del 2013 sanctioned several directors of said institute, including himself, ordering that they be prohibited from entering or reentering any position involving the public treasury (hacienda pública), under the terms set forth in article 72 of law no. 7428, for a period of six years from the date that resolution became final. He states that this resolution was issued in administrative disciplinary proceeding (procedimiento administrativo disciplinario) DJ-32-2013 and that, in his view, the proceeding violated the general principles governing due process (debido proceso).
He states that it lacked an objective assessment of the evidence and of other elements presented in the proceeding by both him and the other directors under investigation, and that despite this, the oversight entity reached a conclusion based on false cause and hasty generalization. He believes that this resulted in a very severe and disproportionate sanction against those investigated for several administrative acts (actos administrativos), which he describes in his complaint as having been examined in criminal proceedings in expediente 07-000026-621-PE, in which a judgment found them to comply with the body of applicable law (bloque de legalidad) and absolved them of all liability for exactly the same facts, in his view. He believes that the Comptroller and the decision-making body (Órgano decisor) in the disciplinary proceeding failed to give the evidence submitted the importance it deserved and dismissed it without further reasoning, thereby sanctioning some of those investigated for a second time for the same five acts that, according to that judicial decision, were issued in compliance with the body of law in force at the time they were adopted.
He explains that the sanction was timely challenged, with abundant evidence and, in his view, excellent arguments being offered, but these were not considered in resolution PA-22-2013 of diez horas del 1 de noviembre de 2013; consequently, the motions for reconsideration (recursos de revocatoria) filed were denied, and by resolution R-DC-32-2014, issued at trece horas del 23 de abril del 2014, the Comptroller Body (Órgano Contralor) denied his appeal. In that latter resolution, the Comptroller reiterated the same grounds and arguments stated in the resolution under appeal; that resolution was communicated to him by official letter 03988-DC-0134 dated 23 de abril de 2014. The plaintiff states that he works as an adviser to the parliamentary caucus of the Partido Unidad Social Cristiana and that, if enforced, the sanction imposed would cause him evident harm because that job is his sole source of income, from which he pays his personal expenses and loan payments and supports his mother and family.
He argues that his age and current health conditions would make it difficult for him to find new employment. According to his account, enforcement of the sanction would have a cascading effect on his credit record and would tarnish his standing as a public figure, affecting every present and future aspect of his life; some of the aforementioned harm to his image as a public figure and politician is already known nationwide because of reports in the print, radio, and television media. He contends that, through certificates ACOPAC-OT-C-001-10 dated 07 de mayo de 2010, ACOPAC-OT-C002-10 dated 07 de mayo de 2010, and ACOPAC-OT-C-003-2010 dated 07 de mayo de 2010, the MINAET Conservation Area certified that properties number [Valor 001], [Valor 004], and [Valor 003] are not part of the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado). As legal grounds, he states, concerning the acts charged against him, that there is no clear, precise, and detailed account of the acts attributable to the plaintiff herein, because a series of land titling actions (titulaciones) involving numerous officials is recounted, and therefore the acts attributed to him are unclear.
He asserts that there is no causal link (nexo de causalidad) between those actions and the liability imputed to him; accordingly, with respect to each of the land titling actions approved by the Board of Directors of the aforementioned entity, he contends that there is no conduct attributable to him and that he is being sanctioned for “presumptions,” not actions. He argues that the sanction was not adequately reasoned, that there was no analysis of his duties and obligations, and that neither the specific duties he failed to perform nor the rule being applied to him was clearly identified; he therefore alleges a lack of statutory definition (falta de tipicidad). In addition, in his view, the sanction to be imposed was not properly assessed; the factors considered in determining the duration of the sanction imposed on him were not explained, nor were the omissions he allegedly committed clearly identified. He therefore seeks annulment of the final act and of the resolution denying his appeal.
After all parties were notified of this action, counsel for the Contraloría responded in opposition, stating in summary that the final resolution in the sanctioning proceeding (procedimiento sancionatorio) brought against the plaintiff clearly established that he participated in adopting the decisions contained in articles 32 and 31 of Board of Directors sessions 16-04 of 13 de mayo de 2004 and 05-05 of siete de febrero del dos mil cinco, and that those decisions breached the duty to safeguard and preserve public assets (patrimonio público), weakened internal control, and allowed harm to the Public Treasury (Hacienda Pública) to materialize. It states that the duty of probity (deber de probidad) was also breached because he failed to ensure that the decisions fulfilled the objectives of the then IDA. It considers that, in its view, the challenged act specifies the facts attributable to the plaintiff because, in the third recital (considerando tercero), point A stated that the directors had at their disposal “a series of documents,” which “enabled the IDA authorities to realize that the lands intended to be titled were forest lands rather than agricultural lands, notwithstanding which they approved the land titling actions.” It contends that the absence of the land-use certificate (certificado de uso de suelo) was clearly addressed and that, contrary to the plaintiff’s claim in this regard, the principle of statutory definition (principio de tipicidad) was not violated because the decision-maker clearly stated that gross negligence (culpa grave) arose because the land-titling decisions “depart from the provisions of sections 6 and 10 of the aforementioned regulations, read in harmony with articles 13, 14, and 15 of the Ley Forestal,” and that this rendered the activity unlawful and irregular, as well as careless and negligent.
It further states that the applicability of sections 6 and 10 of the regulations governing land titling in National Reserves (reglamento de titulación de tierras en Reservas Nacionales), which prohibited the titling of property that, by its nature, could not leave the public domain (dominio público), was examined, and that the statement of charges (imputación de cargos) indicated that these circumstances would be assessed. In its view, the final resolution in the proceeding provided adequate reasoning concerning the legal consequences attributed to the conduct under investigation and the sanction to be imposed. Regarding the plaintiff’s argument that the decision was based on presumptions because the final resolution stated that “the legal requirement may have been breached,” it considers this to be an observation taken out of context and maintains, to the contrary, that the decision clearly concludes that conduct classified as serious misconduct (falta grave) existed and identifies the factors considered in classifying it as serious through various assessments appearing throughout the administrative act at issue in this proceeding.
Regarding purported res judicata (cosa juzgada) that should have been considered when imposing the sanction in light of the dismissal (sobreseimiento) in the criminal matter, it states that Voto 16001-2011 of 9.30 horas del 25 de noviembre del 2011 of Sala Constitucional establishes that no such situation exists. In response to the claim that the proportionality of the sanction was not analyzed, it asserts that such an assessment was indeed conducted and that the reasons for grading the sanction in that manner were adequately explained. It states that the resolution clearly indicates that the grading was based on repeated offending conduct, according to the facts that gave rise to the proceeding. It requested the rejection of the claim for damages because there is no cause-and-effect relationship establishing that the alleged damages claimed were a direct consequence of the decision, and it reaffirmed everything stated in its closing arguments, in which it further reiterated that the plaintiff’s arguments rely on an isolated and fragmented analysis of each of the charged acts.
It raises the defense of lack of legal entitlement (falta de derecho), requests that all claims be denied, and seeks an award of costs against the plaintiff, together with interest on those costs. For his part, the representative of the State states in his response that no blameworthy conduct by the State, or conduct giving rise to damages, exists because the challenge concerns a proceeding conducted by the Comptroller entity in the exercise of its oversight function, which is independent of the State. In his view, in accordance with Voto 714-F-2002 of Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, issued at 16.20 horas del 18 de setiembre del dos mil dos, the action against the State must be dismissed because there is neither a causal link nor standing to be sued (legitimación pasiva) in this case. He states that dismissal of a criminal case does not give rise to res judicata applicable to this case because the Criminal Court dismissed it due to the investigated conduct’s failure to constitute a criminal offense (falta de tipicidad penal), and he requests a finding of lack of standing to be sued.
In his closing arguments, he reiterates those arguments and adds that, because the action against the State was not severed from the complaint against the Contraloría, it must be dismissed, with the plaintiff ordered to pay costs and the corresponding interest.
In light of the claimant’s objections, this Chamber considers it essential first to establish the regulatory framework applicable to the sanctioning proceeding conducted in this particular case and then to assess the merits of the claimant’s claims. Article 68 of the Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (hereinafter, LOCGR) establishes that the Comptroller General’s Office shall have the authority to order and recommend sanctions, stating in this regard that this may occur: “when, in the exercise of its powers, it determines that an official of the regulated entities has violated the rules comprising the control and oversight system provided for in this Law or has caused harm to the Public Treasury (Hacienda Pública)” (see the applicable provision); that same article states that a proceeding shall be instituted and a final administrative act (acto final) shall be issued in which it “shall recommend to the competent administrative body or authority, by means of its technical opinion, which shall be binding, (emphasis not in the original) the imposition of the corresponding sanction based on the merits of the case.
The Comptroller General’s Office shall open a case file against the alleged offender, guaranteeing that person, at all times, due process and sufficient opportunity to be heard and to present a defense. The competent authority of the regulated entity so directed shall comply, within the period established by the Comptroller General’s Office, with the recommendation issued by it, unless, within eight business days following notice of the act, the head of the regulated entity so directed files a duly substantiated and reasoned petition for review (gestión de revisión). In such case, once that petition has been decided, the authority shall comply without delay with the Comptroller General’s Office’s final technical and legal ruling, under penalty of committing the offense of disobedience, without prejudice to the limitation periods provided for in this Law. Expiration of the period established by the Comptroller General’s Office for the regulated entity to impose the ordered sanction shall not, by itself, extinguish the official’s liability through prescription or cause the regulated entity’s right to impose that sanction to lapse, without prejudice to the limitation periods provided for in this Law.
The right of the Comptroller General’s Office to exercise, in the particular case, its authority to recommend or order the imposition of sanctions shall become time-barred two years after the respective case file is opened. The case file shall be deemed opened upon the order of the competent office of the Comptroller General’s Office to begin investigating the case with respect to specified officials”; under the REGLAMENTO ORGÁNICO DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA (hereinafter, ROCGR), the office competent to conduct this proceeding is the Legal Division and, pursuant to Article 16 of that regulation, “The Legal Division reports organizationally to the Office of the Comptroller and is headed by a Division Manager. It performs exclusive higher-level oversight functions established in the regulations that confer substantive authority upon the oversight body and exercises legal leadership over the processes comprising the comprehensive oversight macroprocess, for which purpose it directs, manages, and provides legal advice regarding institutional processes, so that all activities carried out by the institution are conducted in accordance with the legal system,” and “leads the following processes: (...) b. Administrative proceedings (...) d. Issuance of binding opinions.” (see the aforementioned regulation) With specific regard to the administrative proceeding entrusted to that division, Article 18 of the same regulation states: “Officials of the Legal Division may decide, individually or collegially, the acts commencing and concluding administrative proceedings intended to determine civil and administrative liability in matters concerning the Public Treasury or to declare acts and contracts absolutely null and void.” The REGLAMENTO DE ORGANIZACIÓN Y SERVICIO DE LAS POTESTADES DISCIPLINARIA Y ANULATORIA EN HACIENDA PÚBLICA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA (hereinafter, Reglamento de organización), for its part, states in Article 3: “The performance of the functions entrusted to the Comptroller General’s Office in connection with administrative proceedings intended to establish liability under the administrative sanctioning regime or civil liability, or to declare the absolute, evident, and manifest nullity of acts or contracts issued by entities subject to the Public Treasury control and oversight system, shall be entrusted to the Legal Division, without prejudice to the powers of the Office of the Comptroller”; and, pursuant to Article 49 of the same regulation, “Once the hearing has concluded, the decision-making body may immediately issue the final administrative act,” which, pursuant to Article 52 of the same regulation, must be communicated, within five business days after it becomes final, to the competent authority of the regulated entity so that the corresponding sanction may be imposed; that authority must implement the terms thereof unless, within eight business days following notice of the act, the head of the entity or body so directed files a duly substantiated and reasoned petition for review.
Regarding matters connected with the Public Treasury, Article 71 of the LOCGR establishes that “The administrative liability of a public official for the violations provided for in this Law and in the higher-level control and oversight system shall be time-barred in accordance with the following rules: a) Where the irregular act is notorious, liability shall be time-barred five years after the act occurred. b) Where the irregular act is not notorious—understood as an act requiring an inquiry or audit examination to report its possible irregularity—liability shall be time-barred five years after the report on the respective inquiry or audit is brought to the attention of the head or official competent to initiate the respective proceeding. (emphasis not in the original). The limitation period shall be interrupted, with continuing effect, by notice to the alleged responsible party of the act ordering the commencement of the administrative proceeding.” (emphasis not in the original).
Once a sanction has been imposed through the final administrative act issued in that proceeding, Article 72 of the LOCGR requires, where the necessary elements are present, that a prohibition against the offender’s entry or reentry be ordered. In this regard, the cited article provides: “No person who has committed a criminal offense or serious violation against the rules comprising the oversight system provided for in this Law, or against property or good faith in business dealings, may be appointed to a position within the Public Treasury. This prohibition shall remain in force for a period of no less than two years and no more than eight years, as determined by the Comptroller General’s Office, which shall decide on the basis of the evidence in the case. The prohibition shall likewise apply, for the same period, to former public officials who seek to reenter the Public Treasury after having committed a criminal offense or serious violation such as those mentioned in the preceding articles, even if their previous service relationship with the Public Treasury ended without liability on their part.
In addition, the prohibition established herein shall apply to any public official who was dismissed for having committed a criminal offense or serious violation such as those already cited. When imposing the foregoing prohibition, the Comptroller General’s Office shall establish its duration within the stated limits and shall credit the affected person for the time that person has remained outside the Public Treasury after holding their last position therein.” (see the applicable provision); accordingly, there is a proceeding before the CGR to determine the administrative liability of a public official when it is considered that “violations” relating to the “control and oversight” of public funds have occurred. That proceeding is conducted by the Legal Division of the Comptroller General’s Office and is governed by this special body of law, which, by operation of law, must determine not only the type of violation deemed to have been committed but also a sanction prohibiting entry and reentry into public service positions connected with the Public Treasury.
Regarding the nullity regime (régimen de nulidades). With respect to the validity of administrative acts, the Ley General de la Administración Pública (hereinafter, LGAP) regulates the administrative act because it constitutes an expression of the Administration’s will directed toward fulfilling the purposes imposed upon it by the legal system; consequently, the acts issued by the body directing the sanctioning proceeding and by its decision-making body are governed by these elements. Under the LGAP, an administrative act must be issued in accordance with the applicable rules of the legal system; if the established requirements are omitted, this gives rise to what is known as a defect in the act (vicio del acto), rendering it partially or absolutely invalid. When the invalidity, or absence of requirements, concerns the substantive elements of the act (the agent’s competence, purpose, grounds, and content), the act is absolutely null and void and produces no effects; when the defect concerns ancillary elements of the act (such as external formalities), the invalidity is relative and/or curable.
Nullity is thus the condition of invalidity affecting an administrative act, whereas annulment results from the decision issued by the competent body—whether judicial or administrative, in this case this Chamber of the Court—declaring that a formal action is inconsistent with the legal system. An administrative act so declared cannot produce effects of any kind, as governed by Articles 165 to 172 and 176 to 179 of the Ley General de la Administración Pública (hereinafter, LGAP). For acts issued by the Administration to be annulled, the act must be compared against the elements of validity prescribed by the legal system through a review of legality or “nullity proceeding before the administrative courts (juicio contencioso de nulidad)” (formerly ordinary proceedings). This is therefore a proceeding in which the claimant is required to prove the alleged violation or violations of the legal system that affect the act whose removal from that same legal system is sought in the complaint.
The issuing authority must demonstrate compliance with the requirements and conditions imposed by the legal system for the full validity of the act issued (see art. 122 of the Código Procesal Contencioso Administrativo, hereinafter CPCA). Nullity cannot be presumed; it must first be proved by the party alleging it (in accordance with onus probandi, or the burden of proof borne by the party making the allegation) and then declared in a judgment by a competent judge. (Similar criteria were adopted in decisions 37-2014-IV, 108-2013-V, 70-2019-VI of the Tribunal Contencioso Administrativo). The administrative proceeding conducted before issuance of the administrative act must be reviewed because the proceeding is the instrument used to adopt a decision and thereby ensure the legality, timeliness, and appropriateness of the administrative decision, as well as the proper functioning of the public service; pursuant to Article 214 of the LGAP, the purpose of the proceeding is to establish the substantive truth (verdad real) of the facts serving as grounds for the case, in accordance with Articles 225.1, 216.1, 217, 218, 219, 297, 317 of the same LGAP, among others.
Once noncompliance with the elements required for the act has been established, pursuant to section 223 of the LGAP, such omission of essential formalities shall render the proceeding null and void. With respect to the final act (acto final) of a proceeding, pursuant to sections 136, 335, and 336 of the LGAP, it must be “reasoned” (motivado) and must observe the rules of rational sound judgment (sana crítica racional) in assessing the evidence, as held by the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice in judgment number 1994-03374, issued at nueve horas con doce minutos del siete de mayo de mil novecientos noventa y nueve. Furthermore, the final decision must be duly reasoned, formally stating both the legal grounds constituting its legal basis and the factual grounds, as required by Articles 39 and 41 of the Political Constitution and section 136 of the LGAP. In practice, these elements take various forms, such as “factual issues” (cuestiones de hecho), “unproven facts” (hechos no probados), “proven facts” (hechos probados), “legal issues” (cuestiones de derecho), “issues on the merits” (cuestiones de fondo), and “evidence supporting the decision” (elementos de convicción), among other expressions.
Regardless of how they are stated in the decision-making act, they must always make it possible to understand the analytical process undertaken by its issuer. That act must contain reasoning, whether DIRECT, when the act itself expressly sets out the grounds for the decision, or INDIRECT, when the administrative action cites prior opinions or decisions that determined the adoption of the act in support of its content, provided that such reference is made explicitly and unequivocally. It must be understood that there is a legal requirement to state clearly, conclusively, and in detail the relevant, decisive, and evidentiary findings that justify the act. An analysis of the evidence leading to the conclusion must be provided. Pursuant to section 334 of the LGAP, the act requires proper notice to the person subject to the administrative proceeding (administrado) in order to be effective, so that it “may be asserted against that person,” according to section 345 of the LGAP.
Thus, the applicable provisions establish the possibility of challenging decisions through administrative appeals (recursos), while limiting the challenge against the superior authority’s final act to a motion for revocation (recurso de revocatoria), in accordance with the rules governing reconsideration (reposición) under the Administrative Litigation Procedure Code. Regarding the liability regime (régimen de responsabilidad). Because the administrative proceeding in which the acts whose nullity is sought in this judicial action were issued is an administrative liability proceeding (procedimiento administrativo de responsabilidad), the elements governing this subject matter must also be considered. It should be borne in mind that liability is attributed to a person who has been placed under an obligation to repair, indemnify, or compensate for harm inflicted upon another person’s legal sphere.
Liability is divided into fault-based liability (responsabilidad subjetiva) and strict liability (responsabilidad objetiva), according to the attribution criterion used in each case: in the former, the will of the obligated party, who acts culpably; in the latter, objective criteria expressly established by law, such as risk. For fault-based liability to arise, proof is required of the harm, the perpetrator’s intent or negligence (dolo o culpa), and the causal relationship between the conduct producing the harm and the resulting loss. Strict liability, by contrast, requires proof of the harm and the causal relationship in order to attribute liability to those persons who are objectively required to answer for it. Liability may also be contractual liability (responsabilidad contractual) or noncontractual liability (responsabilidad extracontractual), depending on whether it arises from breach of an obligation freely agreed upon by the parties or from breach of the general duty not to cause harm to others.
To determine whether such liability exists, the evidence relating to the breach must be assessed, and once the breach has been established, fault is presumed pursuant to Article 702 of the Civil Code (for further support, reference is made to judgments of the First Chamber numbers 320 de las 14:20 hrs. del 9 de noviembre de 1990, 354 de las 10 hrs. del 14 de diciembre de 1990, 103 de las 14:50 hrs. del 28 de junio de 1991, 17 de las 15 hrs. del 27, 20 de las 14:45 hrs. del 31, ambas de enero de 1992, 45 de las 14:15 hrs. del 11 de junio de 1997, 53 de las 15:10 hrs. del 27 de mayo de 1998, 589 de las 14:20 hrs. del 1 de octubre de 1999, 36 de las 15:40 hrs. del 10 de enero, 509 de las 14:25 hrs. del 11 de julio, ambas de 2001 and 875-2010 de las 9 horas 35 minutos del 22 de julio de 2010). For liability to arise, there must be “causation” (causalidad). It emerges from a case-by-case assessment based on the facts, which makes it possible to determine a cause-and-effect relationship between the harm claimed and the conduct undertaken, thereby establishing a connection between the harm and the conduct through an analysis of the probability of the specific circumstances affecting the matter (in this regard, see, among others, decisions 1008-F-2006 de las 9 horas 30 minutos del 21 de diciembre de 2006, 467-F-2008 de las 14 horas 25 minutos del 4 de julio de 2008, and 875-2010 de las 9 horas 35 minutos del 22 de julio de 2010, all from the First Chamber).
Accordingly, as explained above, an ordinary liability proceeding (procedimiento ordinario de responsabilidad) seeks to establish an obligation to repair, indemnify, or compensate for harm inflicted upon a legal sphere if it is determined that the person who is the subject of the proceeding bears “liability”; in this specific case, that was the liability sought to be established in the administrative liability proceeding brought against the plaintiff. Upon a finding of “liability,” the declared obligation must be imposed through a decision (act) issued within the administrative proceeding in the form of the so-called “final act” or final decision. Because it establishes obligations, the final act in an ordinary proceeding involving liability must, pursuant to sections 134 through 136 of the LGAP, be in writing and reasoned, must state its grounds at least briefly, and must clearly and precisely define the person’s liability and its consequences.
Once that liability has been established, section 150 of the LGAP shall apply, providing: “1. Administrative enforcement (ejecución administrativa) may not precede proper notice of the principal act, under penalty of liability.” As a corollary to the foregoing, this Chamber finds that certain elements are necessary for the validity of administrative acts relating to the determination of liability: the legal system requires the issuance of a written, reasoned ruling that clearly and precisely establishes the existence of a causal link (nexo de causalidad) between conduct or an omission and the harmful event giving rise to liability, with the resulting duty to provide compensation or restore the legal situation to its original state. With the administrative act understood in this manner, those elements must be applied to the specific case, and the evidence admitted in this matter must be reviewed to determine whether it establishes the existence of the grounds for nullity alleged by the plaintiff.
VII- REGARDING THE SPECIFIC CASE SUBMITTED FOR THE COURT’S CONSIDERATION. In accordance with the arguments advanced by the parties and the claims outlined by the plaintiff that have remained pending through judgment, it is clear to this Chamber that the issue to be decided in the present dispute (litis) is whether resolution PA-22-2013 of diez horas del primero de noviembre del 2013 meets the formal and substantive requirements for its validity. This is because, although the plaintiff also seeks a declaration of nullity (nulidad) of resolution R-DC-032-2014 of trece horas del veintitrés de abril de ese mismo año, he did not specify any particular additional claim regarding that resolution beyond the failure to accept his arguments and the reiteration of the grounds stated in the final act (acto final) issued through resolution PÄ-22-2013. The plaintiff seeks the nullification of resolution PA-22-2013 on the ground that it lacks certain elements.
In view of the plaintiff’s extensive presentation, this Chamber concludes from its reading of his complaint that the grounds giving rise to the claimed nullity may be summarized as follows: i) an inadequate statement of the facts deemed proven against the plaintiff herein; ii) the absence of an analysis of the plaintiff’s obligations and of any analysis of his failure to fulfill them; iii) a lack of reasoning concerning the application of the rules to the specific case; iv) an inadequate assessment of the conduct at issue, preventing identification of the preexisting rule that penalizes the conduct and therefore resulting in a lack of statutory definition (tipicidad); and v) a lack of analysis of the reasons for imposing the sanction and a lack of proportionality in determining its severity. In light of the foregoing and in accordance with the arguments advanced in the complaint filed before this judicial court, this Chamber shall rule on the merits of the relief sought.
Thus understood, the facts deemed proven do not relate exclusively to the plaintiff’s conduct but to all the legal circumstances that preceded the conduct under investigation. Accordingly, of the series of acts performed by the administration and investigated, only some relate to conduct by the plaintiff herein; nevertheless, this Chamber considers the remaining acts necessary to decide the merits of the proceeding, just as the decision-making body required. A reading of resolution PA-22-2013 clearly shows that a series of real-property titling actions (titulaciones de bienes inmuebles) were deemed established and that, within each of them, a series of administrative actions undertaken by various officials were likewise deemed established. Given the wording used by the proceeding’s decision-making body, there can be no doubt regarding the relationship among the actions performed by the various officials who participated in those titling actions and who were investigated in the proceeding.
For this Chamber, the narrative of proven facts establishes the factual circumstances that led to the plaintiff’s inclusion among those investigated. Based on that description, the decision-maker proceeded to assess the acts specifically performed by the plaintiff herein, as stated in the recitals (parte considerativa) of the challenged final act, where each of the investigated acts is identified. Those acts were described in the statement of charges (traslado de cargos) served on the plaintiff herein and relate to the facts proven in that act; they were communicated to the plaintiff when the charges were brought against him and reiterated in the substantive recital (considerando de fondo) of that resolution, where the relevant portion of the statement of charges in the proceeding is transcribed and the investigated parties are expressly advised that “what is attributed to them is that, through that favorable vote, they were responsible for adopting resolutions that facilitated the titling in favor of private parties of the properties listed in the formal notice (intimación), which, by their nature, formed part of the State’s Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado) pursuant to the Ley Forestal (...) and that, by allowing those properties to leave the public domain, the investigated parties breached their duty to oversee and preserve public assets, a function they were required to perform as the senior authorities of that institution.” In accordance with those charges, this Chamber finds that the Comptroller’s Office’s description of the proven facts—setting forth, one by one, the titling actions in which all the investigated parties participated and stating that on 7 de febrero del 2005 the Board of Directors of the Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) approved the request to subdivide, transfer, and issue supplementary title (título supletorio) for the various properties described in each titling action—provides a definite and accurate description of the facts attributed to the plaintiff in the statement of charges and of those in which he was deemed to have participated.
That act clearly states that, in each of those titling actions, the IDA failed to obtain beforehand the land-use capability study (estudio de capacidad de uso de suelo) and land classification (clasificación de los terrenos), and that this omission constitutes the conduct attributed to the members of the Board of Directors. Therefore, this panel (Integración) finds that the actions and facts attributed to the plaintiff were adequately described. Accordingly, the resolution denying the appeal must stand, and this claim must be rejected.
For each of the three allegations, the decision-making body identified the legal framework in force when the acts approving the titling of the properties occurred, clearly described the elements required by the legal system, and identified which provision was considered to have been violated. It is sufficient for this Chamber to read the recitals transcribed, as relevant, in proven fact 4 of this resolution to conclude that the obligations considered breached were indeed identified and were specifically the obligations attributed to the plaintiff as sanctionable conduct in the statement of charges. After analyzing the events occurring during the processing of those property titling actions, the proceeding’s final act clearly determined which elements required by the special laws governing the IDA were not verified as a result of the plaintiff’s conduct. It set forth the rules governing the activity that, by virtue of the position assumed by the plaintiff, he was required to verify, approve, or reject (Article 108 of Ley 8131, Article 72 of the LOCGR, Ley General de Control Interno 8292, among others), and determined that those rules had not been observed.
The Chamber therefore finds that an analysis was conducted of the duty to comply with those rules and of the conduct of the plaintiff herein in relation to them, and this claim must consequently be rejected.
(See image 824 Ibídem). In the final act (acto final), the Office of the Comptroller General expressly states that, in relation to the five resolutions adopted by those under investigation, legislation was in force (Ley Forestal, Ley de uso de suelos) establishing parameters for real property and limiting the IDA’s titling activity. That final act found that, in none of the resolutions relating to the titling of the property detailed in the proceedings at issue did those under investigation request the land-use study (estudio de uso de suelos) necessary to determine at that time whether the property to be titled fell within or outside the Board of Directors’ titling authority (see image 1032 of file DJ-32-2013). In this Chamber’s view, that express statement clearly and precisely identifies, through the decision-making body, the conduct found to have been committed by the claimant herein, and the same substantive recital explains that such conduct violates sections “6 and 10 of the aforementioned Regulations, read in conjunction with articles 13, 14 and 15 of the Ley Forestal,” and applies to such conduct “constitutional sections 50, 89, and 121 subsection 14, and articles 8 and 9 of the Ley Orgánica de la Contraloría General de la República,” as well as “subsection b) of article 110 of Ley 8131” and “article 12 subsection a)” of the Ley de Control interno.
Given that express identification in the decision at issue of the applicable rules for imposing the corresponding sanction, this Chamber finds the claimant’s argument unsupported and therefore rejects it.
It was stated that, if the claimant’s conduct contrary to those rules were established, it could give rise to the liabilities described in section 110 subsections b, e and r of the Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos and articles 8 and 9 of the LOCGR. Because both the facts attributed to the claimant and the rules applicable to his case were thus set forth in the charging order, the decision-maker, after assessing them in the final act under those rules, concluded that they “ultimately titled land suited not for agriculture but for forestry,” “in breach of the existing body of law governing this matter.” In this Chamber’s view, a reading of the decision as a whole establishes that it identifies both the claimant’s actions constituting improper conduct, because the mandatory requirements corresponding to the powers granted by law to the Instituto de Desarrollo Agrario were not satisfied, and the imperative rules with which every public official working for that entity must comply.
It clearly specified which regulatory elements were found to be “absent” from the conduct of the claimant herein in his capacity as an IDA director, as well as the rules applicable to that conduct, setting forth and explaining, one by one, the legal consequences, as transcribed in proven fact 4 of this decision. The applicable rules were also properly assessed in relation to the alleged res judicata (cosa juzgada) arising from the dismissal of the criminal case against some of those under investigation. It was likewise clearly established that such dismissal had no bearing on the sanctioning proceedings (procedimiento sancionatorio) or on the assessment of the sanction to be imposed, with a clear explanation of the legal, doctrinal, and factual grounds that led the decision-maker to that conclusion. Accordingly, a reading of the final decision issued by the Office of the Comptroller General establishes that it clearly identifies both the rules existing when the claimant engaged in the conduct deemed to give rise to liability, which governed the manner in which he was required to act, and the rules penalizing failure to comply with the legal order. This claim must therefore be rejected.
In that analysis, the decision-maker issues a single ruling in the operative portion (parte dispositiva) concerning the duration of the sanction of disqualification, or prohibition from initial or renewed appointment to public-finance positions, imposed on the claimant herein for six years (image 1042 ibídem), as a conclusion drawn from the substantive considerations set forth in the corresponding recital. This Chamber finds that, in the recital identified as “Reasonableness and proportionality of the quantum of the prohibition,” the decision-maker assesses the sanction to be imposed, clearly sets forth the factors supporting the decision, and assigns a duration for the sanction to each instance of conduct. Consequently, the alleged defect is not present, and this claim is rejected.
Corollary. Consistent with the foregoing explanation and analysis of the defects alleged by the claimant in his complaint, each is unsupported, because a reading of the final decision issued by the decision-making body shows compliance with the statutory requirements governing the statement of reasons (motivación) and content required for the final act of the proceedings, and because that decision clearly, precisely, and justifiably addresses the conduct attributed to the claimant herein, the sanction imposed, and its duration. Accordingly, the claimant’s requests for declarations that decisions PA-22-2013 de diez horas del primero de noviembre del 2013, and R-DC-032-2014 de trece horas del veintitrés de abril de ese mismo año are contrary to the legal order and null and void cannot be granted, and the complaint is therefore dismissed in its entirety.
The representative of the Contraloría asserts against the plaintiff the defense of lack of legal entitlement (falta de derecho), and the State’s representative asserts lack of standing to be sued (falta de legitimación pasiva). Regarding lack of standing to be sued, it must be borne in mind that standing (legitimación) is a substantive prerequisite (presupuesto de fondo) in every judicial proceeding—together with interest and legal entitlement—and, as such, the Judges are required to examine it, even on their own motion, when the corresponding defense has not been raised. Specifically regarding such prerequisites, the Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia stated in its decision number 465-F-S1-2009, issued at 10:45 on 7 de mayo del 2009: “…These are necessary conditions for the issuance of a judgment granting relief (sentencia estimatoria), and therefore they must remain present throughout the entire proceeding.
Thus, if the absence of one or more of them is detected, the Judge may not rule on the merits of the dispute, thereby giving rise to what legal doctrine refers to as a judgment declining to reach the merits (sentencia inhibitoria).” Specifically, standing refers to the capacity of the participating parties to be parties to a proceeding; it derives or arises from the direct relationship between their sphere of interests and rights and the challenged administrative conduct (conducta administrativa impugnada). It has therefore been stated that: “a person acquires standing in a proceeding or in a particular lawsuit by virtue of a prior adverse effect suffered with respect to that person’s legally protected interests or rights.” (Nombre137195, Nombre25610. El nuevo proceso contencioso administrativo. Obra Colectiva. Poder Judicial. Escuela Judicial. San José. Costa Rica. p. 79.). It has also been stated that: “standing, ultimately, tells us in each case who the true holders of the substantive legal relationship at issue in the proceeding are; and who the parties are whose participation in the proceeding is necessary for the Judgment to be ‘effective.’” (Nombre71661, Nombre71662;, Nombre136773;, Nombre344 y Nombre71664, Nombre9069.
Derecho Procesal Administrativo Costarricense. Editorial Juricentro. San José, Costa Rica. p.162). Regarding the standing of the State, section 12, subsection 5), paragraph a), of the Código Procesal Contencioso Administrativo provides that the State shall be a defendant when the subject matter of the proceeding is administrative conduct by the Contraloría General de la República related to the exercise of its constitutional and statutory authority. Consequently, the State has standing to be sued, authorizing its participation in this proceeding, because this action arises from the Contraloría’s exercise of that authority. It is therefore immaterial whether an act was issued by the State as an entity in connection with the claims in the complaint, since the State’s standing is mandatory; accordingly, this defense must be rejected. Regarding the defense of lack of legal entitlement asserted by the Contraloría, in view of the analysis set forth in the substantive recital (considerando de fondo) of this decision, it has been determined that the final decision in the public-finance sanctioning proceeding (procedimiento sancionatorio de hacienda) brought against the plaintiff is not affected by the defects alleged by the plaintiff.
Consequently, the plaintiff’s arguments have been rejected, and it is appropriate to find that the plaintiff is not protected by any legal provision that would support the complaints and claims asserted in this matter; accordingly, the defense of lack of legal entitlement raised by both defendants must be granted.
Article 193 of the Código Procesal Contencioso Administrativo provides that court costs and attorney fees (costas procesales y personales) shall be imposed on the losing party solely by virtue of having lost. Waiver of this award is permissible only when, in the Tribunal’s judgment, there was sufficient reason to litigate, or when the judgment is rendered on the basis of evidence of which the opposing party was unaware. In the case under review, this Tribunal does not find any reason to apply the exemption established by that provision. Accordingly, the losing plaintiff must be ordered to pay court costs and attorney fees, as well as the interest accruing thereon from the time they are assessed until full payment, as requested by both defendants. Deeming it appropriate, the interest is set in accordance with section 1163 of the Código Civil, at the same rate applicable to six-month certificates denominated in colones issued by the Banco Nacional de Costa Rica.
POR TANTO
The defense of lack of standing to be sued raised by the State is rejected, and the defense of lack of legal entitlement raised by the Contraloría General de la República and by the State is granted. The complaint filed by Nombre154104 against CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA and against the ESTADO is dismissed in all respects. The losing party is ordered to pay both categories of costs, as well as the interest accruing thereon until full payment. NOTICE SHALL BE GIVEN.- Nombre125798 Francisco Hidalgo Rueda Gustavo Irías Obando *BJX47JC1VAQ061* Nombre125798, DECIDING JUDGE FRANCISCO DE LA TRINIDAD HIDALGO RUEDA, DECIDING JUDGE GUSTAVO IRIAS OBANDO, DECIDING JUDGE
CONOCIMIENTO ACTOR/A:
Nombre154104 DEMANDADO/A:
ESTADO Y CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Nº32-2022-VII TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA. SECCIÓN SÉTIMA. SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ.- Goicoechea, a las trece horas cincuenta minutos del veinticinco de abril del año dos mil veintidós.
Proceso de Conocimiento incoado por Nombre154104 , mayor de edad, casado una vez, político, vecino de la provincia de Limón, cédula de identidad número CED116924, contra la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA (en adelante Contraloría) representada por Nombre3879 , en su condición de Contralora General, cédula de identidad CED122311 y contra el ESTADO representado por Nombre29420 , en su condición de Procuradora General, cédula de identidad CED118298. Figuran los siguientes abogados como apoderados especiales judiciales: de la actora Nombre13856 cédula de identidad CED122312 (poder en imagen 255 del legajo de medida cautelar) y [Nombre62 015] cédula de identidad [Valor 007] (poder visible en imagen 286 carpeta principal del expediente judicial en adelante expediente judicial), del Estado Nombre113439 cédula de identidad CED116985; de la Contraloría los abogados Hansel Arias Ramírez, cédula de identidad CED122313, Paula Serra Brenes, cédula de identidad CED116893 y Nombre154105 Nombre7296, cédula de identidad CED116505 (poderes visibles por su orden en imágenes 156, 330, 255, 329 de la carpeta electrónica de medida cautelar)
CONSIDERANDO
Como parte del iter procesal tenemos lo siguiente:
En relación a las pretensiones enunciadas d) y e) fue declarada inadmisible esta demanda, acorde a la resolución de las nueve horas treinta y cinco minutos del diez de febrero de dos mil veintidós, visible en imagen 468 Ibídem.
La revisión de los alegatos y documentos aportados por las partes, permiten tener como acreditados los siguientes hechos:
Asimismo, les podría resultar aplicable el régimen de responsabilidades que contempla el numeral 110 incisos b), e), y r) de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos (Ley n° 8131), normativa que forma parte del ordenamiento de control y de fiscalización superior de la Hacienda Pública, en razón de que los investigados eventualmente actuaron de forma negligente en la preservación y salvaguarda de bienes inmuebles que forman parte del Patrimonio Natural del Estado, los cuales a su vez son fondos públicos y constituyen Hacienda Pública, conforme los numerales 50, 89 y 121 inciso 14 de4 la Constitución Política, así como el 8 y 9 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República. Los investigados al participar presuntamente en la emisión de acuerdos de titulaciones ilegales, eventualmente dispusieron de los fondos públicos para una finalidad legal distinta a la conservación y protección, lo cual podría haber ocasionado una disminución, afectación o perjuicio a la Hacienda Pública.
De igual forma se les imputa el régimen de responsabilidad por eventuales faltas al deber de vigilancia y diligencia debida en su condición de jerarcas del IDA y debilitamiento al control interno, al presuntamente no haber velado por el adecuado desarrollo de la actividad de la otrora IDA -hoy INDER- y tampoco haber tomado de inmediato medidas correctivas ante irregularidades en el procedimiento de titulación, como fue no atender las supuestas evidencias técnicas que constataban en los expedientes administrativos de titulaciones que hacían suponer la condición forestal de los bienes inmuebles objeto de titulación, así como las probables omisiones de requisitos procedimentales (estudios de capacidad de uso de suelo y clasificación de Patrimonio Natural del Estado al MINAE-SINAC) previo a la titulación de cada una de las fincas enunciadas en la parte considerativa de esta resolución, todo lo cual presumiblemente permitió que los investigados otorgaran explícita o implícitamente su visto bueno a una actuación irregular e ilegal, con todo lo cual se les reprocha que no cumplieron con el deber de vigilancia que como jerarcas de una entidad pública les correspondía, pues de haber actuado de una manera diligente y ajustada a derecho al momento de valorar esa circunstancia, se habría impedido el traslado de bienes inmuebles del dominio público que formaba parte del Patrimonio Natural del Estado y son fondos públicos, al dominio privado y evitando el consecuente menoscabo al Patrimonio Natural del Estado, tal y como se dispone en los artículos 12 inciso a) y b) y 39 de la Ley General de Control Interno (Ley n° 8292), normativa que también forma parte del ordenamiento de control y fiscalización superior de la Hacienda Pública.
Asimismo, en razón de la emisión del Artículo 31 de la Sesión 005-05, celebrada 7 de febrero del 2005, podría resultar una eventual responsabilidad para los investigados por incumplimiento en el deber de probidad en el ejercicio de sus funciones conforme se dispone en el artículo 3 de la Ley contra la corrupción y el enriquecimiento ilícito en la función pública, normativa que también forma parte del ordenamiento de control y fiscalización superior de la Hacienda Pública. Además, de las conductas establecidas en el numeral 38 inciso d) de esa misma ley, toda vez que eventualmente el actuar de los investigados en la emisión del acto administrativo contenido en el Artículo 31 de la Sesión 005-05, podría no haber satisfecho el interés público, al no asegurar que esa decisión se adoptara en cumplimiento de los objetivos propios del IDA (actualmente INDER) que es el de titular bienes inmuebles cuya vocación fuese la agraria y no la forestal.
Todas las anteriores actuaciones y omisiones de los investigados podrían conllevar eventualmente a la aplicación de la prohibición de ingreso o reingreso a cualquier cargo de la Hacienda Pública contenida en el artículo 872 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, la cual podrá ser de dos a ocho años; la imposición de dicha prohibición trae como consecuencia que el infractor o infractores cesen inmediatamente de cualquier cargo de la Hacienda Pública en que se encuentre nombrado, sin responsabilidad para el Estado, excepto aquellos que al momento de la imposición de la prohibición, ya tengan la condición de servidores electos popularmente (Resolución de la Sala Constitucional número 8493-2006 de las 14 horas 43 minutos del 14 de junio de 2006). Lo anterior en virtud de que presuntamente los investigados aprobaron con su voto la titulación de varias fincas sin hacer oposición, salvedad u exclusión alguna, tal y como correspondía, siendo que no podía en modo alguno titularse por parte del IDA a favor de un sujeto particular, al poseer el inmueble la naturaleza de bien demanial como parte del Patrimonio Natural del Estado, existiendo en este caso, una presunta falta del deber de vigilancia, en su condición de jerarcas del IDA, con las actuaciones que realizaban sus titulares subordinados y la diligencia debida para los casos sujetos a su aprobación directa, así como permitir el debilitamiento del control interno, las cuales de conformidad con el artículo 213 de la Ley General de la Administración Pública a mayor jerarquía de los funcionarios en relación con el vicio, mayor es su deber de conocerlo y apreciarlo debidamente.
En resumen por presuntamente haber cometido faltas graves contra las normas que integran el ordenamiento o sistema de control y fiscalización superior", tal y como consta en imágenes 798 a 835, del archivo denominado DJ-32-2013, en carpeta de pruebas identificada como "2", (en adelante archivo DJ-32-2013) 3) Que dentro del procedimiento disciplinario DJ-32-2013, se aportó como prueba un expediente penal, donde consta sentencia firme del Juzgado Penal del Segundo Circuito Judicial de San Nombre344 de las dieciséis horas treinta minutos del nueve de setiembre de dos mil trece que resolvió: "se dispone el sobreseimiento definitivo en favor de [Nombre62 001] (...) [Nombre62 002] (...) [Nombre62 003] (...) [Nombre62 004] (...) [Nombre 005] (...) [Nombre 006] (...) [Nombre 007] (...) [Nombre 008] (...) [Nombre 009] (...) [Nombre 010] (...) [Nombre62 011] (...) por los delitos de PECULADO, PREVARICATO cometidos en perjuicio de los DEBERES DE LA FUNCION PUBLICA y contra [Nombre62 012] (...) [Nombre62 013] (...) [Nombre62 014] (...) por los delitos de PECULADO EN CALIDAD DE CÓMPLICE E INCUMPLIMIENTO DE DEBERES en perjuicio de LOS DEBERES DE LA FUNCION PUBLICA y contra [Nombre 015] (...) por el delito de INFLUENCIA EN CONTRA DE LA HACIENDA PUBLICA Y ENRIQUECIMIENTO ILICITO ", proceso penal donde los delitos investigados se relacionaron a los hechos relacionados con la titulación de las fincas [Valor 001], [Valor 002], [Valor 003] , [Valor 004] y [Valor 005], tal y como consta en imágenes 912 a 939 del archivo DJ-32-2013.
A la hora de presentar su acción, a modo de resumen y sin perjuicio de la totalidad de manifestaciones expresadas y estudiadas por esta Cámara, señaló el demandante en su cuadro fáctico, que fue miembro de la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario, entre el año 2002 y 2005, además que tiene 27 años de carrera en la función pública. Que por resolución PA-22-2013 de diez horas del 1 de noviembre del 2013, se sancionó a varios directivos del instituto dicho, incluyendo a su persona, ordenando la prohibición de ingreso y reingreso para ejercer cualquier cargo de la hacienda pública, en los términos contemplados por el artículo 72 de la ley n° 7428, por el plazo de seis años a partir de la firmeza de esa resolución. Señala que esa resolución se dictó dentro del procedimiento administrativo disciplinario DJ-32-2013, y que en su criterio dicho procedimiento fue violatorio de los principios generales que rigen la materia del debido proceso, señala que fue carente de valoración objetiva de la prueba y otros elementos que expuso en el procedimiento tanto él como los restantes directivos investigados, y pese a ello el ente contralor arribó a la conclusión de causa falsa y de generalización apresurada, considera que ello llevó a una sanción muy severa y desproporcionada a los investigados por varios actos administrativos que describe en su escrito de demanda como que fueron analizados en sede penal dentro del proceso seguido en expediente 07-000026-621-PE en el cual por sentencia se tuvieron como apegados al bloque de legalidad y fueron eximidos de toda responsabilidad por exactamente los mismos hechos según su criterio; considera que la señora Contralora y el Órgano decisor del procedimiento disciplinario no le tomaron la importancia que se debe a la prueba aportada y la desdeñan sin mayor razonamiento sancionando por segunda vez a algunos de los investigados por los mismos cinco actos que según aquella sentencia judicial estimó fueron dictados en apego al bloque de legalidad vigente en el momento en que se tomaron.
Explica que se impugnó la sanción oportunamente ofreciendo abundante prueba, y en su criterio excelentes argumentos que no fueron considerados en la resolución PA-22-2013 de diez horas del 1 de noviembre de 2013 y por ello se declararon sin lugar los recursos de revocatoria interpuestos y por resolución R-DC-32-2014 dictada a las trece horas del 23 de abril del 2014 el Órgano Contralor declaró sin lugar su apelación reiterándose en ésta última por parte de la señora Contralora, los mismos fundamentos y argumentos emitidos en la resolución objeto de recurso, esa resolución se le comunicó mediante oficio 03988-DC-0134 de fecha 23 de abril de 2014. Señala el actor que labora como asesor de la fracción parlamentaria del Partido Unidad Social Cristiana y que la sanción impuesta de ejecutarse, le ocasionaría un daño evidente pues la única fuente de ingresos económicos que tiene y con la cual sufraga sus gastos personales y pagos de créditos y es sostén de su madre y familia, es ese trabajo; argumenta que su edad y condiciones actuales de salud le dificultarían encontrar nueva ocupación; según expone la ejecución de la sanción traería un efecto cascada en su récord crediticio, y en su condición de figura pública que se vería enlodado afectando la sanción todos los aspectos de su vida actuales y futuros, que parte de esos daños mencionados a su imagen como figura pública y político son de conocimiento nacional, ante informaciones de prensa escrita radial y televisiva.
Aduce que mediante certificaciones ACOPAC-OT-C-001-10 del 07 de mayo de 2010, ACOPAC-OT-C002-10 del 07 de mayo de 2010 y ACOPAC-OT-C-003-2010 del 07 de mayo de 2010, el Área de Conservación del MINAET certificó que las fincas número [Valor 001], [Valor 004] y [Valor 003] no son Patrimonio Natural del Estado. Como razones de derecho señala sobre los hechos que le fueron imputados, que no existe una narración clara precisa y circunstanciada de los hechos atribuibles al aquí actor, pues se narra una serie de titulaciones en las que participaron numerosos funcionarios por lo que no hay claridad de los hechos que se le atribuyen; afirma que no existe nexo de causalidad entre tales actuaciones y la responsabilidad endilgada a su persona por lo que en relación a cada una de las titulaciones aprobadas por la Junta Directiva de la entidad antes indicada, aduce que no existe ninguna conducta que le sea atribuible, que se le sanciona por "presunciones" y no por actuaciones, argumenta que no se dio una adecuada fundamentación para imponer la sanción, tampoco un análisis de sus funciones y de sus obligaciones, ni se le señala en forma clara cuáles de sus deberes se incumplieron ni la norma que se le aplica por lo que aduce una falta de tipicidad, además en su criterio no fue debidamente valorada la sanción a imponerse, no se le explican los elementos tomados en cuenta para fijar el tiempo de vigencia de la sanción que se le impone ni se le indican claramente las omisiones presuntamente cometidas por lo que reclama la nulidad del acto final y de la resolución que rechaza su apelación.
Notificadas todas las partes de la existencia de esta demanda, la representación de la Contraloría contesta oponiéndose a la misma indicando en forma resumida, que en la resolución final del procedimiento sancionatorio seguido contra el actor, se estableció en forma clara que participó en la adopción de los acuerdos contenidos en los artículos 32 y 31 de las sesiones de junta directiva 16-04 del 13 de mayo de 2004 y 05-05 del siete de febrero del dos mil cinco, y se estableció que se dio incumplimiento al deber de vigilancia y preservación del patrimonio público, con esos acuerdos, debilitando el control interno y permitiendo la materialización del menoscabo de la Hacienda Pública; señala que se infringió también el deber de probidad por no asegurarse de que los acuerdos cumplieran con los objetivos propios del entonces IDA. Estima que el acto impugnado especifica en su criterio, los hechos imputables al actor cuando en el considerando tercero en el punto A se enunció que los directivos tuvieron a su disposición "una serie de documentos" y se indicó sobre ello que "permitía a las autoridades del IDA darse cuenta de la naturaleza forestal y no agraria de los terrenos que se pretendían titular pese a lo cual acordaron las titulaciones.
Aduce que se dispuso con claridad sobre la ausencia del certificado de uso de suelo y que contrario a lo que reclama el actor respecto a esto, no hubo violación al principio de tipicidad porque el decisor indica en forma clara sobre la culpa grave que se produce porque los acuerdos de titulación se "apartan de lo que disponen los ordinales 6 y 10 del reglamento de cita en relación armónica con los artículos 13, 14, y 15 de le Ley Forestal" y que ello afectó de ilegítima e irregular la actividad así como descuidada y negligente, además que se analiza la aplicación de los numerales 6 y 10 del reglamento de titulación de tierras en Reservas Nacionales que impedían titulaciones en bienes que por su naturaleza no podrán salir del dominio público y que en la imputación de cargos se indicó que se valorarían tales circunstancias. En su criterio la resolución final del procedimiento efectuó un adecuado razonamiento sobre las consecuencias jurídicas atribuidas a las conductas investigadas y la sanción a imponerse.
En cuanto al argumento del actor de que se decidió sobre presunciones, ello por señalar la resolución final que "se pudo incumplir con el requisito legal", estima que es una observación sacada de contexto, y que por el contrario en la decisión tomada se establece en forma clara que se concluye la existencia de conductas que fueron calificadas como falta grave y los elementos que se tomaron en cuenta para considerar como grave a las mismas en diversas valoraciones a lo largo del acto administrativo objeto de este proceso. En relación a una presunta cosa juzgada que debió ser valorada para imponer la sanción, ante el pronunciamiento de sobreseimiento en materia penal, expone que el voto 16001-2011 de 9.30 horas del 25 de noviembre del 2011 de Sala Constitucional permite establecer que no existe tal situación. Ante el reclamo de ausencia de análisis de la proporcionalidad de la sanción, afirma que sí existe tal valoración y que se justificó adecuadamente porque se dio esa graduación a la sanción, afirma que la resolución claramente indica que se da por la concurrencia de una reiteración de la conducta infractora según los hechos que originaron el procedimiento.
Solicitó fueran rechazados los daños y perjuicios al no darse una relación causa efecto que permita establecer una consecuencia directa de lo resuelto con los presuntos daños reclamados, ratificando todo lo expuesto en sus conclusiones donde reitera además que los argumentos del actor se efectúan haciendo uso de un análisis aislado y fragmentado de cada uno de los hechos imputados. Excepciona la falta de derecho y solicita se rechacen todas las pretensiones, y se dicte una condenatoria en costas a cargo del actor con imposición de intereses sobre dichas costas. Por su parte el representante del Estado en su contestación, indica que no existe ninguna conducta estatal reprochable o que genere daños y perjuicios ya que se impugna un procedimiento llevado a cabo por el ente Contralor en ejercicio de su función fiscalizadora que es independiente del Estado y que en su criterio acorde con el contenido del voto 714-F-2002 de Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia dictado a las 16.20 horas del 18 de setiembre del dos mil dos, debe rechazarse la demanda en su contra al no existir un nexo causal ni legitimación pasiva en este caso.
Señala que el sobreseimiento de una causa penal no genera cosa juzgada aplicable a este caso por cuanto el Juzgado penal sobresee debido a la falta de tipicidad penal de la conducta investigada, y solicita se declare falta de legitimación pasiva. En sus conclusiones reitera dichos argumentos, y adiciona que al no haberse separado la acción contra el Estado de la demanda contra la Contraloría, debe ser rechazada con cargo a la actora del pago de costas y sus respectivos intereses .
Ante los reclamos de la actora, estima esta Cámara que es primordial establecer el marco normativo aplicable al procedimiento sancionatorio seguido en el caso concreto para luego valorar por el fondo las pretensiones de la demandante. Establece el artículo 68 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (en adelante LOCGR), que la Contraloría, tendrá la potestad de ordenar y recomendar sanciones y expresa sobre ello, que tal posibilidad se da: "cuando en el ejercicio de sus potestades determine que un servidor de los sujetos pasivos ha cometido infracciones a las normas que integran el ordenamiento de control y fiscalización contemplado en esta Ley o ha provocado lesión a la Hacienda Pública" (ver norma de rito); el mismo numeral señala que se instaurará un procedimiento y se emitirá un acto final en el cual "recomendará al órgano o autoridad administrativa competente, mediante su criterio técnico, que es vinculante, (subrayado no es del original) la aplicación de la sanción correspondiente de acuerdo con el mérito del caso.
La Contraloría formará expediente contra el eventual infractor, garantizándole, en todo momento, un proceso debido y la oportunidad suficiente de audiencia y de defensa en su favor. La autoridad competente del sujeto pasivo requerido deberá cumplir, dentro del plazo que le establezca la Contraloría, con la recomendación impartida por esta; salvo que, dentro del término de ocho días hábiles contados a partir de la comunicación del acto, se interponga una gestión de revisión, debidamente motivada y razonada, por parte del jerarca del sujeto pasivo requerido. En este caso y una vez resuelta la gestión indicada, deberá cumplir, sin dilación, con lo dispuesto en el pronunciamiento técnico jurídico final de la Contraloría, so pena de incurrir en el delito de desobediencia, sin perjuicio del régimen de prescripciones contemplado en esta Ley. La expiración del plazo fijado por la Contraloría General de la República para que el sujeto pasivo imponga la sanción ordenada, no hará prescribir, por sí, la responsabilidad del servidor ni caducar el derecho del sujeto pasivo a imponer dicha sanción, sin perjuicio del régimen de prescripciones contemplado en esta Ley.
El derecho de la Contraloría General de la República a ejercer, en el caso concreto, la potestad para recomendar u ordenar la aplicación de sanciones prescribirá en el término de dos años contados a partir de la iniciación del expediente respectivo. El inicio del expediente se entenderá con la orden de la oficina competente de la Contraloría para comenzar la investigación del caso, en relación con determinados servidores"; según el REGLAMENTO ORGÁNICO DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA (en adelante ROCGR), la oficina competente para este procedimiento es la División Jurídica y atendiendo al numeral 16 de dicho reglamento "La División Jurídica depende orgánicamente del Despacho Contralor y se encuentra a cargo de una Gerencia de División. Ejecuta funciones exclusivas de fiscalización superior contenidas en la normativa que le atribuye competencias sustantivas al órgano contralor y ejerce la rectoría jurídica en los procesos del macroproceso de fiscalización integral para lo cual dirige, gestiona y asesora jurídicamente en los procesos institucionales, con el propósito de que toda la actividad que ejerce la institución se desarrolle de conformidad con el ordenamiento jurídico," y "lidera los procesos de: (...) b. Procedimientos administrativos (...) d. Emisión de criterios vinculantes.
" (ver reglamento referido) Propiamente en cuanto al procedimiento administrativo a cargo de dicha dirección, señala el numeral 18 del mismo reglamento: "Los funcionarios de la División Jurídica podrán resolver de forma unipersonal o colegiadamente los actos que den inicio y pongan fin a los procedimientos administrativos tendentes a determinar las responsabilidades civiles y administrativas en materia de Hacienda Pública o a declarar la nulidad absoluta de actos y contratos.". Por su parte el REGLAMENTO DE ORGANIZACIÓN Y SERVICIO DE LAS POTESTADES DISCIPLINARIA Y ANULATORIA EN HACIENDA PÚBLICA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA (en adelante Reglamento de organización) señala en su numeral 3: "El cumplimiento de las funciones encomendadas a la Contraloría General en materia de procedimientos administrativos tendentes a declarar responsabilidades en el orden administrativo sancionador, civil o para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de los actos o contratos que emiten los sujetos pasivos del ordenamiento de control y fiscalización de la Hacienda Pública, estará a cargo de la División Jurídica, sin perjuicio de las potestades del Despacho Contralor" y acorde al numeral 49 del mismo reglamento, "Concluida la comparecencia, el órgano decisor podrá dictar el acto final inmediatamente", acto que acorde al numeral 52 del mismo reglamento en el plazo de cinco días hábiles, contados a partir de su firmeza, deberá comunicarse a la autoridad competente del sujeto pasivo, para que se aplique la respectiva sanción que deberá ejecutar lo indicado en ella, salvo que, dentro del término de ocho días hábiles contados a partir de la comunicación del acto, el jerarca de la entidad u órgano requerido, interponga una gestión de revisión, debidamente fundamentada y motivada.
Para el caso de los asuntos relacionados con hacienda pública, establece el numeral 71 de la LOCGR que "La responsabilidad administrativa del funcionario público por las infracciones previstas en esta Ley y en el ordenamiento de control y fiscalización superiores, prescribirá de acuerdo con las siguientes reglas: a) En los casos en que el hecho irregular sea notorio, la responsabilidad prescribirá en cinco años, contados a partir del acaecimiento del hecho. b) En los casos en que el hecho irregular no sea notorio -entendido este como aquel hecho que requiere una indagación o un estudio de auditoría para informar de su posible irregularidad- la responsabilidad prescribirá en cinco años, contados a partir de la fecha en que el informe sobre la indagación o la auditoría respectiva se ponga en conocimiento del jerarca o el funcionario competente para dar inicio al procedimiento respectivo. (el subrayado no es del original).
La prescripción se interrumpirá, con efectos continuados, por la notificación al presunto responsable del acto que acuerde el inicio del procedimiento administrativo". (el subrayado no es del original). Impuesta una sanción a través del acto final de dicho procedimiento acorde al artículo 72 de la LOCGR se deberá disponer en caso de concurrir los elementos requeridos la prohibición de ingreso o de reingreso del infractor. En ese sentido dispone el numeral citado: "No podrá ser nombrado en un cargo de la Hacienda Pública quien haya cometido un delito o falta grave contra las normas que integran el sistema de fiscalización, contemplado en esta Ley o contra la propiedad o la buena fe de los negocios. La presente prohibición tendrá vigencia por un plazo que no será menor de dos años ni mayor de ocho años, a juicio de la Contraloría General de la República, la cual resolverá con vista de la prueba del caso.
Asimismo regirá la prohibición, por igual plazo, en contra de ex servidores públicos que intenten reingresar a la Hacienda Pública, cuando hayan cometido un delito o falta grave como los mencionados en los numerales anteriores, aunque su relación de servicio anterior con la Hacienda Pública haya terminado sin responsabilidad de su parte. Además, se aplicará la prohibición aquí establecida contra el servidor público que haya sido despedido, por haber cometido un delito o falta grave como los ya citados. Al aplicar la prohibición anterior, la Contraloría fijará su duración dentro de los límites indicados y computará, en favor del afectado, el tiempo durante el cual haya permanecido fuera de la Hacienda Pública, después de su último cargo en ella." (ver norma de rito); entonces existe un procedimiento ante la CGR para determinar la responsabilidad administrativa del funcionario público cuando se estime que se han producido "infracciones" relativas al "control y fiscalización" de fondos públicos, procedimiento que se lleva a cabo por la Dirección Jurídica de la Contraloría, y que se rige por esa normativa especial, que debe fijar por imperio de ley no solo el tipo de falta que se estima como cometida, sino una sanción de prohibición de ingreso y reingreso a las funciones públicas relacionadas con hacienda pública.
Sobre el régimen de nulidades. En relación a la validez de los actos administrativos, la Ley General de la Administración Pública (en adelante LGAP), regula el acto administrativo, por ser este manifestación de la voluntad de la Administración dirigida a realizar los fines que le han sido impuestos por el ordenamiento; en consecuencia, los actos generados por el órgano director del procedimiento sancionatorio y por el órgano decisor del mismo se rigen por estos elementos. Según la LGAP, el acto administrativo debe emitirse conforme a las reglas vigentes del ordenamiento, en caso de omitirse los requisitos establecidos surge el llamado vicio del acto, que genera la invalidez del mismo, sea en forma parcial o absoluta; cuando la invalidez, o ausencia de requisitos, recae en los elementos sustantivos del acto (competencia del agente, fin, motivo, y contenido), el acto es absolutamente nulo y no surte efectos; cuando el vicio recae sobre elementos accesorios del acto (como las formalidades exteriores), es relativa y/o subsanable.
Así, la nulidad es la condición de invalidez que presenta el acto administrativo, de forma que la anulación la produce la resolución que emite el órgano competente -sea jurisdiccional o administrativo en este caso esta Cámara del Tribunal-, para declarar que una actuación formal resulta disconforme con el ordenamiento jurídico. El acto administrativo que así es declarado, no puede surtir ningún tipo de efecto según regulan los artículos 165 al 172, 176 a 179 de la Ley General de la Administración Pública, (en adelante LGAP). Para que se anulen actos emitidos por la administración, se debe efectuar una confrontación del acto con los elementos de validez que le prescribe el ordenamiento jurídico, una revisión de la legalidad o “juicio contencioso de nulidad” (antes juicios ordinarios). Se trata entonces de un proceso en el que la parte actora está llamada a demostrar la o las infracciones al ordenamiento jurídico que se alegan cometidas y actuantes en el acto cuya erradicación de ese mismo ordenamiento se solicita en la demanda.
La emisora del acto, habrá de demostrar el cumplimiento de los requisitos y exigencias que le impone el ordenamiento jurídico para su plena validez del acto emitido (véase art. 122 del Código Procesal Contencioso Administrativo en adelante CPCA). No es posible suponer la nulidad, sino que ésta debe ser primero probada por la parte que la alega (acorde con el onus probandi, o deber de probar, que incumbe a quien alega), y luego ser declarada en sentencia de juez competente. (en similar criterio se han dictado los votos 37-2014-IV, 108-2013-V, 70-2019-VI del Tribunal Contencioso Administrativo). Debe verificarse el procedimiento administrativo llevado a cabo de previo a la emisión del acto administrativo, por ser el procedimiento el instrumento utilizado para adoptar una decisión, y así garantizar la legalidad, oportunidad y conveniencia de la decisión administrativa, así como el correcto funcionamiento de la función pública pues acorde a lo que señala el numeral 214 de la LGAP, el procedimiento tiene como objeto establecer la verdad real de los hechos que sirven de motivo al caso, conforme los contenidos de los artículos 225.1, 216.1, 217, 218, 219, 297, 317, de la misma LGAP, entre otros.
Determinado el incumplimiento de los elementos requeridos en el acto, acorde al numeral 223 de la LGAP, esa omisión de formalidades sustanciales causará nulidad del procedimiento. En relación con el acto final de un procedimiento, acorde a los numerales 136, 335, 336, de la LGAP, éste debe ser "motivado" y debe respetar la aplicación de las reglas de la sana crítica racional en la valoración de la prueba, tal y como como lo ha considerado la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, en la sentencia número 1994-03374 de las nueve horas con doce minutos del siete de mayo de mil novecientos noventa y nueve; además se debe emitir la resolución final debidamente considerada, con la necesaria expresión formal de los motivos tanto de derecho y que configuran la base legal, como los de hecho, ello por estar así dispuesto en los artículos 39 y 41 de la Constitución Política y 136 de la LGAP, elementos que en la práctica se materializan bajo expresiones diversas como por ejemplo "cuestiones de hecho", "hechos no probados", "hechos probados", "cuestiones de derecho", "cuestiones de fondo", "elementos de convicción" entre otras formas de expresión; sin importar como se enuncien en el acto decisor, siempre deben permitir conocer el proceso analítico efectuado por el emisor.
Ese acto debe tener una motivación, sea DIRECTA, cuando el acto contenga en su literalidad, el fundamento para la decisión, o INDIRECTA, cuando la conducta administrativa refiera como respaldo de su contenido, siempre y cuando esa referencia se haga de manera explícita e inequívoca, en relación a dictámenes o resoluciones previas que hayan determinado la adopción del acto. Debe entenderse, que existe una necesidad legal de que se indique en forma clara cierta y detallada los hallazgos relevantes, determinantes, y probatorios que justifican el acto, debe exponerse un análisis de las probanzas, que han llevado a la conclusión acorde al numeral 334 de la LGAP, tiene como requisito para su eficacia, una debida comunicación al administrado, para que "sea oponible a éste" según el numeral 345 de la LGAP, de forma que la normativa establece la posibilidad de reclamar contra recursos, limitando al acto final del jerarca el recurso de revocatoria conforme a las reglas de la reposición del Código Procesal Contencioso-Administrativo.
Sobre el régimen de responsabilidad. Siendo que el procedimiento administrativo en el que se generan los actos cuya nulidad se reclama en este proceso judicial, es un procedimiento administrativo de responsabilidad, debe considerarse además los elementos que rigen esta materia. Téngase presente que la responsabilidad se atribuye a un sujeto contra quien se ha establecido la obligación de reparar, indemnizar o compensar un daño infringido a la esfera jurídica de otro sujeto, se divide en subjetiva y objetiva, de acuerdo con el criterio de imputación que se utiliza en cada caso: en el primero, la voluntad del obligado, quien actúa en forma culpable; en el segundo, criterios objetivos tales como el riesgo, expresamente establecidos por la ley. Para la concurrencia de la responsabilidad subjetiva, se requiere la demostración del daño, el dolo o culpa por parte del autor del hecho dañoso y la relación de causalidad entre la conducta que lo produce y el menoscabo; por otro lado la responsabilidad objetiva requiere que se demuestre el daño y la relación de causalidad para atribuir responsabilidad a los sujetos quienes objetivamente deben responder.
Existe a su vez responsabilidad contractual y extracontractual, dependiendo de si surge del incumplimiento de una obligación convenida libremente por las partes, o surge del incumplimiento del deber general de no causar daño a los demás. Para definir su existencia, debe efectuarse la valoración de prueba relacionada con el incumplimiento y una vez determinado aquél, se presume un culpable, conforme el artículo 702 del Código Civil (a mayor abundamiento se refiere a las sentencias de Sala Primera númeors 320 de las 14:20 hrs. del 9 de noviembre de 1990, 354 de las 10 hrs. del 14 de diciembre de 1990, 103 de las 14:50 hrs. del 28 de junio de 1991, 17 de las 15 hrs. del 27, 20 de las 14:45 hrs. del 31, ambas de enero de 1992, 45 de las 14:15 hrs. del 11 de junio de 1997, 53 de las 15:10 hrs. del 27 de mayo de 1998, 589 de las 14:20 hrs. del 1 de octubre de 1999, 36 de las 15:40 hrs. del 10 de enero, 509 de las 14:25 hrs. del 11 de julio, ambas de 2001 y 875-2010 de las 9 horas 35 minutos del 22 de julio de 2010).
Para que se dé la responsabilidad debe existir "causalidad", ésta surge de la valoración casuística con base en los hechos, valoración que permite determinar una relación de causa efecto entre el daño reclamado y la conducta desplegada, para determinar una vinculación entre daño y la conducta como resultado del análisis de probabilidad de las circunstancias específicas que incidan en la materia, (en este sentido, pueden verse, entre otras, las resoluciones 1008-F-2006 de las 9 horas 30 minutos del 21 de diciembre de 2006, 467-F-2008 de las 14 horas 25 minutos del 4 de julio de 2008, y 875-2010 de las 9 horas 35 minutos del 22 de julio de 2010, todas de Sala Primera). En un procedimiento ordinario de responsabilidad se pretende entonces, acorde a lo expuesto, establecer una obligación de reparar, indemnizar o compensar un daño infringido a la esfera jurídica, si se determina que existe "responsabilidad" de parte del sujeto objeto del procedimiento; responsabilidad que en el caso concreto se pretendía demostrar dentro del procedimiento administrativo de responsabilidad seguido contra la parte actora.
La obligación declarada ante la determinación de "responsabilidad", debe ser impuesta a través de una decisión (acto), que se produce a lo interno del procedimiento administrativo bajo la figura del llamado "acto final" o resolución final. El acto final del procedimiento ordinario, por determinar obligaciones, cuando se trata de responsabilidad conforme los numerales 134 a 136 de la LGAP debe ser por escrito, motivado, con mención, sucinta al menos, de sus fundamentos, debe definir en forma clara y precisa la responsabilidad del sujeto y sus consecuencias. Una vez definida esa responsabilidad, procederá entonces la aplicación del numeral 150 de la LGAP que señala: " 1. La ejecución administrativa no podrá ser anterior a la debida comunicación del acto principal, so pena de responsabilidad". Corolario de lo anterior entiende esta Cámara que existen elementos necesarios para la validez de los actos administrativos relacionados a la determinación de la responsabilidad, donde el ordenamiento exige que se emita pronunciamiento escrito, motivado, que establezca en forma clara y precisa, la existencia de un nexo de causalidad entre una conducta u omisión y el hecho lesivo que genere la responsabilidad, con el consecuente deber de resarcimiento o restitución de la situación jurídica al estado original.
Entendido así el acto administrativo, para el caso concreto deben aplicarse esos elementos y definir con la lectura de las pruebas admitidas en este asunto, si las mismas permiten establecer la existencia de las nulidades reclamadas por la actora.
VII- SOBRE EL CASO CONCRETO SOMETIDO A VALORACIÓN DEL TRIBUNAL. Conforme a los alegatos esgrimidos por las partes y las pretensiones esbozadas por el demandante que han continuado hasta sentencia, para esta Cámara es claro que el punto a dilucidar en la presente litis, es si la resolución PA-22-2013 de diez horas del primero de noviembre del 2013, cumple con los requisitos de forma y fondo para su validez, ello porque el actor pese a que pretende también la declaratoria de nulidad de la resolución R-DC-032-2014 de trece horas del veintitrés de abril de ese mismo año, no especificó respecto a esta reclamo específico adicional a la falta de aceptación de sus argumentos y reiteración de los sustentos esgrimidos en el acto final emitido por resolución PÄ-22-2013. La parte actora reclama nulidad de la resolución PA-22-2013 por carecer de ciertos elementos, ante la extensa exposición de la actora, esta Cámara resume de la lectura de su demanda, que los elementos generadores de la nulidad que se reclama se pueden materializar de la siguiente manera: i) inadecuada exposición de los hechos tenidos por demostrados contra el aquí actor; ii) inexistencia de un análisis de las obligaciones del actor y ausencia de análisis sobre el incumplimiento de las mismas; iii) Falta de fundamentación en cuanto a la aplicación de las normas al caso concreto; iv) inadecuada valoración de la conducta desplegada que impide la determinación de la norma previa que sanciona la conducta y en consecuencia falta de tipicidad; v) falta de análisis de los motivos para imponer la sanción y falta de proporcionalidad en la graduación de la misma. En esa exposición, acorde a los argumentos esgrimidos en la demanda presentada en esta sede judicial, procede esta Cámara a resolver sobre el fondo de lo pretendido.
Así entendido, los hechos tenidos como probados, no son exclusivos de la conducta del actor, sino que se relacionan a la totalidad de las situaciones jurídicas que antecedieron a esa conducta que es investigada, por lo que efectivamente de la serie de actos efectuados por la administración y que fueron investigados, solo algunos de ellos se relacionan con conductas desplegadas por el aquí demandante más resultan para esta Cámara necesarios para la solución del fondo del procedimiento tal y cual los requirió el órgano decisor. La lectura de la resolución PA-22-2013, expone en forma clara, que se tienen por ciertas una serie de titulaciones de bienes inmuebles y dentro de cada una de ellas se tuvo por ciertas una serie de actuaciones de la administración, que fueron desplegadas por diversos funcionarios, no queda duda según la redacción utilizada por el órgano decisor del procedimiento, en cuanto a la relación de las actuaciones efectuadas por los diferentes funcionarios participantes de tales titulaciones y de los investigados en el procedimiento.
Para esta Cámara, la narrativa de hechos probados, permite establecer situaciones fácticas que llevaron a la participación del aquí actor en los investigados y a partir de esa descripción procedió el decisor, a dar una valoración de los actos desplegados propiamente por el aquí actor conforme consta en la parte considerativa del acto final impugnado, donde se evidencia cada uno de los actos investigados, y descritos en el traslado de cargos que se notificó al aquí actor y que se relacionan con los hechos probados en este acto; hechos que fueron comunicados al actor en el momento de imputarle los cargos y que se reiteraron en el considerando de fondo de esa resolución cuando se transcribe en lo conducente el traslado de cargos del procedimiento y se le señala en forma expresa que a los investigados "se les atribuye es que con ese voto favorable, fueron responsables de haber adoptado acuerdos que propiciaron la titulación a favor de particulares de fincas enumeradas en la intimación, las cuales por su naturaleza formaban parte del Patrimonio Natural del Estado conforme a la Ley Forestal (...) y al permitir que aquellas fincas salieran del dominio público, los investigados incumplieron su deber de vigilancia y de preservación de patrimonio público, función que les correspondía ejercer como jerarcas de esa institución".
Acorde a esos cargos para esta Cámara la descripción de hechos probados efectuada por la Contraloría cuando expone una a una las titulaciones en que participaron todos los investigados y donde se señala que el 7 de febrero del 2005 la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario (IDA), aprobó la solicitud de segregar y traspasar y extender título supletorio de las diferentes fincas que se describieron en cada una de sus titulaciones, permite tener por descritos en forma cierta y certera los hechos que se le atribuyeron en el traslado de cargos y los que se le tienen como participante. Este acto claramente expone que se omitió por parte del IDA, en cada una de esas titulaciones solicitar de previo el estudio de capacidad de uso de suelo y la clasificación de los terrenos, y esa omisión corresponde a los hechos que se le atribuyen a los miembros de la junta directiva por lo que para esta Integración, se efectuó una adecuada descripción de hechos en relación con las actuaciones y hechos que se atribuyen al actor. Ante ello la resolución que rechaza el recurso de apelación por lo que este reclamo debe rechazarse.
En los tres reproches indica el órgano decisor la normativa que regía para el momento de realizarse los actos de aprobación de la titulación de bienes, y señaló claramente los elementos dispuestos por el ordenamiento y cuál de esas disposiciones se estimó incumplida, basta para esta Cámara, leer los considerandos que en lo conducente se han transcrito en el hecho probado 4 de esta resolución, para colegir que si existe una indicación de las obligaciones que se estimaron como incumplidas y fueron específicamente las obligaciones que le fueron imputadas al actor como sancionables en el traslado de cargos; analizados los hechos sucedidos en los trámites de esas titulaciones de bienes, el acto final del procedimiento determinó en forma clara cuáles de los elementos que se exigen por las leyes especiales que rigen al IDA, no fueron verificados por la conducta del actor, se expusieron las normas que regulaban la actividad que en el cargo asumido por el actor debía verificar, aprobar o improbar (artículo 108 de la Ley 8131, 72 de la LOCGR, Ley General de Control Interno 8292 entre otros) y se determinó que no fueron acatadas esas normas; se estima que si se dio un análisis relacionado al deber de cumplimiento de tales normativas y valoración del actuar del aquí actor en relación con esas normativas siendo de rechazo el reclamo dicho.
(véase la imagen 824 Ibídem). En el acto final la Contraloría indica en forma expresa que en relación a los cinco acuerdos adoptados por los investigados, existía una normativa vigente (ley forestal, Ley de uso de suelos) que fijaba parámetros en relación a los bienes inmuebles, que establecían límites a la actividad del IDA en cuanto a titulación, estableció ese acto final que en ninguno de los acuerdos relacionados con las titulaciones de bienes detalladas en el procedimiento de interés, los investigados requirieron el estudio de uso de suelos necesario para determinar en aquel momento, si los bienes objeto de titulación estaban fuera o dentro de las competencias de titulación del Junta Directiva, (véase imagen 1032 del archivo DJ-32-2013), para esta Cámara, con esa expresa afirmación, se establece en forma clara y precisa, por el órgano decisor la conducta que se tiene por realizada por el aquí actor y el mismo considerando de fondo expone que tal conducta violenta los numerales "6 y 10 del Reglamento de cita en relación armónica con los artículos 13, 14 y 15 de la Ley Forestal", y aplica a tales conductas los "numerales 50, 89 y 121 inciso 14 constitucional y artículos 8 y 9 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República", además el "inciso b) del artículo 110 de la Ley 8131" y el " artículo 12 inciso a)" de la ley de Control interno; de la resolución de interés, ante esa expresa determinación de normas aplicables, para imponer la sanción correspondiente, para esta Cámara queda carente de sustento el reclamo del actor y procede su rechazo.
En esa forma desarrollados en el traslado de cargos tanto los hechos atribuidos al actor como la normativa aplicable a su caso, al valorarse en el acto final bajo el espectro de esa normativa el decisor concluyó que se "terminaron titulando terrenos sin vocación agraria sino forestal", "incumpliendo con el bloque de legalidad existente en esta materia"; para esta Cámara la lectura de la resolución en forma integral permite establecer que sí se enuncian tanto los actos del demandante que constituyen una conducta indebida, por no cumplirse con los elementos de obligatorio cumplimiento acorde a las potestades dadas por la ley al Instituto de Desarrollo Agrario, y que por ser imperativas, todo funcionario público que labore en esa entidad debe de acatar. Se dispuso en forma clara cuáles elementos normativos se encontraron "ausentes" en la conducta del aquí actor en su condición de directivo del IDA, y las normas aplicables a esa conducta enunciando y desarrollando una a una las consecuencias normativas tal y como se ha transcrito en el hecho probado 4 de esta resolución.
Se valoró en forma adecuada además la normativa aplicable en relación a una aludida cosa juzgada, ante el sobreseimiento en materia penal de la causa seguida contra algunos de los investigados, y se estableció también en forma clara que tal sobreseimiento no incide en el procedimiento sancionatorio ni sobre la valoración de la sanción a imponer, exponiendo claramente los sustentos normativos, doctrinales y fácticos que hacen llegar a esa conclusión al decisor, de tal forma que se ha logrado determinar de la lectura de la resolución final emitida por la Contraloría que sí se indica en forma clara tanto la normativa existente al momento de realizarse la conducta del actor que se estima generadora de responsabilidad, que regía el debido proceder del actor, como la normativa que sancionaba el incumplimiento de del acatamiento del ordenamiento y por ello se estima debe rechazarse este reclamo.
En ese análisis el decisor en la parte dispositiva procede a emitir un pronunciamiento único en cuanto al lapso temporal de vigencia de la sanción de inhabilitación o prohibición de ingreso y reingreso a los cargo de hacienda pública de seis años al aquí actor (imagen 1042 ibídem) y lo hace como conclusión de los elementos de fondo expuestos en el considerando respectivo; estima esta Cámara que la exposición emitida en el considerando que se destaca como "Razonabilidad y proporcionalidad del quantum a de la prohibición" el decisor da una valoración de la sanción a imponer, expone claramente los elementos que justifican su decisión, atribuye a cada conducta un lapso temporal de vigencia de la sanción y en consecuencia el vicio reclamado no se encuentra presente por lo que se rechaza este extremo.
Corolario. Acorde con esta exposición y análisis en cuanto a los vicios que señaló en su demanda el actor, carece cada uno de ellos de sustento al apreciarse con la lectura de la resolución final emanada del órgano decisor, el cumplimiento de los requisitos legales de motivación, y contenido requeridos por el acto final del procedimiento y disponerse en forma clara, precisa y justificada sobre las conductas atribuidas al aquí actor, la sanción aplicada, y la vigencia temporal de la misma por lo que las pretensiones del actor en cuanto a declarar la disconformidad con el ordenamiento y nulidad de las resoluciones PA-22-2013 de diez horas del primero de noviembre del 2013, y R-DC-032-2014 de trece horas del veintitrés de abril de ese mismo año, no son de recibo y en consecuencia se rechaza la demanda en su totalidad .
Reclama la representación de la Contraloría contra la actora la falta de derecho y la representación estatal la falta de legitimación pasiva; en cuanto a la falta de legitimación pasiva debe tenerse presente que la legitimación es un presupuesto de fondo de todo proceso jurisdiccional -junto con el interés y el derecho-, y como tal, su análisis resulta obligado para los Juzgadores, aún de oficio, cuando no se haya presentado la respectiva excepción. Precisamente sobre tales presupuestos, indicó la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia en su voto número 465-F-S1-2009, de las 10:45 horas del 7 de mayo del 2009: "…Se trata de condiciones necesarias para la emisión de una sentencia estimatoria, por lo que deben conservarse durante todo el proceso. De modo que si se detecta la ausencia de uno o más de ellos, el Juzgador no podrá pronunciarse sobre el fondo de litigio, generándose de esta forma lo que en doctrina se conoce como sentencia inhibitoria." Concretamente la legitimación, refiere la aptitud de los sujetos intervinientes para ser parte en un proceso; la que deriva o se origina de la relación existente entre la esfera de intereses y derechos de los mismos en relación directa con la conducta administrativa impugnada.
Por ello se ha dicho que: "un sujeto queda legitimado en un procedimiento o en un determinado proceso por virtud de la afectación previa sufrida en sus intereses o derechos cualificados". (Nombre137195 , Nombre25610. El nuevo proceso contencioso administrativo. Obra Colectiva. Poder Judicial. Escuela Judicial. San José. Costa Rica. p. 79.). Y también que: "la legitimación, en definitiva, nos va a indicar en cada caso quiénes son los verdaderos titulares de la relación material que se intenta dilucidar en el ámbito del proceso; quiénes los sujetos cuya participación procesal es necesaria para que la Sentencia resulte “eficaz". (Nombre71661 , Nombre71662; , Nombre136773; , Nombre344 y Nombre71664 , Nombre9069. Derecho Procesal Administrativo Costarricense. Editorial Juricentro. San José, Costa Rica. p.162). Establece en cuanto a la legitimación del Estado, el numeral 12 del código procesal contencioso administrativo en su inciso 5) acápite a), que será parte demandada el Estado, cuando el proceso tenga por objeto la conducta administrativa de la Contraloría General de la República, relacionada con el ejercicio de su competencia constitucional y legal, en consecuencia el Estado tiene legitimación pasiva que faculta su participación en este proceso ya que es en ese ejercicio de la competencia de la Contraloría que se produce esta demanda, no interesa entonces si existe o no acto emanado del Estado como ente, en relación a las pretensiones de la demanda, ya que esta legitimación del Estado, es imperativa por lo que debe rechazarse dicha excepción.
En cuanto a la falta de derecho reclamada por la Contraloría, atendiendo a los análisis expuestos en el considerando de fondo de esta resolución se ha estimado que la resolución final del procedimiento sancionatorio de hacienda seguido contra el actor no padece los vicios reclamados por la parte actora, y en consecuencia se han rechazado sus argumentos, siendo procedente estimar que la parte actora no se encuentra amparada en una normativa que justifique sus reclamos y pretensiones en este asunto siendo procedente declarar con lugar la falta de derecho alegada por ambas partes demandadas.
El artículo 193 del Código Procesal Contencioso Administrativo establece que las costas procesales y personales se imponen al vencido por el solo hecho de serlo. La dispensa de esta condena solo es viable cuando hubiere, a juicio del Tribunal, motivo suficiente para litigar, o bien, cuando la sentencia se dicte en virtud de pruebas que desconociera la parte contraria. En el caso analizado, no estima este Tribunal que exista razón para aplicar la exención establecida en la norma, por lo que lo procedente es condenar a la parte actora vencida al pago de las costas procesales y personales, así como los intereses que éstas generen desde su fijación y hasta su efectivo pago, por haberse solicitado por ambas demandadas, y al considerarlo oportuno se fijan los intereses acorde a lo establecido en el numeral 1163 del Código Civil, en el mismo tipo que rija para los certificados a seis meses plazo en colones del Banco Nacional de Costa Rica.
POR TANTO
Se rechaza la excepción de falta de legitimación pasiva incoada por el Estado, se acoge la excepción de falta de derecho incoada por la Contraloría General de la República y por el Estado. Se declara sin lugar en todos sus extremos la demanda incoada por Nombre154104 , contra CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA y contra el ESTADO. Se condena a la parte perdidosa, al pago de ambas costas, así como los intereses que éstas generen hasta su efectivo pago. NOTIFÍQUESE.- Nombre125798 Francisco Hidalgo Rueda Gustavo Irías Obando *BJX47JC1VAQ061* Nombre125798 , JUEZ/A DECISOR/A
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