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Res. 00105-2021 Tribunal Contencioso Administrativo Sección V · Tribunal Contencioso Administrativo Sección V · 01/11/2021
OutcomeResultado
The title to the five hectares belonging to the State Natural Heritage was annulled, while private ownership was preserved over the remaining sixteen hectares that are not part of the public domain.Se anuló la titulación de las cinco hectáreas pertenecientes al Patrimonio Natural del Estado y se mantuvo la propiedad privada sobre las dieciséis hectáreas restantes que no forman parte del dominio público.
SummaryResumen
The Tribunal partially granted both INDER’s lesividad action and the property-owning company’s counterclaim. It found that five hectares titled to the company belong to the State Natural Heritage (PNE) and consequently declared the corresponding administrative titling decision, public deed, and registry entry partially and absolutely null. It ordered those five hectares to be segregated, surveyed through the required cadastral plans, and registered in the State’s name, with declaratory and retroactive effect, without prejudice to rights acquired in good faith. As to the remaining sixteen hectares, the Tribunal partially upheld the limitation-period defense, found the lesividad action inadmissible, and recognized that the company had acquired them in good faith because they were neither part of the PNE nor public-domain property. The company will retain title to that portion, which must be separately delimited in the property registry. The interim measure remained effective until the judgment became final, and no special award of costs was imposed because both sides prevailed in part.El Tribunal declaró parcialmente con lugar tanto la demanda de lesividad del INDER como la reconvención de la sociedad propietaria. Determinó que cinco hectáreas tituladas a favor de la empresa forman parte del Patrimonio Natural del Estado (PNE) y, por consiguiente, declaró la nulidad absoluta parcial del acuerdo administrativo de titulación, de la escritura pública y del asiento registral correspondientes. Ordenó segregar esas cinco hectáreas, elaborar los planos catastrados e inscribirlas a nombre del Estado, con efectos declarativos y retroactivos, sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe. Respecto de las otras dieciséis hectáreas, acogió parcialmente la excepción de caducidad, declaró inadmisible la lesividad y reconoció que la empresa las adquirió de buena fe, pues no pertenecen al PNE ni al dominio público. La sociedad conservará su titularidad sobre esa porción, que deberá deslindarse registralmente. Se mantuvo la medida cautelar hasta la firmeza de la sentencia y no hubo condena especial en costas debido al vencimiento recíproco.
Key excerptExtracto clave
1) The decision adopted by INDER’s Board of Directors in Article 57 of Session 044-04, held on November 29, 2004, is declared partially and absolutely null solely insofar as it concerns the titling of 5 hectares of the property recorded in the Puntarenas Registry under Real Folio number 00406837-000 to the defendant and counterclaimant RRRD de Cerro Blanco, S.A., because that portion of the property constitutes State Natural Heritage. 6) By virtue of the partial absolute nullity already declared regarding the registry entry for the property recorded in the National Registry, Province of Alajuela, under real-folio registration Placa20867, the State Notary Office is ordered to segregate those 5 hectares from the cited property recorded in the Alajuela Registry under real folio Placa20867, to prepare the corresponding cadastral plans, and thereafter to register them in the State’s name because they constitute State Natural Heritage. All these matters shall be determined during the judgment-enforcement phase.1) Se declara la nulidad absoluta parcial del acuerdo adoptado por la Junta Directiva del INDER en el artículo 57 de la sesión 044-04 celebrada el 29 de noviembre del 2004, únicamente en lo que se refiere a la titulación de 5 hectáreas de la finca Partido de Puntarenas Folio Real número 00406837-000 a la demandada y reconventora RRRD de Cerro Blanco, S.A, en virtud de que esa extensión del inmueble constituye Patrimonio Natural del Estado. 6) En virtud de la nulidad absoluta parcial del asiento registral del inmueble inscrito en el Registro Nacional, Provincia de Alajuela, matrícula de folio real Placa20867 que ya ha sido declarada, se ordena a la Notaría del Estado que proceda a segregar esas 5 hectáreas de la finca Partido de Alajuela, folio real Placa20867- citado, se emitan los planos catastrados respectivos y, posteriormente, se inscriban a nombre del Estado por constituir Patrimonio Natural del Estado. Todos estos aspectos se establecerán en fase de ejecución de sentencia.
Pull quotesCitas destacadas
"Esta declaratoria de nulidad absoluta tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de los actos anulados, todo sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe."
"This declaration of absolute nullity has declaratory and retroactive effects as of the effective date of the annulled acts, without prejudice to rights acquired in good faith."
Por tanto, punto 4
"Esta declaratoria de nulidad absoluta tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de los actos anulados, todo sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe."
Por tanto, punto 4
"Se declara que la empresa reconventora adquirió de buena fe e inscribió conforme a derecho, las 16 hectáreas de la finca con matrícula de folio real número Placa20867 que corresponde al Partido de Alajuela, que no constituyen Patrimonio Natural del Estado y por ende, no están afectas al dominio público."
"It is declared that the counterclaimant company acquired in good faith and lawfully registered the 16 hectares of the property under real-folio registration number Placa20867 in the Alajuela Registry, which do not constitute State Natural Heritage and therefore are not subject to the public domain."
Por tanto, de la reconvención, inciso a
"Se declara que la empresa reconventora adquirió de buena fe e inscribió conforme a derecho, las 16 hectáreas de la finca con matrícula de folio real número Placa20867 que corresponde al Partido de Alajuela, que no constituyen Patrimonio Natural del Estado y por ende, no están afectas al dominio público."
Por tanto, de la reconvención, inciso a
"En la especie, estima el Tribunal que existe motivo suficiente para aplicar las excepciones que fija la normativa aplicable ya que ha existido un vencimiento recíproco, tanto en la demanda como en la contrademanda. Por ende, se resuelve este asunto sin especial condena en costas."
"In this case, the Tribunal considers that sufficient grounds exist to apply the exceptions established by the governing law because each side prevailed in part, both on the claim and on the counterclaim. Accordingly, the matter is decided without a special award of costs."
Sobre las costas
"En la especie, estima el Tribunal que existe motivo suficiente para aplicar las excepciones que fija la normativa aplicable ya que ha existido un vencimiento recíproco, tanto en la demanda como en la contrademanda. Por ende, se resuelve este asunto sin especial condena en costas."
Sobre las costas
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Tribunal Contencioso Administrativo, Main Line 2545-00-03 Fax 2545-00-33 Email ...01 _______________________________________________________________________ CASE FILE: 13-008220-1027-CA PROCEEDING FOR DECLARATION OF HARM TO THE PUBLIC INTEREST (PROCESO DE LESIVIDAD) PLAINTIFF AND COUNTERCLAIM DEFENDANT: Instituto de Desarrollo Rural (INDER) DEFENDANT AND COUNTERCLAIMANT: RRRD de Cerro Blanco, S.A.
INTERESTED THIRD PARTY AND DEFENDANT: The State (Counsel for the State Randall Salazar Solórzano) INTERESTED THIRD PARTY: Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) No. 105-2021-V TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. FIFTH SECTION. SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. ANNEX A. Goicoechea, at thirteen hours thirty minutes on primero de noviembre del dos mil veintiuno.
Proceeding for declaration of harm to the public interest filed by INSTITUTO DE DESARROLLO RURAL (INDER), corporate identification number CED14411, represented by its Special Judicial Attorneys-in-Fact (Apoderados Especiales Judiciales), Rodrigo Cervantes Barrantes, identification number CED90975, and Eric Jiménez Trejos, identification number CED90976 (folio 83 of the court record); against RRRD DE CERRO BLANCO, S.A., corporate identification number CED89966, whose representative is Nombre33075, identification number CED668 (folio 134 of the court record), which, in turn, filed a counterclaim (reconvención) against INSTITUTO DE DESARROLLO RURAL (INDER) and THE STATE, represented by Counsel for the State Randall Salazar Solórzano, identification number CED1765 (folio 115 of the court record). Lastly, THE STATE and SISTEMA NACIONAL DE ÁREAS DE CONSERVACIÓN (SINAC), represented by Andrés Alvarado Ramírez, credential number 24211, in his capacity as Special Judicial Attorney-in-Fact, participate as interested third parties in the proceeding for declaration of harm to the public interest (see submission received on 06-09-2021, contained in the pleadings folder of the electronic case file).- RECITALS (RESULTANDO):
Drafted by Judge Álvarez Molina, with the affirmative votes of Judge Sánchez Navarro and Judge Mena García; and,
WHEREAS:
DUTY OF THE COURT TO ANALYZE THE COUNTERCLAIMANT’S RIGHTS AND CLAIMS DESPITE INDER HAVING BEEN DECLARED IN DEFAULT. The Código Procesal Contencioso Administrativo (CPCA), in artículo 65, provides that if the defendant fails to answer the complaint within the prescribed period, the defendant shall be declared in default sua sponte (de oficio), and the action shall be deemed affirmatively answered as to the facts, without prejudice to the defendant’s right to appear at any time and take the proceeding as it then stands. Regarding the effects of a declaration of default, the Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia has stated: “...Certainly, failure to answer the complaint results in default and in the facts being deemed affirmatively answered, but it does not curtail the judge’s authority to gather evidence and verify the factual circumstances (cuadro fáctico). Moreover, the defaulting party may appear in the proceeding at any time and offer new evidence (arts.
Placa21479 .), which the judge may admit, if relevant to clarifying the facts, in order to better adjudicate the matter (para mejor resolver). Consequently, default is not by itself sufficient to establish the facts conclusively; it attains such evidentiary value only if other evidence of equal standing does not contradict the constructive answer (contestación ficta). Default must therefore be assessed together with the remaining evidence in the record...” (Judgment number 801-F-02, issued at 11 hours 10 minutes on 18 de octubre del 2002). Accordingly, a constructive answer by default would not suffice to grant the relief sought in the counterclaim (reconvención) if, under the rules of sound judicial discretion (sana crítica), other evidence establishes that the legal prerequisites necessary to grant the requested relief are absent....” (See judgment number 991-F-2004, issued at 15 hours 20 minutes on 17 de noviembre de 2004).
From this perspective, it may be concluded that a declaration of default does not curtail the adjudicative body’s authority to gather evidence, verify both the factual circumstances and the counterclaimant’s claims, and rule on the defenses on the merits (excepciones de fondo). Although the procedural effect of default entails an affirmative answer to the facts alleged in the complaint, this effect does not relieve the adjudicator of the duty to examine the evidence and analyze the merits of the case. Notwithstanding the scope and effects of default, the duty remains to establish the facts giving rise to the right asserted before the court, as follows from section 82 of the CPCA in relation to provision 41.1del Código Procesal Civil, which applies supplementarily (aplicación supletoria) in this matter pursuant to artículo 220 del CPCA. This burden of proof (carga probatoria), as a prerequisite for granting the claims, remains regardless of whether the opposing party answered the counterclaim; therefore, the mere declaration of default does not relieve the counterclaimant of the obligation to prove its right.
In this regard, default, even with its procedural effects, is a legal mechanism distinct from acquiescence (allanamiento); thus, its occurrence does not automatically entail granting the requested relief without an examination of the merits. Consequently, under these circumstances, the adjudicator must not assume that no dispute exists and dispense with the evidence, but must instead ascertain the substantive truth (verdad real), pursuant to artículo 82 of the same Procedural Code and the judicial review of legality (control de legalidad) entrusted to the Administrative Litigation Jurisdiction (Jurisdicción Contencioso Administrativa) (artículo 49 de la Constitución Política y 1 del Código de rito). Consistent with the foregoing, this Court finds that, in this case, despite one of the counterclaim defendants (partes contrademandadas), INDER, having been declared in default, the body of evidence (comuna probatoria) placed in the record must be analyzed in order to verify the factual circumstances and determine whether the claimant’s claims have a legal basis.
The following facts relevant to these proceedings are deemed duly established:
The following fact relevant to these proceedings is deemed unproven: a) That INDER complied with the instructions issued by the oversight body in Report DFOE-PGAA-20-2008 de 27 de agosto de 2008, or that, before initiating these proceedings, it verified that the property examined herein constituted PNE in whole or in part (the record).-
In general terms, it consists of: 1) Public-Harmfulness Action (Demanda de Lesividad). A declaration is sought that the resolution issued by the Board of Directors of INDER on 29 de noviembre del 2004 is absolutely null and void because it is—in principle—harmful to the public interest, solely insofar as parcel number 9-A-1501, real-property folio registration Placa20865, which allegedly forms part of Patrimonio Natural del Estado (PNE), was titled in favor of RRRD de Cerro Blanco, S.A. 2) Counterclaim (Reconvención): It is asserted that, pursuant to article 7 of Ley de Informaciones Posesorias, the land was removed from the public domain (desafectación) in its favor through ecological possession, and therefore the property is not part of the public domain. In the alternative, it requests compensation for the entirety of the land and the improvements, or for those portions of the property containing forest cover or wetlands, in the amounts estimated on a reasonable basis in the relief sought in the complaint, or in such amounts as the court-appointed expert may determine.
Vo.- REGARDING THE REQUIREMENTS FOR INJURIOUSNESS PROCEEDINGS (PROCESO DE LESIVIDAD). Before undertaking a substantive analysis of the specific case, it is necessary to examine compliance with the various requirements imposed by the legal system for bringing injuriousness proceedings, since the absence of any one of them would render an examination on the merits unnecessary. Moreover, their analysis is a matter for the court to undertake sua sponte, pursuant to the rule iura novit curia, because they constitute essential elements or procedural prerequisites of the action. Generally speaking, injuriousness (lesividad) constitutes a judicial mechanism whereby the Administration seeks to set aside one of its own acts that produces favorable effects or declares rights in favor of an administered party (administrado). From that standpoint, in disputes of this kind, injuriousness is subjective in nature, insofar as it seeks the annulment of conduct that confers a subjective right or, more generally, a benefit upon a person.
Although what is examined is the validity of specific—and not general—public conduct having favorable content, that review requires the participation of the addressee of that specific conduct so that the addressee may exercise the rights of defense and adversarial process regarding claims seeking to alter that party’s legal position. These proceedings are governed by Article 34 of the Code of Administrative Litigation Procedure (Código Procesal Contencioso Administrativo, CPCA), which establishes the preliminary elements and procedural rules governing this mechanism, in conjunction with Articles 173(6) and 183 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública, LGAP). From the standpoint of procedural prerequisites, subjective, objective, procedural, and temporal conditions are imposed. As to the subjective aspect, standing to sue (legitimación activa) is granted to the Administration that issued the challenged act, while the party with standing to be sued (legitimado pasivo) is the recipient of the effects of the conduct declared injurious, that is, the party that obtains its benefits.
As to the objective aspect, it must be borne in mind that injuriousness constitutes a mechanism for the legal setting aside of administrative acts (actos administrativos)—whether favorable or declaratory of rights—that are substantially inconsistent with the legal system; that is, acts affected by some degree of invalidity, whether absolute or relative, in any of its forms, pursuant to Articles 128, 158, 165, and related provisions of the LGAP. With respect to procedural requirements, the Administration must declare that conduct injurious to the public interest through a series of internal administrative actions that are indispensable before the action may be brought. Specifically, the highest-ranking authority of the respective Public Administration must declare the act injurious, whether because it harms economic, fiscal, or other interests arising from the public interest, and must have an underlying legal and technical opinion supporting that determination.
Unlike other mechanisms for setting aside public conduct—such as sua sponte annulment (nulidad oficiosa) under Article 173 of the LGAP—no hearing (audiencia) for the third party is required, because these are internal actions of the Administration intended to verify the existence of an express statement of administrative intent issued by the highest-ranking authority seeking to set aside the act. It is during the judicial proceedings that the third party may present its defenses; consequently, the absence of that party’s participation in the administrative stage of the declaration of injuriousness does not in any way impair the right to due process or administrative procedure. Where the act was issued by the State, that is, by the Central Administration, the claim may be filed only by the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República) (Article 16 of the CPCA), following a request by the highest-ranking authority and an internal declaration of injuriousness setting forth in detail the grounds for that determination.
The foregoing also applies when the injurious act originates from the Legislative and Judicial Branches, as well as from the Supreme Electoral Tribunal (Tribunal Supremo de Elecciones), insofar as they exercise administrative functions. Such representation is also required in the case of acts issued by the Judicial Branch in the exercise of its administrative functions, such as acts adopted by the Superior Council (Consejo Superior), whose injuriousness must be declared by the Full Court (Corte Plena). In the case of decentralized public administrations, the declaration must be issued by the highest body in the administrative hierarchy. It should be clarified that a claim for annulment may not be brought by way of counterclaim. Finally, with respect to the temporal dimension, the procedural legislation currently in force (Article 34 of the CPCA) establishes a one-year period, calculated from the business day following issuance of the act—and not its notification—within which the act must be declared injurious to the public interest at the administrative level.
This is without prejudice to cases in which the act is affected by absolute nullity (nulidad absoluta) and continues to produce effects; in such a case, pursuant to Article 34(1) of the CPCA, that internal declaration may be made for as long as those effects continue. In that event, the one-year period is calculated from the cessation of those effects, and any judgment declaring nullity shall do so solely for purposes of annulment and the future inapplicability of the annulled conduct. After that declaration—and not after the expiration of that initial one-year period—a one-year period is granted for bringing the administrative-litigation action, as a strict limitation period (plazo fatal de caducidad), pursuant to Article 39(e) of the CPCA. The exception to these temporal rules arises in matters involving the protection of public-domain property (dominio público), in which injuriousness proceedings are not subject to any time limit, as follows from Article 34(2) of the CPCA, by application of the general rule that property of this kind is not subject to prescription (imprescriptibilidad), as provided in Article 261 of the Civil Code and recognized in Article 34(2) ejusdem.
Accordingly, in matters involving public-domain status (demanialidad), the period for declaring injuriousness established in the cited procedural provisions is inapplicable, meaning that such a declaration may be made at any time. Likewise, in tax matters, Article 41(2) of the CPCA provides that the maximum period for bringing proceedings shall be the same period established by the legal system as the limitation period for the respective substantive right at issue, a rule that expressly applies even to injuriousness proceedings. Finally, it must be taken into account that, if the act whose annulment is sought was issued before the CPCA entered into force (1 de enero del 2008), the provisions of Transitory Provision III of that Code must be applied. Under that provision, the regime governing challenges to administrative acts that became final at the administrative level before the Code entered into force is governed by the legislation then in effect (see, to similar effect, judgment number 69-2019-VI, issued by Section VI of the Administrative Litigation and Civil Court for Treasury Matters (Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda) at 16:20 hours on 14 de junio del 2019).
VIo.- REGARDING COMPLIANCE WITH THE SUBJECTIVE, OBJECTIVE, AND PROCEDURAL CONDITIONS IN THE SPECIFIC CASE. In this case, an examination of the record leads to the conclusion that the act whose annulment is sought is the resolution adopted by the Board of Directors of the plaintiff entity in Article 57, session 044-04 of 29 de noviembre del 2004, solely insofar as it concerns the granting of title (titulación) to parcel 1501, block 9-A of Proyecto de Titulación Zona Norte 041, which is recorded in the Registro Nacional, Partido de Alajuela, under real-property folio registration number Placa20867, in the name of the defendant company RRRD de Cerro Blanco, S.A. (folios 40 to 49, 133, and 134 of the judicial record). That administrative conduct was declared injurious to the public interest by the highest-ranking authority of that public entity, through the resolution adopted in Article 5 of ordinary session 011-2013 held on 18 de marzo del 2013, because it was determined that title had been granted to real properties forming part of the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado, PNE) and, in this specific case, with the aggravating circumstance that the titling record does not contain the document issued by MINAE certifying whether the property at issue is or is not part of a protected wildlife area (área silvestre protegida, ASP), or whether it does or does not constitute PNE.
Accordingly, the defendant is incorrect in asserting that the resolution lacks supporting grounds on that point (folios 72 to 78, 408 to 429, and 18 38 of the judicial record). Likewise, the claim was brought by the aforementioned institute, as the issuer of the challenged act; therefore, the defendant’s allegation that INDER lacks standing to bring injuriousness proceedings is unfounded. The claim was brought against the persons in whose favor the beneficial effects of the act arose—in this case, the company that benefited from the granting of title—and therefore the requirements relating to the subjective sphere, both active and passive, and the objective sphere have been satisfied. Nor is any deficiency apparent in the procedural element, since there was an internal declaration of injuriousness by the administrative authority, as explained above. With respect to the temporal aspect, however, it should be noted that the resolution whose nullity is sought concerns the examination of the validity of an administrative act issued in 2004, that is, before the CPCA entered into force.
Pursuant to Transitory Provision III of that Code, the regime governing challenges to administrative acts that became final at the administrative level before the Code entered into force is governed by the legislation then in effect. Accordingly, the limitation periods (plazos de caducidad) governing injuriousness proceedings under the now-repealed Law Governing Administrative Litigation Jurisdiction (Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, hereinafter LRJCA) must be applied in this matter. In this regard, it bears reiterating that the plaintiff maintains that the action was timely filed because it concerns the recovery of public-domain property—specifically under Article 14 of Ley Forestal number 7575 of 1996—a matter in which limitation periods do not run. The Court therefore considers it essential first to determine whether the property is public-domain property and then to examine the temporal aspects of the injuriousness proceedings and, if necessary, address the merits of the matter (see, to similar effect, judgment number 69-2019-VI, issued by Section VI of the Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda at 16:20 hours on 14 de junio del 2019).
In light of the arguments raised in this case, we deem it necessary to address this matter briefly. In this regard, the Court proceeds from the premise that not all property belonging to public entities is in the public domain, because such entities also possess patrimonial property or private-domain property (bienes patrimoniales o de dominio privado). This distinction is grounded in the Civil Code (hereinafter, CC) itself, Article 261 of which provides that “...Public things are those which, by law, are permanently allocated to any service of general utility, as well as those which everyone may use because they have been made available for public use. All other things are private and subject to private ownership, even if they belong to the State or the Municipalities, which, for such purposes, as civil persons, are no different from any other person...”. Indeed, the relationships arising between the State (or a subordinate public entity) and private parties with respect to property falling within the public domain and the private domain differ substantially: while the former must be subject to the Public Law regime and therefore entail the application of rules of subordination, the latter are characterized by the application of Private Law and operate within the framework of coordination inherent to that regime.
This distinction is also recognized in Articles 169(1) and 170 of the CPCA. It is therefore essential to determine in each case the nature of the property at issue, since the applicable legal regime will depend on that determination. For present purposes, the Court is concerned with public-domain property. As stated above, by its nature this type of property is subject to a special Public Law regime. It forms part of the public estate (demanio público), understood as “(...) the body of property subject to a special legal regime distinct from that governing private ownership and which, in addition to belonging to or being administered by public legal entities, is allocated or devoted to purposes of public utility, as manifested in the direct or indirect use that any person may make of it. (...)” (Judgment No. 3145, issued by the Sala Constitucional at 9 hours 27 minutes on 28 June 1996). Indeed, the public domain comprises property that, by the legislature’s express will, has the special purpose of serving the community and the public interest.
These are things that do not belong individually to private parties, are intended for public use, and are subject to a special regime outside private commerce. Thus, they are property belonging to the State in the broadest sense of the term, allocated to the service they provide, which is invariably essential by virtue of an express provision. Public-estate property (bienes demaniales), however, must satisfy certain essential elements in order to qualify as such. The first is subjective and concerns the holder or owner of the property. In this regard, the entity responsible for its ownership and administration must be a public entity, not a private party. Alongside this consideration is a second important aspect: the principle that, by its nature, public-domain property cannot and must never belong to private parties. The reason public-estate property cannot be owned by a private party is that its purpose is to satisfy the general interest and serve the community; this necessarily confines it to a public function which, given its scope, can hardly be conceived as a function performed by a private-law person.
A second element is objective and concerns all property capable of being included within the public domain. In this respect, it may be said that the range of property capable of forming part of the public estate is very broad. It includes immovable and movable property, corporeal and incorporeal things, fungible and non-fungible things, consumable and non-consumable things, divisible and indivisible things, simple and composite things, principal things and appurtenances, and universality of rights, among others. The third element is normative, according to which the public-estate status of property depends on the existence of a legal rule declaring it to be such. A statutory allocation (afectación normativa) is therefore required, by virtue of which the property becomes part of the public estate. In our legal system, Articles 261 and 262 of the Código Civil establish the need for such allocation by stating with complete clarity that those things designated as such by law shall be public things devoted to public use.
Consequently, it may be stated that the legislature decides which property forms part of the public domain and which forms part of the private domain. The public domain is therefore a legal concept, meaning that its existence depends on the express treatment accorded to it by the legislature; absent a law providing its basis, no property or thing will have that status. Lastly, there is the teleological or purposive element, under which public-estate property, in order to be considered as such, must also be devoted to public use. In other words, its purpose must be the general interest, that is, the interest of the community. Our Código Civil also expressly enshrines this element. Thus, Article 261 states that public things are those which, by law, are permanently allocated to any service of general utility, as well as those which everyone may use because they have been made available for public use.
That same provision also distinguishes property which, despite belonging to a public entity, lacks this vocation for public use or utility, classifying it as private. In conclusion, for property to be considered part of the public domain, all four aforementioned elements must be present simultaneously. The presence of only some of them is insufficient because, unless all are present, the property is excluded from classification as public-estate property. In this regard, legal scholar Miguel Marienhoff has stated, insofar as relevant, that “(...) To determine the legal status of property, it is not enough to consider, for example, only its teleological element or intended purpose; the nature of its owner—the subjective element—must also be considered, because a public domain can exist only when all four elements characterizing it are present. (...)”. If there is doubt concerning the classification, each of these elements must be examined.
If all four converge, the property’s public-estate status (demanialidad) is clear; but if one is absent, as a general rule, the property cannot be classified as such. Moreover, the public estate affords special protection to the property comprising it. Among its characteristics in this regard are that it is inalienable, not subject to acquisitive prescription, and immune from attachment. Accordingly, an action to recover it is not subject to limitation periods (plazos de caducidad), as expressly stated in Article 34 of the CPCA (a condition deriving from its immunity from acquisitive prescription), and its use or exploitation is subject to the police power exercised by the institution responsible for its administration and ownership. It is also outside private commerce, in the sense that it cannot be privately appropriated. A public entity may, however, grant exploitation rights to private parties through use concessions (concesiones de uso).
Finally, administrative action, through powers of self-enforcement (potestades de autotutela) and police powers, takes the place of possessory proceedings (interdictos) for recovery of the property. In conclusion, public-domain property and private-domain property are subject to different legal regimes, a distinction that, as emphasized, follows from Article 261 of the Código Civil. The public domain is inalienable and not subject to acquisitive prescription, with all the consequences arising therefrom. Private-domain property belonging to the State, for its part, is subject to the ordinary rules of private property. As explained, the criterion for distinguishing between these two categories is the concurrence of the four elements already analyzed: the subjective, normative, objective, and purposive elements. It is therefore a legal concept, and its existence depends on a formal declaration by the Administration (in addition to a legislative declaration) subjecting specific property to the public-domain regime.
In support of the foregoing, it has been stated that the public domain is conceived more as a mechanism for intervention and as the material basis for the exercise of public functions or powers than as an ownership relationship, as analyzed by the Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia in Judgment No. 1997-004587 (see, similarly, Judgment No. 69-2019-VI, issued by Sección VI del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda at 16:20 hours on 14 June 2019).
In the specific case, it has been established that, in the resolution adopted under Article 57, Session 044-04 of November 29, 2004, the INDER Board of Directors authorized the severance and conveyance to the defendant company of parcel 1501, block 9-A, cadastral plan A-852097-2003, corresponding to a lot within Proyecto de Titulación Zona Norte 041, Alajuela. That property was registered in the name of the defendant, RRRD de Cerro Blanco, S.A., in the Registro Nacional, Alajuela Registry District, under real-property folio registration number Placa20867, with an area of two hundred nineteen thousand five hundred thirty-one square meters and seventy-eight square decimeters (folios 22, 40 to 49, 133, 134, and 142 of the court record). Subsequently, in 2013, the INDER Board of Directors declared, among others, the aforementioned resolution adopted under Article 57, Session 044-04 of November 29, 2004, injurious to the public interest (lesivo a los intereses públicos), finding that the administrative land-titling file contained no certification from the then Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (MINAET) establishing whether that land belonged to any Protected Wildlife Area (Área Silvestre Protegida) or whether it formed part of the PNE, and that the defendant had not submitted at the relevant time either the conforming land-use study (estudio de uso conforme de suelos) or the Instituto Geográfico Nacional report (folio 74 verso of the court record).
In its complaint, INDER, for its part, alleges noncompliance with the applicable regulatory requirements established in the Ley de Titulación de Tierras en Reservas Nacionales or its Regulations, in conjunction with the Ley Forestal and the Reglamento a la Ley de Usos de Suelos, as well as harm to the public interest, because, in violation of the aforementioned rules, the conveyance of a parcel forming part of the PNE was authorized. Accordingly, to determine whether this property forms part of the public domain (demanio público), the presence of the subjective, normative, objective, and purposive elements must be analyzed. As to the first element, the property at issue formerly belonged to the then Instituto de Desarrollo Agrario (IDA), since it was severed from the parent property (finca madre) registered under real-property folio registration number Placa21481 in the Alajuela Registry District; this is significant in light of Articles 13 and 15 of the Ley Forestal (Ley number 7575 of 1996) (as may be inferred from folios 52, 64, 136, 149, 162, 6, and 397 of the court record).
The fact that it is now registered in the name of the defendant company does not preclude satisfaction of the subjective element, because that registration does not cure any potential nullity if public-domain property was in fact conveyed. Indeed, the action seeking a declaration that an administrative act is injurious to the public interest (acción de lesividad) serves the purpose of recovering that public domain, insofar as the very basis of the complaint is the recovery of a tract of land that, although subject to the public-domain regime (régimen de demanialidad), was allegedly transferred unlawfully to the private-property regime. The objective element is likewise satisfied because the property consists of immovable assets capable of forming part of the public domain. However, the Court finds that, in this specific case, the normative and purposive elements are only partially present, for the reasons set forth below (see, similarly, judgment number 69-2019-VI issued by Section VI of the Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda at 16:20 hours on June 14, 2019).-
IX.With regard to the normative element (elemento normativo), the claimant entity’s argument is that the titled property constitutes State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado, PNE), pursuant to Article 13 of the Ley Forestal and, to that extent, is public-domain property (bien de dominio público). It adds that this designation (afectación) was not recorded in the administrative record when title was granted, because the certification issued by MINAET, which was to indicate whether the land formed part of a protected wildlife area (área silvestre protegida, ASP) or constituted PNE, was allegedly not submitted (as required by subsection b of Article 10 of the Reglamento para la Titulación de Tierras en Reservas Nacionales), which—in its view—confirms that the titling was invalid. On this point, it must be borne in mind that, through Report DFOE-PGAA-20-2008 of 27 de agosto del 2008, the Contraloría General de la República (CGR) ordered the President of the claimant entity, insofar as relevant, “...that a comprehensive analysis be conducted of the titles granted by the IDA that were not part of the sample analyzed by this Contraloría General in this study, in order to identify those cases involving the titling of land owned by the Patrimonio Natural del Estado and, where appropriate, to carry out the procedures necessary to recover the land.
That Board of Directors shall be periodically informed of the progress made in conducting that analysis, in accordance with the schedule of activities, dates, and responsible persons prepared for that purpose...” (folios 4 to 16 of the judicial record). The property titled in favor of the respondent RRRD de Cerro Blanco, S.A. was not included in the sample referenced in that report, and it was therefore essential for INDER to conduct the pertinent study to establish, with the required conclusiveness, whether or not it constituted PNE and, if necessary, to institute the proceedings required for its recovery. However, it was not proven in these proceedings that the claimant entity had complied with the oversight body’s order in Report DFOE-PGAA-20-2008 of 27 de agosto de 2008, or that, before instituting these proceedings, it had verified that the property under examination constituted PNE in whole or in part (Considerando III, subsection a, of this judgment).
This is important because certification SINAC-DS-OFAU-C3453-2003, issued by the Área de Plataforma de Servicios del SINAC on 03 de agosto del 2003, states that the property “...IS LOCATED OUTSIDE ANY PROTECTED WILDLIFE AREA, REGARDLESS OF ITS MANAGEMENT CATEGORY, ADMINISTERED BY THE MINISTRY OF (sic) ENVIRONMENT AND ENERGY. HOWEVER, IT PARTIALLY CONSTITUTES PATRIMONIO NATURAL DEL ESTADO PURSUANT TO ARTICLES 13, 14, AND 15 OF THE LEY FORESTAL Placa12929 16 DE ABRIL DE 1996...,” but fails to indicate the extent and percentage of the designation in relation to the entire lot (folio 136 of the judicial record), matters essential to conducting the legality review required in these proceedings, particularly given that the property owned by the respondent company measures 21 hectares 9531,78 square meters (folios 22 and 142 of the judicial record). Because this is an action through which INDER seeks to divest the respondent company of its property right, it was essential for that entity to conduct the studies ordered by the CGR so that the exact area of the property subject to PNE could be determined with the precision and certainty required in such cases.
Because the claimant entity failed to do so, it compelled the respondent and counterclaimant company to obtain technical evidence capable of establishing that information, namely: certification number 79914 of 28 de abril del 2014, issued by the Instituto Nacional de Innovación y Transferencia en Tecnología Agropecuaria (INTA) of the Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG) (folios 358 to 360 of the judicial record); official communication number SINAC-ACAHN-AL-017 -2015 of 13 de marzo del 2015, signed by the Legal Advisor of the Área de Conservación Arenal Huetar Norte (ACAHN) of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación del Ministerio de Ambiente y Energía (folios 471 to 473 of the judicial record); the Land-Use Capacity Study (Estudio de Capacidad de Uso de las Tierras), prepared in febrero del 2014 by Agricultural Engineer Shiriam Yassir Farah Guzmán, professional association registration number CIA 4203, certifier number 030 MAG-INTA (blue physical folder, which was also scanned and added to the associated-documents folder of the electronic record); the Report submitted by court-appointed expert Agricultural Engineer Nombre113734 and his clarifications (images 632 to 647, 685 to 687, 692 to 693, and 734 to 735 of the judicial record); and the images contained on the evidentiary discs admitted on behalf of the respondent and counterclaimant.
According to this evidence, the property at issue in these proceedings, corresponding to cadastral plan A-852097-2003, contains an area with forest cover (cobertura de bosque) of 4 hectares and a wetland area (área de humedal) of 1 hectare out of the total land area of 21 hectares 9531.78 square meters, which is classified as PNE. The same evidence concludes that the area with forest cover (4 hectares) and the wetland area (1 hectare) within the property have been demarcated (deslindada) by its owner from the grazing area (área de repasto). Moreover, this evidence conclusively establishes that the remaining 16 hectares of the property do not constitute PNE but are grazing areas (folios 358 to 360 and 471 to 473 of the judicial record; blue physical folder, which was also scanned and added to the associated-documents folder of the electronic record; images 632 to 647, 685 to 687, 692 to 693, and 734 to 735 of the electronic record as of the date of this judgment; the images contained on the evidentiary discs admitted on behalf of the respondent and counterclaimant; and the digital recording of the testimony of court-appointed expert Nombre113734, given at the evidentiary hearing of 14-09-2021, contained in the associated-documents folder of the electronic record).
This allows the Court to conclude that the normative designation required for public-domain property does not apply to the entirety of the property registered with the Registro Nacional, Alajuela Division, real-property folio registration Placa20867, but only to the five hectares classified as PNE, which, in turn, satisfy the purposive element (elemento finalista) given the intended public use of forested areas and wetlands, pursuant to Articles 13, 14, and 15 of the Ley Forestal; the “Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional Especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas,” signed in Ramsar on dos de febrero de mil novecientos setenta y uno and approved by Law number 7224 of mil novecientos noventa y uno; Ley No. 7575, Article 1°, paragraph 2°, and Article 3°, subsection i; Ley Orgánica del Ambiente, Article 32; Ley de Biodiversidad, Article 22 et seq. and Article 58; Ley del Servicio de Parques Nacionales, Article 3°, subsections d and f, in conjunction with the Ley Orgánica del MINAE and its Regulations; Ley de Conservación de la Vida Silvestre, Article 82, subsection a); and environmental law generally.
The respondent and counterclaimant is incorrect in asserting that the 4 hectares of forest and 1 hectare of wetland have been released from their public-domain designation (desafectación) pursuant to Article 7, second paragraph, of the Ley de Informaciones Posesorias—on which the case law issued to that effect by the Tribunal Agrario del Segundo Circuito Judicial de San José is based. This is because, although that provision establishes that “...Properties located outside those areas and containing forests may be titled only if the petitioner proves that he or she holds lawful rights arising from ten-year possession (posesión decenal), exercised for at least ten years, and has protected that natural resource, on the understanding that the property must be duly demarcated and enclosed by fences or cleared boundary lanes...,” it is nevertheless inapplicable to this specific case. In this regard, it has been established that the property at issue in these proceedings (Placa20867) was subdivided (segregada) from the parent property (finca madre), which at that time was registered in the name of the IDA under real-property folio registration number Placa21481 of the Alajuela Division; consequently, the forest and wetland areas of that property were automatically incorporated into the PNE.
That circumstance precluded the then Nombre33206 from exchanging, assigning, alienating, delivering in any manner, or leasing that rural land owned or administered by it, because it is inalienable and not subject to attachment (inembargable) pursuant to Article 13, paragraph 1°, and Article 15 of Ley Forestal number 7575 of 1996. This means that the respondent and counterclaimant company’s possession of the 4 hectares of forest and 1 hectare of wetland created no rights in its favor, and therefore those areas could not be registered in the Registro Público either through the procedure for titling land in national reserves (titulación de tierras en reservas nacionales)—which was not the case here because the property was subdivided from a property registered in the name of the IDA—or through possessory-information proceedings (información posesoria), pursuant to Article 14 of Ley Forestal number 7575 of 1996.
Accordingly, Article 7 of the Ley de Informaciones Posesorias is inapplicable here. At this point, it bears emphasizing that the Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia held in judgments number 2007-002063 at 14:40 hours on 14 de febrero del 2007 and 2001-008560 at 15:37 hours on 28 de agosto del 2001 that it is unlawful to provide by statute for a general release of public-domain property (bienes demaniales) from its designation without technical studies supporting each specific case, because it is contradictory to permit real property to be titled in favor of persons who have never had the ability to exercise acts of possession as owners over public-domain property. Furthermore, contrary to the respondent and counterclaimant’s assertion, although the delimitation of the boundaries of the areas comprising the Patrimonio Natural de Estado, pursuant to Article 16 of the Ley Forestal, is a power that MINAE, through SINAC, must exercise ex officio (de oficio), and not solely at a party’s request, in discharge of the duty imposed upon it by Articles 21, 50, second and third paragraphs, and 89 of the Constitución Política, it is also true that the classification of the type of ecosystem existing both on the parent property from which the disputed property was subdivided and on the latter property does not determine whether or not it is incorporated into the Patrimonio Natural del Estado, because by operation of law it had already been made subject to that designation.
Indeed, it bears repeating that property Placa20867 was subdivided from the property then registered in the name of the IDA under real-property folio registration number Placa21481 of the Alajuela Division, and therefore the forest and wetland areas of that property were automatically incorporated into the PNE pursuant to Article 13, paragraph 1°, and Article 15 of Ley Forestal number 7575 of 1996 (see, to similar effect, judgment 3609-2010 issued by the Sección VI del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda at 16:00 hours on 23 de setiembre del 2010).
Lastly, the defendant and counterclaimant itself submitted two technical studies issued by the Instituto Nacional de Innovación y Transferencia en Tecnología Agropecuaria (INTA) of the Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG) (folios 358 to 360 of the judicial case file) and by Agricultural Engineer Shiriam Yassir Farah Guzmán, professional association membership number CIA 4203, certifier number 030 MAG-INTA (blue physical folder, which was also scanned and added to the associated-documents folder of the electronic case file), which corroborate the findings stated both in certification SINAC-DS-OFAU-C3453-2003, issued by the SINAC Service Platform Area on 03 de agosto del 2003, and in official letter number SINAC-ACAHN-AL-017 -2015 of 13 de marzo del 2015, signed by the Legal Advisor of the Área de Conservación Arenal Huetar Norte (ACAHN) of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación of the Ministerio de Ambiente y Energía (folios 136, 471 to 473 of the judicial case file), regarding the fact that on property registration number (matrícula) Placa20867, titled in the name of RRRD de Cerro Blanco, S.A.: i) “...We are dealing with a forest (bosque) as defined in Article 3, subsection d, of Ley Forestal 7575, with regeneration of species characteristic of the Life Zone (Zona de Vida) in which the property is located; the vegetation is characterized by its medium-to-tall height and consists of long-lived heliophilous and sciophilous species (especies Heliófilas y Hesiófitas durables).
There is a strong predominance of shrubs and trees that have been established for no more than 12 years, as a result of the area’s natural regeneration. Areas of brushland (charral) with steeply undulating slopes are kept separate from the pastures to prevent livestock from entering. Boundaries are clearly defined and fences are in good condition. The wetland (Humedal) declared by MINAE-SINAC is separated from the pastures by fences to prevent livestock from entering. The property is subject to Article 33 of the current Ley Forestal and the Ley General de Aguas...” (folios 358 to 360 of the judicial case file); and ii) “...the existence of a forest and forest within the protection zones (zonas de protección) of the channels of the springs (nacientes) was verified, in accordance with Article 3, subsection d), of Ley Forestal 7575; consequently, land-use change (cambio de uso de suelo) is prohibited in this part of the property...” (blue physical folder, which was also scanned and added to the associated-documents folder of the electronic case file).
Consequently, the arguments advanced by the defendant and counterclaimant that certification SINAC-DS-OFAU-C3453-2003 of 03 de agosto del 2003 and official letter number SINAC-ACAHN-AL-017 -2015 of 13 de marzo del 2015 lack a technical basis for classifying the 4 hectares located on property registration number Placa20867, titled in its name, as forest are unfounded, not only because the classification of that land by SINAC as forest and wetland areas was corroborated by the technical studies conducted by INTA and Agricultural Engineer Shiriam Yassir Farah Guzmán, which the defendant itself submitted, but also because official letter SINAC-ACAHN-AL-017-2015 of 13 de marzo del 2015 itself states: “...When consulted regarding the methodology used, technician Orlando Fletes stated that, based on the location shown on cadastral plan number Placa21483 -2003 and the field inspection using a Garmin Map Csx GPS, which was supplemented by office work and by overlaying FONAFIFO 2000 land-cover layers using the Arc.Gis program, it was possible to establish the presence of forest areas overlaid on the plan area, as well as the presence of springs and pasture areas.
A spatial-distribution map prepared and signed by technician Orlando Fletes Villalta in accordance with the methodology described is attached; it clearly shows the location of the forest areas (in green), pasture areas in yellow, and the location of the springs and streams present on the property...” (images 471 to 473 of the judicial case file). In conclusion, because the required elements are present, the 5 hectares of the property recorded in the Registro Nacional, Partido de Alajuela, under real-property folio registration number Placa20867, which constitute PNE, are subject to the public domain (demanio público) (see, to similar effect, judgment number 69-2019-VI issued by Section VI of the Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda at 16:20 hours on 14 de junio del 2019).
Tenth.- REGARDING THE 16 HECTARES OF THE PROPERTY AT ISSUE IN THESE PROCEEDINGS THAT DO NOT FORM PART OF THE PNE. However, the same is not true with respect to the remaining 16 hectares of the aforementioned property, which do not constitute Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado, PNE) and which, to that extent, are not subject to a statutory designation (afectación normativa) as public-domain property (demanio público). From the grounds supporting the declaration of harmfulness to the public interest (declaratoria de lesividad) and the arguments in the complaint, it is apparent that the only ground referring to the property’s potential public-domain status (demanialidad) is that related to its alleged inclusion in the PNE. However, as stated, based on the technical evidence (probanzas técnicas) entered into the record, the Court is certain that those 16 hectares of the aforementioned property do not constitute PNE and therefore would not be subject to Articles 13, 14, and 15 of the Ley Forestal.
Accordingly, with respect to this portion of the property, the statutory designation as public domain alleged by the plaintiff entity is not apparent. Furthermore, we must state that, in our view, such a designation as public domain cannot be inferred from Articles 3 and 32 of Law number 6735, Law Creating the Agrarian Development Institute (Ley de Creación del Instituto de Desarrollo Agrario) (in force when title was granted to the defendant, the nullity of which is sought herein). Those provisions state, on the one hand, that one of INDER’s functions is to cooperate in conserving the country’s natural resources and to administer national reserves on behalf of the State (a situation that does not apply to this case because the property does not constitute a national reserve); on the other hand, the cited Article 32 lists the assets comprising the resources held by the entity for fulfillment of its statutory purposes.
First, that provision does not expressly state that the assets forming part of INDER’s estate for fulfillment of its purposes are, in every case, public-domain assets. Moreover, the list expressly includes instances of privately owned assets, as is the case with subsection b) (Lands in the private domain of the State or its institutions that are transferred to the Agrarian Development Institute in accordance with the law). Nor do subsections c) and j) (Lands acquired by the Institute through any lawful means for use in its agrarian-development programs, and assets donated to the Institute by private or public natural or legal persons for the purposes of this law) establish that such lands constitute public domain per se. Nor is that special designation found in Article 33 of the same body of law, under which the assets and resources constituting INDER’s estate may be used only for the purposes provided for in that law, without distinguishing whether they constitute private-domain or public-domain assets.
Thus, this Court cannot conclude that every property transferred to or acquired by the plaintiff entity to fulfill the objectives of its governing law must be deemed public domain, since nothing prevents privately owned assets from being used in pursuit of those purposes. We reiterate that public domain is a legal concept and that its existence therefore depends on a formal declaration by the Administration (as well as a legislative declaration) subjecting specified assets to the public-domain regime; no such declaration exists in the case at bar (subjúdice) with respect to 16 hectares of the property in the Alajuela Registry District, recorded under real-property folio registration number Placa20867. Presuming that they are public-domain assets because Nombre33206 obtained them at the time for fulfillment of its statutory purposes, or that because the property belongs to a public entity it automatically forms part of the public domain—with the exception of forested or wetland areas which, pursuant to Articles 13, paragraph 1, and 15 of Ley Forestal number 7575 of the year 1996, are automatically incorporated into the PNE—would disregard the existence of the plaintiff entity’s private-domain assets and would also tie the public-domain regime exclusively to the subjective element, irrespective of the other elements comprising it and the special legislative designation required in that regard by Article 261 of the Civil Code (Código Civil), prevailing case law and legal scholarship, as well as the plaintiff company’s property rights (see, to similar effect, judgment number 69-2019-VI issued by Section VI of the Administrative and Civil Tax Court (Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda), at 16:20 horas on 14 de junio del 2019).
Eleventh.- Under the terms in which this complaint was filed, this Court considers that the mere fact that those 16 hectares of the property in the Alajuela Registry District, recorded under real-property folio registration Placa20867, do not constitute PNE prevents them from being subject to the public domain. We must also note that, with respect to that portion, the absence of the purposive element (elemento finalista)—that is, the assets’ permanent dedication to public use or benefit—is even clearer. This is because the property’s legally prescribed purpose from the outset was its use in titling programs for beneficiaries who met the applicable requirements. Thus, it has always remained within private commerce because, once awarded, it becomes part—with certain statutory limitations—of the estate of the beneficiary, a private-law person, and is registered in that person’s name. Consequently, these are assets that cease to form part of the public entity’s estate and enter the estates of private persons, a situation that would be plainly incompatible with their being public-domain assets, since such assets cannot leave the ownership of the State or public entities, much less be registered in the names of private persons.
It also bears noting that the First Chamber of the Supreme Court of Justice (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia), in judgment number 182-F-S1-2009, at 16:27 horas on 19 de febrero de 2009, held that not all properties acquired by or transferred to Nombre33206 (now INDER) for fulfillment of its purposes constitute public-domain assets, placing particular emphasis on those transferred by that entity to private persons. It stated in this regard that “... pursuant to Article 12, subsection b), of the Land and Colonization Law (Ley de Tierras y Colonización), ‘Rural properties in the private domain of the State’ are dedicated to its purposes, but that does not in itself mean that their nature is ‘sui generis’ or public-domain, within the meaning established by the Constitutional Chamber (Sala Constitucional). To be subject to that special legal regime, distinct from that governing private ownership—that is, to form part of the public domain—there must necessarily be, as already stated, a specific law so providing, or their nature must so dictate because of their purpose: public use.
If neither of those circumstances applies, then they are private-domain or proprietary assets (bienes patrimoniales) of the Administration, as in this matter. It is true that, in Article 7 ibidem, the legislature excluded assets ‘that are in the private domain of the State’ from the status of being inalienable and incapable of acquisition through claim or possession; however, the court below (Ad quem) clearly stated—and this Chamber agrees—that the article identifies which assets are subject to the public domain, ‘... without conferring that status upon assets such as those disputed here.’ Furthermore, properties acquired by the Institute for the purpose of providing land to persons who have none, or who have an insufficient amount, for conveyance through land-allocation agreements (contratos de asignación de tierras), are subject to a special regime because they are subject to certain restrictions; but this in no way means that they are public-domain assets, as the appellant contends, because they may even be mortgaged, leased, or sold if expressly authorized by that entity’s Board of Directors, which could not be done if they were public-domain assets. ...” This Chamber adds that properties such as those in dispute are not of that nature because, pursuant to Article 53 ibidem, which is even referenced in the appeal, such assets may be sold, within their powers, by the institutions that acquire them “... in or as payment of debts owed to them,” if Nombre33206 does not decide to purchase them within 90 days following the offer made to it under the preferential right imposed for its benefit.
In other words, under the defendant’s argument that the designation of those assets is established by Law no. 2825 idem—which, we reiterate, is untrue—how can it then be explained, much less justified and demonstrated, that the institution that acquired the property may sell an asset supposedly in the ‘public domain’ if Nombre33206 does not purchase it within the stated period? Quite simply, because the asset is not of that nature. ...” For all the foregoing reasons, and given the absence of the statutory and purposive elements (elementos normativo y teleológico), this Court considers that the 16 hectares of the property in the Alajuela Registry District, recorded under real-property folio registration number Placa20867, do not constitute PNE, are not subject to the public domain, and instead were formerly part of the plaintiff entity’s private domain and are now owned by the defendant company (see, to similar effect, judgment number 69-2019-VI issued by Section VI of the Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, at 16:20 horas on 14 de junio del 2019).
XII.ON THE PARTIAL INADMISSIBILITY OF THE CLAIM FOR FAILURE TO SATISFY THE TIME REQUIREMENT FOR PUBLIC-INTEREST-INJURY PROCEEDINGS (PROCESO DE LESIVIDAD). Having established that the property corresponding to cadastral plan Placa20866 and recorded in the National Registry, Alajuela Registry District, under real-property folio registration number Placa21484 in the name of the company sued herein contains a 4-hectare area of forest cover (cobertura de bosque) and a 1-hectare wetland area (humedal) classified as PNE and which, to that extent, forms part of the public domain (demanio público), we find that the time requirement for public-interest-injury proceedings has been satisfied solely with respect to that portion of the property. This is because, although the resolution whose annulment is sought was issued in 2004 and the declaration that it was injurious to the public interest (declaratoria de lesividad) was issued in 2013, the action to recover public-domain property is not subject to prescription and, therefore, is not subject to any time limit.
However, with respect to the remaining 16 hectares of the property, which neither constitute PNE nor form part of the public domain, we find these public-interest-injury proceedings inadmissible because annulment is sought of a resolution adopted by the plaintiff entity on 29 de noviembre del 2004, and since we have already ruled out that the property is public-domain property whose protection is not subject to time limits, the action had to be brought within the periods established for that purpose by the legal system. Pursuant to Transitory Provision III of the CPCA, the rules governing challenges to administrative acts (actos administrativos) that became final at the administrative level before the entry into force of the aforementioned Code—as in the present case—shall be governed by the legislation in force at that time. Accordingly, the expiration periods (plazos de caducidad) formerly governed by the now-repealed LRJCA must be applied to these public-interest-injury proceedings.
In this regard, Article 35 of that statute provided that when the Administration itself, as the author of an act conferring rights (acto declarativo de derechos), sought its annulment before the contentious-administrative jurisdiction (jurisdicción contencioso-administrativa), it first had to declare the act injurious to public, economic, or other interests within four years from the date on which it had been issued. In addition, Article 37(3) of the same Law established that the period within which the Administration could bring public-interest-injury proceedings was two months, counted from the day following that on which the challenged act was declared injurious to the public interest. Thus, there were two different periods: the first was four years from the issuance of the act to declare it injurious, and the second was two months from that declaration to bring public-interest-injury proceedings before the courts.
The resolution whose annulment is sought, by which the property was transferred to the defendant and counterclaimant, apparently without satisfying the requirements imposed for that purpose by the legal system, was issued on 29 de noviembre del 2004 and was declared injurious to the public interest by INDER’s highest authority through a resolution set forth in Article 15 of ordinary session 011-2013, held on 18 de marzo del 2013. It is therefore evident that, with respect to those 16 hectares of the property that neither constitute PNE nor form part of the public domain, the administrative declaration of injury to the public interest was issued outside the four-year period prescribed by the aforementioned Article 35, thereby failing to satisfy the time requirement applicable to public-interest-injury proceedings, as explained ut supra. This is because the internal declaration made by the administrative authority was issued almost ten years after the adoption of the former resolution—which completed the titling (titulación) and transferred the property to the defendant—and which instantaneously conferred the favorable legal effect now sought to be invalidated.
It should be emphasized that, for purposes of Article 21 of the LRJCA, this was not an act with continuing effects (acto de efecto continuado) that would have permitted the action under review to be brought as a prerequisite for eliminating the act’s future applicability on grounds of invalidity. The aforementioned time-limit rules therefore apply to the internal declaration of injury to the public interest, namely, the four-year period referred to above, which was exceeded by a substantial margin. This deficiency has a material effect on these proceedings because failure to comply with that period results in the administrative authority’s loss of the power to issue a declaration of injury to the public interest, thereby failing to satisfy one of the essential elements of public-interest-injury proceedings imposed by express law. As explained in the preceding sections of this ruling, that failure results in the partial inadmissibility of the proceedings.
Compounding the situation, the Court also observes that this case was brought outside the two-month period established by Article 37(3) of the LRJCA. Accordingly, the legally appropriate course is to declare the claim inadmissible insofar as it challenges the resolution in relation to the 16 hectares of the property that neither constitute PNE nor form part of the public domain. This is pursuant to Transitory Provision III of the CPCA and Article 35 of the LRJCA. Given the manner in which this issue is resolved, the Court shall proceed to consider the merits of the dispute—namely, whether the challenged formal administrative conduct (conducta formal) was adopted in compliance with the applicable requirements—solely in relation to the 5 hectares classified as PNE and forming part of the public domain, as explained above (see, to similar effect, judgment number 69-2019-VI issued by Section VI of the Contentious-Administrative and Civil Court of the Treasury at 16:20 hours on 14 de junio del 2019).
Following a measured analysis and weighing of the technical evidence (probanzas técnicas) submitted, the Court is persuaded that the 5 hectares of the property corresponding to cadastral plan A-0852097-2003, recorded in the National Registry, Alajuela Registry District, under real-property folio registration number Placa20867, titled to the defendant and counterclaimant RRRD de Cerro Blanco, S.A. pursuant to the resolution whose annulment is sought and classified as PNE, form part of the public domain because all the elements required for that purpose have been satisfied, as analyzed in the preceding recitals (considerandos). The mere public-domain status that the Court has established with respect to those 5 hectares means that the challenged resolution contains defects of absolute nullity (vicios de nulidad absoluta) that fundamentally affect the elements of grounds, content, and purpose (motivo, contenido y fin).
This is because the defendant was awarded a property that partially constitutes PNE, which precluded those 5 hectares from being subject to private commerce and from being titled and registered in favor of private parties, as occurred in this case in the name of the defendant RRRD de Cerro Blanco, S.A. Based on the foregoing analysis, this Court concludes that the challenged act is partially injurious to the public interest and substantially inconsistent with the legal system, solely with respect to the titling of those 5 hectares constituting PNE. Therefore, pursuant to Articles 11, 131, 132, 133, 158, 166, 169 and 171 of the LGAP, the resolution adopted by the INDER Board of Directors in Article 57 of session 044-04, held on 29 de noviembre del 2004, is declared partially absolutely null and void, solely insofar as it concerns the titling of 5 hectares of the property in the Puntarenas Registry District, real-property folio number 00406837-000, to the defendant and counterclaimant RRRD de Cerro Blanco, S.A., because that portion of the property constitutes PNE.
Pursuant to Articles 164(2) of the LGAP and 122(k) of the CPCA, and given their connection with the annulled formal administrative conduct, deed number 76, executed before notary public Juan Luis Vargas Alfaro at 08:00 hours on 09 de diciembre del 2004, must also be partially invalidated, solely insofar as it concerns the transfer of the 5 hectares of the property in the Alajuela Registry District, real-property folio 00406897-000, to the defendant and counterclaimant, because that portion of the property constitutes PNE. Pursuant to Article 171 of the LGAP and Article 131 of the CPCA, this declaration of absolute nullity (declaración de nulidad absoluta) has declaratory and retroactive effect as of the effective date of the annulled acts, without prejudice to rights acquired in good faith. For the appropriate purposes, this judgment shall be communicated to the Archivo Nacional so that the corresponding annotations may be entered in the notarial record (protocolo) of notary public Juan Luis Vargas Alfaro in which deed number 76 of 08:00 hours on 09 de diciembre del 2004 was executed.
Likewise, because of that connection, the registration entry (asiento registral) for the property recorded in the National Registry, Province of Alajuela, under real-property folio number 00406837-000, must be partially annulled, solely insofar as it concerns the titling and transfer of the 5 hectares of the property, because that portion constitutes PNE and was improperly registered in the name of RRRD de Cerro Blanco, S.A. Accordingly, the State Notarial Office (Notaría del Estado) is ordered, pursuant to certification SINAC-DS-OFAU-C3453-2003 of 03 de agosto del 2003, official letter number SINAC-ACAHN-AL-017 -2015 of 13 de marzo del 2015, and certification number 79914 of 28 de abril del 2014, issued by the Instituto Nacional de Innovación y Transferencia en Tecnología Agropecuaria (INTA) del Ministerio de Agricultura y Ganadería, to subdivide (segregar) those 5 hectares from the aforementioned property in the Alajuela Registry District, real-property folio Placa20867-, arrange for the corresponding cadastral plans to be issued, and subsequently register them in the name of the State because they constitute PNE.
All these matters shall be determined during the judgment-enforcement phase (fase de ejecución de sentencia). Finally, the claim seeking the annulment of any registration derived from the registration of the property recorded in the National Registry, Province of Alajuela, under the real-property folio system, registration number Placa20867-, must be dismissed because it constitutes an abstract, future, and uncertain request, circumstances that prevent this Court from conducting the corresponding review of legality (see, to similar effect, judgment number 69-2019-VI issued by Section VI of the Contentious-Administrative and Civil Court of the Treasury at 16:20 hours on 14 de junio del 2019).
To safeguard the subject matter of the proceedings, this judicial panel finds that the precautionary measure ordered in ruling number 1234-2014 at 11:35 hours on 30 de mayo del 2014 must remain in effect. In that ruling, the case-management judge (persona Juzgadora de Trámite) ordered: “…The precautionary measure requested by the Instituto de Desarrollo Rural is partially granted and is deemed denied insofar as relief has not been expressly ordered: The notice of this claim against the property in the Alajuela Registry District, real-property folio number Placa20865, owned by RRRD de Cerro Blanco Sociedad Anónima, shall remain in place, and the requested order freezing the registry record (inmovilización registral) is vacated. Notice shall be given…” (folios 352 to 356 of the electronic case file). The foregoing shall remain in effect until this judgment becomes final, unless another legal ground prevents it.
This judicial panel finds that, pursuant to the analysis and rulings set forth in recitals V through XIV of this judgment, the principal claim and the first subsidiary claim are inadmissible, except insofar as they concern title to the 16 hectares of the property recorded under real-property folio number Plate20867 in the Province of Alajuela, which do not constitute State Natural Heritage (PNE) and are therefore not subject to the public domain. As to the second subsidiary claim, item 3 is denied in its entirety, and items 1 and 2 are denied in part, because the declaration of partial absolute nullity of the challenged act and, by connection, of deed number 76 dated December 9, 2004, and of the registry entry for property 00406837-000, refers solely to the conveyance to the defendant and counterclaimant of 5 hectares of the property in the Province of Alajuela, real-property folio 00406897-000, since that portion of the property constitutes PNE.
This entails separating it from the remaining 16 hectares, which are not public-domain property, issuing the respective cadastral plans, and subsequently making the corresponding annotations in the aforementioned registry entry. Regarding item 1 (good-faith acquisition of the 5 hectares constituting PNE); item 2 (compensation for the 5 hectares forming part of the PNE based on alleged ecological possession); and item 4—which, prior to the adjustment made by the defendant and counterclaimant at the evidentiary hearing held on September 14, 2021, was numbered 5—requesting that the amounts awarded as compensation be duly indexed and that interest also be paid from the date the judgment becomes final, this Court finds as follows: i) By judgment number 2007-002063, issued by the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice at 2:40 p.m. on February 14, 2007, the Regulations for Titling in National Reserves, approved by resolution of the Board of Directors of the Institute of Agrarian Development at session 055-02 of August 12, 2002, and published in La Gaceta number 173 on September 10, 2002, were declared unconstitutional; those regulations, in turn, served as the basis for the titling whose validity is challenged in these proceedings.
That decision provided—in general terms—that property within the public domain that had been titled pursuant to the annulled regulations was subject to recovery, without prejudice to any financial liability of the State arising from such unconstitutionality (the digital version of judgment 2007-002063 of the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice is available on the website: https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/). ii) Although the certified copy of the administrative titling record submitted by INDER does not contain certificate SINAC-DS-OFAU-C3453-2003, issued by SINAC’s Service Platform Area on August 3, 2003 (folios 18 through 38 of the court record), it is also true that, in the application for the titling of land in national reserves dated September 17, 2003, the legal representative of the counterclaimant company stated that he was submitting the requirements prescribed for that purpose by INDER, including the “...MINAE certificate...” (folios 73 and 74 of the court record), a point reaffirmed in the answer to the complaint (see folio 312 of the court record).
Indeed, the counterclaimant itself submitted a certified copy thereof, although it lacks an INDER receipt stamp (folio 136 of the court record). At this juncture, it should be emphasized that the certificate states that the property at issue in these proceedings “...is located OUTSIDE ANY PROTECTED WILDLIFE AREA, REGARDLESS OF ITS MANAGEMENT CATEGORY, ADMINISTERED BY THE MINISTRY OF THE (sic) ENVIRONMENT AND ENERGY. HOWEVER, IT PARTIALLY CONSTITUTES STATE NATURAL HERITAGE PURSUANT TO ARTICLES 13, 14, AND 15 OF FORESTRY LAW Plate12929 OF APRIL 16, 1996. IT IS PART OF THE PROPERTY RECORDED UNDER REAL-PROPERTY FOLIO 2215217-000, AS SHOWN ON THE SURVEY PLAN...,” although it omitted any indication of the area and percentage affected in relation to the entire parcel (folio 136 of the court record); iii) Nevertheless, in sworn statements dated September 17 and November 24, both in 2003, the legal representative of RRRD de Cerro Blanco, S.A. stated “...that the property is not recorded in the Public Registry, that it lacks a registrable instrument of title, that the application is not intended to evade the consequences of probate proceedings, that it is not the subject of any judicial or extrajudicial dispute, and that I possess it under the terms established in the Regulations approved by the I.D.A.
Board of Directors, described in Article 11, session 055-02 of August 12, 2002, and published in Official Gazette La Gaceta No. 173 of September 10, 2002...” (folios 20, 75, and 76 of the court record). This was stated even though the certificate issued by SINAC on August 3, 2003—which the counterclaimant itself submitted—indicated that the land did not form part of a protected wildlife area (ASP), that it did partially constitute PNE, and that it was part of the property registered in the name of the then IDA under folio number Plate21481. Under Article 10(b) of the Regulations for the Titling of Land in National Reserves, compliance with that fact was essential, since land under MINAE’s administration would not be conveyed or registered, whether because it fell under one of the ASP classifications or because it formed part of the PNE under Articles 13, 14, and 15 of Forestry Law number 7575 of 1996; iv) In light of the foregoing, it is paradoxical that, in its closing arguments, the defendant and counterclaimant disputes the existence of forest—as defined by Article 3 of the Forestry Law—on the 4 hectares of the property recorded under real-property folio Plate20865, which INDER unlawfully titled to it because they constitute public-domain property forming part of the PNE, while, as grounds for its claim for compensation, it alleges that it exercised ecological possession over those areas by keeping them demarcated or separated from the grazing areas that are not in the public domain.
This is shown by certificate number 79914 dated April 28, 2014, issued by the National Institute for Innovation and Transfer of Agricultural Technology (INTA) of the Ministry of Agriculture and Livestock (MAG) (folios 358 through 360 of the court record); the Land-Use Capacity Study prepared in February 2014 by Agricultural Engineer Shiriam Yassir Farah Guzmán, professional registration number CIA 4203, certifier number 030 MAG-INTA (blue physical folder, which was also scanned and added to the associated-documents folder of the electronic case file); the oral and written report submitted by court-appointed Agricultural Engineer Name113734 and his clarifications (images 632 through 647, 685 through 687, 692 through 693, and 734 through 735 of the electronic case file as of the date of this judgment; digital recording of the expert’s testimony at the evidentiary hearing held on September 14, 2021, contained in the associated-documents folder of the electronic case file); and photographs and other images contained on the evidentiary discs admitted on behalf of the defendant and counterclaimant. v) Consequently, and for all the reasons stated above, this Court finds that RRRD de Cerro Blanco, S.A. is not a good-faith purchaser for value of the 5 hectares of the property in the Province of Alajuela, real-property folio 00406897-000, because that portion of the property constitutes PNE, a fact known to it since August 3, 2003—the date on which SINAC issued it the certificate establishing that the property it sought to title partially constituted PNE, which it itself submitted as evidence—and since September 17, 2003—the date on which the legal representative of the counterclaimant company filed the application to title the property at issue in these proceedings under the Regulations for the Titling of Land in National Reserves, pursuant to which land under MINAE’s administration would not be conveyed or registered, whether because it fell under one of the ASP classifications or because it formed part of the PNE.
Accordingly, item 1 of the second subsidiary claim is denied in part, except insofar as it concerns title to the 16 hectares of the property recorded under real-property folio number Plate20867 in the Province of Alajuela, which do not constitute PNE; vi) In light of the foregoing and in accordance with the analysis in recitals VII, VIII, and IX of this judgment, the plaintiff and counterclaimant company is not entitled to compensation for the market value of the 5 hectares of property Plate20863 that constitute PNE, because they are subject to the public domain. This is because the defendant and counterclaimant company’s possession of the 4 hectares of forest and 1 hectare of wetland created no right in its favor, as they could not be recorded in the Public Registry either through the procedure for titling land in national reserves—which was inapplicable because the parcel had been segregated from a property registered in the name of IDA—or through possessory-information proceedings, pursuant to Article 14 of Forestry Law number 7575 of 1996.
Therefore, Article 7 of the Possessory Information Law is inapplicable in this case. This is without prejudice to the fact that both the clarification of the expert report appearing at images 685 through 687 of the electronic case file—as of the date of this judgment—and the testimony of court-appointed expert Name113734 at the evidentiary hearing held on September 14, 2021—the digital recording of which is contained in the associated-documents folder of the electronic case file—show that the remaining portion of the property at issue in these proceedings, consisting of pasture or grazing land (16 hectares), is sufficiently large to operate independently so that the defendant and counterclaimant may continue the agricultural activity it conducts there. vii) This Court further finds that the counterclaimant is not entitled to compensation for its alleged ecological possession of the 4 hectares of forest and 1 hectare of wetland, because it is not a good-faith purchaser for value of the 5 hectares of the property in the Province of Alajuela, real-property folio 00406897-000, since, as of August 3 and September 17, both in 2003, it knew that this portion of the property formed part of the State Natural Heritage—as provided in Articles 13, first paragraph, and 15 of Forestry Law 7575 of 1996—as analyzed in subsections ii) through v) of this recital.
In addition, in the clarification of the report requested by the counterclaimant company—appearing at images 692 through 693 of the electronic case file as of the date of this judgment—the expert stated: “...Regarding the calculation of the investment made to maintain the work of protecting and exercising ecological possession over both the forest and the wetland, I find that there were no expenses other than those ordinarily incurred in maintaining any property (the amounts of which form part of the land’s unit value). If extraordinary expenses were incurred for those purposes, they should be separately itemized directly by the company that owns the property....” viii) Consequently, item 2 of the second alternative claim is partially dismissed, except insofar as it concerns the order issued to the State Notary’s Office (Notaría del Estado) to subdivide (segregar) the 5 hectares from the property of the Alajuela Registry District (Partido de Alajuela), real-property folio (folio real) 00406837-000, to issue the corresponding cadastral plans (planos catastrados), and subsequently to register them in the name of the State because they constitute State Natural Heritage (PNE).
In view of the foregoing, item 4 of the second alternative claim—which, prior to the adjustment made by the defendant and counterclaimant at the evidentiary hearing (audiencia de evacuación de prueba) held on 14 de setiembre del 2021, was numbered 5—is dismissed; that item requests that the amounts to be awarded as compensation be duly adjusted for inflation and that interest also be paid from the date the judgment becomes final.
The defendant raised the defenses of expiration (caducidad), lack of standing (falta de legitimación activa), lack of a current interest (falta de interés actual), and lack of legal entitlement (falta de derecho). In this regard, the defense of expiration is partially upheld and, consequently, the action seeking annulment of an administrative act favorable to its addressee (demanda de lesividad) filed by the Instituto de Desarrollo Rural is declared inadmissible solely with respect to the challenge to the resolution adopted by its Board of Directors in Article 57 of session 044-04 held on 29 de noviembre del 2004, concerning the granting of title (titulación) to the 16 hectares of the property recorded in the Registro Nacional, Partido de Alajuela, real-property folio registration Placa20867, because they do not constitute State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado) and are not part of the public domain (demanio público).
The defense of lack of standing, for its part, must be rejected. This is because INDER filed the action as the issuer of the formal administrative conduct (conducta formal) partially invalidated, pursuant to Article 10, subsection 5), of the CPCA. Likewise, this panel considers that the defense of lack of a current interest must also be rejected, insofar as the formal administrative conduct whose partial absolute nullity (nulidad absoluta parcial) was declared continues to produce effects within the claimant’s legal sphere and requires a judicial ruling resolving the matter; accordingly, that act cannot be brought into conformity with the law through either cure (saneamiento) or ratification (convalidación) (Article 172 of the LGAP), particularly since the regulations on which it was based were declared unconstitutional by judgment number 2007-002063, issued at 14:40 hours on 14 de febrero del 2007 by the Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia.
Lastly, the defense of lack of legal entitlement is rejected because, for the reasons explained ut supra, the challenged resolution is absolutely null and void solely insofar as it granted title to 5 hectares of the property in the Partido de Alajuela, real-property folio number 00406837-000, which form part of the State Natural Heritage and are part of the public domain and therefore could not be transferred to a private-law entity, as occurred in this case. Accordingly, the claim must be partially granted, as it hereby is.
In its untimely response to the counterclaim (reconvención), INDER’s attorney did not raise any preliminary defenses (defensas previas) or defenses on the merits (excepciones de fondo). The representative of the State raised the defenses of lack of passive standing on the merits (falta de legitimación ad causam pasiva) and lack of legal entitlement. This panel finds that the defense of lack of passive standing on the merits must be rejected because, pursuant to judgment number 2007-002063 issued by the Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia at 14:40 hours on 14 de febrero del 2007, recovery of property that, despite belonging to the public domain, had been granted title under the regulations being annulled—namely, the Reglamento para la Titulación de Tierras en Reservas Nacionales—does not, in principle, preclude a claim for the State’s financial liability (responsabilidad patrimonial del Estado) that might arise from this unconstitutionality, which must be established in each case.
The defense of lack of legal entitlement, for its part, must be partially upheld, because the following are inadmissible: i) The principal claim and first alternative claim (pretensión subsidiaria) in the counterclaim, except insofar as they concern ownership of the 16 hectares of the property bearing real-property folio registration number Placa20867 in the Partido de Alajuela, which do not form part of the PNE; ii) as to the second alternative claim, item number 3 is rejected in its entirety, and items 1 and 2 are rejected in part, because the declaration of partial absolute nullity of the challenged act and, by connection (por conexidad), of deed number 76 dated 09 de diciembre del 2004 and the registration entry (asiento registral) for property Placa20867 relates solely to the transfer to the defendant and counterclaimant of the 5 hectares of the property in the Partido de Alajuela, real-property folio Placa20863-, because that portion of the property constitutes PNE, which requires separating it by boundary demarcation (deslindar) from the remaining 16 hectares that do not constitute public-domain property (bien demanial). iii) Item 1 of the second alternative claim is partially rejected, except insofar as it concerns ownership of the 16 hectares of the property bearing real-property folio registration number Placa20867 in the Partido de Alajuela, which do not constitute PNE; iv) item 2 of the second alternative claim is partially rejected, except insofar as it concerns the order issued to the Notaría del Estado to demarcate the 16 hectares of the property bearing real-property folio registration number Placa20867 in the Partido de Alajuela, which do not form part of the State Natural Heritage, to have the corresponding cadastral plans (planos catastrados) issued, and thereafter to have the relevant notations entered in the indicated registration entry, for which purpose this judgment shall be communicated to the Registro Nacional for action within its jurisdiction.
In view of the foregoing, item 4 of the second alternative claim—which, before the adjustment made by the defendant and counterclaimant at the evidentiary hearing (audiencia de evacuación de prueba) held on 14 de setiembre del 2021, was numbered 5—is also rejected; that item requests that the compensation amounts be duly indexed and that interest also be paid from the date on which the judgment becomes final. Accordingly, the counterclaim must be partially granted, as it hereby is.
Pursuant to section 193 of the CPCA, procedural costs and attorney’s fees (costas procesales y personales) constitute a burden imposed on the losing party by virtue of having lost. A waiver of such an award is permissible only when, in the Tribunal’s judgment, there was sufficient cause to litigate or when the judgment is rendered on the basis of evidence whose existence was unknown to the opposing party. In this case, the Tribunal finds sufficient cause to apply the exceptions established by the applicable regulations because there has been a divided outcome (vencimiento recíproco) on both the claim and the counterclaim. Accordingly, this matter is decided without a special award of costs (sin especial condena en costas).
THEREFORE.
Regarding the Lesividad Action: The defense of expiration is partially upheld and, consequently, the lesividad action filed by the Instituto de Desarrollo Rural is declared inadmissible solely with respect to the challenge to the resolution adopted by its Board of Directors in Article 57 of session 044-04 held on 29 de noviembre del 2004, concerning the granting of title to the 16 hectares of the property recorded in the Registro Nacional, Partido de Alajuela, real-property folio registration Placa20867, because they do not constitute State Natural Heritage or form part of the public domain. Given the manner in which this matter is resolved, no ruling is made on the arguments raised regarding this issue. The defenses of lack of standing, lack of a current interest, and lack of legal entitlement are rejected as to the remaining matters; consequently, the claim filed by the Instituto de Desarrollo Rural against RRRD de Cerro Blanco, Nombre2882. A. is partially granted, and is deemed denied as to all relief not expressly granted:
Marianella Álvarez Molina Ileana Isabel Sánchez Navarro Sergio Mena García CASE FILE: 13-008220-1027-CA LESIVIDAD PROCEEDING CLAIMANT AND COUNTERCLAIM DEFENDANT: Instituto de Desarrollo Rural (INDER) DEFENDANT AND COUNTERCLAIMANT: RRRD de Cerro Blanco, S.A.
INTERESTED THIRD PARTY AND DEFENDANT: The State (Procurador Randall Salazar Solórzano) INTERESTED THIRD PARTY: Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) *GVANCRIJ5HE61* MARIANELLA DEL CARMEN ALVAREZ MOLINA, DECIDING JUDGE SERGIO MENA GARCIA, DECIDING JUDGE ILEANA ISABEL SANCHEZ NAVARRO, DECIDING JUDGE
Tribunal Contencioso Administrativo, Central 2545-00-03 Fax 2545-00-33 Correo Electrónico ...01 _______________________________________________________________________ PROCESO DE LESIVIDAD ACTOR Y RECONVENIDO: Instituto de Desarrollo Rural (INDER) DEMANDADA Y RECONVENTORA: RRRD de Cerro Blanco, S.A.
TERCERO INTERESADO Y DEMANDADO: El Estado (Procurador Randall Salazar Solórzano) TERCERO INTERESADO: Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) Nº 105-2021-V TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN QUINTA. SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. ANEXO A. Goicoechea, a las trece horas treinta minutos del primero de noviembre del dos mil veintiuno.
Proceso de lesividad interpuesto por el INSTITUTO DE DESARROLLO RURAL (INDER), cédula jurídica CED14411, representado por sus Apoderados Especiales Judiciales Rodrigo Cervantes Barrantes, cédula de identidad número CED90975 y Eric Jiménez Trejos, cédula de identidad CED90976 (folio 83 del expediente judicial); contra la empresa RRRD DE CERRO BLANCO, S.A., cédula jurídica CED89966, cuyo representante es Nombre33075 , cédula de identidad CED668 (folio 134 del expediente judicial), que a su vez, interpuso reconvención contra el INSTITUTO DE DESARROLLO RURAL (INDER) y el ESTADO, cuyo representante es el Procurador Randall Salazar Solórzano, cédula de identidad CED1765 (folio 115 del expediente judicial). Por último, participan como terceros interesados del proceso de lesividad, el ESTADO y el SISTEMA NACIONAL DE ÁREAS DE CONSERVACIÓN (SINAC), representado por Andrés Alvarado Ramírez, carné número 24211, en su condición de Apoderado Especial Judicial (ver memorial recibido el 06-09-2021, que consta en la carpeta de escritos del expediente virtual).-
RESULTANDO:
Redacta la jueza Álvarez Molina, con el voto afirmativo de la jueza Sánchez Navarro y el juez Mena García; y,
CONSIDERANDO:
Io.- SOBRE LOS EFECTOS DE LA REBELDÍA. DEBER DEL TRIBUNAL DE ANALIZAR EL DERECHO Y PRETENSIÓN DE LA RECONVENTORA PESE A LA DECLARATORIA DE REBELDÍA DEL INDER. El Código Procesal Contencioso Administrativo (CPCA) en su artículo 65 señala que si el accionado no contesta la demanda en el plazo establecido, de oficio se le declarará rebelde y se tendrá por contestada afirmativamente la acción en cuanto a los hechos, sin perjuicio de que aquél pueda apersonarse en cualquier tiempo, tomando el proceso en el estado que se encuentre. Respecto de los efectos de la declaratoria de rebeldía ha indicado la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia que "...Ciertamente la no contestación de la demanda conduce a la rebeldía y a tener por contestados afirmativamente los hechos, pero no enerva la potestad del juez de recabar prueba y verificar el cuadro fáctico. Pero además, el rebelde puede apersonarse en cualquier tiempo al proceso y ofrecer nuevas pruebas (arts.
Placa21479 .), que si son pertinentes para el esclarecimiento de los hechos puede el juez admitirlas para mejor resolver. Por consiguiente la rebeldía no es por si sola suficiente para la acreditación definitiva de los hechos, solo alcanza este valor si otras pruebas de igual linaje no contradicen la contestación ficta. Por eso la rebeldía debe ser valorada con el resto de elementos probatorios obrantes en el proceso...”(Sentencia número 801-F-02 de las 11 horas 10 minutos del 18 de octubre del 2002). Así las cosas, no bastaría con la contestación en rebeldía para acoger los pedimentos de la reconvención, si otros elementos de juicio conllevan, bajo la aplicación de las reglas de la sana crítica, a constatar que no existen los presupuestos legales necesarios para acoger las pretensiones rogadas...." (Ver sentencia número 991-F-2004, de las 15 horas 20 minutos del 17 de noviembre de 2004).
Bajo esta tesitura puede deducirse que la declaratoria de rebeldía no enerva la potestad del órgano jurisdiccional de recabar prueba, verificar tanto el cuadro fáctico como las pretensiones de la reconventora y resolver las excepciones de fondo. Si bien el efecto procesal de la rebeldía supone la contestación afirmativa de los hechos invocados en la demanda, lo cierto del caso es que este efecto no releva a la persona Juzgadora de su deber de examinar las probanzas y analizar el fondo de los autos. Con todo y los alcances de la rebeldía, se mantiene el deber de acreditar los hechos constitutivos del derecho que se alega en sede jurisdiccional, según se desprende del numeral 82 del CPCA, con relación al precepto 41.1del Código Procesal Civil, de aplicación supletoria en esta materia conforme a lo dispuesto en el artículo 220 del CPCA. Esta carga probatoria, como presupuesto del suceso de las pretensiones, subsiste al margen de que la parte contraria haya o no contestado la contrademanda demanda, ergo, la sola declaratoria de rebeldía no enerva la obligación de la reconventora de probar su derecho.
En este sentido, la rebeldía aún con sus efectos procesales, es un instituto diferente al allanamiento, por lo que, su ocurrencia, no supone, de manera automática, el otorgamiento de lo pedido sin examen de fondo. En consecuencia, en estas circunstancias la persona Juzgadora no debe asumir que no hay controversia y prescindir de la prueba, sino buscar la verdad real conforme a lo dispuesto en el artículo 82 del mismo Código Procesal y por el control de legalidad que tiene por objeto la Jurisdicción Contencioso Administrativa (artículo 49 de la Constitución Política y 1 del Código de rito). Conteste con lo explicado es criterio de este Tribunal que en este caso, pese a la declaratoria de rebeldía de una de las partes contrademandadas (INDER), se debe analizar la comuna probatoria traída a los autos a efectos de verificar el cuadro fáctico y definir si las pretensiones del actor tienen o no asidero jurídico.
IIo.- HECHOS PROBADOS. Se tienen como debidamente acreditados, los siguientes hechos que resultan relevantes para este proceso:
Vo.- SOBRE LOS PRESUPUESTOS PARA EL PROCESO DE LESIVIDAD. De previo al análisis sustantivo del caso concreto, resulta necesario examinar el cumplimiento de los diversos presupuestos que impone el ordenamiento jurídico para la interposición de un proceso de lesividad, siendo que la ausencia de uno de ellos haría innecesario el examen de fondo. Además, su análisis deviene en una práctica oficiosa para el juzgador conforme a la regla iura novit curia por constituir elementos esenciales o presupuestos procesales de la acción. De manera general, la lesividad se constituye en un mecanismo jurisdiccional en virtud del cual la Administración pretende la supresión de un acto propio que genera efectos favorables o declara derechos en favor de un administrado. Desde ese plano, en este tipo de contiendas, la lesividad es de corte subjetivo, en tanto pretende la anulación de una conducta que concede un derecho subjetivo o, en general, un beneficio a una persona.
Si bien se analiza la validez de una conducta pública concreta (y no general) de contenido favorable, ese control exige la participación del destinatario de esa conducta específica, a efectos de que pueda ejercitar su derecho de defensa y contradictorio respecto de pretensiones que buscan la alteración de su situación jurídica. Este proceso está regulado en el artículo 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo (CPCA), norma que fija los elementos previos y regulaciones procesales de esta figura, con relación a los numerales 173 inciso 6) y 183 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP). Desde la óptica de los presupuestos procesales, se imponen condiciones subjetivas, objetivas, procedimentales y temporales. En cuanto a la arista subjetiva, la legitimación activa se concede a la Administración autora del acto cuestionado, en tanto que el legitimado pasivo es el receptor de los efectos de la conducta declarada lesiva, sea, quien obtiene sus bondades.
En su arista objetiva, debemos atender a que la lesividad se constituye en un mecanismo de supresión jurídica de actos administrativos –favorables o declarativos de derechos– que sean sustancialmente disconformes con el ordenamiento jurídico; sea, los actos que padezcan de algún nivel de invalidez, sea absoluta o relativa, en cualquiera de sus tipologías, conforme a lo dispuesto en los artículos 128, 158, 165 y concordantes de la LGAP. En lo que respecta al orden procedimental, la Administración debe declarar lesivo a los intereses públicos esa conducta dentro de un marco de acciones internas de la administración que son impostergables para formular la acción. En efecto, se impone que el jerarca máximo supremo de la Administración Pública respectiva declare la lesividad del acto, sea por lesión a intereses económicos, fiscales o de otra índole que se desprendan del interés público, para lo cual, ha de contar con un criterio jurídico-técnico de base que sustente esa determinación.
A diferencia de otras figuras de supresión de conductas públicas (como es el caso de la nulidad oficiosa prevista en el artículo 173 LGAP), no requiere de audiencia al tercero, en tanto son acciones a lo interno de la Administración que buscan verificar la existencia expresa de voluntad administrativa emitida por el jerarca máximo, en el sentido de pretender la supresión del acto. Es dentro del proceso judicial que el tercero podrá establecer sus alegatos de defensa, por lo que la ausencia de su participación dentro de la fase administrativa para la declaratoria de lesividad, no cercena en modo alguno su derecho al debido proceso o procedimiento administrativo. Ahora bien, cuando el acto emane del Estado, sea, de la Administración Central, la demanda solo podrá ser incoada por la Procuraduría General de la República (canon 16 del CPCA), previo pedimento del jerarca máximo supremo y declaratoria interna de lesividad, con detalle de los motivos de ese criterio.
Lo anterior aplica igualmente cuando el acto lesivo dimane de los Poderes Legislativo y Judicial, así como del Tribunal Supremo de Elecciones, en cuanto ejerzan función administrativa. Tal representación se impone, además, en el caso de los actos del Poder Judicial emitidos en el ejercicio de su función administrativa, como es el caso de los actos dictados por el Consejo Superior, cuya lesividad debe declararse por la Corte Plena. Si es el caso de las administraciones públicas descentralizadas, deberá declararla el órgano superior supremo de la jerarquía administrativa. Debe aclararse que la pretensión anulatoria no puede ser planteada por vía de contrademanda. Finalmente, en cuanto a la dimensión temporal, la normativa procesal vigente (artículo 34 del CPCA) establece un plazo de un año contado a partir del día hábil siguiente a su emisión (que no de su comunicación) para declarar lesivo el acto a los intereses públicos en sede administrativa. Lo anterior, salvo los supuestos en que el acto padeciere de nulidad absoluta y siga surtiendo efectos, en cuyo caso, al tenor de lo regulado por el ordinal 34 inciso
VIo.- SOBRE EL CUMPLIMIENTO DE LAS CONDICIONES SUBJETIVAS, OBJETIVAS Y PROCEDIMENTALES EN EL CASO CONCRETO. En la especie, del análisis de los autos se concluye que el acto cuya anulación se pretende es el acuerdo adoptado por la Junta Directiva del ente actor en el artículo 57, sesión 044-04 del 29 de noviembre del 2004, únicamente en lo que se refiere a la titulación de la parcela 1501, bloque 9-A del Proyecto de Titulación Zona Norte 041, que se encuentra inscrita en el Registro Nacional, Partido de Alajuela, matrícula de folio real número Placa20867, a nombre de la empresa accionada RRRD de Cerro Blanco, S.A. (folio 40 a 49, 133, 134 del expediente judicial). Esa conducta administrativa fue declarada lesiva a los intereses públicos por el jerarca supremo de ese ente público, mediante acuerdo adoptado en el artículo 5 de la sesión ordinaria 011-2013 celebrada el 18 de marzo del 2013, pues se estimó que se titularon inmuebles que forman parte del Patrimonio Natural del Estado (PNE) y en el caso específico, con el agravante de que no consta en el expediente de la titulación el documento extendido por MINAE, en que se certifique si el inmueble objeto del conflicto, es parte o no de un área silvestre protegida (ASP) o si constituye o no PNE, razón por la cual, no lleva razón la parte demandada al afirmar que el acuerdo carece de fundamentación respecto a ese extremo (folios 72 a 78, 408 a 429, 18 38 del expediente judicial).
De igual modo, la demanda la formula el referido instituto, como autor del acto cuestionado, por lo que, no resulta procedente el alegato de la parte demandada en el sentido de que el INDER carece de legitimación activa para interponer el proceso de lesividad, y se presenta en contra de las personas a favor de quienes surgen los efectos beneficiosos del acto (en este caso, de la empresa beneficiaria de esa titulación) por lo que, en términos del ámbito subjetivo (tanto activo como pasivo) y el objetivo se cumplen con las exigencias referidas. No se observa, tampoco deficiencia alguna en el elemento procedimental al existir una declaratoria interna de lesividad por parte del jerarca administrativo, según se ha expuesto. Ahora bien, en relación con el aspecto temporal cabe señalar que el acuerdo cuya nulidad se pretende versa sobre el examen de validez de un acto administrativo dictado en el año 2004, esto es, con anterioridad a la entrada en vigencia del CPCA.
De conformidad con el Transitorio Tercero del citado cuerpo normativo, el régimen de impugnación de los actos administrativos que hayan quedado firmes en la vía administrativa antes de la vigencia del citado Código, se regirá por la legislación vigente en ese momento. Así las cosas, en el presente asunto deberán aplicarse los plazos de caducidad regulados en la ya derogada Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (en adelante LRJCA) para los procesos de lesividad. Al respecto, cabe reiterar que el accionante sostiene que la acción se ha ejercido en tiempo porque se está ante la recuperación de un bien de dominio público (específicamente por el artículo 14 de la Ley Forestal número 7575 del año 1996), materia en la cual, no corren plazos de caducidad. Por ello, estima el Tribunal que resulta indispensable determinar si se está o no frente a un bien de dominio público para luego examinar lo relativo a los aspectos temporales del proceso de lesividad y de ser necesario, entrar a conocer el fondo del asunto (ver en sentido similar, la sentencia número 69-2019-VI dictada por la Sección VI del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, a las 16:20 horas del 14 de junio del 2019).
VIIo.- SOBRE LOS BIENES DE DOMINIO PÚBLICO. Por los argumentos que se alegan en esta causa, estimamos necesario referirnos brevemente a este tema. En ese sentido, el Tribunal parte de la premisa de que no todos los bienes de los entes públicos son de dominio público porque éstos cuentan, también, con bienes patrimoniales o de dominio privado. Esta distinción encuentra sustento en el propio Código Civil (en adelante CC), cuerpo normativo que en su artículo 261 señala que “...Son cosas públicas las que por ley, están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público. Todas las demás cosas son privadas y objeto de propiedad particular, aunque pertenezcan al Estado o a los Municipios, quienes para el caso, como personas civiles, no se diferencian de cualquier otra persona...”. En efecto, las relaciones que surgen entre el Estado (o un ente público menor) y los particulares con respecto a los bienes que se ubiquen dentro del dominio público y dentro del privado, tienen la diferencia sustancial de que, mientras las primeras deben someterse al régimen de Derecho Público e implican, por lo tanto, la aplicación de normas de subordinación; las segundas se caracterizan por la aplicación del Derecho Privado y se mueven dentro de elementos de coordinación, propios de este régimen.
Esta distinción se reconoce, además, en los ordinales 169 inciso 1) y 170 del CPCA. Por ello es indispensable precisar en cada caso la naturaleza del bien en cuestión, pues de ello dependerá el régimen normativo aplicable para cada caso. De momento, interesa al Tribunal, referirse a los bienes de dominio público. Según se dijo, por su naturaleza este tipo de bienes se encuentran sometidos a un régimen especial de Derecho Público. Forman parte del demanio público, entendido como “(…) el conjunto de bienes sujeto a un régimen jurídico especial y distinto al que rige el dominio privado, que además de pertenecer o estar bajo la administración de personas jurídicas públicas, están afectados o destinados a fines de utilidad pública y que se manifiesta en el uso directo o indirecto que toda persona puede hacer de ellos. (…)” (Sentencia No. 3145, dictada por la Sala Constitucional a las 9 horas 27 minutos del 28 de junio de 1996).
En efecto, el dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público. Son cosas que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera el comercio privado de los hombres. Así, son bienes que pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectos al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa. Ahora bien, los bienes demaniales, para ser tales, deben reunir algunos elementos que resultan indispensables. Uno primero, subjetivo, referido al sujeto o titular del bien. En este sentido, el sujeto que tiene a cargo su titularidad y administración ha de ser un ente público y no un particular. Paralelo a esta consideración, encontramos un segundo aspecto de importancia, a saber, partir del principio que los bienes de dominio público, por su naturaleza, no pueden ni deben, en ningún momento, pertenecer a los particulares.
La razón por la que los bienes demaniales no pueden tener por titular a un sujeto particular, radica en el hecho que son cosas que tienen como finalidad la satisfacción del interés general, y están al servicio de la colectividad; lo que necesariamente se circunscribe a una función de carácter público, que, por sus alcances, difícilmente puede ser concebida como función de un sujeto de derecho privado. Un segundo elemento es el objetivo, que está dirigido a todos aquellos bienes que pueden ser incluidos dentro del dominio público. Al efecto, puede afirmarse que es muy amplia la gama de bienes que son susceptibles de formar parte del demanio público. Así, tenemos los bienes inmuebles, muebles, cosas corporales, incorporales, fungibles y no fungibles, consumibles y no consumibles, divisibles y no divisibles, simples y compuestas, cosas principales y accesorias, universalidad de derechos, entre otros.
Como tercer elemento está el normativo, conforme al cual el carácter demanial de los bienes depende de que exista una norma que así lo declare. Se requiere, entonces, de una afectación normativa, en virtud de la cual el bien entre a formar parte del demanio público. En nuestro ordenamiento, los artículos 261 y 262 del Código Civil, indican de la necesidad de esta afectación cuando establecen, con toda claridad que serán cosas públicas y dedicadas al uso público, las que así se designen por ley. En consecuencia, puede afirmarse que será el legislador quien decida cuáles bienes forman parte del dominio público y cuáles integran el dominio privado. Así, el dominio público es un concepto jurídico, lo que significa que su existencia depende del tratamiento expreso que le dé el legislador; por lo que sin ley que le sirva de fundamento ningún bien o cosa tendrá ese carácter. Por último, tenemos al elemento teleológico o finalista, según el cual, los bienes demaniales, para ser considerados como tales deben, también, estar dedicados al uso público.
Esto es, tener como fin el interés general, o sea, de la comunidad. Nuestro Código Civil también consagra expresamente este elemento. Es así como el numeral 261 señala que son cosas públicas las que, por ley, están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público. Esa misma norma distingue, además, aquellos bienes que, pese a pertenecer a un ente público, carecen de esa vocación de uso o utilidad pública, catalogándolas como privadas. En conclusión, para que un bien sea considerado como dominio público es necesaria la reunión, en forma simultánea, de los cuatro elementos citados. No es suficiente la presencia de alguno de ellos, ya que, si no concurren todos, el bien quedaría excluido de la categorización demanial. En este sentido, el tratadista Miguel Marienhoff, en lo que interesa, ha señalado que “(…) Para determinar la condición jurídica de un bien, no basta considerar, por ejemplo, sólo el elemento teleológico o destino, sino también la naturaleza de su titular, elemento subjetivo, porque sólo puede haber dominio público cuando están reunidos los cuatro elementos que lo caracterizan.(…)”.
En el supuesto de que exista duda respecto de la categorización, resulta indispensable el examen de cada uno de estos elementos. Si convergen los cuatro, es clara la demanialidad del bien, pero si faltase uno de ellos, por regla general, no podrá ser catalogado como tal. Por otra parte, el demanio público ofrece una protección especial a los bienes que lo conforman. En este sentido, dentro de sus características tenemos que son inalienables, imprescriptibles, inembargables. Por ello la acción para recuperarlos no está sujeta a plazos de caducidad, como expresamente lo señala el numeral 34 del CPCA (condición que deriva de su característica de imprescriptibilidad) y su uso o aprovechamiento están sujetos al poder de policía a cargo de la institución a la que corresponda su administración y titularidad. Asimismo, están fuera del comercio privado de los hombres, en el sentido que no son susceptibles de apropiación privada.
Sin embargo, el ente público sí puede otorgar derechos de aprovechamiento a sujetos privados a través de concesiones de uso. Finalmente, la acción administrativa, a través de potestades de autotutela y policía, sustituye a los interdictos para recuperar el dominio. En conclusión, los bienes de dominio público y los de privado presentan un régimen jurídico distinto, que se insiste se desprende del numeral 261 del Código Civil. El dominio público es inalienable e imprescriptible, con todas las consecuencias que de ello se derivan. Por su parte, los bienes de dominio privado del Estado están sujetos a las reglas ordinarias de la propiedad privada. El criterio para distinguir estas dos categorías atiende, como se explicó, a la concurrencia de los cuatro elementos ya analizados, esto es, el subjetivo, normativo, objetivo y el finalista. Se trata, entonces, de un concepto jurídico, por lo que su existencia pende de una declaración formal de la Administración (además legislativa) de someter a régimen de dominio público determinados bienes.
En abono a lo anterior, se ha señalado que el dominio público se concibe más como una técnica de intervención y base material para el ejercicio de funciones o potestades públicas, que como una relación de propiedad, conforme a lo analizado por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, en la sentencia número 1997-004587 (ver en sentido similar, la sentencia número 69-2019-VI dictada por la Sección VI del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, a las 16:20 horas del 14 de junio del 2019).
VIIIo.- SOBRE LA NATURALEZA DEL BIEN QUE SE DISCUTE EN EL CASO CONCRETO. En el caso concreto, se ha tenido por acreditado que en el acuerdo adoptado en el artículo 57, sesión 044-04 del 29 de noviembre del 2004, la Junta Directiva del INDER autorizó la segregación y traspaso en favor de la empresa demandada la parcela 1501, bloque 9-A, plano catastrado A-852097-2003 que corresponde a un lote del Proyecto de Titulación Zona Norte 041, Alajuela. Ese inmueble fue inscrito a nombre de la accionada RRRD de Cerro Blanco, S.A. en el Registro Nacional, Partido de Alajuela, matrícula de folio real número Placa20867, con una medida de doscientos diecinueve mil quinientos treinta y un metros con setenta y ocho decímetros cuadrados (folios 22, 40 a 49, 133, 134, 142 del expediente judicial). Luego, en el año 2013, la Junta Directiva del INDER declaró lesivo a los intereses públicos, entre otros, el referido acuerdo adoptado el artículo 57, sesión 044-04 del 29 de noviembre del 2004, al estimar, que en el expediente administrativo de la titulación,no consta que se haya presentado certificación del entonces Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (MINAET) que establezca si dicho terreno pertenece a algún Área Silvestre Protegida o si constituye o no parte del PNE y que la demandada no aportó, en su momento el estudio de uso conforme de suelos ni el informe del Instituto Geográfico Nacional (folio 74 vuelto del expediente judicial).
Por su parte, en la demanda el INDER argumenta el incumplimiento de los requisitos normativos necesarios previstos en la Ley de Titulación de Tierras en Reservas Nacionales o en su Reglamento, en concordancia con la Ley Forestal y el Reglamento a la Ley de Usos de Suelos junto con la afectación del interés público ya que, incumpliendo la normativa antes referida, se autorizó el traspaso de una parcela que es parte del PNE. En este sentido, para determinar si ese inmueble integra o no el demanio público, debe analizarse la concurrencia de los elementos subjetivo, normativo, objetivo y el finalista. En cuanto al primero, tenemos que el inmueble en cuestión perteneció, en su momento al entonces Instituto de Desarrollo Agrario (IDA), pues se segregó de la finca madre inscrita bajo matrícula de folio real número Placa21481 del Partido de Alajuela, lo cual, resulta importante a partir de lo dispuesto en los artículos 13 y 15 de la Ley Forestal (Ley número 7575 de 1996) (se desprende de los folios 52, 64, 136, 149, 162, 6 y 397 del expediente judicial).
El hecho de que hoy se encuentre inscrito a nombre de la empresa demandada no afecta el cumplimiento del elemento subjetivo, toda vez que esa inscripción no convalida una eventual nulidad en caso de que, en efecto, se hubiesen traspasado bienes de dominio público. Precisamente, la acción de lesividad ostenta una finalidad de reivindicación de ese dominio, en la medida en que la razón misma de la demanda es la recuperación de una franja de terreno que, siendo parte del régimen de demanialidad, se alega fue trasladado de manera ilegítima al régimen privado. Por otra parte, se cumple también el elemento objetivo en tanto se trata de bienes inmuebles que son susceptibles de integrar el demanio público. Sin embargo, estima el Tribunal que, en el caso concreto, concurren parcialmente los elementos normativos y el teleológico, por las razones que de seguido se exponen (ver en sentido similar, la sentencia número 69-2019-VI dictada por la Sección VI del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, a las 16:20 horas del 14 de junio del 2019).- IXo.- Con relación al elemento normativo, el argumento del ente actor es que el inmueble titulado constituye PNE, de conformidad con el artículo 13 de la Ley Forestal y, en ese tanto, constituye un bien de dominio público.
Agrega que esa afectación no constaba en el expediente administrativo en el momento en que se efectuó la titulación, dado que presuntamente no se aportó la certificación extendida por el MINAET, en la cual, se indicara si el terreno formaba o no parte de un área silvestre protegida (ASP) o si constituía PNE (conforme al requisito que establecía el inciso b del artículo 10 del Reglamento para la Titulación de Tierras en Reservas Nacionales), lo que -a su juicio- confirma que la titulación fue inválida. Sobre este punto, hay que tener presente que mediante el Informe DFOE-PGAA-20-2008 del 27 de agosto del 2008, la Contraloría General de la República (CGR) ordenó al Presidente de la entidad demandante, en lo que interesa, "... que se realice un análisis completo a las titulaciones efectuadas por el IDA, que no formaron parte de la muestra analizada por esta Contraloría General en este estudio, con el fin de determinar aquellos casos de titulaciones en terrenos propiedad del Patrimonio Natural del Estado y, de proceder, se realicen los procedimientos para recuperar las tierras.
Se deberá informar periódicamente a esa Junta Directiva el avance en ejecución de dicho análisis, según el cronograma con las actividades, fechas y responsables que sobre el particular se elabore..." (folios 4 a 16 del expediente judicial). Precisamente el inmueble titulado en favor de la accionada RRRD de Cerro Blanco, S.A., no estaba dentro de la muestra a la que hace referencia el citado informe, razón por la cual era indispensable que el INDER efectuara el estudio pertinente a efectos de que se estableciera, con la contundencia requerida, si constituía o no PNE para, en caso de ser requerido, establecer los procesos necesarios para su recuperación. Pues bien, no se probó en esta litis que el ente actor hubiese cumplido lo ordenado por el órgano contralor en el informe DFOE-PGAA-20-2008 de 27 de agosto de 2008, o que hubiese constatado, antes de formular este proceso, que el inmueble que aquí se analiza constituyera PNE en todo o en parte (considerando III aparte a de esta sentencia).
Lo anterior es importante porque, en efecto, la certificación SINAC-DS-OFAU-C3453-2003 extendida por el Área de Plataforma de Servicios del SINAC el 03 de agosto del 2003, establece que el inmueble "...se ubica FUERA DE CUALQUIER ÁREA SILVESTRE PROTEGIDA SEA CUAL SEA SU CATEGORÍA DE MANEJO ADMINISTRADA POR EL MINISTERIO DEL (sic) AMBIENTE Y ENERGÍA. SIN EMBARGO CONSTITUYE PARCIALMENTE PATRIMONIO NATURAL DEL ESTADO SEGÚN ARTÍCULOS 13, 14 y 15 DE LA LEY FORESTAL Placa12929 16 DE ABRIL DE 1996...", pero omite indicar la extensión y el porcentaje de afectación respecto del lote completo (folio 136 del expediente judicial), aspectos indispensables para efectuar el examen de legalidad requerido en esta litis; máxime cuando el inmueble propiedad de la sociedad accionada tiene una medida de 21 hectáreas 9531,78 metros cuadrados (folios 22 y 142 del expediente judicial). Como estamos frente a una acción mediante la cual el INDER pretende despojar a la sociedad aquí demandada de su derecho de propiedad, era indispensable que ese ente efectuara los estudios que ordenó la CGR para que se determinará, con la exactitud y certeza exigida en estos casos, cuál era la extensión del inmueble que estaba afecta al PNE.
Como el ente actor fue omiso en ese aspecto, obligó a la empresa demandada y reconventora a procurar probanzas técnicas que permitieran determinar ese dato, a saber: la certificación número 79914 del 28 de abril del 2014, extendida por el Instituto Nacional de Innovación y Transferencia en Tecnología Agropecuaria (INTA) del Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG) (folios 358 a 360 del expediente judicial); el oficio número SINAC-ACAHN-AL-017 -2015 del 13 de marzo del 2015, suscrito por el Asesor Legal del Área de Conservación Arenal Huetar Norte (ACAHN) de Sistema Nacional de Áreas de Conservación del Ministerio de Ambiente y Energía (folios 471 a 473 del expediente judicial); el Estudio de Capacidad de Uso de las Tierras, elaborado en febrero del 2014, por el Ingeniero Agrónomo Shiriam Yassir Farah Guzmán, número de colegiado CIA 4203, número de certificador 030 MAG-INTA (carpeta física de color azul, que también fue escaneada y agregada a la carpeta de documentos asociados del expediente virtual); el Informe rendido por el Perito Judicial Ingeniero Agrónomo Nombre113734 y sus aclaraciones (imágenes 632 a 647, 685 a 687, 692 a 693, 734 a 735 del expediente judicial) y las imágenes que constan en los discos de prueba admitidos a la demandada y reconventora.
Conforme a estas probanzas el inmueble objeto de esta litis y que se corresponde con el plano catastrado A-852097-2003 presenta un área con cobertura de bosque de 4 hectáreas y un área de humedal de 1 hectárea de la totalidad del terreno de 21 hectáreas 9531.78 metros cuadrados, la cual clasifica como PNE. Esas mismas pruebas concluyen que el área con cobertura de bosque (4 hectáreas) y de humedal (1 hectárea) del referido inmueble ha sido deslindada por su propietaria del área de repasto. Además, esos elementos demostrativos son contundentes en señalar que las 16 hectáreas restantes del referido inmueble no constituyen PNE, sino que son zonas de repasto (folios 358 a 360, 471 a 473 del expediente judicial; carpeta física de color azul, que también fue escaneada y agregada a la carpeta de documentos asociados del expediente virtual; imágenes 632 a 647, 685 a 687, 692 a 693, 734 a 735 del expediente virtual, a la fecha de dictado de esta sentencia; las imágenes que constan en los discos de prueba admitidos a la demandada y reconventora; respaldo digital de la declaración del perito judicial Nombre113734 , rendida en audiencia de evacuación de prueba del 14-09-2021, que consta en la carpeta de documentos asociados del expediente virtual).
Lo anterior permite al Tribunal concluir que la afectación normativa requerida tratándose de bienes de dominio público no concurre para la totalidad del inmueble inscrito en el Registro Nacional, Partido de Alajuela, matrícula de folio real Placa20867, sino únicamente para las cinco hectáreas que clasifican como PNE, las cuales, a su vez, cumplen con el elemento finalista dada la vocación de uso público de las áreas boscosas y de los humedales, de conformidad los artículos 13, 14 y 15 de la Ley Forestal, la “Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional Especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas”, suscrito en Ramsar el dos de febrero de mil novecientos setenta y uno, y aprobado por Ley número 7224 de mil novecientos noventa y uno, Ley No. 7575, artículo 1°, párrafo 2°, 3° inciso i; Ley Orgánica del Ambiente, artículo 32; Ley de Biodiversidad, artículo 22 y siguientes y 58; Ley del Servicio de Parques Nacionales, artículo 3° incisos. d y f, en relación con la Ley Orgánica del MINAE y su Reglamento; Ley de Conservación de la Vida Silvestre, artículo 82, inciso a) y, en general, del ordenamiento jurídico ambiental.
Ahora bien, no lleva razón la parte demandada y reconventora, al indicar que ha operado una desafectación de las 4 hectáreas de bosque y de 1 hectárea de humedal, conforme a lo dispuesto en el artículo 7 párrafo segundo de la Ley de Informaciones Posesorias -en que se basa el criterio jurisprudencial que en ese sentido, ha dictado el Tribunal Agrario del Segundo Circuito Judicial de San José-. Ello por cuanto, si bien es cierto, la norma indicada establece que "...Las fincas ubicadas fuera de esas áreas y que tengan bosques, sólo podrán ser tituladas si el promoviente demuestra ser el titular de los derechos legales de posesión decenal, ejercida por lo menos durante diez años y haber protegido ese recurso natural, en el entendido de que el inmueble tendrá que estar debidamente deslindado y con cercas o carriles limpios...", también lo es, que la misma no resulta aplicable al caso concreto.
En ese sentido, se ha tenido por demostrado que la finca objeto del proceso (Placa20867) fue segregada de la finca madre -que para ese momento- estaba inscrita a nombre del IDA, bajo matrícula de folio real número Placa21481 del Partido de Alajuela, por lo que, las áreas boscosas y de humedal de ese inmueble quedaron automáticamente incorporados al PNE. Que dicha circunstancia impedía al entonces Nombre33206 permutar, ceder, enajenar, de ninguna manera, entregar ni dar en arrendamiento, ese terreno rural de su propiedad o bajo su administración, dado que es inalienable e inembargable conforme a lo dispuesto en los numerales 13 párrafo 1° y 15 de la Ley Forestal número 7575 del año 1996. Lo anterior implica, que la posesión de las 4 hectáreas de bosque y 1 hectárea de humedal por la empresa demandada y reconventora, no causó derecho alguno a su favor, por lo que, no podían inscribirse en el Registro Público, ni mediante el procedimiento de titulación de tierras en reservas nacionales -que no era el caso, dado que fue segregado de una finca inscrita a nombre del IDA-, ni tampoco mediante información posesoria, conforme lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley Forestal número 7575 del año 1996, razón por la cual, resulta inaplicable en la especie el numeral 7 de la Ley de Informaciones Posesorias.
En este punto cabe destacar, que la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, ha considerado en sentencias número 2007-002063 de las 14:40 horas del 14 de febrero del 2007 y 2001-008560 de las 15:37 horas del 28 de agosto del 2001, que resulta contrario a derecho disponer a nivel legal, una desafectación general de bienes demaniales sin estudios técnicos que sustentan cada caso en concreto, toda vez que resulta un contrasentido permitir la titulación de bienes inmuebles, a quienes nunca han tenido la posibilidad de ejercer actos posesorios a título de dueño sobre bienes de dominio público. Por su parte y contrario a lo que afirma la parte demandada y reconventora, si bien es cierto, la delimitación de los linderos de las áreas que conforman el Patrimonio Natural de Estado, conforme a lo dispuesto en el artículo 16 de la Ley Forestal, constituye una potestad que el MINAE, a través del SINAC, debe ejercer de oficio y no sólo a instancia de parte, en aplicación del deber que le imponen los artículos 21, 50 párrafo segundo y tercero, y 89 de la Constitución Política; también lo es, que el resultado de la clasificación de la clase del ecosistema existente tanto en la finca madre de la cual se segregó el inmueble objeto de conflicto como en éste último, no es la que determina su incorporación o no al Patrimonio Natural del Estado, pues por ley ya habían quedado afectadas a aquel, pues se insiste en que la finca Placa20867, fue segregada de la finca que estaba inscrita -para ese momento- a nombre del IDA, bajo matrícula de folio real número Placa21481 del Partido de Alajuela, por lo que, las áreas boscosas y de humedal de ese inmueble quedaron automáticamente incorporados al PNE, conforme a lo dispuesto en los artículos 13 párrafo 1° y 15 de la Ley Forestal número 7575 del año 1996 (ver en sentido similar, la sentencia 3609-2010 dictada por la Sección VI del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, a las 16:00 horas del 23 de setiembre del 2010).
Por último, la propia parte demandada y reconventora aportó dos estudios técnicos emitidos por el Instituto Nacional de Innovación y Transferencia en Tecnología Agropecuaria (INTA) del Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG) (folios 358 a 360 del expediente judicial) y por el Ingeniero Agrónomo Shiriam Yassir Farah Guzmán, número de colegiado CIA 4203, número de certificador 030 MAG-INTA (carpeta física de color azul, que también fue escaneada y agregada a la carpeta de documentos asociados del expediente virtual), en los cuales, se corrobora lo indicado tanto en la certificación SINAC-DS-OFAU-C3453-2003 extendida por el Área de Plataforma de Servicios del SINAC el 03 de agosto del 2003 y en el oficio número SINAC-ACAHN-AL-017 -2015 del 13 de marzo del 2015, suscrito por el Asesor Legal del Área de Conservación Arenal Huetar Norte (ACAHN) de Sistema Nacional de Áreas de Conservación del Ministerio de Ambiente y Energía (folios 136, 471 a 473 del expediente judicial), respecto a que en el inmueble matrícula Placa20867 titulado a nombre de la empresa RRRD de Cerro Blanco, S.A.: i) "...Estamos en presencia de un Bosque según articulo 3 inciso d de la Ley Forestal 7575; con regeneración de especies características a la Zona de Vida en que se encuentra el inmueble; la vegetación se caracteriza por ser de altura media-alta y compuesta de especies Heliófilas y Hesiófitas durables.
Existe gran predominancia de arbustos y árboles que no sobrepasan los 12 años de establecidos, esto producto de la regeneración natural de la zona. Áreas de charral con pendiente fuertemente ondulada, que se mantienen aisladas de las pasturas para evitar el ingreso de los semovientes. Linderos bien definidos y cercas en buen estado. El Humedal declarado por por MINAE-SINAC, se encuentra separado de las pasturas por medio de cercas para evitar el ingreso de semovientes. El inmueble está afectado por el artículo 33 de la Ley Forestal vigente y la Ley General de Aguas..." (folios 358 a 360 del expediente judicial); y ii) "...se comprobó la existencia de un bosque y bosque en las zonas de protección de los cauces de las nacientes, de acuerdo al artículo 3 inciso d) de la Ley Forestal 7575, por consiguiente está prohibido el cambio de uso de suelo en esta parte del inmueble..." (carpeta física de color azul, que también fue escaneada y agregada a la carpeta de documentos asociados del expediente virtual).
En consecuencia, los alegatos que plantea la parte demandada y reconventora, con relación a que la certificación SINAC-DS-OFAU-C3453-2003 del 03 de agosto del 2003 y en el oficio número SINAC-ACAHN-AL-017 -2015 del 13 de marzo del 2015, carecen de fundamentación técnica para clasificar como bosque las 4 hectáreas existentes en la finca matrícula Placa20867 titulado a su nombre, resultan improcedentes, no sólo porque la clasificación como áreas boscosas y de humedal que realizó el SINAC en dicho terreno, fueron corroboradas con los estudios técnicos realizados por el INTA y el Ingeniero Agrónomo Shiriam Yassir Farah Guzmán, que la propia parte demandada presentó; sino porque en el propio oficio SINAC-ACAHN-AL-017-2015 del 13 de marzo del 2015, se indica "...Consultado el técnico Orlando Fletes sobre la metodología utilizada señala que partiendo de la ubicación contenida en el plano catastrado número Placa21483 -2003 y la visita de campo con la utilización de un GPS Garmin Map Csx, complementada a su vez con el trabajo de gabinete y mediante la sobre posición de capas de cobertura FONAFIFO 2000, con utilización del programa Arc.Gis, es que se logró establecer las presencia de áreas de bosque sobrepuestas sobre el área de plano así como la presencia de nacientes y áreas de potrero.
Se anexa mapa de distribución espacial, elaborado y firmado por el técnico Orlando Fletes Villalta conforme a la metodología señalada, mediante el cual se puede apreciar con claridad la ubicación de las áreas de bosque, (en color verde) áreas de potrero en color amarillo, así como la ubicación de las nacientes y quebradas existentes en dicho inmueble..." (imágenes 471 a 473 del expediente judicial). En conclusión, al concurrir los elementos requeridos, las 5 hectáreas del inmueble inscrito en el Registro Nacional, Partido de Alajuela, matrícula de folio real número Placa20867 que constituyen PNE, están afectas al demanio público (ver en sentido similar, la sentencia número 69-2019-VI dictada por la Sección VI del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, a las 16:20 horas del 14 de junio del 2019).
Xo.- CON RELACIÓN A LAS 16 HECTÁREAS DEL INMUEBLE OBJETO DEL PROCESO QUE NO FORMAN PARTE DEL PNE. Sin embargo, no ocurre lo mismo respecto de las restantes 16 hectáreas del referido inmueble que no constituyen PNE y en las cuales, en ese tanto, no existe una afectación normativa al demanio público. De los motivos que sirven de fundamento a la declaratoria de lesividad y los argumentos de la demanda, se observa que el único que refiere a una eventual demanialidad del inmueble es el relacionado con la supuesta pertenencia al PNE. Sin embargo, como indicamos, conforme a las probanzas técnicas allegadas a los autos, el Tribunal tiene certeza de que esas 16 hectáreas del referido inmueble que no constituyen PNE y que, entonces, no estaría afecto a los artículos 13, 14 y 15 de la Ley Forestal. Así las cosas, respecto de esta extensión del inmueble, no se observa la afectación normativa al dominio público que alega el ente actor.
A mayor abundamiento debemos señalar que en nuestro criterio, de los artículos 3 y 32 de la Ley número 6735, Ley de Creación del Instituto de Desarrollo Agrario (vigente al momento de la titulación en favor de la demandada cuya nulidad aquí se pretende) no puede derivarse esa afectación al dominio público. Esas normas indican, por una parte, que una de las funciones del INDER es cooperar en la conservación de los recursos naturales del país y administrar en nombre del Estado las reservas nacionales (situación que no aplica a este caso por cuanto el inmueble no constituye una reserva nacional); por otra, el numeral 32 citado enlista los bienes que forman parte de los recursos que posee el ente para el cumplimiento de sus fines legales. Primero, esa norma no indica expresamente que los bienes que formen parte del patrimonio del INDER para el cumplimiento de sus fines sean, en todos los casos, bienes de dominio público.
Más aún, la lista contempla expresamente supuestos de bienes de dominio privado, tal es el caso del inciso b) (Las tierras del dominio privado del Estado o de sus instituciones, que sean traspasadas al Instituto de Desarrollo Agrario, conforme a la ley). Tampoco en el caso de los incisos c) y j) (Las tierras que el Instituto adquiera por cualquier medio legal, para destinarlas a sus programas de desarrollo agrario y los bienes donados al Instituto por personas físicas o jurídicas, privadas y públicas para los fines de esta ley) se establece que esas tierras constituyan, per se, dominio público. Tampoco se encuentra esa afectación especial en el numeral 33 del mismo cuerpo normativo, según el cual los bienes y recursos que constituyen el patrimonio del INDER, solo podrán ser aplicados para los fines previstos en esta ley, sin distinguir si constituyen bienes de dominio privado o público. Así, no puede este Tribunal concluir que cualquier inmueble que haya sido traspasado o adquirido por el ente demandante para cumplir con los objetivos de su ley, debe entenderse como de dominio público; en tanto nada obsta para que en la consecución de esos fines pueden estar presentes bienes de dominio privado.
Se insiste que el dominio público es un concepto jurídico, por lo que su existencia pende de una declaración formal de la Administración (además, legislativa) de someter a régimen de dominio público determinados bienes, la que en el subjúdice se extraña respecto de 16 hectáreas del inmueble del Partido de Alajuela inscrito bajo la matrícula de folio real número Placa20867. Presumir que son bienes dominicales porque, en su momento, el Nombre33206 los obtuvo para el cumplimiento de sus fines legales o de que al ser un inmueble propiedad de un ente público forma parte, automáticamente, del demanio público -con excepción de las áreas boscosas o de humedales que conforme a lo dispuesto en los artículos 13 párrafo 1° y 15 de la Ley Forestal número 7575 del año 1996, automáticamente quedarán incorporados al PNE-, llevaría a desconocer la existencia de bienes de dominio privado del ente actor, así como vincular el régimen de demanialidad exclusivamente al elemento subjetivo, con independencia de los demás elementos que lo integran y la afectación especial legislativa que, en ese sentido, exige el numeral 261 del Código Civil, la jurisprudencia y doctrina imperante, así como el derecho de propiedad de la sociedad demandante (ver en sentido similar, la sentencia número 69-2019-VI dictada por la Sección VI del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, a las 16:20 horas del 14 de junio del 2019).
XIo.- En los términos en que esta demanda fue planteada, es criterio de este Tribunal que el solo hecho de que esas 16 hectáreas del inmueble del Partido de Alajuela inscrito bajo la matrícula de folio real Placa20867 no constituyan PNE, impiden que estén afectas al demanio público. Pero debemos advertir, además, que respecto de esa extensión resulta más clara la ausencia del elemento finalista, esto es, la vocación permanente al uso o utilidad pública de los bienes. Lo anterior si se toma en cuenta que se trata de un inmueble cuyo destino legal fue, desde un inicio, la utilización en programas de titulación a los beneficiarios que cumplieran los requisitos para tales efectos. Así, siempre han estado dentro del comercio privado de los hombres, porque una vez que se adjudican entran a formar parte, con algunas limitaciones legales, del patrimonio del sujeto de derecho privado beneficiado, inscribiéndose a su nombre.
Por ende, se trata de bienes que dejan de formar parte del patrimonio del ente público para ingresar al patrimonio de sujetos particulares; situación que sería a todas luces incompatible si se tratara de bienes demaniales en tanto éstos no pueden salir del dominio del Estado o los entes públicos, menos aún inscribirse a nombre de particulares. No está demás señalar que la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, en la sentencia número 182-F-S1-2009, de las 16:27 horas del 19 de febrero de 2009, se pronunció respecto de que no todos los inmuebles que el Nombre33206 (hoy INDER) adquiera o se le traspase para el cumplimiento de sus fines constituyen bienes de dominio público, haciendo un énfasis particular en aquellos que son traspasados por ese ente a sujetos particulares. Indicó al efecto que "... por disposición del artículo 12, inciso b) de la Ley de Tierras y Colonización, quedan afectados a sus fines “Los fundos rústicos del dominio privado del Estado”, pero ello no implica por sí, que su naturaleza sea “sui generis” o demanial, en los términos establecidos por la Sala Constitucional.
Para estar sujetos a ese régimen jurídico especial, distinto al que rige el dominio privado, es decir, para formar parte del demanio público, necesariamente debe mediar, como ya se indicó, una ley específica que así lo establezca o que por la finalidad del mismo; uso público, su naturaleza lo determine. De no estarse en alguno de los dos supuestos indicados, entonces se trata de bienes de dominio privado o patrimoniales de la Administración, como sucede en este asunto. Es cierto que el legislador en el artículo 7 ibídem, exceptuó del carácter de inalienables y no susceptibles de adquirirse por denuncio o posesión, a los bienes “que estuvieren bajo el dominio privado del Estado,”, sin embargo, el Ad quem fue claro al señalar, lo que comparte esta Sala, que dicho artículo establece cuáles bienes quedan afectos al demanio público “…no dándole tal característica a los bienes como los aquí en disputa.
Por otra parte las fincas que el Instituto adquiere con la finalidad de dotar de tierras a las personas que no la tienen o la tienen en cantidad suficiente para ser entregadas mediante contratos de asignación de tierras, tienen un régimen especial al estar sometidas a ciertas limitaciones, pero ello no implica de manera alguna que se trata de bienes demaniales tal y como lo indica el recurrente, por cuanto incluso pueden ser hipotecados, arrendados, vendidos, si cuentan con la autorización expresa de la Junta Directiva de dicho ente, lo cual no podría hacerse si se tratara de bienes demaniales, …”. Agrega esta Sala, los inmuebles, como los que están en litigio, no revisten tal naturaleza, toda vez que, conforme lo establecido en el artículo 53 ibídem, al que incluso se hace referencia en el recurso, ese tipo bienes pueden ser vendidos, de acuerdo con sus facultades, por las instituciones que los adquieran “…en o por pago de créditos a su favor,” si el Nombre33206 no resuelve su compra dentro de los 90 días siguientes al ofrecimiento que se le hace, en virtud del deber de preferencia impuesto en su beneficio.
Con otras palabras, bajo el argumento del demandado de que la afectación de esos bienes está dada por la Ley no. 2825 ídem, se reitera, lo que no es cierto, cómo explicar entonces, más aún, justificar y demostrar, que la Institución que lo adquirió puede vender un bien que se supone “demanial”, si el Nombre33206 no lo compra en el plazo indicado? Sencillamente porque el bien no es de esa naturaleza. ...”. Por todo lo expuesto y ante la ausencia de los elementos normativo y teleológico, es criterio de este Tribunal que las 16 hectáreas del inmueble del Partido de Alajuela inscrito bajo la matrícula de folio real número Placa20867 no constituyen PNE, no están afectados al demanio público y más bien, en su momento, fueron parte del dominio privado del ente actor y hoy, son propiedad de la sociedad demandada (ver en sentido similar, la sentencia número 69-2019-VI dictada por la Sección VI del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, a las 16:20 horas del 14 de junio del 2019).
XIIo.- SOBRE LA INADMISIBILIDAD PARCIAL DE LA DEMANDA POR INCUMPLIMIENTO DEL PRESUPUESTO TEMPORAL DEL PROCESO DE LESIVIDAD. Habiéndose establecido que el inmueble que se corresponde con el plano catastrado Placa20866 e inscrito en el Registro Nacional, Partido de Alajuela, bajo matrícula de folio real número Placa21484 a nombre de la sociedad aquí demandada presenta un área con cobertura de bosque de 4 hectáreas y un área de humedal correspondiente a 1 hectárea que clasifica como PNE y que, en ese tanto, forma parte del demanio público; estimamos que se cumple el elemento temporal del proceso de lesividad, únicamente respecto de esa extensión del inmueble. Lo anterior porque aun y cuando el acuerdo cuya nulidad se gestiona fue emitido en el 2004 y la declaratoria de lesividad se dictó en el año 2013, lo cierto es que la acción para recuperar bienes de dominio público es imprescriptible y, por ende, no está sujeta a ningún plazo.
Sin embargo, respecto de las restantes 16 hectáreas del referido inmueble que no constituyen PNE ni forman parte del demanio público, estimamos que este proceso de lesividad es inadmisible porque se pide la nulidad de un acuerdo adoptado por el ente actor el 29 de noviembre del 2004 y como ya hemos descartado que estemos frente a un bien de dominio público cuya tutela no está sujeta a plazos, la acción debía ejercerse dentro de los plazos establecidos para tales efectos por el ordenamiento jurídico. De conformidad con el Transitorio III del CPCA, el régimen de impugnación de los actos administrativos que hayan quedado firmes en la vía administrativa antes de la vigencia del citado Código (como en el presente caso), se regirá por la legislación vigente en ese momento. Así las cosas, en este asunto deberán aplicarse los plazos de caducidad regulados en la ya derogada LRJCA para los procesos de lesividad.
En este sentido, el artículo 35 de ese cuerpo normativo señalaba que cuando la propia Administración, autora de algún acto declarativo de derechos, pretendiera demandar su anulación, ante la jurisdicción contencioso-administrativa, previamente debería declararlo lesivo a los intereses públicos, económicos o de otra naturaleza, en el plazo de cuatro años contados a partir de la fecha en que hubiera sido dictado. En complemento de ello, el artículo 37 inciso 3) de la misma Ley establecía que el plazo para que la Administración formulara el proceso de lesividad era de dos meses contados a partir del día siguiente a aquél en que lo impugnado se declaró lesivo a los intereses públicos. Así, se trataba de dos plazos diferentes: el primero de cuatro años contados a partir del dictado del acto para declararlo lesivo, el segundo de dos meses contados a partir de tal declaratoria para interponer el proceso de lesividad en sede jurisdiccional.
Si el acuerdo cuya nulidad se pretende y mediante el cual se traspasó el inmueble a la demandada y reconventora aparentemente sin cumplir los requisitos exigidos al efecto por el ordenamiento jurídico, fue dictado el 29 de noviembre del 2004 y fue declarado lesivo a los intereses públicos por el jerarca supremo del INDER mediante acuerdo contenido en el artículo 15 de la sesión ordinaria 011-2013 celebrada el 18 de marzo del 2013; resulta evidente que, respecto de esas 16 hectáreas del referido inmueble que no constituyen PNE ni forman parte del demanio público, la declaratoria de lesividad en sede administrativa fue dictada fuera del plazo de cuatro años que estipulaba el numeral 35 ya indicado, incumpliéndose con el presupuesto temporal requerido en los procesos de lesividad, según explicamos ut supra. Lo anterior porque la declaratoria interna realizada por el jerarca administrativo fue emitida casi diez años después de haberse adoptado aquel primero (que concluyó la titulación y traspasó el inmueble a la accionada) que, de manera instantánea, concedía el efecto favorable que ahora se pretende invalidar.
Cabe destacar que para los efectos del ordinal 21 de la LRJCA, no se trata de un acto de efecto continuado, de suerte que posibilitara el ejercicio de la acción bajo examen, como presupuesto para su supresión por invalidez a efectos de la inaplicabilidad a futuro. Opera por ende, el régimen de temporalidad aludido para la declaratoria interna de lesividad, sea, el plazo cuatrienal mencionado, mismo que fue, en demasía, superado. Esta falencia produce un impacto sustancial en este proceso ya que la desatención de dicho plazo lleva a la pérdida de esa potestad de declaratoria de lesividad por parte del jerarca administrativo, incumpliendo uno de los aspectos esenciales del proceso de lesividad impuesto por ley expresa. Esa desatención, conforme fue precisado en los apartes previos de este pronunciamiento, lleva a la inadmisibilidad parcial del proceso. Para agravar la situación, también observa el Tribunal que esta causa fue establecida fuera del plazo de dos meses que establecía el numeral 37 inciso 3) de la LRJCA.
Así las cosas, lo procedente en derecho es declarar inadmisible la demanda respecto de la impugnación del acuerdo cuestionado con relación a las 16 hectáreas del referido inmueble que no constituyen PNE ni forman parte del demanio público. Lo anterior de conformidad con el Transitorio III del CPCA y el artículo 35 de la LRJCA. Por la forma en que se resuelve, se procede a ingresar al fondo de lo debatido, sea, si la conducta formal impugnada se dictó en cumplimiento o no de los requisitos establecidos al efecto, únicamente en relación con las 5 hectáreas que clasifican como PNE y que forman parte del demanio público, según se ha expuesto (ver en sentido similar, la sentencia número 69-2019-VI dictada por la Sección VI del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, a las 16:20 horas del 14 de junio del 2019).
XIIIo.- SOBRE EL EXAMEN DE VALIDEZ DE LA CONDUCTA FORMAL IMPUGNADA. Luego de un mesurado análisis y de la ponderación de las probanzas técnicas allegadas, el Tribunal llega al convencimiento de que las 5 hectáreas del inmueble que se corresponde con el plano catastrado A-0852097-2003, inscrito en el Registro Nacional, Partido de Alajuela bajo la matrícula de folio real número Placa20867 titulado a la demandada y reconventora RRRD de Cerro Blanco, S.A. en el acuerdo cuya nulidad se pretende y que clasifican como PNE, forman parte del demanio público, porque se cumplen todos los elementos requeridos para tales efectos, según se analizó en los considerandos precedentes. La sola condición de dominio público que ha sido constatada por el Tribunal respecto de esas 5 hectáreas, hace que el acuerdo impugnado contenga vicios de nulidad absoluta que recaen, en lo fundamental, en los elementos motivo, contenido y fin.
Lo anterior en tanto adjudicaron a la accionada un inmueble que constituye parcialmente PNE, lo que impedía que esas 5 hectáreas fueran parte del comercio privado de los hombres y que pudieran titularse e inscribirse en favor de particulares como se hizo, en este caso, a nombre de la demandada RRRD de Cerro Blanco, S.A. Con base en lo analizado, concluye este Tribunal que el acto impugnado es parcialmente lesivo a los intereses públicos y sustancialmente disconforme con el ordenamiento jurídico, sólo en cuanto a la titulación de esas 5 hectáreas que constituyen PNE. Por ello, de conformidad con los artículos 11, 131, 132, 133, 158, 166, 169 y 171 de la LGAP, se declara la nulidad absoluta parcial del acuerdo adoptado por la Junta Directiva del INDER en el artículo 57 de la sesión 044-04 celebrada el 29 de noviembre del 2004, únicamente en lo que se refiere a la titulación de 5 hectáreas de la finca Partido de Puntarenas Folio Real número 00406837-000 a la demandada y reconventora RRRD de Cerro Blanco, S.A, en virtud de que esa extensión del inmueble constituye PNE.
De conformidad con lo dispuesto en los artículos 164 inciso 2) de la LGAP y 122 inciso k) del CPCA y dada su conexidad con la conducta formal anulada deberán invalidarse parcialmente también las escrituras número 76 otorgada ante el notario público Juan Luis Vargas Alfaro a las 08:00 horas del 09 de diciembre del 2004, solo en lo que se refiere al traspaso de las 5 hectáreas de la finca Partido de Alajuela, folio real 00406897-000 a la demandada y reconventora, en virtud de que esa extensión del inmueble constituye PNE. De conformidad con los artículos 171 de la LGAP y 131 del CPCA, esta declaración de nulidad absoluta tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de los actos anulados, todo sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe. Para lo que corresponda, deberá comunicarse esta sentencia al Archivo Nacional para que se proceda a las anotaciones respectivas en el protocolo del notario público Juan Luis Vargas Alfaro, en que fue otorgada la escritura número 76 de las 08:00 horas del 09 de diciembre del 2004.
Asimismo, por conexidad deberá anularse parcialmente el asiento registral de inscripción de la finca inscrita en el Registro Nacional, Provincia de Alajuela, folio real número 00406837-000, solo en lo que se refiere a la titulación y traspaso de las 5 hectáreas del referido inmueble, en virtud de que esa extensión del inmueble constituye PNE y fueron inscritos indebidamente a nombre de la empresa RRRD de Cerro Blanco, S.A.. En ese sentido, se ordena a la Notaría del Estado que, conforme a la certificación SINAC-DS-OFAU-C3453-2003 del 03 de agosto del 2003, al oficio número SINAC-ACAHN-AL-017 -2015 del 13 de marzo del 2015 y a la certificación número 79914 del 28 de abril del 2014, extendida por el Instituto Nacional de Innovación y Transferencia en Tecnología Agropecuaria (INTA) del Ministerio de Agricultura y Ganadería, proceda a segregar esas 5 hectáreas de la finca Partido de Alajuela, folio real Placa20867- citado, se emitan los planos catastrados respectivos y, posteriormente, se inscriban a nombre del Estado por constituir PNE.
Todos estos aspectos se establecerán en fase de ejecución de sentencia. Finalmente, deberá rechazarse la pretensión dirigida a que se anule cualquier inscripción que depare de la inscripción del inmueble inscrito en el Registro Nacional, Provincia de Alajuela, bajo sistema de folio real matrícula número Placa20867-, porque constituye un pedimento abstracto, futuro e incierto, condiciones que impiden que este Tribunal efectuar el examen de legalidad correspondiente (ver en sentido similar, la sentencia número 69-2019-VI dictada por la Sección VI del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, a las 16:20 horas del 14 de junio del 2019).
XIVo.- SOBRE LA VIGENCIA DE LA MEDIDA CAUTELAR. A efectos de garantizar el objeto del proceso, estima este órgano colegiado que debe mantenerse vigente la medida cautelar dictada en la resolución número 1234-2014 de las 11:35 horas del 30 de mayo del 2014, en que la persona Juzgadora de Trámite dispuso: “…Se declara parcialmente con lugar la medida cautelar solicitada por el Instituto de Desarrollo Rural, entendiéndose denegada en lo no expresamente dispuesto: Se mantiene la anotación de esta demanda sobre la finca Partido de Alajuela folio real número Placa20865 propiedad de RRRD de Cerro Blanco Sociedad Anónima y se revoca la orden de inmovilización registral solicitada. Notifíquese…” (folios 352 a 356 del expediente virtual). Lo anterior, hasta tanto no se encuentre firme esta sentencia u otra causa legal no lo impida.
XVo.- EN CUANTO A LA CONTRADEMANDA Y SUS PRETENSIONES. Estima este órgano colegiado que de conformidad con lo analizado y dispuesto en los considerandos V a XIV de esta sentencia, resultan improcedentes las pretensiones principal y subsidiaria primera, excepto en lo que corresponde a la titularidad de las 16 hectáreas de la finca con matrícula de folio real número Placa20867 que corresponde al Partido de Alajuela y que no constituyen PNE, por lo que, no están afectos al dominio público. En cuanto a la pretensión subsidiaria segunda, se rechaza en su totalidad el punto número 3 y en parte los puntos 1 y 2 de la misma, dado que la declaratoria parcial de nulidad absoluta del acto impugnado y por conexidad de la escritura número 76 del 09 de diciembre del 2004 y del asiento registral de la finca 00406837-000, únicamente se refiere al traspaso de las 5 hectáreas de la finca Partido de Alajuela, folio real 00406897-000 a la demandada y reconventora, en virtud de que esa extensión del inmueble constituye PNE, lo que implica deslindarlas de las 16 hectáreas restantes que no constituyen un bien demanial, emitir los planos catastrados respectivos y, posteriormente, se hagan las anotaciones en el asiento registral indicado.
Ahora bien, en cuanto al punto 1 (adquisición de buena fe de las 5 hectáreas que constituyen PNE); al aparte 2 (respecto a la indemnización de las 5 hectáreas que forman parte del PNE por una alegada posesión ecológica), y al punto 4 -que con anterioridad al ajuste dispuesto por la parte demandada y reconventora en la audiencia de evacuación de prueba celebrada el 14 de setiembre del 2021, correspondía a la número 5-, en que solicita que los montos a indemnizar sean debidamente indexados y además, se paguen intereses a partir de la firmeza de la sentencia, este Tribunal considera lo que de seguido se expone: i) Por sentencia número 2007-002063 dictada por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, a las 14:40 horas del 14 de febrero del 2007, se declaró inconstitucional el Reglamento para la Titulación en Reservas Nacionales, aprobado por acuerdo de Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario, en sesión 055-02 del 12 de agosto del 2002, y publicado en La Gaceta número 173 del 10 setiembre del 2002; mismo que a su vez, sirvió de fundamento para la titulación cuya validez se cuestiona en este proceso.
Que en dicho pronunciamiento se dispuso -en términos generales- que procedía la recuperación de los bienes que, siendo de dominio público, hubiesen sido objeto de titulación al tenor de la normativa que se anulaba, sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial del Estado que se derivara de esta inconstitucionalidad (la versión digital de la sentencia 2007-002063 de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, consta en la página web: https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/). ii) Ahora bien, aunque en la copia certificada del expediente administrativo de la titulación aportado por el INDER, no consta la certificación SINAC-DS-OFAU-C3453-2003 extendida por el Área de Plataforma de Servicios del SINAC el 03 de agosto del 2003 (folios 18 a 38 del expediente judicial); también lo es, que en la solicitud de titulación de tierras en reservas nacionales fechada 17 de setiembre del 2003, el representante legal de la empresa reconventora indicó que adjuntaba los requisitos exigidos al efecto por el INDER, incluida la "...certificación del MINAE..." (folios 73 y 74 del expediente judicial), aspecto que se reafirma en el escrito de contestación de la demanda (ver folio 312 del expediente judicial).
Tan es así, que la propia reconventora aporta copia certificada de la misma, aunque la misma carece de sello de recibido por parte del INDER (folio 136 del expediente judicial). En este punto, cabe resaltar que en dicha certificación se establece que el inmueble objeto el proceso "...se ubica FUERA DE CUALQUIER ÁREA SILVESTRE PROTEGIDA SEA CUAL SEA SU CATEGORíA DE MANEJO ADMINISTRADA POR EL MINISTERIO DEL (sic) AMBIENTE Y ENERGÍA. SIN EMBARGO CONSTITUYE PARCIALMENTE PATRIMONIO NATURAL DEL ESTADO SEGÚN ARTÍCULOS 13, 14 y 15 DE LA LEY FORESTAL Placa12929 16 DE ABRIL DE 1996. ES PARTE DE LA FINCA INSCRITA AL FOLIO REAL 2215217-000 SEGÚN CONSTA EN EL PLANO...", aunque se omitió indicar la extensión y el porcentaje de afectación respecto del lote completo (folio 136 del expediente judicial); iii) No obstante, por declaraciones juradas del 17 de setiembre y del 24 de noviembre, ambas del 2003, el representante legal de la empresa RRRD de Cerro Blanco, S.A., manifestó "...que la finca no está inscrita en el Registro Público, que carece de título inscribible de dominio y que la solicitud no pretende evadir las consecuencias de un juicio sucesorio, ni es objeto de disputa judicial o extrajudicial y de que la poseo en los términos establecidos en el Reglamento aprobado por la Junta Directiva del I.D.A., descrito en el artículo 11, sesión 055-02 del12 de agosto del 2002 y publicado en el Diario Oficial La Gaceta #173 del 10 de setiembre del 2002..." (folios 20, 75 y 76 del expediente judicial).
Lo anterior, a pesar de que en la certificación extendida por el SINAC el 03 de agosto del 2003 -que aporta la propia parte reconventora-, se indica que el terreno no formaba parte de un área silvestre protegida (ASP); que parcialmente si constituía PNE y que era parte de la finca inscrita -a nombre del entonces IDA- bajo matrícula de folio Placa21481, extremo que conforme lo establecía el inciso b del artículo 10 del Reglamento para la Titulación de Tierras en Reservas Nacionales, era esencial observar, dado que no se traspasarían ni inscribían terrenos que estuvieran bajo la administración del MINAE, ya sea por estar bajo alguna de las modalidades de ASP o bien, porque fueran parte del PNE, en los términos de los artículos 13, 14 y 15 de la Ley Forestal número 7575 del año 1996; iv) En razón de lo anterior, resulta paradójico que la parte demandada y reconventora, cuestione en su escrito de conclusiones la existencia -en los términos del artículo 3 de la Ley Forestal- de bosque en las 4 hectáreas del inmueble con matrícula de folio real Placa20865 -que le fue ilegítimamente titulado por el INDER, pues constituyen un bien demanial al formar parte del PNE-; a pesar de que como fundamento de su pretensión indemnizatoria, alega haber ejercido una posesión ecológica sobre dichas áreas, al mantenerlas deslindadas o separadas de las zonas de repasto que no son dominio público, tal y como se desprende de la certificación número 79914 del 28 de abril del 2014, extendida por el Instituto Nacional de Innovación y Transferencia en Tecnología Agropecuaria (INTA) del Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG) (folios 358 a 360 del expediente judicial); del Estudio de Capacidad de Uso de las Tierras, elaborado en febrero del 2014, por el Ingeniero Agrónomo Shiriam Yassir Farah Guzmán, número de colegiado CIA 4203, número de certificador 030 MAG-INTA (carpeta física de color azul, que también fue escaneada y agregada a la carpeta de documentos asociados del expediente virtual); del Informe rendido de manera oral y escrita por el Perito Judicial Ingeniero Agrónomo Nombre113734 y sus aclaraciones (imágenes 632 a 647, 685 a 687, 692 a 693, 734 a 735 del expediente virtual a la fecha de dictado de esta sentencia; respaldo digital de la declaración del perito en la audiencia de evacuación de prueba, celebrada el 14 de setiembre del 2021 que consta en la carpeta de documentos asociados del expediente virtual) y de fotografías y otras imágenes que constan en los discos de prueba admitidos a la demandada y reconventora. v) En consecuencia y por todo lo expuesto, considera este Tribunal que la empresa RRRD de Cerro Blanco, S.A. no es una adquirente de buena fe a título oneroso de las 5 hectáreas de la finca Partido de Alajuela, folio real 00406897-000, en virtud de que esa extensión del inmueble constituye PNE, aspecto que era de su conocimiento desde 03 de agosto del 2003 -fecha en que el SINAC le extendió la certificación en que se hace constar que el inmueble que pretendía titular, constituye parcialmente PNE, y que ella misma aporta como prueba-, así como, desde el 17 de setiembre del 2003 -fecha en que el representante legal de la empresa reconventora, planteó la solicitud de titulación del inmueble objeto de este proceso, con base en el Reglamento para la Titulación de Tierras en Reservas Nacionales, conforme al cual, no se traspasarían ni inscribían terrenos que estuvieran bajo la administración del MINAE, ya sea por estar bajo alguna de las modalidades de ASP o bien, porque fueran parte del PNE-.
Por ende, se rechaza parcialmente el punto 1 de la pretensión subsidiaria segunda, excepto en lo que corresponde a la titularidad de las 16 hectáreas de la finca con matrícula de folio real número Placa20867 que corresponde al Partido de Alajuela y que no constituyen PNE; vi) En razón de lo expuesto y conforme a lo analizado en los considerandos VII, VIII y IX de esta sentencia, no procede indemnizar a la empresa actora y reconventora el valor de mercado de las 5 hectáreas de la finca Placa20863- que constituyen PNE, ya que están afectas al dominio público. Ello por cuanto, la posesión de las 4 hectáreas de bosque y 1 hectárea de humedal por la empresa demandada y reconventora, no causó derecho alguno a su favor, ya que no podían inscribirse en el Registro Público, ni mediante el procedimiento de titulación de tierras en reservas nacionales -que no era el caso, dado que fue segregado de una finca inscrita a nombre del IDA-, ni tampoco mediante información posesoria, de acuerdo al artículo 14 de la Ley Forestal número 7575 del año 1996, razón por la cual, resulta inaplicable en la especie el numeral 7 de la Ley de Informaciones Posesorias.
Lo anterior, sin perjuicio de que tanto de la aclaración al informe pericial visible de imagen 685 a 687 del expediente virtual -a la fecha de dictado de esta sentencia-, como de la declaración del perito judicial Nombre113734 , rendida en la audiencia de evacuación de prueba celebrada el 14 de setiembre del 2021 -cuyo respaldo digital consta en la carpeta de documentos asociados del expediente virtual-, se desprende que el área restante del inmueble objeto del proceso que corresponde a zona de potrero o repasto (16 hectáreas), es lo suficientemente grande para funcionar por sí misma, a fin de continuar la actividad agraria que allí realiza la parte demandada y reconventora. vii) Estima este Tribunal que tampoco corresponde indemnizar a la reconventora por la alegada posesión ecológica sobre las 4 hectáreas de bosque y 1 hectárea de humedal, ya que no es una adquirente de buena fe a título oneroso de las 5 hectáreas de la finca Partido de Alajuela, folio real 00406897-000, ya que desde 03 de agosto y el 17 de setiembre, ambos del 2003, era de su conocimiento que esa extensión del inmueble forma parte del Patrimonio Natural del Estado -en los términos de los artículos 13 párrafo 1° y 15 de la Ley Forestal 7575 del año 1996-, tal y como fue analizado en los apartados ii) a v) de este considerando.
Aunado a que el perito en la aclaración del informe solicitada por la empresa reconventora -visible de imagen 692 a 693 del expediente virtual, a la fecha de dictado de esta sentencia-, indicó: "...En cuanto al cálculo de la inversión realizada para mantener las labores de protección y posesión ecológica tanto del bosque como del humedal, considero que no han existido gastos diferentes a los normales de mantenimiento de cualquier finca (cuyos montos forman parte del valor unitario del terreno). En caso de haber existido gastos extraordinarios por esos conceptos, deberían ser apartados directamente por la sociedad propietaria de la finca...". viii) En consecuencia, se rechaza parcialmente el punto 2 de la pretensión subsidiaria segunda, excepto en lo que corresponde a la orden dada a la Notaría del Estado, a fin de que proceda a segregar las 5 hectáreas de la finca del Partido de Alajuela, folio real 00406837-000, se emitan los planos catastrados respectivos y, posteriormente, se inscriban a nombre del Estado por constituir PNE.
En razón de lo anterior, se rechaza el punto 4 de la pretensión subsidiaria segunda -que con anterioridad al ajuste dispuesto por la parte demandada y reconventora en la audiencia de evacuación de prueba celebrada el 14 de setiembre del 2021, correspondía a la número 5-, en que solicita que los montos a indemnizar sean debidamente indexados y además, se paguen intereses a partir de la firmeza de la sentencia.
XVIo.- SOBRE LAS EXCEPCIONES DE LA DEMANDA. La accionada formuló las excepciones de caducidad, falta de legitimación activa, falta de interés actual y falta de derecho. En ese sentido, se acoge de manera parcial la excepción de caducidad y en consecuencia, se declara inadmisible la demanda de lesividad presentada por el Instituto de Desarrollo Rural, únicamente respecto de la impugnación del acuerdo adoptado por su Junta Directiva en artículo 57 de la sesión 044-04 celebrada el 29 de noviembre del 2004, referida a la titulación de las 16 hectáreas del inmueble inscrito en el Registro Nacional, Partido de Alajuela, matrícula de folio real Placa20867 porque no constituyen Patrimonio Natural del Estado ni forman parte del demanio público. Por su parte, la falta de legitimación activa debe ser rechazada. Lo anterior porque el INDER formuló la demanda como autor de la conducta formal invalidada parcialmente, de conformidad con el artículo 10 inciso 5) del CPCA.
Asimismo, considera este órgano colegiado que también debe rechazarse la excepción de falta de interés actual, en el tanto la conducta formal cuya nulidad absoluta parcial se declaró, sigue surtiendo efectos en la esfera jurídica del demandante y requiere de una resolución jurisdiccional que la resuelva, por lo que, dicho acto no podrá arreglarse a derecho ni por saneamiento ni por convalidación (artículo 172 de la LGAP), más aún que la normativa que la sustentó fue declarada inconstitucional por sentencia número 2007-002063 dictada a las 14:40 horas del 14 de febrero del 2007, por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Por último, se rechaza la defensa de falta de derecho ya que por las razones explicadas ut supra, el acuerdo impugnado resulta absolutamente nulo, únicamente en cuanto tituló 5 hectáreas de la finca del Partido de Alajuela, folio real número 00406837-000 que forman parte del Patrimonio Natural del Estado y son parte del dominio público, razón por la cual no podían ser traspasadas a un sujeto de derecho privado como sucedió en este caso. Por ende, la demanda debe ser declarada parcialmente con lugar, como en efecto se hace.
XVIIo.- SOBRE LAS EXCEPCIONES DE LA CONTRADEMANDA. Al contestar de manera tardía la reconvención, el apoderado del INDER no interpuso defensas previas ni excepciones de fondo. En el caso del representante del Estado, planteó las excepciones de falta de legitimación ad causam pasiva y de falta de derecho. Estima este órgano colegiado, que procede rechazar la excepción de falta de legitimación ad causam pasiva, puesto que de conformidad con lo dispuesto en la sentencia número 2007-002063 dictada por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, a las 14:40 horas del 14 de febrero del 2007, la recuperación de los bienes que, siendo de dominio público, hubiesen sido objeto de titulación al tenor de la normativa que se anulaba -a saber: el Reglamento para la Titulación de Tierras en Reservas Nacionales-, no es óbice -en principio- para reclamar responsabilidad patrimonial del Estado que eventualmente se derivara de esta inconstitucionalidad, lo que debe acreditarse en cada caso.
Por su parte, la excepción de falta de derecho debe acogerse de manera parcial, toda vez que resultan improcedentes: i) Las pretensiones principal y subsidiaria primera de la reconvención, excepto en lo que corresponde a la titularidad de las 16 hectáreas de la finca con matrícula de folio real número Placa20867 que corresponde al Partido de Alajuela y que no forman parte del PNE; ii) En cuanto a la pretensión subsidiaria segunda, se rechaza en su totalidad el punto número 3 y en parte los puntos 1 y 2 de la misma, dado que la declaratoria parcial de nulidad absoluta del acto impugnado y por conexidad de la escritura número 76 del 09 de diciembre del 2004 y del asiento registral de la finca Placa20867, únicamente se refiere al traspaso de las 5 hectáreas de la finca Partido de Alajuela, folio real Placa20863- a la demandada y reconventora, en virtud de que esa extensión del inmueble constituye PNE, lo que implica deslindarlas de las 16 hectáreas restantes que no constituyen un bien demanial. iii) Se rechaza parcialmente el punto 1 de la pretensión subsidiaria segunda, excepto en lo que corresponde a la titularidad de las 16 hectáreas de la finca con matrícula de folio real número Placa20867 que corresponde al Partido de Alajuela y que no constituyen PNE; iv) Se rechaza parcialmente el punto 2 de la pretensión subsidiaria segunda, excepto en lo que corresponde a la orden dada a la Notaría del Estado, a fin de que proceda a deslindar las 16 hectáreas de la finca con matrícula de folio real número Placa20867 que corresponde al Partido de Alajuela, que no forman parte del Patrimonio Natural del Estado, se emitan los planos catastrados respectivos y, posteriormente, se hagan las anotaciones en el asiento registral indicado, para lo cual, deberá comunicarse esta sentencia al Registro Nacional para lo de su cargo.
En razón de lo anterior, también se rechaza el punto 4 de la pretensión subsidiaria segunda -que con anterioridad al ajuste dispuesto por la parte demandada y reconventora en la audiencia de evacuación de prueba celebrada el 14 de setiembre del 2021, correspondía a la número 5-, en que solicita que los montos a indemnizar sean debidamente indexados y además, se paguen intereses a partir de la firmeza de la sentencia. Por ende, la contrademanda debe ser declarada parcialmente con lugar, como en efecto se hace.
XVIIo.- SOBRE LAS COSTAS. De conformidad con el numeral 193 del CPCA, las costas procesales y personales constituyen una carga que se impone a la parte vencida por el hecho de serlo. La dispensa de esta condena solo es viable cuando hubiere, a juicio del Tribunal, motivo suficiente para litigar o bien, cuando la sentencia se dicte en virtud de pruebas cuya existencia desconociera la parte contraria. En la especie, estima el Tribunal que existe motivo suficiente para aplicar las excepciones que fija la normativa aplicable ya que ha existido un vencimiento recíproco, tanto en la demanda como en la contrademanda. Por ende, se resuelve este asunto sin especial condena en costas.
POR TANTO.
De la Lesividad: Se acoge de manera parcial la excepción de caducidad y en consecuencia, se declara inadmisible la demanda de lesividad presentada por el Instituto de Desarrollo Rural, únicamente respecto de la impugnación del acuerdo adoptado por su Junta Directiva en artículo 57 de la sesión 044-04 celebrada el 29 de noviembre del 2004, referida a la titulación de las 16 hectáreas del inmueble inscrito en el Registro Nacional, Partido de Alajuela, matrícula de folio real Placa20867 porque no constituyen Patrimonio Natural del Estado, ni forman parte del demanio público. Por la forma en que se resuelve, se omite pronunciamiento sobre los argumentos alegados sobre este extremo. Se rechazan las excepciones de falta de legitimación activa, falta de interés actual y falta de derecho en los extremos restantes, en consecuencia, se declara parcialmente con lugar la demanda interpuesta por el Instituto de Desarrollo Rural contra la empresa RRRD de Cerro Blanco, Nombre2882. A., entendiéndose rechazada en lo no otorgado expresamente:
Marianella Álvarez Molina Ileana Isabel Sánchez Navarro Sergio Mena García PROCESO DE LESIVIDAD ACTOR Y RECONVENIDO: Instituto de Desarrollo Rural (INDER) DEMANDADA Y RECONVENTORA: RRRD de Cerro Blanco, S.A.
TERCERO INTERESADO Y DEMANDADO: El Estado (Procurador Randall Salazar Solórzano) TERCERO INTERESADO: Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) *GVANCRIJ5HE61*
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