Precautionary Study of Neonicotinoids and BeesEstudio precautorio sobre neonicotinoides y abejas

Scanned Document SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at thirteen hours and twenty minutes on the sixth day of December, two thousand nineteen.

Amparo proceeding (recurso de amparo) filed by José María Villalta Flórez-Estrada, identity card N° 1-977-645; against the Ministerio de Agricultura y Ganadería.

Findings of Fact (Resultando):

1. 1By a written submission added to the digital case file (expediente digital) at 13:35 hours on 14 de setiembre de 2018, the petitioner (recurrente) filed an amparo proceeding against the Ministerio de Agricultura y Ganadería. He states that in febrero de 2018, the European Food Safety Authority completed its assessment of a series of more than one thousand five hundred studies concerning the risk posed by the agricultural use of agrochemicals (agroquímicos) containing neonicotinoids as an active ingredient (ingrediente activo), concluding that they are highly dangerous to various species of bees. He indicates that the information gathered by that authority was sufficient for the European Union to reach a consensus on banning three compounds: clothianidin, thiamethoxam, and imidacloprid. He explains that the Food and Agriculture Organization of the United Nations has recognized the importance of bees to food security.He states that, after consulting the corresponding agrochemical registry (registro de agroquímicos), he confirmed that the use of pesticides (plaguicidas) containing the active ingredients thiamethoxam and imidacloprid is authorized in our country. He notes that, for this reason, through official letter N° JMVFE-JFA-017-2018, he requested that the respondent minister (ministro accionado) prohibit the use of neonicotinoids in agriculture; however, through official letter N° DM-MAG-357-2018, the minister replied that he would await official notification of the ban imposed by the European Union, or alternatively, that once there was scientific certainty regarding the risk posed by these substances, the appropriate measures would be considered. He asserts that, through official letter N° JMVFE-JFA-038-2018, he informed the respondent minister (ministro recurrido) that the European Union, based on the scientific opinion of the European Food Safety Authority, had confirmed the risk that the use of neonicotinoids poses to the survival of bees, and therefore the proper course of action was to prohibit the use of those active ingredients in order to safeguard the rights to life, health, food, and the environment.He contends that, in official letter N° DM-537-2018, the minister replied that there was no scientific evidence providing technical support for a ban, nor was there formal knowledge of possible harm to bee populations caused by the use of neonicotinoids. He believes that the respondent authority (autoridad recurrida) should be ordered to adopt the technical measures necessary to prevent the use of neonicotinoids from adversely affecting bee populations within the national territory. He requests that the Chamber grant the petition, with all attendant legal consequences.
2. 2By an order issued by the Acting Presidency at 13:18 hours on 17 de setiembre de 2018, this proceeding was admitted for consideration.
3. 3In a written submission added to the digital case file at 11:06 hours on 21 de setiembre de 2018, Luis Renato Alvarado Rivera, in his capacity as Ministro de Agricultura y Ganadería, states under oath that, although the request made to them by the petitioner is worthy of respect, it is insufficient to initiate the risk assessment (evaluación de riesgo) necessary to determine whether technical measures beyond those already in place should be adopted regarding the provisions governing the use of those substances, or to order an additional restriction or even a prohibition on their use. He indicates that the issue of restrictions and prohibitions is not new, since prohibited, restricted, or highly hazardous pesticides were being discussed almost from the very creation of the Registro de Agroquímicos; however, this issue has always been handled according to technical and scientific criteria. He notes that a declaration restricting sale and use (declaratoria de venta y uso restringido) is neither capricious nor arbitrary, but must necessarily have a scientific basis derived from the product’s toxicological and ecotoxicological profile (perfil toxi y eco), in addition to being based on the product’s toxicological classification (clasificación toxicológica) and risk level.

He states that, by official letter N° JMVFE-JFA-017 dated 22 de mayo de 2018, the appellant requested that they prohibit the use of neonicotinoids in Costa Rica. He maintains that the claimant’s request was addressed by official letter N° SM-MAG 357-2018, in which he was told the following: “With respect to restrictions and prohibitions on substances used in agriculture, we are mindful that it is our duty to ensure that their use does not adversely affect health, the environment, or agriculture; therefore, if scientific evidence is available, we will exercise the powers conferred upon us by section 30 of the Plant Health Protection Law (ley de protección fitosanitaria). In the specific case of neonicotinoids, we have received no formal notification from the EU regarding the prohibition and its scope. When we receive such notification or have scientific certainty, we will analyze the measures to be adopted regarding these substances used in agriculture, whether restricting them or even prohibiting the substances and formulations that use these technical-grade active ingredients.” He explains that, regarding the decision on the claimant’s application, it is the claimant who asserts that scientific certainty exists to support prohibiting the use of neonicotinoids, which is untrue.

Although it is true that, in abril de 2018, most European Union Member States voted in favor of the recommendation to restrict the use of neonicotinoids in open fields while retaining their use in protected agriculture, that decision is not binding or applicable to the circumstances of Costa Rica; rather, it is a political and regulatory decision of the European Union that does not necessarily constitute a scientific truth. He alleges that the appellant was also informed that: “(...) we have received no formal notification from the EU regarding the prohibition and its scope. When we receive such notification or have scientific certainty, we will analyze the measures to be adopted regarding these substances used in agriculture, whether restricting them or even prohibiting the substances and formulations that use these technical-grade active ingredients.” He contends that, in official letter N° JMVFE-JFA-038 dated 4 de junio de 2018, the appellant misrepresented the response given by that Ministry to his first petition, incorrectly claiming that the Ministry had told him that: “(...) the Ministry will wait until it achieves scientific certainty before restricting or prohibiting the use of the active ingredients under discussion.” This is untrue, first because it is the appellant who invokes scientific certainty, since, according to his understanding and interpretation, the decision adopted by the European Union is a scientific truth, when it is not; and second, it must be clarified that the appellant’s assertion is incorrect because, as already indicated, ordering the restriction or prohibition of an agricultural pesticide (plaguicida de uso agrícola) requires the concurrence of a series of scientific and technical elements, factors, and evidence that are not present in this case.

He mentions that, in official letter N° JMVFE-JFA-038 dated 4 de junio de 2018, the claimant requested the provisional suspension of the use of neonicotinoids, a request answered in official letter N° DM-MAG 537-2018 dated 19 de junio de 2018, in which he was told: “(...) We are mindful of our responsibilities and of this Ministry’s powers regarding restrictions and prohibitions on substances used in agriculture (...) In the specific case of neonicotinoids, we have no technical grounds, nor do we have formal knowledge of harm to bees caused by the use of formulations based on these technical-grade active ingredients. We will assess any scientific and technical evidence submitted to us and, at the appropriate time, will adopt the measures we deem pertinent to restrict or even prohibit the use of these products. At present, with respect to your request, we do not consider it appropriate to suspend the use of these formulated products used in agriculture.” He states that both responses made clear to the petitioner that restrictions and prohibitions are a technical and scientific matter.

He clarifies that it is unacceptable to suggest that, merely because a legislator requests the restriction, prohibition, or suspension of a duly registered substance used in agriculture, regarding which there have been no incidents of harm to health, the environment, agriculture, or bee populations, the Executive Branch must grant the appellant’s request. He states that, as the competent authority, that Ministry’s technical opinion is clear and specific: based on the scientific evidence currently available to it, prohibiting or restricting the substances Clothianidin, Thiamethoxam, and Imidacloprid in Costa Rica is unwarranted, particularly if such a decision were to be adopted solely on the basis of the European Union’s political and regulatory decision to restrict the use of those substances in open-field agriculture in Europe, but not in controlled and protected environments. First, Europe’s agricultural production systems differ greatly from those of Costa Rica: differences in existing crops, plantation sizes, agricultural practices, climate, and other agroecological variables make European and Costa Rican agriculture incomparable.

He notes that beekeeping activity also differs enormously from the practices followed by the country’s beekeeping sector. He indicates that all these differences mean that a restriction imposed in Europe need not necessarily be extrapolated and implemented in the same manner in Costa Rica. He points out that other matters, such as the effects on agriculture and the economy, must also be considered. For example, Europe is predominantly an importer of food, so restricting the use of certain products does not necessarily have the same implications as doing so in Costa Rica, which is predominantly a food-producing country. He states that, as can be seen from the European Union’s decision, these substances remained permitted for greenhouse use, which represents a considerable area and does not reflect the circumstances of Costa Rica. He maintains that a second variable to consider is the existence of sufficient technical and scientific information demonstrating that the use of Clothianidin, Thiamethoxam, Imidacloprid, and other crop-protection products is not the cause of the worldwide decline in bee colonies, and that harm to colonies has been shown to result from many factors.

Although the use of crop-protection products is one such factor, it is not the factor with the greatest impact on colony health. He explains that even in the studies conducted by the Food Safety Authority cited by the appellant, no unacceptable risks to bees from the use of these substances were found in the vast majority of cases, and significant risks were found in only 5% of the product-use scenarios. He alleges that, in conclusion, the two petitions filed by the appellant with that Ministry were answered in a timely manner and in accordance with the legal, technical, and scientific principles and rules governing restrictions, suspensions, and prohibitions on substances used in agriculture. He contends that, in response to the first petition, the appellant was informed that there was no technical and scientific basis for prohibiting the use of neonicotinoids; and in response to the second petition, seeking the provisional suspension of the use of registered pesticides containing neonicotinoids, he was informed that there were no technical grounds or formal knowledge of harm to bee populations that would allow the requested suspension of use to be ordered.

He mentions that, in abril de 2018, most European Union Member States voted in favor of the recommendation to restrict the use of neonicotinoids in open fields while retaining their use in protected agriculture. He states that the first point requiring clarification is that the agricultural use of neonicotinoid-based formulations is not being prohibited; only their use in open fields is prohibited. He clarifies that a second relevant point is that the prohibition is political and legal in nature and is not based on harm to health or the environment, but rather on the presumption that misuse of these substances adversely affects bee populations. He states that it is important to clarify that the announced restrictions apply solely to the countries comprising the European Union and that the maximum residue limits were not affected; it is therefore considered appropriate and necessary to place the European Commission’s decision concerning the three neonicotinoids in its proper context.

He notes that the European Commission’s decision concerning the three neonicotinoids was based on a recommendation by EFSA (European Food Safety Agency), which relied on its Bee Guidance Document, issued in 2013. He indicates that many Member States have rejected this guidance because it is extremely conservative and disproportionate. He points out that, for example, its application has been confirmed to lead to findings of unacceptable risk to pollinators, not only for neonicotinoids but also for most pesticides, including those used in organic agriculture. He states that although the EFSA assessment was based on extremely conservative guidance, it found high risk in only 5 % of the 513 different scenarios assessed. He maintains that it found low risk in 70 % of the cases and uncertain risk in 25 % of the cases; nevertheless, despite those results, EFSA recommended restricting neonicotinoids.

He explains that the pressure exerted regarding neonicotinoids and pesticides generally in connection with bees and other pollinators stems from worldwide concern about their populations and health. Nevertheless, two important and duly documented facts must be clarified in this regard: the first is that the overall trend in worldwide bee populations is not as some activists have speculated. FAO statistics indicate that, since 1995, bee populations have increased by 10% in Europe, 8% in North America, 43% in South America, 43% in Asia, and 19% in Africa, for a global increase of 26%. He alleges that, over the last 50 years, according to FAO, the global bee population has increased by 45%. He contends that the second fact is that, in the specific cases in which bee populations and health have indeed been adversely affected, this has resulted from multiple causes. Most regulatory authorities worldwide, including those of the European Commission, as well as most bee experts, indicate that the Varroa mite and diseases are the primary causes affecting bee health.

He mentions that these are followed by other factors, including climate change, lack of genetic diversity, nutrition, loss of foraging habitats, and the stress caused by transcontinental pollination services in regions where such services are intensive. He states that, notwithstanding the supposed scientific certainty asserted and alleged by the appellant, the fact remains that there is no scientific evidence demonstrating that the neonicotinoid insecticides Clothianidin, Thiamethoxam, and Imidacloprid are the cause of harm to bee colonies.

It clarifies that, contrary to the information disseminated on some social media platforms, which influences public perception generally, the number of honey bee hives continues to grow worldwide, as evidenced by figures from FAO and other sources that quantify the production of honey and other by-products. It states that the evidence and consensus of the international scientific community demonstrate that bees are not endangered, although mass-loss events occasionally occur in some countries due to multiple factors, primarily parasite infestations and diseases, in addition to poor practices in various human activities, including beekeeping. It notes that the international scientific community has not attributed bee-loss events to any particular cause, because multiple factors affect bee health, including pests and diseases, management practices, climate and environmental conditions, poor agricultural practices, and the availability of quality food sources for these insects; however, scientists agree that the most compelling evidence points to the parasitic bee mite Varroa destructor as one of the principal factors contributing to such losses.

It indicates that infestation of bee colonies by Varroa weakens bee health and contributes to the transmission of various viruses and bacteria that affect these pollinators; it also weakens the health of colonies in the face of other factors affecting their health, such as those already mentioned. It points out that Australia is known to have the healthiest beehives in the world, despite the intensive use of plant protection products (productos fitosanitarios) as part of Integrated Pest Management (Manejo Integrado de Plagas) in its crops. It asserts that the fundamental reason would be that the Varroa mite is not present on that continent. It maintains that pathogens (including parasitic insects, fungi, bacteria, and viruses) are widely regarded as the underlying factor causing colony collapse disorder (síndrome de colapso de colonias) and excessive post-winter bee losses. It explains that dozens of major pathogens threatening bees have been identified internationally.

It alleges that, unlike Europe, other countries around the world where the three substances (Clothianidin, Thiamethoxam, and Imidacloprid) are widely used continue to permit their use and rely on scientific risk assessment to verify that the use of those crop-protection products does not threaten bee survival. It contends that authorities in the United States, Australia, New Zealand, Canada, and other countries around the world continue to scientifically demonstrate and validate the coexistence of neonicotinoid insecticides and bees. It mentions that, for example, the United States Environmental Protection Agency (EPA) published the results of its risk assessments of neonicotinoid insecticides last year, concluding that “when used properly, they do not pose an unacceptable risk to bees It states that in Australia, the Australian Pesticides and Veterinary Medicines Authority concludes that, thanks to its chemical risk-assessment process, “all registered neonicotinoids are safe and effective, provided that they are used in accordance with label directions It states that another example is New Zealand, where the Report of the House of Representatives Primary Production Committee reports that “although neonicotinoids have been used extensively in the country since the 1990s, there is no evidence that they are affecting bee populations or beekeeping production It notes that the “Study of Some of the Factors Influencing the Loss of Bee Colonies in Different States of Beekeeping Importance in the Mexican Republic, 2017 Exercise” was recently published in Mexico.

It indicates that the study concluded, among other things, that the principal risk factors for beekeeping are climate change and parasitic diseases, represented primarily by Varroa destructor. It points out that other related articles also mention that the substances Clothianidin, Thiamethoxam, and Imidacloprid are not the cause of the decline in bee colonies. It asserts, in the same vein, that the European Union Reference Laboratory for Bee Health has determined that pesticides play a minor role among the factors threatening the health of these insects. It maintains that the reasons are therefore believed to lie in chronic exposure to events such as habitat loss, nutritional deficiencies, competition with other species, climate change, poor agricultural and beekeeping practices, agrochemicals, and multiple pathogens. It explains that these recommendations for use help reduce bees’ exposure to these types of products, thereby making the risks capable of mitigation.

It alleges that the ministry is committed to making such statements mandatory for products containing the substances Clothianidin, Thiamethoxam, and Imidacloprid, in accordance with their authorized uses, in order to reduce the potential risks that may arise under different use scenarios. It alleges that, despite the aforementioned technical information indicating that the substances Clothianidin, Thiamethoxam, and Imidacloprid are not the cause of the decline in bee colonies, the ministry is considering adopting technical measures concerning the conditions governing the use of neonicotinoid-based pesticide formulations, but such measures would not entail suspension or an absolute prohibition on use, as sought by the appellant (recurrente). It contends that these technical measures regarding conditions of use and the improvement of good agricultural practices are intended to mitigate risks to pollinators arising from the use of these substances, and in that regard it can be confirmed that many companies have voluntarily placed recommendations for good practices on product labels, including:

• 1)Do not apply to crops during the flowering period;
• 2)Do not apply during bees’ flight hours;
• 3)Do not make aerial applications;
• 4)Use application equipment in good condition with the appropriate nozzles;
• 5)Do not make applications during periods of high temperatures, wind, or rain;
• 6)Make applications very early in the day or in the late afternoon, and do not apply downwind;
• 7)Apply the product at the recommended dose;
• 8)Apply insecticides only when the pest level justifies application;
• 9)Rotate the application of neonicotinoid insecticides with other products having a different mode of action. It states that what is not appropriate, because it lacks technical or scientific support, is to suspend their use or prohibit it absolutely, since a measure of that nature, in addition to lacking a technical basis, would require them to cancel the registrations currently in force. It notes that misuse of neonicotinoids may be expected to affect bee health, as observed in laboratory studies in which adverse effects are found when bees are forced to ingest them; however, the United States Environmental Protection Agency has determined that residue levels in treated crop seeds are far below the levels that cause harm under laboratory conditions. It indicates that Canada’s Pest Management Regulatory Agency likewise concluded that neonicotinoids posed minimal or acceptable risks for many uses and raised some concerns for other uses, but that these could be mitigated through certain recommendations for use and label restrictions. It points out that it is important to clarify that there is an international scientific consensus that these insecticides, the neonicotinoids, do not pose an unacceptable risk to bee health when used properly. It asserts that another very important consideration is the economic and environmental impact that restricting these products may cause; for example, it has been estimated in Europe that restrictions on the use of neonicotinoids during the last five years have led to very substantial reductions in yields and planted areas and a significant increase in production costs, with the additional consequence that Europe has become a net-importing region, a situation unlike that of Costa Rica. It maintains that, in the environmental sphere, an increase in the number of treatments with other insecticides has also been estimated; this entails greater water consumption, higher costs for producers, an increased risk of pests developing resistance, and, in Europe, an increase in the area devoted to protected agriculture (agricultura protegida), with the resulting increase in greenhouse gases. It explains that, through official letter N° SM-MAG 357-2018, the appellant’s request was addressed and he was told the following: “Regarding the issue of restrictions and prohibitions on substances used in agriculture, we are clear that it is our duty to ensure that their use does not affect health, the environment, or agriculture; therefore, if we have scientific evidence, we will proceed to exercise the powers granted to us by section 30 of the plant protection law. In the specific case of neonicotinoids, we have not received formal notification from the EU concerning the prohibition and its scope; when we receive any notification or have scientific certainty, we will proceed to analyze the measures to be adopted regarding these substances used in agriculture, whether their restriction or even the prohibition of the substances and formulations that use these technical-grade active ingredients.” It alleges that the appellant was not told that they were awaiting notification from the European Union; what he was told was that “we have not received formal notification from the EU concerning the prohibition and its scope.” It contends that, in this particular case, there is no documented instance in which the agricultural use in Costa Rica of neonicotinoid-based formulations has harmed bee populations or other pollinators, nor do they have any scientific grounds, even preliminary ones, that would support a technical and scientific conclusion establishing that their use poses an unacceptable risk to health or the environment. It mentions that each country must conduct its own risk analyses before taking regulatory action concerning products to be registered or already registered, given the existing differences in environmental conditions and use patterns, and that farmers must be trained to use products in accordance with the recommendations on the label; likewise, beekeepers must also be trained in the proper management of bees and plant protection products. It would be unscientific to grant the appellant’s request based on the regulatory policy decision adopted by certain European Union countries to prohibit the use of these substances in open agricultural fields while continuing to permit their use in agriculture conducted in protected environments. It states that the appellant seeks to have Costa Rica adopt a decision that goes beyond the European Union’s regulatory policy decision, because what the protected party (amparado) seeks is a total prohibition on the agricultural use of these substances. It notes that good product-stewardship practices in the crop-protection industry and harmonious coexistence between farmers and beekeepers are necessary to protect the health of pollinators.

It states that they will continue helping Costa Rican producers foster an ecosystem in which food production practices coexist with the preservation of pollinator habitats. It notes that the issue of restrictions and prohibitions on pesticides (plaguicidas) for agricultural use is not political, but strictly technical and scientific; a regulatory decision (decisión regulatoria) to prohibit the use of an agricultural substance is based on scientific evidence demonstrating potential harm to health or the environment. However, in the case of pesticides formulated with neonicotinoids (plaguicidas formulados a base de neonicotinoides), it has been established that, if used in accordance with the conditions of use for which they were authorized, they pose no unacceptable risk to health or the environment. This is the case in Costa Rica, where these products have been used for more than 20 years, and to date no situation or event affecting bee populations has been documented.

It asserts that the certification issued by the competent authority establishes that neonicotinoid-based formulations have been used in Costa Rica since 1994 and are authorized for use on crops such as cotton, tomato, pineapple, chayote, sweet pepper, melon, ornamental plants, plantain, sugarcane, coffee, watermelon, banana, pasture grasses, orange, sage, citrus fruits, papaya, rice, zucchini, cucumber, and cassava, and that during this period of more than two decades of agricultural use, there have been no complaints or cases involving residues, harm to human health, or harm to fish, bees, birds, or other species of insects and animals. It maintains that the certifications submitted as evidence establish that, in 20 years, the agricultural use of these products has caused no health or environmental problems or harm. It explains that the certifications submitted as evidence conclusively establish that these pesticides have been used in agriculture in our country for almost a quarter of a century and that, to date, there has not been a single complaint alleging harm to health, the environment, or bees. It requests that the Chamber dismiss the petition.

1. 4By order of the Investigating Justice (Magistrado Instructor) issued at 08:51 on 19 de octubre de 2018, evidence to assist in adjudication (prueba para mejor resolver) was requested from the Dean of the Facultad de Ciencias Agroalimentarias of the Universidad de Costa Rica, so that the department he represents would submit to this Chamber a specialized technical report concerning the matters raised in this proceeding and the allegation that the Minister of Agriculture and Livestock has failed to adopt the safety measures necessary to protect bees by allowing the continued use of pesticides containing neonicotinoids as an active ingredient, including three compounds: clothianidin, thiamethoxam, and imidacloprid.
2. 5In a written submission added to the digital case file at 14:05 on Io de noviembre de 2018, Henry Picado Cerdas, in his capacity as President of the Federación Costarricense para la Conservación de la Naturaleza, enters an appearance to request recognition as an active intervenor (coadyuvante activo) in this writ of amparo proceeding (recurso de amparo). He asks the Chamber to order the Minister of Agriculture and Livestock to take the technical measures necessary to prevent the use of neonicotinoids, which affects bee populations throughout the national territory.
3. 6In a written submission received by the Secretariat of the Chamber at 13:17 on Io de noviembre de 2018, Luis Felipe Arauz Cavallini, in his capacity as Dean of the Facultad de Ciencias Agroalimentarias of the Universidad de Costa Rica, enters an appearance to state that the faculty has experts on bees or insects who can prepare a more authoritative technical report; however, a longer period, of at least one month, is required to prepare it. He states that the documentation is being forwarded to Dr. Helga Blanco Metzler, a professor and researcher at the Escuela de Agronomía of that university, so that she may assess the information and provide her opinion regarding the safety measures necessary to protect bees when pesticides containing neonicotinoids as an active ingredient are used, including the compounds clothianidin, thiamethoxam, and imidacloprid.
4. 7In a written submission added to the digital case file at 08:12 on 2 de noviembre de 2018, Juan Pablo Ramírez Alfaro enters an appearance to request recognition as an active intervenor in this amparo proceeding (proceso de amparo). He requests that the respondent Ministry (ministerio recurrido) be ordered to prohibit the use of neonicotinoid pesticides and fipronil in Costa Rica and, furthermore, that the Ministry be ordered to conduct environmental risk assessments (evaluaciones de riesgo ambiental) of neonicotinoid pesticides and fipronil.
5. 8By order of the Investigating Justice issued at 13:53 on 6 de noviembre de 2018, the Dean of the Facultad de Ciencias Agroalimentarias of the Universidad de Costa Rica was granted a period of one month from service of that order to submit the technical opinion requested in this matter.
6. 9In a written submission added to the digital case file at 14:15 on 6 de noviembre de 2018, Henry Picado Cerdas, in his capacity as President of the Federación Costarricense para la Conservación de la Naturaleza, enters an appearance to request recognition as an active intervenor in this proceeding. He reiterates the arguments raised by the petitioner (parte recurrente).
7. 10In a written submission added to the digital case file at 13:19 on 9 de noviembre de 2018, Julio Alfaro Alvarado enters an appearance to request recognition as an active intervenor in this proceeding. He reiterates the arguments raised by the petitioner.
8. 11In a written submission added to the digital case file at 09:12 on 13 de noviembre de 2018, Aylin Patricia Castro Araya, Marcela Dumani Echandi, Nadia Natalia López Espinoxa, Shirley Rodríguez González, Nadia Al varado Molina, Sylvia Vargas Oreamuno, Tomasa Wuilca, Liliana González Jiménez, and Eric Semeillon enter appearances to request recognition as active intervenors in this proceeding. They reiterate the arguments raised by the petitioner.
9. 12In a written submission added to the digital case file at 11:10 on 13 de noviembre de 2018, Edgar Agustín Vargas Cubero enters an appearance to request recognition as an active intervenor in this proceeding. He reiterates the arguments raised by the petitioner.
10. 13In a written submission added to the digital case file at 13:22 on 13 de noviembre de 2018, Johan van Veen, in his capacity as Director of the Centro de Investigaciones Apícolas Tropicales of the Universidad Nacional, enters an appearance to submit a transcript of the resolution adopted by the Consejo Académico of that center concerning this amparo proceeding, in which it supports the writ of amparo filed by the petitioner seeking to prohibit the use of neonicotinoids in Costa Rica.
11. 14In a written submission added to the digital case file at 10:51 on 15 de noviembre de 2018, Jaime Enrique García González, in his capacity as a full professor at the Universidad de Costa Rica and the Universidad Estatal a Distancia, enters an appearance to request recognition as an active intervenor in this proceeding. He reiterates the arguments raised by the petitioner.
12. 15In a written submission received by the Secretariat of the Chamber at 11:45 on 16 de noviembre de 2018, Juan Rafael Lizano Sáenz, in his capacity as President of the Cámara Nacional de Agricultura y Agroindustria, enters an appearance to request recognition as a passive intervenor (coadyuvante pasivo) in this proceeding; that is, as an intervenor supporting the Ministerio de Agricultura y Ganadería. He also disputes the facts asserted by the petitioner.
13. 16In a written submission received by the Secretariat of the Chamber at 10:00 on 19 de noviembre de 2018, Angélica Alvarado Barrantes enters an appearance to request recognition as an active intervenor in this proceeding. She reiterates the arguments raised by the petitioner.
14. 17In a written submission added to the digital case file at 16:34 on 20 de noviembre de 2018, Juanita Baltodano Vílchez, in her capacity as President of Cooperar Sin Fronteras, Agricultores Buenos, Orgánicos y Justos, enters an appearance to request recognition as an active intervenor in this proceeding. She reiterates the arguments raised by the petitioner.
15. 18In a written submission received by the Secretariat of the Chamber at 10:00 on 5 de diciembre de 2018, Luis Felipe Arauz Cavallini, in his capacity as Dean of the Facultad de Ciencias Agroalimentarias of the Universidad de Costa Rica, reports under oath that an opinion was requested from Dr. Helga Blanco Metzler, an entomology specialist with extensive experience in controlling insect pests in agriculture. He states that this professional’s report was received on 4 de diciembre de 2018. He indicates that the following principal points can be drawn from the report:1) neonicotinoid insecticides are registered for use on a wide variety of crops, including coffee, sugarcane, bananas, pineapples, fruiting vegetables, and ornamental plants;2) numerous documents confirm adverse effects on honeybees and wild bees, which are important pollinators of crops and other plants. The documentary analysis identifies different routes of exposure to neonicotinoids and evidence of these effects in the field;3) the European Union prohibited the use and sale of seeds treated with neonicotinoids in 2013, and the prohibition remains in effect in 2018. The United States submitted proposals to mitigate risks to pollinators and will begin reviewing risks to pollinators in 2019 in order to adjust its regulations;4) although there is no scientific evidence of this situation in Costa Rica, the continual use of these products in agricultural activities is well known. Researcher Dr. Helga Blanco Metzler considers that neonicotinoids can accumulate in pollen and nectar and can also be carried by the wind, placing pollinating species at risk and thereby threatening the country’s food security and biodiversity;5) the author concluded that scientific studies from the European Union and the United States, as well as contributions from NGOs and beekeepers, confirm that the use of neonicotinoids poses a risk to honeybee populations; she further concluded that the decline in pollinator populations threatens food security, agricultural exports, and biodiversity;6) the recommendations included: documenting the effects of neonicotinoids on populations of stinging and stingless bees; conducting research on neonicotinoid residues in pollen, nectar, and associated weeds in the principal crops to which these insecticides are applied; restricting the use of neonicotinoids on cross-pollinated crops (cultivos alógamos) (cross-pollinated plants are plants whose flowers receive pollen from other flowers, such as melon, watermelon, cucumber, and others); encouraging farmers to change their pest-management practices by adopting products that are more environmentally benign and using integrated pest management (manejo integrado de plagas); encouraging agrochemical companies to register compounds that are more environmentally benign as alternatives to neonicotinoids; recommending that the Servicio Fitosanitario del Estado fund the appropriate measures so that an accredited laboratory may conduct the studies; and reviewing the results of the recommended measures within three years in order to assess the future of neonicotinoids. He clarifies that Dr. Blanco recommends measures such as documenting the situation in the country, improving agricultural practices, restricting use on crops presenting a high risk because they are frequently visited by bees (cross-pollinated crops), and improving access to compounds that are more environmentally benign. He notes that the pesticide registration system must be expedited without reducing environmental safeguards, in an effort to register alternatives to neonicotinoids. He states that Decreto N° 40059-MAG-MINAE-S is intended to resolve this issue; however, that decree was challenged through an action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad), which has not yet been resolved, based on arguments that are mistaken. He states that Dr. Blanco recommended reviewing the proposed measures within three years, a period considered reasonable.
16. 19By order of the Investigating Justice issued at 10:26 on 19

i de diciembre de 2018, evidence to assist in adjudication was requested from the Coordinator of the Laboratorio de Fitopatología y Biocontroladores of the Escuela de Agronomía of the Instituto Tecnológico de Costa Rica (TEC), so that she may provide this Chamber, by means of a specialized technical opinion from the department she represents, with her views regarding the allegation that the Ministerio de Agricultura y Ganadería has failed to adopt the safety measures necessary to protect bees in our country by allowing the continued use of insecticides containing neonicotinoids as an active ingredient, including three compounds: clothianidin, thiamethoxam, and imidacloprid. She must also indicate whether their use has significant effects on human health.

1. 20In a written submission received by the Secretariat of the Chamber at 14:19 on 09 de enero de 2019, Jaime Enrique García González reiterates his request to participate as an active intervenor in this proceeding and asks that the petition be granted.
2. 21In a written submission (escrito) received by the Secretariat of the Chamber at 11:34 hours on 21 de enero de 2019, Guido Vargas Artavia appeared in his capacity as Legal Representative of the labor union known as Unión Nacional de Pequeños y Medianos Productores Agropecuarios Costarricenses (UPANACIONAL), requesting recognition as a supporting intervenor for the respondent (coadyuvante pasivo) in these proceedings. He states that the union represents approximately fifteen thousand three hundred small and medium-sized agricultural producers, who are also users of agricultural inputs, such as neonicotinoid-based pesticides, which enable them to control insect pests affecting their crops. Accordingly, he disputes the facts asserted by the petitioner.
3. 22In a written submission added to the digital case file (expediente digital) at 10:01 hours on 31 de enero de 2019, Raymond Barboza Guzmán expressed his support for the arguments advanced by the petitioner. He states that neonicotinoids were banned by the Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria following the evaluation of more than one thousand five hundred studies concerning the risks associated with the use of these agrochemicals. Accordingly, he requests that the necessary measures be taken to safeguard the lives of bee populations and related human activities, and that the use of neonicotinoids be prohibited.
4. 23In a written submission received by the Secretariat of the Chamber at 18:59 hours on 04 de febrero de 2019, Jaime Enrique García González submitted a compact disc as documentary evidence (prueba documental).
5. 24In a written submission received by the Secretariat of the Chamber at 17:01 hours on 04 de febrero de 2019, Jorge Arturo Lobo Segura, Paul Eliot Hanson Snortum, Mauricio Fernández Otárola, and Jaime Enrique García González, faculty members of the Escuela de Biología de la Universidad de Costa Rica, appeared and requested recognition as supporting intervenors for the petitioner (coadyuvantes activos) in these proceedings. They state that pollinating insects are experiencing a worldwide decline. They assert that neonicotinoid insecticides have contributed to this process. They reiterate the arguments advanced by the petitioner and request that the appeal be granted.
6. 25In a written submission received by the Secretariat of the Chamber at 16:07 hours on 18 de febrero de 2019, Xiomara Mata Granados appeared in her capacity as Coordinator of the Laboratorio de Fitopatología y Biocontroladores de la Escuela de Agronomía del Instituto Tecnológico de Costa Rica, in compliance with the ruling issued by this Chamber at 10:26 hours on 19 de diciembre de 2018. She states that neonicotinoids are insecticides manufactured from synthetic nicotine and include active ingredients such as Clothianidin, Nitenpyram, Thiacloprid, Dinotefuran, the phenylpyrazole fipronil, Acetamiprid, Imidacloprid, and Thiamethoxam. She indicates that, according to studies, neonicotinoids are highly soluble and systemic and are therefore translocated to every part of the plant, including pollen and nectar. She explains that studies determined that seventy-two percent of the fruit, forty-five percent of the vegetables, and fifty percent of the honey samples evaluated contained residues of at least two neonicotinoids.In addition, other studies conducted on adult male rats demonstrated that their consumption may cause reproductive disorders, adverse effects on testicular tissue, spermatogenesis, sperm viability, and sterility. Other animal studies reveal that prenatal exposure to neonicotinoid insecticides such as Imidacloprid induces neurobehavioral deficits; they determined that the offspring of rats given an intraperitoneal injection of Imidacloprid exhibited significant sensory alterations. These changes were associated with increased AChE activity in the midbrain, cortex, brainstem, and plasma. The authors concluded that a single nonlethal dose of Imidacloprid produces significant neurobehavioral deficits and increased GFAP expression in several regions of the offspring’s brain, corresponding in humans to an early age (adolescence), and warned that these changes may have long-term adverse effects on the offspring’s health.Furthermore, other research determined that various chemical substances, including Imidacloprid, were associated with a heart defect known as “Tetralogy of Fallot,” a congenital heart condition involving four abnormalities that occur together, including a defective septum between the ventricles and narrowing of the pulmonary artery, accompanied by cyanosis. On the other hand, it was concluded that consuming fruit and beverages exposed to neonicotinoid insecticides caused headache, general fatigue, trembling fingers, impaired short-term memory, fever, coughing, palpitations, chest pain, stomach pain, myalgia, muscle spasms, muscle weakness, and abnormal heart rate. She notes that neonicotinoid insecticides may affect human health by disrupting the hormonal system; the authors demonstrated the effects of three neonicotinoids on cultured breast cancer cells following exposure to concentrations similar to those found in agricultural areas.An increase in aromatase expression and a distinctive change in the pattern of aromatase expression were observed, similar to that seen in the development of certain breast cancers. Nevertheless, they note that these studies do not support the conclusion that exposure to these insecticides at concentrations similar to those found in the environment can cause or promote cancer, but they do show that neonicotinoid insecticides affect aromatase gene expression and may potentially alter estrogen production. She considers that whether this chemical group should remain in use, be regulated, or be prohibited must be analyzed.
7. 26In a written submission received by the Secretariat of the Chamber at 19:12 hours on 25 de abril de 2019, Jaime Enrique García González appeared and submitted documentary evidence for the resolution of this matter.
8. 27The statutory requirements have been observed in the proceedings conducted.

Justice Salazar Alvarado drafts the opinion; and, Whereas (Considerando):

I.Preliminary matter. Regarding the interventions filed. Supporting intervention (coadyuvancia) is a form of ancillary intervention through which a person participates in proceedings by joining the claims of one of the principal parties. Consequently, anyone with a direct interest in the outcome of the appeal has standing to act as a supporting intervenor (coadyuvante); however, because such an intervenor is not a principal party, the judgment will not affect the intervenor directly. In other words, the judgment cannot take direct and immediate effect against the intervenor, nor is the intervenor affected by the res judicata effect (cosa juzgada) of the decision, although in amparo proceedings (amparo) the effectiveness of the ruling may benefit the intervenor due to the erga omnes nature of the case law and precedents of the constitutional jurisdiction (jurisdicción constitucional) (artículo 13, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional).

In this case, the Chamber admits the supporting interventions filed by Henry Picado Cerdas, in his capacity as President of the Federación Costarricense para la Conservación de la Naturaleza; Juan Pablo Ramírez Alfaro; Julio Alfaro Alvarado; Aylin Patricia Castro Araya; Marcela Dumani Echandi; Nadia Natalia López Espinoxa; Shirley Rodríguez González; Nadia Alvarado Molina; Sylvia Vargas Oreamuno; Tomasa Wuilca; Liliana González Jiménez; Eric Semeillon; Edgar Agustín Vargas Cubero; Johan van Veen, in his capacity as Director of the Centro de Investigaciones Apícolas Tropicales de la Universidad Nacional; Jaime Enrique García González, in his capacity as full professor at the Universidad de Costa Rica and the Universidad Estatal a Distancia; Angélica Alvarado Barrantes; Juanita Baltodano Vílchez, in her capacity as President of Cooperar Sin Fronteras, Agricultores Buenos, Orgánicos y Justos; Raymond Barboza Guzmán; Jorge Arturo Lobo Segura; Paul Eliot Hanson Snortum; and Mauricio Fernández Otárola, faculty members of the Escuela de Biología de la Universidad de Costa Rica, who support the petitioner’s arguments but seek no relief for themselves.

The Chamber also admits the supporting interventions filed by Juan Rafael Lizano Sáenz, in his capacity as President of the Cámara Nacional de Agricultura y Agroindustria, and Guido Vargas Artavia, in his capacity as Legal Representative of the labor union known as Unión Nacional de Pequeños y Medianos Productores Agropecuarios Costarricenses (UPANACIONAL), who support the arguments of the respondent, namely, the Ministerio de Agricultura y Ganadería.

II.Subject matter of the appeal. The petitioner considers that the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment, as well as food security, has been violated. He states that in febrero de 2018, the Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria determined that the agricultural use of agrochemicals containing neonicotinoids as an active ingredient posed a risk, concluding that they are highly dangerous to various bee species. Accordingly, it prohibited the use of three compounds: clothianidin, thiamethoxam, and imidacloprid. He alleges that the use of pesticides containing the active ingredients thiamethoxam and imidacloprid is authorized in our country and that he therefore asked the Ministro de Agricultura y Ganadería to prohibit the agricultural use of neonicotinoids; nevertheless, his request was denied. He asks the Chamber to order the respondent ministry to take the technical measures necessary to prevent the use of neonicotinoids from adversely affecting bee populations within the national territory.

III.Proven facts (Hechos probados). The following facts, which are relevant to the decision in this matter, are deemed duly established, either because they have been proven or because the respondent failed to address them as ordered in the initial procedural order (auto inicial):

• a)In abril de 2018, a majority of the member countries of the Unión Europea voted in favor of the recommendation to restrict the use of neonicotinoids in open fields while maintaining their use in protected agriculture (see statements made under oath and evidence submitted).
• b)By official letter N° JMVFE-JFA-017 dated 22 de mayo de 2018, the petitioner asked the Ministerio de Agricultura y Ganadería to prohibit the use of neonicotinoids in Costa Rica (see statements made under oath and evidence submitted).
• c)By official letter N° SM-MAG 357-2018, the respondent Minister addressed the protected party’s request and stated the following: “(...) In the specific case of neonicotinoids, we have not received formal notification from the EU regarding the prohibition and its scope. Once we receive such notification or have scientific certainty, we will proceed to analyze the measures to be adopted regarding these substances used in agriculture, whether restricting or even prohibiting the substances and formulations that use these technical-grade active ingredients” (see statements made under oath and evidence submitted).
• d)By official letter N° JMVFE-JFA-038 dated 4 de junio de 2018, the petitioner requested that the respondent ministry provisionally suspend the use of neonicotinoids (see statements made under oath and evidence submitted).
• e)By Official Letter No. DM-MAG 537-2018 dated 19 de junio de 2018, the respondent Ministry explained to the petitioner that: “(...) We are clear about our responsibilities and this Ministry’s authority regarding restrictions and prohibitions on substances used in agriculture (...) In the specific case of neonicotinoids, we have no technical grounds, nor do we have formal knowledge of harm to bees caused by the use of formulations based on these technical-grade active ingredients. We will assess any scientific and technical evidence submitted to us and, at the appropriate time, will take such measures as we deem appropriate to restrict or even prohibit the use of these products. For the time being, and with respect to your request, we do not consider it appropriate to suspend the use of these products formulated for agricultural use” (see statements made under oath and evidence submitted).
• f)A certification issued by the State Phytosanitary Service establishes that neonicotinoid-based formulations have been used in Costa Rica since 1994, and that their use is authorized on crops such as cotton, tomato, pineapple, chayote, sweet pepper, melon, ornamental plants, plantain, sugar cane, coffee, watermelon, banana, grasses, orange, sage, citrus fruits, papaya, rice, zucchini, cucumber, and cassava (see statements made under oath and evidence submitted).
• g)In accordance with the technical opinion requested from the Facultad de Ciencias Agroalimentarias de la Universidad de Costa Rica, the following was concluded: “(...) numerous documents confirm adverse effects on honeybees and wild bees, which are important pollinators of crops and other plants. The documentary analysis identifies different pathways of exposure to neonicotinoids and evidence of these effects in the field;
• 3)the European Union prohibited the use and sale of seeds treated with neonicotinoids in 2013, and the prohibition remains in effect in 2018. The United States submitted proposals to mitigate risks to pollinators and will begin reviewing risks to pollinators in 2019 in order to adjust its regulations;
• 4)although there is no scientific evidence of this situation in Costa Rica, the continued use of these products in agricultural activities is well known. Researcher Dr. Helga Blanco Metzler considers that neonicotinoids can accumulate in pollen and nectar and can also be carried by the wind, thereby endangering pollinating species and threatening the country’s food security and biodiversity;
• 5)the author concluded that scientific studies from the European Union and the United States, together with contributions from NGOs and beekeepers, confirm that the use of neonicotinoids poses a risk to honeybee populations; furthermore, the decline in pollinator populations is a threat to food security, agricultural exports, and biodiversity (...)” (see statements made under oath and evidence submitted).
• h)According to studies, neonicotinoids are highly soluble and systemic and are therefore translocated to all parts of the plant, including pollen and nectar (see report by the Coordinator of the Laboratorio de Fitopatología y Biocontroladores de la Escuela de Agronomía del Instituto Tecnológico de Costa Rica).
• i)According to the studies conducted, it was determined that 72% of the fruit, 45% of the vegetables, and 50% of the honey samples evaluated contained residues of at least two neonicotinoids (see report by the Coordinator of the Laboratorio de Fitopatología y Biocontroladores de la Escuela de Agronomía del Instituto Tecnológico de Costa Rica).
• j)Other studies conducted on adult male rats showed that their consumption may cause reproductive disorders, adverse effects on testicular tissue, spermatogenesis, sperm viability, and fertility (see report by the Coordinator of the Laboratorio de Fitopatología y Biocontroladores de la Escuela de Agronomía del Instituto Tecnológico de Costa Rica).
• k)Other animal studies reveal that prenatal exposure to neonicotinoid insecticides such as Imidacroprid induces neurobehavioral deficits (see report by the Coordinator of the Laboratorio de Fitopatología y Biocontroladores de la Escuela de Agronomía del Instituto Tecnológico de Costa Rica).
• I)Other research determined that various chemical substances, including Imidacloprid, were associated with a heart defect called “Tetralogy of Fallot,” a congenital heart condition involving four abnormalities that occur together, including a defective septum between the ventricles and narrowing of the pulmonary artery, accompanied by cyanosis (see report by the Coordinator of the Laboratorio de Fitopatología y Biocontroladores de la Escuela de Agronomía del Instituto Tecnológico de Costa Rica).
• m)Studies concluded that the consumption of fruits and beverages exposed to neonicotinoid insecticides caused headaches, general fatigue, trembling of the fingers, impaired short-term memory, fever, coughing, palpitations, chest pain, stomach pain, myalgia, muscle spasms, muscle weakness, and abnormal heart rate (see report by the Coordinator of the Laboratorio de Fitopatología y Biocontroladores de la Escuela de Agronomía del Instituto Tecnológico de Costa Rica).
• n)Neonicotinoid insecticides may affect human health by disrupting the hormonal system (see report by the Coordinator of the Laboratorio de Fitopatología y Biocontroladores de la Escuela de Agronomía del Instituto Tecnológico de Costa Rica).
• o)Neonicotinoid insecticides affect aromatase gene expression and may potentially alter estrogen production (see report by the Coordinator of the Laboratorio de Fitopatología y Biocontroladores de la Escuela de Agronomía del Instituto Tecnológico de Costa Rica).

IV.On the right to a healthy and ecologically balanced environment (derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado).

On repeated occasions, the case law of this Chamber has recognized that public health and the right to a healthy and ecologically balanced environment are protected both constitutionally and under international law. It has held that the legitimate exercise of this right requires resources to be used rationally and that the State is responsible for protecting the environment in accordance with the precautionary principle (principio precautorio) governing environmental matters. This principle obliges the State to take all necessary measures, within the limits permitted by law, to prevent irreversible harm to the environment; to that end, it is responsible for creating the social conditions needed to enable every person to enjoy health, understood as a state of physical, psychological—or mental—and social well-being (see Judgment No. 180-98 at 16:24 on 13 de enero de 1998). The State’s objective obligation regarding environmental protection does not inescapably entail a subjective right (derecho subjetivo) of individuals to demand through judicial bodies that a particular measure be taken, but it does entail a right to the adoption of measures suitable for protecting that right when public authorities, or natural or legal persons, act with manifest negligence.

The State thus assumes the obligation to regulate those areas of social life from which threats to the physical existence of the inhabitants of its territory may arise, as well as those that may harm the environment, which it may do through statutes, regulations, agreements, or other measures related to administrative organization and procedures. Consequently, the possibility of judicially demanding, through an amparo action (recurso de amparo), a specific type of affirmative action by the State in fulfillment of its duty to protect life, health, or the right to the environment for the benefit of its inhabitants is limited to cases in which an imminent threat to those individual rights is clearly established. It follows that intervention by the constitutional jurisdiction (jurisdicción constitucional) is viable only where the State, acting through its competent bodies, has demonstrably failed to address demands made by the country’s inhabitants in the exercise of their rights.

V.On the preventive and precautionary principles in environmental matters. In legal scholarship, both principles have been discussed extensively in recent years. In general, the preventive principle (principio preventivo) requires that, when there is certainty regarding possible harm to the environment—for example, if it is established that commencing an activity will have intolerable adverse environmental impacts—the activity must be prohibited or restricted; alternatively, it requires that the impacts be assessed before the activity is allowed to begin, such as by requiring a prior environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) or another form of environmental oversight. In this regard, that principle applies when risks are clearly defined and identified as at least probable. It may apply when there are no technical reports or administrative permits guaranteeing the sustainability of an activity, but there is no uncertainty as such regarding its impacts.

The precautionary principle (principio precautorio), for its part, concerns cases in which, as defined by section 11 of the Ley de Biodiversidad (N° 7788) and principle 15 of the Rio Declaration, there is a lack of scientific certainty regarding risks and their impacts—for example, when it is uncertain whether a substance causes cancer or an intolerable environmental impact, but available information has been evaluated and the result is uncertainty. Specifically, section 11 of the Ley de Biodiversidad provides as follows: “Criteria for applying this law. The criteria for applying this law are: 1.- Preventive criterion: It is recognized that anticipating, preventing, and addressing the causes of biodiversity loss or threats to biodiversity is of vital importance. 2.- Precautionary criterion or in dubio pro natura: When there is a danger or threat of serious or imminent harm to elements of biodiversity and the knowledge associated with them, the absence of scientific certainty shall not be used as a reason for postponing the adoption of effective protective measures (...)”.

Principle 15 of the Rio Declaration, for its part, states the following regarding those paradigms: “In order to protect the environment, States shall broadly apply the precautionary approach according to their capabilities. Where there is a danger of serious or irreversible harm, the lack of absolute scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation.” In general, the difference is said to lie in the degree of knowledge and certainty regarding the risks generated by an activity or project. The precautionary principle applies only when such a state of uncertainty results from available or completed scientific information, studies, or other sources. This Chamber, in Judgment (Sentencia) N° 2001-05048 at 15:05 hours on 12 de junio de 2001, stated the following regarding such standards of legal interpretation in environmental matters: “(...) At this point, it goes without saying that Article 50 of the Political Constitution correspondingly requires the Public Administration to endeavor to preserve the environment.

The scope of this duty, in turn, is further defined by the ‘Precautionary Principle’ set forth in principle fifteen of the Rio Declaration, a matter that, indeed, has already been analyzed in these proceedings. In fact, this Chamber, in judgment N° 5893-95, held that: ‘...the precautionary principle (principle 15 of the Rio Declaration), according to which, “in order to protect the environment, States shall broadly apply the precautionary approach according to their capabilities. Where there is a danger of serious or irreversible harm, the lack of absolute scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation.” Accordingly, the protection of our natural resources requires a preventive approach; that is, if degradation and deterioration are to be minimized, precaution and prevention must be the governing principles. This leads to the need to articulate the “in dubio pro natura” principle, which may be drawn by analogy from other branches of law and is entirely consistent with nature.

“For the foregoing reasons, when projects such as the one at issue here are proposed, they must be supported by a serious and detailed study that makes it possible to anticipate any secondary effects that may arise in the environment. Thus, when faced with the choice between authorizing the export of amphibians without absolute certainty as to their origin and requesting information that resolves doubts in that regard, the Administration is fully authorized to require the appellants to provide whatever information it deems necessary to attain certainty on that point, as a prerequisite for authorizing further applications by the protected company. The same may be said regarding the local termite population, which, if exploited beyond its capacity for renewal, could well be decimated, with the harmful consequences this could entail for the local ecosystem. Because the Precautionary Principle unequivocally arises from a harmonious interpretation of the Fundamental Charter, its application therefore does not violate the Principle of Legality in the manner alleged by the claimants, without prejudice, of course, to the interested parties filing any challenges they deem appropriate. Therefore, as to this issue, the petitioners’ arguments must be rejected, and it is so declared’” (emphasis not in the original).

VI.On the regulation of pesticides (plaguicidas). This Chamber had occasion to address this issue in Judgment N° 2011-016937 at 14:36 hours on 7 de diciembre de 2011. On that occasion, it stated as follows: “(...) The proper use of pesticides can be useful for controlling and eliminating pests, thereby benefiting the population’s food security and economic activity based on agricultural production. Nevertheless, the potential risk that the use of such substances may pose to human health and the environment must be recognized. This risk has even prompted the adoption of international instruments whose express purpose is to protect human health—including the health of consumers and workers—and the environment from the potentially harmful effects of pesticides, as in the case of the Rotterdam Convention on the Prior Informed Consent Procedure for Certain Hazardous Chemicals and Pesticides in International Trade, which Costa Rica approved through Ley No. 8705 del 13 de febrero del 2009.

In that case, in response to the mandatory legislative consultation on constitutionality brought before this Court (expediente número 08-015252-0007-CO) prior to the approval of that international instrument, this Court stated, insofar as relevant, that: ‘(...) the Costa Rican State has a duty to act effectively and in advance to prevent events that degrade the environment and jeopardize its sustainability. From that perspective, undertaking—whether through an international treaty such as the one under review or through a domestic act—to facilitate the rational use of hazardous chemicals traded internationally is not only permissible but entirely consistent with its constitutional duties. Pesticides and industrial chemicals are substances that may cause harm to human health and the environment. In view of this threat, the Rotterdam Convention enables the Parties to know in advance the composition and effects of certain chemicals, which are expressly identified in its Annex III.

Appropriate measures adopted by the State to regulate the marketing and use of such products in industrial, agricultural, and other activities are consistent with its duty to preserve the aforementioned constitutionally protected values. Accordingly, the duties that the State would assume if it definitively approved this Convention are legitimate under Constitutional Law (Derecho de la Constitución). This would constitute a sovereign decision by the State to submit to the obligations contained in the Convention in order to contribute to the protection of human health and the integrity of the environment. It may therefore be concluded that, in general terms, no constitutional defects are apparent in the provisions of the Rotterdam Convention whose approval has been submitted for review’ (resolution number 2008-018207 at 18:15 hours on 10 de diciembre del 2008). This confirms that this Court has recognized the risk that pesticide use may entail and the importance of adopting appropriate measures to regulate their use.

Costa Rica’s legal system contains various statutory and regulatory provisions establishing that the importation, manufacture, marketing, and use of pesticides are subject to extensive exercise of the State’s police power (potestad de policía), in order to safeguard the right to health and to a healthy and ecologically balanced environment (…)”.

VII.Regarding the specific case. In the case at bar, the Chamber considers that the action for constitutional relief (recurso de amparo) must be granted. As can be ascertained from the record, the argument raised by the appellant is limited to asserting that the agricultural use of agrochemicals containing neonicotinoids as an active ingredient poses a risk, concluding that it is highly dangerous to various species of bees and that the use of three compounds—clothianidin, thiamethoxam, and imidacloprid—should therefore be prohibited. For its part, the Ministry of Agriculture and Livestock argues that, at least at present, there is no clear and evident harm in our country in the terms alleged by the protected party. According to that ministry, based on the scientific proof and evidence currently available to it, prohibiting or restricting the substances clothianidin, thiamethoxam, and imidacloprid in Costa Rica is unwarranted, because there is no documented case in which the agricultural use in Costa Rica of neonicotinoid-based formulations has harmed populations of bees or other pollinators.

A review of the certifications issued by the State Phytosanitary Service (the competent authority in this field) establishes that neonicotinoid-based formulations have been used in our country since 1994, with their use authorized on crops such as cotton, tomatoes, pineapples, chayote, sweet peppers, melons, ornamental plants, plantains, sugar cane, coffee, watermelons, bananas, pasture grasses, oranges, sage, citrus fruits, papayas, rice, zucchini, cucumbers, and cassava. Considering it appropriate and prudent, this Court requested a technical report from both the Faculty of Agri-Food Sciences of the Universidad de Costa Rica and the Coordinator of the Plant Pathology and Biocontrol Agents Laboratory of the School of Agronomy of the Instituto Tecnológico de Costa Rica, so that they could address the issue raised in these proceedings. In that regard, the Universidad de Costa Rica reported the following: “(...) numerous documents confirm adverse effects on honeybees and wild bees, which are important pollinators of crops and other plants. The documentary analysis identifies different pathways of exposure to neonicotinoids and evidence of these effects in the field;

• 3)the European Union prohibited the use and sale of seeds treated with neonicotinoids in 2013, and the prohibition remained in effect in 2018. The United States submitted proposals to mitigate risks to pollinators and will begin reviewing risks to pollinators in 2019 in order to adjust its regulations;
• 4)although there is no scientific evidence of this situation in Costa Rica, the continuous use of these products in agricultural activities is well known. Researcher Dr. Helga Blanco Metzler considers that neonicotinoids can accumulate in pollen and nectar and can also be carried by the wind, thereby endangering pollinating species and threatening the country’s food security and biodiversity;
• 5)the author concluded that scientific studies from the European Union and the United States, as well as contributions from NGOs and beekeepers, confirm that the use of neonicotinoids poses a risk to honeybee populations; furthermore, the decline in pollinator populations constitutes a threat to food security, agricultural exports, and biodiversity. On the other hand, the Coordinator of the Plant Pathology and Biocontrol Agents Laboratory of the School of Agronomy of the Instituto Tecnológico de Costa Rica stated that, according to studies, neonicotinoids are highly soluble and systemic and are therefore translocated to every part of the plant, including the pollen and nectar. That official indicates that studies found that 72% of the fruit, 45% of the vegetables, and 50% of the honey samples evaluated contained residues of at least two neonicotinoids. She also explains that other studies conducted on adult male rats showed that consumption may cause reproductive disorders, adverse effects on testicular tissue, spermatogenesis, sperm viability, and fertility. In her technical report, the Coordinator of the Plant Pathology and Biocontrol Agents Laboratory mentions that other animal studies reveal that prenatal exposure to neonicotinoid insecticides such as imidacloprid induces neurobehavioral deficits; in addition, other research determined that various chemical substances, including imidacloprid, were associated with a heart defect called “Tetralogy of Fallot,” a congenital heart condition involving four abnormalities that occur together, including a defective septum between the ventricles and narrowing of the pulmonary artery. The official consulted explains that studies concluded that the ingestion of fruits and beverages exposed to neonicotinoid insecticides caused headaches, general fatigue, trembling fingers, impaired short-term memory, fever, coughing, palpitations, chest pain, stomach pain, myalgia, muscle spasms, muscle weakness, and abnormal heart rate. Finally, that Coordinator of the Plant Pathology and Biocontrol Agents Laboratory states that neonicotinoid insecticides may affect human health by disrupting the hormonal system; furthermore, neonicotinoid insecticides affect aromatase gene expression and may potentially alter estrogen production.

VIII.Accordingly, because the technical bodies consulted by this Chamber concluded that the use of neonicotinoids could pose a risk to honeybee populations; that the decline in pollinator populations constitutes a threat to food security, agricultural exports, and biodiversity; and, finally, that studies have concluded that the ingestion of fruits and beverages exposed to neonicotinoid insecticides caused headaches, general fatigue, trembling fingers, impaired short-term memory, fever, coughing, palpitations, chest pain, stomach pain, myalgia, muscle spasms, muscle weakness, and abnormal heart rate, and that they may also affect human health by disrupting the hormonal system, as well as affect aromatase gene expression and potentially alter estrogen production, this Constitutional Court finds that these proceedings contain sufficient evidence and indicia to establish the alleged violation of Article 50 of the Political Constitution raised by the appellant in these proceedings.

It should be recalled that this jurisdiction is constitutionally charged with protecting the fundamental rights of individuals, including, in addition to human life and health, the environment, food security, and biodiversity—elements that, as can be seen from the record, could be at risk from the use of neonicotinoids. The Central Administration is not exempt from responsibility, because it also has a duty to act effectively and in advance to prevent possible events that could degrade the environment and jeopardize its sustainability. In this case, it has been observed that the pesticides and industrial chemicals identified by the appellant (neonicotinoids) are substances that could harm biodiversity, including honeybee populations, as well as public health. In this amparo proceeding, the Ministry of Agriculture and Livestock emphasizes that, in the specific case of neonicotinoids, it lacks scientific certainty regarding the harm alleged by the appellant.

However, that ministry must be reminded of the mandatory application of the principles governing environmental matters, including the preventive and precautionary principles discussed above. Thus, it is not enough to assert that there is currently no scientific certainty demonstrating the harm alleged by the petitioner, because, as has been shown in this amparo proceeding, there are multiple national technical opinions, international decisions and agreements, and documented environmental scientific studies indicating the potential risk posed by the use of the pesticides and industrial chemicals identified by the appellant (neonicotinoids). Specifically, the precautionary principle, set forth both in Article 11 of the Biodiversity Law (N° 7788) and in Principle 15 of the Rio Declaration, applies when there is a lack of scientific certainty regarding risks and their impacts—that is, when it is uncertain whether a substance causes a serious and intolerable environmental impact, but sufficient information has been evaluated and the result is a lack of certainty, as is precisely the case with neonicotinoids.

Consequently, this Court finds that, pursuant to the precautionary principle applicable in environmental matters and the various international instruments governing this field—including the Rio Declaration and the Rotterdam Convention on the Prior Informed Consent Procedure for Certain Hazardous Chemicals and Pesticides in International Trade—and without overlooking the special protection established by Articles 21 and 50 of the Political Constitution, which this Chamber is charged with safeguarding, the appropriate course in the case at bar is to grant the action for constitutional relief filed, with the consequences to be stated in the operative part of the judgment.

IX.Note by Justice Salazar Alvarado. In environmental matters, it is also the undersigned’s view that, when the Public Administration has already intervened, the case should be heard and decided by the administrative litigation jurisdiction (jurisdicción contenciosa administrativa). Nevertheless, I do address the merits of the matter when other rights of the affected persons are at stake, including health, quality of life, and the right to enjoy a healthy, pollution-free environment (Article 50 of the Political Constitution), as occurs in this case, in which technical reports exist (see the document signed by the Coordinator of the Plant Pathology and Biocontrol Agents Laboratory) indicating the possible effects on human health from the use of neonicotinoids, including: that prenatal exposure to neonicotinoid insecticides such as imidacloprid induces neurobehavioral deficits; that various chemical substances, including imidacloprid, were associated with a heart defect called “Tetralogy of Fallot,” a congenital heart condition involving four abnormalities that occur together, including a defective septum between the ventricles and narrowing of the pulmonary artery; that the ingestion of fruits and beverages exposed to neonicotinoid insecticides caused headaches, general fatigue, trembling fingers, impaired short-term memory, fever, coughing, palpitations, chest pain, stomach pain, myalgia, muscle spasms, muscle weakness, and abnormal heart rate; that neonicotinoid insecticides may affect human health by disrupting the hormonal system; and, furthermore, that neonicotinoid insecticides affect aromatase gene expression and may potentially alter estrogen production, all in violation of the right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment, the right to health, and the right to a dignified quality of life.

X.Documentation submitted to the case file (expediente). The parties are hereby advised that, if they have submitted any paper document, as well as objects or evidence contained on any additional electronic, computerized, magnetic, optical, telematic, or new-technology device, these must be collected from the court office within a maximum period of thirty business days counted from the notification of this judgment. Otherwise, any material not collected within this period shall be destroyed, pursuant to the "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", approved by the Corte Plena in Session N° 27-11 of 22 de agosto del 2011, article XXVI, and published in Boletín Judicial N° 19 of 26 de enero del 2012, as well as the agreement approved by the Consejo Superior del Poder Judicial in Session N° 43-12 held on 3 de mayo del 2012, article LXXXI.

Por tanto:

The appeal (recurso) is granted. Luis Renato Alvarado Rivera, in his capacity as Minister of Agriculture and Livestock, or whoever holds that office in his stead, is ordered, within a period of UN AÑO counted from the notification of this judgment, in coordination with the Servicio Fitosanitario del Estado, the Laboratorio de Fitopatología y Biocontroladores de la Escuela de Agronomía del Instituto Tecnológico de Costa Rica, and the Facultad de Ciencias Agroalimentarias de la Universidad de Costa Rica, to prepare a scientific study on the effects on health, biodiversity, and the environment in Costa Rica of the use of agrochemicals containing neonicotinoids. If serious risks or harm to health, biodiversity, or the environment are found, including risks or harm to honeybee populations, he shall adopt the corresponding measures to safeguard those constitutional interests. This order is issued with the warning that, pursuant to article 71 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, a term of imprisonment of three months to two years, or a fine equivalent to twenty to sixty days, shall be imposed on anyone who receives an order that he or she must comply with or enforce, issued in an amparo appeal (recurso de amparo), and fails to comply with or enforce it, provided that the offense is not subject to a more severe penalty.

The State is ordered to pay the legal costs (costas), damages, and losses caused by the events underlying this ruling, which shall be assessed during enforcement of the judgment before the contentious-administrative jurisdiction (jurisdicción contencioso-administrativa). This decision shall be served personally on Luis Renato Alvarado Rivera, in his capacity as Minister of Agriculture and Livestock, or whoever holds that office in his stead. Justices Salazar Alvarado and Esquivel Rodriguez append separate notes.- Fernando Castillo V.

President Paul Rueda L. Luis Fdo. Salazar A.

Jorge Araya G. Marta Eugenia Esquivel R.

Alicia Salas T. Lucila Monge P.

Note by Justice Esquivel Rodríguez.

I. Regarding food security (seguridad alimentaria)

In this matter, I concur with the majority’s decision to grant the appeal. This is because there is indeed some evidence from the technical bodies consulted by this Chamber that the use of neonicotinoids could pose a risk to honeybee populations; furthermore, the decline in pollinator populations is a threat to food security, agricultural exports, and biodiversity. Accordingly, a violation of article 50 of the Constitución Política has been established. However, I consider it prudent to add a separate section addressing food security and its importance, an issue that, respectfully, I believe was not expressly addressed in the majority opinion. In this regard, I note that it is appropriate to recall that this Court, in judgment number 2019-004046 at 09:30 on 08 de marzo de 2019, authored by this Justice, established that the State as a whole has an obligation to guarantee the right to food (derecho a la alimentación), which is deemed fulfilled when people have physical and economic access, at all times, to adequate food and the means to obtain it.

Thus, food security exists when the entire population, at all times, has physical, social, and economic access to safe and nutritious food that meets their dietary needs and food preferences for an active and healthy life. Likewise, the right to food and food security entails a series of principles that must be fulfilled, including food availability, consumption, and biological utilization. Accordingly, following the cited judgment, availability refers to the quantity and quality of food available to the population for consumption at the local, regional, or national level. Access is understood as the population’s ability to acquire sufficient and varied food—by purchasing or producing it—to meet its nutritional needs; it depends on price, availability, purchasing power, and food produced for personal consumption. It is emphasized that access to food for vulnerable populations must be guaranteed through the social-protection sector, in order to strengthen family units, support socially disadvantaged populations—through the provision of temporary resources, incentives for developing social capital, and incentives for training and developing job skills—and provide social-welfare services to older adults, persons experiencing homelessness, and persons with disabilities.

Consumption, for its part, is said to be conditioned by household food production, income level, family size, the intrafamily distribution of food, nutritional education, knowledge regarding selection, preparation, and cooking in accordance with local customs and traditions, and the positive or negative effects of advertising and the media on the selection of food for consumption. Finally, biological utilization (utilización biológica) is defined as the body’s use of nutrients obtained from food, which depends both on the food itself—its chemical composition and combination with other foods—and on individuals’ nutritional and health status, which may affect the absorption and bioavailability of dietary nutrients. This is conditioned by the coverage and use of health services, environmental sanitation, food-fortification programs, and supplementary feeding programs, among other factors. In this regard, taking into account what was stated in the judgment in question, the Ministerio de Agricultura y Ganadería must be reminded that, with respect to the risks associated with the agricultural use of agrochemicals containing neonicotinoids, the aforementioned aspects of the right to food and food security must be respected, because the issue is not merely making any type of food available to the population; rather, such food must meet the stated quality standards and requirements.

This is extremely important in the country because, according to data from the Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y Agricultura (FAO), the World Resources Institute, and the Instituto Regional de Estudios en Sustancias Tóxicas (IRET) of the Universidad Nacional, Costa Rica is the world’s largest consumer of chemical pesticides in agriculture. Specifically, data from the World Resources Institute identify the country as the world’s largest consumer of pesticides, at 51.2 kg per hectare. Similarly, data from 2015 held by the Instituto Regional de Estudios en Sustancias Tóxicas (IRET) of the Universidad Nacional (UNA) reveal that an average of 18,2 kilograms of pesticides per hectare of agricultural crops is used in the country. Therefore, these data reveal a troubling reality for the country. Accordingly, I consider it appropriate to inform the respondent Ministry that the right to food and food security are fundamental rights that the State must guarantee by adopting policies that reinforce them and applying the principles of universality and equality to achieve fulfillment of this right, which is essential to life.

It should be noted that the documents in the case file and the sworn information provided by the Minister of Agriculture and Livestock do not establish that this Ministry has initiated any protocol or proposal concerning a possible violation of food security resulting from the risk associated with the agricultural use of agrochemicals containing neonicotinoids as an active ingredient, as clearly indicated by the study conducted by the Facultad de Ciencias Agroalimentarias de la Universidad de Costa Rica. Likewise, the author of that report concluded that scientific studies from the European Union and the United States, together with contributions from NGOs and beekeepers, confirm that the use of neonicotinoids poses not only a risk to honeybee populations, but also that the decline in pollinator populations is a threat to food security. It is also clear that the country had no such specifications incorporating variables from our environment; however, if more effective policies were in place, the country would already be analyzing the possibility of adverse effects without requiring an order from the Sala Constitucional.

Consequently, as stated in this Court’s case law, the Costa Rican State has a duty to act effectively and preventively to avoid events that degrade the environment and jeopardize its sustainability, specifically by guaranteeing and protecting the right to food in this case. Thus, it is established that this Constitutional Chamber has recognized the risk that pesticide use may entail and the importance of adopting suitable measures to regulate such use (see, for example, judgment number 2011-016937 at 14:36 on 7 de diciembre de 2011). In summary, when analyzing the agricultural use of agrochemicals containing neonicotinoids as an active ingredient, these rights and the principles they embody must be respected and protected.

II. Regarding the registration procedures (trámite de registros) of the Servicio Fitosanitario del Estado

On the other hand, I consider it relevant to mention the petition filed by Guido Vargas Artavia, in his capacity as Legal Representative of the union known as Unión Nacional de Pequeños y Medianos Productores Agropecuarios Costarricenses (UPANACIONAL). This is because that document provides evidence that, in this country, the Servicio Fitosanitario del Estado takes more than five years to register new pesticides (plaguicidas). This situation not only infringes the right to food (derecho a la alimentación) mentioned in the preceding section, but also violates the fundamental right to the proper functioning of public services (derecho fundamental al buen funcionamiento de los servicios públicos). This is because this Court has stated on several occasions that all public services provided by public administrations—including welfare or social services—are governed by a series of principles that must be observed and respected at all times and without exception by the public officials responsible for their management and delivery.

Thus, our Constitución Política implicitly enshrines the fundamental right of persons subject to the Administration (administrados) to the proper and efficient functioning of public services, that is, to have such services provided according to high quality standards; the necessary corollary of that right is the obligation of public administrations to provide them continuously, regularly, promptly, effectively, and efficiently (see, among others, judgment number 2004-07532, issued at 16:03 on 13 de julio de 2004). Accordingly, I consider that if the Servicio Fitosanitario del Estado and the Ministerio de Agricultura y Ganadería take so long to register new pesticides, they would be acting inefficiently and irrationally, thereby violating the aforementioned fundamental rights. Furthermore, we should recall that, under the regulations currently in force, these institutions, together with other State institutions, are charged with promoting the development of technical and business-management capabilities in production systems and agricultural organizations that foster the competitiveness, equity, and social, economic, and environmental sustainability of agricultural activity.

In this regard, the Ministerio de Agricultura y Ganadería must provide timely, effective, high-quality services aimed at supporting small and medium-sized producers in meeting food and nutritional security and sovereignty needs, with productive, social, and environmental responsibility, thereby enabling successful coordination in national agricultural development. Nevertheless, as noted, that Ministry and its agencies are not acting efficiently and effectively, which harms domestic producers. As evidence of this situation, note, for example, that according to an article published on 16 de diciembre del presente año in the newspaper La Nación, “in 12 years it has not been possible to register new agrochemicals. The article goes on to explain that “this places Costa Rica at a competitive disadvantage because our productivity is lower and we are unable to combat pests effectively, whose damage to plantations has already caused losses of up to 20% of harvests.

Likewise, the European Commission, regarding the use of pesticides in the European Union, will prohibit the use of certain pesticides in enero del 2020 because of the risks their use poses to human health and the environment. Thus, if Costa Rica takes so long to register new pesticides and replace others that have been prohibited elsewhere in the world—in this case, Europe—this would place domestic products at a disadvantage because we would be unable to sell in those markets and would lose global competitiveness. This is also demonstrated by the article in question, which states that “among the sectors that will be most affected is the banana sector, which has a cultivated area of 42.000 hectares and provides 40.00 direct jobs and 100.000 indirect jobs. Also affected is the pineapple sector, which has 40.000 cultivated hectares and generates 28.000 direct jobs and 105.000 indirect jobs.” Therefore, the Ministerio de Agricultura y Ganadería and its agencies, as well as other State institutions responsible for these matters, are obligated to conduct oversight efficiently; taking so many years to register pesticides is unacceptable.

This does not entail reducing oversight; what is required is efficient management. At this point, I consider it important to note the statements made in the present matter by Dra. Helga Blanco Metzler, an entomology specialist at the Facultad de Ciencias Agroalimentarias de la Universidad de Costa Rica. This specialist offers several recommendations concerning how to proceed at present, including “encouraging farmers to change their approach to pest management (manejo de plagas) by relying on products that are more environmentally benign and applying integrated pest management (manejo integrado de plagas).” She further recommends “encouraging agrochemical companies to register molecules that are more environmentally benign and that constitute alternatives to the use of neonicotinoids.” Finally, as a critical point, she states that “the pesticide registration system must be expedited without reducing environmental oversight, in an effort to register alternatives to neonicotinoids.” I therefore consider that the State must follow these recommendations if it intends to safeguard not only the right to food but also the fundamental right of persons subject to the Administration to the proper and efficient functioning of public services, thereby promoting a market that respects the environment while also being more competitive and efficient for domestic producers and consumers.

Marta Esquivel Rodriguez Justice of the Sala Constitucional

Scanned Document SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las trece horas veinte minutos del seis de diciembre de dos mil diecinueve.

Recurso de amparo interpuesto por José María Villalta Flórez-Estrada, cédula de identidad N° 1-977-645; contra el Ministerio de Agricultura y Ganadería.

Resultando:

1. 1Por escrito incorporado al expediente digital a las 13:35 horas del 14 de setiembre de 2018, el recurrente interpuso recurso de amparo contra el Ministerio de Agricultura y Ganadería. Refiere que en febrero de 2018, la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria finalizó la evaluación de una serie de más de mil quinientos estudios sobre el riesgo de uso en la agricultura de agroquímicos que contienen neonicotinoides como ingrediente activo, llegando a la conclusión de que es altamente peligroso para distintas especies de abejas. Indica que la información recabada por esa autoridad bastó para que la Unión Europea alcanzara el consenso sobre la prohibición de tres compuestos: clotianidina, thiametoxam e imidacloprid. Explica que la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura ha reconocido la importancia de las abejas para la seguridad alimentaria. Manifiesta que, tras la consulta respectiva en el registro de agroquímicos, confirmó que en nuestro país está autorizado el uso de plaguicidas que contienen los ingredientes activos thiametoxam e imidacloprid.Señala que por tal motivo, mediante el oficio N° JMVFE-JFA-017-2018, le solicitó al ministro accionado la prohibición del uso de neonicotinoides en la agricultura; no obstante, a través del oficio N° DM-MAG-357-2018, el ministro le respondió que esperaría la notificación oficial de la prohibición realizada por la Unión Europea, o bien, que cuando se tenga certeza científica sobre el riesgo de estas sustancias, se valorarían las medidas según corresponda. Afirma que por medio del oficio N° JMVFE-JFA-038-2018, le indicó al ministro recurrido que la Unión Europea, con sustento en el criterio científico de la Agencia Europea de Seguridad Alimentaria, confirmó el riesgo del uso de neonicotinoides para la supervivencia de las abejas, de modo que lo que resulta procedente es la prohibición del uso de esos ingredientes activos para resguardar los derechos a la vida, salud, alimentación y ambiente.Aduce que en el oficio N° DM-537-2018, el ministro le respondió que no se contaba con evidencia científica para sustentar técnicamente una prohibición ni se tenía conocimiento formal de posibles afectaciones a las poblaciones de abejas por el uso de neonicotinoides. Estima que se debe ordenar a la autoridad recurrida tomar las medidas técnicas necesarias para evitar que el uso de neonicotinoides afecte negativamente a las poblaciones de abejas en el territorio nacional. Solicita a la Sala que declare con lugar el recurso, con las consecuencias legales que ello implique.
2. 2Por resolución de Presidencia a.i. de las 13:18 horas del 17 de setiembre de 2018, se le dio curso a este proceso.
3. 3Por escrito incorporado al expediente digital a las 11:06 horas del 21 de setiembre de 2018, informa bajo juramento Luis Renato Alvarado Rivera, en su condición de Ministro de Agricultura y Ganadería, que aunque es respetable la gestión que les hizo el recurrente, no es suficiente para iniciar la evaluación de riesgo necesaria para determinar otras medidas técnicas a las que ya existen con relación a las disposiciones de uso de dichas sustancias o para ordenar una restricción adicional o incluso su prohibición de uso. Indica que este tema de las restricciones y prohibiciones no es nuevo, pues casi que desde la misma creación del Registro de Agroquímicos ya se hablaba de plaguicidas prohibidos y restringidos o altamente peligrosos, eso sí, siempre ha sido un tema que ha sido manejado con criterios técnicos y científicos. Señala que la declaratoria de venta y uso restringido no es antojadiza ni arbitraria, sino que necesariamente tiene que tener una base científica derivada del perfil toxi y eco del producto, además de estar basada en la clasificación toxicológica y el nivel de riesgo del producto.

Afirma que el recurrente, mediante oficio N° JMVFE-JFA-017 del 22 de mayo de 2018, les solicitó que se prohíba el uso de los neocotinoides en Costa Rica. Sostiene que mediante oficio N° SM-MAG 357-2018 se atendió la solicitud del amparado y se le dijo lo siguiente: “Respecto del tema de las restricciones y prohibiciones de sustancias de uso agrícola, tenemos claro que es nuestro deber procurar que el uso de estas no afecte la salud, el ambiente o la agricultura, por ello, de contar con evidencia científica, procederemos a ejercer las competencias que nos confiere el ordinal 30 de la ley de protección fitosanitaria. En el caso específico de los neonicotinoides, no hemos recibido notificación formal de la UE respecto de la prohibición y sus alcances, en el momento que recibamos alguna notificación o que contemos con certeza científica procederemos a analizar las medidas a adoptar respecto de estas sustancias de uso en la agricultura, ya sea su restricción o hasta la prohibición de las sustancias y formulaciones que utilizan estos ingredientes activos grado técnico”.

Explica que sobre lo resuelto a la gestión del amparado, es este quien hace la afirmación de que hay certeza científica para que se prohíba el uso de los neocotinoides, lo cual no es cierto, pues si bien es cierto en abril de 2018, la mayoría de los países miembros de la Unión Europea votaron a favor de la recomendación de restringir el uso de los neonicotinoides en campo abierto, manteniendo los usos para agricultura protegida, dichas decisión no solo no es vinculante ni aplicable a la realidad de Costa Rica, sino que se trata de una decisión político regulatoria de la Unión Europea que no necesariamente constituye una verdad científica. Alega que al recurrente también se le explicó que: “(...) no hemos recibido notificación formal de la UE respecto de la prohibición y sus alcances, en el momento que recibamos alguna notificación o que contemos con certeza científica procederemos a analizar las medidas a adoptar respecto de estas sustancias de uso en la agricultura, ya sea su restricción o hasta la prohibición de las sustancias y formulaciones que utilizan estos ingredientes activos grado técnico”.

Aduce que mediante oficio N° JMVFE-JFA-038 del 4 de junio de 2018, el recurrente tergiversa la respuesta dada por ese ministerio a su primera petición, afirmando de manera incorrecta que ese ministerio le dijo que: “(...) el Ministerio esperará alcanzar certeza científica para restringir o prohibir el uso de los ingredientes activos en discusión”, lo cual no solo no es cierto, primero porque quien habla de certeza científica es el recurrente, pues según su entender e interpretación la decisión adoptada por la Unión Europea es una verdad científica, cuando no lo es, y en segundo término aclarar que no es cierto lo que afirma el recurrente, pues como ya se indicó, para ordenar la restricción o prohibición de un plaguicida de uso agrícola, se debe concurrir una serie de elementos, factores y evidencias científicas y técnicas, que en este caso no concurren. Menciona que en el oficio N° JMVFE-JFA-038 del 4 de junio de 2018, ya el tutelado lo que les solicitó fue la suspensión provisional del uso de los neonicotinoides, petición a la cual se le respondió en oficio N° DM-MAG 537-2018 del 19 de junio de 2018, donde se le dijo que: “(...) Tenemos claro cuáles son nuestras responsabilidades y las competencias de esta cartera en materia de restricciones y prohibiciones de sustancias de uso agrícola (...) En el caso específico de los neonicotinoides, no contamos con razones técnicas, ni tampoco tenemos conocimiento formal de afectaciones en abejas por el uso de formulaciones a base de estos ingredientes activos grado técnico.

Valoraremos la evidencia científica y técnica, que se nos haga llegar y en el momento oportuno tomaremos las medidas que estimemos pertinentes para restringir o hasta prohibir el uso de estos productos. De momento y respecto de su solicitud, no estimamos procedente suspender el uso de estos productos formulados de uso en la agricultura”. Expresa que en ambas respuestas se le dejó claro al promovente que el tema de restricciones y prohibiciones es un tema de manejo técnico y científico. Aclara que es inaceptable que porque un diputado solicite la restricción, prohibición o suspensión de una sustancia de uso agrícola debidamente registrada y sobre la cual no existen eventos de afectación a la salud, al ambiente, a la agricultura o a las poblaciones de abejas, el Poder Ejecutivo deba proceder a complacer la solicitud del recurrente. Manifiesta que como autoridad competente, el criterio técnico de ese ministerio es claro y concreto en que con lo que hasta ahora tienen de pruebas y evidencias científicas, no es procedente la prohibición o restricción de las sustancias Clotianidina, Tiametoxan e Imidaclorpid en Costa Rica, mucho menos si dicha decisión se adoptada con sustento únicamente en la decisión política regulatoria de la Unión Europea de restringir el uso de dichas sustancias en la agricultura en campo abierto (no así en ambientes controlados y protegidos) de Europa, primero porque los sistemas agro productivos de Europa son muy diferentes a los de Costa Rica, partiendo desde las diferencias en los cultivos existentes, las extensiones de las plantaciones, las prácticas agrícolas utilizadas, el clima y demás variables agroecológicas hacen que la agricultura de Europa y Costa Rica no sea comparable.

Refiere que la actividad apícola también difiere abismalmente de las prácticas seguidas por el sector apícola del país. Indica que todas estas diferencias implican que una decisión de restricción en Europa no necesariamente tenga que éxtrapolarse e implementarse de la misma manera en Costa Rica. Señala que otros aspectos como los impactos en la agricultura y la economía también deben ser considerados; por ejemplo, Europa es un país mayoritariamente importador de alimentos, por lo que la restricción de uso de algunos productos no necesariamente tenga las mismas implicaciones de hacerlo en Costa Rica, que somos un país mayoritariamente productor de alimentos. Afirma que como puede verse en la resolución tomada por la Unión Europea, estas sustancias quedaron permitidas en usos bajo invernadero que representa un área considerable y que no es la realidad de Costa Rica. Sostiene que como segunda variable a considerar es que existe suficiente información técnica-científica que demuestra que el uso de las sustancias Clotianidina, Tiametoxan e Imidaclorpid y otros productos de protección de cultivos, no son la causa de la reducción de las colmenas de abejas alrededor del mundo y se ha comprobado que la afectación de colmenas se debe a muchos factores; si bien es cierto, uno de dichos factores es el uso de productos de protección de cultivos, no es el factor de mayor impacto en la salud de las colmenas.

Explica que incluso en los estudios realizados por la Autoridad de Seguridad Alimentaria que cita el recurrente, en la gran mayoría de los casos no se encontraron riesgos inaceptables para las abejas por el uso de estas sustancias y se encontraron riesgos considerables solo en el 5% de los escenarios de uso de los productos. Alega que, en conclusión, las dos peticiones que presentó el recurrente ante ese ministerio fueron respondidas oportunamente y conforme a los principios y normas jurídicas, técnicas y científicas que reglan la materia de restricciones, suspensiones y prohibiciones de sustancias de uso en la agricultura. Aduce que a la primera petición se le dijo que no tienen sustento técnico y científico para prohibir el uso de los neonicotinoides, y a la segunda petición de suspender provisionalmente el uso de los plaguicidas registrados y que contienen neonicotinoides, se le indicó que no se cuenta con razones técnicas o conocimiento formal de afectaciones a las poblaciones de abejas que les permitan ordenar la suspensión de uso que solicita el petente.

Menciona que en abril de 2018, la mayoría de los países miembros de la Unión Europea votaron a favor de la recomendación de restringir el uso de los neonicotinoides en campo abierto, manteniendo los usos para agricultura protegida. Expresa que un primer aspecto a puntualizar es que no se está prohibiendo el uso agrícola de los formulados a base de neonicotinoides, sino solamente en campo abierto. Aclara que un segundo aspecto relevante es que la prohibición es política jurídica, no por razones de afectaciones a la salud o al ambiente, sino por la presunción de que el mal uso de estas sustancias afectan las poblaciones de abejas. Manifiesta que es importante esclarecer que las restricciones anunciadas aplican únicamente a los países que conforman la Unión Europea, y los límites máximos de residuos no fueron afectados, por ello se estima conveniente y necesario poner en su verdadero contexto la resolución de la Comisión Europea sobre los tres neonicotinoides.

Refiere que la resolución tomada por la Comisión Europea sobre los tres neonicotinoides es por recomendación de EFSA (European Food Safety Agency), sustentándose en su directriz Bee Guidance Document, emitida en el 2013. Indica que esta directriz ha sido rechazada por muchos de los Estados Miembro, ya que es extremadamente conservadora y desproporcionada. Señala que se ha confirmado, por ejemplo, que su aplicación llevaría a conclusiones de riesgo inaceptables para los polinizadores, no solo para los neonicotinoides sino también para la mayoría de plaguicidas, incluidos aquellos utilizados en agricultura orgánica. Afirma que basarse la evaluación de EFSA en una directriz extremadamente conservadora, al evaluar 513 escenarios diferentes, solamente en el 5 % de ellos encontró altó riesgo. Sostiene que en el 70 % de los casos encontró bajo riesgo, y en el 25 % de los casos, riesgo incierto; sin embargo, a pesar de los resultados anteriores, EFSA recomendó la restricción de los neonicotinoides.

Explica que la presión que se ha venido dando sobre los neonicotinoides y los plaguicidas en general en relación a las abejas y otros polinizadores, obedece a la preocupación a nivel mundial sobre las poblaciones y la salud de los mismos; no obstante, a este respecto cabe aclarar dos realidades importantes, que están debidamente documentadas: la primera realidad es que la evolución en general de las poblaciones de abejas en el mundo no es como se ha venido especulando por algunos activistas, estadísticas de la FAO indican que desde el año 1995, las poblaciones de abejas han aumentado un 10% en Europa, 8% en Norte América, 43% en Sur América, 43% en Asia, 19% en Africa, siendo el incremento a nivel global de 26%. Alega que ¡en los últimos 50 años (según la FAO), la población mundial de abejas ha aumentado un 45%. Aduce que la segunda realidad es que en aquellos casos puntuales dónde, en efecto, se han afectado las poblaciones y la salud de las abejas, se debe a múltiples causas, la mayoría de las autoridades regulatorias en el mundo, incluidas las de la Comisión Europea, así como la mayoría de los expertos en abejas, indican que el ácaro Varroa y las enfermedades, son las causas primarias que afectan la salud de las abejas.

Menciona que después vienen otros factores como son el cambio climático, la falta de diversidad genética, nutrición, pérdida de hábitats para forrajeo, y el stress de los servicios de polinización transcontinental en regiones donde estos son intensos. Expresa que pese a la supuesta certeza científica que aduce y alega el recurrente, lo cierto del caso es que no existe evidencia científica que demuestre que los insecticidas neonicotinoides Clotianidina, Tiametoxan e Imidaclorpid son la causa de la afectación a las colmenas de abejas. Aclara que en contraste con la información que se divulga en algunas redes sociales y que influye en la percepción del público en general, el número de colmenas de abejas melíferas continúa creciendo alrededor del mundo, como lo evidencian las cifras de FAO y otras fuentes que cuantifican la producción de miel y otros subproductos. Manifiesta que la evidencia y el consenso de la comunidad científica internacional demuestra que las abejas no están en peligro de extinción, aunque se presentan ocasionalmente fenómenos de pérdidas masivas en algunos países debidos a múltiples factores, principalmente las infestaciones de parásitos y enfermedades, además de las malas prácticas de diversas actividades humanas, incluyendo la apicultura.

Refiere que la comunidad científica internacional no ha atribuido los fenómenos de pérdidas de abejas a ninguna causa en particular, ya que son múltiples los factores que afectan la salud de las abejas, incluyendo plagas y enfermedades, las prácticas de manejo, el clima y las condiciones ambientales, malas prácticas agrícolas, y la disponibilidad de fuentes de alimento de calidad para estos insectos; sin embargo, los científicos coinciden en que la evidencia más seria apunta al ácaro parasítico de la abeja Varroa destructor, como uno de los principales factores que contribuyen a tales pérdidas. Indica que la infestación de colonias de abejas por Varroa debilita la salud de las abejas, además de contribuir a la transmisión de diferentes virus y bacterias que afectan estos polinizadores; además, debilita la salud de las colonias frente a otros factores que afectan su salud, tales como los ya mencionados.

Señala que se sabe que en Australia se encuentran las colmenas más saludables del mundo, a pesar de la utilización intensiva de productos fitosanitarios como parte del Manejo Integrado de Plagas en sus cultivos. Afirma que la razón fundamental sería que en ese continente no tienen el ácaro Varroa. Sostiene que los patógenos (incluyendo insectos parásitos, hongos, bacterias y virus) son ampliamente considerados el factor subyacente causante del síndrome de colapso de colonias y de la sobre pérdidas pos invernales de abejas. Explica que, internacionalmente, se han identificado docenas de patógenos mayores que amenazan las abejas. Alega que a diferencia de Europa, los demás países alrededor del mundo donde se utilizan ampliamente las tres sustancias (Clotianidina, Tiametoxan e Imidaclorpid), continúan permitiendo su utilización y atendiendo a la evaluación científica del riesgo para verificar que no existe amenaza a la supervivencia de las abejas por el uso de esos productos de protección de cultivos.

Aduce que autoridades de Estados Unidos, Australia, Nueva Zelanda y Canadá, entre otros países alrededor del mundo continúan demostrando y validando científicamente la coexistencia entre los insecticidas neonicotinoides y las abejas. Menciona que, por ejemplo, la Agencia de Protección Ambiental (EPA) de los Estados Unidos publicó el año pasado el resultado de sus evaluaciones de riesgo de insecticidas neonicotinoides, concluyendo que “cuando se utilizan de manera adecuada no presentan riesgo inaceptable a las abejas Expresa que en Australia, la Autoridad de Plaguicidas y Medicamentos Veterinarios concluye que gracias a su proceso de evaluación de riesgos químicos, “todos los neonicotinoides registrados son seguros y efectivos, siempre que sean utilizados de acuerdo con las instrucciones de las etiquetas Manifiesta que otro ejemplo es Nueva Zelanda, donde el Reporte del Comité de Producción Primaria de la Cámara de Representantes reporta que “aunque los neonicotinoides se utilizan de manera extensiva en el país desde la década de los 1990s, no hay evidencia de que estén afectando las poblaciones de abejas o la producción apícola Refiere que, recientemente, se publicó en México el “Estudio de algunos de los factores que influyen en la pérdida de colonias de abejas en diferentes estados de importancia apícola de la república mexicana, ejercicio 2017”.

Indica que en dicho estudio se concluyó, entre otras cosas, que los principales factores de riesgo para la actividad apícola son el cambio climático y las enfermedades parasitarias representadas mayoritariamente por Varroa destructor. Señala que otros artículos relacionados también mencionan que las sustancias Clotianidina, Tiametoxan e Imidaclorpid no son la causa en la reducción de las colmenas de abejas. Afirma que en este mismo sentido, el Laboratorio de Referencia sobre Salud de Abejas de la Unión Europea ha determinado que los plaguicidas juegan un papel menor entre los factores que amenazan la salud de estos insectos. Sostiene que por eso se cree que las razones recaen en la exposición de forma crónica a eventos como pérdida de hábitat, deficiencias nutricionales, competencia con otras especies, cambio climático, malas prácticas agrícolas y apícolas, agroquímicos y múltiples patógenos.

Explica que estas recomendaciones de uso ayudan a reducir la exposición de este tipo de productos a las abejas, de manera que los riesgos sean mitigables. Alega que ese ministerio tiene el compromiso de implementar este tipo de frases de manera obligatoria a los productos que contienen las sustancias Clotianidina, Tiametoxan e Imidaclorpid conforme a los usos autorizados para reducir los riesgos potenciales que pueden presentarse bajo diferentes escenarios de uso. Alega que a pesar de la información técnica mencionada que señala que las sustancias Clotianidina, Tiametoxan e Imidaclorpid no son la causa en la reducción de las colmenas de abejas, ese ministerio está valorando adoptar medidas técnicas, en cuanto a las disposiciones de uso de los plaguicidas formulados a base de neonicotinoides, pero que no implican suspensión ni prohibición absoluta de uso, como pretende el recurrente. Aduce que estas medidas técnicas respecto de las disposiciones de uso y mejora de las buenas prácticas agrícolas, son con la finalidad de la mitigación de riesgos para polinizadores por el uso de estas sustancias, y en ese sentido se puede confirmar que muchas empresas han colocado voluntariamente en las etiquetas de los productos recomendaciones de buenas prácticas de uso, entre estas:

• 1)No aplicar en los cultivos durante el periodo de floración;
• 2)No aplicar durante las horas de vuelo de las abejas;
• 3)No realizar aplicaciones aéreas;
• 4)Utilizar equipo de aplicación en buenas condiciones con las boquillas adecuadas;
• 5)No realizar las aplicaciones en horas con alta temperatura, viento o lluvia;
• 6)Realizar las aplicaciones en horas muy tempranas o al final de la tarde y no aplicar a favor de viento;
• 7)Aplicar el producto en la dosis recomendada;
• 8)Aplicar los insecticidas solo cuando el nivel de plaga justifica la aplicación;
• 9)Rotar la aplicación de insecticidas neonicotinoides con otros productos con diferente modo de acción. Manifiesta que lo que no resulta procedente, por no existir sustento técnico o científico, es suspender el uso o prohibirlo de manera absoluta, pues además de carecer de fundamento técnico una medida de esa índole los obliga a cancelar los registros vigentes. Refiere que es de esperar que el mal uso de neonicotinoides pueda impactar la salud de las abejas, tal como se observa en estudios de laboratorio donde al forzar a su ingestión, se llegan a encontrar efectos adversos; sin embargo, la Agencia Ambiental de los Estados Unidos de América, ha determinado que los niveles de residuos en semillas tratadas de cultivos están por lejos, por debajo de los niveles causantes de daños a nivel de laboratorio. Indica que en el caso de la Agencia Regulatoria de Manejo de Plagas de Canadá, también concluyó que para los neonicotinoides se encontraron riesgos mínimos o aceptables para muchos usos y algunas preocupaciones para otros usos pero que podían mitigarse mediante algunas recomendaciones de uso y restricciones en la etiqueta. Señala que es importante aclarar que hay consenso científico a nivel internacional de que estos insecticidas, los neonicotinoides, no presentan riesgo inaceptable a la salud de las abejas cuando se usan correctamente. Afirma que otro elemento muy importante a considerar es el impacto económico y ambiental que puede generar la restricción de estos productos; por ejemplo, en Europa han llegado a estimar que las restricciones en el uso de neonicotinoides durante los últimos cinco años ha provocado reducciones muy importantes en los rendimientos y las áreas de siembra y un aumento significativo en los costos de producción con la implicación además de que Europa se vuelva una región netamente importadora, situación contraria a la realidad de Costa Rica. Sostiene que en el área ambiental también han estimado un aumento en la cantidad de tratamientos con otros insecticidas, esto implica mayor consumo de agua, mayor costo para los productores, un incremento en el riesgo de generar resistencia de plagas y en Europa un aumento en el área de la agricultura protegida con el consecuente aumento de gases de efecto invernadero. Explica que mediante oficio N° SM-MAG 357-2018, se atendió la solicitud del recurrente y se le dijo lo siguiente: “Respecto del tema de las restricciones y prohibiciones de sustancias de uso agrícola, tenemos claro que es nuestro deber procurar que el uso de estas no afecte la salud, el ambiente o la agricultura, por ello, de contar con evidencia científica, procederemos a ejercer las competencias que nos confiere el ordinal 30 de la ley de protección fitosanitaria. En el caso específico de los neonicotinoides, no hemos recibido notificación formal de la UE respecto de la prohibición y sus alcances, en el momento que recibamos alguna notificación o que contemos con certeza científica procederemos a analizar las medidas a adoptar respecto de estas sustancias de uso en la agricultura, ya sea su restricción o hasta la prohibición de las sustancias y formulaciones que utilizan estos ingredientes activos grado técnico”. Alega que al recurrente no se le dijo que estaban en espera de la notificación de la Unión Europea, lo que se le indicó es que “no hemos recibido notificación formal de la UE respecto de la prohibición y sus alcances”. Aduce que en este caso concreto no se tiene ningún caso documentado de que el uso agrícola en Costa Rica de las formulaciones a base de neonicotinoides haya causado afectación a las poblaciones de abejas y otros polinizadores, tampoco cuentan con razones científicas, ni siquiera preliminares, que permitan concluir, técnica y científicamente que acredite que emplearlas supone un riesgo inaceptable para la salud o el ambiente. Menciona que cada país debe realizar sus propios análisis de riesgo para tomar acciones regulatorias sobre los productos a registrar o ya registrados, en virtud de las diferencias existentes de tipo ambiental y de patrones de uso y que se debe capacitar a los agricultores para que utilicen los productos según las recomendaciones dadas en la etiqueta; de igual forma, los apicultores también deben ser capacitados en el manejo apropiado de las abejas y los productos fitosanitarios, resultaría acientífico acceder a la petición del recurrente, basados en la decisión política regulatoria adoptada por algunos países de la Unión Europea consistente en prohibir el uso de estas sustancias en campos agrícolas abiertos, manteniendo su uso en la agricultura que se desarrolla en ambientes protegidos. Manifiesta que el recurrente pretende que Costa Rica adopte una decisión que va más allá de la decisión política regulatoria de la Unión Europea, pues el amparado lo que pretende es una prohibición total del uso agrícola de estas sustancias. Refiere que las buenas prácticas de custodia de productos de la industria de protección de cultivos, la convivencia armónica de los agricultores y los apicultores son necesarias para proteger la salud de los polinizadores. Indica que continuarán ayudando a los productores de Costa Rica para impulsar un ecosistema en donde haya coexistencia entre la práctica de producir alimentos y mantener el hábitat de los polinizadores. Señala que este tema de las restricciones y prohibiciones de plaguicidas para uso agrícola, no es un tema político, sino que se trata de un tema estrictamente técnico y científico; la decisión regulatoria de prohibir el uso de una sustancia agrícola se sustenta en evidencia científica que acredita la eventual afectación de la salud o del ambiente; sin embargo, en el caso de los plaguicidas formulados a base de neonicotinoides, está acreditado que si se utilizan de acuerdo a las disposiciones de uso para el cual fueron autorizados, no suponen ningún riesgo inaceptable para la salud o el ambiente, que es el caso de Costa Rica, donde se ha utilizado desde hace más de 20 años estos productos y a la fecha no se tiene documentada ninguna situación o evento de afectación de las poblaciones de abejas. Afirma que en la certificación expedida por la autoridad competente se acredita que desde 1994 se utilizan en Costa Rica formulaciones a base de neonicotinoides, estando autorizados los usos en cultivos como algodón, tomate, piña, chayóte, chile dulce, melón, plantas ornamentales, plátano, caña de azúcar, café, sandía, banano, pastos, naranja, salvia, cítricos, papaya, arroz, calabacín, pepino y yuca, y ese período de más de dos décadas de uso en la agricultura no se ha tenido ninguna denuncia o casos de residuos, afectaciones en la salud de las personas o afectaciones de peces, abejas, aves y otras especies de insectos y animales. Sostiene que las certificaciones que se aportan como prueba acreditan que en 20 años no se ha presentado ningún problema o afectación a la salud o el ambiente por el uso agrícola de estos productos. Explica que en las certificaciones que aportan como prueba, se acredita de manera fehaciente que estos plaguicidas se utilizan hace casi un cuarto de siglo en la agricultura en nuestro país y a la fecha no hay siquiera una denuncia por afectación a la salud, al ambiente o a las abejas. Solicita a la Sala que declare sin lugar el recurso.

1. 4Mediante resolución de Magistrado Instructor de las 08:51 horas del 19 de octubre de 2018, se solicitó prueba para mejor resolver al Decano de la Facultad de Ciencias Agroalimentarias de la Universidad de Costa Rica, a fin de que rindiera a esta Sala un informe técnico especializado de la dependencia que representa, respecto de lo señalado en este recurso y el cuestionamiento relativo a que el Ministro de Agricultura y Ganadería no ha adoptado las medidas de seguridad necesarias para proteger a las abejas, al permitir que se continúen utilizando plaguicidas que contienen neonicotinoides como ingrediente activo, y la utilización de tres compuestos: clotianidina, thiametoxam e imidacloprid.
2. 5Por escrito incorporado al expediente digital a las 14:05 horas del Io de noviembre de 2018, se apersona Henry Picado Cerdas, en su condición de Presidente de la Federación Costarricense para la Conservación de la Naturaleza, con el fin de solicitar que se le tenga como coadyuvante activo en este recurso de amparo. Solicita a la Sala que le ordene al Ministro de Agricultura y Ganadería, que tome las medidas técnicas necesarias para evitar el uso de neonicotinoides, que afecta las poblaciones de abejas en el territorio nacional.
3. 6Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 13:17 horas del Io de noviembre de 2018, se apersona Luis Felipe Arauz Cavallini, en su condición de Decano de la Facultad de Ciencias Agroalimentarias de la Universidad de Costa Rica, con el fin de manifestar que en esa facultad hay expertos en temas de abejas o insectos que pueden realizar un informe técnico con mejor criterio; sin embargo, se requiere un período más extenso para poder realizarlo, mínimo un mes. Indica que se está trasladando la documentación a la doctora Helga Blanco Metzler, docente e investigadora de la Escuela de Agronomía de esa universidad, con el objetivo de valorar la información y brinde su criterio acerca de las medidas de seguridad necesarias para proteger las abejas al utilizar plaguicidas que contienen neonicotinoides como ingrediente activo y la utilización de los compuestos clotianidina, thiametoxam e imidacloprid.
4. 7Por escrito incorporado al expediente digital a las 08:12 horas del 2 de noviembre de 2018, se apersona Juan Pablo Ramírez Alfaro, para solicitar que se le tenga como coadyuvante activo en este proceso de amparo. Solicita que se le obligue al ministerio recurrido que prohíba el uso de plaguicidas neonicotinoides y fipronil en Costa Rica; además, que se obligue a ese ministerio a realizar evaluaciones de riesgo ambiental de plaguicidas neonicotinoides y fipronil.
5. 8Mediante resolución de Magistrado Instructor de las 13:53 horas del 6 de noviembre de 2018, se confirió el plazo de un mes contado a partir de la notificación de esa resolución, al Decano de la Facultad de Ciencias Agroalimentarias de la Universidad de Costa Rica para que rindiera el criterio técnico solicitado en este asunto.
6. 9Por escrito incorporado al expediente digital a las 14:15 horas del 6 de noviembre de 2018, se apersona Henry Picado Cerdas, en su condición de Presidente de la Federación Costarricense para la Conservación de la Naturaleza, con el fin de solicitar que se le tenga como coadyuvante activo en este proceso. Reitera los alegatos planteados por la parte recurrente.
7. 10Por escrito incorporado al expediente digital a las 13:19 horas del 9 de noviembre de 2018, se apersona Julio Alfaro Alvarado, con el fin de solicitar que se le tenga como coadyuvante activo en este proceso. Reitera los alegatos planteados por la parte recurrente.
8. 11Por escrito incorporado al expediente digital a las 09:12 horas del 13 de noviembre de 2018, se apersonan Aylin Patricia Castro Araya, Marcela Dumani Echandi, Nadia Natalia López Espinoxa, Shirley Rodríguez González, Nadia Al varado Molina, Sylvia Vargas Oreamuno, Tomasa Wuilca, Liliana González Jiménez, y Eric Semeillon, con el fin de solicitar que se les tenga como coadyuvantes activos en este proceso. Reiteran los alegatos planteados por la parte recurrente.
9. 12Por escrito incorporado al expediente digital a las 11:10 horas del 13 de noviembre de 2018, se apersona Edgar Agustín Vargas Cubero, con el fin de solicitar que se le tenga como coadyuvante activo en este proceso. Reitera los alegatos planteados por la parte recurrente.
10. 13Por escrito incorporado al expediente digital a las 13:22 horas del 13 de noviembre de 2018, se apersona Johan van Veen, en su condición de Director del Centro de Investigaciones Apícolas Tropicales de la Universidad Nacional, con el fin de aportar una transcripción del acuerdo tomado por parte del Consejo Académico de ese centro en relación con este amparo, donde apoyan el recurso de amparo presentado por el recurrente para prohibir el uso de los neonicotinoides en Costa Rica.
11. 14Por escrito incorporado al expediente digital a las 10:51 horas del 15 de noviembre de 2018, se apersona Jaime Enrique García González, en su condición de profesor catedrático de la Universidad de Costa Rica y la Universidad Estatal a Distancia, con el fin de solicitar que se le tenga como coadyuvante activo en este proceso. Reitera los alegatos planteados por la parte recurrente.
12. 15Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 11:45 horas del 16 de noviembre de 2018, se apersona Juan Rafael Lizano Sáenz, en su calidad de Presidente de la Cámara Nacional de Agricultura y Agroindustria, con el fin de solicitar que se le tenga como coadyuvante pasivo en este proceso; es decir, como coadyuvante del Ministerio de Agricultura y Ganadería. Además, refuta los hechos expuestos por la parte recurrente.
13. 16Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 10:00 horas del 19 de noviembre de 2018, se apersona Angélica Alvarado Barrantes, con el fin de solicitar que se le tenga como coadyuvante activo en este proceso. Reitera los alegatos planteados por la parte recurrente.
14. 17Por escrito incorporado al expediente digital a las 16:34 horas del 20 de noviembre de 2018, se apersona Juanita Baltodano Vílchez, en su condición de Presidenta de Cooperar Sin Fronteras, Agricultores Buenos, Orgánicos y Justos, con el fin de solicitar que se le tenga como coadyuvante activa en este proceso. Reitera los alegatos planteados por la parte recurrente.
15. 18Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 10:00 horas del 5 de diciembre de 2018, informa bajo juramento Luis Felipe Arauz Cavallini, en su condición de Decano de la Facultad de Ciencias Agroalimentarias de la Universidad de Costa Rica, que se solicitó criterio a la Dra. Helga Blanco Metzler, especialista en entomología, con amplia experiencia en combate de plagas insectiles en agricultura. Indica que el pasado 4 de diciembre de 2018 se recibió el informe por parte de esta profesional. Señala que de dicho informe se extraen los siguientes puntos principales:1) los insecticidas neonicotinoides están registrados para usarse en una gran variedad de cultivos como café, caña, banano, piña, hortalizas de fruto y plantas ornamentales;2) numerosos documentos confirman efectos negativos en abejas melíferas y silvestres, las cuales son importantes polinizadores de cultivos y otras plantas. El análisis documental indica diferentes vías de exposición a neonicotinoides de estos efectos en el campo;3) la Unión Europea prohibió el uso y la venta de semillas tratadas con neonicotinoides en 2013, y la prohibición sigue en efecto en 2018. Los Estados Unidos presentaron propuestas para mitigar el riesgo a polinizadores y en 2019 iniciará la revisión de riesgos a los polinizadores, a fin de ajustar las regulaciones;4) a pesar de que en Costa Rica no hay evidencia científica de esta situación, es conocido el uso constante de estos productos en actividades agrícolas. Considera la investigadora Dra. Helga Blanco Metzler que los neonicotinoides tienen capacidad de acumularse en polen y néctar, así como ser acarreados por el viento, lo cual pone en peligro a especies polinizadoras, lo cual amenaza la seguridad alimentaria y la biodiversidad del país;5) la autora concluyó que estudios científicos de la Unión Europea y Estados Unidos, aportes de ONG y apicultores, confirman que el uso de neonicotinoides constituye un riesgo para las poblaciones de abejas melíferas; además, que la reducción de la población de polinizadores es una amenaza a la seguridad alimentaria, a la exportación de productos agrícolas y a la biodiversidad;6) entre las recomendaciones que se dieron están: documentar el efecto de los neonicotinoides en las poblaciones de abejas con y sin aguijón, realizar investigaciones sobre residuos de neonicotinoides en polen, néctar y arvenses acompañantes en los principales cultivos donde se aplican estos insecticidas, restringir el uso de neonicotinoides en cultivos alógamos (plantas alógamas son plantas de polinización cruzada, en las cuales las flores reciben polen de otras flores, como melón, sandía, pepino, y otros), propiciar en los agricultores un cambio en el manejo de plagas basados en productos más nobles con el ambiente y donde se aplique el manejo integrado de plagas, incentivar a las empresas de agroquímicos a inscribir moléculas más nobles con el ambiente, que sean alternativas al uso de neonicotinoides, además, se sugiere que el Servicio Fitosanitario del Estado financie las acciones pertinentes para que un laboratorio acreditado realice los estudios, asimismo, revisar en un lapso de tres años el resultado de las acciones sugeridas con el fin de valorar el futuro de los neonicotinoides. Aclara que la Dra. Blanco sugiere algunas medidas como documentar la situación del país, mejorar las prácticas agrícolas, restringir el uso en cultivos de alto riesgo por su alta visitación de abejas (alógamos) y mejorar el acceso a moléculas más nobles con el ambiente. Menciona que se requiere agilizar el sistema de registro de plaguicidas sin reducir los controles ambientales, para tratar de registrar alternativas a los neonicotinoides. Expresa que el Decreto N° 40059-MAG-MINAE-S viene a resolver esta problemática; sin embargo, ese decreto fue objeto de una acción de inconstitucionalidad (todavía no resuelta), con base en argumentos que son equivocados. Manifiesta que la Dra. Blanco recomendó revisar en un lapso de tres años las acciones sugeridas, plazo que se considera razonable.
16. 19Mediante resolución de Magistrado Instructor de las 10:26 horas del 19

i de diciembre de 2018, se solicitó prueba para mejor resolver a la Coordinadora del Laboratorio de Fitopatología y Biocontroladores de la Escuela de Agronomía del Instituto Tecnológico de Costa Rica (TEC), a fin de que exponga a esta Sala, mediante un criterio técnico especializado de la dependencia que representa, su opinión respecto del cuestionamiento relativo a que el Ministerio de Agricultura y Ganadería no ha adoptado las medidas de seguridad necesarias para proteger a las abejas en nuestro país, al permitir que se continúen utilizando insecticidas que contienen neonicotinoides como ingrediente activo, y la utilización de tres compuestos: clotianidina, thiametoxam e imidacloprid. Además, deberá indicar si su uso genera efectos considerables en la salud humana.

1. 20Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 14:19 horas del 09 de enero de 2019, Jaime Enrique García González reitera su solicitud de coadyuvancia activa en este proceso, y solicita se declare con lugar el recurso.
2. 21Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 11:34 horas del 21 de enero de 2019, se apersona Guido Vargas Artavia, en su condición de Representante Legal del sindicato denominado Unión Nacional de Pequeños y Medianos Productores Agropecuarios Costarricenses (UPANACIONAL) con el fin de solicitar que se le tenga como coadyuvante pasivo en este proceso. Indica que dicho sindicato agrupa, aproximadamente, a quince mil trescientos pequeños y medianos productores agrícolas, que a su vez son usuarios de insumos agrícolas, como son los plaguicidas a base de neonicotinoides, que les permiten controlar plagas de insectos que afectan sus cultivos. Por lo anterior, refuta los hechos planteados por la parte recurrente.
3. 22Por escrito incorporado al expediente digital al ser las 10:01 horas del 31 de enero de 2019, Raymond Barboza Guzmán, manifiesta su respaldo a los alegatos planteados por la parte recurrente. Indica que los neonicotinoides fueron prohibidos por la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria, luego de la evaluación de más de mil quinientos estudios sobre el riesgo del uso de estos agroquímicos. Por lo anterior, solicita se tomen las medidas necesarias para salvaguardar la vida de las poblaciones de abejas, así como las actividades humanas relacionadas, y se prohíba el uso de neonicotinoides.
4. 23Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala al ser las 18:59 horas del 04 de febrero de 2019, Jaime Enrique García González, aporta disco compacto como prueba documental.
5. 24Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala al ser las 17:01 horas del 04 de febrero de 2019, se apersonan Jorge Arturo Lobo Segura, Paul Eliot Hanson Snortum, Mauricio Fernández Otárola y Jaime Enrique García González, docentes de la Escuela de Biología de la Universidad de Costa Rica, y solicitan se les tenga como coadyuvantes activos en este proceso. Indican que los insectos polinizadores están experimentando un declive a nivel mundial. Aseguran que los insecticidas neonicotinoides han contribuido a este proceso. Reiteran los alegatos planteados por la parte recurrente, y solicitan se declare con lugar el recurso.
6. 25Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala al ser las 16:07 horas del 18 de febrero de 2019, se apersona Xiomara Mata Granados, en su condición de Coordinadora del Laboratorio de Fitopatología y Biocontroladores de la Escuela de Agronomía del Instituto Tecnológico de Costa Rica, en cumplimiento de la resolución emitida por esta Sala al ser las 10:26 horas del 19 de diciembre de 2018. Manifiesta que los neonicotenoides son insecticidas que se manufacturan a partir de la nicotina sintética, y se incluyen ingredientes activos como Clothianidina, Nitenpyram, Thiacloprid, Dinotefuran, Fenilpirazol fipronil, Acetamiprid, Imidacloprid y Thiamethoxam. Indica que, según estudios, los neonicotinoides son altamente solubles, sistémicos, por lo que son taslocados a todas las partes de la planta, incluyendo el polen y el néctar. Explica que, según estudios realizados, se determinó que setenta y dos por ciento de las frutas, cuarenta y cinco por ciento de los vegetales y cincuenta por ciento de las muestras de miel evaluadas, presentaban residuos de al menos dos neonicotinoides.Además, otros estudios practicados en ratas macho adultas, demostraron que puede generar, tras su consumo, trastornos reproductivos, efectos adversos en el tejido testicular, espermatogénesis, viabilidad de espermatozoides y esterilidad. Otros estudios con animales, revelan que la exposición prenatal a insecticidas neonicotinoides tales como el Imidacroprid inducen a déficits neuroconductuales, determinaron que la descendencia de ratas a las cuales se les aplicó una inyección intraperitoneal de Imidacloprid, exhibían importantes alteraciones sensoriales, estos cambios fueron asociados con una mayor actividad de AChE en el cerebro medio, corteza y tronco encefálico y en el plasma, estos autores concluyen que una sola dosis no letal de imidacloprid produce déficits neuroconductuales significativos y un aumento de la expresión de GFAP en varias regiones del cerebro de la descendencia, lo que corresponde en humanos a una edad temprana (adolescencia), advierten que estos cambios pueden tener efectos adversos a largo plazo en la salud de la descendencia.Además, otras investigaciones determinaron que diferentes sustancias químicas dentro de éstas el Imidacloprid, se asociaba a un defecto en el corazón llamado “Tetralogy of Fallot”, la cual es una afectación cardíaca congénita que involucra cuatro anormalidades que ocurren juntas, incluido un tabique defectuoso entre los ventrículos y el estrechamiento de la arteria pulmonar, acompañamiento por cianosis. Por otro lado, se concluyó que mediante la ingesta de frutas y bebidas con exposición a insecticidas neonictoinoides, generaron dolor de cabeza, fatiga general, temblor en los dedos, alteración en la memoria a corto plazo, fiebre, tos, palpitaciones, dolor de pecho, dolor de estómago, mialgia, espasmos musculares, debilidad muscular, anomalía de la frecuencia cardíaca. Señala que los insecticidas neonicotinoides pueden tener un impacto en la salud humana al interrumpir el sistema hormonal, estos autores comprobaron el impacto de tres neonicotinoides en células del cáncer de mama en cultivo, después de la exposición a concentraciones similares a las que se encuentran en áreas agrícolas.Se determinó un aumento en la expresión de la aromatasa y un cambio único en el patrón en el que se expresó la aromatasa, siendo similar al observado en el desarrollo de ciertos canceres de mama; no obstante, señalan que con estos estudios no se puede concluir que la exposición a estos insecticidas en concentraciones similares a las del ambiente puede causar o promover el cáncer, pero si evidencian que los insecticidas neonicotinoides tienen un efecto sobre la expresión del gen de la aromatasa y potencialmente puede alterar la producción de estrógenos. Estima que debe analizarse la permanencia, regulación o prohibición de este grupo químico.
7. 26Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala al ser las 19:12 horas del 25 de abril de 2019, se apersona Jaime Enrique García González, y aporta prueba documental para la resolución de este asunto.
8. 27En los procedimientos seguidos se han observado las prescripciones legales.

Redacta el Magistrado Salazar Alvarado; y,

Considerando:

I.De previo. Sobre las coadyuvancias presentadas. La coadyuvancia es una forma de intervención adhesiva que se da cuando una persona actúa en un proceso adhiriéndose a las pretensiones de alguna de las partes principales. Como consecuencia, está legitimado para actuar como coadyuvante quien ostente un interés directo en el resultado del recurso, pero al no ser actor principal, el coadyuvante no resultará directamente afectado por la sentencia; es decir, la eficacia de esta no podrá alcanzarle de manera directa e inmediata, ni le afecta la condición de cosa juzgada del pronunciamiento, aunque en materia de amparo pueda favorecerle la eficacia de lo resuelto, debido al carácter erga omnes que tiene la jurisprudencia y precedentes de la jurisdicción constitucional (artículo 13, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional). En este caso, la Sala procede a admitir las coadyuvancias presentadas por Henry Picado Cerdas, en su condición de Presidente de la Federación Costarricense para la Conservación de la Naturaleza, Juan Pablo Ramírez Alfaro, Julio Alfaro Alvarado, Aylin Patricia Castro Araya, Marcela Dumani Echandi, Nadia Natalia López Espinoxa, Shirley Rodríguez González, Nadia Alvarado Molina, Sylvia Vargas Oreamuno, Tomasa Wuilca, Liliana González Jiménez, Eric Semeillon, Edgar Agustín Vargas Cubero, Johan van Veen, en su condición de Director del Centro de Investigaciones Apícolas Tropicales de la Universidad Nacional, Jaime Enrique García González, en su condición de profesor catedrático de la Universidad de Costa Rica y la Universidad Estatal a Distancia, Angélica Alvarado Barrantes, Juanita Baltodano Vílchez, en su condición de Presidenta de Cooperar Sin Fronteras, Agricultores Buenos, Orgánicos y Justos, Raymond Barboza Guzmán, Jorge Arturo Lobo Segura, Paul Eliot Hanson Snortum, y Mauricio Fernández Otárola, docentes de la Escuela de Biología de la Universidad de Costa Rica, quienes apoyan los argumentos de la parte recurrente pero no piden nada para sí.

Por su parte, también se admite la coadyuvancia presentada por Juan Rafael Lizano Sáenz, en su calidad de Presidente de la Cámara Nacional de Agricultura y Agroindustria, y Guido Vargas Artavia, en su condición de Representante Legal del sindicato denominado Unión Nacional de Pequeños y Medianos Productores Agropecuarios Costarricenses (UPANACIONAL), quienes apoyan los argumentos de la parte recurrida, es decir, del Ministerio de Agricultura y Ganadería.

II.Objeto del recurso. El recurrente estima lesionado el derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, así como la seguridad alimentaria. Indica que en febrero de 2018, la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria estableció la existencia de un riesgo en la agricultura de agroquímicos que contienen neonicotinoides como ingrediente activo, llegando a la conclusión de que es altamente peligroso para distintas especies de abejas. Por lo anterior, prohibió la utilización de tres compuestos: clotianidina, thiametoxam e imidacloprid. Acusa que en nuestro país está autorizado el uso de plaguicidas que contienen los ingredientes activos thiametoxam e imidacloprid, por lo que le solicitó al Ministro de Agricultura y Ganadería la prohibición del uso de neonicotinoides en la agricultura; no obstante, se le denegó su solicitud. Pide a la Sala que se le ordene al ministerio recurrido tomar las medidas técnicas necesarias para evitar que el uso de neonicotinoides afecte negativamente a las poblaciones de abejas en el territorio nacional.

III.Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos según lo prevenido en el auto inicial:

• a)En abril de 2018, la mayoría de los países miembros de la Unión Europea votaron a favor de la recomendación de restringir el uso de los neonicotinoides en campo abierto, manteniendo los usos para agricultura protegida (ver manifestaciones rendidas bajó juramento y prueba aportada).
• b)Mediante oficio N° JMVFE-JFA-017 del 22 de mayo de 2018, el recurrente solicitó al Ministerio de Agricultura y Ganadería que se prohíba el uso de los neocotinoides en Costa Rica (ver manifestaciones rendidas bajo juramento y prueba aportada).
• c)Mediante oficio N° SM-MAG 357-2018, el Ministro accionado atendió la solicitud del amparado y se le dijo lo siguiente: “(...) En el caso específico de los neonicotinoides, no hemos recibido notificación formal de la UE respecto de la prohibición y sus alcances, en el momento que recibamos alguna notificación o que contemos con certeza científica procederemos a analizar las medidas a adoptar respecto de estas sustancias de uso en la agricultura, ya sea su restricción o hasta la prohibición de las sustancias y formulaciones que utilizan estos ingredientes activos grado técnico” (ver manifestaciones rendidas bajo juramento y prueba aportada).
• d)Mediante oficio N° JMVFE-JFA-038 del 4 de junio de 2018, el recurrente solicitó al ministerio accionado la suspensión provisional del uso de los neonicotinoides (ver manifestaciones rendidas bajo juramento y prueba aportada).
• e)Por oficio N° DM-MAG 537-2018 del 19 de junio de 2018, el ministerio recurrido le explicó al recurrente que: “(...) Tenemos claro cuáles son nuestras responsabilidades y las competencias de esta cartera en materia de restricciones y prohibiciones de sustancias de uso agrícola (...) En el caso específico de los neonicotinoides, no contamos con razones técnicas, ni tampoco tenemos conocimiento formal de afectaciones en abejas por el uso de formulaciones a base de estos ingredientes activos grado técnico. Valoraremos la evidencia científica y técnica, que se nos haga llegar y en el momento oportuno tomaremos las medidas que estimemos pertinentes para restringir o hasta prohibir el uso de estos productos. De momento y respecto de su solicitud, no estimamos procedente suspender el uso de estos productos formulados de uso en la agricultura” (ver manifestaciones rendidas bajo juramento y prueba aportada).
• f)En certificación expedida por el Servicio Fitosanitario del Estado, se acredita que desde 1994 se utilizan en Costa Rica formulaciones a base de neonicotinoides, estando autorizados los usos en cultivos como algodón, tomate, piña, chayóte, chile dulce, melón, plantas ornamentales, plátano, caña de azúcar, café, sandía, banano, pastos, naranja, salvia, cítricos, papaya, arroz, calabacín, pepino y yuca (ver manifestaciones rendidas bajo juramento y prueba aportada).
• g)De conformidad con el criterio técnico solicitado a la Facultad de Ciencias Agroalimentarias de la Universidad de Costa Rica, se concluyó lo siguiente: “(...) numerosos documentos confirman efectos negativos en abejas melíferas y silvestres, las cuales son importantes polinizadores de cultivos y otras plantas. El análisis documental indica diferentes vías de exposición a neonicotinoides de estos efectos en el campo;
• 3)la Unión Europea prohibió el uso y la venta de semillas tratadas con neonicotinoides en 2013, y la prohibición sigue en efecto en 2018. Los Estados Unidos presentaron propuestas para mitigar el riesgo a polinizadores y en 2019 iniciará la revisión de riesgos a los polinizadores, a fin de ajustar las regulaciones;
• 4)a pesar de que en Costa Rica no hay evidencia científica de esta situación, es conocido el uso constante de estos productos en actividades agrícolas. Considera la investigadora Dra. Helga Blanco Metzler que los neonicotinoides tienen capacidad de acumularse en polen y néctar, así como ser acarreados por el viento, lo cual pone en peligro a especies polinizadoras, lo cual amenaza la seguridad alimentaria y la biodiversidad del país;
• 5)la autora concluyó que estudios científicos de la Unión Europea y EstadosUnidos, aportes de ONG y apicultores, confirman que el uso de neonicotinoides constituye un riesgo para las poblaciones de abejas melíferas; además, que la reducción de la población de polinizadores es una amenaza a la seguridad alimentaria, a la exportación de productos agrícolas y a la biodiversidad (...)” (ver manifestaciones rendidas bajo juramento y prueba aportada).
• h)Según estudios, los neonicotinoides son altamente solubles, sistémicos, por lo que son taslocados a todas las partes de la planta, incluyendo el polen y el néctar (ver informe de la Coordinadora del Laboratorio de Fitopatología y Biocontroladores de la Escuela de Agronomía del Instituto Tecnológico de Costa Rica).
• i)Según estudios realizados, se determinó que 72% de las frutas, 45% de los vegetales y 50% de las muestras de miel evaluadas, presentaban residuos de al menos dos neonicotinoides (ver informe de la Coordinadora del Laboratorio de Fitopatología y Biocontroladores de la Escuela de Agronomía del Instituto Tecnológico de Costa Rica).
• j)Otros estudios practicados en ratas macho adultas, demostraron que puede generar, tras su consumo, trastornos reproductivos, efectos adversos en el tejido testicular, espermatogénesis, viabilidad de espermatozoides y esterilidad (ver informe de la Coordinadora del Laboratorio de Fitopatología y Biocontroladores de la Escuela de Agronomía del Instituto Tecnológico de Costa Rica).
• k)Otros estudios con animales, revelan que la exposición prenatal a insecticidas neonicotinoides tales como el Imidacroprid inducen a déficits neuroconductuales (ver informe de la Coordinadora del Laboratorio de Fitopatología y Biocontroladores de la Escuela de Agronomía del Instituto Tecnológico de Costa Rica).
• I)Otras investigaciones determinaron que diferentes sustancias químicas, dentro de estas el Imidacloprid, se asociaba a un defecto en el corazón llamado “Tetralogy of Fallot”, la cual es una afectación cardíaca congénita que involucra cuatro anormalidades que ocurren juntas, incluido un tabique defectuoso entre los ventrículos y el estrechamiento de la arteria pulmonar, acompañamiento por cianosis (ver informe de la Coordinadora del Laboratorio de Fitopatología y Biocontroladores de la Escuela de Agronomía del Instituto Tecnológico de Costa Rica).
• m)Estudios concluyeron que mediante la ingesta de frutas y bebidas con exposición a insecticidas neonictoinoides, generaron dolor de cabeza, fatiga general, temblor en los dedos, alteración en la memoria a corto plazo, fiebre, tos, palpitaciones, dolor, de pecho, dolor de estómago, mialgia, espasmos musculares, debilidad muscular, anomalía de la frecuencia cardíaca (ver informe de la Coordinadora del Laboratorio de Fitopatología y Biocontroladores de la Escuela de Agronomía del Instituto Tecnológico de Costa Rica).
• n)Los insecticidas neonicotinoides pueden tener un impacto en la salud humana al interrumpir el sistema hormonal (ver informe de la Coordinadora del Laboratorio de Fitopatología y Biocontroladores de la Escuela de Agronomía del Instituto Tecnológico de Costa Rica).
• o)Los insecticidas neonicotinoides tienen un efecto sobre la expresión del gen de la aromatasa y potencialmente puede alterar la producción de estrógenos (ver informe de la Coordinadora del Laboratorio de Fitopatología y Biocontroladores de la Escuela de Agronomía del Instituto Tecnológico de Costa Rica).

IV. Sobre el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado

En reiteradas ocasiones, la jurisprudencia de esta Sala ha reconocido que la salud pública y el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado se encuentran reconocidos tanto a nivel constitucional como a través de la normativa internacional. Se ha indicado que el ejercicio legítimo de ese derecho requiere que los recursos sean utilizados de manera racional, y que corresponde al Estado la protección del ambiente, según el principio precautorio que rige en materia ambiental. Este principio obliga al Estado a disponer todo lo que sea necesario, dentro del ámbito permitido por la ley, a efectos de impedir que se produzcan daños irreversibles al ambiente, para cuyo efecto es responsable de lograr las condiciones sociales propicias a fin de que cada persona pueda disfrutar de su salud, entendido este derecho como una situación de bienestar físico, psíquico (o mental) y social (véase Sentencia N° 180-98 de las 16:24 horas del 13 de enero de 1998).

La obligación objetiva del Estado en materia de protección ambiental no apareja, ineludiblemente, un derecho subjetivo de las personas a exigir, a través de los organismos judiciales, que se tome una medida determinada, pero sí a que se adopten las que sean idóneas en tutela de ese derecho, ante actitudes abiertamente negligentes de las autoridades públicas, o bien, de personas físicas y jurídicas. De este modo, el Estado adquiere la obligación de regular las áreas de la vida social de las cuales puedan surgir peligros para la existencia física de los habitantes de su territorio, así como también aquellas que vulneren el ambiente, lo cual puede hacer a través de leyes, reglamentos, acuerdos u otras medidas relacionadas con la organización y los procedimientos administrativos. En consecuencia, la posibilidad de exigir judicialmente, a través del recurso de amparo, un tipo específico de actividad prestacional por parte del Estado en cumplimiento de su deber de protección a la vida, salud o derecho al ambiente en beneficio de sus habitantes, está restringida a la clara verificación de un peligro inminente contra esos derechos de las personas.

De lo que se desprende, que la injerencia de la jurisdicción constitucional solamente es viable ante la inercia comprobada del Estado, a través de sus órganos competentes, en atender las demandas que en ejercicio de sus derechos realicen los habitantes del país.

V.Sobre los principios preventivo y precautorio en materia ambiental. En doctrina, ambos principios se han tratado bastante en los últimos años. En general, el principio preventivo requiere que cuando haya certeza de posibles daños al ambiente, por ejemplo, si de iniciarse una actividad se establece que esta tendrá impactos ambientales negativos no tolerables, esta debe ser prohibida o limitada, o bien, requiere evaluar primero los impactos antes de permitir el inicio de una actividad; verbigracia, que debe contarse de previo con una evaluación de impacto ambiental u otra forma de control ambiental. En ese sentido, dicho principio aplica cuando existen riesgos claramente definidos e identificados al menos como probables. Se puede aplicar cuando no existen informes técnicos o permisos administrativos que garanticen la sostenibilidad de una actividad, pero no existe duda en cuanto tal respecto a los impactos.

Por su lado, el principio precautorio se refiere a los casos en los cuales, según lo define el ordinal 11, de la Ley de Biodiversidad (N° 7788) y el principio 15, de la Declaración de Río, aplica cuando existe falta de certeza científica sobre los riesgos y sus impactos, por ejemplo, si no existe certeza si una sustancia causa cáncer o un impacto ambiental intolerable, pero existe información que se ha evaluado y el resultado es la falta de certeza. En concreto, el numeral 11, de la Ley de Biodiversidad, señala lo siguiente: “Criterios para aplicar esta ley. Son criterios para aplicar esta ley: 1.- Criterio preventivo: Se reconoce que es de vital importancia anticipar, prevenir y atacar las causas de la pérdida de la biodiversidad o sus amenazas. 2.- Criterio precautorio o indubio pro natura: Cuando exista peligro o amenaza de daños graves o inminentes a los elementos de la biodiversidad y al conocimiento asociado con estos, la ausencia de certeza científica no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces de protección (...)”.

Por su lado, el principio 15, de la Declaración de Río, expone lo siguiente en cuanto a tales paradigmas: “Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente”. En general, se indica que la diferencia radica en el nivel de conocimiento y certeza de los riesgos que una actividad u obra genere. El principio precautorio solo aplica si existe este estado de duda resultado de información científica, estudios, entre otros, que estén disponibles o hayan sido realizados. Esta Sala, en Sentencia N° 2001-05048 de las 15:05 horas del 12 de junio de 2001, señaló lo siguiente en cuanto a tales parámetros de interpretación jurídica en materia ambiental: “(...) A estas alturas, huelga decir que el artículo 50 de la Constitución Política obliga en forma correlativa a la Administración Pública a procurar la preservación del medio ambiente.

Este deber, a su vez, ve perfeccionados sus alcances mediante el "Principio Precautorio" que se encuentra contemplado en el apartado quince de la Declaración de Río; un hecho que, por cierto, ya ha sido objeto de análisis en esta vía. En efecto, esta Sala, en sentencia N° 5893-95, consideró que: "...elprincipio precautorio (principio 15 de la Declaración de Río), según el cual, "con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente”. De modo que, en la protección de nuestros recursos naturales, debe existir una actitud preventiva, es decir, si la degradación y el deterioro deben ser minimizados, es necesario que la precaución y la prevención sean los principios dominantes, lo cual nos lleva a la necesidad de plantear el principio "in dubio pro natura " que puede extraerse, analógicamente, de otras ramas del Derecho y que es, en un todo, acorde con la naturaleza.

"Por lo anterior, cuando se pretenda realizar proyectos como en este caso, éstos deben contar con un estudio serio y pormenorizado, que permita prever cualquier efecto secundario que pueda producirse en el medio ambiente. Y de ahí que, ante la disyuntiva de autorizar la exportación de batracios sin tenerse certeza absoluta de su procedencia, o solicitar información que despeje las dudas en ese sentido, la Administración está plenamente legitimada para requerir de los recurrentes los datos que estime necesarios para adquirir certeza a ese respecto; ello, como requisito previo a autorizar nuevas gestiones de parte de la empresa amparada. Otro tanto puede decirse con relación a la población local de termitas que, de verse explotada por sobre su capacidad de renovación, bien podría verse diezmada, con las consecuencias perniciosas que tal cosa pueda acarrear para el ecosistema local. Y como el Principio Precautorio surge de forma inequívoca de una interpretación armónica de la Carta Fundamental, en consecuencia, con su aplicación no se viola el Principio de Legalidad en los términos que denuncian los reclamantes; obviamente, sin perjuicio de que los interesados interpongan las impugnaciones que estimen pertinentes. Por lo tanto, en cuanto a este extremo, las alegaciones de los petentes deben desestimarse, y así se declara” (lo destacado no corresponde al original).

VI.Sobre la regulación en materia de plaguicidas. Esta Sala ha tenido oportunidad de referirse a este tema mediante Sentencia N° 2011-016937 de las 14:36 horas del 7 de diciembre de 2011. En esa ocasión se dijo lo siguiente: “(...) El uso adecuado de los plaguicidas puede resultar útil para el control y eliminación de las plagas, en beneficio de la seguridad alimentaria de la población y de la actividad económica sustentada en la producción agrícola. Sin embargo, debe reconocerse el riesgo potencial que puede implicar para la salud humana y el ambiente el uso de tales sustancias. Lo que incluso ha motivado la adopción de instrumentos internacionales con el objetivo expreso de proteger la salud humana -incluida la salud de los consumidores y de los trabajadores- y el medio ambiente frente a los posibles efectos perjudiciales de los plaguicidas, como es el caso del Convenio de Rotterdam para la Aplicación del Procedimiento de Consentimiento Fundamentado Previo a Ciertos Plaguicidas y Productos Químicos Peligrosos Objeto del Comercio Internacional, que fue aprobado por Costa Rica, por medio de Ley No. 8705 del 13 de febrero del 2009.

En cuyo caso, ante la consulta legislativa preceptiva de constitucionalidad planteada ante este Tribunal (expediente número 08-015252-0007-CO), de previo a la aprobación de dicho instrumento internacional, este Tribunal señaló- en lo que interesa- que: “(...) el Estado costarricense está en el deber de actuar en forma eficaz y anticipada, para evitar la ocurrencia de eventos que degraden el medio ambiente y comprometan su sostenibilidad. Desde esa perspectiva, que se comprometa, a través de un tratado internacional como el consultado, o mediante un acto interno, a facilitar la utilización racional de los productos químicamente peligrosos objeto de comercio internacional, no solamente es posible, sino totalmente acorde con sus deberes constitucionales. Los plaguicidas y los productos químicos industriales son sustancias que pueden causar daños a la salud humana y en el ambiente. Ante tal amenaza, el Convenio de Rotterdam proporciona a las Partes la posibilidad de conocer de antemano la composición y los efectos de algunos productos químicos, los cuales son expresamente señalados en su Anexo III.

Las medidas idóneas que el Estado tome para regular la comercialización y el empleo de dichos productos en actividades industriales, agrícolas, etc. resultan conformes con su deber de preservar los mencionados valores de rango constitucional. De ahí que los deberes que asumiría el Estado en caso de aprobar definitivamente este Convenio resultan legítimos, conforme al Derecho de la Constitución. Se estaría ante una decisión soberana del Estado de someterse a las obligaciones contenidas en el Convenio, para contribuir a la protección de la salud de las personas y la integridad del medio ambiente, por lo que se puede concluir que, en términos generales, de las cláusulas del Convenio de Rotterdam, cuya aprobación es sometido a consulta, no se observan vicios de inconstitucionalidad” (resolución número 2008-018207 de las 18:15 horas del 10 de diciembre del 2008). Con lo que se verifica que este Tribunal ha reconocido el riesgo que puede entrañar el uso de los plaguicidas y la trascendencia de adoptar medidas idóneas para regular su empleo.

En el ordenamiento jurídico costarricense existe diversa normativa legal y reglamentaria de la que se deriva que la actividad de importación, fabricación, comercialización y empleo de los plaguicidas está fuertemente sometida a la potestad de policía del Estado, en aras de garantizar el derecho a la salud y al medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado (…)”.

VII.Sobre el caso concreto. En el sub lite, la Sala considera que se debe declarar con lugar el recurso de amparo. Como puede constatarse de los autos, el argumento planteado por la parte recurrente se circunscribe a afirmar que existe un riesgo en la agricultura de agroquímicos que contienen neonicotinoides como ingrediente activo, llegando a la conclusión de que es altamente peligroso para distintas especies de abejas, de manera que debería prohibirse la utilización de tres compuestos: clotianidina, thiametoxam e imidacloprid. Por su parte, están los alegatos del Ministerio de Agricultura y Ganadería, que señalan que, al menos, en la actualidad, no existe una afectación clara y evidente en nuestro país en los términos denunciados por el tutelado. Según explica dicho ministerio, con lo que hasta ahora tienen de pruebas y evidencias científicas, no es procedente la prohibición o restricción de las sustancias clotianidina, tiametoxan e imidaclorpid en Costa Rica, ya que no se tiene ningún caso documentado de que el uso agrícola en Costa Rica de las formulaciones a base de neonicotinoides haya causado afectación a las poblaciones de abejas y otros polinizadores.

De una lectura de las certificaciones expedidas por el Servicio Fitosanitario del Estado (autoridad competente en la materia), se acredita que desde 1994 se utilizan en nuestro país formulaciones a base de neonicotinoides, estando autorizados los usos en cultivos como algodón, tomate, piña, chayóte, chile dulce, melón, plantas ornamentales, plátano, caña de azúcar, café, sandía, banano, pastos, naranja, salvia, cítricos, papaya, arroz, calabacín, pepino y yuca. Por haberse considerado oportuno y prudente, este Tribunal solicitó un informe técnico tanto a la Facultad de Ciencias Agroalimentarias de la Universidad de Costa Rica, como a la Coordinadora del Laboratorio de Fitopatología y Biocontroladores de la Escuela de Agronomía del Instituto Tecnológico de Costa Rica, a fin de que se pronunciaran sobre el cuestionamiento planteado en este proceso. En ese sentido, la Universidad de Costa Rica informó lo siguiente: “(...) numerosos documentos confirman efectos negativos en abejas melíferas y silvestres, las cuales son importantes polinizadores de cultivos y otras plantas. El análisis documental indica diferentes vías de exposición a neonicotinoides de estos efectos en el campo;

• 3)la Unión Europea prohibió el uso y la venta de semillas tratadas con neonicotinoides en 2013, y la prohibición sigue en efecto en 2018. Los Estados Unidos presentaron propuestas para mitigar el riesgo a polinizadores y en 2019 iniciará la revisión de riesgos a los polinizadores, a fin de ajustar las regulaciones;
• 4)a pesar de que en Costa Rica no hay evidencia científica de esta situación, es conocido el uso constante de estos productos en actividades agrícolas. Considera la investigadora Dra. Helga Blanco Metzler que los neonicotinoides tienen capacidad de acumularse en polen y néctar, así como ser acarreados por el viento, lo cual pone en peligro a especies polinizadoras, lo cual amenaza la seguridad alimentaria y la biodiversidad del país;
• 5)la autora concluyó que estudios científicos de la Unión Europea y Estados Unidos, aportes de ONG y apicultores, confirman que el uso de neonicotinoides constituye un riesgo para las poblaciones de abejas melíferas; además, que la reducción de la población de polinizadores es una amenaza a la seguridad alimentaria, a la exportación de productos agrícolas y a la biodiversidad Por otro lado, la Coordinadora del Laboratorio de Fitopatología y Biocontroladores de la Escuela de Agronomía del Instituto Tecnológico de Costa Rica, señaló que, según estudios, los neonicotinoides son altamente solubles, sistémicos, por lo que son traslocados a todas las partes de la planta, incluyendo el polen y el néctar. Indica dicha funcionaría que, según estudios realizados, se determinó que el 72% de las frutas, 45% de los vegetales y 50% de las muestras de miel evaluadas, presentaban residuos de al menos dos neonicotinoides. Asimismo, ella explica que otros estudios practicados en ratas macho adultas, demostraron que puede generar, tras su consumo, trastornos reproductivos, efectos adversos en el tejido testicular, espermatogénesis, viabilidad de espermatozoides y esterilidad. La Coordinadora del Laboratorio de Fitopatología y Biocontroladores menciona en su informe técnico que otros estudios con animales revelan que la exposición prenatal a insecticidas neonicotinoides tales como el imidacroprid inducen a déficits neuroconductuales; además, otras investigaciones determinaron que diferentes sustancias químicas, dentro de estas el imidacloprid, se asociaba a un defecto en el corazón llamado “Tetralogy of Fallot”, la cual es una afectación cardíaca congénita que involucra cuatro anormalidades que ocurren juntas, incluido un tabique defectuoso entre los ventrículos y el estrechamiento de la arteria pulmonar. La funcionaría consultada explica que estudios concluyeron que mediante la ingesta de frutas y bebidas con exposición a insecticidas neonictoinoides, generaron dolor de cabeza, fatiga general, temblor en los dedos, alteración en la memoria a corto plazo, fiebre, tos, palpitaciones, dolor de pecho, dolor de estómago, mialgia, espasmos musculares, debilidad muscular, anomalía de la frecuencia cardíaca. Finalmente, dicha Coordinadora del Laboratorio de Fitopatología y Biocontroladores, afirma que los insecticidas neonicotinoides pueden tener un impacto en la salud humana al interrumpir el sistema hormonal; además, los insecticidas neonicotinoides tienen un efecto sobre la expresión del gen de la aromatasa y potencialmente puede alterar la producción de estrógenos.

VIII.Así las cosas, en razón de que los órganos técnicos consultados por esta Sala concluyeron que el uso de neonicotinoides podría constituir un riesgo para las poblaciones de abejas melíferas; además, que la reducción de la población de polinizadores es una amenaza a la seguridad alimentaria, a la exportación de productos agrícolas y a la biodiversidad, y por último, que estudios han concluido que mediante la ingesta de frutas y bebidas con exposición a insecticidas neonictoinoides, generaron dolor de cabeza, fatiga general, temblor en los dedos, alteración en la memoria a corto plazo, fiebre, tos, palpitaciones, dolor de pecho, dolor de estómago, mialgia, espasmos musculares, debilidad muscular, anomalía de la frecuencia cardíaca, siendo que además pueden tener un impacto en la salud humana al interrumpir el sistema hormonal, así como generar un efecto sobre la expresión del gen de la aromatasa y potencialmente puede alterar la producción de estrógenos, este Tribunal Constitucional estima que existen suficientes elementos e indicios en este proceso para tener por acreditada la aducida lesión al ordinal 50, de la Constitución Política, que ha sido planteada por el recurrente en este proceso.

Recuérdese que esta jurisdicción está llamada -constitucionalmente- a tutelar los derechos fundamentales de las personas; entre ellos, además de la vida y la salud de las personas, el medio ambiente, la seguridad alimentaria y la biodiversidad, elementos que según se ha podido apreciar de los autos, podrían estar en riesgo por el uso de neonicotinoides. La Administración Central no se encuentra exenta de responsabilidad, pues también está en el deber de actuar en forma eficaz y anticipada, para evitar posibles eventos que degraden el medio ambiente y comprometan su sostenibilidad. En la especie, se ha podido observar que los plaguicidas y productos químicos industriales denunciados por el recurrente (neonicotinoides) son sustancias que podrían causar daños a la biodiversidad, incluyendo a las poblaciones de abejas melíferas, así como a la salud pública. El Ministerio de Agricultura y Ganadería enfatiza en este amparo que, en el caso específico de los neonicotinoides, no cuentan con certeza científica del daño alegado por el recurrente.

Sin embargo, debe recordársele a dicha cartera, la obligatoria aplicación de los principios que rigen la materia ambiental; entre ellos, los principios preventivo y precautorio, desarrollados líneas arriba. De modo tal, que no basta con afirmar que, actualmente, no se cuenta con certeza científica para demostrar el daño denunciado por el promovente, ya que como se ha visto en este recurso de amparo, existen múltiples criterios técnicos nacionales, decisiones y acuerdos internacionales, así como estudios científicos documentados en materia ambiental, que arrojan el potencial riesgo en la utilización de tales plaguicidas y productos químicos industriales denunciados por el recurrente (neonicotinoides). Precisamente, el principio precautorio, contemplado tanto en el ordinal 11, de la Ley de Biodiversidad (N° 7788), como en el principio 15, de la Declaración de Río, aplica cuando existe falta de certeza científica sobre los riesgos y sus impactos, es decir, cuando no existe certeza si una sustancia causa un grave impacto ambiental intolerable, pero existe información suficiente que se ha evaluado y el resultado es la falta de certeza, como justamente ocurre en este caso de los neonicotinoides.

En consecuencia, estima este Tribunal que, en aplicación del principio precautorio vigente en materia ambiental, así como diversos instrumentos internacionales que regulan esta rama (entre ellos, la Declaración de Río y el Convenio de Rotterdam para la Aplicación del Procedimiento de Consentimiento Fundamentado Previo a Ciertos Plaguicidas y Productos Químicos Peligrosos Objeto del Comercio Internacional), sin dejar atrás la tutela especial que indican los artículos 21 y 50, de la Constitución Política, la cual esta Sala está llamada a proteger, lo que corresponde en el sub lite es acoger el recurso de amparo incoado, con las consecuencias que se dirán en la parte dispositiva de la sentencia.

IX.Nota del Magistrado Salazar Alvarado. En asuntos ambientales, es también criterio del suscrito, de que si ya ha habido intervención de la Administración Pública, considero que su conocimiento y resolución corresponde a la jurisdicción contenciosa administrativa. No obstante, sí entro a conocer el fondo del asunto cuando están de por medio otros derechos de las personas afectadas, entre ellos, la salud, la calidad de vida y el derecho a gozar de un ambiente sano y libre de contaminación (artículo 50, de la Constitución Política), tal y como sucede en este caso, en el que existen informes técnicos (véase documento suscrito por la Coordinadora del Laboratorio de Fitopatología y Biocontroladores) donde se indica sobre las posibles afectaciones a la salud humana por el uso de neonicotinoides, entre ellos: que la exposición prenatal a insecticidas neonicotinoides tales como el imidacroprid inducen a déficits neuroconductuales; que diferentes sustancias químicas, dentro de estas el imidacloprid, se asociaba a un defecto en el corazón llamado “Tetralogy of Fallot”, la cual es una afectación cardíaca congénita que involucra cuatro anormalidades que ocurren juntas, incluido un tabique defectuoso entre los ventrículos y el estrechamiento de la arteria pulmonar; que mediante la ingesta de frutas y bebidas con exposición a insecticidas neonictoinoides, generaron dolor de cabeza, fatiga general, temblor en los dedos, alteración en la memoria a corto plazo, fiebre, tos, palpitaciones, dolor de pecho, dolor de estómago, mialgia, espasmos musculares, debilidad muscular, anomalía de la frecuencia cardíaca; que los insecticidas neonicotinoides pueden tener un impacto en la salud humana al interrumpir el sistema hormonal; además, que los insecticidas neonicotinoides tienen un efecto sobre la expresión del gen de la aromatasa y potencialmente puede alterar la producción de estrógenos, todo con violación del derecho a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, la salud, y un nivel digno de calidad de vida.

X.Documentación aportada al expediente. Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de treinta días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en Sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial N° 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la Sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.

Por tanto:

Se declara con lugar el recurso. Se ordena a Luis Renato Alvarado Rivera, en su condición de Ministro de Agricultura y Ganadería, o a quien en su lugar ocupe ese cargo, que en el plazo de UN AÑO, contado a partir de la notificación de esta sentencia, en coordinación con el Servicio Fitosanitario del Estado, el Laboratorio de Fitopatología y Biocontroladores de la Escuela de Agronomía del Instituto Tecnológico de Costa Rica y la Facultad de Ciencias Agroalimentarias de la Universidad de Costa Rica, elabore un estudio científico sobre los efectos en la salud, la biodiversidad y el ambiente en Costa Rica del uso de agroquímicos que contengan neonicotinoides. De encontrarse riesgos o daños graves en la salud, la biodiversidad o el ambiente, incluidas las poblaciones de abejas melíferas, deberá adoptar las medidas correspondientes para resguardar esos bienes constitucionales. Lo anterior se dicta con la advertencia de que, según lo establecido por el artículo 71, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se impondrá prisión de tres meses a dos años o de veinte a sesenta días multa, a quien recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir, dictada dentro de un recurso de amparo y no la cumpliere o no la hiciere cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado.

Se condena al Estado al pago de las costas, daños y perjuicios ocasionados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. Notifíquese la presente resolución a Luis Renato Alvarado Rivera, en su condición de Ministro de Agricultura y Ganadería, o a quien en su lugar ocupe ese cargo, en forma personal. Los Magistrados Salazar Alvarado y Esquivel Rodriguez, ponen nota.- Fernando Castillo V.

Paul Rueda L. Luis Fdo. Salazar A.

Jorge Araya G. Marta Eugenia Esquivel R.

Alicia Salas T. Lucila Monge P.

Nota de la Magistrada Esquivel Rodríguez.

I. En relación a la seguridad alimentaria

En el presente asunto comparto la posición de la mayoría respecto a la declaratoria con lugar. Lo anterior, pues efectivamente existe alguna evidencia de los órganos técnicos consultados por esta Sala que el uso de neonicotinoides podría constituir un riesgo para las poblaciones de abejas melíferas; además, que la reducción de la población de polinizadores es una amenaza a la seguridad alimentaria, a la exportación de productos agrícolas y a la biodiversidad. Por ende, se constata la violación al artículo 50 de la Constitución Política. Sin embargo, considero prudente que se debe agregar un apartado adicional referente al tema de la seguridad alimentaria y su importancia, aspecto que, respetuosamente, estimo que no se atendió de forma expresa en el voto de mayoría. Al respecto, advierto que es adecuado recordar que este Tribunal, mediante sentencia número 2019-004046 de las 09:30 horas del 08 de marzo de 2019, con redacción de esta Magistrada, estableció que existe una obligación del Estado en su totalidad de garantizar el derecho a la alimentación, el cual se considera cumplido cuando las personas tienen acceso físico y económico, en todo momento, a la alimentación adecuada y a los medios para obtenerla.

De esta manera, existe seguridad alimentaria cuando toda la población, y en todo momento, tiene acceso físico, social y económico a alimentos seguros y nutritivos que satisfacen sus necesidades dietéticas y preferencias alimentarias para una vida activa y saludable. Asimismo, el derecho a la alimentación y a la seguridad alimentaria implica una serie de principios que se deben cumplir, entre los cuales encontramos la disponibilidad, el consumo, y la utilización biológica de los alimentos. Así, siguiendo lo indicado en el voto señalado, la disponibilidad se refiere a la cantidad y calidad de los alimentos que la población tiene disponibles para su consumo a escala local, regional o nacional. Respecto, al acceso, se entiende como la capacidad de la población para adquirir los alimentos (comprar o producir) suficientes y variados para cubrir sus necesidades nutricionales, depende del precio, la disponibilidad, el poder adquisitivo, y el autoconsumo de alimentos.

Se refuerza el hecho de que el acceso de la población vulnerable a alimentos debe ser garantizado por el área de protección social, con la finalidad de fortalecer los núcleos de las familias, apoyar poblaciones en desventaja social, (entrega de recursos temporales, incentivo para el desarrollo de capital social, incentivo para la capacitación y desarrollo de competencias laborales), servicios de bienestar social para adultos mayores, personas en indigencia y aquellos con discapacidad. Por otra parte, respecto al consumo se indica que está condicionado por la producción de alimentos en el hogar, el nivel de ingresos, el tamaño de la familia, la distribución intrafamiliar de los alimentos, la educación nutricional, los conocimientos en la selección, la preparación y la cocción, según las costumbres y tradiciones del lugar, el efecto de la publicidad (positivo o negativo) y medios de comunicación en la selección de alimentos para su consumo.

Por último, en cuanto a la utilización biológica, se define como la utilización que hace el organismo de los nutrientes obtenidos de los alimentos, la cual depende tanto del alimento (composición química y combinación con otros alimentos), como del estado nutricional y de salud de las personas que puede afectar la absorción y la bio-disponibilidad de nutrientes de la dieta. Lo anterior, está condicionado por la cobertura y uso de servicios de salud, saneamiento ambiental, programas de fortificación alimentos y alimentación complementaria, entre otras. En este sentido, tomando en cuenta lo señalado en el voto en cuestión, es menester recordarle al Ministerio de Agricultura y Ganadería que, respecto al riesgo de uso en la agricultura de agroquímicos que contienen neonicotinoides, se deben respetar los aspectos mencionados del derecho a la alimentación y a la seguridad alimentaria, pues no se trata únicamente de disponer de cualquier alimento para la población, sino que éstos deben cumplir con la calidad y disposiciones señaladas.

Lo anterior es de suma importancia en el país, pues, según datos de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y Agricultura (FAO), del World Resources Institute y del Instituto Regional de Estudios en Sustancias Tóxicas (IRET) de la Universidad Nacional, Costa Rica es el mayor consumidor de plaguicidas químicos del mundo en la agricultura. Específicamente, datos del World Resources Institute presenta al país como el mayor consumidor de plaguicidas en el mundo, con 51.2 kg por hectárea. Igualmente, datos del 2015 en poder del Instituto Regional de Estudios en Sustancias Tóxicas (IRET) de la Universidad Nacional (UNA) revelan que en el país se usan en promedio 18,2 kilogramos de plaguicidas por hectárea de cultivo agrícola. Por lo tanto, estos datos denotan una preocupante realidad para el país. De este modo, estimo adecuado indicarle al Ministerio recurrido que el derecho a la alimentación y a la seguridad alimentaria son derechos fundamentales que el Estado debe garantizar asumiendo políticas que los refuercen, adoptando los principios de universalidad e igualdad para lograr la satisfacción de este derecho elemental para la vida.

Nótese que de los autos que constan en el expediente y lo informado bajo juramento por el Ministro de Agricultura y Ganadería, no se logra comprobar que esa Cartera Ministerial haya iniciado algún protocolo o propuesta respecto a la posible violación a la seguridad alimentaria por el riesgo de uso en la agricultura de agroquímicos que contienen neonicotinoides como ingrediente activo, tal y como claramente lo señala el estudio realizado por la Facultad de Ciencias Agroalimentarias de la Universidad de Costa Rica. Asimismo, la autora de ese informe concluyó que estudios científicos de la Unión Europea y Estados Unidos, aportes de ONG y apicultores, confirman que el uso de neonicotinoides constituye no solo un riesgo para las poblaciones de abejas melíferas, sino que además la reducción de la población de polinizadores es una amenaza a la seguridad alimentaria. Es claro también que no existieron estas especificaciones en el país que incorporen las variables de nuestro medio ambiente pero, de contar con políticas más eficaces, ya el país estaría en proceso de análisis de una posible afectación, siendo que no requiere de una orden de la Sala Constitucional.

Por consiguiente, así como ha sido indicado en la jurisprudencia de este Tribunal, el Estado costarricense está en el deber de actuar en forma eficaz y anticipada, para evitar la ocurrencia de eventos que degraden el medio ambiente y comprometan su sostenibilidad, siendo en este caso específico que se garantice y proteja el derecho a la alimentación. De esta forma, se verifica que esta Cámara Constitucional ha reconocido el riesgo que puede entrañar el uso de los plaguicidas y la trascendencia de adoptar medidas idóneas para regular su empleo (véase, por ejemplo, la sentencia número 2011-016937 de las 14:36 horas del 7 de diciembre de 2011). En síntesis, al momento de analizar el uso en la agricultura de agroquímicos que contienen neonicotinoides como ingrediente activo, se debe respetar y tutelar estos derechos y los principios que ellos contienen.

II. En relación al trámite de registros del Servicio Fitosanitario del Estado

Por otra parte, me parece relevante hacer mención a la gestión presentada por Guido Vargas Artavia, en su condición de Representante Legal del sindicato denominado Unión Nacional de Pequeños y Medianos Productores Agropecuarios Costarricenses (UPANACIONAL). Lo anterior, pues en ese documento se deja evidencia que en el país el Servicio Fitosanitario del Estado tarda más de cinco años en registrar nuevos plaguicidas. Esta situación no solo vulnera el derecho a la alimentación mencionado en el apartado anterior, sino que además lesiona el derecho fundamental al buen funcionamiento de los servicios públicos. Esto, ya que, este Tribunal, en varias ocasiones, ha señalado que todos los servicios públicos prestados por las administraciones públicas -incluidos los asistenciales o sociales- están regidos por una serie de principios que deben ser observados y respetados, en todo momento y sin excepción alguna, por los funcionarios públicos encargados de su gestión y prestación.

De esta forma, nuestra Constitución Política recoge, implícitamente, el derecho fundamental de los administrados al buen y eficiente funcionamiento de los servicios públicos, esto es, que sean prestados con elevados estándares de calidad, el cual tiene como correlato necesario la obligación de las administraciones públicas de prestarlos de forma continua, regular, célere, eficaz y eficiente (véase, entre otras, la sentencia número 2004-07532 de las 16:03 horas del 13 de julio de 2004). Por consiguiente, considero que si el Servicio Fitosanitario del Estado y el Ministerio de Agricultura y Ganadería tarda tanto tiempo en registrar nuevos plaguicidas estarían actuando de forma ineficiente e irracional, lo cual conllevaría la violación de los derechos fundamentales indicados. Además, recordemos que, según la normativa vigente, a estas instituciones, en conjunto con otras del Estado, tienen la misión de promover el desarrollo de capacidades técnicas y de gestión empresarial en los sistemas productivos y en las organizaciones agropecuarias, que promueven la competitividad, equidad y sostenibilidad social, económica y ambiental de la actividad agropecuaria.

En este sentido, el Ministerio de Agricultura y Ganadería debe otorgar servicios de calidad, oportunos y eficaces tendientes al apoyo de los pequeños y medianos productores en la satisfacción de las necesidades de seguridad, soberanía alimentaria y nutricional, con responsabilidad productiva, social y ambiental y que posibilite una articulación exitosa en el desarrollo agropecuario nacional. No obstante, como se mencionó, ese Ministerio y sus dependencias no están actuando de forma eficiente y eficaz, lo cual perjudica a los productores nacionales. Para evidenciar esta situación, nótese que, por ejemplo, según una noticia publicada el 16 de diciembre del presente año en el diario La Nación, “en 12 años no ha sido posible registrar nuevos agroquímicos Continúa la noticia explicando que “esto deja a Costa Rica en desventaja competitiva al ser nuestra productividad más baja y no poder combatir de manera eficaz las plagas, cuyo daño a las plantaciones ya registran una pérdida de hasta el 20% de las cosechas Asimismo, la Comisión Europea referente al uso de plaguicidas en la Unión Europea prohibirá el uso de ciertos plaguicidas en enero del 2020 por los riesgos que implica su uso para la salud humana y el ambiente.

De esta forma, si en Costa Rica se tarda tanto tiempo en el registro de nuevos plaguicidas y su sustitución por otros que han sido prohibidos en otras partes del mundo, en este caso Europa, esto supondría una desventaja para los productos nacionales, pues no podríamos vender en esos mercados, siendo que perderíamos competitividad a nivel mundial. Esto también queda evidenciado en la noticia comentada, ya que en la misma se indica que “entre los sectores que se verán más afectados está el bananero, el cual siembra un área de 42.000 hectáreas, da 40.00 empleos directos y 100.000 indirectos. También el piñero, que tiene 40.000 hectáreas cultivadas y genera 28.000 empleos directos y 105.000 indirectos”. Por lo tanto, es obligación del Ministerio de Agricultura y Ganadería y sus dependencias, así como otras instituciones del Estado encargadas de estos temas, ejercer controles de forma eficiente, no siendo aceptable que se dure tantos años en el registro de plaguicidas.

Lo anterior, sin que ello implique disminuir los controles, siendo que lo que se requiere es eficiencia en la gestión. Es en este punto que estimo importante señalar lo indicado por la Dra. Helga Blanco Metzler, especialista en entomología de la Facultad de Ciencias Agroalimentarias de la Universidad de Costa Rica, en el presente asunto. Así, esta especialista señala varias recomendaciones acerca de cómo se debe proceder en la actualidad, entre ellas “propiciar en los agricultores un cambio en el manejo de plagas basados en productos más nobles con el ambiente y donde se aplique el manejo integrado de plagas”. Además, “incentivar a las empresas de agroquímicos a inscribir moléculas más nobles con el ambiente, que sean alternativas al uso de neonicotinoides”. Por último, como un punto crítico, indica que “se requiere agilizar el sistema de registro de plaguicidas sin reducir los controles ambientales, para tratar de registrar alternativas a los neonicotinoides”.

Por lo tanto, considero que el Estado debe seguir estas recomendaciones si pretende tutelar no solo el derecho a la alimentación, sino también el derecho fundamental de los administrados al buen y eficiente funcionamiento de los servicios públicos, y así, promover un mercado respetuoso del ambiente pero que también sea más competitivo y eficiente para los productores y consumidores nacionales.

Marta Esquivel Rodriguez Magistrada Sala Constitucional