Res. 24745-2019 Sala ConstitucionalRes. 24745-2019 Sala Constitucional

1 Res. Nº 2019-024745 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las doce horas y diez minutos de once de diciembre de dos mil diecinueve.

Acción de inconstitucionalidad promovida por CARLOS MANUEL MUÑOZ ALVAREZ, portador de la cédula de identidad número 1-0556-0921, casado, empresario, vecino de Abangares en representación de MCC MINING CO SOCIEDAD ANONIMA, con cédula de persona jurídica No. 3101347043; contra el artículo 1°, párrafos 4° y 5° de la Ley No. 8904. Reforma Código de Minería y sus reformas. Ley para declarar a Costa Rica país libre de Minería Metálica a Cielo Abierto.

Resultando:

1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 11:10 horas del 9 de octubre de 2019, el accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad del artículo 1, párrafos cuarto y quinto de la Ley No. 8904. Reforma Código de Minería y sus reformas ley para declarar a Costa Rica país libre de Minería Metálica a Cielo Abierto. Alega que la acción se dirige a cuestionar dos aspectos: 1) Que sólo se puedan otorgar las concesiones (así como permisos de exploración y beneficios de materiales) para la exploración de minería metálica a “cooperativas de trabajadores” y,; 2) Que dichas concesiones solo puedan ser para desarrollar “minería a pequeña escala”. Manifiesta que los párrafos impugnados lesionan el principio de igualdad, pues contienen una discriminación sin base objetiva. En ese sentido, la ley hace una diferencia privilegiada a favor de las “cooperativas de trabajadores”, al ser esa figura legal, la única que puede solicitar válidamente una concesión para la explotación de minería metálica. A partir de esa disposición, se ven afectadas otras personas, físicas o jurídicas, como pueden ser sociedades anónimas. Lo relevante de este caso es que no existe una razón objetiva que sustente dicha diferencia de trato, en detrimento de otras formas de organización. Esto sería requisito necesario según ha considerado la Sala Constitucional (voto No. 3356-2007). Señala el actor, que en la sentencia No. 2016-2711, el Tribunal indicó que el fin de imponer como restricción que solo se darán concesiones a cooperativas de trabajadores, radica en el hecho de que no proliferen títulos a razón de cada persona física; sin embargo, ese mismo fin se podría cumplir con permitir el otorgamiento de este tipo de concesiones a otro tipo de personas jurídicas, por ejemplo sociedades anónimas, y no solo a favor de una en particular, como sucede actualmente. Por otra parte, indica que los párrafos impugnados no superan el test de proporcionalidad en sentido amplio. En la sentencia 2016-2711, la Sala, sin denominarlo así, analizó el principio de idoneidad y determinó que es constitucionalmente válido que se regule la cantidad de concesiones de este tipo, en pro de la finalidad ambiental y, por ende, restringir las concesiones a solo personas jurídicas es idóneo. Sin embargo, la norma no supera el test referido al principio de necesidad, pues ese fin ambiental, que busca controlar la cantidad de concesiones, será solo alcanzable otorgando concesiones exclusivamente a las cooperativas de trabajadores? La respuesta parece ser negativa. Por último, y en relación con el principio de proporcionalidad, se echa de menos por parte del legislador un análisis del costo/beneficio de tal decisión, pues la misma parte de la premisa errónea de que a mayor escala, mayor irresponsabilidad o daños ambientales por parte del concesionario.

2.- Para efectos de legitimación, señala que deriva del artículo 75, párrafo 1° de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. El asunto previo es una Evaluación Ambiental Preliminar presentada ante SETENA para la extracción aurífera subterránea Leona de Boston, que se tramita en el expediente No. 760-2003. En este asunto se dictó la resolución No. 426-2019-SETENA que ordenó archivar la gestión y no continuar con el proceso de evaluación. Contra esa resolución se interpuso recurso de revocatoria y apelación en subsidio, los cuales están pendientes de resolución.

3.- Por resolución de las 10:00 hrs. del 15 de noviembre de 2019, se solicitó a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA) la remisión del expediente No. FEAP 760-2003-SETENA. El expediente se recibió el 25 de noviembre del 2019.

4.- El artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional faculta a la Sala a rechazar de plano o por el fondo, en cualquier momento, incluso desde su presentación, cualquier gestión que se presente a su conocimiento que resulte ser manifiestamente improcedente, o cuando considere que existen elementos de juicio suficientes para rechazarla, o que se trata de la simple reiteración o reproducción de una gestión anterior igual o similar rechazada.

Redacta Magistrado Castillo Víquez; y,

Considerando:

I.- SOBRE LA INADMISIBILIDAD DE LA ACCIÓN. El artículo 75, párrafo 1° de la Ley de la Jurisdicción Constitucional exige la existencia de un asunto pendiente de resolución en que se invoque la inconstitucionalidad como medio razonable de amparar el derecho o interés que se considera lesionado, como requisito para la interposición de la acción. Ello no hace referencia a una simple formalidad procesal, ni se trata de un detalle inocuo e intranscendente para complicar y entorpecer el control constitucional. Se trata de una manifestación directa del principio según el cual la función jurisdiccional, de la cual forma parte sustancial y fundamental el control constitucional, se ejerce mediante la resolución de controversias que sean reales y encuentren remedio en una sentencia definitiva. Como bien se ha dicho en otros estrados, el ejercicio de la Jurisdicción es legítimo como último remedio, cuando sea necesario para la determinación de una real, sincera y vital controversia entre individuos. Así pues, la demostración de que existe una controversia sobre la cual incide la aplicación de una disposición que se alega como inconstitucional se exige para mantener la función jurisdiccional dentro de un marco propio de acción. Así como la Constitución limita y enmarca el funcionamiento de los poderes públicos, también esta Sala, como integrante de aquellos, no es enteramente libre e ilimitada en sus acciones. La Sala no puede actuar más allá de lo que la Constitución le permite actuar.

II.- En este contexto, no basta que exista un asunto pendiente dentro del cual se apliquen o puedan aplicarse las disposiciones normativas que se acusan de inconstitucionales. Es preciso además, que la acción de inconstitucionalidad sea medio razonable de amparar la defensa del derecho o interés que se considera lesionado, esto es, que con la declaratoria de inconstitucionalidad que eventualmente realice la Sala, el accionante obtenga un beneficio dentro del proceso o procedimiento subyacente a la acción, sin que necesariamente ello signifique la obtención plena de sus pretensiones dentro del asunto previo. Ahora bien, la razonabilidad de la acción de inconstitucionalidad como medio de defensa del accionante no sólo debe analizarse dentro del contexto del asunto previo, sino inmersa en el marco jurídico constitucional que rige las actuaciones de esta Sala. No es posible aceptar como medio razonable acciones que tiendan a infringir la Constitución Política en cuanto a sus efectos, ni procesos subyacentes ficticios o irreales, pues en tales casos se propiciarían acciones inconstitucionales, en un caso, o contrarias al principio del ejercicio de la función jurisdiccional dentro del marco de la solución de controversias.

III.- SOBRE EL CASO CONCRETO. Luego de analizados los argumentos del actor, la Sala concluye que la acción debe ser rechazada de plano, de conformidad con las razones que se exponen a continuación. En primer lugar, en razón del objeto. El accionante estima que esas disposiciones son inconstitucionales por infringir los principios de igualdad y proporcionalidad. Señala que la norma cuestionada solamente permite otorgar concesiones para la explotación de minería metálica a las cooperativas de trabajadores dedicadas a la minería en pequeña escala. Alega que esto supone establecer un trato discriminatorio entre esta figura jurídica y otras de distinta naturaleza, pero conformadas por personas físicas, discriminación que finalmente alcanza a las personas físicas. Como bien puede deducirse de lo expuesto, la pretensión del accionante es que se declare inconstitucional la excepción que hace la norma en relación con otorgar la concesión a “cooperativas de trabajadores”, pues considera que el otorgamiento de concesiones podría hacerse, también, a favor de otro tipo de personas, sea físicas o jurídicas, sin que ello vaya en detrimento del derecho al medio ambiente sano. Analizados los argumentos del actor, es importante destacar que este plantea una inconstitucionalidad por omisión relativa, aunque no lo hace de forma técnica ni formal. Para efectos aclaratorios, hay que tener presente que las normas infraconstitucionales que conceden un beneficio a un determinado grupo, pueden incurrir en una inconstitucionalidad por omisión relativa. Es bien sabido que este tipo de constitucionalidad tiene dos vertientes. La primera, cuando la norma legal que se dicta incumple determinados contenidos o previsiones del mandato constitucional, con lo que no se satisface las exigencias constitucionales impuestas al legislador. La segunda, se asocia con la exclusión de un determinado grupo no contemplado a la hora de legislar o dictar una norma de carácter general. En estos supuestos, se vulnera el principio de igualdad, “(…) bien porque excluye expresamente a un grupo determinado de individuos sin razón aparente, de un beneficio al que tendrían derecho o una expectativa fundada; bien, porque el enunciado al regular ese beneficio, lo hace a favor de un grupo determinado y guarda silencio sobre el resto. Según la doctrina, puede suceder que la disposición, guarde silencio sobre la situación jurídica de otro grupo de sujetos, que debieran recibir el mismo trato, bien porque no hay motivo que permita distinguir su situación de la de otros, bien porque forman parte, como los primeros, de un mismo grupo de personas cuya situación debe ser regulada unilateralmente, por así lo ordena la Constitución. Del enunciado cabe derivar entonces una norma implícita, que regula de modo distinto en la norma explícita, la situación jurídica de este grupo de personas omitidas por el precepto, y esa diferenciación, puede ser contraria a la Constitución por vulnerar el principio de igualdad[1]”. (Véase el voto de minoría de la sentencia n.° 8763-04 de la Sala Constitucional).

Es claro entonces, que el objeto de la acción no fue correctamente planteado, pues la alegada inconstitucionalidad de las normas no es por lo que disponen, sino por lo que no regulan (al no incluirse a otras figuras jurídicas como habilitadas para solicitar una concesión), situación que cabe dentro de los supuestos de inconstitucionalidad por omisión.

IV.- El segundo motivo para rechazar esta acción es que la empresa carece de legitimación, pues si bien cuenta con un asunto previo, este no es medio razonable de amparar el derecho que se considera lesionado. En el presente asunto, estamos en presencia de una norma que otorga un beneficio a un grupo de personas organizadas a través de una figura jurídica concreta: la cooperativa, para el desarrollo de una actividad concreta también: explotación de minería de pequeña escala. Al hacerlo, excluye a otros posibles beneficarios, quienes podrían organizarse a través de otras figuras legales como sociedades anónimas. No obstante, llegados a este punto es preciso notar que la eventual declaratoria con lugar de la acción, no tendría como consecuencia un resultado favorable para la empresa actora en el asunto previo. Lo resuelto en la acción, en nada la beneficiaría, pues la consecuencia de la declaratoria de inconstitucionalidad –y consiguiente anulación de la norma, nulidad que es solicitada por el propio accionante cuando en su petitoria claramente solicita que se “anulen los párrafos cuarto y quinto del artículo primero de la Ley No. 8904”-, sería que el beneficio se anule para las cooperativas de trabajadores, lo que en nada incide ni mejora la situación actual de la empresa accionante. Recuérdese que es requisito esencial del procedimiento de la acción, dado su carácter de remedio incidental, que la eventual declaratoria de inconstitucionalidad, tenga incidencia o conexidad con el asunto principal, esto es, que sea un medio razonable para amparar el derecho o interés que se considera lesionado, pues se ha señalado reiteradamente la inexistencia de una acción popular en materia de control de constitucionalidad de las normas en nuestro derecho, siendo la regla general el carácter incidental de la acción y el acceso directo al control, la excepción (artículo 75 de la Ley de Jurisdicción Constitucional).

V.- Por otra parte, debe rechazarse también, la pretensión subsidiaria del accionante, pues este Tribunal solo tiene competencias de “legislador negativo”, anulando normas, y no como legislador positivo, dictando normas legales. Así, no habría forma alguna en que la Sala pudiera extender el beneficio otorgado a las cooperativas, a otras figuras legales, pues esto excedería las competencias que el legislador le otorgó. Así entonces, cuando el actor solicita a esta Sala que “de forma subsidiaria se emita una sentencia interpretativa en donde la Sala Constitucional establezca que, en donde los párrafos cuarto y quinto del artículo primero de la Ley No. 8904 hacen referencia a “cooperativas de trabajadores”, debe entenderse también como constitucionalmente válido, el otorgamiento de concesiones a otro tipo de personas jurídicas”, en realidad le está pidiendo a la Sala que legisle, lo cual es totalmente contrario al principio de separación de funciones de nuestro sistema político, y obviamente escapa de las competencias de esta Sala. En este sentido, la Sala ha señalado:

“Si bien este Tribunal Constitucional se encuentra facultado para actuar como un legislador negativo, con la potestad de anular del ordenamiento jurídico todas aquellas normas que considere inconstitucionales, lo cierto es que se encuentra impedido para actuar como un legislador positivo creador de normas. (…) Asimismo, al ser éste un Tribunal que actúa como legislador negativo, queda claro que una eventual sentencia estimatoria, con la consecuente eliminación de la norma, no repararía la omisión indicada por el promovente, por lo que la acción planteada en esos términos, carece de utilidad y por ende es manifiestamente improcedente. Como en este caso, lo impugnado no es en sí el texto de las normas, sino aquello que -a criterio del accionante- omiten, este Tribunal no puede pronunciarse con el fin suplantar competencias de otros órganos o poderes. Bajo tales circunstancias, la acción resulta inadmisible en cuanto a este extremo”. (Voto No. 2009-12210 de las 14:40 horas del 5 de agosto del 2009) (En el mismo sentido voto No. 2018-015584 de las 12:21 hrs. del 19 de setiembre de 2018)

VI.CONCLUSIÓN.- Lo expuesto permite concluir, fácilmente, que la acción no cumple el requisito de ser medio razonable de amparar el derecho que se estima lesionado en el asunto previo, en tanto, aún si se acogiera la acción, el actor no obtendría un resultado favorable en aquel. En razón de lo expuesto, la acción resulta inadmisible por el objeto y debe ser rechazada. El Magistrado Rueda Leal da razones diferentes.

VII.- Razones diferentes del Magistrado Rueda Leal. Respetuosamente, considero que la acción debió rechazarse de plano por motivos diferentes a los expuestos en la sentencia de mayoría. El voto principal parte del hecho de que la eventual declaratoria de inconstitucionalidad de la norma cuestionada no beneficiaría ni mejoraría la situación particular de la parte accionante. En casos análogos, he indicado lo siguiente:

“Tras analizar con detenimiento el punto, no puedo compartir la opinión de la mayoría porque, en el fondo, ignora la tipología de las diferentes sentencias constitucionales.

Generalmente, el control abstracto de constitucionalidad de la Sala lleva a concluir la conformidad o no de una norma con la Constitución Política. Si la norma es declarada inconstitucional, la consecuencia natural es su anulación con efectos ex tunc, toda vez que se ha constatado una contradicción entre dicha norma y el bloque de constitucionalidad, cuya potencia jerárquica expulsa a la primera del ordenamiento jurídico. En estos casos, el sustrato normativo (Normsubstanz) contiene el motivo de la inconstitucionalidad, de manera que procede su remoción, a fin de restaurar el orden constitucional.

Empero, también puede acontecer que la inconstitucionalidad no radique en el sustrato normativo en sí, sino en la relación normativa entre dos o más sujetos derivada de una violación al derecho a la igualdad. Este hecho ocurre cuando la norma lleva a un trato diferenciado o a un favorecimiento inconstitucional por lesión el citado derecho fundamental. En tal caso, el vicio de constitucionalidad no radica, verbigracia, en que cierto beneficio le sea a otorgado o denegado de modo inconstitucional (por ejemplo por ser arbitrario) a determinado sujeto, sino más en que a una persona se le dé pero a la otro no, o bien, en la forma que tal beneficio se ha venido a distribuir. Idéntica lógica aplica cuando se trata de la imposición o exención de alguna carga.

Estos casos se caracterizan porque su solución no es unívoca: el trato puede ser acordado a todos los sujetos, eliminado a todos, o dispuesto de una manera diferente. Ante este panorama, el Tribunal puede declarar la incompatibilidad de la norma con la Constitución pero disponer efectos diferentes a la anulación pura y simple, como establece el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. En particular, un tipo de sentencia posible consiste en declarar la inconstitucionalidad pero conceder a la entidad que emitió la norma cuestionada, un plazo prudencial para emitir una nueva norma que solvente la situación.

Se acota que este último tipo de sentencias, sin embargo, conoce excepciones, como los asuntos en que existe una violación a otro derecho constitucional o una única solución válida. En el primer caso, la propia Sala puede restablecer el orden constitucional toda vez que la lesión al orden constitucional no proviene solo de la afectación al derecho a la igualdad, sino también de otro derecho fundamental; en el segundo, la intensidad de la lesión o sus particulares circunstancias señalan como razonablemente viable solo cierta solución. En tales tipos de sentencia, por las razones expuestas, no se daría incompatibilidad alguna con el principio de autocontención del juez constitucional.

Estas explicaciones deben extrapolarse al sub examine. La parte accionante acusó la existencia de una lesión al principio de igualdad. Ante este reclamo, la resolución de mayoría estableció que no había beneficio para la parte actora con la anulación de la norma, por lo que procedió a rechazar de plano la acción. Si se aplica la teoría expuesta, se observa que la Sala apenas concluyó que la inconstitucionalidad no se encontraba en el sustrato normativo, pero dejó sin atender el reclamo sobre el posible trato diferenciado e inconstitucional, en violación al derecho a la igualdad. Ahí consiste el error del voto de la mayoría, toda vez que el perjuicio que se le hace al recurrente no se reduce a que no se le extienda un beneficio o se le incluya en un impedimento, sino que radica en que a otro sí se le conceda lo anterior mas a él no. Todavía más, de ser procedente el sub judice, la diferenciación de trato impugnada puede llevar a que la norma sea declarada inconstitucional, con la modulación de efectos según el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. No obstante, el voto de mayoría implica que la Sala viene a desconocer sus propias facultades para ajustar los efectos de sus fallos, asumiendo que únicamente es posible la anulación con efectos declarativos, todo en perjuicio procesal de la parte accionante.” (Resolución N° 2017-010912 de las 11:52 horas del 12 de julio de 2017) Lo anterior es aplicable al sub lite. Ahora, aunque no comparto los razonamientos de la mayoría, sí coincido en que la acción debe ser rechazada de plano; sin embargo, lo hago porque en el escrito de invocación de inconstitucionalidad citado por el accionante –el recurso de revocatoria planteado en la vía administrativa– se reclama la inconstitucionalidad del artículo 8 de la Ley 8904. Empero, al acudir a esa norma, se observa que ella no contiene un artículo 8, pues su numeración concluye con el ordinal 4 (sin contar la normativa transitoria). Dado el formalismo que acompaña al proceso de acción de inconstitucionalidad es imprescindible la adecuada identificación de la norma que se cuestiona, sin que la Sala pueda suplir la actividad de las partes en este respecto.

VIII.- DOCUMENTACIÓN APORTADA AL EXPEDIENTE. Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.

Por tanto:

Se rechaza de plano la acción. El Magistrado Rueda Leal da razones diferentes.

Fernando Castillo V.

Presidente a.i.

Fernando Cruz C.

Paul Rueda L.

Luis Fdo. Salazar A.

Jorge Araya G.

Marta E. Esquivel R.

Alicia Salas T.

1 Res. Nº 2019-024745 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las doce horas y diez minutos de once de diciembre de dos mil diecinueve.

Acción de inconstitucionalidad promovida por CARLOS MANUEL MUÑOZ ALVAREZ, portador de la cédula de identidad número 1-0556-0921, casado, empresario, vecino de Abangares en representación de MCC MINING CO SOCIEDAD ANONIMA, con cédula de persona jurídica No. 3101347043; contra el artículo 1°, párrafos 4° y 5° de la Ley No. 8904. Reforma Código de Minería y sus reformas. Ley para declarar a Costa Rica país libre de Minería Metálica a Cielo Abierto.

Resultando:

1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 11:10 horas del 9 de octubre de 2019, el accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad del artículo 1, párrafos cuarto y quinto de la Ley No. 8904. Reforma Código de Minería y sus reformas ley para declarar a Costa Rica país libre de Minería Metálica a Cielo Abierto. Alega que la acción se dirige a cuestionar dos aspectos: 1) Que sólo se puedan otorgar las concesiones (así como permisos de exploración y beneficios de materiales) para la exploración de minería metálica a “cooperativas de trabajadores” y,; 2) Que dichas concesiones solo puedan ser para desarrollar “minería a pequeña escala”. Manifiesta que los párrafos impugnados lesionan el principio de igualdad, pues contienen una discriminación sin base objetiva. En ese sentido, la ley hace una diferencia privilegiada a favor de las “cooperativas de trabajadores”, al ser esa figura legal, la única que puede solicitar válidamente una concesión para la explotación de minería metálica. A partir de esa disposición, se ven afectadas otras personas, físicas o jurídicas, como pueden ser sociedades anónimas. Lo relevante de este caso es que no existe una razón objetiva que sustente dicha diferencia de trato, en detrimento de otras formas de organización. Esto sería requisito necesario según ha considerado la Sala Constitucional (voto No. 3356-2007). Señala el actor, que en la sentencia No. 2016-2711, el Tribunal indicó que el fin de imponer como restricción que solo se darán concesiones a cooperativas de trabajadores, radica en el hecho de que no proliferen títulos a razón de cada persona física; sin embargo, ese mismo fin se podría cumplir con permitir el otorgamiento de este tipo de concesiones a otro tipo de personas jurídicas, por ejemplo sociedades anónimas, y no solo a favor de una en particular, como sucede actualmente. Por otra parte, indica que los párrafos impugnados no superan el test de proporcionalidad en sentido amplio. En la sentencia 2016-2711, la Sala, sin denominarlo así, analizó el principio de idoneidad y determinó que es constitucionalmente válido que se regule la cantidad de concesiones de este tipo, en pro de la finalidad ambiental y, por ende, restringir las concesiones a solo personas jurídicas es idóneo. Sin embargo, la norma no supera el test referido al principio de necesidad, pues ese fin ambiental, que busca controlar la cantidad de concesiones, será solo alcanzable otorgando concesiones exclusivamente a las cooperativas de trabajadores? La respuesta parece ser negativa. Por último, y en relación con el principio de proporcionalidad, se echa de menos por parte del legislador un análisis del costo/beneficio de tal decisión, pues la misma parte de la premisa errónea de que a mayor escala, mayor irresponsabilidad o daños ambientales por parte del concesionario.

2.- Para efectos de legitimación, señala que deriva del artículo 75, párrafo 1° de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. El asunto previo es una Evaluación Ambiental Preliminar presentada ante SETENA para la extracción aurífera subterránea Leona de Boston, que se tramita en el expediente No. 760-2003. En este asunto se dictó la resolución No. 426-2019-SETENA que ordenó archivar la gestión y no continuar con el proceso de evaluación. Contra esa resolución se interpuso recurso de revocatoria y apelación en subsidio, los cuales están pendientes de resolución.

3.- Por resolución de las 10:00 hrs. del 15 de noviembre de 2019, se solicitó a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA) la remisión del expediente No. FEAP 760-2003-SETENA. El expediente se recibió el 25 de noviembre del 2019.

4.- El artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional faculta a la Sala a rechazar de plano o por el fondo, en cualquier momento, incluso desde su presentación, cualquier gestión que se presente a su conocimiento que resulte ser manifiestamente improcedente, o cuando considere que existen elementos de juicio suficientes para rechazarla, o que se trata de la simple reiteración o reproducción de una gestión anterior igual o similar rechazada.

Redacta Magistrado Castillo Víquez; y,

Considerando:

I.- SOBRE LA INADMISIBILIDAD DE LA ACCIÓN. El artículo 75, párrafo 1° de la Ley de la Jurisdicción Constitucional exige la existencia de un asunto pendiente de resolución en que se invoque la inconstitucionalidad como medio razonable de amparar el derecho o interés que se considera lesionado, como requisito para la interposición de la acción. Ello no hace referencia a una simple formalidad procesal, ni se trata de un detalle inocuo e intranscendente para complicar y entorpecer el control constitucional. Se trata de una manifestación directa del principio según el cual la función jurisdiccional, de la cual forma parte sustancial y fundamental el control constitucional, se ejerce mediante la resolución de controversias que sean reales y encuentren remedio en una sentencia definitiva. Como bien se ha dicho en otros estrados, el ejercicio de la Jurisdicción es legítimo como último remedio, cuando sea necesario para la determinación de una real, sincera y vital controversia entre individuos. Así pues, la demostración de que existe una controversia sobre la cual incide la aplicación de una disposición que se alega como inconstitucional se exige para mantener la función jurisdiccional dentro de un marco propio de acción. Así como la Constitución limita y enmarca el funcionamiento de los poderes públicos, también esta Sala, como integrante de aquellos, no es enteramente libre e ilimitada en sus acciones. La Sala no puede actuar más allá de lo que la Constitución le permite actuar.

II.- En este contexto, no basta que exista un asunto pendiente dentro del cual se apliquen o puedan aplicarse las disposiciones normativas que se acusan de inconstitucionales. Es preciso además, que la acción de inconstitucionalidad sea medio razonable de amparar la defensa del derecho o interés que se considera lesionado, esto es, que con la declaratoria de inconstitucionalidad que eventualmente realice la Sala, el accionante obtenga un beneficio dentro del proceso o procedimiento subyacente a la acción, sin que necesariamente ello signifique la obtención plena de sus pretensiones dentro del asunto previo. Ahora bien, la razonabilidad de la acción de inconstitucionalidad como medio de defensa del accionante no sólo debe analizarse dentro del contexto del asunto previo, sino inmersa en el marco jurídico constitucional que rige las actuaciones de esta Sala. No es posible aceptar como medio razonable acciones que tiendan a infringir la Constitución Política en cuanto a sus efectos, ni procesos subyacentes ficticios o irreales, pues en tales casos se propiciarían acciones inconstitucionales, en un caso, o contrarias al principio del ejercicio de la función jurisdiccional dentro del marco de la solución de controversias.

III.- SOBRE EL CASO CONCRETO. Luego de analizados los argumentos del actor, la Sala concluye que la acción debe ser rechazada de plano, de conformidad con las razones que se exponen a continuación. En primer lugar, en razón del objeto. El accionante estima que esas disposiciones son inconstitucionales por infringir los principios de igualdad y proporcionalidad. Señala que la norma cuestionada solamente permite otorgar concesiones para la explotación de minería metálica a las cooperativas de trabajadores dedicadas a la minería en pequeña escala. Alega que esto supone establecer un trato discriminatorio entre esta figura jurídica y otras de distinta naturaleza, pero conformadas por personas físicas, discriminación que finalmente alcanza a las personas físicas. Como bien puede deducirse de lo expuesto, la pretensión del accionante es que se declare inconstitucional la excepción que hace la norma en relación con otorgar la concesión a “cooperativas de trabajadores”, pues considera que el otorgamiento de concesiones podría hacerse, también, a favor de otro tipo de personas, sea físicas o jurídicas, sin que ello vaya en detrimento del derecho al medio ambiente sano. Analizados los argumentos del actor, es importante destacar que este plantea una inconstitucionalidad por omisión relativa, aunque no lo hace de forma técnica ni formal. Para efectos aclaratorios, hay que tener presente que las normas infraconstitucionales que conceden un beneficio a un determinado grupo, pueden incurrir en una inconstitucionalidad por omisión relativa. Es bien sabido que este tipo de constitucionalidad tiene dos vertientes. La primera, cuando la norma legal que se dicta incumple determinados contenidos o previsiones del mandato constitucional, con lo que no se satisface las exigencias constitucionales impuestas al legislador. La segunda, se asocia con la exclusión de un determinado grupo no contemplado a la hora de legislar o dictar una norma de carácter general. En estos supuestos, se vulnera el principio de igualdad, “(…) bien porque excluye expresamente a un grupo determinado de individuos sin razón aparente, de un beneficio al que tendrían derecho o una expectativa fundada; bien, porque el enunciado al regular ese beneficio, lo hace a favor de un grupo determinado y guarda silencio sobre el resto. Según la doctrina, puede suceder que la disposición, guarde silencio sobre la situación jurídica de otro grupo de sujetos, que debieran recibir el mismo trato, bien porque no hay motivo que permita distinguir su situación de la de otros, bien porque forman parte, como los primeros, de un mismo grupo de personas cuya situación debe ser regulada unilateralmente, por así lo ordena la Constitución. Del enunciado cabe derivar entonces una norma implícita, que regula de modo distinto en la norma explícita, la situación jurídica de este grupo de personas omitidas por el precepto, y esa diferenciación, puede ser contraria a la Constitución por vulnerar el principio de igualdad[1]”. (Véase el voto de minoría de la sentencia n.° 8763-04 de la Sala Constitucional).

Es claro entonces, que el objeto de la acción no fue correctamente planteado, pues la alegada inconstitucionalidad de las normas no es por lo que disponen, sino por lo que no regulan (al no incluirse a otras figuras jurídicas como habilitadas para solicitar una concesión), situación que cabe dentro de los supuestos de inconstitucionalidad por omisión.

IV.- El segundo motivo para rechazar esta acción es que la empresa carece de legitimación, pues si bien cuenta con un asunto previo, este no es medio razonable de amparar el derecho que se considera lesionado. En el presente asunto, estamos en presencia de una norma que otorga un beneficio a un grupo de personas organizadas a través de una figura jurídica concreta: la cooperativa, para el desarrollo de una actividad concreta también: explotación de minería de pequeña escala. Al hacerlo, excluye a otros posibles beneficarios, quienes podrían organizarse a través de otras figuras legales como sociedades anónimas. No obstante, llegados a este punto es preciso notar que la eventual declaratoria con lugar de la acción, no tendría como consecuencia un resultado favorable para la empresa actora en el asunto previo. Lo resuelto en la acción, en nada la beneficiaría, pues la consecuencia de la declaratoria de inconstitucionalidad –y consiguiente anulación de la norma, nulidad que es solicitada por el propio accionante cuando en su petitoria claramente solicita que se “anulen los párrafos cuarto y quinto del artículo primero de la Ley No. 8904”-, sería que el beneficio se anule para las cooperativas de trabajadores, lo que en nada incide ni mejora la situación actual de la empresa accionante. Recuérdese que es requisito esencial del procedimiento de la acción, dado su carácter de remedio incidental, que la eventual declaratoria de inconstitucionalidad, tenga incidencia o conexidad con el asunto principal, esto es, que sea un medio razonable para amparar el derecho o interés que se considera lesionado, pues se ha señalado reiteradamente la inexistencia de una acción popular en materia de control de constitucionalidad de las normas en nuestro derecho, siendo la regla general el carácter incidental de la acción y el acceso directo al control, la excepción (artículo 75 de la Ley de Jurisdicción Constitucional).

V.- Por otra parte, debe rechazarse también, la pretensión subsidiaria del accionante, pues este Tribunal solo tiene competencias de “legislador negativo”, anulando normas, y no como legislador positivo, dictando normas legales. Así, no habría forma alguna en que la Sala pudiera extender el beneficio otorgado a las cooperativas, a otras figuras legales, pues esto excedería las competencias que el legislador le otorgó. Así entonces, cuando el actor solicita a esta Sala que “de forma subsidiaria se emita una sentencia interpretativa en donde la Sala Constitucional establezca que, en donde los párrafos cuarto y quinto del artículo primero de la Ley No. 8904 hacen referencia a “cooperativas de trabajadores”, debe entenderse también como constitucionalmente válido, el otorgamiento de concesiones a otro tipo de personas jurídicas”, en realidad le está pidiendo a la Sala que legisle, lo cual es totalmente contrario al principio de separación de funciones de nuestro sistema político, y obviamente escapa de las competencias de esta Sala. En este sentido, la Sala ha señalado:

“Si bien este Tribunal Constitucional se encuentra facultado para actuar como un legislador negativo, con la potestad de anular del ordenamiento jurídico todas aquellas normas que considere inconstitucionales, lo cierto es que se encuentra impedido para actuar como un legislador positivo creador de normas. (…) Asimismo, al ser éste un Tribunal que actúa como legislador negativo, queda claro que una eventual sentencia estimatoria, con la consecuente eliminación de la norma, no repararía la omisión indicada por el promovente, por lo que la acción planteada en esos términos, carece de utilidad y por ende es manifiestamente improcedente. Como en este caso, lo impugnado no es en sí el texto de las normas, sino aquello que -a criterio del accionante- omiten, este Tribunal no puede pronunciarse con el fin suplantar competencias de otros órganos o poderes. Bajo tales circunstancias, la acción resulta inadmisible en cuanto a este extremo”. (Voto No. 2009-12210 de las 14:40 horas del 5 de agosto del 2009) (En el mismo sentido voto No. 2018-015584 de las 12:21 hrs. del 19 de setiembre de 2018)

VI.CONCLUSIÓN.- Lo expuesto permite concluir, fácilmente, que la acción no cumple el requisito de ser medio razonable de amparar el derecho que se estima lesionado en el asunto previo, en tanto, aún si se acogiera la acción, el actor no obtendría un resultado favorable en aquel. En razón de lo expuesto, la acción resulta inadmisible por el objeto y debe ser rechazada. El Magistrado Rueda Leal da razones diferentes.

VII.- Razones diferentes del Magistrado Rueda Leal. Respetuosamente, considero que la acción debió rechazarse de plano por motivos diferentes a los expuestos en la sentencia de mayoría. El voto principal parte del hecho de que la eventual declaratoria de inconstitucionalidad de la norma cuestionada no beneficiaría ni mejoraría la situación particular de la parte accionante. En casos análogos, he indicado lo siguiente:

“Tras analizar con detenimiento el punto, no puedo compartir la opinión de la mayoría porque, en el fondo, ignora la tipología de las diferentes sentencias constitucionales.

Generalmente, el control abstracto de constitucionalidad de la Sala lleva a concluir la conformidad o no de una norma con la Constitución Política. Si la norma es declarada inconstitucional, la consecuencia natural es su anulación con efectos ex tunc, toda vez que se ha constatado una contradicción entre dicha norma y el bloque de constitucionalidad, cuya potencia jerárquica expulsa a la primera del ordenamiento jurídico. En estos casos, el sustrato normativo (Normsubstanz) contiene el motivo de la inconstitucionalidad, de manera que procede su remoción, a fin de restaurar el orden constitucional.

Empero, también puede acontecer que la inconstitucionalidad no radique en el sustrato normativo en sí, sino en la relación normativa entre dos o más sujetos derivada de una violación al derecho a la igualdad. Este hecho ocurre cuando la norma lleva a un trato diferenciado o a un favorecimiento inconstitucional por lesión el citado derecho fundamental. En tal caso, el vicio de constitucionalidad no radica, verbigracia, en que cierto beneficio le sea a otorgado o denegado de modo inconstitucional (por ejemplo por ser arbitrario) a determinado sujeto, sino más en que a una persona se le dé pero a la otro no, o bien, en la forma que tal beneficio se ha venido a distribuir. Idéntica lógica aplica cuando se trata de la imposición o exención de alguna carga.

Estos casos se caracterizan porque su solución no es unívoca: el trato puede ser acordado a todos los sujetos, eliminado a todos, o dispuesto de una manera diferente. Ante este panorama, el Tribunal puede declarar la incompatibilidad de la norma con la Constitución pero disponer efectos diferentes a la anulación pura y simple, como establece el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. En particular, un tipo de sentencia posible consiste en declarar la inconstitucionalidad pero conceder a la entidad que emitió la norma cuestionada, un plazo prudencial para emitir una nueva norma que solvente la situación.

Se acota que este último tipo de sentencias, sin embargo, conoce excepciones, como los asuntos en que existe una violación a otro derecho constitucional o una única solución válida. En el primer caso, la propia Sala puede restablecer el orden constitucional toda vez que la lesión al orden constitucional no proviene solo de la afectación al derecho a la igualdad, sino también de otro derecho fundamental; en el segundo, la intensidad de la lesión o sus particulares circunstancias señalan como razonablemente viable solo cierta solución. En tales tipos de sentencia, por las razones expuestas, no se daría incompatibilidad alguna con el principio de autocontención del juez constitucional.

Estas explicaciones deben extrapolarse al sub examine. La parte accionante acusó la existencia de una lesión al principio de igualdad. Ante este reclamo, la resolución de mayoría estableció que no había beneficio para la parte actora con la anulación de la norma, por lo que procedió a rechazar de plano la acción. Si se aplica la teoría expuesta, se observa que la Sala apenas concluyó que la inconstitucionalidad no se encontraba en el sustrato normativo, pero dejó sin atender el reclamo sobre el posible trato diferenciado e inconstitucional, en violación al derecho a la igualdad. Ahí consiste el error del voto de la mayoría, toda vez que el perjuicio que se le hace al recurrente no se reduce a que no se le extienda un beneficio o se le incluya en un impedimento, sino que radica en que a otro sí se le conceda lo anterior mas a él no. Todavía más, de ser procedente el sub judice, la diferenciación de trato impugnada puede llevar a que la norma sea declarada inconstitucional, con la modulación de efectos según el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. No obstante, el voto de mayoría implica que la Sala viene a desconocer sus propias facultades para ajustar los efectos de sus fallos, asumiendo que únicamente es posible la anulación con efectos declarativos, todo en perjuicio procesal de la parte accionante.” (Resolución N° 2017-010912 de las 11:52 horas del 12 de julio de 2017) Lo anterior es aplicable al sub lite. Ahora, aunque no comparto los razonamientos de la mayoría, sí coincido en que la acción debe ser rechazada de plano; sin embargo, lo hago porque en el escrito de invocación de inconstitucionalidad citado por el accionante –el recurso de revocatoria planteado en la vía administrativa– se reclama la inconstitucionalidad del artículo 8 de la Ley 8904. Empero, al acudir a esa norma, se observa que ella no contiene un artículo 8, pues su numeración concluye con el ordinal 4 (sin contar la normativa transitoria). Dado el formalismo que acompaña al proceso de acción de inconstitucionalidad es imprescindible la adecuada identificación de la norma que se cuestiona, sin que la Sala pueda suplir la actividad de las partes en este respecto.

VIII.- DOCUMENTACIÓN APORTADA AL EXPEDIENTE. Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.

Por tanto:

Se rechaza de plano la acción. El Magistrado Rueda Leal da razones diferentes.

Fernando Castillo V.

Presidente a.i.

Fernando Cruz C.

Paul Rueda L.

Luis Fdo. Salazar A.

Jorge Araya G.

Marta E. Esquivel R.

Alicia Salas T.