Res. 18932-2019 Sala ConstitucionalRes. 18932-2019 Sala Constitucional

*180105460007CO* Res. Nº 2019018932 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las doce horas y cincuenta minutos del dos de octubre de dos mil diecinueve.

Acción de inconstitucionalidad que se tramita en el expediente 18-010546-0007-CO, interpuesta por Luis Manuel Madrigal Mena, portador de la cédula de identidad número 0116620841, en contra de los artículos 87, 101, 104, 198 y 200 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, así como la omisión de la Asamblea Legislativa de publicar las sesiones de la Comisión de Honores.

Resultando:

1.- Por escrito recibido en la Sala a las 19:21 horas del 9 de julio de 2018, el actor interpone una acción de inconstitucionalidad. Manifiesta que su legitimación proviene de la defensa de intereses difusos, como la transparencia y la publicidad de las sesiones legislativas. Se refiere a la libertad de expresión e información en la jurisprudencia interamericana; asimismo, explica el tema de la publicidad de las sesiones legislativas según la jurisprudencia nacional. Afirma que la Sala ha desarrollado ampliamente los principios de publicidad y transparencia legislativa, incluso los ha declarado consustanciales al Estado Constitucional de Derecho, por cuanto en el recinto legislativo concurren y comparecen los representantes de la Nación a tratar, deliberar y decidir los asuntos que originariamente le corresponden al pueblo y que este delega en los diputados a través del sufragio. Al respecto, cita el voto n.° 2014-4182, donde la Sala señaló que la Asamblea Legislativa debía ser el poder del Estado más traslúcido de todos los que lo conforman, permitiendo que el Pueblo, la ciudadanía, la opinión pública y los medios de comunicación colectiva puedan escrutar y fiscalizar plena y efectivamente sus deliberaciones y decisiones. Recuerda que los principios de publicidad y transparencia parlamentaria rigen no solo durante el procedimiento o iter de formación de la ley, sino también, y con mayor razón, cuando se trata del ejercicio del control político por parte del Parlamento. Afirma que la jurisprudencia estableció la necesidad de que la declaratoria de secretismo de las sesiones legislativas esté debidamente fundamentada y aplicada para cada caso concreto, sin posibilidad de hacer una declaratoria general y abstracta para todo un tipo de asuntos, respecto de lo cual extendió ese precepto a las votaciones en el Parlamento. Se refiere a la publicidad de las sesiones legislativas en el derecho comparado. Cuestiona los artículos 101, 104 y 200 del Reglamento de la Asamblea Legislativa por violación a los principios de transparencia y publicidad legislativa, así como contraponerse al numeral 117 in fine de la Constitución Política. Transcribe parcialmente el voto n.° 2014-4182. Con base en él, afirma que la Sala declaró inconstitucional la palabra “secreta” del ordinal 191 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, pues establecía de manera general y abstracta, para todo un tipo de asuntos (en ese caso, los antejuicios o fuero de improcedibilidad penal) el carácter secreto de las sesiones legislativas y recordó que tal medida solo puede adoptarse de forma concreta, determinada y específica, con un debido ejercicio de fundamentación y motivación. Afirma que las normas impugnadas estatuyen de forma general y abstracta, que todos los casos de acusaciones y suspensiones de funcionarios, votos de censura, compatibilidades del cargo de diputado con otras funciones y la concesión de honores serán votados en el Plenario de forma secreta (artículos 101 y 200) y que no hay posibilidad alguna de que se apruebe una moción para hacer la votación de forma ordinaria o nominal (numeral 104). Estima que esas disposiciones regulan una situación similar a la jurisprudencia mencionada y, por tanto, vulneran los principios de publicidad y transparencia en el quehacer legislativo, así como el ordinal 117 párrafo in fine de la Constitución Política. Con respecto a los artículos 87 y 198 del Reglamento legislativo y la omisión de la Asamblea Legislativa de hacer públicas las sesiones de la Comisión de Honores, manifiesta que esas normas transgreden los artículos 29, 30 y 117 párrafo in fine de la Constitución Política, así como la jurisprudencia constitucional (votos n.os 2014-4182 y 2014-4894). Afirma que las normas impugnadas impiden que la población en general pueda conocer la identidad de los tres diputados que integran la Comisión de Nombramientos (sic), pese a que perciben dietas pagadas con fondos públicos por su asistencia a esas sesiones; adicionalmente se cercena el derecho de la ciudadanía y medios de comunicación a presenciar las discusiones que tienen lugar en el seno de la Comisión, ya que esta realiza sus deliberaciones en secreto y no publica en el portal legislativo su orden del día, las actas de esas sesiones ni sus informes. Manifiesta que esas normas derogan los principios de transparencia y publicidad, sin que haya justificación válida alguna para justificar la decisión de sesionar en secreto y mantener reservada tanto la identidad de los diputados miembros de la Comisión como los informes, la agenda y las actas. A partir de lo expuesto, solicita que se declare con lugar la acción.

2.- Mediante resolución de las 15:36 horas del 3 de agosto de 2018 se cursó la acción de inconstitucionalidad. La legitimación del accionante proviene del artículo 75, párrafo segundo, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, por cuanto se acciona en defensa de un interés difuso en resguardo de la transparencia y la publicidad del quehacer legislativo.

3.- Por escrito recibido en la Sala el 20 de agosto de 2018, informa Julio Alberto Jurado Fernández, en su condición de Procurador General de la República. Con respecto a la legitimación del accionante, considera que se encuentra legitimado conforme el segundo párrafo del numeral 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, dada la existencia de intereses difusos. Razona que el accionante, como periodista y ciudadano, tiene un interés directo en garantizar la transparencia y publicidad de las sesiones legislativas, pues a través de esos principios se logra un control de las actuaciones de los representantes de la soberanía popular. Subraya que, por la naturaleza de las normas del Reglamento de la Asamblea Legislativa, la única vía para su impugnación por parte de un particular es a través de las vías directas de impugnación que establece el numeral 75 citado. En cuanto al tema de la publicidad de las votaciones y sesiones legislativas señala que la regla general establecida en la Constitución sobre las sesiones y votaciones que realiza la Asamblea Legislativa, es que estas sean públicas, de manera que todos los habitantes del país puedan asistir o seguirlas y se garantice plenamente la difusión e información de lo que sucede en el Parlamento. Es así como los principios de transparencia y publicidad resultan fundamentales en toda sesión, sea dentro de la función estrictamente parlamentaria, como en aquella de control político. Transcribe parcialmente el ordinal 117 constitucional. Con fundamento en esa norma, por razones de conveniencia general o por condiciones muy calificadas, la Asamblea Legislativa puede decidir que una sesión sea secreta. Sin embargo, enfatiza que esa declaración es excepcional. En efecto, esa norma permite la votación secreta únicamente bajo las razones indicadas y mediante una mayoría calificada de los diputados presentes, decisión que quedaría sujeta al Contralor de Constitucionalidad, en especial para determinar si es razonable y se ajusta a los principios del procedimiento parlamentario. Cita jurisprudencia constitucional, de la que extrae que la Sala ha reconocido la posibilidad de establecer sesiones y votaciones parlamentarias secretas solo en casos excepcionales, debidamente motivados y casuísticamente definidos. Además, esa posición ha sido sostenida por la Procuraduría al contestar otras acciones de inconstitucionalidad. En cuanto al análisis de las normas impugnadas, nota que el artículo 87 establece como regla el anonimato de los diputados designados para integrar la Comisión de Honores. En su criterio, eso viola el principio de transparencia, pues no se permite un control ciudadano sobre los criterios seguidos para designar a los encargados de la citada Comisión ni sobre las características morales y personales de quienes tienen la tarea de otorgar honores a ciertos ciudadanos. Tampoco logra encontrarse un fundamento razonable que sustente tal norma, pues la naturaleza de los actos que ella discute no justifica un secretismo de tal naturaleza, al no existir algún valor superior que debiere ser protegido a través de la confidencialidad de los miembros de esta Comisión Legislativa. Recuerda que la transparencia y publicidad son principios rectores de todo el actuar de la Asamblea Legislativa, por lo que no se justifica que sin fundamento constitucional alguno se guarde secreto acerca de la integración de una determinada comisión. Con respecto a los numerales 101 y 200 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, establecen como regla general que por votación secreta deberán resolverse todos los casos de acusaciones y suspensiones de funcionarios, votos de censura, compatibilidad del cargo de diputado con otras funciones y la concesión de honores. Ergo, invierten la regla sobre la publicidad de las votaciones en todos los supuestos indicados. Estima que lo anterior resulta violatorio del artículo 117 constitucional, pues la declaratoria de una sesión o de una votación como secreta debe ser excepcional y estar fundada en criterios de conveniencia general y en condiciones calificadas, tal como la Sala lo ha aceptado en otros asuntos. De igual forma, la determinación sobre una votación secreta debe hacerse de manera casuística y no general, como se establece en la normativa impugnada. Por tanto, afirma que las normas impugnadas establecen un límite por vía general al derecho de acceso a la información de interés público y a la libertad de expresión, así como al ejercicio del derecho consagrado en el ordinal 30 constitucional. Expresa que cualquier ciudadano, periodista o medio de comunicación en general deben tener la posibilidad de acudir a las barras de la Asamblea Legislativa y a las comisiones, pues de lo contrario se les impide conocer las incidencias de la discusión legislativa, la deliberación seguida por las diputadas y los diputados, así como las razones que pudieron influenciar la votación. Además, lo decidido por la Asamblea, incluida su motivación, corresponde a lo deliberado y votado. Añade que la libre exposición de los argumentos es base de una democracia deliberativa y participativa, para lo cual se requiere que se garantice una información libre y completa. Por ello, en el caso de las normas objeto de la acción, no se evidencia que la confidencialidad y el secretismo deban ser valores privilegiados, al punto que deba ceder la libertad de informar y de difundir lo sucedido en la sesión y votación correspondiente. Con base en lo expuesto, estima que los numerales 87, 101 y 200 del Reglamento de la Asamblea Legislativa deben declararse inconstitucionales en cuanto establecen el voto secreto de manera general, así como la confidencialidad de los integrantes de la Comisión de Honor. En cuanto al artículo 104 cuestionado, observa que únicamente pretende señalar que, en los casos de votaciones secretas, no se admitirán mociones para que se vote de manera nominal. En su criterio, esa disposición no resulta por sí misma contraria al Derecho de la Constitución, pues el artículo 117 ya comentado, faculta a que en ciertos casos y bajo ciertas circunstancias calificadas y de conveniencia general, se realice una votación secreta. Por tanto, la disposición del artículo 104 se justificaría para esos casos excepcionales que faculta la norma constitucional y de ahí que no resulte procedente su derogatoria. Con respecto al numeral 198 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, considera que la justificación constitucional de la confidencialidad del informe se encuentra en la protección a la intimidad de la persona que ha sido propuesta para el otorgamiento del honor. Señala que ese informe se refiere a las facetas negativas de la vida de la persona propuesta, con lo cual, si el mismo se publica, puede lesionarse su imagen, su intimidad y su honor, así como el de su familia. Por eso, la confidencialidad del informe indicado sí tiene fundamento constitucional y, no tendría ninguna injerencia negativa sobre los principios de publicidad y transparencia, si logran anularse las demás normas aquí impugnadas, relativas a la confidencialidad en la integración de la Comisión de Honor, así como el voto secreto en su seno. De igual forma, se garantizarían dichos principios, si se subsana la omisión reclamada por el accionante en cuanto a publicar las sesiones, agendas, actas y otros informes de la Comisión de Honores, entendiendo que estos últimos serán distintos al informe confidencial comentado. Por tanto, únicamente cuando se discuta el informe confidencial mencionado en el ordinal 198, la sesión deberá cerrarse temporalmente al público, pues de lo contrario no podría garantizarse la protección a la intimidad de la persona propuesta. Sin embargo, fuera de la discusión de dicho informe, no se justifica la confidencialidad de la sesión ni de la votación en la Comisión de Honor, mucho menos de sus integrantes. Concluye que los artículos 87, 101 y 200 del Reglamento de la Asamblea Legislativa deben declararse inconstitucionales, puesto que establecen la votación secreta en casos de acusaciones y suspensiones de funcionarios, votos de censura, compatibilidades del cargo de diputado con otras funciones y la concesión de honores, así como la confidencialidad de los integrantes de la Comisión de Honor. En cuanto a los numerales 104 y 198 impugnados no observa inconstitucionalidad alguna.

4.- Por escrito recibido en la Sala el 18 de setiembre de 2018, Susana María Soto González, en su condición de representante de “Abriendo Datos Costa Rica”; y Sergio Pacheco Salazar, en nombre de “Ojo al Voto”, plantean una coadyuvancia activa.

5.- Mediante resolución de las 14:58 horas del 27 de setiembre de 2018 se admitió la coadyuvancia de Susana María Soto González, en su condición de representante de “Abriendo Datos Costa Rica”, y se rechazó la de Sergio Pacheco Salazar, en nombre de “Ojo al Voto”. Asimismo, se tuvo por no contestada la audiencia conferida al Presidente de la Asamblea Legislativa y se turnó esta acción de inconstitucionalidad al Magistrado Paul Rueda Leal, a quien por turno correspondía.

6.- Por escrito recibido en la Sala el 6 de abril de 2019, el accionante refiere que ha entrado en vigor la Reforma General al Reglamento de la Asamblea Legislativa. Indica que ha cambiado la numeración de algunos de los artículos impugnados en la acción de inconstitucionalidad y que el numeral 101 sufrió una pequeña variación. En este último caso, la reforma eliminó la posibilidad de emplear el voto secreto en los casos de acusaciones y suspensiones de funcionarios; sin embargo, se mantiene para los casos de votos de censura, compatibilidad del cargo de diputado con otras funciones y la concesión de honores. Considera que la inconstitucionalidad se mantiene en ese respecto. Solicita que se declare su inconstitucionalidad en los términos ya 7.- Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del ordinal 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en las ediciones n. os 156, 157 y 158 del Boletín Judicial de los días 28, 29 y 30 de agosto de 2018, respectivamente.

8.- Se prescinde de la vista señalada en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, con base en la potestad que otorga a la Sala el numeral 9 ibídem, al estimar suficientemente fundada esta resolución en principios y normas evidentes, así como en la jurisprudencia de este Tribunal.

9.- El Magistrado Rueda Leal planteó una gestión de inhibitoria en este asunto.

10.- En resolución de las 9:15 horas del 28 de junio de 2019, la Presidencia de la Sala Constitucional rechaza la gestión de inhibitoria formulada por el Magistrado Rueda Leal.

11.- En los procedimientos se han cumplido las prescripciones de ley.

Redacta el Magistrado Rueda Leal; y,

Considerando:

I.- Sobre la admisibilidad de la acción. El numeral 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional establece los parámetros de legitimación para los sujetos que acudan en acción de inconstitucionalidad ante esta Sala. En el sub iudice, la legitimación es planteada a partir de la existencia de intereses difusos. Al respecto, en la sentencia n.° 2017-002375 de las 10:40 horas del 15 de febrero de 2017, este Tribunal explicó:

“El contenido de este concepto ha sido delineado paulatinamente por parte de la Sala y podría ser resumido en los términos empleados en la Sentencia de este Tribunal, N° 03750-93, de las 15:00 horas del 30 de julio de 1993 en la que se dijo:

"...Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil identificación, no pueden ser en nuestra ley -como ya lo ha dicho esta Sala- los intereses meramente colectivos: ni tan difusos que su titularidad se confunda con la de la comunidad nacional como un todo, ni tan concretos que frente a ellos resulten identificados o fácilmente identificables personas determinadas, o grupos personalizados, cuya legitimación derivaría, no de los intereses difusos, sino de los corporativos que atañen a una comunidad en su conjunto. Se trata entonces de intereses individuales. pero a la vez. diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez. de cada una de ellas. Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter'.

En síntesis, los intereses difusos son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas que no están organizadas formalmente, pero cuya unión se produce a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. El interés, en estos casos, se encuentra difuminado, diluido (difuso) entre una pluralidad no identificada de sujetos. En estos casos, la impugnación que el miembro de uno de estos sectores efectúe amparado en el párrafo 2°, del artículo 75, deberá estar referida necesariamente a disposiciones que lo afecten en cuanto tal. Esta Sala ha enumerado diversos derechos a los que les ha dado el calificativo de “difusos”, tales como el medio ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial del país y del buen manejo del gasto público, entre otros. Al respecto, deben ser efectuadas dos precisiones: por un lado, los referidos bienes trascienden la esfera tradicionalmente reconocida a los intereses difusos, ya que se refieren, en principio, a aspectos que afectan a la colectividad nacional y no a grupos particulares de esta; así, un daño ambiental no afecta apenas a los vecinos de una región o a los consumidores de un producto, sino que lesiona o pone en grave riesgo el patrimonio natural de todo el país e, incluso, de la humanidad. De igual forma, la defensa del buen manejo que se haga de los fondos públicos autorizados en el Presupuesto de la República es un interés de todos los habitantes de Costa Rica, no tan solo de un grupo cualquiera de ellos. Por otra parte, la enumeración que ha hecho la Sala Constitucional no pasa de una simple descripción propia de su obligación -como órgano jurisdiccional- de limitarse a conocer de los casos que le son sometidos, sin que pueda de ninguna manera llegar a entenderse que solo pueden ser considerados intereses difusos los que la Sala expresamente haya reconocido como tales. Si así fuera, ello implicará dar un vuelco indeseable en los alcances del Estado de Derecho y de su correlativo "Estado de derechos", que -como en el caso del modelo costarricense- parte de la premisa de que lo que debe ser expreso son los límites a las libertades, ya que estas subyacen a la misma condición humana y no requieren, por ende, de reconocimiento oficial. Finalmente, cuando el párrafo 2o, del artículo 75, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, habla de intereses" que atañen a la colectividad en su conjunto se refiere a los bienes jurídicos cuya titularidad reposa en los mismos detentares de la soberanía, en cada uno de los habitantes de la República. No se trata, por ende, de que cualquier persona pueda acudir a la Sala Constitucional en tutela de cualesquiera intereses, pues ello implicaría la aceptación de la acción popular, no posible en esta vía, sino que todo individuo puede actuar en defensa de los bienes que afectan a toda la colectividad nacional, sin que tampoco en este campo sea válido ensayar cualquier intento de enumeración taxativa (ver en este mismo sentido la Sentencia de esta Sala N° 2001-07391, de las 16:07 horas del 14 de agosto de 2001).” En el sub iudice, la Sala considera que el accionante interpone este proceso de constitucionalidad en protección de intereses difusos, en la medida que la transparencia y publicidad del procedimiento legislativo constituye un interés legítimo, que, allende de alguna consideración individual, forma parte de la defensa de la ciudadanía, con una finalidad que satisface una necesidad de la sociedad como tal, trascendente a la de un ser humano individual o colectivamente considerado. En este sentido, una cualidad del interés difuso consiste en que su afectación es general -esto es, incide en toda una población o en amplios sectores de ella- dentro de un contexto, donde no se precisa que los sujetos perjudicados se conozcan entre sí (incluso podrían carecer de nexo o relaciones jurídicas entre ellos), pero sí se requiere de la presencia de una misma situación de daño o peligro a un bien constitucional que, por igual y sin necesidad de individualización alguna, comprende y aglomera a toda una sociedad en abstracto.

II.- Objeto de la impugnación. El accionante impugna los numerales 87, 101, 104, 198 y 200 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, así como la omisión de la Asamblea de publicar las sesiones de la Comisión de Honores.

III.- Texto de las normas impugnadas. Los ordinales cuestionados del Reglamento de la Asamblea Legislativa disponen:

ARTICULO 87.-Comisión de Honores En el curso del mes en que se inicie una legislatura, el Presidente designará una Comisión de Honores, integrada por tres diputados cuyos nombres no se revelarán; se procurará que sus integrantes pertenezcan a diferentes partidos políticos. Esta Comisión se encargará de estudiar los proyectos que, sobre la materia, se propongan a la Asamblea.

ARTÍCULO 101.- Uso de las votaciones La votación que comúnmente usará la Asamblea será la ordinaria, solo cuando lo soliciten uno o más diputados y así lo acuerde la Asamblea, por mayoría absoluta de los votos de los presentes, será nominal. Deberán resolverse en votación secreta, solo los casos de acusaciones y suspensiones de funcionarios, votos de censura, compatibilidad del cargo de diputado con otras funciones y la concesión de honores.

ARTICULO 104.-Excepciones en la votación secreta Cuando se trate de una votación secreta no se admitirá ninguna moción para que se vote en forma ordinaria o nominal; tampoco se admitirá ninguna solicitud para que se exprese o se consigne en el acta la forma en que votó el diputado.

ARTICULO 198. Deliberación En la deliberación que efectúe la Comisión de Honores, deberá conocerse, además de la reseña de los méritos que justifiquen el honor, un informe confidencial con las facetas que se estimen negativas, de la vida de la persona propuesta para el correspondiente título honorífico.

La Comisión encargará a uno de sus integrantes para que prepare y ARTICULO 200. Votación secreta En votación secreta la Asamblea, por simple mayoría, decidirá el asunto y contra lo que resuelva, no habrá recurso de revisión. El Directorio anunciará únicamente si el informe es aprobado o rechazado.

Los títulos honoríficos que otorgará la Asamblea Legislativa serán los siguientes:

1. Ciudadano de honor 2. Benemérito de las ciencias, las artes o las letras patrias.

3. Beneméritos de la Patria.

La Sala observa que el artículo 101 fue modificado por la Asamblea Legislativa en sesión N° 31 del 4 de marzo de 2019, para que se lea:

“Artículo 101.- Uso de las votaciones La votación que comúnmente usará la Asamblea será la ordinaria, solo cuando lo soliciten uno o más diputados o diputadas y así lo acuerde la Asamblea, por mayoría absoluta de los votos de los presentes, será nominal. Deberán resolverse en votación secreta, solo los casos de votos de censura, compatibilidad del cargo de diputado con otras funciones y la concesión de honores.” Además, los artículos 198 y 200 cambiaron de numeración y corresponden actualmente a los artículos 224 y 226, respectivamente. Si bien puede surgir controversia en cuanto a la numeración de los artículos, vista la prueba aportada por las partes, la Sala opta por seguir la numeración señalada como vigente por el Sistema Costarricense de Información Jurídica, atendiendo a la obligación establecida normativamente de mantener su información actualizada:

“ARTÍCULO 41.-DEFINICIÓN El Sistema Nacional de Legislación Vigente, en adelante, el Sistema, es el sistema informático-jurídico de la Procuraduría General de la República. En él se recopila, utilizando los medios tecnológicos adecuados, la legislación promulgada y vigente y se mantiene siempre actualizada. Además, se incorporan la jurisprudencia pertinente y cualquier otra información que precise y aclare el sentido de la legislación, con el objeto de que sirvan para desarrollar la labor consultiva y de abogado del Estado.

La Procuraduría está obligada a brindar gratuitamente a las instituciones públicas del Estado, los servicios de información contenidos en el Sistema.” (Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República) IV.- Sobre el fondo. El accionante argumenta que las normas cuestionadas lesionan los principios de transparencia y publicidad en el procedimiento legislativo, así como el artículo 117 de la Constitución Política. En esta materia es relevante mencionar el criterio establecido por la Sala en la sentencia n.° 2014-004182 de las 14:30 horas del 26 de marzo de 2014, reiterado en los votos n.os 2018-019958 de las 9:30 horas del 30 de noviembre de 2018, 2018-015106 de las 9:20 horas del 14 de setiembre de 2018 y 2015-003569 de las 9:20 horas del 13 de marzo de 2015.

“(…) IV.- PRINCIPIOS DE PUBLICIDAD Y TRANSPARENCIA EN EL QUEHACER LEGISLATIVO. Los principios de publicidad y transparencia son consustanciales al Estado Constitucional de Derecho y, particularmente, rigen con mayor esplendor tratándose de los quehaceres legislativos, por cuanto, en el recinto legislativo concurren y comparecen los representantes de la Nación a tratar, deliberar y decidir los asuntos que, originariamente, le corresponden al pueblo y que son delegados por éste en los diputados por virtud del sufragio (doctrina de los artículos 105 y 106 de la Constitución Política). Por consiguiente, el pueblo que conforme al artículo 9° de la Constitución Política –después de su reforma parcial por virtud de la Ley 8364 de 1° de julio de 2003- ejerce el Gobierno de la República, tiene el derecho pleno e incuestionable de imponerse de todos los asuntos que son discutidos y decididos en el parlamento y de las justificaciones o motivos de las decisiones tomadas, esta es una consecuencia inherente a una democracia mixta. Los asuntos propios de una democracia representativa y participativa deben ser tratados con absoluta publicidad y a plena luz, sin posibilidad ninguna de impedirle a la ciudadanía, la opinión pública y los medios de comunicación colectiva tener conocimiento y conciencia de lo que ahí se discute y delibera. La Asamblea Legislativa debe ser el poder del Estado más traslúcido de todos los que lo conforman, permitiendo que el pueblo, la ciudadanía, la opinión pública y los medios de comunicación colectiva puedan escrutar y fiscalizar, plena y efectivamente, sus deliberaciones y decisiones. Los principios de la publicidad y la transparencia parlamentaria, tal y como lo ha indicado esta Sala Constitucional en numerosas consultas legislativas evacuadas, rige no solo durante el procedimiento o iter de formación de la ley, sea cuando se ejerce una función materialmente legislativa, sino también, y con mayor razón, cuando se trata del ejercicio del control político por parte del parlamento. La regla general y el principio es establecido por la propia Constitución Política en su numeral 117, párrafo in fine, al preceptuar, respecto de la Asamblea Legislativa, que “Las sesiones serán públicas salvo que por razones muy calificadas y de conveniencia general se acuerde que sean secretas por votación no menor de las dos terceras partes de los Diputados presentes”. Del precepto constitucional citado se desprenden varias consecuencias jurídico-constitucionales, que son las siguientes:

Primera: Se establece como una regla o principio la publicidad y la transparencia de las sesiones legislativas, independientemente, del tipo de función ejercida, ya sea si es materialmente legislativa o de control político, lo que resulta plenamente congruente con los postulados del Estado Constitucional de Derecho. No debe distinguirse donde la Constitución no lo hace.

Segunda: Como una excepción calificada a los principios de la transparencia y publicidad en el devenir legislativo y, por ende, de aplicación e interpretación restrictiva, se admite la posibilidad de celebrar sesiones secretas, bajo ciertas circunstancias normativas específicas.

Tercera: El carácter de excepción singular a los principios de transparencia y publicidad queda de manifiesto, cuando el constituyente exige la concurrencia de ciertos requisitos y conceptos jurídicos indeterminados, tales como que medien “razones muy calificadas” y “de conveniencia general”; adicionalmente para excepcionar los principios de publicidad y de transparencia se precisa de una votación calificada de dos tercios de los diputados presentes.

Cuarta: La excepción, al suponer el sacrificio de los preciados principios de publicidad y transparencia, inherentes a las labores de un parlamento dentro del contexto de una democracia representativa y participativa, debe establecerse casuísticamente o para cada caso concreto, no pudiendo hacerse de modo general y abstracto para todo un tipo de asuntos.

Quinta: Pese a la también reconocida potestad de auto-normación de la Asamblea Legislativa para dotarse de su propio reglamento interno (artículo 121, inciso 22, de la Constitución), no puede aprovecharse la misma para derogar los principios de publicidad y de transparencia para un tipo de asuntos, por cuanto, la regla que se extrae, como se apuntó, del artículo 117, párrafo in fine, de la Constitución Política es que el carácter secreto debe ser dispuesto caso por caso.

Sexta: La posibilidad de acordar una sesión secreta por el plenario legislativo, al suponer una derogación de los principios de transparencia y publicidad, debe ser, necesaria e imperativamente, motivada ofreciendo las razones y los motivos fácticos y jurídicos que obligan a tomar una determinación tan extrema, evitándose, de esa manera, que quede librada al capricho o veleidad de una mayoría parlamentaria, con lo que, de paso, se impide una desviación de poder en el ejercicio de una facultad constitucional discrecional y, por consiguiente, cualquier arbitrariedad (principios constitucionales de interdicción de la arbitrariedad, razonabilidad y de proporcionalidad).

Séptima: La decisión de sesionar, deliberar y votar un asunto concreto en secreto tomada según los requisitos y los conceptos jurídicos indeterminados que contempla el artículo 117, párrafo in fine, de la Constitución Política, estará sujeta al control de constitucionalidad para la verificación de los límites de la potestad constitucional de carácter discrecional otorgada a una mayoría parlamentaria.” El siguiente análisis parte justamente de los principios expuestos en la sentencia supra transcrita.

V.- Con respecto al artículo 87 impugnado, la Sala nota que prevé el secreto de los nombres de los diputados integrantes de la Comisión de Honores. Este Tribunal estima que la identificación de las personas que ejercen la representación de los ciudadanos constituye una concreción relevante del principio de transparencia, con plena repercusión positiva en el principio democrático que rige la actividad parlamentaria. En este sentido, la Sala ha aclarado que la Asamblea Legislativa tiene amplias potestades para autorregularse, las que, sin embargo, deben desarrollarse dentro de los límites de nuestra Carta Magna, la cual impone necesidad de respetar, entre otros:

• 1)El principio democrático en la integración de los órganos parlamentarios:

“…la potestad de autorregulación del Parlamento no es ilimitada y debe respetar en todos sus actos el derecho de la Constitución. Las normas del régimen interno, así como los actos de integración de los órganos parlamentarios, deben respetar los componentes esenciales del principio democrático, entre otros: el principio de alternatividad, el respeto a las minorías, el derecho de iniciativa, el derecho de enmienda, el pluralismo político, el principio de proporcionalidad en la conformación de las comisiones parlamentarias , y, por consiguiente, el derecho a discrepar y sostener las ideas en forma libre, igualitaria y a través de mecanismos efectivos.” (Sentencia n.° 2014-004634 de las 9:15 horas del 4 de abril de 2014).

• 2)El principio de transparencia y publicidad, “Tercera: El carácter de excepción singular a los principios de transparencia y publicidad queda de manifiesto, cuando el constituyente exige la concurrencia de ciertos requisitos y conceptos jurídicos indeterminados, tales como que medien “razones muy calificadas” y “de conveniencia general”; adicionalmente para excepcionar los principios de publicidad y de transparencia se precisa de una votación calificada de dos tercios de los diputados presentes.

Cuarta: La excepción, al suponer el sacrificio de los preciados principios de publicidad y transparencia, inherentes a las labores de un parlamento dentro del contexto de una democracia representativa y participativa, debe establecerse casuísticamente o para cada caso concreto, no pudiendo hacerse de modo general y abstracto para todo un tipo de asuntos.

Quinta: Pese a la también reconocida potestad de auto-normación de la Asamblea Legislativa para dotarse de su propio reglamento interno (artículo 121, inciso 22, de la Constitución), no puede aprovecharse la misma para derogar los principios de publicidad y de transparencia para un tipo de asuntos, por cuanto, la regla que se extrae, como se apuntó, del artículo 117, párrafo in fine, de la Constitución Política es que el carácter secreto debe ser dispuesto caso por caso.” (Sentencia n.° 2014-004182 de las 14:30 horas del 26 de marzo de 2014).

Al analizar el sub lite, la Sala considera que el secretismo impuesto por la norma no se deriva de una ponderación que sugiera una limitación razonable de los principios de transparencia y publicidad en el actuar legislativo. Todo lo contrario, el ordinal cuestionado niega a los ciudadanos el conocimiento de quién les representa en dicho foro, generando opacidad en el procedimiento seguido en esa Comisión. Recuérdese, como ha dicho este Tribunal, que: “…conforme al artículo 106 de la Constitución Política, que los diputados son representantes de la Nación. La precisión anterior es importante para destacar, que si bien es cierto, los diputados acceden a los cargos públicos a través de los partidos políticos, una vez electos, son representantes del pueblo.” (Sentencia n.° 2009-00849 de las 12:35 horas del 23 de enero de 2009). En este contexto, los ciudadanos tienen derecho a saber quién los representa en la Asamblea Legislativa, no solo porque posibilita la participación ciudadana, sino como elemento de control político por parte de los diferentes actores de la sociedad. De manera similar, la Procuraduría General de la República manifestó en su informe:

“Nótese que la citada norma establece como regla, el anonimato de los diputados designados para integrar la Comisión de Honores, lo cual en nuestro criterio violenta el principio de transparencia pues no se permite un control ciudadano sobre los criterios seguidos para designar a los encargados de la citada Comisión, ni sobre las características morales y personales de aquellos a los que se les ha encomendado la misión de otorgar honores a ciertos ciudadanos. Tampoco logra encontrarse un fundamento razonable que sustente dicha norma, pues la naturaleza de los actos que ella discute no justifica un secretismo de tal naturaleza, al no existir ningún valor superior que deba protegerse a través de la confidencialidad de los miembros de esta Comisión Legislativa.” Tales razonamientos llevan a que la Sala a declarar con lugar la acción en este punto. En consecuencia, se elimina la frase “cuyos nombres no se revelarán” del artículo impugnado.

VI.- En cuanto al ordinal 101, en la versión impugnada originalmente, establece como regla general que “...los casos de acusaciones y suspensiones de funcionarios, votos de censura, compatibilidad del cargo de diputado con otras funciones y la concesión de honores” deben ser resueltos mediante votación secreta.

La situación se mantiene en la última versión de la norma, la cual reitera la mayoría de los supuestos expresados: “ Deberán resolverse en votación secreta, solo los casos de votos de censura, compatibilidad del cargo de diputado con otras funciones y la concesión de honores.” La Sala determina que la regla general, cuando se trata del quehacer legislativo, es la publicidad de los actos. Esta conclusión es consecuencia del numeral 117 de la Constitución Política, cuyo último párrafo establece:

“Las sesiones serán públicas salvo que por razones muy calificadas y de conveniencia general se acuerde que sean secretas por votación no menor de las dos terceras partes de los Diputados presentes.” Así, la posibilidad de limitar los principios de transparencia y publicidad está sujeta a requisitos estrictos y necesariamente relacionados con la conveniencia general.

La importancia de tales principios ha sido enfatizada de manera reiterada por la Sala, dado que son una parte esencial de la labor legislativa:

“Sin duda, el principio de publicidad en el procedimiento legislativo cumple además de funciones formales, también materiales, no solo en los actos preparatorios de un proyecto de ley, sino cuando se encuentra en otras fases del trámite, cuando la Asamblea Legislativa recibe la publicidad por radio y televisión, dado que los debates del Plenario legislativo están abiertos al público (párrafo tercero del artículo 117 de la Constitución Política). En tal sentido, estas circunstancias y la obligación de publicar los proyectos de ley está contenido en el principio de publicidad que debe servir como vector de legitimidad de todo órgano representativo de la soberanía popular. En tal sentido, los parlamentos y sus actos son de gran valor y trascendencia para la vida democrática de los países, y deben permitirse ventilar sus actuaciones con transparencia y de cara al público, al ser éstos los centros políticos y jurídicos de una Nación, y el lugar primario en el que una sociedad desarticulada debe modularse.” (Sentencia n.° 2011-1654 de las 15:08 horas del 9 de febrero de 2011).

En una oportunidad, la Sala se refirió a un proyecto de ley que pretendía eliminar la publicidad establecida en el numeral 117 de la Constitución Política. De manera tajante, la Sala resolvió:

“Debe tomarse además en cuenta que la publicidad de las sesiones de la Asamblea Legislativa tiene fundamento en un principio democrático de representación popular en donde los representados, el pueblo, tiene derecho de involucrarse en el acontecer legislativo conociendo el trabajo que realizan sus representantes y como una importante función de expresión y fiscalización de nuestros valores democráticos, de manera que la mutilación a la cual fue objeto el artículo 117 constitucional no solo constituye un vicio procedimental sino que implica una grave afectación de esos valores .” (Sentencia n.° 2000-9988 de las 14:47 horas del 8 de noviembre de 2000. El subrayado es agregado).

En el sub examine, la Sala observa que la norma cuestionada establece claramente una regla general que valida el secretismo en las actuaciones parlamentarias. Tal disposición se opone de manera directa al precepto constitucional, cuya regla general más bien predica precisamente lo contrario. En este punto, es necesario traer a colación la sentencia n.° 2014-4182 (antes transcrita), la cual señaló que la excepción a la transparencia y publicidad “...debe establecerse casuísticamente o para cada caso concreto, no pudiendo hacerse de modo general y abstracto para todo un tipo de asuntos”. Es decir, no puede haber una norma reglamentaria que establezca el secreto del procedimiento parlamentario como regla general –incluso si se trata solamente de un tipo especial de trámite- toda vez que ello se opondría a los preceptos constitucionales, en concreto, el artículo 117 y los principios de transparencia y publicidad. En el sub iudice, la norma impugnada hace justamente eso: determina un proceso cuya regla general será la votación secreta. La conclusión necesaria es, por tanto, que la disposición cuestionada es inconstitucional por lesionar los principios de transparencia y publicidad. En virtud de lo expuesto, se elimina la oración “Deberán resolverse en votación secreta, solo los casos de acusaciones y suspensiones de funcionarios, votos de censura, compatibilidad del cargo de diputado con otras funciones y la concesión de honores.” del ordinal 101 impugnado originalmente. Además, si bien no se trata de la norma impugnada en el escrito de interposición, se elimina la oración “Deberán resolverse en votación secreta, solo los casos de votos de censura, compatibilidad del cargo de diputado con otras funciones y la concesión de honores.” del artículo 101 en su versión actual, dada su evidente conexidad con la versión impugnada, lo que hace que los razonamientos expuestos le sean aplicables en su totalidad (artículo 89 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional).

VII.- Estas consideraciones también son aplicables al ordinal 200 impugnado (actual numeral 226), en tanto establece una regla general de votación secreta en caso de concesión de honores. Según se expuso, la regla general debe ser la transparencia y publicidad, norma que solo admite excepciones casuísticas y para un caso concreto, dadas “razones muy calificadas y de conveniencia general”. A partir de lo expuesto, se declara con lugar la acción y se elimina la palabra “secreta”, tanto en el título como en contenido del artículo 200 impugnado. Por su conexidad evidente, se elimina asimismo la palabra “secreta” del título y del contenido del artículo 226, en su numeración actual.

VIII.- En lo que respecta al ordinal 104, la Sala coincide con la Procuraduría General de la República en el sentido que dicha norma únicamente establece la manera de proceder cuando una votación sea declarada secreta. Es decir, no determina un tipo de casos que deberá ser votado de manera secreta, sino únicamente cómo se tramitará una votación declarada como tal, lo que es perfectamente válido a la luz del numeral 117 constitucional, el cual señala la posibilidad de que se acuerde que las sesiones sean secretas por votación no menor de las dos terceras partes de los Diputados presentes y por razones muy calificadas y de conveniencia general. Dicha declaración, se enfatiza, deberá cumplir los requisitos normativos y jurisprudenciales anteriormente señalados. En consecuencia, se declara sin lugar este extremo.

IX.- El siguiente artículo cuestionado por el accionante es el 198 del Reglamento, cuya numeración actualmente es 224. Al analizar esta norma, la Procuraduría consideró que no reñía con la Constitución Política, toda vez que la publicación del informe podría lesionar la imagen, intimidad y honor de la persona y su familia. De ahí, el órgano asesor de la Sala concluye que el artículo sí tiene basamento constitucional. La Sala reitera que los principios de publicidad y transparencia son la regla general y que ellos solo pueden exceptuarse de manera casuística. Sin embargo, visto que el informe en cuestión podría contener datos que se encuentran normativamente protegidos (en virtud, por ejemplo, de la Ley de Protección de la Persona frente al Tratamiento de sus Datos Personales o la Ley de Control Interno), resulta improcedente que esta Sala desconozca tal protección, en detrimento del derecho a la intimidad del sujeto. El resultado del balance de ambos criterios –la publicidad y el derecho a la intimidad- lleva a la Sala a establecer que el artículo 198 impugnado es constitucional siempre y cuanto se interprete que la deliberación y el informe serán confidenciales solo respecto de aquellos datos que no se pueden divulgar porque alguna norma jurídica lo prohíba. Por su evidente conexidad, esta interpretación afecta al numeral 224 en su numeración actual.

X.- Con respecto a la alegada omisión de publicitar sesiones, agendas, actas e informes de la Comisión de Honores, la Sala determina que tal disconformidad se solventa a través de la modificación normativa que efectúa esta sentencia, visto el resguardo que se proporciona al principio de publicidad y transparencia, lo que implica la obligación de publicitar tales documentos, condicionado a que resguarde la confidencialidad de de aquellos datos que no se pueden divulgar porque alguna norma jurídica lo prohíba. De surgir alguna controversia en un caso concreto de denegatoria de información, podría conocerse tal asunto en la eventualidad de un proceso específico incoado para tal fin.

XI.- Nota de los Magistrados Castillo Víquez y Salazar Alvarado, con redacción del primero:

En la sentencia n.° 004182-2004 de las 14:30 horas del 26 de marzo de 2014, salvamos el voto argumentando que el antejuicio es una consecuencia lógica y necesaria de una función jurisdiccional que, excepcionalmente, ejerce la Asamblea Legislativa; y por estar la cuestión penal en una etapa preparatoria, se imponía el secreto del sumario, toda vez que está de por medio un derecho fundamental, como es la presunción de inocencia, garantizado en los numerales 39 y 41 de la Carta Fundamental y el artículo 8, inciso 2, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos frente al cual debían ceder los principios de publicidad y transparencia. Las razones más amplias de nuestra posición fueron las siguientes:

“Antes de entrar al fondo del asunto, es necesario hacer algunas precisiones conceptuales para su mejor abordaje, y un juicio de ponderación al estar en conflicto dos derechos fundamentales, concretamente: el derecho de acceso a la información y los derechos a la presunción de inocencia y el honor de las personas.

La improcesabilidad de los miembros de los Supremos Poderes, que implica que no se les puede seguir un proceso penal sin autorización previa de la Asamblea Legislativa -desafuero-, es un privilegio que ostentan estos funcionarios públicos. Este fuero lo otorga la Carta Fundamental, toda vez que es una excepción al principio de igualdad, y tiene por finalidad que estos funcionarios puedan ejercer el cargo con la mayor libertad posible, pues las permanentes acciones penales contra ellos podrían afectar seriamente los intereses públicos y la continuidad del servicio público. Es un instituto que protege no a la persona en sí misma, sino a las funciones públicas de alta relevancia para los intereses del Estado.

En estos casos, no hay duda alguna que la Asamblea Legislativa está ejerciendo una función jurisdiccional . En esta dirección, hay acuerdo tanto en la doctrina extranjera como nacional. Se trata de un supuesto de excepción al principio de exclusividad que informa esa función del Estado a cargo del Poder Judicial, o como algunos expresan, de un resabio del parlamentarismo inglés, concretamente de la institución impeachment. Es bien conocido que el impeachment tiene su origen en la organización tradicional de las jurisdicciones penales inglesas. Nació como un procedimiento penal que imponía una sanción penal; empero, con el paso del tiempo, se moderó, concretamente en el siglo XVII, pues solo se aplicaría a las faltas graves, inclusos la no prevista en la ley. Posteriormente, en el siglo XVIII, se transforma en el procedimiento para exigir responsabilidad política al gabinete ministerial a través de la moción de censura por parte de la Cámara de los Comunes; asume una dimensión política, y no jurisdiccional.

En otro orden de ideas, es importante clarificar si la función jurisdiccional que ejerce el Parlamento de forma excepcional comprende tanto el juicio político –exigencia de responsabilidad política que conlleva la destitución del funcionario-, como el antejuicio para remover el obstáculo de improcesabilidad de que goza el alto funcionario cuando es acusado penalmente. El primero tiene por objeto la exigencia de responsabilidad política por actos u omisiones que afectan los intereses públicos, verbigracia: ataques a la institucionalidad democrática, violaciones graves y sistemáticas a los derechos fundamentales, usurpaciones de competencias constitucionales y legales, afectación a la Hacienda Pública; el segundo, es un requisito de procesabilidad, sin el cual no se puede ejercer la acción penal correspondiente en las instancias judiciales; se le concibe como un procedimiento autónomo de la causa penal, aunque estrechamente vinculado con él, el cual no prejuzga sobre la culpabilidad del acusado. El juicio político tiene una dimensión política; mientras que, el antejuicio una jurisdiccional. Empero, hay ordenamientos jurídicos donde el juicio político se le da una dimensión jurisdiccional. Al respecto, la Corte Constitucional colombiana, en la sentencia C-148 de 1997, expresó lo siguiente:

“En relación con el tema, esta Corporación, en diferentes pronunciamientos (Sentencias C-222/96, C-245/96, C-385/96, C-386/96 y C-563/96), ha avalado la competencia que le asiste a la Cámara de Representantes y al Senado de la República para conocer de las denuncias, que por delitos comunes, se formulen contra funcionarios que gozan de fuero especial. En uno de los mencionados pronunciamientos afirmó:

“La jurisprudencia de la Corte ha distinguido dos tipos de procesos, a partir de los preceptos de la Constitución que regulan en forma diferenciada los casos de acusación por delitos comunes (art. 175 numeral 3), de los que aluden a delitos cometidos en ejercicio de funciones o a indignidad por mala conducta. Tratándose de los primeros la función del Senado se limita "a declarar si hay lugar o no a seguimiento de causa y, en caso afirmativo, pondrá al acusado a disposición de la Corte Suprema’, con lo cual dicha actuación constituye una condición o requisito de procedibilidad del proceso penal que debe adelantarse ante ésta. Y cuando se dan los segundos, de un lado, se determina la responsabilidad política del imputado, en el sentido de que el Senado puede imponer, únicamente, si fuere el caso, mediante sentencia la destitución del empleo o la privación temporal o pérdida absoluta de los derechos políticos, y de otro lado, al reo se le seguirá juicio criminal ante la Corte Suprema de Justicia, si los hechos lo constituyen responsable de infracción que merezca otra pena.". (Sentencia No, C-385 de 1996, Magistrado Ponente, doctor Antonio Barrera Carbonell)”.

También se ha discutido en doctrina si el juicio político y el antejuicio son un mismo proceso. El Tribunal Constitucional de Perú se ha decantado por la tesis de que se trata de dos procesos distintos. En efecto, desde el leading case de Guillermo Rey Terry el Tribunal Constitucional consideró que: “(…) este Colegiado entiende como premisa general, que nuestra Constitución Política vigente, a diferencia de anteriores Constituciones, no ha consagrado única y exclusivamente la institución del llamado “Antejuicio Constitucional”, como un procedimiento destinado a determinar la procedencia de un juzgamiento penal de funcionarios de alto rango por ante el Poder Judicial, previa habilitación del Congreso de la República, sino que a su vez ha reconocido la existencia de un auténtico ‘Juicio Político’, que supone la potestad de procesamiento y sanción de la que privativamente está investido el Congreso, en los casos específicos de infracción de la Constitución por funcionarios de alto rango y en la que, en principio, no interviene en lo absoluto el Poder Judicial”. En el caso 65 Congresistas de la República explicó que “(…) es posible advertir que, en los artículos 99° y 100° de la Norma Fundamental, el constituyente ha recogido dos procedimientos de acusación constitucional de distinta naturaleza y, por ende, de distintos alcances: el antejuicio político y el juicio político”. Sobre el antejuicio político el citado Tribunal lo definió como: “(…) una prerrogativa funcional de la que gozan determinados funcionarios, con el propósito de que no puedan ser procesados ante la judicatura penal por los delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones, sin que medie un procedimiento con las debidas garantías procesales ante el Congreso de la República y la consecuente acusación del propio Legislativo”. Además expresó lo siguiente: “(…) el Tribunal Constitucional considera que la función congresal sancionadora, prevista en el primer párrafo del artículo 100º de la Constitución, no sólo puede ser ejercida en aquellos casos en los que exista una sentencia condenatoria emanada del Poder Judicial, por los delitos funcionales en que incurran los funcionarios previstos en su artículo 99º, sino también en los casos en que se configuren responsabilidades eminentemente políticas, aun cuando no exista la comisión de un delito de por medio. Y es que si bien la función punitivo-jurisdiccional es privativa del Poder Judicial (aquella que puede sancionar sobre la base de la ‘razón jurídica’), la función político-punitiva (aquella que puede sancionar sobre la base de la ‘razón política’) no lo es. Y no podría serlo, pues justamente el principio de separación de poderes es el que garantiza la ausencia de toda valoración política en las decisiones del Poder Judicial”. “Esa es la manera como se debe interpretar la previsión constitucional según la cual está permitido acusar a los referidos funcionarios públicos por ‘infracción de la Constitución’”. Como bien ha puntualizado la doctrina “(…) toda falta política en que incurran los funcionarios que componen la estructura orgánica prevista en la Carta Política, compromete peligrosamente el adecuado desenvolvimiento del aparato estatal. En estos casos, la razón del despojo del cargo no tiene origen en la comisión de un delito, sino en la comisión de faltas que aminoran, en grado sumo, la confianza depositada en el funcionario, la que debe ir indefectiblemente ligada al cargo que ostenta”. Por último, en el caso Luz Salgado y Carmen Lozada el Tribunal Constitucional estableció una lista enunciativa -no cerrada ni exhaustiva- sobre los tipos de infracción constitucional: “(…) nuestra Constitución reconoce la existencia de un juicio político destinado a sancionar las infracciones a la Constitución. Es decir, todas aquellas violaciones a los bienes jurídicos constitucionales establecidos en la Constitución, que no sean materia de protección y sanción –en caso de su incumplimiento– por norma legal alguna. Con esto, se busca proteger la Constitución evitando la impunidad de quienes la violen por medios no previstos ni sancionados en la ley. Ello es así en la medida que el carácter normativo de la Constitución determina que las infracciones a su texto sean proscritas en todos los ámbitos, y en especial en el público. Para ello, la propia Constitución ha diseñado un mecanismo de sanción política para los más altos funcionarios de la República por infracción de la Constitución. Por consiguiente, es posible advertir en nuestra Carta Fundamental diversos supuestos prohibidos por el constituyente y que son pasibles de generar –en caso de ser violados por los funcionarios señalados en el artículo 99° de la Constitución- un juicio político por infracción constitucional. En esa línea, con ánimo ilustrativo, podemos considerar como conductas generadoras de infracción constitucional las siguientes:

En el ámbito de la estructura del Estado: Poder Legislativo (Título IV, Capítulo I de la Constitución).

- El desempeño de un parlamentario como miembro de una comisión parlamentaria de carácter internacional, sin la previa autorización del Congreso (artículo 92° de la Constitución).

- La disposición del ingreso de las fuerzas Armadas y de la Policía Nacional en el recinto del Congreso, sin la autorización del presidente del Congreso (artículo 98° de la Constitución).

En el ámbito de la estructura del Estructura del Estado: Consejo de Ministros (Título IV, Capítulo V de la Constitución).

- La Gestión, por parte de un ministro, de intereses propios o de terceros, así como el ejercicio de actividad lucrativa, o de intervención en la dirección o gestión de empresas o asociaciones privadas (artículo 126° de la Constitución).

- El desempeño del encargo de un despacho ministerial, fuera del plazo señalado (artículo 127° de la Constitución).

- La no concurrencia, por parte de todos o alguno de los ministros, cuando el Congreso los llama para interpelarlos (artículo 131° de la constitución).

En el ámbito de un régimen de excepción (Título IV, Capítulo VII de la Constitución).

- La renuencia de dimisión en el cargo de ministro, a pesar de haberse aprobado el voto de censura o no haberse obtenido el voto de confianza (artículo 132° de la Constitución).

- El decretamiento del estado de emergencia o del estado de sitio por un plazo indeterminado, o fuera del plazo establecido en la Constitución (artículo 137° de la Constitución)”.

Otro aspecto por dilucidar en esta cuestión, o por lo menos que ha dado de que hablar tanto en la doctrina como en la jurisprudencia de las altas Cortes, es si la naturaleza del procedimiento judicial del desafuero es un incidente, un juicio especial con características propias distintas a otros juicios, un simple trámite, un procedimiento prejudicial o un antejuicio. No es este el lugar ni el momento para dilucidar estas cuestiones, por ahora nos basta con afirmar que una de las tesis jurídicas más acertadas es la que define su naturaleza como un antejuicio.

Otro tema polémico es lo relativo a los alcances de la función jurisdiccional que ejerce la Asamblea. Hay quienes consideran que la función del Parlamento se limita a examinar si el funcionario incurrió o no en un delito, según las pruebas que se adjuntan a la denuncia. La idea, según esta tesis, es velar porque el funcionario público no sea objeto de acusaciones con fines políticos, de ahí la importancia de que se analice la solidez o no de la acusación. Para quienes así piensan, el Parlamento no actúa como un Juez de Garantía, aunque sí ejerce una función jurisdiccional por vía de excepción, pues ni siquiera se pronuncia sobre la culpabilidad o no del acusado, y lo que disponga no tendría ningún efecto vinculante para los jueces que integran el Poder Judicial. Para otros, el Parlamento no solo ejerce una función jurisdiccional de forma excepcional, sino que también adopta actos que inciden de manera definitiva en el proceso penal, ya que una declaratoria de “no ha lugar a la formación de causa” tendría como consecuencia el archivo de la acusación penal y, por consiguiente, una vez que el funcionario público cesa en su cargo, por renuncia, vencimiento del plazo constitucional u otro motivo, no podría perseguírsele por ese delito, toda vez que el Parlamento, ejerciendo una función jurisdicción, concluyó que no había merito para desaforarlo. Hay otros que piensan que una vez que cesa en el cargo, sí es posible juzgarlo por ese delito, pese a que la Asamblea Legislativa no levantó el impedimento de forma expresa.

También se impone analizar la forma en cómo se inicia el antejuicio. El artículo 121, inciso 9, de la Constitución Política puntualiza como una atribución exclusiva y excluyente de la Asamblea Legislativa, admitir o no las acusaciones que se interpongan contra quien ejerza la Presidencia de la República, Vicepresidentes, miembros de los Supremos Poderes y Ministros Diplomáticos, declarando, por dos terceras partes de votos del total de la Asamblea si hay o no lugar a formación de causa contra ellos, poniéndolos, en caso afirmativo, a disposición de la Corte Suprema de Justicia para su juzgamiento. De esta norma se deduce, con claridad meridiana, que el desafuero o no de los citados funcionarios compete exclusivamente al Parlamento. Un asunto estrechamente relacionado con lo anterior es el referente a la competencia de los órganos que tienen algún grado de participación en la etapa anterior al proceso del desafuero que se tramita y resuelve en la Asamblea Legislativa. Desde nuestra perspectiva, hay cinco escenarios posibles a considerar. El primero de ellos es cuando, de conformidad con el numeral 189 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, la acusación se presenta directamente ante el Parlamento. En este supuesto, presentada la acusación y leída con los demás documentos que la acompañan, se pasa el expediente a una comisión integrada por tres diputados elegidos por la Asamblea.

El segundo escenario posible es el que prevé el numeral 392 del Código Procesal Penal cuando se trata de un delito de acción pública, en cuyo caso la acción la ejerce el Ministerio Público. En este supuesto, cuando el órgano jurisdiccional competente eleva el asunto a la Corte Suprema de Justicia, la competencia de la Corte se limita a enviar el asunto a la Asamblea Legislativa sin ningún tipo de pronunciamiento. Se trataría del típico caso de “auto de pase”. Es importante tener presente que, por mandato expreso del numeral 394 de ese mismo cuerpo normativo, el Ministerio Público puede solicitar el desistimiento ante la Corte Suprema de Justicia, cuando así corresponda.

El tercer escenario que regula nuestro ordenamiento jurídico es el caso de la detención en flagrancia. Aquí el funcionario aprehendido debe ser puesto a la orden de la Corte Suprema de Justicia, debiendo el presidente de la Corte informar de inmediato a la Asamblea Legislativa para que se pronuncie sobre el mantenimiento o la cesación de esa restricción a la libertad, sin perjuicio de que el Ministerio Público realice la investigación inicial. Si la Asamblea autoriza la privación de la libertad, el Ministerio Público debe formular la acusación en un plazo no mayor de veinticuatro horas, de lo contrario debe ser puesto en libertad.

El cuarto escenario, regulado en el artículo 395 del Código Procesal Penal, es cuando la querella o la acusación se presenta ante la Corte Suprema de Justicia, en este supuesto, la Corte debe desestimarla si los hechos acusados no constituyen delito o cuando el imputado no tiene derecho al antejuicio; si estima que el acusado tiene el fuero y los hechos acusados constituyen delito lo debe trasladar a la Asamblea Legislativa. Este es el único caso donde el ordenamiento jurídico le otorga la competencia a la Corte para pronunciarse sobre si los hechos acusados constituyen delito o no o si el imputado tiene derecho o no al antejuicio, además de la hipótesis reseñada supra –cuando el Ministerio Público pide el desistimiento-. Nótese que el supuesto de hecho de la norma es que la querella o la acusación se presente ante la Corte Suprema de Justicia, pues si no se presenta ante ésta, carece de competencia para valorar si los hechos acusados constituyen o no delito.

El último escenario, es cuando la acusación o la querella se presentan ante un Juez penal porque, en ese momento, la persona no estaba protegida con el fuero especial, pero, posteriormente, se le designa y asume un cargo que sí lo concede. En este caso, la Corte Suprema de Justicia no tiene competencia para pronunciarse sobre si los hechos acusados constituyen delito o no, pues, precisamente, un Juez penal de la República ya hizo esa valoración y, por ende, lo que le corresponde a la Corte es enviar el asunto a la Asamblea Legislativa para que ésta decida si desafuera o no al funcionario público. Si no fuese así, la Corte estaría asumiendo una competencia que el ordenamiento jurídico no le concede. Por otra parte, estaría retrotrayendo el asunto a una etapa inicial cuando ya el proceso se encuentra en una etapa avanzada. Por último, estaría vulnerando el principio de igualdad de armas, pues, en los casos de las víctimas, ofendidos o querellantes, estos se verían “sorprendidos” con una decisión de ese Tribunal sin que se les escuche en juicio y, peor aún, vulnerando el derecho a una tutela judicial efectiva, toda vez que la resolución de la Corte tendría el efecto de cosa juzgada material.

Adoptando como marco de referencia lo anterior, nos corresponde dilucidad si la norma impugnada es o no contraria al Derecho de la Constitución (valores, principios y normas). Revisando algunos Estatutos Parlamentarios de otros Estados encontramos diversidad de posiciones. En algunos casos se sigue la misma regla que está en la norma impugnada, así por ejemplo el Reglamento del Senado de los Estados Unidos Mexicanos, que, en la sección sexta, denominada del Jurado de Sentencias y la Sección de Enjuiciamientos, artículo 254, establece que las reuniones de la Sección de Enjuiciamiento son secretas. Una posición diametralmente opuesta es la que se encuentra en el Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa de la República del Salvador, en su capítulo décimo quinto, que regula los Antejuicios, ya que su artículo 131 establece que las audiencias son públicas; salvo que las partes soliciten que se realicen de forma privada y la Comisión decide lo que estime pertinente. En lo que atañe al Congreso de los Estados Unidos de América, tanto las normas del Senado como la Cámara de Representantes, establecen, como regla general, que las audiencias de las comisiones son públicas, pero sus miembros pueden acordar que sean confidenciales o secretas cuando se discute temas de seguridad nacional, información policial sensible, cuando se puede difamar, degradar o incriminar una persona o violar la ley o alguna regla del procedimiento de una de las Cámaras. En el caso de la República de Guatemala, se establece que solo serán secretas las sesiones en los antejuicios cuando se trate de delitos contra el pudor de menores de edad, (artículo 74 de la Ley Orgánica del Organismo Legislativo). En el Congreso de Colombia, en el artículo 332 de su Reglamento, se dispone que cuando la investigación se refiera al presidente de la República, el expediente es público. Las deliberaciones de la Comisión de Investigación y Acusaciones, así como las Plenarias de la Cámara son igualmente públicas. En estas investigaciones no pueden trasladarse con reserva de identidad; sin embargo, salvo en lo referente al presidente de la República, se mantiene la reserva sobre las piezas procesales de actuaciones en curso que por solicitud del Representante Investigador hubiesen sido trasladadas al proceso que se sigue ante la Cámara, cuando a juicio del funcionario competente obligado a remitirlas, su publicidad puede desviar o entorpecer la actuación o el éxito de otra investigación en curso. Por último, hay ordenamiento jurídicos interno que no regulan el tema de la publicidad o la confidencialidad de las sesiones cuando se trata del procedimiento del antejuicio, verbigracia del Reglamento Interno de la Asamblea Nacional de la República de Panamá, que en el título noveno, Funciones Judiciales de la Asamblea Nacional (numerales 208 al 210), no dispone nada al respecto, pero aplicando la regla general de que las sesiones son públicas, se podría interpretar que también en este caso serían públicas.

Apuntábamos atrás que en la cuestión que estamos dilucidando hay una colisión de dos derechos fundamentales. Por un lado, el derecho de acceso a la información, derecho fundamental que se ha visto vigorizado o fortalecido a causa de los principios de publicidad y transparencia a los que están sometidos todos los funcionarios públicos; por el otro, los derechos a la presunción de inocencia y el honor de las personas, los que encuentran protección en el secreto del sumario durante la etapa preparatoria del proceso penal; no que sea la única razón del secreto del sumario, ya que también este responde a la necesidad de no entorpecer las pesquisas de la investigación y el desarrollo del proceso penal. La Sala, en lo tocante a lo dispuesto en el artículo 296 del Código Procesal Penal, a través de sentencias como la 2006-0018011 de las 15:33 horas del 13 de diciembre de 2006, ha establecido que “La vigencia del principio de publicidad y transparencia judicial no es irrestricta, puesto que, el legislador ordinario en el ejercicio de su libertad de conformación y con plena observancia de los principios de reserva de ley y de proporcionalidad, puede establecer algunos límites que deben interpretarse restrictivamente en cuanto afectan la libertad de información –activa y pasiva- y el referido principio de la publicidad judicial… En el plano infraconstitucional, el legislador ordinario ha establecido límites a la publicidad judicial, así, por ejemplo, lo constituye el secreto del sumario durante el procedimiento preparatorio establecido en los artículos 294 y 295 del Código Procesal Penal… El segundo precepto (artículo 296) contempla el denominado secreto sumarial especial o reduplicado, por cuanto, si bien procede excepcionalmente y por tiempo limitado, también comprende a las partes del procedimiento, lo que le imprime un carácter acentuado o agravado. Estos límites al principio de publicidad judicial y al derecho a un juicio público, tienen fundamento en la necesidad de asegurar la investigación de la verdad de los hechos que impone la eficacia de la justicia penal en un Estado constitucional de Derecho, evitando toda suerte de interferencias, intromisiones o manipulaciones que obstruyan o impidan la investigación de la verdad real o material. Desde luego, que también encuentran justificación suficiente en la preservación de los derechos fundamentales al honor –objetivo y subjetivo-, la intimidad –personal y familiar- y la presunción de inocencia del imputado o indiciado. El secreto del sumario debe proyectarse tanto sobre el contenido de la investigación como el resultado de las actuaciones para garantizarlo externamente, limitando el derecho a recibir información y a difundirla por cualquier medio”. Por su parte, en la sentencia número 2004-010427 de las 08:55 horas del 24 de setiembre de 2004, este Tribunal etapa preparatoria. El artículo 295 del Código Procesal Penal es muy claro al establecer que el procedimiento preparatorio no será público para terceros, de manera que las actuaciones solo podrán ser examinadas por las partes, directamente o por medio de sus representantes. En ese contexto, dice el Código, los abogados que invoquen un interés legítimo serán informados por el Ministerio Público sobre el hecho que se investiga y sobre los imputados o detenidos que existan, con el fin de que decidan si aceptan participar en el caso. Ese interés legítimo bien podría ser la posibilidad de asumir la defensa de uno de los imputados, la víctima, del querellante o de una de las partes civiles. Como se puede apreciar, son dos los supuestos que señala el artículo 295 del Código Procesal Penal: el primero, que las actuaciones “sólo podrán ser examinadas por las partes, directamente o por medio de sus representantes”, estos últimos deberán estar entonces debidamente apersonados en autos. Obsérvese que la norma autoriza a examinar las actuaciones a esos sujetos, concepto que define el Diccionario de la Real Academia Español, en lo que aquí interesa como: “Inquirir, investigar, escudriñar con diligencia y cuidado algo”. La otra hipótesis que plantea el Código de cita es la de los abogados que invoquen un interés legítimo, en cuyo caso serán informados por el Ministerio Público en los términos antes indicados. Aquí la norma no se refiere a examinar sino a informar, concepto que en el mismo Diccionario se define como: “Enterar, dar noticia de algo”. Entiende así la Sala que como en la etapa preparatoria impera el secreto para terceros, a diferencia de lo que sucede con la etapa de juicio en la que impera el principio de publicidad, las partes y sus representantes son los únicos que pueden escudriñar el expediente, mientras que los abogados con interés legítimo solo pueden ser enterados por medio del Ministerio Público, acerca del hecho que se investiga y sobre los imputados o detenidos que existan, pero no pueden examinar el primero acreditar su condición de profesional en Derecho, para luego referirse a su interés en conocer del asunto” (lo destacado no es del original).

Con base en lo dicho hasta acá, se podría afirmar válidamente que el secreto de la sesión que decreta la norma cuestionada constituye una excepción al principio de publicidad y transparencia judicial. Al ser el antejuicio una fase previa a la etapa preparatoria del proceso penal las mismas razones que se aducen para el secreto del sumario en esa etapa resultan aplicables al antejuicio. Nótese que conforme con el numeral 398 del Código Procesal Penal quien instruye la causa es un magistrado de la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, para realizar los actos necesarios de la investigación, que no puedan ser postergados o practicados en el juicio. En esta etapa previa al juicio se aplican las disposiciones comunes del Código del Rito, entre estas el secreto del sumario conforme a los artículos 295 y 296 de ese cuerpo normativo. Ahora bien, si en esta etapa del proceso, que es posterior al antejuicio, se aplica el secreto del sumario, con mayor razón se debe observar cuando se trata de una etapa anterior, de ahí que la norma cuestiona no resulta contraria al Derecho de la Constitución (valores, principios y normas). La necesidad de evitar las interferencias, intromisiones o manipulaciones que obstruyan o impidan la investigación de la verdad real o material y la preservación de los derechos fundamentales al honor –objetivo y subjetivo-, la intimidad -personal y familiar- y la presunción de inocencia del imputado o indiciado, constituyen limitaciones al acceso de la información judicial, en aras de preservar y garantizar los otros derechos fundamentales supra citados en esas etapas procesales.

Recapitulando, en el estado actual de la jurisprudencia constitucional sobre las limitaciones al principio de publicidad y transparencia judicial, la conclusión lógica y necesaria es que la norma impugnada no resulta contraria al Derecho de la Constitución, por lo que la acción se rechaza por el fondo”.

En el subjudice, lo que se cuestiona no es si la sesión es secreta o no, ya esta controversia jurídica fue zanjada por el Tribunal, sino, si la votación, en el caso de la admisión de las acusaciones y suspensiones de los funcionarios que se mencionan en el numeral 121, incisos 8 y 9, deben ser públicas o secretas. Desde nuestra perspectiva, la cuestión pasa por establecer si el secreto de la votación es o no una garantía de los derechos fundamentales de la persona, ante la que debe ceder el derecho de acceso a la información y los principios de publicidad y transparencia, que son la regla en el quehacer parlamentario. Para resolver este dilema, es necesario también tener claro el tema de la representación política del (de la) parlamentario (a), más que de responsabilidad política en los términos supra expresados.

La representación política está vinculada a la democracia representativa, donde los ciudadanos eligen unos representantes que asumen su representación en la Asamblea Legislativa o en el Parlamento. Hay razones objetivas y lógicas para que ello sea así, en especial la dimensión del Estado-Nación, que imposibilidad el ejercicio de la democracia directa por parte de los ciudadanos y que ellos participen en el juego cotidiano de la política. A lo sumo, a lo que se ha llegado es a institucionalizar ciertos mecanismos de participación ciudadana de democracia indirecta, entre ellos: el referéndum y el plebiscito. Así las cosas, entre los ciudadanos y sus representantes no hay un vínculo jurídico -un contrato de mandato-sino que el representante tiene amplia libertad de proceder en el quehacer político y parlamentario como él considere oportuno e, incluso, podría asumir posturas contrarias a las que, en un determinado momento, sostienen, mayoritariamente, los electores de su circunscripción territorial, piénsese en el caso de que él esté a favor de aprobar unos impuestos que, mayoritariamente, adversan sus representados, etc.

Ahora bien, la representación política tiene un dimensión que atañe a los representados, es y lo que algunos han denominado como el juicio retrospectivo, sea el ejercicio del sufragio activo en un nuevo proceso electoral, donde los representados evalúan las acciones de quienes los han venido representando que, en las democracias de partidos políticos, el juicio político ciudadano no solo recae en el (la) diputado (a) sino también en la agrupación política, de ahí que es plausible que el cuerpo electoral, que otrora apoyó una opción política o un determinado candidato (a), en unas nuevas elecciones libres y disputadas adopte la decisión política fundamental de no elegirlo e, incluso, como ha ocurrido en varios países, eliminar de las opciones partidarias a una determinada agrupación política.

En esta dimensión tiene una gran relevancia el principio de publicidad y de acceso de información, los cuales además de ser un principio constitucional y un derecho fundamental, para que los electores realicen una valoración política sobre la conducta de su representante-lógicamente también sobre su conducta privada lo que no es objeto de análisis-, por lo que les asiste el derecho a saber qué iniciativas legislativas han presentado, cómo han realizado el control político y, no menos importante, cómo han votado en los distintos proyectos de ley y de acuerdos legislativos que se conocen tanto en los órganos preparatorios como en los decisorios del Parlamento.

Vistas, así las cosas, hay un marcado interés público asociado a la institución de la representación política de que las votaciones de los (as) diputados (as) sean públicas, salvo casos muy excepcionales, tal y como lo establece el numeral 117 de la Carta Fundamental. Ahora bien, en lo que atañe a la votación para levantar la inmunidad en grado de inviolabilidad, consideramos que no se afecta los derechos fundamentales de quienes están en el proceso del desafuero, porque la remoción de este obstáculo no impide que la persona que va a ser juzgada tenga en la sede judicial todas las garantías necesarias que se derivan del debido proceso y, en la etapa preparatoria, se le garantice el derecho de presunción de inocencia y su derecho al honor a través del secreto del sumario penal, garantía que también le asiste en la sesión del antejuicio, no así en cuanto a saber cómo votó cada diputado (a).

Se nos dirá, en contra de lo que estamos afirmando, que el secreto de la votación en estos casos es una garantía para evitar presiones indebidas sobre los (as) parlamentarios (as) a la hora de ejercer el derecho al voto y con ello garantizar la imparcialidad del juzgador. No obstante, ese argumento, en el desarrollo actual del Estado constitucional de Derecho, es insostenible por varias razones. En primer lugar, porque si en la sede judicial no es admisible lo que se ha denominado como los “jueces sin rostro”, donde el procesado no conoce la identidad del juzgador, mucho menos en el ámbito político. En nuestro sistema, el imputado tiene derecho a saber quién lo está juzgando y cómo ha resuelto el Juez o los jueces en el caso de los tribunales colegiados -esta es una garantía que se deriva del debido proceso-. En segundo término, porque aun y cuando los (las) parlamentarios (as) pueden ser objeto de presión mediática -los jueces también lo somos- los deberes éticos y jurídicos les impone resolver la cuestión conforme a Derecho, sin dejar de lado, lógicamente, el efecto que su decisión puede ocasionar a la legitimidad de las instituciones democráticas y sus consecuencias políticas.En tercer término, la institución del desafuero de los miembros de los Supremos Poderes aunque desfasada, constituye un mal necesario del sistema para evitar que las personas que ocupan estos cargos sean objeto permanente de acusaciones penales infundadas y, por consiguiente, tengan que destinar gran parte de su tiempo a su defensa en las instancias penales, con el agravante que, si se generaliza la práctica, ello sería un importante disuasivo para que personas de gran valía y competencia profesional ingrese a los altos puestos del Estado, con el consecuente perjuicio para los intereses públicos. Finalmente, estamos, pues, ante una institución en la que el elemento político incide en la labor jurisdiccional -la remoción del fuero-, y en la que los (as) parlamentarios (as), además de hacer las valoraciones éticas y jurídicas, no pueden sustraerse de realizar una valoración política a la hora de resolver la cuestión -el costo político para él y su partido político-.

XII.- DOCUMENTACIÓN APORTADA AL EXPEDIENTE. Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre en sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.

Por tanto:

Se declara parcialmente con lugar la acción por violación a los principios constitucionales de transparencia y publicidad parlamentaria en relación con los artículos 87, 101 y 200 (actual 226) del Reglamento de la Asamblea Legislativa. En consecuencia, se eliminan: A) la frase “cuyos nombres no se revelarán” del numeral 87. B) la oración “Deberán resolverse en votación secreta, solo los casos de acusaciones y suspensiones de funcionarios, votos de censura, compatibilidad del cargo de diputado con otras funciones y la concesión de honores.” del ordinal 101 en la versión impugnada; por su evidente conexidad, se elimina la oración “Deberán resolverse en votación secreta, solo los casos de votos de censura, compatibilidad del cargo de diputado con otras funciones y la concesión de honores.” del artículo 101 en su versión actual. C) la palabra “secreta”, tanto en el título como en contenido del numeral 200 impugnado; por su conexidad evidente, se elimina asimismo la palabra “secreta” del título y del contenido del ordinal 226 en su numeración actual. Con respecto al artículo 198 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, la Sala establece que la norma es constitucional siempre y cuanto se interprete que la deliberación y el informe serán confidenciales solo respecto de aquellos datos que no se pueden divulgar porque alguna norma jurídica lo prohíba. Por conexidad, esta interpretación afecta al numeral 224 en su numeración actual. En cuanto al ordinal 104 del Reglamento de la Asamblea Legislativa se declara sin lugar la acción. Los Magistrados Castillo Víquez y Salazar Alvarado ponen nota. Esta sentencia tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de la Ley anulada, sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe. Comuníquese al Presidente de la Asamblea Legislativa. Notifíquese al Procurador General de la República, el accionante Luis Manuel Madrigal Mena y la coadyuvante Susana María Soto González, en su condición de representante de “Abriendo Datos Costa Rica”. Reséñese este pronunciamiento en el diario oficial La Gaceta y publíquese íntegramente en el Boletín Judicial.

Fernando Castillo V.

Presidente a.i.

Paul Rueda L. Nancy Hernández L.

Luis Fdo. Salazar A. Jorge Araya G.

Marta Esquivel R. Lucila Monge P.

*180105460007CO* Res. Nº 2019018932 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las doce horas y cincuenta minutos del dos de octubre de dos mil diecinueve.

Acción de inconstitucionalidad que se tramita en el expediente 18-010546-0007-CO, interpuesta por Luis Manuel Madrigal Mena, portador de la cédula de identidad número 0116620841, en contra de los artículos 87, 101, 104, 198 y 200 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, así como la omisión de la Asamblea Legislativa de publicar las sesiones de la Comisión de Honores.

Resultando:

1.- Por escrito recibido en la Sala a las 19:21 horas del 9 de julio de 2018, el actor interpone una acción de inconstitucionalidad. Manifiesta que su legitimación proviene de la defensa de intereses difusos, como la transparencia y la publicidad de las sesiones legislativas. Se refiere a la libertad de expresión e información en la jurisprudencia interamericana; asimismo, explica el tema de la publicidad de las sesiones legislativas según la jurisprudencia nacional. Afirma que la Sala ha desarrollado ampliamente los principios de publicidad y transparencia legislativa, incluso los ha declarado consustanciales al Estado Constitucional de Derecho, por cuanto en el recinto legislativo concurren y comparecen los representantes de la Nación a tratar, deliberar y decidir los asuntos que originariamente le corresponden al pueblo y que este delega en los diputados a través del sufragio. Al respecto, cita el voto n.° 2014-4182, donde la Sala señaló que la Asamblea Legislativa debía ser el poder del Estado más traslúcido de todos los que lo conforman, permitiendo que el Pueblo, la ciudadanía, la opinión pública y los medios de comunicación colectiva puedan escrutar y fiscalizar plena y efectivamente sus deliberaciones y decisiones. Recuerda que los principios de publicidad y transparencia parlamentaria rigen no solo durante el procedimiento o iter de formación de la ley, sino también, y con mayor razón, cuando se trata del ejercicio del control político por parte del Parlamento. Afirma que la jurisprudencia estableció la necesidad de que la declaratoria de secretismo de las sesiones legislativas esté debidamente fundamentada y aplicada para cada caso concreto, sin posibilidad de hacer una declaratoria general y abstracta para todo un tipo de asuntos, respecto de lo cual extendió ese precepto a las votaciones en el Parlamento. Se refiere a la publicidad de las sesiones legislativas en el derecho comparado. Cuestiona los artículos 101, 104 y 200 del Reglamento de la Asamblea Legislativa por violación a los principios de transparencia y publicidad legislativa, así como contraponerse al numeral 117 in fine de la Constitución Política. Transcribe parcialmente el voto n.° 2014-4182. Con base en él, afirma que la Sala declaró inconstitucional la palabra “secreta” del ordinal 191 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, pues establecía de manera general y abstracta, para todo un tipo de asuntos (en ese caso, los antejuicios o fuero de improcedibilidad penal) el carácter secreto de las sesiones legislativas y recordó que tal medida solo puede adoptarse de forma concreta, determinada y específica, con un debido ejercicio de fundamentación y motivación. Afirma que las normas impugnadas estatuyen de forma general y abstracta, que todos los casos de acusaciones y suspensiones de funcionarios, votos de censura, compatibilidades del cargo de diputado con otras funciones y la concesión de honores serán votados en el Plenario de forma secreta (artículos 101 y 200) y que no hay posibilidad alguna de que se apruebe una moción para hacer la votación de forma ordinaria o nominal (numeral 104). Estima que esas disposiciones regulan una situación similar a la jurisprudencia mencionada y, por tanto, vulneran los principios de publicidad y transparencia en el quehacer legislativo, así como el ordinal 117 párrafo in fine de la Constitución Política. Con respecto a los artículos 87 y 198 del Reglamento legislativo y la omisión de la Asamblea Legislativa de hacer públicas las sesiones de la Comisión de Honores, manifiesta que esas normas transgreden los artículos 29, 30 y 117 párrafo in fine de la Constitución Política, así como la jurisprudencia constitucional (votos n.os 2014-4182 y 2014-4894). Afirma que las normas impugnadas impiden que la población en general pueda conocer la identidad de los tres diputados que integran la Comisión de Nombramientos (sic), pese a que perciben dietas pagadas con fondos públicos por su asistencia a esas sesiones; adicionalmente se cercena el derecho de la ciudadanía y medios de comunicación a presenciar las discusiones que tienen lugar en el seno de la Comisión, ya que esta realiza sus deliberaciones en secreto y no publica en el portal legislativo su orden del día, las actas de esas sesiones ni sus informes. Manifiesta que esas normas derogan los principios de transparencia y publicidad, sin que haya justificación válida alguna para justificar la decisión de sesionar en secreto y mantener reservada tanto la identidad de los diputados miembros de la Comisión como los informes, la agenda y las actas. A partir de lo expuesto, solicita que se declare con lugar la acción.

2.- Mediante resolución de las 15:36 horas del 3 de agosto de 2018 se cursó la acción de inconstitucionalidad. La legitimación del accionante proviene del artículo 75, párrafo segundo, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, por cuanto se acciona en defensa de un interés difuso en resguardo de la transparencia y la publicidad del quehacer legislativo.

3.- Por escrito recibido en la Sala el 20 de agosto de 2018, informa Julio Alberto Jurado Fernández, en su condición de Procurador General de la República. Con respecto a la legitimación del accionante, considera que se encuentra legitimado conforme el segundo párrafo del numeral 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, dada la existencia de intereses difusos. Razona que el accionante, como periodista y ciudadano, tiene un interés directo en garantizar la transparencia y publicidad de las sesiones legislativas, pues a través de esos principios se logra un control de las actuaciones de los representantes de la soberanía popular. Subraya que, por la naturaleza de las normas del Reglamento de la Asamblea Legislativa, la única vía para su impugnación por parte de un particular es a través de las vías directas de impugnación que establece el numeral 75 citado. En cuanto al tema de la publicidad de las votaciones y sesiones legislativas señala que la regla general establecida en la Constitución sobre las sesiones y votaciones que realiza la Asamblea Legislativa, es que estas sean públicas, de manera que todos los habitantes del país puedan asistir o seguirlas y se garantice plenamente la difusión e información de lo que sucede en el Parlamento. Es así como los principios de transparencia y publicidad resultan fundamentales en toda sesión, sea dentro de la función estrictamente parlamentaria, como en aquella de control político. Transcribe parcialmente el ordinal 117 constitucional. Con fundamento en esa norma, por razones de conveniencia general o por condiciones muy calificadas, la Asamblea Legislativa puede decidir que una sesión sea secreta. Sin embargo, enfatiza que esa declaración es excepcional. En efecto, esa norma permite la votación secreta únicamente bajo las razones indicadas y mediante una mayoría calificada de los diputados presentes, decisión que quedaría sujeta al Contralor de Constitucionalidad, en especial para determinar si es razonable y se ajusta a los principios del procedimiento parlamentario. Cita jurisprudencia constitucional, de la que extrae que la Sala ha reconocido la posibilidad de establecer sesiones y votaciones parlamentarias secretas solo en casos excepcionales, debidamente motivados y casuísticamente definidos. Además, esa posición ha sido sostenida por la Procuraduría al contestar otras acciones de inconstitucionalidad. En cuanto al análisis de las normas impugnadas, nota que el artículo 87 establece como regla el anonimato de los diputados designados para integrar la Comisión de Honores. En su criterio, eso viola el principio de transparencia, pues no se permite un control ciudadano sobre los criterios seguidos para designar a los encargados de la citada Comisión ni sobre las características morales y personales de quienes tienen la tarea de otorgar honores a ciertos ciudadanos. Tampoco logra encontrarse un fundamento razonable que sustente tal norma, pues la naturaleza de los actos que ella discute no justifica un secretismo de tal naturaleza, al no existir algún valor superior que debiere ser protegido a través de la confidencialidad de los miembros de esta Comisión Legislativa. Recuerda que la transparencia y publicidad son principios rectores de todo el actuar de la Asamblea Legislativa, por lo que no se justifica que sin fundamento constitucional alguno se guarde secreto acerca de la integración de una determinada comisión. Con respecto a los numerales 101 y 200 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, establecen como regla general que por votación secreta deberán resolverse todos los casos de acusaciones y suspensiones de funcionarios, votos de censura, compatibilidad del cargo de diputado con otras funciones y la concesión de honores. Ergo, invierten la regla sobre la publicidad de las votaciones en todos los supuestos indicados. Estima que lo anterior resulta violatorio del artículo 117 constitucional, pues la declaratoria de una sesión o de una votación como secreta debe ser excepcional y estar fundada en criterios de conveniencia general y en condiciones calificadas, tal como la Sala lo ha aceptado en otros asuntos. De igual forma, la determinación sobre una votación secreta debe hacerse de manera casuística y no general, como se establece en la normativa impugnada. Por tanto, afirma que las normas impugnadas establecen un límite por vía general al derecho de acceso a la información de interés público y a la libertad de expresión, así como al ejercicio del derecho consagrado en el ordinal 30 constitucional. Expresa que cualquier ciudadano, periodista o medio de comunicación en general deben tener la posibilidad de acudir a las barras de la Asamblea Legislativa y a las comisiones, pues de lo contrario se les impide conocer las incidencias de la discusión legislativa, la deliberación seguida por las diputadas y los diputados, así como las razones que pudieron influenciar la votación. Además, lo decidido por la Asamblea, incluida su motivación, corresponde a lo deliberado y votado. Añade que la libre exposición de los argumentos es base de una democracia deliberativa y participativa, para lo cual se requiere que se garantice una información libre y completa. Por ello, en el caso de las normas objeto de la acción, no se evidencia que la confidencialidad y el secretismo deban ser valores privilegiados, al punto que deba ceder la libertad de informar y de difundir lo sucedido en la sesión y votación correspondiente. Con base en lo expuesto, estima que los numerales 87, 101 y 200 del Reglamento de la Asamblea Legislativa deben declararse inconstitucionales en cuanto establecen el voto secreto de manera general, así como la confidencialidad de los integrantes de la Comisión de Honor. En cuanto al artículo 104 cuestionado, observa que únicamente pretende señalar que, en los casos de votaciones secretas, no se admitirán mociones para que se vote de manera nominal. En su criterio, esa disposición no resulta por sí misma contraria al Derecho de la Constitución, pues el artículo 117 ya comentado, faculta a que en ciertos casos y bajo ciertas circunstancias calificadas y de conveniencia general, se realice una votación secreta. Por tanto, la disposición del artículo 104 se justificaría para esos casos excepcionales que faculta la norma constitucional y de ahí que no resulte procedente su derogatoria. Con respecto al numeral 198 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, considera que la justificación constitucional de la confidencialidad del informe se encuentra en la protección a la intimidad de la persona que ha sido propuesta para el otorgamiento del honor. Señala que ese informe se refiere a las facetas negativas de la vida de la persona propuesta, con lo cual, si el mismo se publica, puede lesionarse su imagen, su intimidad y su honor, así como el de su familia. Por eso, la confidencialidad del informe indicado sí tiene fundamento constitucional y, no tendría ninguna injerencia negativa sobre los principios de publicidad y transparencia, si logran anularse las demás normas aquí impugnadas, relativas a la confidencialidad en la integración de la Comisión de Honor, así como el voto secreto en su seno. De igual forma, se garantizarían dichos principios, si se subsana la omisión reclamada por el accionante en cuanto a publicar las sesiones, agendas, actas y otros informes de la Comisión de Honores, entendiendo que estos últimos serán distintos al informe confidencial comentado. Por tanto, únicamente cuando se discuta el informe confidencial mencionado en el ordinal 198, la sesión deberá cerrarse temporalmente al público, pues de lo contrario no podría garantizarse la protección a la intimidad de la persona propuesta. Sin embargo, fuera de la discusión de dicho informe, no se justifica la confidencialidad de la sesión ni de la votación en la Comisión de Honor, mucho menos de sus integrantes. Concluye que los artículos 87, 101 y 200 del Reglamento de la Asamblea Legislativa deben declararse inconstitucionales, puesto que establecen la votación secreta en casos de acusaciones y suspensiones de funcionarios, votos de censura, compatibilidades del cargo de diputado con otras funciones y la concesión de honores, así como la confidencialidad de los integrantes de la Comisión de Honor. En cuanto a los numerales 104 y 198 impugnados no observa inconstitucionalidad alguna.

4.- Por escrito recibido en la Sala el 18 de setiembre de 2018, Susana María Soto González, en su condición de representante de “Abriendo Datos Costa Rica”; y Sergio Pacheco Salazar, en nombre de “Ojo al Voto”, plantean una coadyuvancia activa.

5.- Mediante resolución de las 14:58 horas del 27 de setiembre de 2018 se admitió la coadyuvancia de Susana María Soto González, en su condición de representante de “Abriendo Datos Costa Rica”, y se rechazó la de Sergio Pacheco Salazar, en nombre de “Ojo al Voto”. Asimismo, se tuvo por no contestada la audiencia conferida al Presidente de la Asamblea Legislativa y se turnó esta acción de inconstitucionalidad al Magistrado Paul Rueda Leal, a quien por turno correspondía.

6.- Por escrito recibido en la Sala el 6 de abril de 2019, el accionante refiere que ha entrado en vigor la Reforma General al Reglamento de la Asamblea Legislativa. Indica que ha cambiado la numeración de algunos de los artículos impugnados en la acción de inconstitucionalidad y que el numeral 101 sufrió una pequeña variación. En este último caso, la reforma eliminó la posibilidad de emplear el voto secreto en los casos de acusaciones y suspensiones de funcionarios; sin embargo, se mantiene para los casos de votos de censura, compatibilidad del cargo de diputado con otras funciones y la concesión de honores. Considera que la inconstitucionalidad se mantiene en ese respecto. Solicita que se declare su inconstitucionalidad en los términos ya 7.- Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del ordinal 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en las ediciones n. os 156, 157 y 158 del Boletín Judicial de los días 28, 29 y 30 de agosto de 2018, respectivamente.

8.- Se prescinde de la vista señalada en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, con base en la potestad que otorga a la Sala el numeral 9 ibídem, al estimar suficientemente fundada esta resolución en principios y normas evidentes, así como en la jurisprudencia de este Tribunal.

9.- El Magistrado Rueda Leal planteó una gestión de inhibitoria en este asunto.

10.- En resolución de las 9:15 horas del 28 de junio de 2019, la Presidencia de la Sala Constitucional rechaza la gestión de inhibitoria formulada por el Magistrado Rueda Leal.

11.- En los procedimientos se han cumplido las prescripciones de ley.

Redacta el Magistrado Rueda Leal; y,

Considerando:

I.- Sobre la admisibilidad de la acción. El numeral 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional establece los parámetros de legitimación para los sujetos que acudan en acción de inconstitucionalidad ante esta Sala. En el sub iudice, la legitimación es planteada a partir de la existencia de intereses difusos. Al respecto, en la sentencia n.° 2017-002375 de las 10:40 horas del 15 de febrero de 2017, este Tribunal explicó:

“El contenido de este concepto ha sido delineado paulatinamente por parte de la Sala y podría ser resumido en los términos empleados en la Sentencia de este Tribunal, N° 03750-93, de las 15:00 horas del 30 de julio de 1993 en la que se dijo:

"...Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil identificación, no pueden ser en nuestra ley -como ya lo ha dicho esta Sala- los intereses meramente colectivos: ni tan difusos que su titularidad se confunda con la de la comunidad nacional como un todo, ni tan concretos que frente a ellos resulten identificados o fácilmente identificables personas determinadas, o grupos personalizados, cuya legitimación derivaría, no de los intereses difusos, sino de los corporativos que atañen a una comunidad en su conjunto. Se trata entonces de intereses individuales. pero a la vez. diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez. de cada una de ellas. Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter'.

En síntesis, los intereses difusos son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas que no están organizadas formalmente, pero cuya unión se produce a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. El interés, en estos casos, se encuentra difuminado, diluido (difuso) entre una pluralidad no identificada de sujetos. En estos casos, la impugnación que el miembro de uno de estos sectores efectúe amparado en el párrafo 2°, del artículo 75, deberá estar referida necesariamente a disposiciones que lo afecten en cuanto tal. Esta Sala ha enumerado diversos derechos a los que les ha dado el calificativo de “difusos”, tales como el medio ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial del país y del buen manejo del gasto público, entre otros. Al respecto, deben ser efectuadas dos precisiones: por un lado, los referidos bienes trascienden la esfera tradicionalmente reconocida a los intereses difusos, ya que se refieren, en principio, a aspectos que afectan a la colectividad nacional y no a grupos particulares de esta; así, un daño ambiental no afecta apenas a los vecinos de una región o a los consumidores de un producto, sino que lesiona o pone en grave riesgo el patrimonio natural de todo el país e, incluso, de la humanidad. De igual forma, la defensa del buen manejo que se haga de los fondos públicos autorizados en el Presupuesto de la República es un interés de todos los habitantes de Costa Rica, no tan solo de un grupo cualquiera de ellos. Por otra parte, la enumeración que ha hecho la Sala Constitucional no pasa de una simple descripción propia de su obligación -como órgano jurisdiccional- de limitarse a conocer de los casos que le son sometidos, sin que pueda de ninguna manera llegar a entenderse que solo pueden ser considerados intereses difusos los que la Sala expresamente haya reconocido como tales. Si así fuera, ello implicará dar un vuelco indeseable en los alcances del Estado de Derecho y de su correlativo "Estado de derechos", que -como en el caso del modelo costarricense- parte de la premisa de que lo que debe ser expreso son los límites a las libertades, ya que estas subyacen a la misma condición humana y no requieren, por ende, de reconocimiento oficial. Finalmente, cuando el párrafo 2o, del artículo 75, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, habla de intereses" que atañen a la colectividad en su conjunto se refiere a los bienes jurídicos cuya titularidad reposa en los mismos detentares de la soberanía, en cada uno de los habitantes de la República. No se trata, por ende, de que cualquier persona pueda acudir a la Sala Constitucional en tutela de cualesquiera intereses, pues ello implicaría la aceptación de la acción popular, no posible en esta vía, sino que todo individuo puede actuar en defensa de los bienes que afectan a toda la colectividad nacional, sin que tampoco en este campo sea válido ensayar cualquier intento de enumeración taxativa (ver en este mismo sentido la Sentencia de esta Sala N° 2001-07391, de las 16:07 horas del 14 de agosto de 2001).” En el sub iudice, la Sala considera que el accionante interpone este proceso de constitucionalidad en protección de intereses difusos, en la medida que la transparencia y publicidad del procedimiento legislativo constituye un interés legítimo, que, allende de alguna consideración individual, forma parte de la defensa de la ciudadanía, con una finalidad que satisface una necesidad de la sociedad como tal, trascendente a la de un ser humano individual o colectivamente considerado. En este sentido, una cualidad del interés difuso consiste en que su afectación es general -esto es, incide en toda una población o en amplios sectores de ella- dentro de un contexto, donde no se precisa que los sujetos perjudicados se conozcan entre sí (incluso podrían carecer de nexo o relaciones jurídicas entre ellos), pero sí se requiere de la presencia de una misma situación de daño o peligro a un bien constitucional que, por igual y sin necesidad de individualización alguna, comprende y aglomera a toda una sociedad en abstracto.

II.- Objeto de la impugnación. El accionante impugna los numerales 87, 101, 104, 198 y 200 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, así como la omisión de la Asamblea de publicar las sesiones de la Comisión de Honores.

III.- Texto de las normas impugnadas. Los ordinales cuestionados del Reglamento de la Asamblea Legislativa disponen:

ARTICULO 87.-Comisión de Honores En el curso del mes en que se inicie una legislatura, el Presidente designará una Comisión de Honores, integrada por tres diputados cuyos nombres no se revelarán; se procurará que sus integrantes pertenezcan a diferentes partidos políticos. Esta Comisión se encargará de estudiar los proyectos que, sobre la materia, se propongan a la Asamblea.

ARTÍCULO 101.- Uso de las votaciones La votación que comúnmente usará la Asamblea será la ordinaria, solo cuando lo soliciten uno o más diputados y así lo acuerde la Asamblea, por mayoría absoluta de los votos de los presentes, será nominal. Deberán resolverse en votación secreta, solo los casos de acusaciones y suspensiones de funcionarios, votos de censura, compatibilidad del cargo de diputado con otras funciones y la concesión de honores.

ARTICULO 104.-Excepciones en la votación secreta Cuando se trate de una votación secreta no se admitirá ninguna moción para que se vote en forma ordinaria o nominal; tampoco se admitirá ninguna solicitud para que se exprese o se consigne en el acta la forma en que votó el diputado.

ARTICULO 198. Deliberación En la deliberación que efectúe la Comisión de Honores, deberá conocerse, además de la reseña de los méritos que justifiquen el honor, un informe confidencial con las facetas que se estimen negativas, de la vida de la persona propuesta para el correspondiente título honorífico.

La Comisión encargará a uno de sus integrantes para que prepare y ARTICULO 200. Votación secreta En votación secreta la Asamblea, por simple mayoría, decidirá el asunto y contra lo que resuelva, no habrá recurso de revisión. El Directorio anunciará únicamente si el informe es aprobado o rechazado.

Los títulos honoríficos que otorgará la Asamblea Legislativa serán los siguientes:

1. Ciudadano de honor 2. Benemérito de las ciencias, las artes o las letras patrias.

3. Beneméritos de la Patria.

La Sala observa que el artículo 101 fue modificado por la Asamblea Legislativa en sesión N° 31 del 4 de marzo de 2019, para que se lea:

“Artículo 101.- Uso de las votaciones La votación que comúnmente usará la Asamblea será la ordinaria, solo cuando lo soliciten uno o más diputados o diputadas y así lo acuerde la Asamblea, por mayoría absoluta de los votos de los presentes, será nominal. Deberán resolverse en votación secreta, solo los casos de votos de censura, compatibilidad del cargo de diputado con otras funciones y la concesión de honores.” Además, los artículos 198 y 200 cambiaron de numeración y corresponden actualmente a los artículos 224 y 226, respectivamente. Si bien puede surgir controversia en cuanto a la numeración de los artículos, vista la prueba aportada por las partes, la Sala opta por seguir la numeración señalada como vigente por el Sistema Costarricense de Información Jurídica, atendiendo a la obligación establecida normativamente de mantener su información actualizada:

“ARTÍCULO 41.-DEFINICIÓN El Sistema Nacional de Legislación Vigente, en adelante, el Sistema, es el sistema informático-jurídico de la Procuraduría General de la República. En él se recopila, utilizando los medios tecnológicos adecuados, la legislación promulgada y vigente y se mantiene siempre actualizada. Además, se incorporan la jurisprudencia pertinente y cualquier otra información que precise y aclare el sentido de la legislación, con el objeto de que sirvan para desarrollar la labor consultiva y de abogado del Estado.

La Procuraduría está obligada a brindar gratuitamente a las instituciones públicas del Estado, los servicios de información contenidos en el Sistema.” (Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República) IV.- Sobre el fondo. El accionante argumenta que las normas cuestionadas lesionan los principios de transparencia y publicidad en el procedimiento legislativo, así como el artículo 117 de la Constitución Política. En esta materia es relevante mencionar el criterio establecido por la Sala en la sentencia n.° 2014-004182 de las 14:30 horas del 26 de marzo de 2014, reiterado en los votos n.os 2018-019958 de las 9:30 horas del 30 de noviembre de 2018, 2018-015106 de las 9:20 horas del 14 de setiembre de 2018 y 2015-003569 de las 9:20 horas del 13 de marzo de 2015.

“(…) IV.- PRINCIPIOS DE PUBLICIDAD Y TRANSPARENCIA EN EL QUEHACER LEGISLATIVO. Los principios de publicidad y transparencia son consustanciales al Estado Constitucional de Derecho y, particularmente, rigen con mayor esplendor tratándose de los quehaceres legislativos, por cuanto, en el recinto legislativo concurren y comparecen los representantes de la Nación a tratar, deliberar y decidir los asuntos que, originariamente, le corresponden al pueblo y que son delegados por éste en los diputados por virtud del sufragio (doctrina de los artículos 105 y 106 de la Constitución Política). Por consiguiente, el pueblo que conforme al artículo 9° de la Constitución Política –después de su reforma parcial por virtud de la Ley 8364 de 1° de julio de 2003- ejerce el Gobierno de la República, tiene el derecho pleno e incuestionable de imponerse de todos los asuntos que son discutidos y decididos en el parlamento y de las justificaciones o motivos de las decisiones tomadas, esta es una consecuencia inherente a una democracia mixta. Los asuntos propios de una democracia representativa y participativa deben ser tratados con absoluta publicidad y a plena luz, sin posibilidad ninguna de impedirle a la ciudadanía, la opinión pública y los medios de comunicación colectiva tener conocimiento y conciencia de lo que ahí se discute y delibera. La Asamblea Legislativa debe ser el poder del Estado más traslúcido de todos los que lo conforman, permitiendo que el pueblo, la ciudadanía, la opinión pública y los medios de comunicación colectiva puedan escrutar y fiscalizar, plena y efectivamente, sus deliberaciones y decisiones. Los principios de la publicidad y la transparencia parlamentaria, tal y como lo ha indicado esta Sala Constitucional en numerosas consultas legislativas evacuadas, rige no solo durante el procedimiento o iter de formación de la ley, sea cuando se ejerce una función materialmente legislativa, sino también, y con mayor razón, cuando se trata del ejercicio del control político por parte del parlamento. La regla general y el principio es establecido por la propia Constitución Política en su numeral 117, párrafo in fine, al preceptuar, respecto de la Asamblea Legislativa, que “Las sesiones serán públicas salvo que por razones muy calificadas y de conveniencia general se acuerde que sean secretas por votación no menor de las dos terceras partes de los Diputados presentes”. Del precepto constitucional citado se desprenden varias consecuencias jurídico-constitucionales, que son las siguientes:

Primera: Se establece como una regla o principio la publicidad y la transparencia de las sesiones legislativas, independientemente, del tipo de función ejercida, ya sea si es materialmente legislativa o de control político, lo que resulta plenamente congruente con los postulados del Estado Constitucional de Derecho. No debe distinguirse donde la Constitución no lo hace.

Segunda: Como una excepción calificada a los principios de la transparencia y publicidad en el devenir legislativo y, por ende, de aplicación e interpretación restrictiva, se admite la posibilidad de celebrar sesiones secretas, bajo ciertas circunstancias normativas específicas.

Tercera: El carácter de excepción singular a los principios de transparencia y publicidad queda de manifiesto, cuando el constituyente exige la concurrencia de ciertos requisitos y conceptos jurídicos indeterminados, tales como que medien “razones muy calificadas” y “de conveniencia general”; adicionalmente para excepcionar los principios de publicidad y de transparencia se precisa de una votación calificada de dos tercios de los diputados presentes.

Cuarta: La excepción, al suponer el sacrificio de los preciados principios de publicidad y transparencia, inherentes a las labores de un parlamento dentro del contexto de una democracia representativa y participativa, debe establecerse casuísticamente o para cada caso concreto, no pudiendo hacerse de modo general y abstracto para todo un tipo de asuntos.

Quinta: Pese a la también reconocida potestad de auto-normación de la Asamblea Legislativa para dotarse de su propio reglamento interno (artículo 121, inciso 22, de la Constitución), no puede aprovecharse la misma para derogar los principios de publicidad y de transparencia para un tipo de asuntos, por cuanto, la regla que se extrae, como se apuntó, del artículo 117, párrafo in fine, de la Constitución Política es que el carácter secreto debe ser dispuesto caso por caso.

Sexta: La posibilidad de acordar una sesión secreta por el plenario legislativo, al suponer una derogación de los principios de transparencia y publicidad, debe ser, necesaria e imperativamente, motivada ofreciendo las razones y los motivos fácticos y jurídicos que obligan a tomar una determinación tan extrema, evitándose, de esa manera, que quede librada al capricho o veleidad de una mayoría parlamentaria, con lo que, de paso, se impide una desviación de poder en el ejercicio de una facultad constitucional discrecional y, por consiguiente, cualquier arbitrariedad (principios constitucionales de interdicción de la arbitrariedad, razonabilidad y de proporcionalidad).

Séptima: La decisión de sesionar, deliberar y votar un asunto concreto en secreto tomada según los requisitos y los conceptos jurídicos indeterminados que contempla el artículo 117, párrafo in fine, de la Constitución Política, estará sujeta al control de constitucionalidad para la verificación de los límites de la potestad constitucional de carácter discrecional otorgada a una mayoría parlamentaria.” El siguiente análisis parte justamente de los principios expuestos en la sentencia supra transcrita.

V.- Con respecto al artículo 87 impugnado, la Sala nota que prevé el secreto de los nombres de los diputados integrantes de la Comisión de Honores. Este Tribunal estima que la identificación de las personas que ejercen la representación de los ciudadanos constituye una concreción relevante del principio de transparencia, con plena repercusión positiva en el principio democrático que rige la actividad parlamentaria. En este sentido, la Sala ha aclarado que la Asamblea Legislativa tiene amplias potestades para autorregularse, las que, sin embargo, deben desarrollarse dentro de los límites de nuestra Carta Magna, la cual impone necesidad de respetar, entre otros:

• 1)El principio democrático en la integración de los órganos parlamentarios:

“…la potestad de autorregulación del Parlamento no es ilimitada y debe respetar en todos sus actos el derecho de la Constitución. Las normas del régimen interno, así como los actos de integración de los órganos parlamentarios, deben respetar los componentes esenciales del principio democrático, entre otros: el principio de alternatividad, el respeto a las minorías, el derecho de iniciativa, el derecho de enmienda, el pluralismo político, el principio de proporcionalidad en la conformación de las comisiones parlamentarias , y, por consiguiente, el derecho a discrepar y sostener las ideas en forma libre, igualitaria y a través de mecanismos efectivos.” (Sentencia n.° 2014-004634 de las 9:15 horas del 4 de abril de 2014).

• 2)El principio de transparencia y publicidad, “Tercera: El carácter de excepción singular a los principios de transparencia y publicidad queda de manifiesto, cuando el constituyente exige la concurrencia de ciertos requisitos y conceptos jurídicos indeterminados, tales como que medien “razones muy calificadas” y “de conveniencia general”; adicionalmente para excepcionar los principios de publicidad y de transparencia se precisa de una votación calificada de dos tercios de los diputados presentes.

Cuarta: La excepción, al suponer el sacrificio de los preciados principios de publicidad y transparencia, inherentes a las labores de un parlamento dentro del contexto de una democracia representativa y participativa, debe establecerse casuísticamente o para cada caso concreto, no pudiendo hacerse de modo general y abstracto para todo un tipo de asuntos.

Quinta: Pese a la también reconocida potestad de auto-normación de la Asamblea Legislativa para dotarse de su propio reglamento interno (artículo 121, inciso 22, de la Constitución), no puede aprovecharse la misma para derogar los principios de publicidad y de transparencia para un tipo de asuntos, por cuanto, la regla que se extrae, como se apuntó, del artículo 117, párrafo in fine, de la Constitución Política es que el carácter secreto debe ser dispuesto caso por caso.” (Sentencia n.° 2014-004182 de las 14:30 horas del 26 de marzo de 2014).

Al analizar el sub lite, la Sala considera que el secretismo impuesto por la norma no se deriva de una ponderación que sugiera una limitación razonable de los principios de transparencia y publicidad en el actuar legislativo. Todo lo contrario, el ordinal cuestionado niega a los ciudadanos el conocimiento de quién les representa en dicho foro, generando opacidad en el procedimiento seguido en esa Comisión. Recuérdese, como ha dicho este Tribunal, que: “…conforme al artículo 106 de la Constitución Política, que los diputados son representantes de la Nación. La precisión anterior es importante para destacar, que si bien es cierto, los diputados acceden a los cargos públicos a través de los partidos políticos, una vez electos, son representantes del pueblo.” (Sentencia n.° 2009-00849 de las 12:35 horas del 23 de enero de 2009). En este contexto, los ciudadanos tienen derecho a saber quién los representa en la Asamblea Legislativa, no solo porque posibilita la participación ciudadana, sino como elemento de control político por parte de los diferentes actores de la sociedad. De manera similar, la Procuraduría General de la República manifestó en su informe:

“Nótese que la citada norma establece como regla, el anonimato de los diputados designados para integrar la Comisión de Honores, lo cual en nuestro criterio violenta el principio de transparencia pues no se permite un control ciudadano sobre los criterios seguidos para designar a los encargados de la citada Comisión, ni sobre las características morales y personales de aquellos a los que se les ha encomendado la misión de otorgar honores a ciertos ciudadanos. Tampoco logra encontrarse un fundamento razonable que sustente dicha norma, pues la naturaleza de los actos que ella discute no justifica un secretismo de tal naturaleza, al no existir ningún valor superior que deba protegerse a través de la confidencialidad de los miembros de esta Comisión Legislativa.” Tales razonamientos llevan a que la Sala a declarar con lugar la acción en este punto. En consecuencia, se elimina la frase “cuyos nombres no se revelarán” del artículo impugnado.

VI.- En cuanto al ordinal 101, en la versión impugnada originalmente, establece como regla general que “...los casos de acusaciones y suspensiones de funcionarios, votos de censura, compatibilidad del cargo de diputado con otras funciones y la concesión de honores” deben ser resueltos mediante votación secreta.

La situación se mantiene en la última versión de la norma, la cual reitera la mayoría de los supuestos expresados: “ Deberán resolverse en votación secreta, solo los casos de votos de censura, compatibilidad del cargo de diputado con otras funciones y la concesión de honores.” La Sala determina que la regla general, cuando se trata del quehacer legislativo, es la publicidad de los actos. Esta conclusión es consecuencia del numeral 117 de la Constitución Política, cuyo último párrafo establece:

“Las sesiones serán públicas salvo que por razones muy calificadas y de conveniencia general se acuerde que sean secretas por votación no menor de las dos terceras partes de los Diputados presentes.” Así, la posibilidad de limitar los principios de transparencia y publicidad está sujeta a requisitos estrictos y necesariamente relacionados con la conveniencia general.

La importancia de tales principios ha sido enfatizada de manera reiterada por la Sala, dado que son una parte esencial de la labor legislativa:

“Sin duda, el principio de publicidad en el procedimiento legislativo cumple además de funciones formales, también materiales, no solo en los actos preparatorios de un proyecto de ley, sino cuando se encuentra en otras fases del trámite, cuando la Asamblea Legislativa recibe la publicidad por radio y televisión, dado que los debates del Plenario legislativo están abiertos al público (párrafo tercero del artículo 117 de la Constitución Política). En tal sentido, estas circunstancias y la obligación de publicar los proyectos de ley está contenido en el principio de publicidad que debe servir como vector de legitimidad de todo órgano representativo de la soberanía popular. En tal sentido, los parlamentos y sus actos son de gran valor y trascendencia para la vida democrática de los países, y deben permitirse ventilar sus actuaciones con transparencia y de cara al público, al ser éstos los centros políticos y jurídicos de una Nación, y el lugar primario en el que una sociedad desarticulada debe modularse.” (Sentencia n.° 2011-1654 de las 15:08 horas del 9 de febrero de 2011).

En una oportunidad, la Sala se refirió a un proyecto de ley que pretendía eliminar la publicidad establecida en el numeral 117 de la Constitución Política. De manera tajante, la Sala resolvió:

“Debe tomarse además en cuenta que la publicidad de las sesiones de la Asamblea Legislativa tiene fundamento en un principio democrático de representación popular en donde los representados, el pueblo, tiene derecho de involucrarse en el acontecer legislativo conociendo el trabajo que realizan sus representantes y como una importante función de expresión y fiscalización de nuestros valores democráticos, de manera que la mutilación a la cual fue objeto el artículo 117 constitucional no solo constituye un vicio procedimental sino que implica una grave afectación de esos valores .” (Sentencia n.° 2000-9988 de las 14:47 horas del 8 de noviembre de 2000. El subrayado es agregado).

En el sub examine, la Sala observa que la norma cuestionada establece claramente una regla general que valida el secretismo en las actuaciones parlamentarias. Tal disposición se opone de manera directa al precepto constitucional, cuya regla general más bien predica precisamente lo contrario. En este punto, es necesario traer a colación la sentencia n.° 2014-4182 (antes transcrita), la cual señaló que la excepción a la transparencia y publicidad “...debe establecerse casuísticamente o para cada caso concreto, no pudiendo hacerse de modo general y abstracto para todo un tipo de asuntos”. Es decir, no puede haber una norma reglamentaria que establezca el secreto del procedimiento parlamentario como regla general –incluso si se trata solamente de un tipo especial de trámite- toda vez que ello se opondría a los preceptos constitucionales, en concreto, el artículo 117 y los principios de transparencia y publicidad. En el sub iudice, la norma impugnada hace justamente eso: determina un proceso cuya regla general será la votación secreta. La conclusión necesaria es, por tanto, que la disposición cuestionada es inconstitucional por lesionar los principios de transparencia y publicidad. En virtud de lo expuesto, se elimina la oración “Deberán resolverse en votación secreta, solo los casos de acusaciones y suspensiones de funcionarios, votos de censura, compatibilidad del cargo de diputado con otras funciones y la concesión de honores.” del ordinal 101 impugnado originalmente. Además, si bien no se trata de la norma impugnada en el escrito de interposición, se elimina la oración “Deberán resolverse en votación secreta, solo los casos de votos de censura, compatibilidad del cargo de diputado con otras funciones y la concesión de honores.” del artículo 101 en su versión actual, dada su evidente conexidad con la versión impugnada, lo que hace que los razonamientos expuestos le sean aplicables en su totalidad (artículo 89 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional).

VII.- Estas consideraciones también son aplicables al ordinal 200 impugnado (actual numeral 226), en tanto establece una regla general de votación secreta en caso de concesión de honores. Según se expuso, la regla general debe ser la transparencia y publicidad, norma que solo admite excepciones casuísticas y para un caso concreto, dadas “razones muy calificadas y de conveniencia general”. A partir de lo expuesto, se declara con lugar la acción y se elimina la palabra “secreta”, tanto en el título como en contenido del artículo 200 impugnado. Por su conexidad evidente, se elimina asimismo la palabra “secreta” del título y del contenido del artículo 226, en su numeración actual.

VIII.- En lo que respecta al ordinal 104, la Sala coincide con la Procuraduría General de la República en el sentido que dicha norma únicamente establece la manera de proceder cuando una votación sea declarada secreta. Es decir, no determina un tipo de casos que deberá ser votado de manera secreta, sino únicamente cómo se tramitará una votación declarada como tal, lo que es perfectamente válido a la luz del numeral 117 constitucional, el cual señala la posibilidad de que se acuerde que las sesiones sean secretas por votación no menor de las dos terceras partes de los Diputados presentes y por razones muy calificadas y de conveniencia general. Dicha declaración, se enfatiza, deberá cumplir los requisitos normativos y jurisprudenciales anteriormente señalados. En consecuencia, se declara sin lugar este extremo.

IX.- El siguiente artículo cuestionado por el accionante es el 198 del Reglamento, cuya numeración actualmente es 224. Al analizar esta norma, la Procuraduría consideró que no reñía con la Constitución Política, toda vez que la publicación del informe podría lesionar la imagen, intimidad y honor de la persona y su familia. De ahí, el órgano asesor de la Sala concluye que el artículo sí tiene basamento constitucional. La Sala reitera que los principios de publicidad y transparencia son la regla general y que ellos solo pueden exceptuarse de manera casuística. Sin embargo, visto que el informe en cuestión podría contener datos que se encuentran normativamente protegidos (en virtud, por ejemplo, de la Ley de Protección de la Persona frente al Tratamiento de sus Datos Personales o la Ley de Control Interno), resulta improcedente que esta Sala desconozca tal protección, en detrimento del derecho a la intimidad del sujeto. El resultado del balance de ambos criterios –la publicidad y el derecho a la intimidad- lleva a la Sala a establecer que el artículo 198 impugnado es constitucional siempre y cuanto se interprete que la deliberación y el informe serán confidenciales solo respecto de aquellos datos que no se pueden divulgar porque alguna norma jurídica lo prohíba. Por su evidente conexidad, esta interpretación afecta al numeral 224 en su numeración actual.

X.- Con respecto a la alegada omisión de publicitar sesiones, agendas, actas e informes de la Comisión de Honores, la Sala determina que tal disconformidad se solventa a través de la modificación normativa que efectúa esta sentencia, visto el resguardo que se proporciona al principio de publicidad y transparencia, lo que implica la obligación de publicitar tales documentos, condicionado a que resguarde la confidencialidad de de aquellos datos que no se pueden divulgar porque alguna norma jurídica lo prohíba. De surgir alguna controversia en un caso concreto de denegatoria de información, podría conocerse tal asunto en la eventualidad de un proceso específico incoado para tal fin.

XI.- Nota de los Magistrados Castillo Víquez y Salazar Alvarado, con redacción del primero:

En la sentencia n.° 004182-2004 de las 14:30 horas del 26 de marzo de 2014, salvamos el voto argumentando que el antejuicio es una consecuencia lógica y necesaria de una función jurisdiccional que, excepcionalmente, ejerce la Asamblea Legislativa; y por estar la cuestión penal en una etapa preparatoria, se imponía el secreto del sumario, toda vez que está de por medio un derecho fundamental, como es la presunción de inocencia, garantizado en los numerales 39 y 41 de la Carta Fundamental y el artículo 8, inciso 2, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos frente al cual debían ceder los principios de publicidad y transparencia. Las razones más amplias de nuestra posición fueron las siguientes:

“Antes de entrar al fondo del asunto, es necesario hacer algunas precisiones conceptuales para su mejor abordaje, y un juicio de ponderación al estar en conflicto dos derechos fundamentales, concretamente: el derecho de acceso a la información y los derechos a la presunción de inocencia y el honor de las personas.

La improcesabilidad de los miembros de los Supremos Poderes, que implica que no se les puede seguir un proceso penal sin autorización previa de la Asamblea Legislativa -desafuero-, es un privilegio que ostentan estos funcionarios públicos. Este fuero lo otorga la Carta Fundamental, toda vez que es una excepción al principio de igualdad, y tiene por finalidad que estos funcionarios puedan ejercer el cargo con la mayor libertad posible, pues las permanentes acciones penales contra ellos podrían afectar seriamente los intereses públicos y la continuidad del servicio público. Es un instituto que protege no a la persona en sí misma, sino a las funciones públicas de alta relevancia para los intereses del Estado.

En estos casos, no hay duda alguna que la Asamblea Legislativa está ejerciendo una función jurisdiccional . En esta dirección, hay acuerdo tanto en la doctrina extranjera como nacional. Se trata de un supuesto de excepción al principio de exclusividad que informa esa función del Estado a cargo del Poder Judicial, o como algunos expresan, de un resabio del parlamentarismo inglés, concretamente de la institución impeachment. Es bien conocido que el impeachment tiene su origen en la organización tradicional de las jurisdicciones penales inglesas. Nació como un procedimiento penal que imponía una sanción penal; empero, con el paso del tiempo, se moderó, concretamente en el siglo XVII, pues solo se aplicaría a las faltas graves, inclusos la no prevista en la ley. Posteriormente, en el siglo XVIII, se transforma en el procedimiento para exigir responsabilidad política al gabinete ministerial a través de la moción de censura por parte de la Cámara de los Comunes; asume una dimensión política, y no jurisdiccional.

En otro orden de ideas, es importante clarificar si la función jurisdiccional que ejerce el Parlamento de forma excepcional comprende tanto el juicio político –exigencia de responsabilidad política que conlleva la destitución del funcionario-, como el antejuicio para remover el obstáculo de improcesabilidad de que goza el alto funcionario cuando es acusado penalmente. El primero tiene por objeto la exigencia de responsabilidad política por actos u omisiones que afectan los intereses públicos, verbigracia: ataques a la institucionalidad democrática, violaciones graves y sistemáticas a los derechos fundamentales, usurpaciones de competencias constitucionales y legales, afectación a la Hacienda Pública; el segundo, es un requisito de procesabilidad, sin el cual no se puede ejercer la acción penal correspondiente en las instancias judiciales; se le concibe como un procedimiento autónomo de la causa penal, aunque estrechamente vinculado con él, el cual no prejuzga sobre la culpabilidad del acusado. El juicio político tiene una dimensión política; mientras que, el antejuicio una jurisdiccional. Empero, hay ordenamientos jurídicos donde el juicio político se le da una dimensión jurisdiccional. Al respecto, la Corte Constitucional colombiana, en la sentencia C-148 de 1997, expresó lo siguiente:

“En relación con el tema, esta Corporación, en diferentes pronunciamientos (Sentencias C-222/96, C-245/96, C-385/96, C-386/96 y C-563/96), ha avalado la competencia que le asiste a la Cámara de Representantes y al Senado de la República para conocer de las denuncias, que por delitos comunes, se formulen contra funcionarios que gozan de fuero especial. En uno de los mencionados pronunciamientos afirmó:

“La jurisprudencia de la Corte ha distinguido dos tipos de procesos, a partir de los preceptos de la Constitución que regulan en forma diferenciada los casos de acusación por delitos comunes (art. 175 numeral 3), de los que aluden a delitos cometidos en ejercicio de funciones o a indignidad por mala conducta. Tratándose de los primeros la función del Senado se limita "a declarar si hay lugar o no a seguimiento de causa y, en caso afirmativo, pondrá al acusado a disposición de la Corte Suprema’, con lo cual dicha actuación constituye una condición o requisito de procedibilidad del proceso penal que debe adelantarse ante ésta. Y cuando se dan los segundos, de un lado, se determina la responsabilidad política del imputado, en el sentido de que el Senado puede imponer, únicamente, si fuere el caso, mediante sentencia la destitución del empleo o la privación temporal o pérdida absoluta de los derechos políticos, y de otro lado, al reo se le seguirá juicio criminal ante la Corte Suprema de Justicia, si los hechos lo constituyen responsable de infracción que merezca otra pena.". (Sentencia No, C-385 de 1996, Magistrado Ponente, doctor Antonio Barrera Carbonell)”.

También se ha discutido en doctrina si el juicio político y el antejuicio son un mismo proceso. El Tribunal Constitucional de Perú se ha decantado por la tesis de que se trata de dos procesos distintos. En efecto, desde el leading case de Guillermo Rey Terry el Tribunal Constitucional consideró que: “(…) este Colegiado entiende como premisa general, que nuestra Constitución Política vigente, a diferencia de anteriores Constituciones, no ha consagrado única y exclusivamente la institución del llamado “Antejuicio Constitucional”, como un procedimiento destinado a determinar la procedencia de un juzgamiento penal de funcionarios de alto rango por ante el Poder Judicial, previa habilitación del Congreso de la República, sino que a su vez ha reconocido la existencia de un auténtico ‘Juicio Político’, que supone la potestad de procesamiento y sanción de la que privativamente está investido el Congreso, en los casos específicos de infracción de la Constitución por funcionarios de alto rango y en la que, en principio, no interviene en lo absoluto el Poder Judicial”. En el caso 65 Congresistas de la República explicó que “(…) es posible advertir que, en los artículos 99° y 100° de la Norma Fundamental, el constituyente ha recogido dos procedimientos de acusación constitucional de distinta naturaleza y, por ende, de distintos alcances: el antejuicio político y el juicio político”. Sobre el antejuicio político el citado Tribunal lo definió como: “(…) una prerrogativa funcional de la que gozan determinados funcionarios, con el propósito de que no puedan ser procesados ante la judicatura penal por los delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones, sin que medie un procedimiento con las debidas garantías procesales ante el Congreso de la República y la consecuente acusación del propio Legislativo”. Además expresó lo siguiente: “(…) el Tribunal Constitucional considera que la función congresal sancionadora, prevista en el primer párrafo del artículo 100º de la Constitución, no sólo puede ser ejercida en aquellos casos en los que exista una sentencia condenatoria emanada del Poder Judicial, por los delitos funcionales en que incurran los funcionarios previstos en su artículo 99º, sino también en los casos en que se configuren responsabilidades eminentemente políticas, aun cuando no exista la comisión de un delito de por medio. Y es que si bien la función punitivo-jurisdiccional es privativa del Poder Judicial (aquella que puede sancionar sobre la base de la ‘razón jurídica’), la función político-punitiva (aquella que puede sancionar sobre la base de la ‘razón política’) no lo es. Y no podría serlo, pues justamente el principio de separación de poderes es el que garantiza la ausencia de toda valoración política en las decisiones del Poder Judicial”. “Esa es la manera como se debe interpretar la previsión constitucional según la cual está permitido acusar a los referidos funcionarios públicos por ‘infracción de la Constitución’”. Como bien ha puntualizado la doctrina “(…) toda falta política en que incurran los funcionarios que componen la estructura orgánica prevista en la Carta Política, compromete peligrosamente el adecuado desenvolvimiento del aparato estatal. En estos casos, la razón del despojo del cargo no tiene origen en la comisión de un delito, sino en la comisión de faltas que aminoran, en grado sumo, la confianza depositada en el funcionario, la que debe ir indefectiblemente ligada al cargo que ostenta”. Por último, en el caso Luz Salgado y Carmen Lozada el Tribunal Constitucional estableció una lista enunciativa -no cerrada ni exhaustiva- sobre los tipos de infracción constitucional: “(…) nuestra Constitución reconoce la existencia de un juicio político destinado a sancionar las infracciones a la Constitución. Es decir, todas aquellas violaciones a los bienes jurídicos constitucionales establecidos en la Constitución, que no sean materia de protección y sanción –en caso de su incumplimiento– por norma legal alguna. Con esto, se busca proteger la Constitución evitando la impunidad de quienes la violen por medios no previstos ni sancionados en la ley. Ello es así en la medida que el carácter normativo de la Constitución determina que las infracciones a su texto sean proscritas en todos los ámbitos, y en especial en el público. Para ello, la propia Constitución ha diseñado un mecanismo de sanción política para los más altos funcionarios de la República por infracción de la Constitución. Por consiguiente, es posible advertir en nuestra Carta Fundamental diversos supuestos prohibidos por el constituyente y que son pasibles de generar –en caso de ser violados por los funcionarios señalados en el artículo 99° de la Constitución- un juicio político por infracción constitucional. En esa línea, con ánimo ilustrativo, podemos considerar como conductas generadoras de infracción constitucional las siguientes:

En el ámbito de la estructura del Estado: Poder Legislativo (Título IV, Capítulo I de la Constitución).

- El desempeño de un parlamentario como miembro de una comisión parlamentaria de carácter internacional, sin la previa autorización del Congreso (artículo 92° de la Constitución).

- La disposición del ingreso de las fuerzas Armadas y de la Policía Nacional en el recinto del Congreso, sin la autorización del presidente del Congreso (artículo 98° de la Constitución).

En el ámbito de la estructura del Estructura del Estado: Consejo de Ministros (Título IV, Capítulo V de la Constitución).

- La Gestión, por parte de un ministro, de intereses propios o de terceros, así como el ejercicio de actividad lucrativa, o de intervención en la dirección o gestión de empresas o asociaciones privadas (artículo 126° de la Constitución).

- El desempeño del encargo de un despacho ministerial, fuera del plazo señalado (artículo 127° de la Constitución).

- La no concurrencia, por parte de todos o alguno de los ministros, cuando el Congreso los llama para interpelarlos (artículo 131° de la constitución).

En el ámbito de un régimen de excepción (Título IV, Capítulo VII de la Constitución).

- La renuencia de dimisión en el cargo de ministro, a pesar de haberse aprobado el voto de censura o no haberse obtenido el voto de confianza (artículo 132° de la Constitución).

- El decretamiento del estado de emergencia o del estado de sitio por un plazo indeterminado, o fuera del plazo establecido en la Constitución (artículo 137° de la Constitución)”.

Otro aspecto por dilucidar en esta cuestión, o por lo menos que ha dado de que hablar tanto en la doctrina como en la jurisprudencia de las altas Cortes, es si la naturaleza del procedimiento judicial del desafuero es un incidente, un juicio especial con características propias distintas a otros juicios, un simple trámite, un procedimiento prejudicial o un antejuicio. No es este el lugar ni el momento para dilucidar estas cuestiones, por ahora nos basta con afirmar que una de las tesis jurídicas más acertadas es la que define su naturaleza como un antejuicio.

Otro tema polémico es lo relativo a los alcances de la función jurisdiccional que ejerce la Asamblea. Hay quienes consideran que la función del Parlamento se limita a examinar si el funcionario incurrió o no en un delito, según las pruebas que se adjuntan a la denuncia. La idea, según esta tesis, es velar porque el funcionario público no sea objeto de acusaciones con fines políticos, de ahí la importancia de que se analice la solidez o no de la acusación. Para quienes así piensan, el Parlamento no actúa como un Juez de Garantía, aunque sí ejerce una función jurisdiccional por vía de excepción, pues ni siquiera se pronuncia sobre la culpabilidad o no del acusado, y lo que disponga no tendría ningún efecto vinculante para los jueces que integran el Poder Judicial. Para otros, el Parlamento no solo ejerce una función jurisdiccional de forma excepcional, sino que también adopta actos que inciden de manera definitiva en el proceso penal, ya que una declaratoria de “no ha lugar a la formación de causa” tendría como consecuencia el archivo de la acusación penal y, por consiguiente, una vez que el funcionario público cesa en su cargo, por renuncia, vencimiento del plazo constitucional u otro motivo, no podría perseguírsele por ese delito, toda vez que el Parlamento, ejerciendo una función jurisdicción, concluyó que no había merito para desaforarlo. Hay otros que piensan que una vez que cesa en el cargo, sí es posible juzgarlo por ese delito, pese a que la Asamblea Legislativa no levantó el impedimento de forma expresa.

También se impone analizar la forma en cómo se inicia el antejuicio. El artículo 121, inciso 9, de la Constitución Política puntualiza como una atribución exclusiva y excluyente de la Asamblea Legislativa, admitir o no las acusaciones que se interpongan contra quien ejerza la Presidencia de la República, Vicepresidentes, miembros de los Supremos Poderes y Ministros Diplomáticos, declarando, por dos terceras partes de votos del total de la Asamblea si hay o no lugar a formación de causa contra ellos, poniéndolos, en caso afirmativo, a disposición de la Corte Suprema de Justicia para su juzgamiento. De esta norma se deduce, con claridad meridiana, que el desafuero o no de los citados funcionarios compete exclusivamente al Parlamento. Un asunto estrechamente relacionado con lo anterior es el referente a la competencia de los órganos que tienen algún grado de participación en la etapa anterior al proceso del desafuero que se tramita y resuelve en la Asamblea Legislativa. Desde nuestra perspectiva, hay cinco escenarios posibles a considerar. El primero de ellos es cuando, de conformidad con el numeral 189 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, la acusación se presenta directamente ante el Parlamento. En este supuesto, presentada la acusación y leída con los demás documentos que la acompañan, se pasa el expediente a una comisión integrada por tres diputados elegidos por la Asamblea.

El segundo escenario posible es el que prevé el numeral 392 del Código Procesal Penal cuando se trata de un delito de acción pública, en cuyo caso la acción la ejerce el Ministerio Público. En este supuesto, cuando el órgano jurisdiccional competente eleva el asunto a la Corte Suprema de Justicia, la competencia de la Corte se limita a enviar el asunto a la Asamblea Legislativa sin ningún tipo de pronunciamiento. Se trataría del típico caso de “auto de pase”. Es importante tener presente que, por mandato expreso del numeral 394 de ese mismo cuerpo normativo, el Ministerio Público puede solicitar el desistimiento ante la Corte Suprema de Justicia, cuando así corresponda.

El tercer escenario que regula nuestro ordenamiento jurídico es el caso de la detención en flagrancia. Aquí el funcionario aprehendido debe ser puesto a la orden de la Corte Suprema de Justicia, debiendo el presidente de la Corte informar de inmediato a la Asamblea Legislativa para que se pronuncie sobre el mantenimiento o la cesación de esa restricción a la libertad, sin perjuicio de que el Ministerio Público realice la investigación inicial. Si la Asamblea autoriza la privación de la libertad, el Ministerio Público debe formular la acusación en un plazo no mayor de veinticuatro horas, de lo contrario debe ser puesto en libertad.

El cuarto escenario, regulado en el artículo 395 del Código Procesal Penal, es cuando la querella o la acusación se presenta ante la Corte Suprema de Justicia, en este supuesto, la Corte debe desestimarla si los hechos acusados no constituyen delito o cuando el imputado no tiene derecho al antejuicio; si estima que el acusado tiene el fuero y los hechos acusados constituyen delito lo debe trasladar a la Asamblea Legislativa. Este es el único caso donde el ordenamiento jurídico le otorga la competencia a la Corte para pronunciarse sobre si los hechos acusados constituyen delito o no o si el imputado tiene derecho o no al antejuicio, además de la hipótesis reseñada supra –cuando el Ministerio Público pide el desistimiento-. Nótese que el supuesto de hecho de la norma es que la querella o la acusación se presente ante la Corte Suprema de Justicia, pues si no se presenta ante ésta, carece de competencia para valorar si los hechos acusados constituyen o no delito.

El último escenario, es cuando la acusación o la querella se presentan ante un Juez penal porque, en ese momento, la persona no estaba protegida con el fuero especial, pero, posteriormente, se le designa y asume un cargo que sí lo concede. En este caso, la Corte Suprema de Justicia no tiene competencia para pronunciarse sobre si los hechos acusados constituyen delito o no, pues, precisamente, un Juez penal de la República ya hizo esa valoración y, por ende, lo que le corresponde a la Corte es enviar el asunto a la Asamblea Legislativa para que ésta decida si desafuera o no al funcionario público. Si no fuese así, la Corte estaría asumiendo una competencia que el ordenamiento jurídico no le concede. Por otra parte, estaría retrotrayendo el asunto a una etapa inicial cuando ya el proceso se encuentra en una etapa avanzada. Por último, estaría vulnerando el principio de igualdad de armas, pues, en los casos de las víctimas, ofendidos o querellantes, estos se verían “sorprendidos” con una decisión de ese Tribunal sin que se les escuche en juicio y, peor aún, vulnerando el derecho a una tutela judicial efectiva, toda vez que la resolución de la Corte tendría el efecto de cosa juzgada material.

Adoptando como marco de referencia lo anterior, nos corresponde dilucidad si la norma impugnada es o no contraria al Derecho de la Constitución (valores, principios y normas). Revisando algunos Estatutos Parlamentarios de otros Estados encontramos diversidad de posiciones. En algunos casos se sigue la misma regla que está en la norma impugnada, así por ejemplo el Reglamento del Senado de los Estados Unidos Mexicanos, que, en la sección sexta, denominada del Jurado de Sentencias y la Sección de Enjuiciamientos, artículo 254, establece que las reuniones de la Sección de Enjuiciamiento son secretas. Una posición diametralmente opuesta es la que se encuentra en el Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa de la República del Salvador, en su capítulo décimo quinto, que regula los Antejuicios, ya que su artículo 131 establece que las audiencias son públicas; salvo que las partes soliciten que se realicen de forma privada y la Comisión decide lo que estime pertinente. En lo que atañe al Congreso de los Estados Unidos de América, tanto las normas del Senado como la Cámara de Representantes, establecen, como regla general, que las audiencias de las comisiones son públicas, pero sus miembros pueden acordar que sean confidenciales o secretas cuando se discute temas de seguridad nacional, información policial sensible, cuando se puede difamar, degradar o incriminar una persona o violar la ley o alguna regla del procedimiento de una de las Cámaras. En el caso de la República de Guatemala, se establece que solo serán secretas las sesiones en los antejuicios cuando se trate de delitos contra el pudor de menores de edad, (artículo 74 de la Ley Orgánica del Organismo Legislativo). En el Congreso de Colombia, en el artículo 332 de su Reglamento, se dispone que cuando la investigación se refiera al presidente de la República, el expediente es público. Las deliberaciones de la Comisión de Investigación y Acusaciones, así como las Plenarias de la Cámara son igualmente públicas. En estas investigaciones no pueden trasladarse con reserva de identidad; sin embargo, salvo en lo referente al presidente de la República, se mantiene la reserva sobre las piezas procesales de actuaciones en curso que por solicitud del Representante Investigador hubiesen sido trasladadas al proceso que se sigue ante la Cámara, cuando a juicio del funcionario competente obligado a remitirlas, su publicidad puede desviar o entorpecer la actuación o el éxito de otra investigación en curso. Por último, hay ordenamiento jurídicos interno que no regulan el tema de la publicidad o la confidencialidad de las sesiones cuando se trata del procedimiento del antejuicio, verbigracia del Reglamento Interno de la Asamblea Nacional de la República de Panamá, que en el título noveno, Funciones Judiciales de la Asamblea Nacional (numerales 208 al 210), no dispone nada al respecto, pero aplicando la regla general de que las sesiones son públicas, se podría interpretar que también en este caso serían públicas.

Apuntábamos atrás que en la cuestión que estamos dilucidando hay una colisión de dos derechos fundamentales. Por un lado, el derecho de acceso a la información, derecho fundamental que se ha visto vigorizado o fortalecido a causa de los principios de publicidad y transparencia a los que están sometidos todos los funcionarios públicos; por el otro, los derechos a la presunción de inocencia y el honor de las personas, los que encuentran protección en el secreto del sumario durante la etapa preparatoria del proceso penal; no que sea la única razón del secreto del sumario, ya que también este responde a la necesidad de no entorpecer las pesquisas de la investigación y el desarrollo del proceso penal. La Sala, en lo tocante a lo dispuesto en el artículo 296 del Código Procesal Penal, a través de sentencias como la 2006-0018011 de las 15:33 horas del 13 de diciembre de 2006, ha establecido que “La vigencia del principio de publicidad y transparencia judicial no es irrestricta, puesto que, el legislador ordinario en el ejercicio de su libertad de conformación y con plena observancia de los principios de reserva de ley y de proporcionalidad, puede establecer algunos límites que deben interpretarse restrictivamente en cuanto afectan la libertad de información –activa y pasiva- y el referido principio de la publicidad judicial… En el plano infraconstitucional, el legislador ordinario ha establecido límites a la publicidad judicial, así, por ejemplo, lo constituye el secreto del sumario durante el procedimiento preparatorio establecido en los artículos 294 y 295 del Código Procesal Penal… El segundo precepto (artículo 296) contempla el denominado secreto sumarial especial o reduplicado, por cuanto, si bien procede excepcionalmente y por tiempo limitado, también comprende a las partes del procedimiento, lo que le imprime un carácter acentuado o agravado. Estos límites al principio de publicidad judicial y al derecho a un juicio público, tienen fundamento en la necesidad de asegurar la investigación de la verdad de los hechos que impone la eficacia de la justicia penal en un Estado constitucional de Derecho, evitando toda suerte de interferencias, intromisiones o manipulaciones que obstruyan o impidan la investigación de la verdad real o material. Desde luego, que también encuentran justificación suficiente en la preservación de los derechos fundamentales al honor –objetivo y subjetivo-, la intimidad –personal y familiar- y la presunción de inocencia del imputado o indiciado. El secreto del sumario debe proyectarse tanto sobre el contenido de la investigación como el resultado de las actuaciones para garantizarlo externamente, limitando el derecho a recibir información y a difundirla por cualquier medio”. Por su parte, en la sentencia número 2004-010427 de las 08:55 horas del 24 de setiembre de 2004, este Tribunal etapa preparatoria. El artículo 295 del Código Procesal Penal es muy claro al establecer que el procedimiento preparatorio no será público para terceros, de manera que las actuaciones solo podrán ser examinadas por las partes, directamente o por medio de sus representantes. En ese contexto, dice el Código, los abogados que invoquen un interés legítimo serán informados por el Ministerio Público sobre el hecho que se investiga y sobre los imputados o detenidos que existan, con el fin de que decidan si aceptan participar en el caso. Ese interés legítimo bien podría ser la posibilidad de asumir la defensa de uno de los imputados, la víctima, del querellante o de una de las partes civiles. Como se puede apreciar, son dos los supuestos que señala el artículo 295 del Código Procesal Penal: el primero, que las actuaciones “sólo podrán ser examinadas por las partes, directamente o por medio de sus representantes”, estos últimos deberán estar entonces debidamente apersonados en autos. Obsérvese que la norma autoriza a examinar las actuaciones a esos sujetos, concepto que define el Diccionario de la Real Academia Español, en lo que aquí interesa como: “Inquirir, investigar, escudriñar con diligencia y cuidado algo”. La otra hipótesis que plantea el Código de cita es la de los abogados que invoquen un interés legítimo, en cuyo caso serán informados por el Ministerio Público en los términos antes indicados. Aquí la norma no se refiere a examinar sino a informar, concepto que en el mismo Diccionario se define como: “Enterar, dar noticia de algo”. Entiende así la Sala que como en la etapa preparatoria impera el secreto para terceros, a diferencia de lo que sucede con la etapa de juicio en la que impera el principio de publicidad, las partes y sus representantes son los únicos que pueden escudriñar el expediente, mientras que los abogados con interés legítimo solo pueden ser enterados por medio del Ministerio Público, acerca del hecho que se investiga y sobre los imputados o detenidos que existan, pero no pueden examinar el primero acreditar su condición de profesional en Derecho, para luego referirse a su interés en conocer del asunto” (lo destacado no es del original).

Con base en lo dicho hasta acá, se podría afirmar válidamente que el secreto de la sesión que decreta la norma cuestionada constituye una excepción al principio de publicidad y transparencia judicial. Al ser el antejuicio una fase previa a la etapa preparatoria del proceso penal las mismas razones que se aducen para el secreto del sumario en esa etapa resultan aplicables al antejuicio. Nótese que conforme con el numeral 398 del Código Procesal Penal quien instruye la causa es un magistrado de la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, para realizar los actos necesarios de la investigación, que no puedan ser postergados o practicados en el juicio. En esta etapa previa al juicio se aplican las disposiciones comunes del Código del Rito, entre estas el secreto del sumario conforme a los artículos 295 y 296 de ese cuerpo normativo. Ahora bien, si en esta etapa del proceso, que es posterior al antejuicio, se aplica el secreto del sumario, con mayor razón se debe observar cuando se trata de una etapa anterior, de ahí que la norma cuestiona no resulta contraria al Derecho de la Constitución (valores, principios y normas). La necesidad de evitar las interferencias, intromisiones o manipulaciones que obstruyan o impidan la investigación de la verdad real o material y la preservación de los derechos fundamentales al honor –objetivo y subjetivo-, la intimidad -personal y familiar- y la presunción de inocencia del imputado o indiciado, constituyen limitaciones al acceso de la información judicial, en aras de preservar y garantizar los otros derechos fundamentales supra citados en esas etapas procesales.

Recapitulando, en el estado actual de la jurisprudencia constitucional sobre las limitaciones al principio de publicidad y transparencia judicial, la conclusión lógica y necesaria es que la norma impugnada no resulta contraria al Derecho de la Constitución, por lo que la acción se rechaza por el fondo”.

En el subjudice, lo que se cuestiona no es si la sesión es secreta o no, ya esta controversia jurídica fue zanjada por el Tribunal, sino, si la votación, en el caso de la admisión de las acusaciones y suspensiones de los funcionarios que se mencionan en el numeral 121, incisos 8 y 9, deben ser públicas o secretas. Desde nuestra perspectiva, la cuestión pasa por establecer si el secreto de la votación es o no una garantía de los derechos fundamentales de la persona, ante la que debe ceder el derecho de acceso a la información y los principios de publicidad y transparencia, que son la regla en el quehacer parlamentario. Para resolver este dilema, es necesario también tener claro el tema de la representación política del (de la) parlamentario (a), más que de responsabilidad política en los términos supra expresados.

La representación política está vinculada a la democracia representativa, donde los ciudadanos eligen unos representantes que asumen su representación en la Asamblea Legislativa o en el Parlamento. Hay razones objetivas y lógicas para que ello sea así, en especial la dimensión del Estado-Nación, que imposibilidad el ejercicio de la democracia directa por parte de los ciudadanos y que ellos participen en el juego cotidiano de la política. A lo sumo, a lo que se ha llegado es a institucionalizar ciertos mecanismos de participación ciudadana de democracia indirecta, entre ellos: el referéndum y el plebiscito. Así las cosas, entre los ciudadanos y sus representantes no hay un vínculo jurídico -un contrato de mandato-sino que el representante tiene amplia libertad de proceder en el quehacer político y parlamentario como él considere oportuno e, incluso, podría asumir posturas contrarias a las que, en un determinado momento, sostienen, mayoritariamente, los electores de su circunscripción territorial, piénsese en el caso de que él esté a favor de aprobar unos impuestos que, mayoritariamente, adversan sus representados, etc.

Ahora bien, la representación política tiene un dimensión que atañe a los representados, es y lo que algunos han denominado como el juicio retrospectivo, sea el ejercicio del sufragio activo en un nuevo proceso electoral, donde los representados evalúan las acciones de quienes los han venido representando que, en las democracias de partidos políticos, el juicio político ciudadano no solo recae en el (la) diputado (a) sino también en la agrupación política, de ahí que es plausible que el cuerpo electoral, que otrora apoyó una opción política o un determinado candidato (a), en unas nuevas elecciones libres y disputadas adopte la decisión política fundamental de no elegirlo e, incluso, como ha ocurrido en varios países, eliminar de las opciones partidarias a una determinada agrupación política.

En esta dimensión tiene una gran relevancia el principio de publicidad y de acceso de información, los cuales además de ser un principio constitucional y un derecho fundamental, para que los electores realicen una valoración política sobre la conducta de su representante-lógicamente también sobre su conducta privada lo que no es objeto de análisis-, por lo que les asiste el derecho a saber qué iniciativas legislativas han presentado, cómo han realizado el control político y, no menos importante, cómo han votado en los distintos proyectos de ley y de acuerdos legislativos que se conocen tanto en los órganos preparatorios como en los decisorios del Parlamento.

Vistas, así las cosas, hay un marcado interés público asociado a la institución de la representación política de que las votaciones de los (as) diputados (as) sean públicas, salvo casos muy excepcionales, tal y como lo establece el numeral 117 de la Carta Fundamental. Ahora bien, en lo que atañe a la votación para levantar la inmunidad en grado de inviolabilidad, consideramos que no se afecta los derechos fundamentales de quienes están en el proceso del desafuero, porque la remoción de este obstáculo no impide que la persona que va a ser juzgada tenga en la sede judicial todas las garantías necesarias que se derivan del debido proceso y, en la etapa preparatoria, se le garantice el derecho de presunción de inocencia y su derecho al honor a través del secreto del sumario penal, garantía que también le asiste en la sesión del antejuicio, no así en cuanto a saber cómo votó cada diputado (a).

Se nos dirá, en contra de lo que estamos afirmando, que el secreto de la votación en estos casos es una garantía para evitar presiones indebidas sobre los (as) parlamentarios (as) a la hora de ejercer el derecho al voto y con ello garantizar la imparcialidad del juzgador. No obstante, ese argumento, en el desarrollo actual del Estado constitucional de Derecho, es insostenible por varias razones. En primer lugar, porque si en la sede judicial no es admisible lo que se ha denominado como los “jueces sin rostro”, donde el procesado no conoce la identidad del juzgador, mucho menos en el ámbito político. En nuestro sistema, el imputado tiene derecho a saber quién lo está juzgando y cómo ha resuelto el Juez o los jueces en el caso de los tribunales colegiados -esta es una garantía que se deriva del debido proceso-. En segundo término, porque aun y cuando los (las) parlamentarios (as) pueden ser objeto de presión mediática -los jueces también lo somos- los deberes éticos y jurídicos les impone resolver la cuestión conforme a Derecho, sin dejar de lado, lógicamente, el efecto que su decisión puede ocasionar a la legitimidad de las instituciones democráticas y sus consecuencias políticas.En tercer término, la institución del desafuero de los miembros de los Supremos Poderes aunque desfasada, constituye un mal necesario del sistema para evitar que las personas que ocupan estos cargos sean objeto permanente de acusaciones penales infundadas y, por consiguiente, tengan que destinar gran parte de su tiempo a su defensa en las instancias penales, con el agravante que, si se generaliza la práctica, ello sería un importante disuasivo para que personas de gran valía y competencia profesional ingrese a los altos puestos del Estado, con el consecuente perjuicio para los intereses públicos. Finalmente, estamos, pues, ante una institución en la que el elemento político incide en la labor jurisdiccional -la remoción del fuero-, y en la que los (as) parlamentarios (as), además de hacer las valoraciones éticas y jurídicas, no pueden sustraerse de realizar una valoración política a la hora de resolver la cuestión -el costo político para él y su partido político-.

XII.- DOCUMENTACIÓN APORTADA AL EXPEDIENTE. Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre en sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.

Por tanto:

Se declara parcialmente con lugar la acción por violación a los principios constitucionales de transparencia y publicidad parlamentaria en relación con los artículos 87, 101 y 200 (actual 226) del Reglamento de la Asamblea Legislativa. En consecuencia, se eliminan: A) la frase “cuyos nombres no se revelarán” del numeral 87. B) la oración “Deberán resolverse en votación secreta, solo los casos de acusaciones y suspensiones de funcionarios, votos de censura, compatibilidad del cargo de diputado con otras funciones y la concesión de honores.” del ordinal 101 en la versión impugnada; por su evidente conexidad, se elimina la oración “Deberán resolverse en votación secreta, solo los casos de votos de censura, compatibilidad del cargo de diputado con otras funciones y la concesión de honores.” del artículo 101 en su versión actual. C) la palabra “secreta”, tanto en el título como en contenido del numeral 200 impugnado; por su conexidad evidente, se elimina asimismo la palabra “secreta” del título y del contenido del ordinal 226 en su numeración actual. Con respecto al artículo 198 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, la Sala establece que la norma es constitucional siempre y cuanto se interprete que la deliberación y el informe serán confidenciales solo respecto de aquellos datos que no se pueden divulgar porque alguna norma jurídica lo prohíba. Por conexidad, esta interpretación afecta al numeral 224 en su numeración actual. En cuanto al ordinal 104 del Reglamento de la Asamblea Legislativa se declara sin lugar la acción. Los Magistrados Castillo Víquez y Salazar Alvarado ponen nota. Esta sentencia tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de la Ley anulada, sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe. Comuníquese al Presidente de la Asamblea Legislativa. Notifíquese al Procurador General de la República, el accionante Luis Manuel Madrigal Mena y la coadyuvante Susana María Soto González, en su condición de representante de “Abriendo Datos Costa Rica”. Reséñese este pronunciamiento en el diario oficial La Gaceta y publíquese íntegramente en el Boletín Judicial.

Fernando Castillo V.

Presidente a.i.

Paul Rueda L. Nancy Hernández L.

Luis Fdo. Salazar A. Jorge Araya G.

Marta Esquivel R. Lucila Monge P.