Res. 05093-2019 Sala Constitucional — Res. 05093-2019 Sala Constitucional

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*180129000007CO* Res. Nº 2019005093 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las once horas con cincuenta minutos del veinte de marzo del dos mil diecinueve.

A cciones de inconstitucionalidad acumuladas promovidas por NOHEK SOCIEDAD ANÓNIMA y JUAN EUGENIO MURILLO JIMÉNEZ contra el artículo 2 de la Ley de Creación del Parque Nacional del Agua Juan Castro Blanco, número 7297 del 22 de abril de 1992. Intervienen en este proceso Julio Jurado Fernández, mayor, casado, abogado, cédula número 1-501-905 en su condición de Procurador General de la República; Celeste López Quirós, mayor, soltera, ingeniera forestal, cédula número 1-1099-0265, en su condición de Ministra a.i de Ambiente y Energía; Douglas Dayan Murillo Murillo,mayor, casado, abogado, cédula 1-843-800, vecino de Ciudad Quesada y Francisco Omar de la Trinidad Miranda Murillo, mayor, casado, administrador, cédula 5-165-019 en su calidad de representante legal de COOPELESCA R.L, estos últimos como coadyuvantes en favor de la constitucionalidad de la norma.

Resultando:

1.- Ante esta Sala se presenta Marcelino Villalobos Méndez, mayor, divorciado, cédula de identidad 5-220-258 en su calidad de apoderado generalísimo de NOHEK SOCIEDAD ANÓNIMA para establecer acción de inconstitucionalidad contra el artículo 2 de la Ley de Creación del Parque Nacional del Agua Juan Castro Blanco, número 7297 del 22 de abril de 1992. Explica que su legitimación para esta gestión se origina en lo dispuesto en los artículos 48, 73 incisos a y b, 75 y siguientes de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en tanto se cumple la prevención realizada en la resolución de las nueve horas quince minutos del dieciocho de julio del año dos mil dieciocho, dictada dentro del recurso de amparo 18-008971-0007-CO. Señala que la Asamblea Legislativa creó en el año 1992 -bajo la ley 7297- el Parque Nacional del Agua. Explica que en su delimitación –contenida en el artículo 2 de la citada norma- se incluyeron una serie de propiedades privadas que se ubican dentro de los límites del Parque creado, sin que el Estado las hubiera adquirido previamente para consolidar esa zona de protección natural. Arguye que esa práctica, implicó para los propietarios de esos fundos privados, limitaciones absolutas a sus derechos de propiedad. Expone que en aquel momento, los legisladores tenían pleno conocimiento de la imposibilidad estatal para financiar la compra de esos bienes inmuebles, razón por la cual acordaron conciliar la protección de diferentes áreas de interés ambiental y el derecho a la propiedad privada (áreas inmersas dentro del parque) contemplada en el artículo 45 de la Carta Magna. Lo anterior, mediante la inclusión del artículo 2, en el cual se garantizaba el respeto de todos los derechos que le corresponden a los propietarios de los fundos privados ubicados dentro de los límites del parque hasta tanto el Estado no adquiera dichas propiedades conforme los procedimientos respectivos. Alega que la incorporación del art. 2 a la Ley No. 7297 no logró el objeto pretendido de proteger los derechos de los propietarios. Al efecto, indica que las autoridades encargadas de autorizar los posibles usos de suelo para los fundos privados, aplican la norma en forma contraria al texto o simplemente no la aplican y consideran los fundos como parte del Parque Nacional de Agua Juan Castro Blanco. Adicionalmente, indica que la declaratoria de afectación de la totalidad del área como Parque Nacional, sin distinguir aquellas porciones que son patrimonio natural del Estado y aquellas que constituyen propiedades privadas, ha soslayado la necesidad del Estado de tomar las medidas necesarias tendientes a incorporar jurídicamente, y no de hecho, los fundos privados afectados por la declaratoria de Parque Nacional de Agua Juan Castro al patrimonio natural del Estado, ejecutando con la celeridad debida los procedimientos reglados para adquirir esos bienes. Finalmente, manifiesta que los propietarios de los terrenos localizados dentro de los límites del parque han sido desplazados de sus propiedades sin que se les haya pagado por la privación de sus derechos, siendo que en la realidad las entidades públicas han interpretado en forma diferenciada e ilegal el artículo cuestionado, tal como es el caso de la Municipalidad de Valverde Vega y el Sistema Nacional de Áreas de Conservación mediante la promulgación del Reglamento de Zonificación del Plan Regulador Urbano del cantón de Valverde Vega y el Plan de Manejo del Parque Nacional del Agua Juan Castro Blanco 2012-2020, respectivamente. Solicita declarar la inconstitucional del artículo 2 de la Ley 7297, en conjunto con el Reglamento de Zonificación del Plan Regulador Urbano del Cantón de Valverde Vega y el Plan General de Manejo del Parque Nacional de Agua Juan Castro Blanco 2012-2020.

2.- Por resolución de las 15:32 horas del 23 de agosto de 2018, se dio curso a esta acción de inconstitucionalidad y se confirió audiencia a la Procuraduría General de la República así como al Ministerio de Ambiente y Energía.

3.- Los edictos a que se refiere el artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los Boletines judiciales número 183, 184 y 185 del 4, 5 y 8 de octubre de 2018, respectivamente.

4.- Celeste López Quirós, mayor, soltera, ingeniera forestal, portadora de la cédula de identidad número 1-1099-0265, en su condición de Ministraa.i de Ambiente y Energía, contesta la audiencia conferida y explica que la Ley de Biodiversidad crea el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) bajo la rectoría del Ministerio de Ambiente y Energía. Sobre el fondo del asunto señala que los artículos 32 y 37 de la Ley Orgánica del Ambiente, otorgan potestad al Estado -a través del Ministerio de Ambiente y Energía- para establecer áreas silvestres protegidas, las cuales pueden incluir dentro de sus límites las fincas o parte de fincas particulares, necesarias para cumplir los objetivos señalados en esa Ley, así como para instrumentalizarlos de acuerdo con el respectivo plan de manejo. En concordancia con el contenido del artículo 2 de la Ley de Creación del Parque Nacional del Agua Juan Castro Blanco, Ley 7297 del 22 de abril de 1992, el numeral 37 de la Ley Orgánica del Ambiente estipula que las fincas particulares afectadas por encontrarse en áreas protegidas quedarán comprendidas dentro de las mismas hasta el tanto se haya pagado por estas o bien se hayan expropiado; regulaciones que se sustentan en el artículo 45 de la Constitución Política. Advierte que el Estado a través de la regulación ambiental, ha establecido limitaciones a ciertos inmuebles en aras de garantizar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado estipulado en el canon 50 de la Constitución. Igualmente, refiere que el numeral impugnado dispone que los terrenos serán considerados como área protegida del Parque hasta tanto hayan sido debidamente expropiados, teniendo su propietario libre ejercicio y goce del derecho de propiedad. Agrega que las propiedades privadas inmersas en los límites del Parque Nacional del Agua Juan Castro Blanco, no tienen ningún tipo de limitación adicional más allá de las contenidas en las leyes forestales. Solicita se declare sin lugar la acción de inconstitucionalidad.

5.- Julio Jurado Fernández, mayor casado, abogado, vecino de Santa Ana, cédula 1-501-905 en su condición de Procurador General Adjunto de la República, contesta la audiencia conferida y señala que la finalidad de la acción interpuesta es lograr la declaratoria de nulidad del artículo 2 de la Ley 7297 del 22 de abril de 1992, reformada por la 8392 del 29 de octubre de 2003, de Creación del Parque Nacional Juan Castro Blanco por reñir -según el criterio del accionante- con el artículo 45 de la Constitución Política. Expone que el numeral impugnado, declara como bienes susceptibles de expropiación los terrenos privados y de aptitud forestal comprendidos en la delimitación del Parque Nacional Juan Castro Blanco, lo cual no contraviene el principio de inviolabilidad de la propiedad privada. Por el contrario, refuerza el respeto a ésta, en armonía con el artículo 45 de la Constitución, al establecer que esos terrenos no formarán parte del Parque hasta que el Estado los expropie, compre o reciba de donación y, entretanto, los propietarios conservarán todos los atributos de dominio. Arguye que la propiedad no puede calificarse como ilimitada, ya que el canon constitucional de mérito establece los supuestos en los cuales la inviolabilidad se atempera, pues su carácter de inviolable no significa que esté exenta de la función social. Expone que la Sala Constitucional ha establecido la posibilidad de imponer limitaciones constitucionalmente válidas por motivos de interés social, las cuales en sí mismas no son indemnizables por no implicar expropiación, salvo cuando hagan nugatorio el derecho del propietario (sentencias 4926-2005, 3672-2008, 16972-2008, 4716-2011, 3180-2014, entre otras). En cuanto al fondo del asunto, refiere que los terrenos particulares que abarcan la demarcación geográfica del Parque Nacional del Agua Juan Castro Blanco no se incorporan jurídicamente a éste si el Estado no los ha adquirido. En consonancia con el artículo impugnado, la Ley Orgánica del Ambiente en su numeral 37, faculta al Poder Ejecutivo por medio del Ministerio de Ambiente y Energía a incluir dentro de los límites de las áreas silvestres protegidas que establezca, las fincas o partes de fincas privadas necesarias para cumplir los objetivos que esa normativa señala e instrumentalizarlos con ajuste al plan de manejo, siendo que sobre este supuesto la jurisprudencia constitucional ha establecido que en el caso específico de las propiedades que se encuentran dentro de zonas protegidas de parque nacionales, mientras no se realice el pago respectivo de indemnización, los inmuebles no pueden pasar a manos del Estado y en consecuencia no existe un motivo válido para que aquél prive a los propietarios disfrutar de su propiedad (sentencias 5857-2004, 2032-2010 y 16004-2011). En esa misma línea, el artículo 2 de la Ley Forestal permite crear áreas silvestres protegidas en terrenos de dominio privado, mismos que quedan sometidos en forma obligatoria al régimen forestal y los cuales podrán ser integrados voluntariamente a las mismas o bien comprados cuando exista acuerdo entre las partes, quedando incluso abierta la posibilidad de expropiar el fundo. De ahí que, el artículo 2 de la Ley 7297 no impone per se limitaciones a la propiedad, pues aclara que mientras el Estado no adquiera los terrenos privados en el Parque Nacional del Agua, sus propietarios gozarán del ejercicio pleno de todos los atributos de dominio. Manifiesta que el accionante, no explica de qué manera el artículo impugnado enerva el ejercicio del derecho de propiedad con restricciones severas, cuando resguarda el dominio privado. Considera que la acción no se dirige contra la norma sino que combate su presunta e indebida aplicación o interpretación por parte de autoridades administrativas, lo que no es materia de inconstitucionalidad sino del recurso de amparo. Refiere que tampoco suministra elementos de convicción que acrediten el supuesto desplazamiento aludido ni la presunta Parque Nacional, ello no hace una expropiación directa del bien, pues se requiere de un procedimiento formal previamente establecido por la Ley de Expropiaciones, de ahí que no se puede aseverar privación de la propiedad por obra de esa norma. Específicamente, con relación a la finca matrícula 2-337805-000, propiedad de la sociedad recurrente, se tiene que la misma se encuentra sometida al Programa de Pago por Servicios Ambientales, motivo por el cual recibe pagos por servicios ambientales y cuyo contrato vence el 29 de octubre del 2023. Lo anterior permite demostrar que al accionante se le ha reconocido su propiedad privada y que no ha habido despojo de los atributos de posesión, uso, goce o aprovechamiento, defensa y disposición, acorde a la naturaleza de los bienes. Por el contrario, el contrato suscrito con el Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (FONAFIFO), que supedita al inmueble privado dentro de un área silvestre protegida al pago por servicios ambientales, implica que su titular recibe una remuneración por autolimitarse en el uso y aprovechamiento de la propiedad, comprometiéndose a cuidar el recurso forestal. Por otra parte, en lo tocante a las conductas administrativas reprochadas por inclusión de bienes inmuebles de particulares en un área silvestre protegida, la Sala Constitucional ha sido clara en indicar que estos no se encuentran bajo la administración del Estado y que si no se demuestra la limitación expresa de la propiedad o posesión de alguno de los atributos de dominio, no puede considerarse lesionado el derecho de propiedad tutelado por el artículo 45 constitucional. Asimismo, indica que la propiedad forestal privada y en específico los terrenos de bosque, se encuentran limitados en pro de la conservación del medio ambiente y del patrimonial forestal –postura que ha sido mantenida por la jurisprudencia constitucional- por tratarse de una función ecológica de la propiedad, razón por la cual es racional y constitucionalmente válido limitar este tipo de propiedades, de ahí las prohibiciones en cambiar el uso de suelo y de aprovechar el bosque sin un plan de manejo; regulación aplicable a los terrenos forestales tanto dentro como fuera de las áreas silvestres protegidas (sentencias 14186-2008, 2678-2012, 3822-2013, entre otras). Por otro lado, se aporta un certificado de uso de suelo que no se enlaza con los argumentos esgrimidos en la acción y un plano catastrado que describe un terreno de montaña, sea bosque. El uso solicitado es la construcción de un hotel y en principio conllevaría un cambio de uso de suelo, lo cual según lo expuesto tampoco sería posible por tratarse de prohibiciones para terrenos forestales tanto dentro como fuera de las áreas silvestres protegidas. Ahora bien, en cuanto a la solicitud de declaratoria de inconstitucionalidad contra el reglamento de zonificación del Plan Regulador de Valverde Vega y el Plan General de Manejo del Parque Nacional Juan Castro Blanco en conjunto con el artículo 2 de la Ley 7297, considera que es inadmisible porque la acción fue interpuesta sólo contra el citado numeral y así lo tuvo la Sala al cursarla. Aunado a lo anterior, los planes mencionados no se derivan del canon impugnado y tampoco se justifica como esos instrumentos de planificación se contraponen al 45 constitucional. Finalmente, el Plan Regulador Urbano del Cantón de Valverde Vega aclara en el segmento 3.15, que no contempla dentro de las propuestas de uso, el área del Parque Nacional Juan Castro Blanco, por estar sujeta a legislación específica y ser administrada por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación; por su parte el Plan General de Manejo del Parque Nacional Juan Castro Blanco no ha sido publicado, por lo que no podría ser objeto de impugnación en esta sede. Solicita se declare sin lugar la acción de inconstitucionalidad.

6.- Douglas Dayán Murillo Murillo, mayor, casado, abogado, vecino de Ciudad Quesada, portador de la cédula de identidad 1-843-800, solicita se acepte su intervención, en calidad de coadyuvante en favor de la constitucionalidad de norma discutida, por ser beneficiario directo del agua potable que emana del Parque Nacional del Agua Juan Castro Blanco. Expone que la sociedad Nohek S.A adquirió las fincas 100522-000 y 337805-000, ambas comprendidas dentro del Parque Nacional del Agua Juan Castro Blanco, cuyos planos catastrados indican claramente que los terrenos se encuentran dentro del Parque Nacional y que están afectados por las normas de la Ley Forestal. Asimismo, el accionante ha impuesto limitaciones de la Ley Forestal a sus inmuebles, pues se ven beneficiadas con el pago por servicios ambientales. Agrega que el último contrato del recurrente con FONAFIFO fue renovado en fecha 24 de abril del 2018, documento en el que se admite que los terrenos están cubiertos totalmente por bosque. Refiere que la inconformidad del accionante radica en actuaciones e interpretaciones de la Administración Pública y no propiamente por la literalidad de la norma. Advierte que la sociedad recurrente expresa que existen expropiaciones de facto, pero oculta que estos terrenos fueron inscritos mediante información posesoria con posterioridad a la creación del Parque Nacional del Agua Juan Castro Blanco. Asimismo, los inmuebles han podido ser vendidos por anteriores propietarios y actualmente el accionante recibe una retribución económica por pago de servicios ambientales. Agrega que si bien no pueden ejercer completamente su derecho a la transformación del bien, es por la propia naturaleza de los inmuebles –bosque en su totalidad- la cual se encuentra protegida y limitada por la legislación ambiental y no propiamente por la ley 7297 que impugna en la vía constitucional.

7.- Omar Miranda Murillo, mayor, casado, administrador de empresas, vecino de Fortuna de San Carlos, cédula de identidad 5-165-019, en su condición de apoderado generalísimo de COOPELESCA R.L, solicita se acepte la intervención de su poderdante, en calidad de coadyuvante en favor de la constitucionalidad de norma discutida. Explica que su organización es propietaria de terrenos ubicados en el Parque Nacional del Agua Juan Castro Blanco, que por su naturaleza boscosa contribuyen con la captación de agua que es aprovechada por proyectos de generación eléctrica de la misma cooperativa. Señalan que la creación del Parque obedeció a la necesidad de proteger el recurso hídrico de la zona, por lo que cualquier disminución o afectación del área boscosa puede afectar severamente la generación de electricidad. Sostiene que la norma cuestionada es clara en indicar que los terrenos de dominio privado no pasaran a ser parte del área protegida hasta el tanto no haya sido adquirida por el Estado y que mientras esto no suceda el propietario puede ejercer todas las atribuciones que el artículo 264 del Código Civil reconoce. Manifiesta que la disconformidad del recurrente recae en aplicación e interpretación de la norma, lo cual no es objeto de una acción de inconstitucionalidad. Por otra parte, no fundamenta la solicitud de declaratoria de inconstitucionalidad de la normativa urbanística que reclama, siendo que incluso en el caso del Plan General de Manejo del Parque del Agua Juan Castro Blanco, no fue publicado y en consecuencia carece de efectos jurídicos, por lo que tampoco puede afectar al promovente.

8.- Mediante resolución 2018-017227 de las 09:30 horas del 17 de octubre del 2018, se dispuso acumular al presente expediente la acción de inconstitucionalidad 18-013851-0007-CO interpuesta por JUAN EUGENIO MURILLO JIMÉNEZ, mayor, casado, cédula de identidad 2-339-274 contra el artículo 2 de la Ley de Creación del Parque Nacional del Agua Juan Castro Blanco, número 7297 del 22 de abril de 1992. Alega que la Asamblea Legislativa creó en 1992, el Parque Nacional del Agua Juan Castro Blanco. Sin embargo, en su delimitación fueron incluidos una serie de propiedades privadas que se ubican dentro de los límites del parque creado, sin que el Estado las hubiera adquirido previamente para consolidar esa zona de protección natural. Esa práctica trajo como consecuencia, para los propietarios de esos fundos privados, limitaciones absolutas a su derecho de propiedad de manera que la expropiación y su correspondiente pago, nunca se han realizado. Los legisladores conocían de antemano la imposibilidad del Estado para financiar la compra de esos inmuebles. Por esto, decidieron incluir el artículo 2 cuestionado, cuyo objetivo fue conciliar la posibilidad de proteger diferentes áreas de interés ambiental, con el derecho a la propiedad privada establecido en el artículo 45 constitucional. La norma garantiza el respeto a los propietarios de los fundos privados ubicados dentro de los límites del parque, hasta tanto el Estado no los adquiera mediante los procedimientos reglados de expropiación o compra directa. Sin embargo, pese a la inclusión de este artículo, los terrenos incluidos dentro de los límites del Parque han seguido la misma suerte que el resto de las áreas, tornando innecesario para el Estado tramitar su adquisición y lesionando así, de manera injustificada y por un período extremadamente largo, los derechos de los legítimos propietarios. Adicionalmente, en la práctica, las entidades públicas han obviado lo dispuesto al final del artículo, cuya constitucionalidad se cuestiona mediante esta acción, en cuanto dispone que "las propiedades gozarán del ejercicio pleno de todos los atributos del dominio" y, por el contrario, han aplicado lo dispuesto por el artículo en forma ambigua, considerando que estas propiedades son parte del parque, aún y cuando no han sido adquiridos por el Estado. Así, las entidades públicas han interpretado de forma diferenciada el Reglamento de Zonificación del Plan Regulador Urbano y el Plan General del Manejo de Parque Nacional del Agua Juan Castro Blanco, 2012-2020, que establecen para esas zonas de Parque Nacional, en forma general y sin diferenciar las zonas que corresponden a fundos privados, usos totalmente restrictivos, sin demostrar que esas limitaciones son propias de su naturaleza o vocación. Manifiesta el actor que las instituciones públicas han hecho caso omiso de lo señalado por el Tribunal Constitucional en el voto No 2015-015763, según el cual, la restricción al derecho de propiedad que vacíe de su contenido esencial dicho derecho, se convierte en una expropiación encubierta y, en consecuencia, genera la obligación de indemnizar.

9.- El 08 de noviembre de 2018 se dio por concluido el plazo para las audiencias, se aceptaron las coadyuvancias presentadas y se turnó este asunto a la oficina de la Magistrada Hernández López.

10.- Se prescinde de la vista señalada en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, con base en la potestad que otorga a la Sala el numeral 9 ibídem, al estimar suficientemente fundada esta resolución en principios y normas evidentes, así como en la jurisprudencia de este Tribunal.

11.- En los procedimientos se han cumplido las prescripciones de ley.

Redacta la Magistrada Monge Pizarro; y,

Considerando:

I.- SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LAS ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD EXPEDIENTES NÚMEROS 18-012900-0007-CO Y 18-013857-0007-CO. El artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional regula los presupuestos que determinan la admisibilidad de las acciones de inconstitucionalidad, exigiendo la existencia de un asunto pendiente de resolver en sede administrativa o judicial en el que se invoque la inconstitucionalidad, requisito que no es necesario en los casos previstos en los párrafos segundo y tercero de ese artículo, es decir, cuando por la naturaleza de la norma no haya lesión individual o directa; cuando se fundamente en la defensa de intereses difusos o que atañen a la colectividad en su conjunto, o cuando sea presentada por el Procurador General de la República, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la República o el Defensor de los Habitantes, en estos últimos casos, dentro de sus respectivas esferas competenciales. En el caso de la acción de inconstitucionalidad EXPEDIENTE NÚMERO 18-12900-0007-CO, PRESENTADA POR MARCELINO DEL CARMEN VILLALOBOS MÉNDEZ, en su condición de apoderado generalísimo de Nohek, Sociedad Anónima, el accionante fundamenta su legitimación en el recurso de amparo que se tramita en el expediente No. 18-008971-0007-CO. En ese recurso, se dictó la resolución N° 2018-011657 de las 9:15 horas del 18 de julio del 2018, mediante la cual se dio plazo para interponer la acción, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 48 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. A partir de lo dicho en el párrafo anterior, es claro que el actor ostenta legitimación suficiente para demandar la inconstitucionalidad de la norma impugnada, por tener como asunto previo pendiente un recurso de amparo admitido. Por lo demás, se trata, en efecto, de materia cuya constitucionalidad procede revisar en esta vía. Además, el actor cumplió los requisitos estipulados en los numerales 78 y 79 de la Ley de rito. Por otra parte la acción de inconstitucionalidad expediente 18-013851-007-CO, PRESENTADA POR JUAN EUGENIO MURILLO JIMÉNEZ, el accionante fundamenta su legitimación en el recurso de amparo que se tramita en el expediente No. 18-008969-0007-CO. En ese recurso, se dictó la resolución N° 2018-011722 de las 9:20 horas de 20 de julio de 2018, mediante la cual se dio plazo para interponer la acción, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 48 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. De manera que, Juan Eugenio Murillo Jiménez ostenta legitimación suficiente para demandar la inconstitucionalidad de la norma impugnada, por tener como asunto previo pendiente un recurso de amparo admitido. Por lo demás, se trata, en efecto, de materia cuya constitucionalidad procede revisar en esta vía. Además la acción resulta admisible por reunir los requisitos de ley, artículos 73 y siguientes de la Ley de Jurisdicción Constitucional. En conclusión, las acciones acumuladas resultan admisibles.

II.- El objeto de la impugnación. Los accionantes dirigen su reclamo contra el artículo 2 de la Ley de Creación del Parque Nacional del Agua Juan Castro Blanco, número 7297 del 22 de abril de 1992 (en adelante solamente identificada como “la ley del Parque Nacional del Agua”). Dicha norma señala lo siguiente:

“Artículo 2 .- Los terrenos privados y de aptitud forestal, comprendidos en la anterior delimitación, serán susceptibles de Blanco, hasta que sean adquiridos por el Estado, por compra, mediante donaciones o por expropiaciones. Mientras tanto, los propietarios gozarán del ejercicio pleno de todos los atributos de dominio.” El reclamo pretende que la Sala anule el artículo en cuestión, por entender que con la redacción actual se lesiona el principio de inviolabilidad de la propiedad privada, contenido en el numeral 45 de la Constitución Política. Afirman que con la creación del Parque Nacional del Agua, se incluyeron una serie de propiedades privadas que se ubican dentro de los límites de éste, sin que el Estado las hubiera adquirido previamente para consolidar esa zona de protección natural, siendo que esto implicó para los propietarios de esos fundos privados, limitaciones absolutas a sus derechos de propiedad, pese a que la norma impugnada establece que hasta tanto el terreno no sea adquirido por el Estado, el propietario goza de todos sus derechos de dominio sobre el mismo. Manifiestan que los propietarios de los terrenos localizados dentro de los límites del parque han sido desplazados de sus propiedades sin que se les haya pagado por la privación de sus derechos, siendo que en la realidad las entidades públicas han interpretado en forma diferenciada e ilegal el artículo cuestionado, tal como es el caso de la Municipalidad de Valverde Vega y el Sistema Nacional de Áreas de Conservación mediante la promulgación del Reglamento de Zonificación del Plan Regulador Urbano del cantón de Valverde Vega y el Plan de Manejo del Parque Nacional del Agua Juan Castro Blanco 2012-2020, respectivamente.

III.- SOBRE EL DERECHO A LA PROPIEDAD PRIVADA Y SUS LIMITACIONES: El artículo 45 de la Constitución Política consagra el derecho de propiedad, y lo hace de la siguiente manera:

"La propiedad es inviolable; a nadie puede privarse de la suya si no es por interés público legalmente comprobado, previa indemnización conforme a la ley. En caso de guerra o conmoción interior, no es indispensable que la indemnización sea previa. Sin embargo, el pago correspondiente se hará a más tardar dos años después de concluido el estado de emergencia.

Por motivos de necesidad pública podrá la Asamblea Legislativa, mediante el voto de los dos tercios de la totalidad de sus miembros, imponer a la propiedad limitaciones de interés social." El criterio sostenido por la Sala es que las limitaciones que se impongan a la propiedad encuentran su frontera natural en el grado de afectación a ese derecho, por lo que cuando la restricción se convierte en una verdadera indemnizar, porque se vacía el contenido esencial del derecho. Es decir, que son legítimas las limitaciones que se impongan a la propiedad que permitan al propietario explotar "normalmente" el bien, salvo, claro está, la parte o función afectada por la limitación impuesta por el Estado, con lo cual se respeta el uso natural del bien, al mantenerse su valor como medio de producción o valor económico en el mercado (En este sentido, entre otras, ver sentencias número 1991-0796, de las quince horas diez minutos del veintiséis de abril de mil novecientos noventa y uno; número 1995-5893, de las nueve horas cuarenta y ocho minutos del veintisiete de octubre de mil novecientos noventa y cinco, y número 1996-2345, de las nueve horas veinticuatro minutos del diecisiete de mayo de mil novecientos noventa y seis). En la sentencia número 2003-03656 de las catorce horas cincuenta y tres minutos del siete de mayo de dos mil tres, se dijo sobre este particular, lo siguiente:

“Así lo señaló la Corte Plena en relación con las limitaciones a imponer a la propiedad cuando traspasan el límite señalado, en sesión extraordinaria del dieciséis de junio de mil novecientos ochenta y tres:

‘ [...] es decir «limitaciones» como las llama el artículo 45, pero no despojo de la propiedad privada ni privación de un atributo primario del dominio, porque impedir el goce de los bienes equivale, al menos en este caso, a una forma de expropiación sin el requisito de previa indemnización que ordena la Carta Política.’ En igual sentido se pronunció este Tribunal en las citadas sentencias número 5097-93 y 2345-96; bajo las siguientes consideraciones:

‘IV.) Para la Sala los límites razonables que el Estado puede imponer a la propiedad privada, de acuerdo con su naturaleza, son constitucionalmente posibles en tanto no vacíen su contenido. Cuando ello ocurre deja de ser ya una limitación razonable para convertirse en una privación del derecho mismo’ (sentencia número 5097-93, supra citada ); ‘Es decir, pueden limitarse los atributos de la propiedad, en tanto el propietario reserve para sí la posibilidad de explotar normalmente el bien, excluida claro está, la parte o la función afectada por la limitación impuesta por el Estado. Fuera de estos parámetros, si el bienestar social exige sacrificios de uno o de algunos únicamente, debe ser indemnizado, lo mismo que ocurre cuando el sacrificio que se impone al propietario es de tal identidad, que lo hace perder en su totalidad el bien. Así, la limitación a la propiedad resiste el análisis constitucional, cuando la afectación a los atributos esenciales de la propiedad que son aquellos que permiten el uso natural de la cosa dentro de la realidad socio-económica actual, no hace desaparecer la naturaleza del bien o haga imposible el uso de la cosa, porque el Estado imponga requisitos de autorización o de aprobación tan complejos que impliquen de hecho, la imposibilidad de usufructuar el bien.’ (sentencia número 2345-96, supra citada). –El subrayado es del original- El numeral 37 de la Ley Orgánica del Ambiente dispone en lo conducente:

“Artículo 37. Facultades del Poder Ejecutivo.Las fincas particulares afectadas según lo dispuesto por este artículo, por encontrarse en parques nacionales, reservas biológicas, refugios de vida silvestre, reservas forestales y zonas protectoras, quedarán comprendidas dentro de las áreas protegidas estatales, sólo a partir del momento en que se hayan pagado o expropiado legalmente, salvo cuando en forma voluntaria se sometan al Régimen Forestal.” En ese mismo sentido, el artículo 2 de la Ley Forestal establece en lo que interesa:

“ARTICULO 2.- Expropiación Se faculta al Poder Ejecutivo para que, por medio del Ministerio del Ambiente y Energía, en terrenos de dominio privado, establezca áreassilvestres protegidas, cualquiera que sea su categoría de manejo, envirtud de los recursos naturales existentes en el área que se deseaproteger, los cuales quedan sometidos en forma obligatoria al régimenforestal. Estos terrenos podrán ser integrados voluntariamente a las áreas silvestres protegidas o bien comprados directamente cuando haya acuerdo de partes. En caso contrario, serán previa justificación científica y técnica del interés público, se determine mediante ley que el terreno es imprescindible para conservar la diversidad biológica o los recursos hídricos, quedará constituida una limitación a la propiedad que impedirá cortar árboles y cambiar el uso del suelo. Esta restricción deberá inscribirse como afectación en el Registro Público. El Estado dará prioridad a la expropiación de los terrenos.”(resaltado no corresponde al original).

A la luz de lo señalado anteriormente, es claro que el derecho de propiedad, como la mayoría de los derechos, no es irrestricto y en consecuencia está sujeto tanto a límites como a limitaciones. Por límites se entiende hasta donde llega el poder del dueño, o sea, el régimen ordinario de restricciones a que está sometido tal poder, ya sea de índole urbanístico, de vecindad, etc. Las limitaciones al derecho de propiedad, en cambio, reducen el poder que normalmente tiene el dueño sobre el bien, las cuales pueden originarse por necesidad, utilidad o interés social, o bien, por la propia voluntad de las partes. De conformidad con el artículo 45 de la Constitución Política, nadie puede ser privado de su propiedad si no es por interés público legalmente comprobado, previa indemnización conforme a la ley, con excepción de los casos de guerra o conmoción interior, en los que no se requiere que sea previa. Además, por motivos de necesidad pública la Asamblea Legislativa, mediante el voto de los dos tercios de la totalidad de sus miembros, puede imponer a la propiedad limitaciones de interés social. Dichas limitaciones deben obedecer a la existencia de un interés público legalmente comprobado o limitaciones de interés social decretadas mediante ley aprobada por votación calificada, siendo que en los casos en que se prive al titular de su derecho en forma absoluta, debe recibir la respectiva indemnización previa. De igual forma, en el caso específico de las propiedades que se encuentran dentro de zonas protegidas de parques nacionales y reservas biológicas entre otras, mientras no se realice el pago de dicha indemnización, los inmuebles no pueden pasar a manos del Estado, y en consecuencia, no existe un motivo válido para que aquel prive a los propietarios del disfrute de su derecho.

IV.- Sobre la alegada lesión al derecho de propiedad. anterior, procede abordar el reclamo de las partes accionantes, quienes solicitan remediar supuestas lesiones a los derechos fundamentales. Básicamente su argumento radica en que los dueños de los terrenos localizados dentro de los límites del Parque Nacional del Agua, han sido desplazados de sus propiedades sin que se les haya pagado por la privación de sus derechos. Se afirma que la norma impugnada riñe con el principio de inviolabilidad de la propiedad, por cuanto las autoridades encargadas de autorizar los posibles usos de suelo para los fundos privados, según dicen, aplican la norma en forma contraria al texto o simplemente no la aplican y consideran los fundos como parte del Parque Nacional de Agua Juan Castro Blanco. Adicionalmente, indican que la declaratoria de afectación de la totalidad del área como Parque Nacional, sin distinguir aquellas porciones que son patrimonio natural del Estado y las que constituyen propiedades privadas, ha soslayado la necesidad del Estado de tomar las medidas necesarias tendientes a incorporar jurídicamente, y no de hecho, los fundos privados afectados por la declaratoria de Parque Nacional de Agua Juan Castro al patrimonio natural del Estado.

V.- La jurisprudencia de esta Sala ha expuesto que el derecho de propiedad reconocido en la Constitución Política, no es absoluto ni irrestricto y que son legítimas las limitaciones que se impongan siempre y cuando le permitan al propietario explotar el bien, salvo, claro está, la parte o función afectada por la limitación impuesta por el Estado, siendo que si se trata de una limitación absoluta que vacíe el contenido esencial del derecho, la Administración está en la obligación de indemnizar. Los accionantes reclaman la violación al derecho de propiedad privada, pues señalan que aunque la norma mantiene todos los derechos de propiedad a los titulares hasta tanto los inmuebles sean debidamente adquiridos por el Estado, lo cierto es que, las autoridades administrativas han aplicado e interpretado en forma errónea dicha voluntad. Por su parte la Procuraduría General de la República, el Ministerio de Ambiente y Energía y los coadyuvantes a favor de la norma, coinciden en sus argumentos y afirman que la norma impugnada claramente indica que los terrenos privados inmersos en el área protegida, no serán considerados como parte de dicha área hasta tanto no hayan sido debidamente adquiridos por el Estado. Asimismo, se deja establecido que mientras esta adquisición se realice, el propietario tendrá pleno uso de su derecho de dominio sobre ese bien. Señalan que ese uso de dominio ha sido ejercido plenamente por los recurrentes, pues adquirieron los terrenos mediante la compra-venta y actualmente uno de ellos percibe una retribución económica del Estado por servicios forestales. En sentido similar, refieren que las limitaciones que reclaman los recurrentes han sido auto impuestas por éste y no propiamente por la norma impugnada. Por otro lado, coinciden en que las disconformidades radican en aplicaciones e interpretaciones administrativas de la norma y no en la literalidad de su redacción. En ese punto, este Tribunal coincide con la línea de razonamiento de las autoridades estatales, en particular de la Procuraduría General de la República,así como de los coadyuvantes. Como lo hacen ver incluso los accionantes, la norma en sí no establece restricciones absolutas al derecho de propiedad, pues indica que los terrenos privados y de aptitud forestal serán susceptibles de expropiación, es decir, se establece una posibilidad de expropiar aquellos terrenos que sean necesarios para la integración del área protegida; se especifica que los terrenos privados serán parte del área protegida hasta que sean adquiridos por el Estado, es decir, los terrenos siguen siendo de sus propietarios y se encuentran debidamente inscritos a su nombre; se dispone que mientras no se indemnice por la propiedad, el propietario gozará del ejercicio pleno de todos los atributos de dominio. De ahí que la redacción de la norma en sí no es violatoria del derecho a la propiedad privada, siendo que en el caso concreto, además es conveniente aclarar que los actores adquirieron los terrenos con posterioridad a la aprobación y entrada en vigencia de la ley y conforme se desprende de los informes rendidos, las limitaciones existentes derivan más bien de la naturaleza de bosque de los inmuebles, encontrándose regidos por las leyes forestales que prevén restricciones que no son indemnizables debiendo todo propietario de un inmueble de esa clase soportarlas. Por otra parte, se alega una expropiación de facto por parte del Estado, no obstante, como bien lo indica la Procuraduría General de la República, actualmente el terreno de uno de los accionantes se encuentra incluido en el programa de pago por servicios ambientales, compromiso adquirido voluntariamente por éste con el FONAFIFO y cuyo contrato fue renovado en el mes de abril del año 2018. En este punto, es importante señalar que el artículo 2 impugnado debe integrarse con el resto de la normativa ambiental vigente, como lo son la Ley Orgánica del Ambiente y la Ley Forestal 7575, las cuales además ha sido ampliamente analizadas por esta Sala en las sentencias 8986-2002, 9231-2002, 5857-2004, 2032-2010, 16004-2011, entre otras. Asimismo, se tiene que las propiedades fueron adquiridas mediante compra-venta, transacciones que fueron debidamente inscritas ante el Registro Público de la Propiedad en fecha 21 de marzo del 2018 y 5 de junio de 2018 estableciéndose en aquella oportunidad – y hasta la fecha- que los únicos gravámenes que soportan los terrenos son las limitaciones de la Ley Forestal 7575 por tratarse de fundos con naturaleza de bosque y en el caso de la empresa accionante Nohek S.A., por haberse sometido a un proyecto de protección de bosque cuyo contrato tiene como fecha de vencimiento el 29 de octubre del 2023. Lo anterior evidencia que las partes accionantes han gozado de los atributos de dominio sobre su propiedad y si al día de hoy sus terrenos se encuentran limitados, lo son en razón del contrato por servicios ambientales que mantienen con el Estado y la normativa de la Ley Forestal vigente y no porque la norma impugnada restrinja en forma alguna el derecho a la propiedad. Por lo Constitución Política, se declaran sin lugar las acciones acumuladas.

VI.- En cuanto a la solicitud de declaratoria de inconstitucionalidad del Reglamento de Zonificación del Plan Regulador de Valverde Vega y el Plan General de Manejo del Parque Nacional Juan Castro Blanco, como pretensión subsidiaria de la acción interpuesta, estima esta Sala que la misma resulta improcedente dado que no se otorgó plazo para formular la acción contra dichas regulaciones y además por haberse declarado sin lugar la acción contra la norma que constituye la base de estas, no existe relación de conexidad que amerite pronunciarse al respecto.

VII.- En cuanto a los reclamos contra la interpretación o aplicación de normas realizadas por la administración Pública sobre la norma impugnada, deberán acudir los accionantes a la vía de legalidad correspondiente.

VIII.- Como conclusión de todo lo que ha sido expuesto, debe señalarse que las acciones interpuestas deben admitirse por cumplir con los requisitos formales y de legitimación establecidos en el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Por su parte, en cuanto al fondo del asunto, deben ser declaradas sin lugar por entender la Sala que el artículo 2 de la Ley de Creación del Parque Nacional del Agua Juan Castro Blanco, número 7297 del 22 de abril de 1992, no es contrario al artículo 45 de la Constitución Política. En cuanto a la declaratoria de inconstitucionalidad del Reglamento de Zonificación del Plan Regulador de Valverde Vega y el Plan General de Manejo del Parque, se estima que la acción resulta improcedente, pues se otorgó plazo únicamente en relación con el artículo 2 de la Ley 7297 referida. En cuanto a la interpretación y aplicación de la norma por parte de las autoridades públicas deberá acudir el accionante a la vía de legalidad correspondiente.

IX.- DOCUMENTACIÓN APORTADA AL EXPEDIENTE. Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.

Por tanto:

Se declara sin lugar la acción. Notifíquese.

Fernando Castillo V.

Presidente a.i.

Fernando Cruz C.

Paul Rueda L.

Luis Fdo. Salazar A.

Jorge Araya G.

Marta Esquivel R.

Lucila Monge P.