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Res. 11405-2017 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 19/07/2017
OutcomeResultado
The Constitutional Chamber denied the unconstitutionality action, upholding Article 11 of Executive Decree No. 37386-MAG.La Sala Constitucional declaró sin lugar la acción de inconstitucionalidad, confirmando la validez del artículo 11 del Decreto Ejecutivo N° 37386-MAG.
SummaryResumen
The Constitutional Chamber rejected a claim of unconstitutionality against Article 11 of Executive Decree No. 37386-MAG, which grants a credit toward the annual fishing fee for foreign-flagged purse-seine tuna vessels that unload their catch in Costa Rica. The plaintiff argued that the credit violated the principle of legal reserve and the right to a healthy environment, contending it was a subsidy that encouraged overfishing of tuna. The Chamber held that the credit is an incentive, not an exemption, and that INCOPESCA has legal authority to establish incentives, so there was no violation of the legal reserve. Regarding the environment, the court noted that no causal link was demonstrated between the credit and overfishing, and that tuna fishing is regulated through licenses and controls. The decision dismissed the claims, stating that the Executive Branch is responsible for assessing the incentive's appropriateness. One Justice issued a separate note arguing that the licenses are quasi-gratuitous and harmful to public funds.La Sala Constitucional rechazó una acción de inconstitucionalidad contra el artículo 11 del Decreto Ejecutivo N° 37386-MAG, que otorga un crédito sobre el pago del derecho anual de pesca a los barcos atuneros de cerco de bandera extranjera que descarguen su captura en Costa Rica. El accionante alegó violación al principio de reserva legal y al derecho a un ambiente sano, argumentando que el crédito era un subsidio que fomentaba la sobreexplotación del atún. La Sala determinó que el crédito es un incentivo, no una exoneración, y que INCOPESCA tiene competencia legal para establecer incentivos, por lo que no se vulnera la reserva legal. En cuanto al ambiente, el tribunal señaló que no se demostró una relación causal entre el crédito y la sobreexplotación y que la pesca de atún está regulada con licencias y controles. La sentencia descartó los argumentos, indicando que la valoración de la conveniencia del incentivo corresponde al Poder Ejecutivo. Un magistrado emitió nota aparte señalando que las licencias son cuasigratuitas y perjudican los fondos públicos.
Key excerptExtracto clave
Article 11 of the “Regulation for the Use of Purse-Seine Tuna Fishing Capacity” does not violate the principle of legal reserve because it establishes an incentive and not an exemption from a tax, and the establishment of incentives is a legal authority of INCOPESCA. Nor does it violate the right to the environment, since no causal link was proven between the granting of the contested credit and overfishing. Furthermore, tuna fishing in Costa Rica is regulated (a license, a temporary unloading permit, payment of the corresponding fee, and a contract and registration are required for foreign-flagged vessels), and it is the State’s authority to establish such incentives as it deems appropriate to promote local supply and thus avoid the entire extracted resource being used abroad. It is up to the Executive Branch and INCOPESCA to determine whether modifications should be made to the license regime to double revenues.El artículo 11 del “Reglamento para la utilización de la capacidad de pesca de atún de cerco” no resulta violatorio del principio de reserva legal por cuanto, no sólo se trata del establecimiento de un incentivo y no de la exoneración de un impuesto, sino que el establecimiento de incentivos es una competencia legal del INCOPESCA. Tampoco viola el derecho al ambiente por cuanto, no se logra probar que exista una relación causal entre el otorgamiento del crédito impugnado y la sobreexplotación. Además, la pesca de atún en Costa Rica está regulada (se requiere de una licencia, un permiso temporal de descarga, pagar el correspondiente derecho y suscribir un contrato y registrarse, en caso de embarcaciones de bandera extranjera), siendo potestad del Estado establecer los incentivos que considere oportunos tendientes a lograr el abastecimiento local y evitar así que la totalidad del recurso extraído sea utilizado en el extranjero. Compete al propio Poder Ejecutivo y a INCOPESCA determinar si procede realizar modificaciones en la entrega de licencias para duplicar los ingresos.
Pull quotesCitas destacadas
"De la lectura del artículo 11 impugnado se deriva que, el derecho de crédito allí establecido no puede definirse como una exoneración ni equipararse al no pago de un impuesto. Técnicamente opera como un incentivo, para fomentar que el barco atunero con red de cerco de bandera extranjera descargue, en territorio nacional para su comercialización, la captura de atún realizada, según la cuota asignada al país o bien que esa descarga permanezca en territorio nacional durante no menos de 30 días."
"From a reading of challenged Article 11, it follows that the credit right established therein cannot be defined as an exemption or equated to the non-payment of a tax. It technically operates as an incentive to encourage the foreign-flagged purse-seine tuna vessel to unload its catch in the national territory for marketing, according to the quota assigned to the country, or for that unloaded product to remain in the national territory for not less than 30 days."
Considerando VI
"De la lectura del artículo 11 impugnado se deriva que, el derecho de crédito allí establecido no puede definirse como una exoneración ni equipararse al no pago de un impuesto. Técnicamente opera como un incentivo, para fomentar que el barco atunero con red de cerco de bandera extranjera descargue, en territorio nacional para su comercialización, la captura de atún realizada, según la cuota asignada al país o bien que esa descarga permanezca en territorio nacional durante no menos de 30 días."
Considerando VI
"El establecimiento de incentivos per se no hace inconstitucional la norma, ni ello constituye per se una violación al ambiente. Por lo tanto, en virtud de lo anterior, se impone la desestimatoria de esta acción, tal como en efecto se dispone."
"The establishment of incentives per se does not make the provision unconstitutional, nor does it per se constitute a violation of the environment. Therefore, by virtue of the foregoing, the dismissal of this action is imposed, as is hereby ordered."
Considerando VII
"El establecimiento de incentivos per se no hace inconstitucional la norma, ni ello constituye per se una violación al ambiente. Por lo tanto, en virtud de lo anterior, se impone la desestimatoria de esta acción, tal como en efecto se dispone."
Considerando VII
"Conforme la misma redacción de mayoría lo indica, ha trascendido a nivel noticioso (16 de marzo del 2017), que modificaciones en la entrega de licencias podrían duplicar los ingresos, pues según datos del estudio realizado por el Centro de Investigaciones en Política Económica (Cinpe), de la Universidad Nacional (UNA), y la fundación Marviva, mientras el valor comercial de las capturas es de unos $62 millones anuales, el ingreso al país por licencias de pesca de esa especie es de $904.694 al año, es decir, el 1,45% del valor comercial de la especie. Asimismo, según dichos datos, de la captura total estimada en 25.000 toneladas métricas anuales, solo el 23% se queda en Costa Rica y el resto de la pesca atunera se traslada a otros países donde se procesa."
"As the majority draft itself indicates, it was reported in the news (March 16, 2017) that changes in licensing could double revenues, since according to data from a study by the Center for Research in Economic Policy (Cinpe) of the National University (UNA) and the Marviva Foundation, while the commercial value of catches is about $62 million per year, the country’s revenue from fishing licenses for that species is $904,694 per year, i.e., 1.45% of the species’ commercial value. Likewise, according to these data, of the total estimated catch of 25,000 metric tons per year, only 23% stays in Costa Rica and the rest of the tuna catch is transferred to other countries where it is processed."
Considerando VIII (Nota del Magistrado Cruz)
"Conforme la misma redacción de mayoría lo indica, ha trascendido a nivel noticioso (16 de marzo del 2017), que modificaciones en la entrega de licencias podrían duplicar los ingresos, pues según datos del estudio realizado por el Centro de Investigaciones en Política Económica (Cinpe), de la Universidad Nacional (UNA), y la fundación Marviva, mientras el valor comercial de las capturas es de unos $62 millones anuales, el ingreso al país por licencias de pesca de esa especie es de $904.694 al año, es decir, el 1,45% del valor comercial de la especie. Asimismo, según dichos datos, de la captura total estimada en 25.000 toneladas métricas anuales, solo el 23% se queda en Costa Rica y el resto de la pesca atunera se traslada a otros países donde se procesa."
Considerando VIII (Nota del Magistrado Cruz)
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*140133310007CO* Res. Nº 2017-011405 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at ten sixteen a.m. on July nineteenth, two thousand seventeen.
Constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) filed by [Nombre 001], identification number [Valor 001], in the capacity of legal representative of [Nombre 002], corporate identification number [Valor 002], seeking a declaration that ARTICLE 11 OF EXECUTIVE DECREE Nº 37386 OF JULY 9, 2012 is unconstitutional. Also participating in the proceedings were the representative of the Procuraduría General de la República and the representative of the Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura—INCOPESCA—.
BACKGROUND:
Justice Cruz Castro drafted the opinion; and,
WHEREAS:
I.Preliminary matter concerning the participation of OSCAR MENA VILLEGAS, representing TXOPITUNA SRL, as a supporting party for the respondent.- By a ruling issued at 15:25 hours on 3 de noviembre de 2014, the responses to the hearings granted to the Procuraduría General de la República and INCOPESCA were deemed submitted. Furthermore, regarding the applications to participate as supporting parties, the application submitted by petitioner LUIS GERARDO DOBLES RAMÍREZ was admitted, but the application submitted by OSCAR MENA VILLEGAS, representing TXOPITUNA SRL, was denied. The latter denial was based on the apparent failure to comply with the order to cure the deficiency issued in the ruling at 14:16 hrs on 24 de octubre. However, upon examining the case file and observing that, contrary to what was stated, the petitioner did comply with that order, his participation as a supporting party for the respondent is admitted.
II.Subject matter of the challenge.- The petitioner challenges Article 11 of Decreto Ejecutivo Nº 37386 del 9 de julio de 2012, entitled “Reglamento para la utilización de la capacidad de pesca de Atún de Cerco reconocida a Costa Rica en el seno de la Comisión Interamericana del Atún Tropical.” The challenged article provides as follows:
“Article 11.- The annualized percentage of the total catch made during the year immediately preceding the authorization by a purse-seine tuna vessel that is landed (descargada) in Costa Rica and actually landed within the national territory for sale through domestic plants, with or without processing, shall proportionally generate a credit entitlement (derecho de crédito) toward the payment to be made by that same vessel in the immediately following period for the respective annual entitlement. In the case of a product not processed within the national territory, the credit entitlement described in this article shall be granted only when the landed product remains within the national territory for a period of no less than thirty calendar days.” The petitioner considers this provision unconstitutional because it violates Articles 21, 50, 69, and 89 of the Political Constitution. The provision stipulates that foreign purse-seine tuna vessels that land their catch in Costa Rican territory for sale through domestic plants, with or without processing—or, where the product is not processed within the national territory, when the landed product remains there for a period of no less than thirty calendar days—will receive a payment credit; in other words, the landed product will be credited toward the following annual period, giving them access to the Costa Rican resource at a lower cost or even free of charge.
This constitutes an economic subsidy for foreign fleets and is inconsistent with the principles of sustainable development and conservation of hydrobiological resources (recursos hidrobiológicos). Specifically, the petitioner considers that the challenged provision violates:
III.The claimant’s standing in this case.- The claimant has sufficient standing (legitimación) to challenge the constitutionality of the contested provision, without needing a prior proceeding on which to base this constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad). This is because he appears in defense of an interest concerning the national community as a whole, namely, the right to the environment. The claimant therefore has full standing to bring a direct action under the second paragraph of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional. Likewise, this is a matter whose constitutionality may properly be reviewed through these proceedings, since it concerns a regulatory provision. In addition, the claimant complied with the requirements set forth in Sections 78 and 79 of the applicable procedural law (Ley de rito). In conclusion, this action is admissible, and the subject matter and merits of the case must therefore be addressed immediately.
IV.Methodology for analyzing the action.- To facilitate the examination of the challenged regulations, the analysis begins with a recital (considerando) that explains the general scope of the challenged Reglamento and then specifically examines the constitutionality of the challenged Article 11 in light of the arguments presented by the claimant and the supporting intervenors (coadyuvantes).
V.General considerations regarding the “Reglamento para la utilización de la capacidad de pesca de atún de cerco”.- As the Procuraduría General de la República states in its report, the Reglamento para la utilización de la capacidad de pesca de atún de cerco is based on the Ley de Pesca y Acuicultura, the Convención de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo del Mar, and the Convención para el fortalecimiento de la Comisión Interamericana del Atún Tropical (CIAT), among other instruments; consequently, it cannot be analyzed without first considering the principal provisions on this matter contained in those instruments. The Procuraduría explains that, during the sixtieth meeting of the CIAT, Costa Rica was allocated a purse-seine tuna fishing capacity (capacidad de pesca de atún de cerco) of 9364 cubic meters for use by purse-seine vessels; thus, the challenged decree regulates the use of the purse-seine tuna fishing capacity allocated to the country.
The regulation provides that the Executive Branch, through an executive decision (acuerdo ejecutivo), shall allocate partial volumes of fishing capacity (Article 2 of the regulation), subject to the maximum capacity authorized for the country (9364 cubic meters) and based on the technical recommendation of the Ministerio de Agricultura y Ganadería and the studies prepared by INCOPESCA. This allocation shall be implemented through a temporary fishing-capacity authorization (autorización temporal de capacidad de pesca) (Article 3 of the regulation). The grant of a temporary authorization is also subject to compliance with a series of conditions (Article 4 of the regulation). Additionally, the vessel operator or owner must enter into an operating agreement (convenio operativo) with MAG, which must bear the official endorsement of the fisheries authority of the vessel’s flag state (Article 5 of the regulation).
Likewise, under Article 10, to obtain such temporary authorization, foreign-flagged purse-seine tuna vessels must pay an annual fee equivalent to $150 for each metric ton of gross carrying capacity registered in the CIAT Regional Vessel Register or calculated on the basis of an international tonnage certificate. The challenged Article 11, however, establishes a credit entitlement (derecho de crédito) applicable to that annual fee. Thus, from the total amount payable for the fee established in Article 10, a tuna vessel may deduct the percentage of its catch that it has unloaded for sale to domestic plants, whether or not for processing, or when the unloaded product remains in the country for at least 30 calendar days. Article 55 of the Ley de Pesca y Acuicultura is to the same effect; its incentive was challenged through the similar constitutional challenge 14-11148-0007-CO. The Procuraduría stated that the ultimate purpose of provisions of this kind is to ensure that the Costa Rican State can make immediate and direct use of the marine resources—specifically tuna fisheries—existing within its Exclusive Economic Zone (Zona Económica Exclusiva) and promote the domestic supply of tuna, which falls within the policies it is authorized to pursue.
In its report, INCOPESCA also provides relevant information, stating that the basic principle underlying the challenged credit was to encourage foreign vessels that may catch tuna anywhere in the Eastern Pacific Ocean (Océano Pacífico Oriental, OPO), within the guidelines of the Comisión Interamericana del Atún Tropical (CIAT), to leave the catch in Costa Rica for processing by domestic processing industries, thereby further stimulating the business sector and creating employment in areas that socially require such support, such as the province of Puntarenas. Thus, the catch corresponding to the tuna quota allocated to each vessel is subject to a fee of $150 per metric ton. Although it is true that, as of today, these are foreign vessels, this is justified by the fact that Costa Rica does not have a single nationally registered vessel engaged in purse-seine tuna fishing. INCOPESCA further adds that, historically, Costa Rica had never previously made use of its tuna quota within the framework of the CIAT because, having no tuna fleet, it had not been possible to quantify the benefits of that quota. Taking the foregoing context into account, the constitutionality of the challenged article is examined below.
As stated above, challenged Article 11 is closely related to Article 10 of the same regulations. The latter establishes the amount that foreign-flagged purse-seine tuna vessels must pay for the annual right to use fishing capacity. Article 11, in turn, establishes the credit granted toward that payment when a percentage of the total annualized catch taken during the year immediately preceding the authorization by a purse-seine tuna vessel is actually landed in Costa Rican territory for sale by domestic plants, with or without processing; or, in the case of a product not processed in Costa Rican territory, when the landed product remains in Costa Rican territory for a period of no fewer than thirty calendar days. The obligation to land catches at State ports originates in the Law of the Sea (Derecho del Mar) (Article 62.4.h of the United Nations Convention on the Law of the Sea) and in the sovereign rights exercised by coastal States over their exclusive economic zones for the purposes of exploring and exploiting, conserving, and managing the natural resources, whether living or non-living, of the waters superjacent to the seabed and of the seabed and its subsoil.
Article 61 of the United Nations Convention on the Law of the Sea imposes an obligation on coastal States to determine the allowable catch of living resources in their Exclusive Economic Zones on the basis of the best scientific evidence available, thereby ensuring the preservation of those resources. Under the challenged provisions, if a foreign-flagged purse-seine tuna vessel lands its tuna catch in Costa Rican territory for sale, it earns a credit toward payment of the annual fee established in the aforementioned Article 10. In the petitioner’s view, that credit operates as a tax exemption (exoneración) and, as such, may be established only by statute, in violation of the principle of statutory reservation (principio de reserva legal); moreover, the credit promotes the overexploitation of tuna, in violation of the right to a healthy environment (derecho al ambiente). The Office of the Attorney General of the Republic and INCOPESCA, in their reports, as well as the intervenors supporting the respondent (coadyuvantes pasivos), contend that no such unconstitutionality exists.
The former states that, contrary to the petitioner’s contention, provisions such as the one challenged seek to ensure that marine resources are used within the country and are not plundered indiscriminately, while also making it possible to conduct cross-checks of information that enable the State, through the various competent bodies, to exercise greater oversight. INCOPESCA states that Article 11 of the challenged decree has done nothing more than benefit the State through the fee (canon) charged for the tuna quota. Furthermore, the country could not abruptly revoke the rights granted and the expectations arising from them, because doing so could potentially jeopardize public finances and Costa Rica’s good international reputation in the event of claims seeking compensation for resulting damages. It also states that the argument concerning overexploitation of the resource cannot be accepted.
CIAT studies on the sustainability of the resource indicate that catch quotas have been assigned by country precisely to ensure the sustainable development of the tuna fishing fleet operating in the OPO. It therefore concludes that the allegation of subsidies to foreign industry is unfounded, since no such subsidies exist; instead, what arises is merely an expectation that would be fulfilled only if the domestic tuna industry is supplied. The intervenors supporting the respondent, for their part, state that the overexploitation of fishery resources is unrelated to fishing by international tuna vessels and instead results from factors such as uncontrolled fleet growth, open access to the resource, and an increase in the number of fishers, among others. The challenged provision does not establish a subsidy, but rather consideration (contraprestación) in exchange for satisfying the condition set forth in the provision.
They conclude that neither the factual grounds asserted by the petitioner nor the purported substantive legal arguments establish the alleged defects of unconstitutionality. Accordingly, this Chamber shall examine each of the petitioner’s arguments separately. 1) The allegation of a violation of the principle of statutory reservation: A reading of challenged Article 11 shows that the credit established therein cannot be defined as a tax exemption or equated with the nonpayment of a tax. Technically, it operates as an incentive intended to encourage a foreign-flagged purse-seine tuna vessel to land its tuna catch, taken in accordance with the quota assigned to the country, in Costa Rican territory for sale, or to ensure that the landed catch remains in Costa Rican territory for no fewer than 30 days. That said, for the reasons stated below, no violation of the principle of statutory reservation is apparent.
First, the creation of incentives is a power vested in INCOPESCA under its own enabling statute, specifically Article 5, in which the legislature authorizes it to extend, suspend, cancel, and grant incentives. Thus, an express statutory provision authorizes INCOPESCA to extend, suspend, or revoke fishing permits, marine hunting permits, and vessel-construction permits, as well as licenses and concessions for aquaculture production, for the natural and legal persons who apply for them; to establish the amounts charged for licenses; and to regulate and administer incentives. In addition, Articles 2, subsection 20, 7, and 49 of the Ley de Pesca y Acuicultura further reinforce INCOPESCA’s authority to create, grant, revoke, and regulate fishing licenses deemed necessary and to establish the amounts charged for them. It therefore follows that there is no violation of the principle of statutory reservation, because Article 11 of the challenged regulations implements a power granted to INCOPESCA by statute.
Second, as stated above, the credit governed by challenged Article 11 is neither a tax nor a tax exemption, but an incentive; moreover, it is not created by the regulations, but rather pursuant to INCOPESCA’s statutory authority, as explained above. Consequently, Article 11 of the Reglamento para la utilización de la capacidad de pesca de atún de cerco is not found to violate the principle of statutory reservation. 2) The allegation of a violation of the right to a healthy environment: The petitioner argues that the regulated credit increases the alleged environmental and economic harm arising from fishing activity. For the reasons stated below, however, this allegation must also be rejected. First, the argument requires verification of an alleged factual circumstance that cannot properly be examined through an action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad). This type of constitutional proceeding is not the proper means for determining whether tuna fishing is being overexploited or whether a causal relationship exists between the granting of the challenged credit and such overexploitation.
Second, the country’s fishing capacity is determined through an entire procedure, and at the sixtieth meeting of CIAT, Costa Rica was allocated a purse-seine tuna-fishing capacity of 9364 cubic meters for use by purse-seine vessels. No arguments or specific facts have been presented in this action demonstrating that this capacity is being exceeded. Third, fishing for tuna in Costa Rica’s jurisdictional waters requires a license, a temporary landing permit, and payment of the corresponding fee. Foreign-flagged vessels are also required to register with INCOPESCA and enter into a contract with the Ministerio de Agricultura y Ganadería. Thus, as the Office of the Attorney General states verbatim in its report: “to engage in tuna fishing in Costa Rican waters, a vessel must have a license and current vessel registration and must also have a temporary permit establishing the fishing capacity authorized for each vessel, provided that the aggregate of all such authorizations may not exceed the purse-seine tuna-fishing capacity authorized for the country; this must also be read in conjunction with Article 7 of the Ley de Pesca y Acuicultura… provisions such as those contained in Decreto 37386-MAG serve to ensure that the purse-seine tuna-fishing capacity authorized for the country is not exceeded and also contain incentives intended to guarantee the local supply.” Fourth, the State has the authority to establish such incentives as it considers appropriate to secure the local supply and thereby prevent all of the extracted resource from being used abroad.
As the Office of the Attorney General states in its report, “contrary to the petitioner’s contention, provisions such as the one challenged seek to ensure that marine resources are used within the country and are not plundered indiscriminately, while also making it possible to conduct cross-checks of information that enable the State, through the various competent bodies, to exercise greater oversight.” This Chamber is not unaware of the fact reported in the news (16 de marzo del 2017) that changes in the issuance of licenses could double revenues, because according to data from a study conducted by the Centro de Investigaciones en Política Económica (Cinpe), of the Universidad Nacional (UNA), and the fundación Marviva, while the commercial value of the catches is approximately $62 millones annually, the country’s revenue from licenses to fish that species amounts to $904.694 per year, that is, 1,45% of the species’ commercial value.
Likewise, according to those data, of the total catch estimated at 25.000 metric tons annually, only 23% remains in Costa Rica, while the remainder of the tuna catch is transferred to other countries for processing. This, however, does not render the provision itself unconstitutional; rather, it is a matter that INCOPESCA and the Poder Ejecutivo must assess to determine whether adjustments are warranted. It does not, under any circumstances, render the provision unconstitutional per se.
VII.Conclusion.- Article 11 of the “Reglamento para la utilización de la capacidad de pesca de atún de cerco” does not violate the principle of statutory reservation (principio de reserva legal), because it provides for the establishment of an incentive rather than a tax exemption, and the establishment of incentives falls within INCOPESCA’s statutory authority. Nor does it violate the right to the environment, because no causal relationship has been proven between the granting of the challenged credit and overexploitation. Furthermore, tuna fishing in Costa Rica is regulated (a license and a temporary unloading permit are required, the corresponding fee must be paid, and, in the case of foreign-flagged vessels, a contract must be executed and the vessel must be registered), and the State has the authority to establish such incentives as it deems appropriate to secure the local supply and thereby prevent all extracted resources from being used abroad. It is for the Poder Ejecutivo and INCOPESCA themselves to determine whether the issuance of licenses should be modified in order to double revenues. The establishment of incentives per se does not render the provision unconstitutional, nor does it per se constitute a violation of the environment. Therefore, in view of the foregoing, this action must be dismissed, as is hereby ordered.
VIII.Justice Cruz adds a separate note.- As the majority opinion itself indicates, it has been reported in the news (16 de marzo del 2017) that modifications to the issuance of licenses could double revenues because, according to data from a study conducted by the Centro de Investigaciones en Política Económica (Cinpe) of the Universidad Nacional (UNA) and the fundación Marviva, while the commercial value of the catches is approximately $62 million annually, the country’s revenue from fishing licenses for that species is $904.694 per year, that is, 1,45% of the species’ commercial value. Likewise, according to those data, of the total catch estimated at 25.000 metric tons annually, only 23% remains in Costa Rica, while the remainder of the tuna catch is transferred to other countries for processing. I therefore believe that, in these cases, licenses are granted virtually free of charge, to the detriment of public funds. Under the same reasoning applied to collective bargaining agreements (convenciones colectivas) that have been challenged before this Constitutional Jurisdiction (Sede Constitucional), there is a disproportionate and irrational administration of public funds in these cases that would warrant constitutional review (control de constitucionalidad).
The parties are hereby advised that if they have submitted any paper document, as well as any objects or evidence contained on any additional electronic, computer, magnetic, optical, or telematic device, or produced through new technologies, they must retrieve them from the court office within a maximum period of 30 business days from notification of this judgment. Otherwise, any material not retrieved within this period shall be destroyed, pursuant to the "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", approved by the Corte Plena at session N° 27-11 of 22 de agosto del 2011, article XXVI, and published in Boletín Judicial number 19 of 26 de enero del 2012, as well as the resolution approved by the Consejo Superior del Poder Judicial at session N° 43-12 held on 3 de mayo del 2012, article LXXXI.
Por tanto:
The action is DENIED. Justice Cruz adds a separate note.
Ernesto Jinesta L.
Chief Justice Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.
Paul Rueda L. Nancy Hernández L.
Luis Fdo. Salazar A. José P. Hernández G.
75/03
*140133310007CO* Res. Nº 2017-011405 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las diez horas y dieciséis minutos de diecinueve de julio de dos mil diecisiete.
Acción de inconstitucionalidad promovida por [Nombre 001], cédula [Valor 001], en su condición de representante legal de la [Nombre 002], cédula jurídica número [Valor 002], para que se declare inconstitucional ARTICULO 11 DEL DECRETO EJECUTIVO Nº 37386 DEL 9 DE JULIO DE 2012. Intervinieron también en el proceso el representante de la Procuraduría General de la República, el representante del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura -INCOPESCA-.
RESULTANDO:
Redacta el Magistrado Cruz Castro; y,
CONSIDERANDO:
I.De previo sobre la coadyuvancia pasiva de OSCAR MENA VILLEGAS, en representación de TXOPITUNA SRL.- Mediante resolución de las 15:25 horas del 3 de noviembre de 2014 se tuvieron por contestadas las audiencias conferidas a la Procuraduría General de la República y el INCOPESCA. Además, en cuanto a las coadyuvancias, se admitió la presentada por el gestionante LUIS GERARDO DOBLES RAMÍREZ, pero se rechazó la presentada por OSCAR MENA VILLEGAS, en representación de TXOPITUNA SRL. Esto último, por cuanto, al parecer no había cumplido con la prevención realizada mediante resolución de las 14:16 hrs de 24 de octubre. Sin embargo, examinando el expediente y observando que, contrario a lo que se dijo, el gestionante sí cumplió con la prevención, se admite su coadyuvancia pasiva.
II.Objeto de la impugnación.- El accionante impugna el artículo 11 del Decreto Ejecutivo Nº 37386 del 9 de julio de 2012 que es “Reglamento para la utilización de la capacidad de pesca de Atún de Cerco reconocida a Costa Rica en el seno de la Comisión Interamericana del Atún Tropical”. El artículo impugnado dispone lo siguiente:
“Artículo 11.- El porcentaje de la descarga total anualizada en Costa Rica de la captura efectuada durante el año de la autorización, inmediato anterior por un barco atunero con red de cerco, que sea efectivamente descargada en territorio nacional para su comercialización desde plantas nacionales con o sin industrialización, generará proporcionalmente un derecho de crédito en el pago a ser efectuado por el mismo barco, en el período inmediato siguiente del respectivo derecho anual. En el evento de producto no industrializado en territorio nacional, solamente se otorgará el derecho de crédito descrito en este artículo, cuando el producto descargado permanezca en territorio nacional por un período no menor de treinta días naturales.” Estima el accionante que tal norma es inconstitucional por violentar los artículos 21, 50, 69 y 89 de la Constitución Política, en virtud de que se estipula que las embarcaciones atuneras extranjeras con red de cerco que descarguen en territorio costarricense el producto, para su comercialización desde plantas nacionales con o sin industrialización o en el evento de producto no industrializado en territorio nacional cuando el producto descargado permanezca en territorio nacional por un período no menor de treinta días naturales, se les dará un crédito de pago, es decir, se le reconocerá el producto descargado para el siguiente período anual, teniendo acceso al recurso costarricense a un menor costo o incluso gratuito, lo cual constituye un subsidio económico para las flotas extranjeras, y no se adecua a los principios de desarrollo sostenible y conservación de los recursos hidrobiológicos. En concreto, considera que la norma impugnada viola:
III.La legitimación del accionante en este caso.- El actor ostenta legitimación suficiente para demandar la inconstitucionalidad de la norma impugnada, sin que para ello resulte necesario que cuenten con un asunto previo que les sirva de base a esta acción. Lo anterior porque acude en defensa de un interés que atañe a la colectividad nacional en su conjunto, como lo es el derecho al ambiente. Por lo que el actor se encuentra perfectamente legitimado para accionar en forma directa, a la luz de lo que dispone el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Asimismo, se trata de materia cuya constitucionalidad procede revisar en esta vía, pues se refiere a una norma reglamentaria. Además, el actor cumplió los requisitos estipulados en los numerales 78 y 79 de la Ley de rito. En conclusión, la presente acción es admisible, por lo que debe entrarse de inmediato a discutir el objeto y el fondo del asunto.
IV.Sobre la metodología de análisis de la acción.- Para facilitar el estudio de la normativa impugnada, se inicia con un considerando que explica de manera general los alcances del Reglamento impugnado, para luego examinar en concreto la constitucionalidad del artículo 11 impugnado, bajo los argumentos dados por el accionante y los coadyuvantes.
V.En general sobre el “Reglamento para la utilización de la capacidad de pesca de atún de cerco”.- Tal como lo indica la Procuraduría General de la República en su informe, el Reglamento para la utilización de la capacidad de pesca de atún de cerco, tiene su fundamento en la Ley de Pesca y Acuicultura, la Convención de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo del Mar y la Convención para el fortalecimiento de la Comisión Interamericana del Atún Tropical (CIAT) entre otras, por lo que su análisis no puede realizarse sin antes tomar en consideración los principales preceptos que sobre el particular dichas normas contienen. Explica la Procuraduría que, durante la sexagésima reunión de la CIAT, se le reconoció a Costa Rica una capacidad de pesca de atún de cerco de 9364 metros cúbicos utilizables por embarcaciones de red cerco, por lo que el decreto impugnado viene a regular la utilización de esta capacidad de pesca de atún de cerco que le fue reconocida al país.
El reglamento establece que el Poder Ejecutivo, a través de un acuerdo ejecutivo, asignará volúmenes parciales de la capacidad de pesca (artículo 2 del reglamento), teniendo como límite la disponibilidad máxima que le ha sido autorizada al país (9364 metros cúbicos) y partiendo de la recomendación técnica que el Ministerio de Agricultura y Ganadería y de los estudios elaborados por el INCOPESCA, lo cual se materializará a través de una autorización temporal de capacidad de pesca (artículo 3 del reglamento). El otorgamiento de autorización temporal además se encuentra sujeto al cumplimiento de una serie de condiciones (artículo 4 del reglamento). Adicionalmente, el armador o propietario de la embarcación deberá suscribir un convenio operativo con el MAG, el cual deberá contar con el aval oficial de la Autoridad de Pesca del país de bandera (artículo 5 del reglamento). Asimismo, según el artículo 10, para contar con dicha autorización temporal, los barcos atuneros con red de cerco de bandera extranjera deberán cancelar un derecho anual equivalente a $150 por cada tonelada métrica de capacidad bruta de acarreo inscrito en el Registro Regional de la CIAT o con base en lo estipulado en certificación de arqueo internacional.
Ahora bien, el artículo 11 impugnado, instaura un derecho de crédito aplicable al derecho anual referido. Así que, del total a pagar por concepto del derecho establecido en el artículo 10, el barco atunero podrá descontar el porcentaje que haya descargado para comercialización en plantas nacionales con o sin industrialización, o bien cuando el producto descargado permanezca en el país al menos de 30 días naturales. En el mismo sentido está el artículo 55 de la Ley de Pesca y Acuicultura cuyo incentivo fue impugnado mediante similar acción de inconstitucionalidad 14-11148-0007-CO, la Procuraduría indicó que la finalidad última de este tipo de normas es asegurar que el Estado costarricense pueda aprovechar, de forma inmediata y directa, los recursos marinos, específicamente las pesquerías de atún, existentes en su Zona Económica Exclusiva, y promover el abastecimiento local, lo cual es parte de las políticas que se encuentra autorizado a realizar.
En su informe, INCOPESCA también aporta información relevante, indica que el principio básico del crédito cuestionado fue estimular que las embarcaciones extranjeras, que puedan capturar atún en cualquier lugar del Océano Pacífico Oriental (OPO), dentro de los lineamientos de la Comisión Interamericana del Atún Tropical (CIAT), dejen el producto capturado para que sea procesado por las industrias procesadoras nacionales y con ello se estimule adicionalmente del sector empresarial, la creación de fuentes de empleo en zonas que socialmente requieran este estímulo, como lo es la provincia de Puntarenas. Así la captura de la cuota de atún asignada por embarcación, debe pagar un canon de $150 por tonelada métrica, donde es cierto que al día de hoy, se trata de embarcaciones extranjeras, pero esto tiene justificación en el sentido de que Costa Rica, no tiene nacionalizada una sola embarcación que se dedique a la captura de atún con red de cerco.
Agrega además el INCOPESCA que, históricamente Costa Rica, nunca antes había hecho uso de su cuota de atún en el marco de la CIAT, por cuanto al no tener flota atunera, no se había logrado cuantificar los beneficios de dicha cuota. Tomando en cuenta el contexto anterior, se procede a continuación al examen de constitucionalidad del artículo impugnado.
VI.Sobre la constitucionalidad del artículo impugnado.- Tal como se dijo, el artículo 11 impugnado tiene íntima relación con el artículo 10 del mismo reglamento. Este establece el monto que deben pagar los barcos atuneros con red de cerco de bandera extranjera, por concepto del derecho anual para utilizar la capacidad de pesca. Mientras que el artículo 11 establece el crédito que se les reconoce en el pago, cuando el porcentaje de la descarga total anualizada en Costa Rica de la captura efectuada durante el año de la autorización, inmediato anterior por un barco atunero con red de cerco, sea efectivamente descargada en territorio nacional para su comercialización desde plantas nacionales con o sin industrialización, o bien, el evento de producto no industrializado en territorio nacional, cuando el producto descargado permanezca en territorio nacional por un período no menor de treinta días naturales.
La obligación de descarga en los puertos del Estado, tiene su origen en el Derecho del Mar (artículo 62.4.h de la Convención de Derecho del Mar) y en los derechos de soberanía que los Estados ribereños ejercen sobre su zona económica exclusiva para los fines de naturales, tanto vivos como no vivos, de las aguas suprayacentes al lecho y del lecho y el subsuelo del mar. Existe una obligación, establecida en el artículo 61 de la Convención de Derecho del Mar, de los Estados ribereños de determinar la captura permisible de los recursos vivos en su Zona Económica Exclusiva con fundamento en los datos científicos más fidedignos que se disponga, asegurando la preservación de los recursos. Según la normativa impugnada, si el barco atunero con red de cerco de bandera extranjera descarga la captura de atún en territorio nacional para su comercialización, entonces, se le genera un derecho de crédito en el pago del derecho anual establecido en el artículo 10 mencionado.
En criterio del accionante, dicho crédito opera como una exoneración, y como tal, sólo puede haberse establecido por ley (violación al principio de reserva legal), y además, dicho crédito favorece la sobreexplotación de atún (violación al derecho al ambiente). Por su parte, tanto la Procuraduría General de la República, como el INCOPESCA en sus informes, así como los coadyuvantes pasivos, consideran que no se da tal inconstitucionalidad. La primera expresa que, contrario a lo que considera el accionante, normas como la impugnada buscan que los recursos marítimos sean aprovechados en el país y que no se dé un saqueo desmedido de los mismos, y permitan además ejercer controles cruzados de información que le permiten al Estado a través de los diferentes órganos competentes ejercer una mayor fiscalización. INCOPESCA expresa que, el artículo 11 del decreto cuestionado no ha hecho más que traer beneficios al Estado por el canon que se cobra por la cuota de atún.
Además, no podría el país de un solo golpe derribar los derechos otorgados con sus expectativas, ya que ello eventualmente podría poner en riesgo las finanzas públicas y el buen prestigio que a nivel internacional tiene Costa Rica, ante eventuales reclamos por cobros de daños y perjuicios que se les ocasionen. Asimismo que, no se puede aceptar el argumento de la sobreexplotación del recurso. Los estudios de la CIAT sobre la sostenibilidad del recurso, indican que precisamente se han asignado cuotas de captura por país, a efecto de garantizar el desarrollo sostenible de la flota pesquera atunera que faena en el OPO. Por lo que concluye, no es de recibo hablar de subsidios a la industria extranjera, ya que los mismos no existen, sino que lo que se genera es una mera expectativa, que se cumpliría solo si, se abastece a la industria atunera nacional. Por su lado los coadyuvantes pasivos expresan que la sobreexplotación de los recursos pesqueros no tiene relación con la pesca de las embarcaciones atuneras internacionales sino con factores como crecimiento sin control de flotas, libre acceso al recurso, incremento de pescadores, entre otros.
La norma impugnada no establece un subsidio, sino de una contraprestación por el cumplimiento de la condición que plantea la norma. Concluyen que no existe en los fundamentos fácticos del accionante, ni en los supuestos argumentos de fondo de derecho, los supuestos vicios de inconstitucionalidad. Así entonces, procede esta Sala a examinar cada argumento del accionante por separado. 1) El alegato de violación al principio de reserva legal: De la lectura del artículo 11 impugnado se deriva que, el derecho de crédito allí establecido no puede definirse como una exoneración ni equipararse al no pago de un impuesto. Técnicamente opera como un incentivo, para fomentar que el barco atunero con red de cerco de bandera extranjera descargue, en territorio nacional para su comercialización, la captura de atún realizada, según la cuota asignada al país o bien que esa descarga permanezca en territorio nacional durante no menos de 30 días.
Ahora bien, conforme las razones que se indican, no se observa violación alguna al principio de reserva legal. En primer lugar, la creación de incentivos es una facultad del INCOPESCA, deriva de su propia ley, concretamente del artículo 5, donde el legislador le autoriza a extender, suspender, cancelar y otorgar incentivos. Así que INCOPESCA, por norma legal expresa, se encuentra autorizado para extender, suspender, cancelar los permisos de pesca, caza marina y construcción de embarcaciones, así como las licencias y concesiones para la producción en el campo de la acuicultura, a las personas físicas y jurídicas que los soliciten y establecer los montos por cobrar por las licencias, así como para regular y manejar los incentivos. Además, nos encontramos con los artículos 2 inciso 20, 7 y 49 de la Ley de Pesca y Acuicultura, todos los cuales vienen a reforzar la competencia del INCOPESCA para crear, otorgar, cancelar, controlar y establecer los montos a cobrar de las licencias de pescas que consideren necesarias.
De lo anterior se desprende entonces que, no existe violación al principio reserva legal, pues el artículo 11 del reglamento impugnado viene a desarrollar una facultad legalmente otorgada al INCOPESCA. En segundo lugar, tal como se dijo, el crédito regulado en el artículo 11 impugnado, no es un impuesto ni una exoneración, sino un incentivo, que además, no está siendo creado por el reglamento, sino en virtud de las competencias legales de INCOPESCA, según se dijo. En virtud de lo anterior, no se encuentra que el artículo 11 del Reglamento para la utilización de la capacidad de pesca de atún de cerco, sea violatorio del principio de reserva legal. 2) El alegato de violación al derecho al ambiente: el accionante argumenta que el crédito regulado incrementa los supuestos daños ambientales y económicos que surgen de la actividad pesquera. Sin embargo, por las razones que se indican, dicho alegato también se desestima.
En primer lugar, dicho argumento supone la verificación de un supuesto fáctico, que no procede examinarse mediante una acción de inconstitucionalidad. No corresponde mediante este tipo de proceso constitucional la constatación de la sobreexplotación de la pesca de atún, ni tampoco, si existe una relación causal entre el otorgamiento del crédito impugnado y la sobreexplotación. En segundo lugar, la capacidad pesquera del país se determina mediante todo un procedimiento, reconociéndosele a Costa Rica, durante la sexagésima reunión de la CIAT, una capacidad de pesca de atún de cerco de 9364 metros cúbicos utilizables por embarcaciones de red cerco. No dándose en esta acción argumentos ni hechos concretos que lleguen a determinar que se está excediendo dicha capacidad. En tercer lugar, para practicar la pesca de atún en las aguas jurisdiccionales de Costa Rica se requiere una licencia, un permiso temporal de descarga y pagar el correspondiente derecho.
Siendo exigido como requisito adicional a las embarcaciones de bandera extranjera, que se registren ante INCOPESCA y que suscriban un contrato con el Ministerio de Agricultura y Ganadería. Por lo que, tal como literalmente lo indica la Procuraduría en su informe: “para la práctica de la pesca del atún en las aguas de Costa Rica, se demanda contar con una licencia y con el registro vigente de la embarcación, y se debe además contar con un permiso temporal que establece cual es la capacidad de pesca que tiene autorizada cada embarcación, sin que la sumatoria de todas estas autorizaciones pueda superar la capacidad de pesca de atún de cerco que tiene autorizado el país, lo cual además se debe complementar con el artículo 7 de la Ley de Pesca y Acuicultura… normas como las contenidas en el decreto 37386-MAG lo que vienen es a asegurar que no se supere la capacidad de pesca de atún de cerco que tiene autorizado el país, y que además contiene incentivos que buscan garantizar el abastecimiento local.” En cuarto lugar, es potestad del Estado establecer los incentivos que considere oportunos tendientes a lograr el abastecimiento local y evitar así que la totalidad del recurso extraído sea utilizado en el extranjero.
Como indica la Procuraduría en su informe, “contrario a lo que considera el accionante, normas como la impugnada buscan que los recursos marítimos sean aprovechados en el país y que no se dé un saqueo desmedido de los mismos, y permiten además ejercer controles cruzados de información que le permiten al Estado a través de los diferentes órganos competentes ejercer una mayor fiscalización.” Esta Sala no desconoce el hecho que ha trascendido a nivel noticioso (16 de marzo del 2017), en el sentido de que, modificaciones en la entrega de licencias podrían duplicar los ingresos, pues según datos del estudio realizado por el Centro de Investigaciones en Política Económica (Cinpe), de la Universidad Nacional (UNA), y la fundación Marviva, mientras el valor comercial de las capturas es de unos $62 millones anuales, el ingreso al país por licencias de pesca de esa especie es de $904.694 al año, es decir, el 1,45% del valor comercial de la especie.
Asimismo, según dichos datos, de la captura total estimada en 25.000 toneladas métricas anuales, solo el 23% se queda en Costa Rica y el resto de la pesca atunera se traslada a otros países donde se procesa. Sin embargo, ello no hace inconstitucional la norma en sí misma, sino que es una cuestión que el propio INCOPESCA y el Poder Ejecutivo deben valorar para determinar si procede realizar ajustes. Pero en modo alguno ello lleva a la inconstitucionalidad de la norma per se.
VII.Conclusión.- El artículo 11 del “Reglamento para la utilización de la capacidad de pesca de atún de cerco” no resulta violatorio del principio de reserva legal por cuanto, no sólo se trata del establecimiento de un incentivo y no de la exoneración de un impuesto, sino que el establecimiento de incentivos es una competencia legal del INCOPESCA. Tampoco viola el derecho al ambiente por cuanto, no se logra probar que exista una relación causal entre el otorgamiento del crédito impugnado y la sobreexplotación. Además, la pesca de atún en Costa Rica está regulada (se requiere de una licencia, un permiso temporal de descarga, pagar el correspondiente derecho y suscribir un contrato y registrarse, en caso de embarcaciones de bandera extranjera), siendo potestad del Estado establecer los incentivos que considere oportunos tendientes a lograr el abastecimiento local y evitar así que la totalidad del recurso extraído sea utilizado en el extranjero. Compete al propio Poder Ejecutivo y a INCOPESCA determinar si procede realizar modificaciones en la entrega de licencias para duplicar los ingresos. El establecimiento de incentivos per se no hace inconstitucional la norma, ni ello constituye per se una violación al ambiente. Por lo tanto, en virtud de lo anterior, se impone la desestimatoria de esta acción, tal como en efecto se dispone.
VIII.El Magistrado Cruz pone nota.- Conforme la misma redacción de mayoría lo indica, ha trascendido a nivel noticioso (16 de marzo del 2017), que modificaciones en la entrega de licencias podrían duplicar los ingresos, pues según datos del estudio realizado por el Centro de Investigaciones en Política Económica (Cinpe), de la Universidad Nacional (UNA), y la fundación Marviva, mientras el valor comercial de las capturas es de unos $62 millones anuales, el ingreso al país por licencias de pesca de esa especie es de $904.694 al año, es decir, el 1,45% del valor comercial de la especie. Asimismo, según dichos datos, de la captura total estimada en 25.000 toneladas métricas anuales, solo el 23% se queda en Costa Rica y el resto de la pesca atunera se traslada a otros países donde se procesa. De lo cual estimo que en estos casos se dan licencias cuasigratuitas, en perjuicio de los fondos públicos. Bajo el mismo razonamiento que se aplica en las convenciones colectivas que han sido impugnadas en esta Sede Constitucional, existe una desproporcionada e irracional administración de los fondos públicos en estos casos, que ameritaría un control de constitucionalidad al respecto.
Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.
Por tanto:
Se declara SIN lugar la acción. El Magistrado Cruz pone nota.
Ernesto Jinesta L.
Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.
Paul Rueda L. Nancy Hernández L.
Luis Fdo. Salazar A. José P. Hernández G.
75/03
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