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Res. 18213-2020 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 23/09/2020
OutcomeResultado
The Chamber denied the challenge but held that exceptional purse-seine fishing licenses are valid only when supported by reliable and current technical-scientific studies.La Sala declaró sin lugar la acción, pero dispuso que las licencias excepcionales de pesca con red de cerco solo son válidas cuando se apoyen en estudios técnico-científicos fidedignos y actuales.
SummaryResumen
The Constitutional Chamber reviewed Articles 13 and 14 of Executive Decree No. 38681-MAG-MINAE, which allow purse-seine tuna vessels to receive exceptional authorization to enter a restricted oceanic polygon when the domestic processing industry lacks nationally caught raw material. By majority, the Chamber denied the constitutional challenge, but preserved the provisions only through a constitutionally compliant environmental interpretation. Productive needs, plant inventories, and a sworn statement are insufficient by themselves: before authorizing fishing, INCOPESCA must possess reliable and current technical-scientific studies capable of assessing the conservation of tuna and other living resources, preventing overexploitation, and defining appropriate permit conditions. The ruling recognizes Costa Rica’s sovereign authority to regulate and use living resources within its exclusive economic zone, while subjecting that authority to preventive, precautionary, and science-based environmental safeguards. One justice dissented, reasoning that the provisions should instead be invalidated because the majority’s additional requirements substantially rewrote an otherwise clear and deficient executive decree.La Sala Constitucional examinó los artículos 13 y 14 del Decreto Ejecutivo n.° 38681-MAG-MINAE, que permiten autorizar excepcionalmente embarcaciones atuneras con red de cerco dentro del polígono oceánico restringido cuando exista desabastecimiento de materia prima para la industria nacional. Por mayoría, declaró sin lugar la acción de inconstitucionalidad, pero condicionó la validez de esas licencias a una interpretación conforme con la Constitución y el derecho ambiental. La necesidad productiva, los inventarios de planta y una declaración jurada no bastan: antes de autorizar la pesca, INCOPESCA debe contar con estudios técnico-científicos fidedignos y actuales que permitan valorar la conservación del atún y de los demás recursos vivos, prevenir la sobreexplotación y fijar condiciones apropiadas para el permiso. La decisión reconoce la potestad estatal de ordenar y aprovechar los recursos de la zona económica exclusiva, pero somete su ejercicio a los principios preventivo, precautorio y de objetivación de la tutela ambiental. Una magistrada salvó el voto y estimó que correspondía anular las disposiciones.
Key excerptExtracto clave
If the polygons were created by the challenged Decree itself for the use of tuna and to permit its natural regeneration, and thereby to protect the environment and the principle of sustainable development, this is a sufficient indication that allowing the prohibited activity may cause environmental harm. By majority, the action is DENIED, provided that the provisions are interpreted to mean that the licenses may validly be granted only if reliable and current technical-scientific studies exist.Si los polígonos fueron creados por el mismo Decreto impugnado, para el aprovechamiento del atún y para permitir su regeneración natural, y con todo ello, para proteger el ambiente y el principio de desarrollo sostenible, ello es un indicador suficiente de que permitir la actividad prohibida pueda causar daños al ambiente. Por mayoría se declara SIN lugar la acción, siempre y cuando se interprete que es válido otorgar las licencias, si hay estudios técnico-científicos, fidedignos y actuales.
Pull quotesCitas destacadas
"La actividad pesquera y acuícola no puede ser disociada del engranaje ambiental."
"Fishing and aquaculture activities cannot be separated from the environmental framework."
Alegatos del accionante
"La actividad pesquera y acuícola no puede ser disociada del engranaje ambiental."
Alegatos del accionante
"El Estado tiene la potestad de establecer, si es necesario, una zonificación y ordenamiento de su Zona Económica Exclusiva para administrar un óptimo aprovechamiento de sus recursos vivos, evitar el exceso de explotación y asegurar su conservación."
"The State has the authority, when necessary, to zone and manage its Exclusive Economic Zone in order to secure optimal use of its living resources, prevent overexploitation, and ensure their conservation."
Informe de la Procuraduría General de la República
"El Estado tiene la potestad de establecer, si es necesario, una zonificación y ordenamiento de su Zona Económica Exclusiva para administrar un óptimo aprovechamiento de sus recursos vivos, evitar el exceso de explotación y asegurar su conservación."
Informe de la Procuraduría General de la República
"En síntesis, no cabe una interpretación conforme cuando la norma que se desea interpretar es clara y, menos, cuando al realizar la mal llamada interpretación conforme se añaden elementos de tan gran calado que modifican sustancialmente lo dicho la norma interpretada."
"In short, a conforming interpretation is unavailable when the provision to be interpreted is clear, still less when that purported interpretation adds elements of such significance that they substantially alter what the interpreted provision says."
Voto salvado
"En síntesis, no cabe una interpretación conforme cuando la norma que se desea interpretar es clara y, menos, cuando al realizar la mal llamada interpretación conforme se añaden elementos de tan gran calado que modifican sustancialmente lo dicho la norma interpretada."
Voto salvado
"Por lo que, incluso, la realización del protocolo requerido para hacer operativa la excepción cuestionada en esta acción de inconstitucionalidad, no suple las deficiencias de carácter técnico, científico y medio ambiental señaladas como condición para la validez constitucional de la excepción en cuestión."
"Thus, even adoption of the protocol required to make the challenged exception operational does not remedy the technical, scientific, and environmental deficiencies identified as conditions for the exception’s constitutional validity."
Voto salvado: protocolo del transitorio III
"Por lo que, incluso, la realización del protocolo requerido para hacer operativa la excepción cuestionada en esta acción de inconstitucionalidad, no suple las deficiencias de carácter técnico, científico y medio ambiental señaladas como condición para la validez constitucional de la excepción en cuestión."
Voto salvado: protocolo del transitorio III
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Res: N° 2020-18213 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las once horas con treinta y cinco minutos del veintitrés de setiembre de dos mil veinte.
Action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) brought by MANUEL ENRIQUE RAMÍREZ GUIER, seeking a declaration that Articles 13 and 14 of Decreto Ejecutivo n° 38681-MAG-MINAE del 9 de octubre de 2014, “Ordenamiento para el aprovechamiento de atún y especies afines en la zona económica exclusiva del Océano Pacífico Costarricense,” are unconstitutional because he considers them contrary to Articles 6, 7, 21, 50, 89, and 121 subsection 14) of the Constitución Política, the Convenio de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, the Declaración de Río de Janeiro sobre Medio Ambiente y Desarrollo, the Convenio sobre Diversidad Biológica (Article 8), and the Convenio Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, as well as the principles established in judgment n° 2013-10540 of this Chamber. Also participating in the proceedings were the representative of the Procuraduría General de la República, the Executive President of the Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, the Ministro de Agricultura y Ganadería, and the Ministro de Ambiente y Energía.
Facts:
Justice Castillo Víquez drafts the opinion; and,
Considering:
I.Subject Matter of the Challenge.- The petitioner challenges articles 13 and 14 of Decreto Ejecutivo n.° 38681 de 9 de octubre de 2014, “Regulation for the Use of Tuna and Related Species in the Exclusive Economic Zone of the Costa Rican Pacific Ocean,” the text of which is as follows:
“Article 13.- The Board of Directors of Incopesca may, on an exceptional basis, grant a fishing authorization to certain purse-seine tuna vessels so that they may enter the area described in Article 2, subsection c), of this Decree, for the purpose of supplying the shortfall in the volume of tuna caught in national waters required for the operation of the domestic tuna industry. To that end, the legal representative of that industry must submit a written request to the Board of Directors of Incopesca. In addition, the representative must submit an affidavit (declaración jurada) specifying the shortfall in tuna for processing, based on the tuna inventories existing at the plant and the product requirements for commercialization.
The authorization shall be granted within a maximum period of ten business days in response to an express request from the tuna-processing industry, for reasons that are justified from a production and economic standpoint, demonstrating the need for a supply of tuna caught in national waters for use as raw material by the domestic tuna industry.
Article 14.- Purse-seine tuna fishing licenses (licencias de pesca) for foreign-flagged vessels shall be granted to those vessels that unload their entire catch, for the purpose of meeting the demand for tuna caught in national waters for use as raw material by the domestic tuna-processing industry, under competitive market conditions.” The petitioner states that these provisions violate articles 7, 21, 50, and 89 of the Political Constitution because they permit the exploitation of a protected natural resource. The challenged provisions allow purse-seine tuna fleets to enter the polygons demarcated by the tuna-use regulatory decree itself. He asserts that it is contradictory for articles 13 and 14 of the same decree to allow international purse-seine fleets access to the polygon, because this constitutes a measure that threatens the conservation of international resources, given that no studies demonstrate that entry by the international fishing fleet will not have an adverse environmental impact. In matters of environmental protection, exceptions should not be permitted, and the alleged shortage is an unreasonable measure because no criteria are established for the administrative authorities to follow in determining when a shortage exists.
II.The Petitioner’s Standing. In the case under review (sub examine), the petitioner has sufficient standing (legitimación) to seek a declaration that the challenged provisions are unconstitutional, without needing a prior proceeding to serve as the basis for this action. This is because he appears in defense of a diffuse interest (interés difuso) concerning the national community as a whole, namely, the right to the environment. Consequently, he has standing to bring a direct action in light of paragraph 2° of article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional. He also satisfies the other requirements established in articles 73, 78, and 79 of the aforementioned law. In conclusion, the action is admissible.
III.The Challenged Regulations. As stated in the grounds of the challenged decree itself, the State exercises complete and exclusive sovereignty over its territorial waters up to a distance of twelve miles from the low-water line and exercises special jurisdiction over the seas adjacent to its territory up to a distance of two hundred miles from that same line, an area known as the Exclusive Economic Zone, in order to protect, conserve, and exclusively exploit all natural resources and wealth existing in the waters, seabed, and subsoil of those zones, in accordance with the principles of International Law and article 6 of the Political Constitution. This is also consistent with article 56 of the United Nations Convention on the Law of the Sea (CONVEMAR), which reaffirms States’ sovereign rights over the Exclusive Economic Zone for the purposes of exploring, exploiting, conserving, and managing natural resources.
Nevertheless, such exploitation must be carried out in accordance with the international regulations entered into by our country regarding environmental protection and must seek to achieve sustainable development, as established in Article 50 of our Political Constitution. The third paragraph of Article 3 of the United Nations Framework Convention on Climate Change (Law No. 7414 of 13 de junio de 1994), for example, states that the States Parties must “take precautionary measures to anticipate, prevent or minimize the causes of climate change and mitigate its adverse effects.” Article 11 of the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights in the Area of Economic, Social and Cultural Rights, the “Protocol of San Salvador,” approved by Law No. 7907 of 3 de setiembre de 1999, states: “1. Everyone shall have the right to live in a healthy environment and to have access to basic public services. 2.
The States Parties shall promote the protection, preservation, and improvement of the environment.” Consistent with that article and for guidance purposes, the Inter-American Court of Human Rights issued Advisory Opinion OC-23/17 of 15 de noviembre de 2017, at the request of the Republic of Colombia, in which it addressed the effect of obligations arising from environmental law in relation to the obligations to respect and guarantee the human rights established in the American Convention, stating, insofar as relevant, the following:
“…52. Moreover, international law widely recognizes the interdependent relationship between environmental protection, sustainable development, and human rights. This interrelationship has been affirmed since the Stockholm Declaration on the Human Environment (hereinafter, the ‘Stockholm Declaration’), which established that ‘[e]conomic and social development is essential for ensuring a favorable living and working environment for man and for creating conditions on earth that are necessary for the improvement of the quality of life,’ affirming the need to balance development with protection of the human environment. Subsequently, in the Rio Declaration on Environment and Development (hereinafter, the ‘Rio Declaration’), the States recognized that ‘[h]uman beings are at the center of concerns for sustainable development’ and, at the same time, emphasized that ‘[i]n order to achieve sustainable development, environmental protection shall constitute an integral part of the development process.’ Following the foregoing, the Johannesburg Declaration on Sustainable Development established the three pillars of sustainable development: economic development, social development, and environmental protection.
Likewise, in the corresponding Plan of Implementation of the World Summit on Sustainable Development, the States recognized that consideration must be given to the possible relationship between the environment and human rights, including the right to development.
53. Furthermore, when adopting the 2030 Agenda for Sustainable Development, the United Nations General Assembly recognized that the realization of the human rights of all persons depends on achieving the three dimensions of sustainable development: economic, social, and environmental. Similarly, several instruments within the inter-American system have addressed environmental protection and sustainable development, such as the Inter-American Democratic Charter, which provides that ‘[t]he exercise of democracy promotes the preservation and proper management of the environment’; therefore, ‘[i]t is essential that the states of the Hemisphere implement policies and strategies to protect the environment, including application of various treaties and conventions, for the sake of achieving sustainable development for the benefit of future generations.’ 54. From this relationship of interdependence and indivisibility among human rights, the environment, and sustainable development, multiple points of connection arise whereby, as stated by the Independent Expert, ‘all human rights are vulnerable to environmental degradation, in the sense that the full enjoyment of all human rights depends on a supportive environment.’ In this regard, the Human Rights Council has identified environmental threats that may directly or indirectly affect the effective enjoyment of specific human rights, stating that: (i) illicit trafficking and the improper management and disposal of toxic and dangerous products and wastes constitute a serious threat to human rights, including the rights to life and health; (ii) climate change has a broad range of implications for the effective enjoyment of human rights, such as the rights to life, health, food, water, housing, and self-determination; and (iii) environmental degradation, desertification, and global climate change are exacerbating destitution and despair, with negative consequences for the realization of the right to food, particularly in developing countries.
55. As a consequence of the close connection between environmental protection, sustainable development, and human rights (supra paras. 47 to 55), currently (i) multiple human rights protection systems recognize the right to a healthy environment as a right in itself, particularly the inter-American human rights system, while there is no doubt that (ii) many other human rights are vulnerable to environmental degradation, all of which entails a series of environmental obligations incumbent upon States for purposes of fulfilling their obligations to respect and guarantee those rights…
…62. This Court considers it important to emphasize that the right to a healthy environment as an autonomous right, unlike other rights, protects components of the environment, such as forests, rivers, seas, and others, as legal interests in themselves, even in the absence of certainty or evidence concerning a risk to individual persons. This entails protecting nature and the environment not only because of their connection to a benefit for human beings or because of the effects that their degradation might have on other individual rights, such as health, life, or personal integrity, but also because of their importance to the other living organisms with which the planet is shared, which likewise merit protection in themselves. In this regard, the Court notes a trend toward recognizing nature as a legal person and, consequently, as possessing rights, not only in judicial decisions but even in constitutional legal systems….” As stated in that advisory opinion, environmental harm may affect all human rights precisely because the full enjoyment of all such rights depends on a supportive environment.
Some of those rights are more susceptible than others to certain types of environmental harm, such as the rights to life, personal integrity, private life, health, water, food, housing, participation in cultural life, property, and the right not to be forcibly displaced (see paragraph 66). Consequently, the Inter-American Court of Human Rights set forth a series of general obligations incumbent upon States in environmental matters: (1) the obligation of prevention; (2) the precautionary principle; (3) the obligation to cooperate; and (4) procedural obligations (ensuring access to information, the right to public participation, and access to justice) (see paragraph 242). With regard to the first two obligations, the following relevant passages are cited:
“B.1 Obligation of prevention …128. In the field of environmental law, the principle of prevention has meant that States have the ‘responsibility to ensure that activities within their jurisdiction or control do not cause damage to the environment of other States or of areas beyond the limits of national jurisdiction.’ This principle was expressly established in the Stockholm and Rio Declarations on the environment and is linked to the international due-diligence obligation not to cause or permit harm to be caused to other States246 (supra paras. 95 to 103).
129. The principle of preventing environmental harm forms part of customary international law. Such protection encompasses not only the land, water, and atmosphere, but also flora and fauna. Specifically, in relation to the duties of States regarding the sea, the United Nations Convention on the Law of the Sea establishes that ‘States have the obligation to protect and preserve the marine environment,’ and imposes a specific obligation to prevent, reduce, and control pollution of the marine environment. The Cartagena Convention cited by Colombia in its request establishes the same…
…132. With regard to maritime waters, the United Nations Convention on the Law of the Sea establishes a general obligation to ‘protect and preserve the marine environment,’ without limiting its scope of application…
…137. Therefore, from the standpoint of international environmental standards, there is consensus that the obligation of prevention requires that the effects of the harm reach a certain level.
138. At the same time, in the field of human rights, the Inter-American Court has stated that the American Convention cannot be interpreted in a manner that prevents the State from granting any type of concession for the exploration or extraction of natural resources. In this regard, it has indicated that the acceptable level of impact, demonstrated through environmental impact studies (estudios de impacto ambiental), which would allow the State to grant a concession within an indigenous territory may differ in each case, although under no circumstances may the ability of members of indigenous and tribal peoples to ensure their own survival be denied…
…140. In view of all the foregoing, the Court concludes that States must take measures to prevent significant harm to the environment, within or outside their territory. For this Court, any environmental harm that may entail a violation of the rights to life or personal integrity, in accordance with the content and scope of those rights as previously defined (supra paras. 108 to 114), must be regarded as significant harm. The existence of significant harm in these terms is something that must be determined in each specific case, taking into account its particular circumstances…
…142. Likewise, pursuant to the duty of prevention under environmental law, States are required to use all means at their disposal to prevent activities carried out under their jurisdiction from causing significant harm to the environment (supra paras. 127 to 140). This obligation must be fulfilled under a due-diligence standard that is appropriate and proportionate to the degree of risk of environmental harm. Thus, the measures that a State must adopt to conserve fragile ecosystems will be more extensive and different from those that must be adopted in response to the risk of environmental harm to other components of the environment. Likewise, the measures required to comply with this standard may vary over time, for example, based on scientific discoveries or new technologies. Nevertheless, the existence of this obligation does not depend on the level of development; that is, the obligation of prevention applies equally to developed and developing States….” Without attempting to provide an exhaustive breakdown of the most appropriate measures to prevent this type of harm and the infringement of human rights, the CIDH established, in points 144 and 145 of this advisory opinion, minimum obligations that it considers States must adopt and, consequently, they must: “i) regulate; ii) supervise and monitor; iii) require and approve environmental impact assessments (estudios de impacto ambiental); iv) establish a contingency plan; and v) mitigate in cases where environmental harm occurs.” It reaffirms this in the following points:
“160…this Court considers that, once it has been determined that an activity entails a risk of significant harm, an environmental impact assessment is mandatory. This initial determination may be made, for example, through a preliminary environmental impact assessment or because domestic legislation or another rule specifies activities for which an environmental impact assessment is mandatory. In any event, the obligation to conduct an environmental impact assessment when there is a risk of significant harm applies regardless of whether the project is carried out directly by the State or by private persons.
161. The Court has already stated that environmental impact assessments must be conducted in accordance with the relevant international standards and good practices. In this regard, it has identified certain conditions that such environmental impact assessments must satisfy.
162. The environmental impact assessment must be completed before the activity is carried out or before the permits required to carry it out are granted. The State must ensure that no activity related to the implementation of the project is undertaken until the environmental impact assessment has been approved by the competent State authority. Conducting the environmental assessment during the initial stages of the project’s discussion allows alternatives to the proposal to be genuinely explored and taken into account. Preferably, environmental impact assessments should begin before the location and design of the projects have been decided, in order to avoid economic losses if a modification becomes necessary. In cases where authorization, a concession, or a license to carry out the activity has already been granted without an environmental impact assessment having been conducted, the assessment must be completed before the project is implemented…
…170. The content of environmental impact assessments will depend on the specific circumstances of each case and the level of risk posed by the proposed activity. The International Court of Justice and the International Law Commission have stated that each State must determine in its legislation the content required of environmental impact assessments in each case. The Inter-American Court considers that States must determine and specify, through legislation or through the project-authorization process, the specific content required for the environmental impact assessment, taking into account the nature and scale of the project and its potential environmental impact…
…174. In order to guarantee the rights to life and personal integrity, States have an obligation to prevent significant environmental harm, within or outside their territory, in accordance with paragraphs 127 to 173 of this Opinion. To comply with this obligation, States must: (i) regulate activities that may cause significant harm to the environment, for the purpose of reducing the risk to human rights, in accordance with paragraphs 146 to 151 of this Opinion; (ii) supervise and monitor activities under their jurisdiction that may cause significant harm to the environment, for which purpose they must implement adequate and independent supervision and accountability mechanisms, including preventive measures as well as sanctions and remedial measures, in accordance with paragraphs 152 to 155 of this Opinion; (iii) require an environmental impact assessment whenever there is a risk of significant harm to the environment, regardless of whether the activity or project is carried out by a State or by private persons.
These assessments must be conducted in advance by independent entities under State supervision, address cumulative impacts, respect the traditions and culture of Indigenous peoples who could be affected, and have their content determined and specified through legislation or within the framework of the project-authorization process, taking into account the nature and scale of the project and its potential environmental impact, in accordance with paragraphs 156 to 170 of this Opinion; (iv) establish a contingency plan providing for safety measures and procedures to minimize the possibility of major environmental accidents, in accordance with paragraph 171 of this Opinion; and (v) mitigate significant environmental harm, including when it has occurred despite preventive action by the State, using the best available technology and science, in accordance with paragraph 172 of this Opinion.
B.2 Precautionary Principle (Principio de Precaución) …180. Without prejudice to the foregoing, the general obligation to guarantee the rights to life and personal integrity means that States must act diligently to prevent infringements of those rights (supra para. 118). Likewise, when interpreting the Convention as requested in this case, the “best angle” for protecting the individual must always be sought (supra para. 41). Therefore, this Court understands that States must act in accordance with the precautionary principle in order to protect the rights to life and personal integrity in cases where there are plausible indications that an activity could cause serious and irreversible harm to the environment, even in the absence of scientific certainty. Therefore, States must exercise due caution to prevent possible harm. Indeed, in the context of protecting the rights to life and personal integrity, the Court considers that States must act in accordance with the precautionary principle and must therefore adopt “effective” measures to prevent serious or irreversible harm, even in the absence of scientific certainty.” Consistent with the position set forth by the Inter-American Court of Human Rights, the United Nations Convention on the Law of the Sea provides, with respect to the subject matter under examination, as follows in Articles 61 and 62:
“Article 61 Conservation of living resources 1. The coastal State shall determine the allowable catch of the living resources in its exclusive economic zone.
2. The coastal State, taking into account the best scientific evidence available to it, shall ensure, through proper conservation and management measures, that the maintenance of the living resources in its exclusive economic zone is not endangered by overexploitation. The coastal State and competent international organizations, whether subregional, regional, or global, shall cooperate as appropriate to this end.
3. Such measures shall also be designed to maintain or restore populations of harvested species at levels capable of producing the maximum sustainable yield, as qualified by relevant environmental and economic factors, including the economic needs of coastal fishing communities and the special requirements of developing States, and taking into account fishing patterns, the interdependence of stocks, and any generally recommended international minimum standards, whether subregional, regional, or global.
4. In taking such measures, the coastal State shall consider their effects on species associated with or dependent upon harvested species, with a view to maintaining or restoring populations of such associated or dependent species above levels at which their reproduction may become seriously threatened.
5. Available scientific information, catch and fishing-effort statistics, and other data relevant to the conservation of fish stocks shall be contributed and exchanged regularly through competent international organizations, whether subregional, regional, or global, as appropriate, and with the participation of all States concerned, including those whose nationals are authorized to fish in the exclusive economic zone.” “Article 62 Utilization of living resources 1. The coastal State shall promote the objective of optimum utilization of the living resources in the exclusive economic zone without prejudice to Article 61.
2. The coastal State shall determine its capacity to harvest the living resources of the exclusive economic zone. Where the coastal State does not have the capacity to harvest the entire allowable catch, it shall, through agreements or other arrangements and pursuant to the terms, conditions, laws, and regulations referred to in paragraph 4, give other States access to the surplus of the allowable catch, having particular regard to Articles 69 and 70, especially in relation to the developing States referred to therein.
3. In giving access to its exclusive economic zone to other States under this Article, the coastal State shall take into account all relevant factors, including, among others, the significance of the living resources of the area to the economy of the coastal State concerned and its other national interests, the provisions of Articles 69 and 70, the requirements of developing States in the subregion or region with respect to harvesting part of the surplus, and the need to minimize economic dislocation in States whose nationals have habitually fished in the zone or that have made substantial efforts in researching and identifying the stocks.
4. Nationals of other States fishing in the exclusive economic zone shall comply with the conservation measures and the other terms and conditions established in the laws and regulations of the coastal State. These laws and regulations shall be consistent with this Convention and may relate, among other matters, to the following:
5. Coastal States shall give due notice of conservation and management laws and regulations.” In light of this and other conventional rules to similar effect, the principle of responsible fishing has been conceived, requiring States to bring their legislation and public policies into line with this constantly evolving body of principles, values, and rules, given the protective and conservationist purpose of the referenced regulations, within whose framework human beings assume responsibility for the survival and quality of life of future generations, as well as for ensuring sustainable, democratic, and inclusive development. In other words, the regulatory framework refers to a principle of responsible fishing, which does not necessarily entail an absolute prohibition, but rather concerns the sustainable use of fishery resources in harmony with the environment, as well as the use of fishing and aquaculture practices that do not harm ecosystems, resources, or their quality, in accordance with what was stated by the United Nations Conference on Environment and Development, or Rio Declaration, which literally provides: “Principle 15.- In order to protect the environment, the precautionary approach (criterio de precaución) shall be widely applied by States according to their capabilities.
Where there is a danger of serious and irreversible damage, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation.” As this Court has repeatedly stated, and as cited above, the guiding principle of prevention (principio rector de prevención) is based on the need to take and implement all precautionary measures to prevent or contain potential harm to the environment or human health. Accordingly, where there is a risk of serious or irreversible harm—or uncertainty in that regard—a precautionary measure must be adopted, and the activity in question may even be postponed. This is because every human activity affects the environment; therefore, if the resulting harm is not serious or irreversible, mitigation measures have been adopted precisely for that purpose, and not every activity must be prohibited. As this Chamber noted in judgment no. 2004-10484, the State is required to “promote the sustainable use of natural resources, thereby enabling the country to develop economically without compromising the integrity of the environment.” To this end, each State must necessarily issue regulations concerning the exploration, exploitation, conservation, and management of natural resources in the seas adjacent to its territory, within the nautical-mile limits over which it exercises sovereignty.
In that regard, the challenged decree establishes a management framework for the use of tuna and tuna-like species in the exclusive economic zone of the Costa Rican Pacific Ocean, dividing it into the following areas:
“a) A coastal polygon extending from 12 nautical miles to 40 nautical miles from and along the coastline of the Costa Rican Pacific Ocean.
For such purposes, pursuant to provisions 4 and 6 of those same regulations, medium-scale commercial fishing, advanced commercial fishing, tourist fishing, semi-industrial commercial fishing, and sport fishing are permitted in the area described in article 2(a), subject to the respective fishing licenses. In the area described in article 2(c) and (d), only advanced commercial fishing using monofilament mainline longline gear, pole-and-line fishing, trolling, or handlining is permitted, provided that circle hooks are used. However, fishing for tuna with purse seines is, in principle, prohibited in the areas described in article 2(a), (b), (c), and (d) (see provision 7 of this decree). The qualification “in principle” is used precisely because the provisions challenged here establish the following exception:
“Article 13.-The Board of Directors of Incopesca may, on an exceptional basis, grant a fishing authorization to certain tuna purse-seine vessels, allowing them to enter the area described in Article 2(c) of this Decree, for the purpose of satisfying the shortfall in the volume of tuna caught in national waters needed for the operation of the domestic tuna industry; for this purpose, the legal representative of that industry must submit a written application to the Board of Directors of Incopesca. In addition, the representative must submit an affidavit (declaración jurada) establishing the shortage of tuna for processing based on the tuna inventories existing at the plant and the product requirements for marketing.
The authorization shall be granted within a maximum period of ten business days in response to an express request from the tuna-processing industry, for reasons that are justified from a production and economic standpoint, demonstrating the need for a supply of tuna caught in national waters for use as raw material by the domestic tuna industry.” “Article 14.-Fishing licenses for foreign-flagged tuna purse-seine vessels shall be granted to vessels that land their entire catch, for the purpose of satisfying the demand for tuna caught in national waters for use as raw material by the domestic tuna-processing industry, under competitive market conditions.” The foregoing must necessarily be read in conjunction with article 20 and transitory provision 3 of those same regulations, which provide:
“Article 20 .- The State shall conduct a fisheries management process, led by Incopesca with the support of MAG and MINAE, within the framework of the Marine Spatial Planning to be established.
The objectives and principles of this Executive Decree shall be evaluated every two years following the entry into force of this Decree. Furthermore, every six months Incopesca shall report to the Office of the President of the Republic and MAG on progress in complying with the provisions set forth in this regulation. The evaluation and reports shall make it possible to assess the effective implementation of this Decree in order to make the necessary adjustments to the fisheries management measures implemented and thus use the fishery resources of the Exclusive Economic Zone of the Costa Rican Pacific Ocean sustainably and responsibly.” “Transitory Provision 3º- For purposes of complying with Articles 13 and 14 of this Decree, Incopesca, in coordination with the competent institutions and representatives of the domestic tuna industry and the longline fishing sector, shall prepare a protocol for determining shortages of raw materials of domestic origin for the domestic tuna industry within two months following the entry into force of this Decree.” Likewise, pursuant to the aforementioned updating and regulatory provisions, through resolution AJDIP/567-2019 of December 5, 2019, INCOPESCA established a maximum catch limit and a procedure for granting fishing licenses to foreign-flagged purse-seine vessels for catching yellowfin tuna in the exclusive economic zone of the Costa Rican Pacific Ocean.
Currently, article 4 of that resolution provides that, once the total permitted amount of 8586 TM required to complete the tuna supply for the domestic processing industry has been reached, the granting of such licenses must be suspended for the remainder of the year. That resolution was based on official communication DGT-190-2019, dated 02/12/2019, through which the acting Technical Director General of INCOPESCA issued a technical-scientific opinion (criterio técnico-científico) that includes an analysis of the reports of the Inter-American Tropical Tuna Commission (CIAT), the status of tuna and tuna-like species populations in the Eastern Pacific Ocean, and an explanation of the calculation methodology used to determine the optimal annual volume of yellowfin tuna to be harvested by tuna purse-seine vessels in the Exclusive Economic Zone of the Costa Rican Pacific, prepared on the basis of article 5(g) of the Ley de Creación de INCOPESCA, which provides as follows:
“ARTICLE 5.- The Institute shall have the following powers:
… g) Following a study of existing marine resources, establish the number of licenses and the regulations governing them, as well as the technical limitations to be imposed upon them…”.
It follows from the foregoing that the challenged provisions are indeed an exception to the general rule prohibiting the use of that fishing technique in all the designated polygons; however, it is authorized only in the polygon specified in subsection c) of Article 2, and only when there is a shortage in the volume of tuna available as raw material in the domestic market, which must be duly established before licenses are granted. The purpose of the foregoing is to safeguard an important sector of our country’s economy that generates thousands of direct and indirect jobs, creates and distributes wealth and foreign-exchange earnings for the country, and makes the corresponding social-security payments. In addition, the decree in question authorizes it on a limited and temporary basis, such that it would involve only a few vessels and only until the catch established under technical criteria is reached.
Note, for example, that in judgment No. 2017-11405, this Court stated as follows: “…that the country’s fishing capacity (capacidad pesquera) is determined through an entire procedure, and that, during the sixtieth meeting of the CIAT, Costa Rica was recognized as having a purse-seine tuna-fishing capacity of 9364 cubic meters, usable by purse-seine vessels (embarcaciones de red cerco). No arguments or concrete facts have been presented in this action that would establish that said capacity is being exceeded.” Indeed, as was established in this expediente, this exception has not been applied since 2014. Accordingly, in the case under review (sub examine), consideration must be given not only to the environmental protection sought by the petitioner, but also to the proper distribution of wealth established in Article 50 of the Constitution itself and to the special protection that the State owes to the most vulnerable populations, such as those that depend on this activity.
All possible scenarios must therefore be assessed, and the measures least harmful to all parties and rights involved must be adopted. This situation has been noted by this Court on other occasions in cases involving purse-seine tuna fishing (pesca de atún con red de cerco), as in judgment No. 2017-9973 at 11:00 on 28 June 2017, which states:
“…It should be noted that the constitutional objections raised by the petitioner are based on the error of considering the provision in question in isolation from the rest of the legal system. Indeed, the purpose of the Fisheries and Aquaculture Law (Ley de Pesca y Acuicultura) is to subject fishing activity to a legal framework that ensures the conservation and protection of hydrobiological resources (recursos hidrobiológicos) through the sustainable development of those resources, including fisheries. As the Procuraduría General de la República explains in its report, the ultimate purpose of that law is to ensure the reasonable and sustainable use of the resources existing in its jurisdictional seas, including the country’s Exclusive Economic Zone (Zona Económica Exclusiva). This follows clearly from Article 1 of the law, which expressly requires the State to ensure the conservation, protection, and sustainable development of hydrobiological resources.
Article 8 establishes that fishing must be conducted without causing irreparable harm to ecosystems and in balance with vessels’ navigation rights. Likewise, pursuant to Article 5, subsection h), of the Law of the Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, fishing in jurisdictional waters requires a prior license or permit from the competent authority. Furthermore, under subsection g) of that same Article 5, fishing licenses must be granted on technical grounds; that is, a study of existing marine resources must first be conducted. In the case of tuna fishing, which is the activity at issue in this action, the Ley de Pesca y Acuicultura establishes a special regime because, pursuant to Article -9, engaging in or conducting that activity requires a fishing license issued exclusively for that purpose. All of the foregoing means that a license specifically issued for that activity is required to fish for tuna in Costa Rica’s jurisdictional waters.
In principle, this license is valid for sixty calendar days from its date of issuance… This doctrine of the Law of the Sea (Derecho del Mar) is consistent with Article 6 of the Constitución Política, which establishes that Costa Rica has the sovereign right to protect, conserve, and exclusively exploit all natural resources and wealth in the adjacent seas for a distance of two hundred miles from the low-water line along its coasts… But the Law of the Sea also imposes a duty on the State regarding the conservation of the resources of its Exclusive Economic Zone. In this regard, Article 61 of the Convention on the Law of the Sea (Convención de Derecho del Mar) requires coastal States to determine the allowable catch (captura permisible) of living resources in their Exclusive Economic Zone on the basis of the best scientific evidence available and while ensuring the preservation of those resources.
In addition, that same article of the Convention imposes on the State the duty to use information that is not only reliable but also current regarding the actual and existing condition of the natural resources of its Exclusive Economic Zone, including, of course, tuna fisheries. Thus, the Law of the Sea expressly imposes on the State of Costa Rica a duty to determine the allowable catch in its Exclusive Economic Zone on the basis of technical, reliable, and current criteria in order to ensure the conservation and restoration of species subject to fishing, including tuna. The same duty must be understood as implicit in Article 6 of the Constitución Política, since excessive or irrational exploitation of those resources would constitute a violation of sovereign rights and, consequently, an unlawful impairment of natural resources, contrary to the content of the aforementioned Article 6… The unrestricted issuance of tuna-fishing licenses that is not based on reliable and current technical criteria or studies would violate the State’s duty to protect natural resources and every person’s right to have natural resources protected.
This cannot be understood as permitted by Article 55 of the Ley de Pesca y Acuicultura, because that article must be construed together with the principles and rules of Constitutional Law and the Law of the Sea, such that the number of fishing licenses issued must be proportionate and based on the technical studies conducted. Furthermore, that article must be interpreted systematically with the remainder of the law, specifically Article 5.g), which establishes that the Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura has the authority to determine the number of fishing licenses and their technical regulations and limitations on the basis of studies of existing marine resources. Likewise, the Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura must establish the technical limitations to which vessels authorized to conduct fishing operations may be subject during any extension that may be issued to them.
Although the Convención de Derecho del Mar and Article 6 of the Constitución Política grant the State the right to make effective use of the resources of the Exclusive Economic Zone, it is also true that the State has a duty to guarantee their optimal utilization, as provided in the relevant article of the Convención de Derecho del Mar.” (Emphasis not in the original.)
In light of all the foregoing, this Court considers the challenged provisions reasonable because, although they constitute an exception to the general prohibition on tuna fishing in the polygon specified in subsection c) of Article 2 of that decree, the exception is based on a potential social and economic need affecting a vulnerable sector of the population, which must be established in advance, and is consistent with the principle of sustainable development. Furthermore, when applied, those provisions are not exempt from compliance with the remainder of the environmental legal framework. Their application must be integrated and systematic; accordingly, before any license is authorized, there must be a technical-scientific assessment analyzing not only the stated needs of the industry, but also the potential impact on the biodiversity found in that area. As this Court noted in the precedent cited above, the unrestricted issuance of tuna-fishing licenses that is not based on reliable and current technical criteria or studies would violate the State’s duty to protect natural resources and every person’s right to have natural resources protected.
This cannot be understood as permitted by the challenged articles, because they must be construed together with the principles and rules of Constitutional Law and the Law of the Sea. Accordingly, the necessity invoked to justify the exception and the absence of serious and irreversible harm to the marine resources in that area must first be demonstrated through the necessary technical studies, and the number of fishing licenses granted must be proportionate and their duration limited to the strictly necessary period.
IV.Consequently, this Court considers that the challenged provisions do not contain the constitutional defects alleged by the petitioner, and that their content is consistent with the principles and values underlying the Law of the Constitution and with the Law of the Sea, provided that they are interpreted to mean that the licenses established therein may validly be granted only if this has first been justified through reliable and current technical-scientific studies.
Por tanto:
By majority vote, the action is declared WITHOUT merit, provided that the provisions are interpreted to mean that the licenses may validly be granted if reliable and current technical-scientific studies exist. Magistrates Cruz Castro and Rueda Leal dissent and would grant the action. Magistrate Garro Vargas dissents and would grant the action on different grounds. A summary of this ruling shall be published in the Diario Oficial La Gaceta, and the ruling shall be published in full in the Boletín Judicial. Notice shall be given to the Poder Ejecutivo. Let notice be served.- Fernando Castillo V.
Presiding Magistrate Fernando Cruz C. Paul Rueda L.
Nancy Hernández L. Luis Fdo. Salazar A.
Jorge Araya G. Anamari Garro V.
Magistrates Cruz Castro and Rueda Leal dissent and would grant the action.- For the reasons set forth below, we consider that this action should be granted.
A. General observations concerning the challenged decree: Decreto Ejecutivo N.° 38681 of 9 October 2014, “Ordenamiento para el Aprovechamiento de Atún y Especies Afines en la Zona Económica Exclusiva del Océano Pacífico Costarricense”.- Pursuant to the powers of the State, particularly those granted to it by Articles 61 and 62 of the Convención de Derecho del Mar, the State may establish a management and zoning framework (ordenamiento y zonificación) for its Exclusive Economic Zone for purposes of exploring, exploiting, conserving, and managing natural resources. Thus, the decree establishes a management framework for Costa Rica’s Exclusive Economic Zone for the rational use of tuna. It creates four polygons (Article 2) in which purse-seine tuna fishing is prohibited (Article 7) and also imposes fishing restrictions in each of them:
In polygon A (coastal) and polygon B (buffer), medium-scale and advanced-scale commercial fishing (pesca comercial de mediana y avanzada escala), tourism and sport fishing, and semi-industrial fishing are permitted.
In polygon C (oceanic), advanced commercial fishing (pesca comercial avanzada), pole-and-line tuna fishing (pesca de atún con caña), trolling (curricán), and handline fishing (pesca con cuerda de mano) are permitted; and, exceptionally (the aspect challenged in this action), with authorization from INCOPESCA, tuna vessels using purse-seine nets (redes de cerco) could enter to fish for the sole purpose of supplying the shortfall in tuna caught in national waters necessary for the operation of the domestic tuna industry.
In polygon D (special), advanced commercial fishing and pole-and-line, trolling, and handline tuna fishing are permitted.
For their part, the challenged Articles 13 and 14 of the Decree permit purse-seine fishing (pesca con cerco) in the oceanic polygon (polygon C), as an exception to the prohibition, if a tuna shortage for the domestic tuna industry is determined. Article 14 establishes that foreign-flagged vessels may also engage in purse-seine fishing in the oceanic polygon, on an exceptional basis, provided that they deliver that catch at a national port for use by the domestic tuna industry. These are precisely the two provisions challenged in this action. The challenged Article 13 provides that:
-The Board of Directors of Incopesca may exceptionally grant a fishing authorization, -To certain tuna vessels using purse-seine nets, -To allow them to enter the restricted area, -For the purpose of supplying the shortfall in the volume of tuna caught in national waters necessary for the operation of the domestic tuna industry, -The legal representative of that industry must submit a written request to the Board of Directors of Incopesca, together with a sworn statement (declaración jurada) attesting to the tuna shortfall.
-Incopesca shall have no more than 10 business days to respond to such request.
Article 14 then conditions such authorization for foreign-flagged vessels on their unloading the entirety of their catch for use as raw material by the domestic tuna-processing industry.
B. The petitioner considers that allowing the exceptional measure contained in the challenged Articles 13 and 14 places the interests of the domestic tuna industry in conflict with the interests of the public. The petitioner considers it unconstitutional to allow this shortage-based exception without scientific studies demonstrating that permitting a destructive fishing method in a biologically protected area will not harm the environment. In accordance with its most recently expressed position, the Office of the Attorney General of the Republic considers that, although Articles 13 and 14 of the challenged Executive Decree also constitute a valid development of the framework protecting Costa Rica’s sovereign right to use the tuna resources of its Exclusive Economic Zone (Zona Económica Exclusiva), the fact remains that, in light of decisions N. ° 9973-2017 and N.° 11405-2017, the exceptional authorization provided for in Article 13—which would allow tuna vessels using purse-seine nets to enter the area described as the oceanic polygon—must be based on reliable and current technical and scientific studies establishing that appropriate conservation and management measures have been adopted so that preservation of the living resources of its Exclusive Economic Zone is not threatened by overexploitation.
Thus, the Office of the Attorney General considers that Article 13 of Executive Decree N.° 38681 should be interpreted in conformity with the Constitution, such that the Board of Directors of INCOPESCA must, before granting such authorizations, have reliable and current technical and scientific studies establishing that appropriate conservation and management measures have been adopted so that preservation of the living resources of its Exclusive Economic Zone is not threatened by overexploitation resulting from the possible granting of such authorizations. Those studies will also make it possible to establish the period for which the authorization may be granted. For his part, the Minister of Agriculture and Livestock considers that there are no grounds for declaring Articles 13 and 14 of the Decree in question unconstitutional. He states that those provisions mean that, by way of exception, purse-seine fishing may be permitted within the oceanic polygon, thereby guaranteeing food security in our country by using its tuna resources to meet the consumption needs of its population.
In addition, INCOPESCA will establish a technical protocol for determining whether a shortage exists. Thus, the provisions of Articles 13 and 14 of the Decree on Resource Use (Decreto de Aprovechamiento) respond to the legitimate protection of the State’s sovereign right to pursue the rational use of tuna resources in the Exclusive Economic Zone and, moreover, are consistent with the principles of reasonableness and proportionality; their effectiveness depends on the existence of scientific and technical criteria for declaring, through a protocol, a tuna shortage in the domestic industry. This position is supported by the Executive President of the Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, who states that the exceptional measure contained in the challenged provisions may be authorized after compliance with a series of conditions ensuring that the sustainability of ecosystems and the development of coastal areas are not jeopardized, including ensuring the creation of employment for residents of coastal areas such as Puntarenas, whose work depends on the operation of the industries located primarily in that area.
Thus, the decree does not violate Articles 7 and 21 of the Constitution because it guarantees food security and environmental protection through the sustainable development of fishing activities. Taking a position different from those in the foregoing reports, the Minister of Environment and Energy initially presented the opinion of the Dirección de Gestión de la Calidad Ambiental (DIGECA), stating that the challenged Articles 13 and 14 are “open loopholes” that may lead to overexploitation of marine resources (by both domestic and foreign companies), because under those articles the prohibition on the use of purse-seine nets (in the polygons established for protection) could be waived when there is a tuna shortage. He considers that, even though those articles state that a sworn statement must be submitted, the interest in protecting the resource conflicts with that of supplying the domestic tuna industry, since allowing this type of purse-seine fishing limits the recovery of marine resources in the exclusion zones, which were created for precisely that purpose.
Furthermore, the challenged articles do not reflect scientific evidence regarding the sustainability of tuna populations; they address only the demand for tuna, without taking into account the sustainability and protection of this resource. He concludes that there is no compelling technical justification for retaining the challenged articles in their current terms, which create an exception to the prohibition on the use of purse-seine nets in the fishing-restriction polygons, given that this exception conflicts with the fundamental right established in Article 50 of the Political Constitution. Subsequently, at the oral hearing, the Ministry’s representative stated that the Decree as a whole, far from constituting a regression in environmental protection, is the first provision to establish fisheries management (ordenamiento pesquero) and therefore represents a significant step in protecting environmental resources, in accordance with Article 50 of the Constitution; consequently, the challenged provisions do not violate the principle of non-regression in environmental matters (principio de no regresión en materia ambiental).
In this regard, we consider that, indeed, in order to protect the principles derived from the constitutional right to the environment, the challenged provisions are unconstitutional, as explained below.
First.- Scientific basis for the prohibition but NO scientific basis for the exception: As can be seen, the Decree in question as a whole establishes a general prohibition on purse-seine fishing in the coastal, buffer, oceanic, and special polygons. This prohibition has a scientific basis in the protection of marine resources, as the decree itself states in its recitals (considerandos):
“1° “… in order to protect, conserve, and exclusively exploit all natural resources and wealth existing in the waters, seabed, and subsoil of those zones…” 2° “… ensuring the conservation and long-term sustainable use of tuna populations and related species.” …
6° “… because of its objective of conserving biological diversity, measures must be established to reduce the impact of fisheries on populations of elasmobranchs, sharks, turtles, billfish, and marine mammals.” 7° “… Incopesca is responsible for issuing measures governing and regulating the use of hydrobiological resources (recursos hidrobiológicos), in accordance with the availability and conservation of fishery resources, but in direct relation to the development and sustainability needs of the Costa Rican fishing sector, based on scientific, technical, economic, or social studies.” 8° “Fisheries-management measures integrated into marine spatial planning (ordenamiento espacial marino) must be understood as dynamic provisions based on the best scientific evidence, the application of the precautionary principle (principio precautorio), and the need to guarantee the sustainability of the resources and the productive sectors that depend on them.” …
12° “… this management measure and the creation of a research program on tuna and related species in Costa Rica are necessary.” …
14° “The establishment of the management measures set forth in this Decree seeks to improve knowledge of fisheries for tuna and related species.” This is because it is scientifically known that purse-seine tuna fishing has a significant impact on marine resources by causing the unnecessary death of non-target species. Thus, the prohibition on purse-seine tuna fishing has a full scientific basis. However, the exception that the challenged articles, art.13 and 14, seek to establish to this prohibition not only lacks a scientific basis, but the technical evidence also indicates that authorizing purse-seine fishing in this restricted area may cause serious environmental harm.
The prohibition established to protect marine resources is rendered meaningless by the possibility of authorizing purse-seine tuna fishing within the oceanic polygon (polígono oceánico). Although it is claimed that this is an exceptional and temporary measure, that does not eliminate the scientific uncertainty regarding its potentially adverse environmental impact. As to its temporary nature, it should be noted that the provision does not establish any maximum duration for this exception, which could therefore be perpetuated over time. Moreover, no scientific evidence whatsoever is required to ensure that this purse-seine fishing exception will have no impact on the sustainability and protection of the resource. The applicant is required only to submit a sworn statement (declaración jurada) documenting the tuna shortage; there is no requirement for scientific evidence concerning the environmental impact, nor is Incopesca given sufficient time to analyze it, since the provision states that, after the application is filed, Incopesca has no more than 10 business days to respond.
The Procuraduría’s report supports the finding that there is no technical basis for approving the exception when it states that the exceptional authorization provided for in Article 13—which would allow purse-seine tuna vessels to enter the area described within the oceanic polygon—is based solely on considerations relating to the needs of the domestic tuna industry. It is clear, however, that any decision concerning the granting of fishing authorizations, including an authorization allowing vessels to fish within the oceanic polygon, must be based on reliable and current technical and scientific studies capable of ensuring that appropriate conservation and management measures have been taken so that the preservation of living resources within its exclusive economic zone (zona económica exclusiva) is not threatened by overexploitation.
Purse seines also catch small fish, thereby preventing the tuna population from recovering efficiently. Even if there were a domestic shortage, the option of using purse seines would lead to further depletion of the resource. Moreover, this type of net poses a risk of incidental mortality (mortalidad incidental) due to loss of scales, as well as a risk of catching and harming other non-target species (especies no objetivo), such as dolphins. The articles do not take into account the sustainability and protection of this resource. Furthermore, purse-seine tuna fishing within the oceanic polygon must take into consideration that this area is near the área marina de manejo Montes Submarinos and Parque Nacional Isla del Coco. Allowing purse-seine tuna fishing in a protected area, even if described as an exceptional measure, is sufficient reason to conclude that it would cause serious environmental harm because of the inherently destructive manner in which purse-seine tuna fishing is conducted: it is a technique that devastates other marine species, such as dolphins, and restricts the recovery of marine resources.
Second.- The Decreto fails to provide for environmental protection in connection with the authorization permitted by the challenged provisions: The challenged provisions (Articles 13 and 14) do not reflect any consideration of environmental protection as a basis for granting authorization for purse-seine fishing in the restricted area. Instead, they merely state that the purpose of such authorization is “to meet the shortfall in the volume of tuna caught in national waters that is necessary for the operation of the domestic tuna industry,” and that the grounds for granting it will be justified “in terms of production and economics.” All consideration of the environmental variable (variable ambiental) is thus omitted. Although the third transitional provision (transitorio tercero) of the challenged Decreto states that INCOPESCA will develop a protocol for determining shortages of domestically sourced raw material for the domestic tuna industry, it is nevertheless true that no reference is made to the competent environmental-protection authorities or to representatives of organizations devoted to environmental protection as participants in its preparation.
Moreover, to implement this shortage-based exception, the protocol does not provide for scientific studies demonstrating that allowing a destructive fishing method (arte de pesca), such as purse-seine fishing, in a biologically protected area, such as the polygons, will not adversely affect the environment. It is also reported that this protocol exists only in draft form. Furthermore, environmental protection cannot be left to a protocol that lacks the legal force and regulatory stability required to ensure that the right to the environment is mandatorily taken into account, as it would have been had the challenged provision expressly so established. Finally, although Incopesca’s representative stated at the oral hearing that this is a provisional measure subject to an eight-year term and expiring in the year 2022, and although it is reported that, as of that date, no authorization had been granted pursuant to the challenged articles, the fact that no such authorization had yet been granted does not make the absence of the environmental variable from the considerations governing the grant of this exceptional authorization for purse-seine fishing in a restricted area any less serious; nor does it ensure that such authorizations will not be granted in the coming months in the complete absence of any consideration of the environmental variable.
Third.- The precautionary principle (principio precautorio; in dubio pro natura) requires maintaining, without exception, the prohibition imposed to protect marine resources: The State is responsible for ensuring the rational exploitation of marine resources in harmony with the environment. It also has the obligation, arising under Constitutional Law (Derecho de la Constitución), to protect hydrobiological resources (recursos hidrobiológicos), specifically the duty to safeguard the vast expanses of territorial sea, the exclusive economic zone, and internal waters; preserve the environment; protect marine and aquatic ecosystems in general and the species of living organisms inhabiting them; prevent pollution of the seas and internal waters; and thereby guarantee dignified and sufficient means of subsistence for all inhabitants, while pursuing an appropriate distribution of wealth and sustainable use of natural resources with a view to the country’s sustainable development, without disproportionately compromising the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment.
By virtue of the precautionary principle applicable to the protection of the fundamental right to the environment, it makes no sense to allow exceptions to a rule imposed to protect marine resources. Prohibiting purse-seine tuna fishing in any of the established polygons was specifically a management measure (medida de ordenamiento) governing the harvesting of tuna and related species. It is contradictory to establish a protective measure—prohibiting purse-seine tuna fishing—while also establishing an exception to that measure by allowing temporary authorizations for purse-seine tuna fishing. There is insufficient technical evidence that the means established in the challenged provisions—exceptionally allowing purse-seine tuna fishing in a protected area—is the most appropriate and reasonable means of achieving the stated objective—preventing shortages in the domestic tuna industry. It should be noted that, according to the report, other less burdensome measures could be implemented in the event of a shortage, such as meeting the tuna shortfall outside the polygons, where purse seines may be used.
As the Ministro de Ambiente states in his original report, if the goal is to protect domestic productivity, other viable alternatives should be sought, such as those cited by the petitioner (accionante): imports or purse-seine fishing outside the polygons. Thus, it is technically unreasonable to allow a measure such as the challenged one—allowing purse-seine tuna fishing in a protected area—when the objective at issue—supplying the domestic tuna industry during a shortage—could have been achieved through that other, less burdensome measure: purse-seine tuna fishing outside the polygons or protected area. Nor could it be maintained that, in such cases, the domestic tuna industry should prevail over the protection of the right to the environment, because the principle of democratic sustainable development (principio de desarrollo sostenible democrático) requires a balancing of interests that emphasizes the equitable distribution of the wealth derived from the exploitation of marine resources and requires adherence to the guidelines of the FAO Code of Conduct for Responsible Fisheries (Código de Conducta de Pesca Responsable de la FAO), thereby incorporating the terms of that instrument into the body of constitutional case law (see this Chamber’s decision number 2013-10540).
The precautionary principle in environmental matters requires maintaining the prohibition without exception. As this Chamber has stated in prior decisions, most recently in decision number 2019-012549:
“… the precautionary principle, or in dubio pro natura, means that when there are no studies or reports prepared in accordance with the unequivocal and exact rules governing the application of science and technology that make it possible to reach a state of absolute certainty regarding the harmlessness of the activity proposed to be carried out in the environment, public entities and bodies must refrain from authorizing, approving, or allowing any new application or application for modification; suspend those already in progress until the state of uncertainty has been resolved; and, at the same time, adopt all measures aimed at protecting and preserving the environment in order to guarantee the right to a healthy and ecologically balanced environment. (…)” Moreover, regarding this principle, and other obligations arising from the duty to respect the right to the environment, further support may be found in the judgment of the Inter-American Court of Human Rights in the Case of the Indigenous Communities Members of the Lhaka Honhat (Our Land) Association v. Argentina, judgment of 6 de febrero de 2020, which states that “the right to a healthy environment ‘must be deemed included among the rights [...] protected by Article 26 of the American Convention,’ given the obligation of States to achieve the ‘integral development’ of their peoples, arising from Articles 30, 31, 33, and 34 of the Charter.” Significantly, in that judicial ruling, the Inter-American Court refers to Advisory Opinion OC-23/17 of 15 de noviembre del 2017 for purposes of developing the content and scope of that right, as a result of which the legal considerations in the latter attain, precisely, the status of a judgment.
In this regard, the Inter-American Court reiterates “that the right to a healthy environment ‘constitutes a universal interest’ and ‘is a fundamental right for the existence of humankind,’ and that ‘as an autonomous right [...] it protects the components of the [...] environment, such as forests, seas, rivers, and others, as legal interests in themselves, even in the absence of certainty or evidence regarding a risk to individual persons. It concerns the protection of nature,’ not only because of its ‘usefulness’ or ‘effects’ with respect to human beings, ‘but also because of its importance to the other living organisms with which the planet is shared.’ The foregoing does not preclude, of course, the possibility that other human rights may be violated as a consequence of environmental damage.” Indeed, in developing the conceptualization of the right to the environment, in Opinion OC/23, the Court clearly details State obligations in the face of potential environmental damage, such as the duty of prevention (obligación de prevención), the precautionary principle (principio de precaución), the duty to cooperate (obligación de cooperación), and access to information (acceso a la información). Specifically, regarding the precautionary principle, it stated the following:
“180.- (…) Por tanto, this Court understands that States must act in accordance with the precautionary principle in order to protect the rights to life and personal integrity in cases where there are plausible indications that an activity could cause serious and irreversible harm to the environment, even in the absence of scientific certainty.” Accordingly, that environmental principle, recognized by national and international case law, must be applied in this case. The lack of scientific studies capable of establishing absolute certainty as to the harmlessness of the activity sought to be exceptionally permitted is inconsistent with the right to a healthy environment, because compliance with the duty to conserve coastal marine resources is not ensured. This concerns permission, by decree, to enter a restricted area in order to supply the tuna-processing industry, without scientific safeguards for environmental protection.
It should be noted that even the evidence requested from Incopesca shows that no analysis exists concerning the environmental impact (impacto ambiental) that would result from granting the authorization contemplated in the challenged provisions. Thus, without any supporting basis and without first exhausting ordinary measures, such as imports or fishing outside the polygons, the challenged provisions established an exceptional measure—authorizations within a protected area—for which, moreover, there is no absolute certainty that the activity is harmless to the environment. If the polygons were created by the challenged Decree itself for the exploitation of tuna and to allow its natural regeneration, and through all of this to protect the environment and the principle of sustainable development (principio de desarrollo sostenible), that is a sufficient indication that permitting the prohibited activity could cause environmental damage.
It is wholly unreasonable to create protection and then immediately establish exceptions. This is especially so, as stated, when those exceptions were created by the challenged provisions without any scientific basis whatsoever, permitting purse-seine fishing (pesca de cerco), which is not selective and regarding which studies exist demonstrating the vulnerability of certain species to that fishing method (arte de pesca).
C. Conclusion.- Given that there is scientific support for prohibiting purse-seine tuna fishing in the defined polygons, but there is NO scientific support for exceptionally allowing such fishing in the event of a supply shortage in the oceanic polygon, as permitted by the challenged provisions; given that the Decree, when referring to the protocol governing that exceptional authorization, omits environmental protection; and taking into account that the precautionary principle requires maintaining, without exceptions, the prohibition imposed to protect marine resources, we, the undersigned Justices, consider Articles 13 and 14 and, by connection, Transitory Provision 3° of Executive Decree N.° 38681 of 9 de octubre de 2014, “Ordenamiento para el Aprovechamiento de Atún y Especies Afines en la Zona Económica Exclusiva del Océano Pacífico Costarricense,” unconstitutional because they violate the right to a healthy and ecologically balanced environment and the duty to protect natural beauty, as well as the principles of democratic sustainable development and prevention, thereby violating constitutional provisions 6, 7, 21, 50, 69, and 89 and the principles contained in the United Nations Convention on the Law of the Sea (1982) and its subsequent development. This constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) must therefore be upheld, with the consequent annulment of the foregoing provisions.
Fernando Cruz C. Paul Rueda L.
Justice Justice Res: n.°2020-18213 DISSENTING OPINION OF JUSTICE GARRO VARGAS ON DIFFERENT GROUNDS.
In the present case, I have agreed with the minority of the Chamber that the constitutional challenge should be upheld. I do so on the basis of my own reasoning.
The petitioner requested that Articles 13 and 14 of Executive Decree n°38681-MAG-MINAE of 9 de octubre de 2014, “Ordenamiento para el aprovechamiento de atún y especies afines en la zona económica exclusiva del Océano Pacífico Costarricense,” be declared unconstitutional. The provisions are challenged because they establish exceptions to the rules protecting tuna resources. In other words, they establish exceptions to the very provisions that created areas or polygons in which purse-seine fishing is prohibited.
Indeed, Article 7 of the regulations under review establishes a prohibition on purse-seine tuna fishing in the zones identified as polygons, which are described in Article 2° as follows:
“a) A coastal polygon extending from 12 nautical miles to 40 nautical miles, measured from and along the coastline of the Costa Rican Pacific Ocean.
“Art. 13 .-The Board of Directors of Incopesca may exceptionally grant a fishing authorization (autorización de pesca) to certain purse-seine tuna vessels so that they may enter the area described in Article 2, subsection c), of this Decree, for the purpose of satisfying the shortfall in the volume of tuna caught in national waters needed for the operation of the domestic tuna industry; for this purpose, the legal representative of that industry must submit a written application to the Board of Directors of Incopesca. In addition, the representative must submit a sworn statement (declaración jurada) specifying the shortfall of tuna for processing on the basis of the tuna inventories existing at the plant and the product requirements for marketing.
The authorization shall be granted within a maximum period of ten business days in response to an express request from the tuna-processing industry, for reasons that are justified in productive and economic terms, demonstrating the need for a supply of tuna caught in national waters to be used as raw material by the domestic tuna industry.
Art. 14.-Foreign-flag purse-seine tuna fishing licenses (licencias de pesca) shall be granted to vessels that unload the entirety of their catch, for the purpose of satisfying the demand for tuna caught in national waters to be used as raw material by the domestic tuna-processing industry, under competitive market conditions.” The petitioner argues that it is contradictory to establish purse-seine tuna-fishing exclusion zones while simultaneously authorizing that fishing method in such zones on an exceptional basis subject to requirements as simple as a sworn statement. The petitioner considers this a regressive measure (medida regresiva) that lacks any support in scientific studies and gives precedence to economic interests over obligations to protect the environment; consequently, the petitioner considers that scientific studies should, at a minimum, be required before such authorizations are issued.
Procuraduría General de la República.
In an initial report, the Procuraduría General de la República (PGR) recommended dismissing the constitutional challenge because it considered that the decree under review does not absolutely prevent the exploitation of tuna resources in any of the polygonal zones; it merely regulates the type of fishing that may be used in each of those zones. It also stated that the Ley de Pesca y Acuicultura permits the use of purse seines within the Exclusive Economic Zone, subject to the limitations and regulations established by the authorities. In other words, the purse seine is a permitted fishing method. It nevertheless considered that Articles 13 and 14 permit the use of purse seines in the oceanic polygon under exceptional circumstances, namely when it is established, on the basis of existing tuna inventories at the plant and product requirements for marketing, that there is a shortfall in the supply needed by the domestic industry.
However, after the oral hearing ordered by this Court was held, the Procuraduría changed its original position and recommended adopting a conforming interpretation (interpretación conforme) of art. 13 of decreto ejecutivo n.°38681, such that, in order to grant such authorizations, the Board of Directors of INCOPESCA must have reliable and current technical and scientific studies that make it possible to ensure that adequate conservation and management measures have been taken so that the preservation of the living resources of its exclusive economic zone is not threatened by overexploitation resulting from the possible granting of such authorizations. In the PGR’s view, those studies would make it possible to establish the period for which the corresponding authorization may be granted.
It reached that conclusion on the basis of the Constitutional Chamber’s own judgments numbers 9973-2017 and 11405-2017, according to which any decision concerning the granting of fishing authorizations, including authorization for vessels to fish within the oceanic polygon, must be based on reliable and current technical and scientific studies that make it possible to ensure that adequate conservation and management measures have been taken so that the preservation of the living resources of our exclusive economic zone is not threatened by overexploitation.
Ministerio de Agricultura y Ganadería.
The Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG) considered that the challenged provisions mean that, by way of exception, purse-seine fishing (pesca con red de cerco) may be permitted within the oceanic polygon, thereby ensuring food security in our country through the use of its tuna resources to meet the consumption needs of its population.
It stated that the use of purse seines within the oceanic polygon is permitted in an exceptional situation, namely, when it is established, on the basis of existing inventories of tuna at processing plants and product requirements for sale, that there is a shortage affecting the supply of the domestic industry.
Ministerio de Ambiente y Energía.
Regarding the Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE), it should be noted that, initially, the minister who appeared, Mr. Edgar Gutiérrez Espeleta, recommended granting the constitutional challenge, maintaining that the contested articles are “open loopholes” that may lead to the overexploitation of marine resources by both domestic and foreign companies, since, under those articles, the prohibition on the use of purse seines within the polygons established for protection purposes could be waived when there is a tuna shortage. He noted that, even though those articles require the submission of an affidavit (declaración jurada), the interest in protecting the resource conflicts with the interest in supplying the domestic tuna industry, because permitting this type of purse-seine fishing limits the recovery of marine resources within the exclusion zones, which were created precisely for that purpose.
He stated that purse seines also catch small fish, meaning that the tuna population does not recover efficiently and that, even if there were a domestic shortage, the option of using purse seines would further deplete the resource. In addition, this type of net entails a risk of incidental mortality due to scale loss and a risk of catching and harming other non-target species, such as dolphins. Accordingly, that official stated that there is no compelling technical justification for retaining the challenged articles in their current form, as they constitute an exception to the prohibition on the use of purse seines within the fishing-restriction polygons established in the same body of regulations. The aforementioned official considered that this exception, by preventing the recovery of the marine system, conflicts with the fundamental right established in art. 50 of the Constitución Política and, moreover, places productive and commercial interests above the collective good represented by natural resources, in this case the marine ecosystem.
Nevertheless, when the oral hearing was held, and following a new hearing, the new head of MINAE expressed a different position and recommended dismissing the constitutional challenge. Mr. Carlos Manuel Rodríguez Echandi considered, to the contrary, that the exceptions to the fisheries regulations (ordenamiento pesquero) set forth in the decree arise from the need for the regulations to conform to actual conditions. He stated, however, that in our State governed by the rule of law, such exceptions cannot be approved arbitrarily, but must comply with the standards of science and technology in accordance with the Ley de Pesca y Acuicultura and the Ley General de la Administración Pública, and that they are reviewed by the Board of Directors of INCOPESCA on the basis of existing legal, technical, and scientific criteria. Accordingly, with regard to the interpretation of the exceptions set forth in the challenged decree, he indicated that, far from representing a regression in environmental protection, it constitutes the first regulation to establish fisheries regulations and is therefore a significant step in protecting environmental resources, in accordance with art. 50 of the Constitution.
Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura.
The Executive Presidency of the Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (INCOPESCA) explained that tuna fishing with purse seines is prohibited in polygon C, or the oceanic polygon. However, fishing is permitted by way of exception in order to prevent a shortage of raw materials for the domestic processing industry. According to its statement, this exceptional measure may be authorized upon compliance with a series of conditions ensuring that the sustainability of ecosystems and the development of coastal areas are not jeopardized, including the generation of employment for residents of coastal areas such as Puntarenas, whose livelihoods depend on the operation of the industries located primarily in that area.
It considered that the decree does not violate arts. 7 and 21 of the Constitution because it guarantees food security and environmental protection through the sustainable development of fishing activities.
The position of the majority of this Chamber is that the challenged decree establishes a management framework for the harvesting of tuna and related species within the exclusive economic zone of the Costa Rican Pacific Ocean. It considers the decree constitutional insofar as it is an instrument intended to guarantee sustainable development, taking into account the distribution of wealth and foreign-exchange earnings for the country, as well as the protection of marine resources. It finds the challenged exception legitimate insofar as authorization is “granted on a limited and temporary basis, such that it would apply only to a small number of vessels and only until the catch limit established under technical criteria is reached.” It finds the challenged provisions reasonable because, although they constitute an exception to the general prohibition on tuna fishing within the polygon referred to in subsection c) of art. 2 of that decree, they are based on a potential social and economic need affecting a vulnerable sector of the population, which must be established in advance, and are consistent with the principle of sustainable development.
It also states that, when applied, such provisions are not exempt from compliance with the remainder of the environmental legal framework. In other words, they must be applied in an integrated and systematic manner, such that, before any license is authorized, there must be a technical-scientific assessment analyzing not only the stated needs of the industry but also the potential impact on the biodiversity found in that area.
Echoing the position of the PGR and the judgments cited by it, which enshrine the principles of the Convention on the Law of the Sea, the majority concluded that the challenged provisions do not contain the constitutional defects alleged by the petitioner and that their content will be consistent with the principles and values underlying Constitutional Law and with the substance of the Law of the Sea, provided that they are interpreted to mean that the licenses established therein may validly be granted only if this has been justified in advance through reliable and current technical-scientific studies (emphasis not in the original).
A common starting point. The decree: progress in this field.
Based on the analysis of the reports submitted by the authorities consulted on the matter, careful participation in the oral hearing, and review of the decree submitted for consideration by the Constitutional Chamber, an initial personal conclusion must be drawn: the issuance of a decree intended to regulate fisheries, adopting decisions in this field on a scientific basis that defines the areas in which the different types of fishing gear (artes de pesca) may be used, represents major progress in Costa Rica.
This decree not only seeks to benefit the economies that depend on the various harvesting operations, but is also an extremely valuable instrument for protecting marine resources. Under the Constitución Política (arts. 6, 7, 50 and 89), as well as the principles of International Law applicable in our country (art. 7 of the Constitución Política and art. 61 of the Convenio de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, Ley 7291– J de 23 de marzo de 1992 (CNUDM)), the Costa Rican State is required to adopt all appropriate conservation and management measures for the preservation of the living resources of our exclusive economic zone and to ensure that the preservation of those species is not threatened by overexploitation.
It should be noted that the recitals (parte considerativa) of the decree under review acknowledge these constitutional and international obligations. Moreover, the management decree is based on a series of scientific criteria supporting the need to establish perimeter boundaries in order to prevent interference among fisheries and impacts on the tuna fishery and other associated species. The relevant portion stated as follows:
“8º-That fisheries-management measures incorporated into marine spatial planning must be understood as dynamic provisions based on the best scientific evidence, the application of the precautionary principle, and the need to guarantee the sustainability of the resources and the productive sectors that depend on them.
9º-That although appropriate management measures have been adopted within the framework of the CIAT to ensure the sustainability of purse-seine and longline fisheries in the Eastern Pacific Ocean, EPO, Costa Rica has an obligation to develop, within its waters, measures compatible with those of the CIAT for the responsible management of its fishing interests concerning tuna and related species.
(…)
Based on the foregoing, I reiterate that the adoption of this type of regulatory measure represents significant progress for our country, as its express purpose is to use scientific evidence to balance the areas in which the various harvesting methods may be employed, thereby making it possible to ensure the preservation of species, prevent overexploitation, avoid conflicts among fisheries, and benefit all of them.
It is on this same premise that I deemed it necessary to issue a dissenting opinion (salvar el voto) and sustain the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad), because I believe that the exception provided for in the regulations contradicts the express purposes of the decree. Indeed, the challenged regulations constitute lax regulation that cannot be deemed constitutional through such an expansive conforming interpretation (interpretación conforme) that it distorts the very provisions sought to be interpreted.
The need for a technical and scientific basis for decisions concerning the exploitation of marine resources.
In multiple judgments of this Chamber, the Court has referred to the principle of the “objective basis of environmental protection” (objetivación de la tutela ambiental) (see, for example, judgments 2005-14293, 2006-17126, 2012-13367 and 2014-18836).
That principle, which is highly relevant to decisions that directly affect the environment, requires legislative and administrative provisions to comply with the unequivocal rules of science and technology. This means that the adoption of acts and measures of general application—both statutory and regulatory—must be supported by technical studies. The requirement that decisions be grounded in science and technology follows from the foregoing. The Chamber has held that this constrains the discretion of public authorities. Thus, if studies establish an objective technical criterion indicating the likelihood of evident harm to the environment, natural resources, or human health, the proposed project, work, or activity must be rejected or modified. Accordingly, compensatory and/or precautionary measures (medidas compensatorias y/o precautorias) must be adopted to provide adequate protection for people and the environment.
Specifically, in the judgments cited by the PGR, this Chamber addressed this principle by stating that decisions related to the granting of fishing licenses (licencias de pesca) must be supported by scientific criteria substantiating the administrative acts at issue. Judgment n.°2017-009973 held as follows:
“Thus, the Law of the Sea expressly imposes upon the State of Costa Rica a duty to determine the allowable catch (captura permisible) within its Exclusive Economic Zone, based on reliable, up-to-date technical criteria, in order to ensure the conservation and restoration of species subject to fishing, including tuna. This must likewise be understood as implicit in Article 6 of the Political Constitution, because excessive or irrational exploitation of those resources would constitute a violation of sovereign rights and, consequently, an unlawful impairment of natural resources, contrary to the content of the aforementioned Article 6. As already stated, Article 55 of the Fisheries and Aquaculture Law (Ley de Pesca y Acuicultura) must be analyzed in harmony with the remainder of the legal system, particularly Article 6 of the Constitution and the Law of the Sea. The purpose of Article 55 is to ensure that the Costa Rican State may make immediate and direct use of the marine resources, specifically the tuna fisheries, existing within its Exclusive Economic Zone.
To achieve this, the complete unloading of the tuna catch for domestic processing is imposed as a requirement for obtaining a consecutive extension of the fishing license. In issuing that consecutive extension, the Costa Rican State’s obligation to determine the allowable catch of living resources within its Exclusive Economic Zone must be observed, based on reliable, up-to-date technical criteria and studies. The State must also determine, on the basis of those technical criteria, the number of licenses and the applicable maximum and minimum catch limits to be issued. All of this is set forth in Article 62.4.a of the Convention on the Law of the Sea. Accordingly, an integrated reading of Article 55 of the Fisheries and Aquaculture Law, together with the remainder of the legal system, shows that issuing tuna-fishing licenses and extending them, as provided in that article, requires that the allowable catch of living tuna resources existing within the Exclusive Economic Zone first be determined.
The unrestricted issuance of tuna-fishing licenses without a basis in reliable, up-to-date technical criteria or studies would violate the State’s duty to protect natural resources and every person’s right to the protection of natural resources. This cannot be understood as permitted under Article 55 of the Fisheries and Aquaculture Law, since that article must be read together with the principles and rules of Constitutional Law and the Law of the Sea, to the effect that the number of fishing licenses issued must be proportionate and based on the technical studies conducted. Furthermore, that article must be construed systematically with the remainder of the law, specifically Article 5.g), which establishes that the Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura has authority to determine the number of fishing licenses and their technical regulations and limitations, based on studies of existing marine resources.
In this same regard, the Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura must establish the technical limitations applicable to vessels authorized to conduct fishing operations during any extension that may be issued to them. Although the Convention on the Law of the Sea and Article 6 of the Political Constitution grant the State the right to make effective use of the resources of the Exclusive Economic Zone, it is also true that the State has a duty to guarantee their optimum utilization, as provided in the relevant article of the Convention on the Law of the Sea. Article 55 under discussion cannot in any way be understood as allowing tuna vessels to catch an unlimited and indeterminate quantity of tuna, because doing so would violate the State’s duty to guarantee the optimum utilization of that resource, as well as the right of individuals to the rational use of natural resources. Reading the aforementioned Article 55 together with the remainder of the legal system makes clear that the Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura is required, when issuing an extension of a tuna-fishing license, to determine the technical limitations with which vessels must comply during that extension, based on reliable, up-to-date technical criteria and studies.” (Emphasis not in the original).
These considerations, which the majority adopts in order to provide a conforming interpretation of the challenged articles, are the same considerations that I deem sufficient to sustain the constitutional challenge. It does not appear possible to me that an exception with such lax requirements should permit purse-seine tuna fishing in an area expressly designated as restricted. Indeed, it was designated as such both to prevent the overexploitation of resources and to avoid conflicts among the various fisheries. Scientific evidence supported the delimitation of that area, but there is no technical support justifying an exception to the restriction adopted on scientific grounds. As examined supra, some of the authorities consulted, such as MAG and INCOPESCA, justify the exceptions on the grounds of food security or the need to prevent shortages of raw material for the national processing industry.
Yet the requirements imposed by the decree are so undemanding—the submission of a letter to the Board of Directors of INCOPESCA and a sworn statement (declaración jurada) determining the tuna shortfall for processing on the basis of the tuna inventories existing at the plant and the product requirements for commercialization—that there is no technical and scientific justification for the reasonableness of allowing the exception, without thereby harming the species intended to be protected and the other fishing populations that do not use purse seines, namely longline fishers. As previously examined, the foregoing is apparent from the recitals (parte considerativa) of the decree in question.
The impossibility of applying a conforming interpretation in this specific case.
Conforming interpretation is used to enforce the supremacy of Constitutional Law when examining legal rules. Its purpose is to ensure that, where a provision is open to several possible interpretations, the interpretation most consistent with Constitutional Law is selected. That doctrine is developed in Chamber judgment n.°2011-08156 and reiterated in decision n.°2015-016810. Those decisions explained the circumstances in which this approach is permissible, as well as the limits on its use. For these purposes, the Chamber held as follows:
“VI.- ON THE CONSTITUTION-CONSISTENT INTERPRETATION (INTERPRETACIÓN CONFORME) OF THE CHALLENGED REGULATIONS. As this Court has stated, it is the function of this jurisdiction, in cases where a provision may be interpreted consistently with the text of the Constitution, to specify that interpretation, which public authorities must follow when applying it; in such cases, the provision is not declared unconstitutional, but the proper way to interpret it is identified. Not every conflict between a provision and the Constitution entails granting a constitutional challenge (acción), but rather it falls precisely to this Chamber to determine whether the former can be interpreted in a manner consistent with the principles underlying the latter and, if so, it must choose that solution in order to preserve the law’s validity (see, to that effect, this Chamber’s judgment No. 2996-1992, issued at 15:10 hrs. on 6 de octubre de 1992).
As discussed above, in the case at bar (sub lite), the petitioner seeks a declaration of unconstitutionality of regulations that, in her view, violate Article 73 of the Political Constitution because they require funds to be used to promote the arts when those funds must be used to administer social insurance. In analyzing the claim, the Procuraduría General de la República and the Ministerio de Cultura itself suggest that the challenged provision is not itself unconstitutional, but that its application to the authorities of the Caja Costarricense de Seguro Social is. This position is based on an interpretation of Article 73 of the Constitution, which expressly provides that “The funds and reserves of the social insurance system may not be transferred or used for purposes other than those for which they were created.” They assert that, in accordance with the foregoing and the particular autonomy granted to the Caja Costarricense de Seguro Social, the Legislative Branch may not impose a specific mandate directing or requiring it to administer social insurance funds and reserves in a particular manner.
Consequently, they propose interpreting Article 7 of the Ley de Estímulo de las Bellas Artes and its sub-statutory implementation (desarrollo infralegal) consistently with the Constitution, as meaning that it does not apply to the Caja Costarricense de Seguro Social. Regarding the principle of constitution-consistent interpretation, this Court provided the following reasoning:“(…) From its earliest judgments, this Constitutional Chamber has held that statutory and subconstitutional provisions should be declared unconstitutional only when they cannot be applied and interpreted consistently with the Constitution. See, in this regard, the cases concerning Article 26 of the Ley de Pensiones Alimenticias, judgment N° 300-90 of 21 de marzo de 1990; and, above all, the case concerning the Tribunal de Servicio Civil, judgment N° 1148-90 of 21 de setiembre de 1990). (…) By virtue of the supremacy of the Constitution over all provisions and its central role in the construction and validity of the Costa Rican legal system as a whole, all provisions must be interpreted and applied in harmony with the Constitution.
This entails, among other things, that ‘when a Law is drafted in terms so broad that they may permit an unconstitutional interpretation—as García de Enterría has stated—it must be presumed that, whenever reasonably possible, the legislature understood that the interpretation under which that Law is to be applied is precisely the one that allows it to remain within constitutional limits... —and therefore—the prohibition, which must be understood as implicit, of any interpretive or doctrinal construction that leads to an outcome directly or indirectly at odds with constitutional values’ (GARCIA DE ENTERRIA, La Constitución como Norma y el Tribunal Constitucional, Civitas, Madrid, 1983, pags. 96 y 102). The text between dashes does not appear in the original.
In our legal system, interpretation consistent with the Constitution is required by Article 8.1 of the Ley Orgánica del Poder Judicial. Liability for lawful acts (responsabilidad por acto lícito) under Article 194 of the Ley General de la Administración Pública in some respects reflects the same concern, and Article 3 of the Ley de esta Jurisdicción implicitly recognizes it by providing that:
“The Political Constitution shall be deemed infringed when this results from comparing the text of the challenged provision or act, its effects, or its interpretation or application by public authorities, with constitutional provisions and principles.” The principle of interpretation consistent with the Constitution has been recognized by the United States Supreme Court since the nineteenth century (particularly in the case known as the ‘Sugar Trust’ case at the end of the nineteenth century; United States vs. E.C. Knight Co., 156 U.S. 1, 15 S. Ct. 249, 39 L. Ed. 325 de 1895; concerning the Sherman Antitrust Act). In Germany, it is formally established in the legislation governing its Constitutional Court, and its case law insists that a Law should not be declared void when it can be interpreted consistently with the Constitution. In our country, the former Corte Plena applied the principle in the 1950s in the case concerning the Tribunal del Servicio Civil, although it did not have the anticipated legal effects. The Constitutional Chamber, by contrast, has embraced and broadly applied it since its earliest judgments. The principle is also related to the ‘presumption that Laws are constitutional.’ A Law is valid and applicable until it has been declared unconstitutional. In substantive terms, the principle is expressed as follows:
In view of the foregoing, if the challenged statutory provision (Article 44 of the Ley del Impuesto sobre la Renta) permits an interpretation and application consistent with the Constitution, it must be so declared and the claim that the provision is unconstitutional must be rejected, provided that such interpretation and application are reasonable and distort neither the text nor the purpose and objective of the challenged provision. (…)” (Emphasis does not appear in the original).
Based on the foregoing, this Chamber uses interpretive judgments (sentencias interpretativas) in cases where it is unnecessary to declare a provision unconstitutional, but it is necessary to establish how the provision must be interpreted to avoid any conflict with the Constitution. However, this technique must not supplant the ordinary legislature or the issuer of the provision, as would occur when the interpretation completely distorts the text submitted to the Chamber for consideration. Such distortion occurs when the modification is essential rather than incidental. This is true regardless of whether the outcome—the new content attributed through interpretation, which is actually a normative mutation (mutación normativa)—constitutes a more fully developed provision.
Moreover, as emphasized in the passage quoted above, this technique is related to the principle that a law is presumed constitutional. Nothing, however, prevents that presumption from extending to every provision, including decrees, and not merely to laws. It is clear, however, that the presumption could not apply with the same force, because the origin and enactment procedures of those two types of provisions are radically different. The presumption is more justified in the case of a law because it originates in the body with the greatest democratic representation and because its enactment procedure is far more rigorous than that of a decree.
In the passage described above, the Chamber states:
In substantive terms, the principle is expressed as follows: 1) Trust in the legislature (it is presumed that the legislature could not have intended to violate the Constitution). 2) There must be no reasonable doubt before unconstitutionality may be declared. 3) The Law must be interpreted and applied so that it does not violate the Constitution, whenever reasonably possible. (Emphasis does not appear in the original).
The second point through which that principle is embodied means that the provision capable of being interpreted must give rise to some degree of doubt, making a constitution-consistent interpretation necessary to clarify and define how the provision must be understood so that it is not deemed unconstitutional. In the present case, there is no such doubt; rather, there is certainty that the laxity of the challenged provision entails per se a violation of the Constitution, its values and principles, as well as obligations undertaken at the international level. That is precisely why the conditions exist to declare the provision unconstitutional, rather than to attempt a constitution-consistent interpretation. I say “attempt” because, with the utmost respect, everything appears to indicate that the constitution-consistent interpretation adopted by the majority is, in reality, nothing more than the creation of a new rule.
In short, a constitution-consistent interpretation is not appropriate when the provision to be interpreted is clear, and still less so when the so-called constitution-consistent interpretation adds elements of such magnitude that they substantially alter what the interpreted provision states.
Moreover, in this specific case, because the matter concerns an executive decree that does not have the rigidity of a legislative provision, there is an additional reason not to undertake interpretations so broad that they may even contradict the content of the decree itself or radically alter its content.
It must be recalled that, according to the express text challenged, decree n.°38681-MAG-MINAE establishes only the following requirements:
“for which purpose the legal representative of that industry must submit a written request to the Board of Directors of Incopesca. Additionally, the representative must submit an affidavit (declaración jurada) determining the shortage of tuna for processing based on the tuna inventories existing at the plant and the product requirements for marketing.” (Emphasis does not appear in the original).
As I have stated, the text as such does not admit of interpretation. It is simply lax, and its provisions have counterproductive effects that are unconstitutional. Thus, adding the completion of prior technical studies as a condition for its application may be commendable, but it distorts the challenged provision.
It must also be added that a constitution-consistent interpretation is incompatible with the period that the decree itself grants for deciding the requested exception, namely:
“The authorization shall be granted within a maximum period of ten business days, in response to the express request of the tuna-processing industry, for reasons that are justified from a production and economic standpoint, demonstrating the need for a supply of tuna caught in national waters to be used as raw material by the national tuna industry.” (Emphasis does not appear in the original).
It would appear impossible to reconcile the period granted to rule on the exception (10 business days) with a requirement imposed through a constitutionally conforming interpretation (interpretación conforme), namely, reliable and updated technical and scientific studies capable of ensuring that appropriate conservation and management measures have been taken so that the preservation of the living resources in its exclusive economic zone is not threatened by overexploitation.
It is true that reliable prior technical and scientific studies could be required to serve as a basis and reference point for applying the exception; however, it is difficult for such studies to be up to date.
Furthermore, it must be noted that the text of the decree is entirely silent as to the period for which this type of license could be granted, which would suggest that this issue should likewise have been addressed through a constitutionally conforming interpretation, but it was not. This omission means that the provisions could be applied in various ways that would likewise render them unconstitutional. In other words, it is open to question whether the exceptional permit would be granted for the entire duration of the shortage, whether it would be indefinite, or whether it could be subject to some form of time limit.
All of these concerns remained unresolved during the oral hearing and constitute gaps that threaten the decree’s original purpose, namely, that scientific studies had established the need to delimit an ocean polygon within which purse-seine fishing could not be conducted, in order to protect the environment and balance resource extraction.
Remedying all of these deficiencies goes beyond the exercise of a constitutionally conforming interpretation.
I wish to emphasize that, because this is an executive decree, the omission established in the record could readily be remedied by the Executive Branch through a new decree that addresses the environmental variable omitted in this case (addressing the environmental, scientific, and technical variable prior to granting these exceptional licenses), as well as the duration of any exceptional permit that may ultimately need to be granted. All such new regulations would be adopted following a comprehensive analysis that includes the financial aspects necessary for their implementation.
Finally, I must emphasize that to date—as shown by the evidence for clarification requested by the reporting justice—the exception under review has not had to be authorized. In my view, this demonstrates that there is no urgency requiring the Constitutional Chamber to remedy this series of deficiencies established in the record.
In conclusion, although I respectfully acknowledge the majority position set forth in the judgment, I consider that it distorts the concept of constitutionally conforming interpretation because it requires this Court to fill express gaps in the provisions under review and, moreover, to issue guidelines that openly distort the provisions of the decree itself. I believe that the majority judgment regulates matters that go beyond the scope of interpretation.
The protocol established in Transitory Provision III.
Decree no. 38681-MAG-MINAE established an additional condition for the effectiveness of the exception set forth in Articles 13 and 14 challenged in this constitutional action (acción de inconstitucionalidad). The provision in question states as follows:
“Transitory Provision 3—For purposes of complying with Articles 13 and 14 of this Decree, Incopesca shall, in coordination with the competent institutions and representatives of the national tuna industry and the longline fishing sector, prepare a protocol for determining the shortage of domestically sourced raw materials for the national tuna industry within two months following the entry into force of this Decree.” (Emphasis not in the original.)
As may be seen, the operation of the exceptional provisions under review is contingent upon the issuance of a protocol. As acknowledged at the oral hearing, that protocol has not been prepared because of a lack of consensus among the interested parties. Admittedly, the omission in question was not challenged before the Constitutional Chamber and, in any event, that gap must be challenged before the Contentious-Administrative Jurisdiction (Jurisdicción Contencioso-Administrativa). It should also be noted that the protocol is not linked to an analysis of environmental issues, but rather to the manner in which the shortage of raw materials would be determined. Therefore, even the preparation of the protocol required to give effect to the exception challenged in this constitutional action does not remedy the technical, scientific, and environmental deficiencies identified as a condition for the constitutional validity of the exception in question.
As a corollary to the foregoing considerations, I conclude that the constitutional action should be upheld for the reasons stated herein, which may be summarized by saying that matters extending beyond the scope of interpretation are being regulated.
Anamari Garro Vargas
Res: N° 2020-18213 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las once horas con treinta y cinco minutos del veintitrés de setiembre de dos mil veinte.
Acción de inconstitucionalidad promovida por MANUEL ENRIQUE RAMÍREZ GUIER, para que se declaren inconstitucionales los artículos 13 y 14 del Decreto Ejecutivo n° 38681-MAG-MINAE del 9 de octubre de 2014, “Ordenamiento para el aprovechamiento de atún y especies afines en la zona económica exclusiva del Océano Pacífico Costarricense”, por estimarlos contrarios a los artículos 6, 7, 21, 50, 89 y 121 inciso 14) de la Constitución Política, el Convenio de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, la Declaración de Río de Janeiro sobre Medio Ambiente y Desarrollo, el Convenio sobre Diversidad Biológica (artículo 8) y el Convenio Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, así como a los principios establecidos en la sentencia de esta Sala n° 2013-10540. Intervinieron también en el proceso el representante de la Procuraduría General de la República, el Presidente Ejecutivo del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, el Ministro de Agricultura y Ganadería y el Ministro de Ambiente y Energía.
Resultando:
Redacta el Magistrado Castillo Víquez; y,
Considerando:
I.Objeto de impugnación.- El accionante cuestiona los artículos 13 y 14 del Decreto Ejecutivo n.° 38681 de 9 de octubre de 2014, “Ordenamiento para el Aprovechamiento de Atún y Especies Afines en la Zona Económica Exclusiva del Océano Pacífico Costarricense”, cuyo contenido es el siguiente:
“Artículo 13.- La Junta Directiva del Incopesca podrá otorgar excepcionalmente una autorización de pesca a determinadas embarcaciones atuneras con red de cerco, para que puedan ingresar al área descrita en el Artículo 2 inciso c), del presente Decreto; con el objeto de satisfacer el volumen faltante de atún capturado en aguas nacionales, necesaria para la operación de la industria atunera nacional, para lo cual el representante legal de dicha industria deberá remitir nota de solicitud ante la Junta Directiva del Incopesca. Adicionalmente deberá presentar declaración jurada, en la cual se determine el faltante de atún para procesamiento con base en los inventarios de atún existentes en la planta y los requerimientos de producto para la comercialización.
La autorización se otorgará en un plazo máximo de diez días hábiles, en respuesta a la solicitud expresa de la industria procesadora de atún, por razones que sean justificadas, productiva y económicamente, demostrando la necesidad de abastecimiento de atún capturado en aguas nacionales para ser utilizado como materia prima para la industria atunera nacional.
Artículo 14.- El otorgamiento de licencias de pesca de atún con red de cerco de bandera extranjera, se dará a aquellas embarcaciones que descarguen la totalidad de sus capturas, con el objeto de satisfacer la demanda de atún capturado en aguas nacionales para ser utilizado como materia por la industria atunera procesadora nacional, bajo condiciones de competitividad de mercado. “ El accionante indica que tales normas violentan los artículos 7, 21, 50 y 89 de la Constitución Política, por cuanto permiten una explotación de un recurso natural protegido. Las normas impugnadas permiten el ingreso a los polígonos demarcados por el mismo decreto de Ordenamiento de Aprovechamiento del Atún, de flotas atuneras cerqueras. Señala que es un contrasentido que los numerales 13 y 14 del mismo decreto permitan el acceso al polígono de las flotas cerqueras internacionales, pues constituye una medida que atenta contra la conservación de los recursos internacionales, ya que no existen estudios que demuestren que el ingreso de la flota pesquera internacional no producirá un impacto negativo en el ambiente. En materia de protección ambiental, no se deben permitir excepciones y el supuesto del desabasto es una medida irrazonable, pues no se establecen los criterios que la administración deberá seguir para determinar cuándo se ha configurado una especie de desabastecimiento.
II.Sobre la legitimación del accionante. En el sub examine el gestionante ostenta legitimación suficiente para demandar la inconstitucionalidad de las normas impugnadas, sin que para ello resulte necesario contar con un asunto previo que sirva de base a esta acción. Lo anterior, porque acude en defensa de un interés difuso que atañe a la colectividad nacional en su conjunto, como lo es el derecho al ambiente. En consecuencia, se encuentra legitimado para accionar de forma directa, a la luz de lo que dispone el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Asimismo, cumple los demás requisitos estipulados en los numerales 73, 78 y 79 de la ley supra citada. En conclusión, la acción es admisible.
III.Sobre la normativa impugnada. Tal como lo fundamenta el propio decreto impugnado, el Estado ejerce una soberanía completa y exclusiva en sus aguas territoriales, en una distancia de doce millas a partir de la línea de bajamar y ejerce una jurisdicción especial sobre los mares adyacentes a su territorio en una extensión de doscientas millas a partir de la misma línea, que se denomina Zona Económica Exclusiva, a fin de proteger, conservar y explotar con exclusividad todos los recursos y riquezas naturales existentes en las aguas, el suelo y el subsuelo de esas zonas, de conformidad con los principios del Derecho Internacional, y lo dispuesto en el ordinal 6 de la Constitución Política. Ello, además, es conteste con lo estipulado en el artículo 56 de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (CONVEMAR), mediante el cual se reafirma los derechos de soberanía de los Estados sobre la Zona Económica Exclusiva con los fines de exploración, explotación, conservación y administración de los recursos naturales.
Ahora bien, tal explotación debe realizarse conforme la normativa internacional suscrita por nuestro país en relación con la protección del ambiente y procurar un desarrollo sostenible, según lo establecido por el artículo 50 de nuestra Constitución Política. El párrafo tercero del artículo 3 del Convenio Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (ley n.° 7414 del 13 de junio de 1994), por ejemplo, indica que los Estados partes deben “tomar medidas de precaución para prever, prevenir o reducir al mínimo las causas del cambio climático y mitigar sus efectos adversos”. Por su parte, el artículo 11 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, “Protocolo de San Salvador”, aprobado por ley n.° 7907 de 3 de setiembre de 1999, señala que: “1. Toda persona tiene derecho a vivir en un medio ambiente sano y a contar con servicios públicos básicos. 2.
Los Estados partes promoverán la protección, preservación y mejoramiento del medio ambiente”. En consonancia con ese artículo y en sentido orientativo, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, emitió la opinión consultiva OC-23/17 del 15 de noviembre de 2017, a solicitud de la República de Colombia, en la que se refirió al efecto de las obligaciones derivadas del derecho ambiental en relación con las obligaciones de respeto y garantía de los derechos humanos establecidos en la Convención Americana, indicando, en lo que interesa, lo siguiente:
“…52. Por otra parte, existe un amplio reconocimiento en el derecho internacional sobre la relación interdependiente entre la protección al medio ambiente, el desarrollo sostenible y los derechos humanos. Dicha interrelación se ha afirmado desde la Declaración de Estocolmo sobre el Medio Ambiente Humano (en adelante “Declaración de Estocolmo”), donde se estableció que “[e]l desarrollo económico y social es indispensable para asegurar al hombre un ambiente de vida y trabajo favorable y crear en la Tierra las condiciones necesarias para mejorar la calidad de la vida”, afirmándose la necesidad de balancear el desarrollo con la protección del medio humano. Posteriormente, en la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (en adelante “Declaración de Río”), los Estados reconocieron que “[l]os seres humanos constituyen el centro de las preocupaciones relacionadas con el desarrollo sostenible” y, a la vez, destacaron que “a fin de alcanzar el desarrollo sostenible, la protección del medio ambiente deberá constituir parte integrante del proceso de desarrollo”.
En seguimiento de lo anterior, en la Declaración de Johannesburgo sobre el Desarrollo Sostenible se establecieron los tres pilares del desarrollo sostenible: el desarrollo económico, el desarrollo social y la protección ambiental. Asimismo, en el correspondiente Plan de Aplicación de las Decisiones de la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible, los Estados reconocieron la consideración que se debe prestar a la posible relación entre el medio ambiente y los derechos humanos, incluido el derecho al desarrollo.
53. Además, al adoptar la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, la Asamblea General de las Naciones Unidas reconoció que el alcance de los derechos humanos de todas las personas depende de la consecución de las tres dimensiones del desarrollo sostenible: la económica, social y ambiental. En el mismo sentido, varios instrumentos del ámbito interamericano se han referido a la protección del medio ambiente y el desarrollo sostenible, tales como la Carta Democrática Interamericana la cual prevé que “[e]l ejercicio de la democracia facilita la preservación y el manejo adecuado del medio ambiente”, por lo cual “es esencial que los Estados del Hemisferio implementen políticas y estrategias de protección del medio ambiente, respetando los diversos tratados y convenciones, para lograr un desarrollo sostenible en beneficio de las futuras generaciones”.
54. De esta relación de interdependencia e indivisibilidad entre los derechos humanos, el medio ambiente y el desarrollo sostenible, surgen múltiples puntos de conexión por los cuales, como fue expresado por el Experto independiente, “todos los derechos humanos son vulnerables a la degradación ambiental, en el sentido de que el pleno disfrute de todos los derechos humanos depende de un medio propicio”. En este sentido, el Consejo de Derechos Humanos ha identificado amenazas ambientales que pueden afectar, de manera directa o indirecta, el goce efectivo de derechos humanos concretos, afirmando que i) el tráfico ilícito y la gestión y eliminación inadecuadas de productos y desechos tóxicos y peligrosos constituyen una amenaza grave para los derechos humanos, incluidos el derecho a la vida y a la salud; ii) el cambio climático tiene repercusiones muy diversas en el disfrute efectivo de los derechos humanos, como los derechos a la vida, la salud, la alimentación, el agua, la vivienda y la libre determinación, y iii) la degradación ambiental, la desertificación y el cambio climático mundial están exacerbando la miseria y la desesperación, con consecuencias negativas para la realización del derecho a la alimentación, en particular en los países en desarrollo.
55. Como consecuencia de la estrecha conexión entre la protección del medio ambiente, el desarrollo sostenible y los derechos humanos (supra párrs. 47 a 55), actualmente (i) múltiples sistemas de protección de derechos humanos reconocen el derecho al medio ambiente sano como un derecho en sí mismo, particularmente el sistema interamericano de derechos humanos, a la vez que no hay duda que (ii) otros múltiples derechos humanos son vulnerables a la degradación del medio ambiente, todo lo cual conlleva una serie de obligaciones ambientales de los Estados a efectos del cumplimiento de sus obligaciones de respeto y garantía de estos derechos…
…62. Esta Corte considera importante resaltar que el derecho al medio ambiente sano como derecho autónomo, a diferencia de otros derechos, protege los componentes del medio ambiente, tales como bosques, ríos, mares y otros, como intereses jurídicos en sí mismos, aún en ausencia de certeza o evidencia sobre el riesgo a las personas individuales. Se trata de proteger la naturaleza y el medio ambiente no solamente por su conexidad con una utilidad para el ser humano o por los efectos que su degradación podría causar en otros derechos de las personas, como la salud, la vida o la integridad personal, sino por su importancia para los demás organismos vivos con quienes se comparte el planeta, también merecedores de protección en sí mismos. En este sentido, la Corte advierte una tendencia a reconocer personería jurídica y, por ende, derechos a la naturaleza no solo en sentencias judiciales sino incluso en ordenamientos constitucionales…” .
Según lo expresado en esa opinión consultiva, los daños ambientales pueden afectar todos los derechos humanos, precisamente, porque el pleno disfrute de todos ellos depende de un medio propicio. Algunos de esos derechos son más susceptibles que otros a determinados tipos de daño ambiental, tal como el derecho a la vida, integridad personal, vida privada, salud, agua, alimentación, vivienda, participación en la vida cultural, derecho a la propiedad y el derecho a no ser desplazado forzadamente (véase el punto 66). En consecuencia, la Corte Interamericana de Derechos Humanos expuso una serie de obligaciones generales de los Estados en materia ambiental: 1) la obligación de prevención, 2) el principio de precaución, 3) obligación de cooperación, 4) obligaciones de procedimiento (garantizar el acceso a la información, al derecho de participación pública y a la justicia) (véase el punto 242). En relación con las dos primeras obligaciones, se referencian los siguientes apartados de interés:
“B.1 Obligación de prevención …128. En el ámbito del derecho ambiental el principio de prevención ha implicado que los Estados tienen la “responsabilidad de velar por que las actividades realizadas dentro de su jurisdicción o bajo su control no causen daños al medio ambiente de otros Estados o de zonas que estén fuera de los límites de la jurisdicción nacional”. Este principio fue establecido expresamente en las Declaraciones de Estocolmo y de Río sobre el medio ambiente y está vinculado a la obligación de debida diligencia internacional de no causar o permitir que se causen daños a otros Estados246 (supra párrs. 95 a 103).
129. El principio de prevención de daños ambientales forma parte del derecho internacional consuetudinario. Dicha protección no solo abarca la tierra, el agua y la atmósfera, sino que incluye a la flora y la fauna. Específicamente en relación con los deberes de los Estados respecto al mar, la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, establece que “[l]os Estados tienen la obligación de proteger y preservar el medio. marino”, e impone una obligación específica de prevenir, reducir y controlar la contaminación del medio marino. En el mismo sentido, lo establece el Convenio de Cartagena referido por Colombia en su solicitud…
…132. En relación con las aguas marítimas, la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar establece una obligación general de “proteger y preservar el medio marino”, sin limitar su ámbito de aplicación…
…137. Por tanto, desde el punto de vista de las normas ambientales internacionales, existe concenso en que la obligación de prevención requiere un determinado nivel en los efectos del daño.
138. Al mismo tiempo, en el ámbito de los derechos humanos, la Corte Interamericana ha señalado que la Convención Americana no puede ser interpretada de manera que impida al Estado emitir cualquier tipo de concesión para la exploración o extracción de recursos naturales. En este sentido, ha indicado que el nivel aceptable de impacto, demostrado a través de los estudios de impacto ambiental, que permitiría al Estado otorgar una concesión en un territorio indígena puede diferir en cada caso, sin que sea permisible en ningún caso negar la capacidad de los miembros de los pueblos indígenas y tribales a su propia supervivencia…
…140. En virtud de todo lo anterior, la Corte concluye que los Estados deben tomar medidas para prevenir el daño significativo al medio ambiente, dentro o fuera de su territorio. Para esta Corte, cualquier daño al medio ambiente que pueda conllevar una violación de los derechos a la vida o a la integridad personal, conforme al contenido y alcance de dichos derechos que fue definido previamente (supra párrs. 108 a 114), debe ser considerado como un daño significativo. La existencia de un daño significativo en estos términos es algo que deberá determinarse en cada caso concreto, con atención a las circunstancias particulares del mismo…
…142. De igual manera, en virtud del deber de prevención en derecho ambiental, los Estados están obligados a usar todos los medios a su alcance con el fin de evitar que las actividades que se lleven a cabo bajo su jurisdicción, causen daños significativos al medio ambiente (supra párrs. 127 a 140). Esta obligación debe cumplirse bajo un estándar de debida diligencia, el cual debe ser el apropiado y proporcional al grado de riesgo de daño ambiental. De esta forma, las medidas que un Estado deba adoptar para la conservación de ecosistemas frágiles serán mayores y distintas a las que corresponda adoptar frente al riesgo de daño ambiental de otros componentes del medio ambiente. Asimismo, las medidas para cumplir con este estándar puede variar con el tiempo, por ejemplo, en base a descubrimientos científicos o nuevas tecnologías. No obstante, la existencia de esta obligación no depende del nivel de desarrollo, es decir, la obligación de prevención aplica por igual a Estados desarrollados como a aquellos en vías de desarrollo…”.
Sin pretender realizar un desglose exhaustivo de las medidas más apropiadas para prevenir este tipo de daños y la afectación de los derechos humanos, la CIDH estableció en los puntos 144 y 145 de esta opinión consultiva, obligaciones mínimas que considera los Estados deben adoptar, y, por consiguiente, deben: “i) regular; ii) supervisar y fiscalizar; iii) requerir y aprobar estudios de impacto ambiental; iv) establecer un plan de contingencia, y v) mitigar en casos de ocurrencia de daño ambiental.” Así lo reafirma en los siguientes puntos:
“160…esta Corte considera que, al determinarse que una actividad implica un riesgo de daño significativo, es obligatorio la realización de un estudio de impacto ambiental. Dicha determinación inicial, puede hacerse, por ejemplo, mediante un estudio inicial de impacto ambiental o porque la legislación interna o alguna otra norma precise actividades que obligatoriamente requieran la realización de un estudio de impacto ambiental. En cualquier caso, la obligación de realizar un estudio de impacto ambiental cuando hay riesgo de daño significativo es independiente de si se trate de un proyecto realizado directamente por el Estado o por personas privadas.
161. La Corte ya ha señalado que los estudios de impacto ambiental deben realizarse conforme a los estándares internacionales y buenas prácticas al respecto. En este sentido, ha señalado ciertas condiciones que deben cumplir dichos estudios de impacto ambiental.
162. El estudio de impacto ambiental debe ser concluido de manera previa a la realización de la actividad o antes del otorgamiento de los permisos necesarios para su realización. El Estado debe garantizar que no se emprenda ninguna actividad relacionada con la ejecución del proyecto hasta que el estudio de impacto ambiental sea aprobado por la autoridad estatal competente. La realización del estudio ambiental en las etapas iniciales de discusión del proyecto permite que realmente se exploren alternativas a la propuesta y que estas puedan ser tomadas en cuenta. Preferiblemente, los estudios de impacto ambiental deben comenzar antes que la ubicación y diseño de los proyectos estén decididas, para evitar pérdidas económicas en caso que sea necesaria una modificación. En casos en que la autorización para realizar la actividad, concesión o licencia ya ha sido otorgada, sin haberse realizado un estudio de impacto ambiental, este debe concluirse antes de la ejecución del proyecto…
…170. El contenido de los estudios de impacto ambiental dependerá de las circunstancias específicas de cada caso y el nivel de riesgo que implica la actividad propuesta. La Corte Internacional de Justicia y la Comisión de Derecho Internacional han señalado que cada Estado debe determinar en su legislación el contenido de los estudios de impacto ambiental requerido en cada caso. La Corte Interamericana estima que los Estados deben determinar y precisar, mediante legislación o mediante el proceso de autorización del proyecto, el contenido específico que se requiere para el estudio de impacto ambiental, tomando en cuenta la naturaleza y magnitud del proyecto y la posibilidad de impacto que tendría en el medio ambiente…
…174. A efectos de garantizar los derechos a la vida e integridad, los Estados tienen la obligación de prevenir daños ambientales significativos, dentro o fuera de su territorio, de conformidad con lo expuesto en los párrafos 127 a 173 de esta Opinión. A efectos de cumplir con esta obligación los Estados deben: (i) regular las actividades que puedan causar un daño significativo al medio ambiente, con el propósito de disminuir el riesgo a los derechos humanos, de conformidad con lo señalado en los párrafos 146 a 151 de esta Opinión; (ii) supervisar y fiscalizar actividades bajo su jurisdicción que puedan producir un daño significativo al medio ambiente, para lo cual deben poner en práctica mecanismos adecuados e independientes de supervisión y rendición de cuentas, entre los cuales se incluyan tanto medidas preventivas como medidas de sanción y reparación, de conformidad con lo señalado en los párrafos 152 a 155 de esta Opinión; (iii) exigir la realización de un estudio de impacto ambiental cuando exista riesgo de daño significativo al medio ambiente, independientemente que la actividad o proyecto sea realizado por un Estado o por personas privadas.
Estos estudios deben realizarse de manera previa, por entidades independientes bajo la supervisión del Estado, abarcar el impacto acumulado, respetar las tradiciones y cultura de pueblos indígenas que podrían verse afectados y su contenido debe ser determinado y precisado mediante legislación o en el marco del proceso de autorización del proyecto, tomando en cuenta la naturaleza y magnitud del proyecto y la posibilidad de impacto que tendría en el medio ambiente, de conformidad con lo señalado en los párrafos 156 a 170 de esta Opinión; (iv) establecer un plan de contingencia, a efecto de disponer de medidas de seguridad y procedimientos para minimizar la posibilidad de grandes accidentes ambientales, de conformidad con el párrafo 171 de esta Opinión, y (v) mitigar el daño ambiental significativo, inclusive cuando hubiera ocurrido a pesar de acciones preventivas del Estado, utilizando la mejor tecnología y ciencia disponible, de conformidad con el párrafo 172 de esta Opinión.
B.2 Principio de Precaución …180. Sin perjuicio de lo anterior, la obligación general de garantizar los derechos a la vida y a la integridad personal implica que los Estados deben actuar diligentemente para prevenir afectaciones a estos derechos (supra párr. 118). Asimismo, al interpretar la Convención como ha sido solicitado en este caso, debe siempre buscarse el “mejor ángulo” para la protección de la persona (supra párr. 41). Por tanto, esta Corte entiende que, los Estados deben actuar conforme al principio de precaución, a efectos de la protección del derecho a la vida y a la integridad personal, en casos donde haya indicadores plausibles que una actividad podría acarrear daños graves e irreversibles al medio ambiente, aún en ausencia de certeza científica. Por tanto, los Estados deben actuar con la debida cautela para prevenir el posible daño. En efecto, en el contexto de la protección de los derechos a la vida y a la integridad personal, la Corte considera que los Estados deben actuar conforme al principio de precaución, por lo cual, aún en ausencia de certeza científica, deben adoptar las medidas que sean “eficaces” para prevenir un daño grave o irreversible”.
En esa misma línea expuesta por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, en lo relativo a la materia objeto de estudio, dispone en los ordinales 61 y 62 lo siguiente:
“Artículo 61 Conservación de los recursos vivos 1. El Estado ribereño determinará la captura permisible de los recursos vivos en su zona económica exclusiva.
2. El Estado ribereño, teniendo en cuenta los datos científicos más fidedignos de que disponga, asegurará, mediante medidas adecuadas de conservación y administración, que la preservación de los recursos vivos de su zona económica exclusiva no se vea amenazada por un exceso de explotación. El Estado ribereño y las organizaciones internacionales competentes, sean subregionales, regionales o mundiales, cooperarán, según proceda, con este fin.
3. Tales medidas tendrán asimismo la finalidad de preservar o restablecer las poblaciones de las especies capturadas a niveles que puedan producir el máximo rendimiento sostenible con arreglo a los factores ambientales y económicos pertinentes, incluidas las necesidades económicas de las comunidades pesqueras ribereñas y las necesidades especiales de los Estados en desarrollo, y teniendo en cuenta las modalidades de la pesca, la interdependencia de las poblaciones y cualesquiera otros estándares mínimos internacionales generalmente recomendados, sean subregionales, regionales o mundiales.
4. Al tomar tales medidas, el Estado ribereño tendrá en cuenta sus efectos sobre las especies asociadas con las especies capturadas o dependientes de ellas, con miras a preservar o restablecer las poblaciones de tales especies asociadas o dependientes por encima de los niveles en que su reproducción pueda verse gravemente amenazada.
5. Periódicamente se aportarán o intercambiarán la información científica disponible, las estadísticas sobre captura y esfuerzos de pesca y otros datos pertinentes para la conservación de las poblaciones de peces, por conducto de las organizaciones internacionales competentes, sean subregionales, regionales o mundiales, según proceda, y con la participación de todos los Estados interesados, incluidos aquellos cuyos nacionales estén autorizados a pescar en la zona económica exclusiva ”.
“Artículo 62 Utilización de los recursos vivos 1. El Estado ribereño promoverá el objetivo de la utilización óptima de los recursos vivos en la zona económica exclusiva, sin perjuicio del artículo 61.
2. El Estado ribereño determinará su capacidad de capturar los recursos vivos de la zona económica exclusiva. Cuando el Estado ribereño no tenga capacidad para explotar toda la captura permisible, dará acceso a otros Estados al excedente de la captura permisible, mediante acuerdos u otros arreglos y de conformidad con las modalidades, condiciones y leyes y reglamentos a que se refiere el párrafo 4, teniendo especialmente en cuenta los artículos 69 y 70, sobre todo en relación con los Estados en desarrollo que en ellos se mencionan.
3. Al dar a otros Estados acceso a su zona económica exclusiva en virtud de este artículo, el Estado ribereño tendrá en cuenta todos los factores pertinentes, incluidos, entre otros, la importancia de los recursos vivos de la zona para la economía del Estado ribereño interesado y para sus demás intereses nacionales, las disposiciones de los artículos 69 y 70, las necesidades de los Estados en desarrollo de la subregión o región con respecto a las capturas de parte de los excedentes, y la necesidad de reducir al mínimo la perturbación económica de los Estados cuyos nacionales hayan pescado habitualmente en la zona o hayan hecho esfuerzos sustanciales de investigación e identificación de las poblaciones.
4. Los nacionales de otros Estados que pesquen en la zona económica exclusiva observarán las medidas de conservación y las demás modalidades y condiciones establecidas en las leyes y reglamentos del Estado ribereño. Estas leyes y reglamentos estarán en consonancia con esta Convención y podrán referirse, entre otras, a las siguientes cuestiones:
5. Los Estados ribereños darán a conocer debidamente las leyes y reglamentos en materia de conservación y administración”. En atención a ello y otra normativa convencional en sentido similar, se ha concebido la existencia del principio de pesca responsable, que obliga a los Estados a ajustar su legislación y políticas públicas a ese conjunto de principios, valores y normas en constante evolución, dada la finalidad proteccionista y conservacionista de la normativa referida, en el marco de la cual el ser humano asume responsabilidad por la supervivencia y calidad de vida de las generaciones futuras, así como por garantizar un desarrollo sostenible, democrático y solidario. Es decir, el marco normativo alude a un principio de pesca responsable, que no implica necesariamente una prohibición absoluta, sino que atiende a la utilización sostenible de los recursos pesqueros de manera armónica con el ambiente, así como el uso de prácticas de captura y acuicultura que no dañen los ecosistemas, los recursos o su calidad; conforme a lo ya indicado por la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo o Declaración de Río, la cual literalmente indica: “Principio 15.- Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades.
Cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente”. Tal como lo ha indicado este Tribunal en reiteradas ocasiones y lo supra citado, el principio rector de prevención se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas precautorias para evitar contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible –o una duda al respecto-, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate. Lo anterior, por cuanto toda actividad del ser humano impacta en el ambiente, de ahí que, si el daño que se produce no es grave o irreversible, pues precisamente para ello se han adoptado medidas de mitigación, no toda actividad debe resultar prohibida.
Tal como lo advirtió esta Sala en la sentencia n.° 2004-10484, el Estado está obligado a “propiciar un uso sustentable de los recursos naturales, logrando con ello que el país pueda desarrollarse económicamente, sin comprometer la integridad del medio ambiente”. Para ello es ineludible que cada Estado emita las regulaciones relativas a la exploración, explotación, conservación y administración de los recursos naturales en los mares adyacentes a su territorio, en las millas respecto de las cuales ejerce su soberanía.
En ese sentido, el decreto impugnado constituye un ordenamiento para el aprovechamiento del atún y especies afines en la zona económica exclusiva del océano Pacífico costarricense, que lo delimita en las siguientes áreas:
“a) Un polígono costero que parte de las 12 millas náuticas y hasta las 40 millas náuticas, a partir y a lo largo, de la línea de costa del Océano Pacífico Costarricense.
Para tales efectos, según los ordinales 4 y 6 de esa misma normativa, se permite en el área comprendida en ese artículo 2, inciso a), la pesca comercial a mediana escala, pesca comercial avanzada, la pesca turística, la pesca comercial semi industrial, y la pesca deportiva, con las respectivas licencias de pesca. En el área comprendida en el artículo 2, incisos c) y d), se permite únicamente la pesca comercial avanzada que utilicen como arte de pesca el palangre con línea madre de monofilamento, la pesca con caña, curricán, cuerda de mano, siempre y cuando se utilice anzuelo circular. Empero, se prohíbe, en principio, la pesca de atún con red de cerco en los incisos a), b), c) y d) del artículo 2 (véase el numeral 7 de este decreto). Y se indica, en principio, precisamente porque las normas aquí impugnadas establecen la siguiente excepción:
“Artículo 13.-La Junta Directiva del Incopesca podrá otorgar excepcionalmente una autorización de pesca a determinadas embarcaciones atuneras con red de cerco, para que puedan ingresar al área descrita en el Artículo 2 inciso c), del presente Decreto; con el objeto de satisfacer el volumen faltante de atún capturado en aguas nacionales, necesaria para la operación de la industria atunera nacional, para lo cual el representante legal de dicha industria deberá remitir nota de solicitud ante la Junta Directiva del Incopesca. Adicionalmente deberá presentar declaración jurada, en la cual se determine el faltante de atún para procesamiento con base en los inventarios de atún existentes en la planta y los requerimientos de producto para la comercialización.
La autorización se otorgará en un plazo máximo de diez días hábiles, en respuesta a la solicitud expresa de la industria procesadora de atún, por razones que sean justificadas, productiva y económicamente, demostrando la necesidad de abastecimiento de atún capturado en aguas nacionales para ser utilizado como materia prima para la industria atunera nacional.” “Artículo 14.-El otorgamiento de licencias de pesca de atún con red de cerco de bandera extranjera, se dará a aquellas embarcaciones que descarguen la totalidad de sus capturas, con el objeto de satisfacer la demanda de atún capturado en aguas nacionales para ser utilizado como materia por la industria atunera procesadora nacional, bajo condiciones de competitividad de mercado”.
Lo anterior, debe ser referenciado, necesariamente, con lo dispuesto en el artículo 20 y el transitorio 3 de esa misma normativa que disponen:
“Artículo 20 .- El Estado realizará un proceso de ordenamiento pesquero, el cual será liderado por el Incopesca con el apoyo del MAG y MINAE, en el marco del Ordenamiento Espacial Marino que se defina.
Los objetivos y principios del presente Decreto Ejecutivo serán evaluados cada dos años, a partir de la entrada en vigencia del presente Decreto. Asimismo, el Incopesca informará cada seis meses a la Presidencia de la República y al MAG sobre los avances de cumplimiento de las disposiciones contempladas en esta norma. La evaluación y los informes permitirán valorar la efectiva implementación este Decreto, con el fin de realizar los ajustes necesarios del ordenamiento pesquero que se implementas y así aprovechar de forma sostenible y responsable los recursos pesqueros de la Zona Económica Exclusiva del Océano Pacífico Costarricense.” “Transitorio 3º- Para los efectos de cumplir lo establecido en los Artículos 13 y 14 del presente Decreto, el Incopesca elaborará en coordinación con las instituciones competentes y representantes de la industria atunera nacional y del sector palangrero, un protocolo para determinar el desabasto de materia prima de origen nacional para la industria atunera nacional en un plazo de dos meses a partir de la entrada en vigencia del presente Decreto”.
Asimismo, conforme esas disposiciones de actualización y regulación supra citadas, mediante acuerdo AJDIP/567-2019 del 5 de diciembre de 2019, el INCOPESCA estableció un límite máximo de captura y procedimiento para el otorgamiento de licencias de pesca para embarcaciones de bandera extranjera con red de cerco para captura atún aleta amarilla en la zona económica exclusiva del océano pacífico costarricense. Actualmente, el artículo 4 de ese acuerdo dispone que, una vez que se hubiese completado el total de 8586 TM permitidas para completar el abasto de atún a la industria procesadora nacional, debe suspenderse por el resto del año el otorgamiento de este tipo de licencias. Tal acuerdo se sustentó en el oficio DGT-190-2019, de fecha 02/12/2019, mediante el cual el Director General Técnico a.i. de INCOPESCA emitió un criterio técnico-científico, que incluye un análisis de los informes de la Comisión Interamericana del Atún Tropical (CIAT), del estado de las poblaciones de los atunes y especies afines del océano Pacifico Oriental y la explicación sobre la metodología de cálculo para la definición de la cantidad de volumen óptimo anual a extraer atún aleta amarilla por barcos atuneros cerqueros en la Zona Económica Exclusiva del Pacifico Costarricense, realizado con base en lo dispuesto en artículo 5 inciso g) de la Ley de Creación de INCOPESCA, que indica lo siguiente:
“ARTICULO 5.- El Instituto tendrá las siguientes atribuciones:
… g) Previo estudio de los recursos marinos existentes. Establecer el número de licencias y sus regulaciones, así como las limitaciones técnicas que se han de imponer a éstas…”.
A partir de lo anterior, se evidencia que, ciertamente las normas impugnadas son una excepción a la regla general que prohíbe la utilización de esa técnica de pesca en todos los polígonos señalados; sin embargo, únicamente lo autoriza en el polígono del inciso c) del artículo 2, y cuando se produzca un desabastecimiento del volumen de atún como materia prima en el mercado nacional, lo cual debe quedar debidamente acreditado de previo al otorgamiento de las licencias. Lo anterior, tiene como fin resguardar un sector importante de la economía de nuestro país que genera miles de empleos directos e indirectos, generación y distribución de riqueza y divisas para el país y el respectivo pago en seguridad social. Además, el decreto en cuestión lo autoriza de forma limitada y temporal, de manera que serían únicamente algunas pocas embarcaciones y hasta alcanzar la captura fijada bajo criterios técnicos.
Adviértase, por ejemplo, que en la sentencia n.° 2017-11405, este Tribunal señaló lo siguiente: “…que la capacidad pesquera del país se determina mediante todo un procedimiento, reconociéndosele a Costa Rica, durante la sexagésima reunión de la CIAT, una capacidad de pesca de atún de cerco de 9364 metros cúbicos utilizables por embarcaciones de red cerco. No dándose en esta acción argumentos ni hechos concretos que lleguen a determinar que se está excediendo dicha capacidad.” De hecho, según se tuvo por acreditado en este expediente, desde el año 2014 esta excepción no ha sido aplicada. En ese sentido, en el sub examine debe ponderarse no solo la protección ambiental reclamada por el accionante, sino la adecuada distribución de la riqueza establecida en el mismo artículo 50 constitucional y la protección especial que el Estado debe a las poblaciones más vulnerables, tal como las que dependen de esa actividad.
De ahí que deben ser valorados todos los escenarios posibles y adoptar las medidas menos lesivas para todas las partes y los derechos involucrados. Esta situación fue advertida por este Tribunal en otras ocasiones en el caso de la pesca de atún con red de cerco, tal como en la sentencia n.° 2017-9973 de las 11:00 horas del 28 de junio de 2017, que indica:
“…Ha de notar, que a la base de los reparos de constitucionalidad que plantea el accionante, está el error de considerar la norma en cuestión aislada del resto del ordenamiento jurídico. En efecto, la Ley de Pesca y Acuicultura, tiene como finalidad someter la actividad de pesca a un régimen jurídico que asegure la conservación y protección de los recursos hidrobiológicos, por medio del desarrollo sostenible de esos recursos, lo que incluye las pesquerías, a y como lo hace ver la Procuraduría General de la República en su informe, la finalidad última que persigue dicha ley es asegurar un uso razonable y sustentable de los recursos existentes en sus mares jurisdiccionales, incluyendo la Zona económica Exclusiva de país. Esto se desprende claramente del artículo 1, de la ley, que en forma expresa obliga al Estado a asegurar la conservación, protección y el desarrollo sostenible de los recursos hidrobiológicos.
En el artículo 8. se establece que la pesca debe practicarse sin producir daños irreparables a los ecosistemas y en equilibrio con los derechos de navegación de las embarcaciones. Asimismo, conforme al artículo 5, inciso h), de la Ley del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, el ejercicio de la pesca, en aguas jurisdiccionales, está sometido a la previa licencia o permiso de parte de la autoridad competente. Además, de acuerdo con el inciso g), de ese mismo numeral 5, las licencias de pesca deben otorgarse sobre bases técnicas; es decir, que de previo debe realizarse un estudio sobre los recursos marinos existentes. En el caso de la actividad de pesca de atún, que es el caso sobre el que versa esta acción, la Ley de Pesca y Acuicultura le dedica un régimen especial, ya que, conforme al artículo -9, su ejercicio o práctica requiere una licencia de pesca expedida, exclusivamente, al efecto.
Todo lo anterior, implica que para practicar la pesca del atún en las aguas jurisdicciones de Costa Rica, se requiere una licencia particularmente expedida para esa actividad. Esta licencia tiene, en principio, una vigencia de sesenta días naturales contados desde la fecha de expedición… Esta doctrina del Derecho del Mar es coincidente con lo dispuesto en el artículo 6. de la Constitución Política, en el que se establece que Costa Rica tiene un derecho soberano a proteger, conservar y explotar, con exclusividad, todos los recursos y riquezas naturales en los mares adyacentes en una extensión de doscientas millas a partir de la línea de baja mar a lo largo de sus costas…Pero, el Derecho del Mar, también impone al Estado un deber en relación con la conservación de los recursos de su Zona Económica Exclusiva. En este sentido, en el artículo 61 de la Convención de Derecho del Mar, está la obligación de los Estados ribereños de determinar la captura permisible de los recursos vivos en su Zona Económica Exclusiva, con fundamento en los datos científicos más fidedignos de que se disponga y asegurando la preservación de los recursos.
Además, ese mismo artículo convencional, impone al Estado el deber de utilizar no solo información fidedigna, sino actualizada del estado real y vigente de los recursos naturales de su Zona Económica Exclusiva, lo que incluye, claro está, las pesquerías de atún. De modo que en forma expresa, el Derecho del Mar impone al Estado de Costa Rica un deber de determinar la captura permisible en su zona económica exclusiva, con base en criterios técnicos, fidedignos y actualizados para asegurar la conservación y restablecimientos de las especies sujetas a pesca, incluyendo el atún. Esto mismo, debe entenderse, está implícito en el artículo 6, de la Constitución Política, toda vez que una explotación excesiva o irracional de esos recursos, constituiría una violación de los derechos de soberanía y. por ende, una afectación ilegitima de los recursos naturales, lo que resulta contrario al contenido del artículo 6, de cita…
La expedición irrestricta de licencias de pesca de atún, que no se fundamente en criterios o estudios técnicos, fidedignos y actualizados, sería un quebranto del deber del Estado de proteger los recursos naturales y del derecho de toca persona a que se protejan los recursos naturales, lo cual no puede entenderse como permitido por el artículo 55, de la Ley de Pesca y Acuicultura, ya que este debe ser integrado con los principios y normas del Derecho Constitucional y del Derecho del Mar, en el sentido de que el número de licencias de pesca que se expiden debe ser proporcional y tener fundamento en los estudios técnicos que se hayan realizado. Además, dicho artículo debe ser entendido en forma sistemática con el resto de la ley, específicamente, con su artículo 5.g), que estipula, como una competencia del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, establecer el número de licencias de pesca y sus regulaciones y limitaciones técnicas, con funda liento en estudios de los recursos marinos existentes.
En este mismo sentido, el instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, debe establecer las limitaciones técnicas a las que puedan estar sujetas las embarcaciones autorizadas para realizar su faena de pesca durante la prórroga que, eventualmente, se les expida. Puesto que, aun cuando la Convención de Derecho del Mar y el artículo 6 de la Constitución Política, otorgan al Estado el derecho a aprovechar, efectivamente, los recursos de la Zona Económica Exclusiva, también es cierto que el Estado tiene el deber de garantizar su utilización óptima, según lo previsto en el artículo de la Convención de Derecho del Mar”. (El énfasis no es del original.)
Conforme todo lo expuesto, este Tribunal considera que las normas impugnadas resultan razonables, por cuanto si bien constituyen una excepción a la prohibición en general de la pesca de atún en el polígono del inciso c) del artículo 2 de ese decreto, lo cierto es que se fundamenta en una eventual necesidad social y económica de un sector sensible de la población, que debe ser acreditada de previo, y que resulta acorde con el principio de un desarrollo sostenible. Por otro lado, tales disposiciones, al momento de su aplicación, no están exentas de lo dispuesto en el resto del ordenamiento jurídico ambiental. Su aplicación debe ser integrada y sistemática, de manera que, debe existir un criterio técnico-científico previo a la autorización de cualquier licencia que sea otorgada, en el que se analice no solo la necesidad de la industria apuntada, sino el eventual impacto sobre la biodiversidad que se encuentra en esa zona, pues tal como lo advirtió este Tribunal en el precedente supra citado, la expedición irrestricta de licencias de pesca de atún, que no se fundamente en criterios o estudios técnicos, fidedignos y actualizados, sería un quebranto del deber del Estado de proteger los recursos naturales y del derecho de toda persona a que se protejan los recursos naturales, lo cual no puede entenderse como permitido por los artículos impugnados, ya que estos deben ser integrados con los principios y normas del Derecho Constitucional y del Derecho del Mar, en el sentido de que, debe demostrarse previamente, mediante los estudios técnicos necesarios, la necesidad invocada de la excepción, la no afectación grave e irreversible de los recursos marinos en esa zona, otorgar el número de licencias de pesca que sea proporcional y por el plazo estrictamente necesario.
IV.Por consiguiente, este Tribunal considera que las normas impugnadas no presentan los vicios de inconstitucionalidad que plantea el accionante, y su contenido será conforme con los principios y valores que informan el Derecho de la Constitución y con el contenido del Derecho del Mar, siempre y cuando se interprete que es válido otorgar las licencias ahí establecidas, si así ha sido justificado previamente mediante estudios técnico-científicos, fidedignos y actuales.
Por tanto:
Por mayoría se declara SIN lugar la acción, siempre y cuando se interprete que es válido otorgar las licencias, si hay estudios técnico-científicos, fidedignos y actuales. Los Magistrados Cruz Castro y Rueda Leal salvan el voto y declaran con lugar la acción. La Magistrada Garro Vargas salva el voto y declara con lugar la acción por razones diferentes. Reséñese este pronunciamiento en el Diario Oficial La Gaceta y publíquese íntegramente en el Boletín Judicial. Comuníquese al Poder Ejecutivo. Notifíquese.- Fernando Castillo V.
Fernando Cruz C. Paul Rueda L.
Nancy Hernández L. Luis Fdo. Salazar A.
Jorge Araya G. Anamari Garro V.
Los Magistrados Cruz Castro y Rueda Leal salvan el voto y declaran con lugar la acción.- Conforme a las razones que se exponen a continuación, consideramos que esta acción debe ser declarada con lugar.
A. En general sobre el decreto impugnado: Decreto Ejecutivo N.° 38681 de 9 de octubre de 2014 “Ordenamiento para el Aprovechamiento de Atún y Especies Afines en la Zona Económica Exclusiva del Océano Pacífico Costarricense”.- Conforme a las potestades del Estado, particularmente las que le otorgan los artículos 61 y 62 de la Convención de Derecho del Mar, este puede establecer un ordenamiento y zonificación de su zona económica exclusiva para fines de exploración, explotación, conservación y administración de los recursos naturales. Así, el decreto realiza un ordenamiento de la Zona Económica Exclusiva de Costa Rica para el aprovechamiento racional del atún. Crea cuatro polígonos (artículo 2) en los que se prohíbe la pesca de atún con redes de cerco (artículo 7) y además, impone restricciones a la pesca en cada una de ellas:
En el polígono A (costero) y B (amortiguamiento) se permite la pesca comercial de mediana y avanzada escala, la pesca turística y deportiva, así como la pesca semiindustrial.
En el polígono C (oceánico) se permite la pesca comercial avanzada, la pesca de atún con caña, curricán y cuerda de mano; y en caso excepcional (aspecto impugnado en esta acción) mediante autorización del INCOPESCA podrían ingresar a pescar embarcaciones atuneras con redes de cerco con el único objetivo de abastecer el faltante de atún capturado en aguas nacionales necesario para la operación de la industria atunera nacional.
En el polígono D (especial) se encuentra permitida la pesca comercial avanzada y la pesca de atún con caña, curricán y cuerda de mano.
Por su parte, los artículos 13 y 14 del Decreto impugnados, permiten la pesca con cerco en el polígono oceánico (polígono C), como una excepción a la prohibición, en caso de que se determine un faltante de atún para la industria atunera nacional. Estableciéndose, en el artículo 14 que, los barcos de bandera extranjera también pueden faenar con red de cerco en el polígono oceánico, de forma excepcional, a condición de que entreguen esa carga en puerto nacional para aprovechamiento de la industria atunera nacional. Estas son justamente las dos normas que se impugnan en esta acción. El artículo 13 impugnado establece que:
-La Junta Directiva del Incopesca podrá otorgar excepcionalmente una autorización de pesca, -A determinadas embarcaciones atuneras con red de cerco, -Para que puedan ingresar al área restringida, -Con el objeto de satisfacer el volumen faltante de atún capturado en aguas nacionales, necesaria para la operación de la industria atunera nacional, -El representante legal de dicha industria deberá remitir nota de solicitud ante la Junta Directiva del Incopesca, con una declaración jurada donde conste el faltante de atún.
-Incopesca tendrá un plazo máximo de 10 días hábiles para dar respuesta a tal solicitud.
Luego, el artículo 14 condiciona tal autorización a las embarcaciones de bandera extranjera a que descarguen la totalidad de sus capturas para ser utilizado como materia por la industria atunera procesadora nacional.
B. El accionante considera que, permitir la medida excepcional que está en los artículos 13 y 14 impugnados, contrapone el interés de la industria atunera nacional con intereses de la colectividad. Considera que es inconstitucional permitir esta excepcionalidad por desabasto sin estudios científicos que demuestren que no existirá una afectación al ambiente por permitir un arte de pesca arrasador en un área biológicamente protegida. La Procuraduría General de la República conforme al más reciente criterio expresado, considera que, aunque los artículos 13 y 14 del Decreto Ejecutivo impugnado constituyen también un desarrollo válido del régimen de tutela del derecho soberano de Costa Rica a utilizar el recurso atunero de su Zona Económica Exclusiva, lo cierto es que a la luz de los votos N. ° 9973-2017 y N.° 11405-2017, la autorización excepcional, prevista en el artículo 13, que permitiría a las embarcaciones atuneras con red de cerco, que puedan ingresar al área descrita en el polígono oceánico, debe fundamentarse en estudios técnicos y científicos, fidedignos y actualizados que permitan asegurar que se han tomado las medidas adecuadas de conservación y administración a efecto de que la preservación de los recursos vivos de su zona económica exclusiva no se vea amenazada por un exceso de explotación.
Así, considera la Procuraduría que, lo procedente es realizar una interpretación conforme del artículo 13 del Decreto Ejecutivo N.° 38681 de tal forma que se comprenda que para el otorgamiento de tales autorizaciones, la Junta Directiva del INCOPESCA debe contar con estudios técnicos y científicos, fidedignos y actualizados que permitan asegurar que se han tomado las medidas adecuadas de conservación y administración a efectos de que la preservación de los recursos vivos de su zona económica exclusiva no se vea amenazada por un exceso de explotación por el eventual otorgamiento de tales autorizaciones. Además porque esos estudios permitirán establecer el plazo por el cual puede otorgarse la autorización. Por su parte, el Ministro de Agricultura y Ganadería considera que no existe mérito para declarar la inconstitucionalidad de los artículos 13 y 14 del Decreto en cuestión. Indica que, esas disposiciones implican que a título de excepción, se puede permitir la pesca con red de cerco dentro del polígono oceánico, garantizando la seguridad alimentaria en nuestro país, en aras de aprovechar su recurso atunero para la satisfacción de la necesidad del consumo de su población.
Además, INCOPESCA establecerá un protocolo técnico para determinar la existencia o no de una situación de desabasto. Así que, las disposiciones de los artículos 13 y 14 del Decreto de Aprovechamiento responde a una tutela legítima del derecho soberano del Estado de procurar el aprovechamiento racional de los recursos atuneros en la Zona Económica Exclusiva y por otro lado, son conformes con los principios de razonabilidad y proporcionalidad, su eficacia depende de que concurran criterios científicos y técnicos para declarar mediante un protocolo el desabasto de atún en la industria nacional. Posición que es apoyada por el Presidente Ejecutivo del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura cuando indica que, la medida de excepción contenida en las normas impugnadas, se puede autorizar previo cumplimiento de una serie de condiciones que garantizan que no se comprometa la sostenibilidad de los ecosistemas y el desarrollo de las zonas costeras, dentro del cual se asegura la generación de empleo para los pobladores de las zonas costeras como Puntarenas, cuyo trabajo depende de la operación de las industrias que están principalmente en dicha zona.
Así que, el decreto no viola el artículo 7 y 21 constitucionales por cuanto, garantiza la seguridad alimentaria y la protección del ambiente por medio de un desarrollo sostenible de las actividades pesqueras. Con una posición diferente a los anteriores informes, el Ministro de Ambiente y Energía inicialmente expuso el criterio de la Dirección de Gestión de la Calidad Ambiental (DIGECA), indicando que, los artículos 13 y 14 impugnados son “portillos abiertos” que pueden llevar a la sobreexplotación del recurso marino (tanto por empresas nacionales como extranjeras), ya que según esos artículos, la prohibición del uso de las redes de cerco (en los polígonos establecidos para la protección) podría exceptuarse cuando haya un desabastecimiento de atún. Considera que, aún cuando en esos artículos se indica que deberá presentar declaración jurada, entra en conflicto el interés de protección del recurso con el de abastecimiento de la industria atunera nacional, ya que al permitir ese tipo de pesca con red de cerco se limita la recuperación de los recursos marinos en las zonas de exclusión, que justamente se crearon para eso.
Además, de los artículos impugnados no se refleja la evidencia científica de la sostenibilidad de las poblaciones del atún, lo único que se pretende es el requerimiento del atún, pero no se está tomando en cuenta la sostenibilidad de este producto y su protección. Concluye que, no se encuentra una justificación técnica de peso para que se mantengan los artículos impugnados en los términos en que se encuentran actualmente, que con una excepción a la prohibición del uso de redes de cerco en los polígonos de restricción pesquera, siendo que esta excepción se contrapone al derecho fundamental establecido en el artículo 50 de la Constitución Política. Luego, en la vista oral realizada, la representante del Ministerio expresa que, el Decreto en su totalidad, lejos de significar un retroceso en la protección del ambiente, constituye la primera norma que plantea el ordenamiento pesquero y por ende un paso significativo en protección de los recursos en materia ambiental, en concordancia con los estipulado en el artículo 50 constitucional y por ende las normas impugnadas no violentan el principio de no regresión en materia ambiental.
Al respecto, consideramos que, en efecto, en protección de los principios derivados del derecho constitucional al ambiente, las normas impugnadas resultan inconstitucionales, conforme se explica a continuación.
En primer lugar.- Sustento científico para la prohibición pero NO hay sustento científico para la excepción: Conforme se observa, de la totalidad del Decreto en cuestión, se establece una prohibición general de la pesca con red de cerco en los polígonos costero, de amortiguamiento, oceánico y especial. Prohibición que encuentra sustento científico en la protección del recurso marino, tal como lo dice en mismo decreto en sus considerandos:
“1° “… a fin de proteger, conservar y explotar con exclusividad todos los recursos y riquezas naturales existentes en las aguas, el suelo y el subsuelo de esas zonas…” 2° “… asegurando la conservación y el uso sostenible a largo plazo de las poblaciones de túnidos y especies afines.” …
6° “… en razón de su objetivo de conservación de la diversidad biológica se deben establecer medidas que reduzcan el impacto de las pesquerías sobre las poblaciones de elasmobranquios, tiburones, tortugas, picudos y mamíferos marinos.” 7° “… corresponde al Incopesca dictar las medidas que normen y regulen el aprovechamiento de los recursos hidrobiológicos, de conformidad con la disponibilidad y conservación de los recursos pesqueros, pero en relación directa con las necesidades de desarrollo y sostenibilidad del sector pesquero costarricense, fundamentado en estudios científicos, técnicos, económicos o sociales.” 8° “Que las medidas de ordenamiento pesquero integradas a un ordenamiento espacial marino deben entenderse como disposiciones dinámicas, sustentadas en la mejor evidencia científica, la aplicación del principio precautorio y la necesidad de garantizar la sostenibilidad de los recursos y de los sectores productivos dependientes de éstos.” …
12° “… se hace necesario la presente medida de ordenación y la creación de un programa de investigación sobre atún y especies afines en Costa Rica.” …
14° “Que el establecimiento de medidas de ordenación establecidas en este Decreto, procuran mejorar los conocimientos sobre las pesquerías de atún y especies afines.” Lo anterior por cuanto, es de conocimiento científico que, la pesca de atún con cerco tiene un alto impacto sobre el recurso marino al producirse la muerte innecesaria de especies que no son el objetivo. Así, la prohibición de pesca de atún con cerco encuentra pleno sustento científico. Sin embargo, la excepción que se pretende establecer a esta prohibición (contenida en los artículos impugnados, art.13 y 14), no sólo no encuentra sustento científico, sino que, la evidencia técnica indica que autorizar la pesca de cerco en esta zona restringida puede causar un grave daño al ambiente.
La prohibición establecida para la protección del recurso marino queda sin sentido con la posibilidad de autorizar la pesca de atún con red de cerco en el polígono oceánico. Pese a que se afirme que se trata de una medida excepcional y temporal, ello no elimina la incerteza científica del posible impacto negativo en el ambiente. En cuanto a la temporalidad, nótese cómo la norma no indica plazo máximo alguna para esa excepción, pudiendo perpetuarse en el tiempo tal excepcionalidad. Siendo que no se exige respaldo científico alguno que asegure que dicha excepción de pescar con cerco no tendrá un impacto en la sostenibilidad del recurso y su protección. Lo único que se le exige al solicitante es una declaración jurada donde conste el faltante de atún, pero no hay exigencia científica sobre el impacto al ambiente, ni tiempo suficiente para que Incopesca lo analice, pues la norma indica que, luego de la solicitud, Incopesca cuenta con un plazo máximo de 10 días hábiles para dar respuesta a la solicitud.
El informe de la Procuraduría apoya la constatación de esta falta de sustento técnico para aprobar la excepción, cuando indica que, la autorización excepcional, prevista en el artículo 13 (y que permitiría a las embarcaciones atuneras con red de cerco, que puedan ingresar al área descrita en el polígono oceánico) se fundamente únicamente sobre consideraciones relativas a la necesidad de la industria nacional de atún. Sin embargo, es claro que cualquier decisión relativa al otorgamiento de autorizaciones de pesca, incluyendo aquella para que las embarcaciones puedan pescar en el polígono oceánico, debe fundamentarse en estudios técnicos y científicos, fidedignos y actualizados que permitan asegurar que se han tomado las medidas adecuadas de conservación y administración a efecto de que la preservación de los recursos vivos de su zona económica exclusiva no se vea amenazada por un exceso de explotación.
Aún cuando hubiese un desabastecimiento a nivel nacional, la opción de usar redes de cerco llevaría a agotar aún más el recurso. Además, este tipo de redes supone un riesgo de mortalidad incidental (por rompimiento de escamas) y riesgo de atrapar y dañar otras especies no objetivo (como los delfines). Siendo que, de los artículos no se está tomando en cuenta la sostenibilidad de este producto y su protección. Además, la pesca de atún de cerco en el polígono oceánico debe considerar la cercanía de esa área con el área marina de manejo Montes Submarinos y el Parque Nacional Isla del Coco. Permitir la pesca con cerco de atún, en una zona protegida, aunque se diga que es una medida excepcional, es razón suficiente para considerar que ello ocasionaría un grave daño ambiental por la forma per se en que se desarrolla la pesca de atún con redes de cerco, siendo que es una técnica arrasadora de otras especies marinas (tales como delfines) y limita la recuperación de los recursos marinos.
En segundo lugar.- El Decreto omite establecer la protección del ambiente en la autorización que permite las normas impugnadas: De las normas impugnadas (artículo 13 y 14) no se evidencia consideración alguna a la protección al ambiente como sustento para otorgar la autorización de pesca con red de cerco en la zona restringida. Antes bien, lo único que se indica es que, el objeto de tal autorización es “satisfacer el volumen faltante de atún capturado en aguas nacionales, necesaria para la operación de la industria atunera nacional” y que las razones del otorgamiento serán justificadas “productiva y económicamente” . Así se omite toda consideración a la variable ambiental. Si bien el transitorio tercero del Decreto impugnado indica que INCOPESCA elaborará un protocolo para determinar el desabasto de materia prima de origen nacional para la industria atunera nacional, es lo cierto que, para su elaboración se omite hacer referencia a las autoridades competentes en defensa del ambiente, o a representantes de agrupaciones que tengan como fin la protección del ambiente.
Siendo por demás que, para implementar esta excepcionalidad por desabasto, el protocolo no prevé estudios científicos que demuestren que no existirá una afectación al ambiente permitiendo un arte de pesca arrasador (como lo es la pesca de cerco) en un área biológicamente protegida (como son los polígonos). Además, se informa que dicho protocolo solo existe en versión de borrador. Por lo demás, no se puede dejar la protección ambiental en protocolo que no tiene la fuerza ni la estabilidad normativa como para asegurar que el derecho al ambiente sea obligatoriamente tomado en cuenta, como lo hubiera sido si la norma impugnada así lo estableciera expresamente. Finalmente, aunque se indicara en la vista oral, por parte del representante del Incopesca que, esta es una medida provisional, sujeta a un plazo de ocho años, y que vence en el año 2022, y aunque se informe que, a la fecha no se había otorgado ninguna autorización con fundamento en los artículos impugnados, es lo cierto que, el hecho de que no se hubieren otorgado hasta el momento tal tipo de autorizaciones no hace menos gravosa la ausencia de la variable ambiental en la consideración para el otorgamiento de tal autorización excepcional de pesca de cerco en una zona restringida; ni asegura tampoco que en los próximos meses se puedan otorgar en ausencia total de consideraciones de la variable ambiental.
En tercer lugar.- El principio precautorio (in dubio pro natura) obliga a mantener, sin excepciones, la prohibición impuesta para la protección del recurso marino: Corresponde al Estado velar por la explotación racional del recurso marino en armonía con el ambiente. También le atañe la obligación derivada del Derecho de la Constitución de proteger los recursos hidrobiológicos, concretamente, el deber de tutelar los inmensos espacios de mar territorial, la zona económica exclusiva y las aguas internas, así como la preservación del ambiente, el resguardo de los ecosistemas marinos y acuáticos en general, la protección de las especies de seres vivos que habiten dichos medios, prevenir la contaminación de los mares y aguas internas, y, con ello, garantizar medios de subsistencia dignos y suficientes para todos los habitantes, procurando un adecuado reparto de la riqueza y un uso sustentable de los recursos naturales con miras a un desarrollo del país sostenible, que no venga a comprometer de manera desproporcionada el derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
En virtud del principio precautorio que opera en materia de protección al derecho fundamental al ambiente, carece de sentido permitir excepciones a una regla impuesta para proteger el recurso marino. Prohibir la pesca de atún con cerco en cualquiera de los polígonos establecidos fue justamente una medida de ordenamiento para el aprovechamiento del atún y especies afines. Siendo un contrasentido, establecer una medida de protección (prohibir la pesca de atún con red de cerco) y por otro lado establecer una excepción a dicha medida (al permitir autorizaciones temporales para la pesca de atún con red de cerco). No existiendo suficiente evidencia técnica de que el medio establecido en las normas impugnadas (permitir excepcionalmente la pesca de atún con red de cerco en una zona protegida) sea el más idóneo y razonable para lograr el fin propuesto (evitar el desabastecimiento de la industria atunera nacional).
Nótese que se informa que, ante el desabastecimiento pueden implementarse otras medidas menos gravosas, tales como, satisfacer el faltante de atún fuera de los polígonos, pues fuera de ellos se permite usar la red de cerco. Tal como lo dice el Ministro de Ambiente en su informe original, si el interés es proteger la productividad nacional, se deben buscar otras alternativas viables como las que cita el accionante (la importación o la pesca con cerco fuera de los polígonos). Así, carece de razonabilidad técnica permitir una medida como la impugnada (permitir la pesca de atún con cerco en una zona protegida) cuando para satisfacer el fin en cuestión (abastecer la industria nacional de atún frente al desabastecimiento) se pudo haber establecida esa otra medida menos gravosa (pesca de atún con cerco fuera de los polígonos o de la zona protegida). Tampoco se podría sustentar que, en estos casos, deba prevalecer la industria atunera nacional, por sobre la protección del derecho al ambiente, pues el principio de desarrollo sostenible democrático obliga a hacer una ponderación de intereses, donde se enfatiza la distribución equitativa de la riqueza derivada de la explotación de los recursos marinos y obliga a seguir las pautas del Código de Conducta de Pesca Responsable de la FAO, integrando con ello los términos de este instrumento al bloque de la jurisprudencia constitucional (ver al respecto el voto de esta Sala número 2013-10540). El principio precautorio en materia ambiental obliga a mantener la prohibición, sin excepciones. Tal como lo ha indicado esta Sala en votos anteriores, recientemente en el voto número 2019-012549:
“… el principio precautorio o de in dubio pro natura, supone que cuando no existan estudios o informes efectuados conforme a las reglas unívocas y de aplicación exacta de la ciencia y de la técnica que permitan arribar a un estado de certeza absoluta acerca de la inocuidad de la actividad que se pretende desarrollar sobre el medio ambiente, los entes y órganos públicos deben abstenerse de autorizar, aprobar o permitir toda solicitud nueva o de modificación, suspender las que estén en curso hasta que se despeje el estado dubitativo y, paralelamente, adoptar todas las medidas tendientes a su protección y preservación con el objeto de garantizar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. (…)” Por lo demás, sobre este principio, y otras obligaciones derivadas de los derechos de respetar el derecho al ambiente, a mayor abundamiento, se puede citar la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Comunidades Indígenas miembros de la Asociación lhaka honhat (nuestra tierra) vs. Argentina, sentencia de 6 de febrero de 2020, donde se indica que “el derecho a un medio ambiente sano “debe considerarse incluido entre los derechos [...] protegidos por el artículo 26 de la Convención Americana”, dada la obligación de los Estados de alcanzar el “desarrollo integral” de sus pueblos, que surge de los artículos 30, 31, 33 y 34 de la Carta”.
De manera significativa, en tal pronunciamiento con carácter de sentencia, la Corte-IDH remite a la Opinión Consultiva OC-23/17 del 15 de noviembre del 2017 a los efectos de desarrollar el contenido y alcance de tal derecho, consecuencia de lo cual las consideraciones jurídicas de la última alcanzan el estatus, justamente, de sentencia. En tal sentido, la Corte-IDH reitera “que el derecho a un medio ambiente sano “constituye un interés universal” y “es un derecho fundamental para la existencia de la humanidad”, y que “como derecho autónomo [...] protege los componentes del [...] ambiente, tales como bosques, mares, ríos y otros, como intereses jurídicos en sí mismos, aun en ausencia de certeza o evidencia sobre el riesgo a las personas individuales. Se trata de proteger la naturaleza”, no solo por su “utilidad” o “efectos” respecto de los seres humanos, “sino por su importancia para los demás organismos vivos con quienes se comparte el planeta”.
Lo anterior no obsta, desde luego, a que otros derechos humanos puedan ser vulnerados como consecuencia de daños ambientales.” Justamente en desarrollo de la conceptualización del derecho al ambiente, en la Opinión OC/23 , la Corte claramente detalla las obligaciones estatales frente a posibles daños al ambiente, tales como la obligación de prevención, el principio de precaución, la obligación de cooperación, y el acceso a la información. En concreto, sobre el principio de precaución indicó lo siguiente:
“180.- (…) Por tanto, esta Corte entiende que, los Estados deben actuar conforme al principio de precaución, a efectos de la protección del derecho a la vida y a la integridad personal, en casos donde haya indicadores plausibles que una actividad podría acarrear daños graves e irreversibles al medio ambiente, aún en ausencia de certeza científica. “ Así entonces, procede aplicar en este caso tal principio ambiental, reconocido por jurisprudencia nacional e internacional. La carencia de estudios científicos que permitan arribar a un estado de certeza absoluta acerca de la inocuidad de la actividad que se pretende permitir de forma excepcional, se contrapone al derecho a un ambiente sano pues, no se asegura la obligación de conservación de los recursos marinos costeros. Se trata de una permisibilidad vía decreto de ingreso a un área restringida para abastecer a la industria procesadora atunera, sin previsión científica sobre la protección del ambiente.
Nótese que incluso, sobre la prueba solicitada al Incopesca, se desprende que no existe análisis sobre el impacto ambiental que provocaría el otorgamiento de la autorización contemplada en las normas impugnadas. De esta forma, sin sustento alguno y sin que de previo se hayan agotado medidas ordinarias (como lo sería la importación o la pesca fuera de los polígonos), las normas impugnadas establecieron una medida excepcional (autorizaciones en área protegida), sobre la cual, además, no hay certeza absoluta acerca de la inocuidad de la actividad en el ambiente. Si los polígonos fueron creados por el mismo Decreto impugnado, para el aprovechamiento del atún y para permitir su regeneración natural, y con todo ello, para proteger el ambiente y el principio de desarrollo sostenible, ello es un indicador suficiente de que permitir la actividad prohibida pueda causar daños al ambiente. Carece de toda razonabilidad, crear la protección y de seguido, establecer excepciones.
Máxime, como se dijo, cuando tales excepciones se crearon en las normas impugnadas, sin sustento científico alguno, y permitiendo la pesca de cerco, que no es selectiva, y sobre la cual existen estudios que demuestran la vulnerabilidad de algunas especies ante tal arte de pesca.
C. Conclusión.- Dado que existe sustento científico para la prohibición de pesca de atún de cerco en los polígonos definidos, pero NO hay sustento científico para permitir excepcionalmente dicha pesca en caso de desabastecimiento en el polígono oceánico, conforme lo permiten las normas impugnadas. Dado que el Decreto, cuando hace referencia al protocolo para regular dicha permisión excepcional, omite la protección del ambiente; y tomando en cuenta el principio precautorio obliga a mantener sin excepciones la prohibición impuesta para la protección del recurso marino; los suscritos Magistrados consideramos que, los artículos 13, 14, y por conexidad el Transitorio 3°, del Decreto Ejecutivo N.° 38681 de 9 de octubre de 2014 “Ordenamiento para el Aprovechamiento de Atún y Especies Afines en la Zona Económica Exclusiva del Océano Pacífico Costarricense” son inconstitucionales por violentar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y la obligación de proteger las bellezas naturales, así como de los principios al desarrollo sostenible democrático y el principio preventivo, lo que implica una lesión a los numerales 6, 7, 21, 50, 69 y 89 constitucionales y a los principios contenidos en la Convención de las Naciones Unidas sobre Derecho del Mar (1982) y su desarrollo posterior. Imponiéndose la estimatoria de esta acción, y la consecuente nulidad de las normas anteriores.
Fernando Cruz C. Paul Rueda L.
Magistrado Magistrado Res: n.°2020-18213 VOTO SALVADO DE LA MAGISTRADA GARRO VARGAS POR RAZONES DIFERENTES.
En el presente caso he coincidido con la minoría de la Sala en estimar la acción de inconstitucionalidad. Lo hago sobre la base de mis propias razones.
El accionante solicitó que se declare la inconstitucionalidad de los arts. 13 y 14 del decreto ejecutivo n°38681-MAG-MINAE del 9 de octubre de 2014, “Ordenamiento para el aprovechamiento de atún y especies afines en la zona económica exclusiva del Océano Pacífico Costarricense”. Las normas se impugnan debido a que establecen excepciones a las reglas protectoras del recurso atunero. Es decir, se establecen excepciones a las propias normas que establecieron áreas o polígonos en los que se impide realizar pesca con red de cerco.
En efecto, el art. 7 de la normativa de análisis establece una prohibición de realizar la pesca de atún con red de cerco en las zonificaciones identificadas como polígonos, los cuales están descritos en el art. 2° de la siguiente manera:
“a) Un polígono costero que parte de las 12 millas náuticas y hasta las 40 millas náuticas, a partir y a lo largo, de la línea de costa del Océano Pacífico Costarricense.
Mientas que los numerales impugnados excepcionan la restricción ya dicha, concretamente, en el polígono oceánico establecido en el inciso c). Lo anterior, con el propósito de satisfacer el volumen faltante de atún capturado en aguas nacionales, necesaria para la operación de la industria atunera nacional. Los artículos cuestionados disponen lo siguiente:
“Art. 13 .-La Junta Directiva del Incopesca podrá otorgar excepcionalmente una autorización de pesca a determinadas embarcaciones atuneras con red de cerco, para que puedan ingresar al área descrita en el Artículo 2 inciso c), del presente Decreto; con el objeto de satisfacer el volumen faltante de atún capturado en aguas nacionales, necesaria para la operación de la industria atunera nacional, para lo cual el representante legal de dicha industria deberá remitir nota de solicitud ante la Junta Directiva del Incopesca. Adicionalmente deberá presentar declaración jurada, en la cual se determine el faltante de atún para procesamiento con base en los inventarios de atún existentes en la planta y los requerimientos de producto para la comercialización.
La autorización se otorgará en un plazo máximo de diez días hábiles, en respuesta a la solicitud expresa de la industria procesadora de atún, por razones que sean justificadas, productiva y económicamente, demostrando la necesidad de abastecimiento de atún capturado en aguas nacionales para ser utilizado como materia prima para la industria atunera nacional.
Art. 14.-El otorgamiento de licencias de pesca de atún con red de cerco de bandera extranjera, se dará a aquellas embarcaciones que descarguen la totalidad de sus capturas, con el objeto de satisfacer la demanda de atún capturado en aguas nacionales para ser utilizado como materia por la industria atunera procesadora nacional, bajo condiciones de competitividad de mercado”.
El accionante sugiere un contrasentido al establecer zonas de exclusión de pesca atunera con redes de cerco y paralelamente autorizar excepcionalmente el arte en dicha zona con requisitos muy simples como lo es una declaración jurada. Considera que se trata de una medida regresiva, que no tiene ningún respaldo en estudios científicos, y que le da preponderancia a los intereses económicos sobre las obligaciones de tutelar el medio ambiente y, por ello, considera que al menos se deberían exigir estudios científicos, previo a realizar estas autorizaciones.
Procuraduría General de la República.
En un primer informe, la Procuraduría General de la República (PGR) recomendó declarar sin lugar la acción de inconstitucionalidad, por cuanto se estimó que el decreto de análisis no impide –de forma absoluta– el aprovechamiento del recurso atunero en ninguna de las zonas poligonales; solamente regula el tipo de pesca que puede utilizarse en cada una de esas zonas poligonales. Igualmente, señaló que la Ley de Pesca y Acuicultura permite la utilización de la red de cerco en la Zona Económica Exclusiva y dentro de las limitaciones y regulaciones que establezcan las autoridades. Es decir, que la red de cerco es un instrumento permitido. Aunque consideró que los arts. 13 y 14 permiten la utilización de la red de cerco en el polígono oceánico en una situación excepcional, a saber, cuando se compruebe con base en los inventarios de atún existentes en planta y los requerimientos de producto para la comercialización, que existe un faltante para abastecer la industria nacional.
Sin embargo, con posterioridad a la realización de la vista oral ordenada por este Tribunal, la Procuraduría cambió su tesis original y recomendó realizar una interpretación conforme del art. 13 del decreto ejecutivo n.°38681, de tal forma que se comprenda que, para el otorgamiento de tales autorizaciones, la Junta Directiva del INCOPESCA debe contar con estudios técnicos y científicos, fidedignos y actualizados, que permitan asegurar que se han tomado las medidas adecuadas de conservación y administración a efectos de que la preservación de los recursos vivos de su zona económica exclusiva no se vea amenazada por un exceso de explotación por el eventual otorgamiento de tales autorizaciones. Esos estudios, en criterio de la PGR, permitirían establecer el plazo por el cual puede otorgarse la autorización correspondiente.
Concluyó eso a partir de las sentencias de la propia Sala Constitucional números 9973-2017 y 11405-2017, según las cuales, cualquier decisión relativa al otorgamiento de autorizaciones de pesca, incluyendo aquella para que las embarcaciones puedan pescar en el polígono oceánico, debe fundamentarse en estudios técnicos y científicos, fidedignos y actualizados, que permitan asegurar que se han tomado las medidas adecuadas de conservación y administración a efecto de que la preservación de los recursos vivos de nuestra zona económica exclusiva no se vea amenazada por un exceso de explotación.
Ministerio de Agricultura y Ganadería.
El Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG) estimó que las disposiciones impugnadas implican que, a título de excepción, se pueda permitir la pesca con red de cerco dentro del polígono oceánico, garantizando la seguridad alimentaria en nuestro país, en aras de aprovechar su recurso atunero para la satisfacción de la necesidad del consumo de su población.
Afirmó que se permite la utilización de red de cerco en el polígono oceánico en una situación excepcional, a saber, cuando se compruebe con base en los inventarios de atún existentes en planta y los requerimientos de producto para la comercialización, que existe un faltante para abastecer la industria nacional.
Ministerio de Ambiente y Energía.
En cuanto al Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE) es preciso destacar que, en un primer momento, el ministro que se apersonó, señor Edgar Gutiérrez Espeleta, recomendó declarar con lugar la acción de inconstitucionalidad al sostener que los artículos cuestionados son “portillos abiertos” que pueden llevar a la sobreexplotación del recurso marino (por empresas tanto nacionales como extranjeras), ya que según esos artículos, la prohibición del uso de las redes de cerco (en los polígonos establecidos para la protección) podría exceptuarse cuando haya un desabastecimiento de atún. Señaló que, aun cuando en esos artículos se indica que deberá presentar declaración jurada, entra en conflicto el interés de protección del recurso con el de abastecimiento de la industria atunera nacional, pues al permitir ese tipo de pesca con red de cerco se limita la recuperación de los recursos marinos en las zonas de exclusión, las cuales se crearon justamente para eso.
Afirmó que, al utilizar redes de cerco, se atrapan también los peces pequeños, por lo que la recuperación de la población de atunes no se lleva a cabo eficientemente y, aun cuando hubiese un desabastecimiento a nivel nacional, la opción de usar redes de cerco llevaría a agotar aún más el recurso. Además, este tipo de redes supone un riesgo de mortalidad incidental (por rompimiento de escamas) y riesgo de atrapar y dañar otras especies no objetivo (como los delfines). Por ello, dicho funcionario manifestó que no se encuentra una justificación técnica de peso para que se mantengan los artículos impugnados en los términos en que se encuentran actualmente, que son una excepción a la prohibición del uso de redes de cerco en los polígonos de restricción pesquera establecidos en ese mismo cuerpo normativo. El citado funcionario consideró que esa excepción, al no permitir la recuperación del sistema marino, se contrapone al derecho fundamental establecido en el art. 50 de la Constitución Política y, además, antepone el interés productivo y comercial por encima del bien colectivo que representan los recursos naturales, en este caso, el ecosistema marino.
No obstante, al llevarse a cabo la vista oral, y posterior a una nueva audiencia, el nuevo jerarca del MINAE, manifestó una postura diversa y sugirió desestimar la acción de inconstitucionalidad. El señor Carlos Manuel Rodríguez Echandi consideró, por el contrario, que las excepciones al ordenamiento pesquero estipuladas en el decreto obedecen a la necesidad de que la normativa se ajuste a las condiciones de la realidad. Dijo que, no obstante, las mismas no pueden en nuestro Estado de Derecho aprobarse de manera arbitraria, sino que deben responder a las normas de la ciencia y la técnica de conformidad con lo estipulado en la Ley de Pesca y Acuicultura y en apego a lo estipulado por la Ley General de la Administración Pública, y son analizadas por la Junta Directiva del INCOPESCA con base en criterios legales, técnicos y científicos existentes. Por lo anterior, en cuanto a la interpretación de las excepciones planteadas en el decreto impugnado, indicó que lejos de significar un retroceso en la protección del ambiente, constituye la primera norma que plantea el ordenamiento pesquero y por ello es un paso significativo en protección de los recursos en materia ambiental, en concordancia con lo estipulado en el art. 50 constitucional.
Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura.
La Presidencia Ejecutiva del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (INCOPESCA) explicó que en el polígono C (o polígono oceánico) existe una prohibición de pesca de atún con red de cerco. Sin embargo, se permite la pesca por vía de excepción a efecto de evitar el desabastecimiento de materia prima para la industria procesadora nacional, siendo que dicha medida de excepción se puede autorizar, según afirmó, previo cumplimiento de una serie de condiciones que garanticen que no se comprometa la sostenibilidad de los ecosistemas y el desarrollo de las zonas costeras, dentro del cual se asegura la generación de empleo para los pobladores de las zonas costeras como Puntarenas, cuyo trabajo depende de la operación de las industrias que están principalmente en dicha zona.
Consideró que el decreto no viola los arts. 7 y 21 constitucionales por cuanto, garantiza la seguridad alimentaria y la protección del ambiente por medio de un desarrollo sostenible de las actividades pesqueras.
La postura de la mayoría de esta Sala es que el decreto impugnado constituye un ordenamiento para el aprovechamiento del atún y especies afines en la zona económica exclusiva del Océano Pacífico costarricense. Considera que es constitucional en la medida que es un instrumento que procura garantizar el desarrollo sostenible, valorando la distribución de riqueza y divisas para el país, así como la protección de los recursos marinos. Estima que es legítima la excepción acá cuestionada en el tanto se “autoriza de forma limitada y temporal, de manera que serían únicamente algunas pocas embarcaciones y hasta alcanzar la captura fijada bajo criterios técnicos”. Entiende que las normas impugnadas resultan razonables por cuanto, si bien constituyen una excepción a la prohibición en general de la pesca de atún en el polígono del inciso c) del art. 2 de ese decreto, lo cierto es que se fundamenta en una eventual necesidad social y económica de un sector sensible de la población, que debe ser acreditada de previo, y que es acorde con el principio de un desarrollo sostenible.
También afirma que tales disposiciones, al momento de su aplicación, no están exentas del cumplimiento de lo dispuesto en el resto del ordenamiento jurídico ambiental. Es decir, su aplicación debe ser integrada y sistemática, de manera que debe existir un criterio técnico-científico previo a la autorización de cualquier licencia que sea otorgada, en el que se analice no solo la necesidad de la industria apuntada, sino el eventual impacto sobre la biodiversidad que se encuentra en esa zona.
Haciendo eco de la postura de la PGR y las sentencias apuntadas por esta, que consagran los principios de la Convención del Derecho del Mar, la mayoría concluyó que las normas impugnadas no presentan los vicios de inconstitucionalidad que plantea el accionante, y que su contenido será conforme con los principios y valores que informan el Derecho de la Constitución y con el contenido del Derecho del Mar, siempre y cuando se interprete que es válido otorgar las licencias ahí establecidas, si así ha sido justificado previamente mediante estudios técnico-científicos, fidedignos y actuales (lo destacado no corresponde al original).
Un común punto de partida. El decreto: un avance en esta materia.
A partir del análisis realizado respecto de los informes rendidos por las autoridades consultadas en la materia, la atenta participación de la vista oral, así como el estudio del decreto sometido a consideración de la Sala Constitucional, es preciso realizar una primera conclusión personal: dictar un decreto que procure la ordenación de las pesquerías, y adopte decisiones en la materia sobre una base científica que delimite las áreas en las que se pueden realizar las distintas artes de pesca, resulta un gran avance en Costa Rica.
Este decreto no solo procura el beneficio de las economías que dependen de las distintas maniobras de extracción, sino que es un instrumento sumamente valioso en aras de proteger los recursos marinos, que por imposición de la Constitución Política (arts. 6, 7, 50 y 89) así como de los principios del Derecho Internacional aplicables en nuestro país (arts. 7 de la Constitución Política, el art. 61 del Convenio de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, Ley 7291– J de 23 de marzo de 1992 (CNUDM)) obligan al Estado costarricense a adoptar todas las medidas adecuadas de conservación y administración para la preservación de los recursos vivos de nuestra zona económica exclusiva y que dicha preservación de las especies no se vea amenazada por un exceso de explotación.
Nótese la parte considerativa del decreto de análisis reconoce de estas obligaciones constitucionales e internacionales. Además, el decreto de ordenación responde a una serie de criterios científicos que sustentaron la necesidad de realizar delimitaciones perimetrales para evitar la interferencia entre pesquerías y los impactos sobre la pesquería del atún y otras especies asociadas. En lo conducente, se señaló lo siguiente:
“8º-Que las medidas de ordenamiento pesquero integradas a un ordenamiento espacial marino deben entenderse como disposiciones dinámicas, sustentadas en la mejor evidencia científica, la aplicación del principio precautorio y la necesidad de garantizar la sostenibilidad de los recursos y de los sectores productivos dependientes de éstos.
9º-Que si bien en el marco de la CIAT se han adoptado medidas de ordenamiento adecuadas para asegurar la sustentabilidad de las pesquerías de cerco y palangre en el Océano Pacífico Oriental, OPO, Costa Rica tiene la obligación de desarrollar en sus aguas, medidas compatibles con las de la CIAT para un manejo responsable de sus intereses pesqueros respecto de los túnidos y especies afines.
(…)
A partir de lo expuesto, reitero que es un gran avance para nuestro país, que se adopte este tipo de medidas regulatorias con el expreso propósito de equilibrar, sobre evidencia científica, los puntos en los que se pueden realizar los diversos métodos de extracción, de manera que sea posible asegurar el mantenimiento de las especies, evitar la sobreexplotación, impedir conflictos entre las pesquerías, y beneficiarlas a todas.
Es sobre esta misma premisa que estimé necesario salvar el voto y declarar con lugar la acción de inconstitucionalidad, pues considero que la excepción prevista en la normativa resulta contradictoria con los expresos propósitos del decreto. En efecto, la normativa impugnada es una regulación laxa que no puede tenerse por constitucional a través de una interpretación conforme tan amplia que desnaturaliza las propias disposiciones que se pretenden interpretar.
La necesidad de una base técnica y científica para las decisiones sobre la explotación de los recursos marítimos.
En múltiples sentencias de esta Sala este Tribunal ha hecho mención del principio de la “objetivación de la tutela ambiental” (ver, por ejemplo, las sentencias 2005-14293, 2006-17126, 2012-13367 y 2014-18836).
Dicho principio, de gran relevancia en la toma de decisiones que impacten directamente el medio ambiente, implica el sometimiento de las disposiciones legislativas y administrativas a las reglas unívocas de la ciencia y la técnica, lo cual se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la adopción de actos y de las medidas de carácter general –tanto legales como reglamentarias–. De lo anterior se deriva la exigencia de la vinculación a la ciencia y a la técnica. Con lo cual, ha afirmado la Sala, se condiciona la discrecionalidad de las autoridades públicas. De manera que si los estudios evidencian un criterio técnico objetivo que denote la probabilidad de un evidente daño al ambiente, los recursos naturales o a la salud de las personas, resultará obligado desechar o modificar el proyecto, obra o actividad propuesta. Por ende, corresponderá adoptar medidas compensatorias y/o precautorias, a fin de proteger de manera adecuada a las personas y al ambiente.
Concretamente en los votos citados por la PGR, esta Sala abordó este principio al señalar que las decisiones relacionadas con el otorgamiento de licencias de pesca deben estar sustentadas en criterios científicos que respalden los actos administrativos en cuestión. En la sentencia n.°2017-009973 se resolvió lo siguiente:
“De modo, que en forma expresa, el Derecho del Mar impone al Estado de Costa Rica un deber de determinar la captura permisible en su zona económica exclusiva, con base en criterios técnicos, fidedignos y actualizados para asegurar la conservación y restablecimientos de las especies sujetas a pesca, incluyendo el atún. Esto mismo, debe entenderse, está implícito en el artículo 6, de la Constitución Política, toda vez que una explotación excesiva o irracional de esos recursos, constituiría una violación de los derechos de soberanía y. por ende, una afectación ilegitima de los recursos naturales, lo que resulta contrario al contenido del artículo 6, de cita. Como ya se dijo, el artículo 55, de la Ley de Pesca y Acuicultura, debe ser analizado en armonía con el resto del ordenamiento jurídico, en particular. ; con el artículo 6. de la Carta Magna y el Derecho del Mar. La finalidad del artículo 55 es asegurar que el Estado costarricense pueda aprovechar, de forma inmediata y directa, los recursos marinos, específicamente, las pesquerías de atún, existentes en su Zona Económica Exclusiva.
Para lograrlo, se impone la obligación de descarga total de la captura de atún para procesamiento nacional como requisito para obtener una prórroga consecutiva de la licencia de pesca. Para la expedición de esa prórroga consecutiva, ha de observarse la obligación del Estado costarricense de determinar la captura permisible de los recursos vivos en su zona económica exclusiva, con fundamento en criterios y estudios técnicos, fidedignos y actualizados. Asimismo, el Estado debe determinar el número de licencias y el límite máximo y mínimo de captura que corresponda expedir con base en esos criterios técnicos. Todo esto está contenido en el articulo 62.4.a, de la Convención de Derecho del Mar. De esta manera, una visión integral del artículo 55, de le Ley de Pesca y Acuicultura, con el resto del ordenamiento jurídico, deja ver que la expedición licencias de pesca de atún y de extender sus prórrogas, prevista en ese numeral, implica que, previo a su expedición, se debe determinar cuál es la captura permisible de los recursos vivos de atún existentes en la Zona Económica Exclusiva.
La expedición irrestricta de licencias de pesca de atún, que no se fundamente en criterios o estudios técnicos, fidedignos y actualizados, sería un quebranto del deber del Estado de proteger los recursos naturales y del derecho de toca persona a que se protejan los recursos naturales, lo cual no puede entenderse como permitido por el artículo 55, de la Ley de Pesca y Acuicultura, ya que este debe ser integrado con los principios y normas del Derecho Constitucional y del Derecho del Mar, en el sentido de que el número de licencias de pesca que se expiden debe ser proporcional y tener fundamento en los estudios técnicos que se hayan realizado. Además, dicho artículo debe ser entendido en forma sistemática con e resto de la ley, específicamente, con su artículo 5.g), que estipula, como una competencia del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, establecer el número de licencias de pesca y sus regulaciones y limitaciones técnicas, con funda liento en estudios de los recursos marinos existentes.
En este mismo sentido, el instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, debe establecer las limitaciones técnicas a las que puedan estar sujetas las embarcaciones autorizadas para realizar su faena de pesca durante la prórroga que, eventualmente, se les expida. Puesto que, aun cuando la Convención de Derecho del Mar y el artículo 6 de la Constitución Política, otorgan al Estado el derecho a aprovechar, efectivamente, los recursos de la Zona Económica Exclusiva, también es cierto que el Estado tiene el deber de garantizar su utilización óptima, según lo previsto en el artículo de la Convención de Derecho del Mar. De modo alguno, podría entenderse que el artículo 55, en comentario, permite a los barcos atuneros capturar una cantidad ilimitada c indeterminada de atún, pues ello quebrantaría ese deber del Estado de garantizar la utilización óptima de ese recurso y también el derecho de las personas a una utilización racional de los recursos naturales.
La integración del artículo 55. de cita, con el resto del ordenamiento jurídico, deja claro que el Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, tiene la obligación, en el momento de expedir la prórroga de la licencia de pesca de atún, de determinar las limitaciones técnicas a las que deben sujetarse las embarcaciones durante esa prórroga, esto con fundamento en criterios y estudios técnicos, fidedignos y actualizados”. (Lo destacado no corresponde al original).
Estas consideraciones, que son adoptadas por la mayoría para realizar una interpretación conforme de los artículos impugnados, son las mismas que estimo suficientes para declarar con lugar la acción de inconstitucionalidad. Me parce que no resulta posible que, a través de una excepción con requisitos tan laxos, corresponda permitir que se realice pesca de atún con redes de cerco en una zona que expresamente se estableció para ser restringida. Precisamente, se estableció como tal, tanto para evitar la sobreexplotación de los recursos como para evitar conflictos entre las diversas pesquerías. Y, para delimitar esa zona hubo evidencia científica, pero no existe ningún apoyo técnico que justifique la excepción que científicamente se adoptó. Como se examinó supra, algunas de las autoridades consultadas, como el MAG e INCOPESCA, justifican las excepciones en temas de seguridad alimentaria o para evitar el desabastecimiento de materia prima para la industria procesadora nacional.
Pero los requisitos exigidos en el decreto son tan poco rigurosos (la presentación de una nota ante la Junta Directiva del INCOPESCA y una declaración jurada, en la cual se determine el faltante de atún para procesamiento con base en los inventarios de atún existentes en la planta y los requerimientos de producto para la comercialización) que no se justifica técnica y científicamente la razonabilidad de levantar la excepción, sin que ello atente contra las especies que se procuran proteger y el resto de poblaciones pesqueras que no utilizan las redes de cerco, a saber, los palangreros. Lo anterior, tal y como se examinó, se desprende de la parte considerativa del decreto de marras.
La imposibilidad de realizar una interpretación conforme en el caso concreto.
La figura de la interpretación conforme es empleada para hacer exigible la supremacía del Derecho de la Constitución al momento de examinar las normas jurídicas. Lo que procura es que, ante la posibilidad de realizar diversas interpretaciones de un precepto, se escoja aquella que sea la más acorde justamente con el Derecho de la Constitución. Esa doctrina está desarrollada en la sentencia de la Sala n.°2011-08156, y es reiterada en el voto n.°2015-016810. En estas se explicaron los supuestos en los que se admite esta posibilidad, así como los límites en su utilización. A tales efectos, la Sala resolvió lo siguiente:
“VI.- SOBRE LA INTERPRETACIÓN CONFORME DE LA NORMATIVA CUESTIONADA. Como lo ha manifestado este Tribunal, es función de esta jurisdicción, en los casos en que puede una norma ser interpretada conforme al texto de la Constitución, señalar esa forma de interpretación, a la que deben atenerse las autoridades públicas al aplicarla, no reconociéndose en este caso la inconstitucionalidad, pero señalando cuál es la forma correcta de interpretarla. No cualquier enfrentamiento entre la norma y la Constitución conlleva la estimatoria de una acción, sino que le corresponde a esta Sala, precisamente, establecer si resulta posible interpretar la primera en forma que se ajuste a los principios que informan la segunda y, si ello es posible, debe optar por esta solución a efecto de mantener la vigencia de la ley (ver, a tal efecto, la sentencia de esta Sala No. 2996-1992 de las 15:10 hrs. de 6 de octubre de 1992).
Ahora bien, como se ha venido desarrollando, en el sub lite, la accionante solicita la declaratoria de inconstitucionalidad de una normativa que afecta, en su criterio, el artículo 73 de la Constitución Política, por cuanto, se obliga a emplear fondos en el estímulo del arte, cuando deben ser empleados en la administración de los seguros sociales. Al analizar la pretensión, la Procuraduría General de la República y el propio Ministerio de Cultura, sugieren que la norma cuestionada no es sí misma inconstitucional, sino su aplicación a las autoridades de la Caja Costarricense de Seguro Social. Lo anterior, a partir de una interpretación del artículo 73 constitucional que dispone, expresamente, que “No podrán ser transferidos ni empleados en finalidades distintas a las que motivaron su creación, los fondos y las reservas de los seguros sociales”. Afirman que de conformidad con lo anterior y la particular autonomía reconocida a la Caja Costarricense de Seguro Social, el Poder Legislativo no puede imponer un mandato específico que le ordene o imponga a aquella la forma en que debe administrar los fondos y reservas de los seguros sociales.
En consecuencia, proponen interpretar el artículo 7 de la Ley de Estímulo de las Bellas Artes y su desarrollo infralegal conforme la Constitución, en el sentido que no se aplica a la Caja Costarricense de Seguro Social. Ahora bien, respecto al principio de la interpretación conforme este Tribunal realizó el siguiente desarrollo considerativo:“(…) Esta Sala Constitucional ha sostenido desde sus primeras sentencias que las normas legales e infra constitucionales solo deben declararse inconstitucionales cuando no puedan aplicarse e interpretarse conformes con la Constitución. Ver, en este sentido, los casos del artículo 26 de la Ley de Pensiones Alimenticias, sentencia N° 300-90 del 21 de marzo de 1990; y, sobre todo, la relativa al Tribunal de Servicio Civil, sentencia N° 1148-90 del 21 de setiembre de 1990). (…) En virtud de la supremacía de la Constitución sobre todas las normas y de su carácter central en la construcción y en la validez del ordenamiento jurídico costarricense en su conjunto, existe la obligación de interpretar y aplicar todas normas en armonía con la Constitución.
Esto implica, entre otras cosas, que "cuando una Ley esté redactada en términos tan amplios que puede permitir una interpretación inconstitucional –como ha dicho García de Enterría- habrá que presumir que, siempre que sea razonablemente posible, el legislador ha sobreentendido que la interpretación con la que habrá de aplicarse dicha Ley es precisamente la que le permita mantenerse dentro de los límites constitucionales... -y por tanto- la prohibición, que hay que entender implícita, de cualquier construcción interpretativa o dogmática que concluya en un resultado directa o indirectamente contradictorio con los valores constitucionales" (GARCIA DE ENTERRIA, La Constitución como Norma y el Tribunal Constitucional, Civitas, Madrid, 1983, pags. 96 y 102). Lo que está entre guiones, no es del original.
En nuestro sistema jurídico, se exige la interpretación conforme a la Constitución, en el artículo 8.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. La responsabilidad por acto lícito del artículo 194 de la Ley General de la Administración Pública de alguna manera responde a la misma preocupación y el artículo 3 de la Ley de esta Jurisdicción lo reconoce implícitamente al establecer que:
“Se tendrá por infringida la Constitución Política cuando ello resulte de la confrontación del texto de la norma o acto cuestionado, de sus efectos, o de su interpretación o aplicación por las autoridades públicas, con las normas y principios constitucionales.” El principio de interpretación conforme a la Constitución se reconoce por la Corte Suprema de los Estados Unidos desde el siglo XIX (especialmente en el caso conocido del “Sugar Trust” a finales del siglo XIX; United States vs. E.C. Knight Co., 156 U.S. 1, 15 S. Ct. 249, 39 L. Ed. 325 de 1895; a propósito de la Ley Sherman antimonopolios). En Alemania, se establece formalmente en la legislación de su Tribunal Constitucional y su jurisprudencia insiste en que una Ley no debe ser declarada nula cuando puede ser interpretada en consonancia con la Constitución. En nuestro país, se aplicó el principio desde el caso sobre el Tribunal del Servicio Civil en los años cincuenta por la antigua Corte Plena, aunque no tuvo los efectos jurídicos que se esperaban. La Sala Constitucional, en cambio, lo recoge y lo aplica ampliamente desde sus primeras sentencias. El principio, a su vez, guarda relación con el principio de "presunción de constitucionalidad de las Leyes". La Ley es válida y aplicable hasta que no haya sido declarada inconstitucional. El principio materialmente se expresa en:
En virtud de lo anterior, si la norma legal impugnada (artículo 44 de la Ley del Impuesto sobre la Renta), permite una interpretación y aplicación conforme con la Constitución así deberá declararse y rechazar la inconstitucionalidad de la norma, siempre y cuando esa interpretación y aplicación sean razonables y no desnaturalice con ellas, ni el texto ni el objeto y fin de la norma impugnada. (…)” (Lo destacado no corresponde al original).
A partir de lo anterior, las sentencias interpretativas son empleadas por esta Sala en casos en que no es necesario declarar la inconstitucionalidad de una norma, pero sí establecer cómo se debe interpretar la disposición para no incurrir en algún enfrentamiento con la Constitución. Sin embargo, esta técnica no debe suplantar al legislador ordinario o al emisor de la norma y esto ocurriría cuando la interpretación conlleve desnaturalizar por completo el texto sometido a consideración de la Sala. La desnaturalización como tal se produce cuando la modificación es esencial y no accidental. Y esto con independencia de si el resultado, el nuevo contenido atribuido por la interpretación, que en realidad es una mutación normativa, sea una norma más acabada.
Además, tal como se destacó en el texto transcrito, esta técnica guarda relación con el principio de presunción de constitucionalidad de la ley. Ahora bien, nada obsta para que tal presunción se extienda a toda norma, también a los decretos, no sólo a las leyes. Pero es claro que no podría serlo con la misma intensidad, porque el origen y tramite de creación de ambos tipos de normas son radicalmente distintos. La presunción se justifica más en el caso de la ley porque su origen está en el órgano de mayor representatividad democrática y porque su trámite de creación es mucho más calificado que la de un decreto.
En el pasaje descrito, la Sala señala:
El principio materialmente se expresa en: 1) Confianza en el legislador (se presume que el legislador no pudo querer violar la Constitución). 2) Para declarar la inconstitucionalidad, no debe existir duda razonable. 3) Se debe Interpretar y aplicar la Ley de manera que no se violente la Constitución, cuando ello es razonablemente posible. (El destacado no es del original).
El segundo punto en el que se materializa dicho principio significa que la norma susceptible de ser interpretada debe dar lugar a una cierta duda, que haga necesaria la interpretación conforme, que clarifique y defina cómo se le debe entender para que dicha norma no se tenga por inconstitucional. En el presente caso, no se da tal duda, sino una certeza de que la laxitud de la norma impugnada conlleva per se la violación de la Constitución, valores y principios, amén de las obligaciones adquiridas en el plano internacional. Justamente por eso se dan las condiciones para declarar la inconstitucionalidad de tal norma y no para realizar un intento de una interpretación conforme. Digo un intento porque, con el mayor respeto, todo parece indicar que esa interpretación conforme realizada por la mayoría es, en realidad, pura y simple producción normativa.
En síntesis, no cabe una interpretación conforme cuando la norma que se desea interpretar es clara y, menos, cuando al realizar la mal llamada interpretación conforme se añaden elementos de tan gran calado que modifican sustancialmente lo dicho la norma interpretada.
Además, en el caso concreto, al tratarse de un decreto ejecutivo que no tiene la rigidez de una norma de carácter legislativo, existe un motivo adicional para no realizar interpretaciones tan amplias que, inclusive, puedan desdecir el contenido del propio decreto o, radicalmente, cambiar su contenido.
Debe recordarse que, de conformidad con el texto expreso impugnado, en el decreto n.°38681-MAG-MINAE, se establecen como requisitos únicamente los siguientes:
“para lo cual el representante legal de dicha industria deberá remitir nota de solicitud ante la Junta Directiva del Incopesca. Adicionalmente deberá presentar declaración jurada, en la cual se determine el faltante de atún para procesamiento con base en los inventarios de atún existentes en la planta y los requerimientos de producto para la comercialización”. (Lo destacado no corresponde al original).
Como he dicho, el texto como tal no admite interpretación. Simplemente es laxo y sus disposiciones tienen efectos contraproducentes, que son inconstitucionales. Entonces, añadir como condición de su aplicación la realización de unos estudios técnicos previos, resulta loable, pero desnaturaliza la norma impugnada.
A lo anterior debe agregarse que es incompatible una interpretación conforme con el plazo que el mismo decreto otorga para resolver la excepción solicitada, a saber:
“La autorización se otorgará en un plazo máximo de diez días hábiles , en respuesta a la solicitud expresa de la industria procesadora de atún, por razones que sean justificadas, productiva y económicamente, demostrando la necesidad de abastecimiento de atún capturado en aguas nacionales para ser utilizado como materia prima para la industria atunera nacional”. (Lo destacado no corresponde al original).
Pareciera imposible conciliar el plazo otorgado para resolver la excepción (10 días hábiles), con un requisito impuesto vía interpretación conforme, a saber, los estudios técnicos y científicos, fidedignos y actualizados que permitan asegurar que se han tomado las medidas adecuadas de conservación y administración a efecto de que la preservación de los recursos vivos de su zona económica exclusiva no se vea amenazada por un exceso de explotación.
Es verdad que podrían exigirse unos estudios previos técnicos y científicos, fidedignos, que sirvieran de base y de punto de referencia para aplicar la excepción; pero es difícil que tales estudios sean actualizados.
Por otro lado, es preciso señalar que el texto del decreto es radicalmente omiso en señalar por cuánto tiempo se podrían otorgar este tipo de licencias, lo que supondría que también debió haberse realizado por la vía de la interpretación conforme, pero no se hizo así. Esta omisión implica que se puedan llevar a cabo diversos tipos de aplicación de la normativa que igualmente la tornan inconstitucional. Es decir, cabe cuestionarse si el permiso excepcional se dará por todo el período que dure el desabastecimiento, es indefinido o se le puede aplicar algún tipo de limitación temporal.
Todas esas inquietudes que no quedaron resueltas durante la realización de la vista oral y son vacíos que amenazan la intención original del decreto, a saber, que a partir de estudios científicos se determinó la necesidad de delimitar un polígono oceánico en el que no se pudiera realizar pesca con redes de cerco, en aras de proteger el medio ambiente y equilibrar la extracción de los recursos.
Suplir todas esas deficiencias superan el ejercicio de una interpretación conforme.
Deseo hacer hincapié en que, al tratarse de un decreto ejecutivo, la omisión constatada en autos bien podría ser subsanada por el Poder Ejecutivo con un nuevo decreto que contemple la variable ambiental omitida en este caso (contemplar la variable ambiental, científica y técnica de previo al otorgamiento de estas licencias excepcionales) y, además, el plazo del permiso excepcional que se requiera eventualmente otorgar. Toda esa nueva normativa se realizaría luego de un análisis integral que incluya los aspectos financieros necesarios para su cumplimiento.
Finalmente, debo destacar que hasta la fecha –según se desprende de la prueba para mejor resolver requerida por el magistrado instructor– no se ha tenido que autorizar la excepción examinada. Este elemento, según mi criterio, demuestra que no hay una urgencia de que sea la Sala Constitucional la que enmiende esta serie de deficiencias constatadas en autos.
En conclusión, aunque soy respetuosa de la tesis mayoritaria vertida en la sentencia, considero que desnaturaliza la figura de la interpretación conforme, porque supone que este Tribunal llene expresos vacíos de las normas examinadas y además que dicte lineamientos que abiertamente desnaturalizan las disposiciones del propio decreto. Estimo que a través de la sentencia de la mayoría se están regulando aspectos que superan el ámbito interpretativo.
El protocolo establecido en el transitorio III.
El decreto n.°38681-MAG-MINAE estableció una condición añadida para la eficacia de la excepción establecida en los arts. 13 y 14 impugnados en esta acción de inconstitucionalidad. La norma en cuestión ordena lo siguiente:
“Transitorio 3º-Para los efectos de cumplir lo establecido en los Artículos 13 y 14 del presente Decreto, el Incopesca elaborará en coordinación con las instituciones competentes y representantes de la industria atunera nacional y del sector palangrero, un protocolo para determinar el desabasto de materia prima de origen nacional para la industria atunera nacional en un plazo de dos meses a partir de la entrada en vigencia del presente Decreto” . (Lo destacado no corresponde al original).
Como se aprecia, la operatividad de las normas excepcionales en examen está supeditada al dictado de un protocolo. Dicho protocolo, según se reconoció en la vista oral, no se ha efectuado por falta de consenso entre las partes interesadas. Ciertamente, la conducta omisiva en cuestión no fue cuestionada ante la Sala Constitucional y, en todo caso, tal laguna debe ser impugnada ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Además, es oportuno advertir que el protocolo no está vinculado a un análisis de cuestiones medio ambientales, sino a la forma en que se determinaría el desabasto de la materia prima. Por lo que, incluso, la realización del protocolo requerido para hacer operativa la excepción cuestionada en esta acción de inconstitucionalidad, no suple las deficiencias de carácter técnico, científico y medio ambiental señaladas como condición para la validez constitucional de la excepción en cuestión.
Corolario de las consideraciones realizadas, concluyo que la acción de inconstitucionalidad debe declararse con lugar por las razones acá expuestas y que se pueden sintetizar diciendo que se están regulando aspectos que superan el ámbito interpretativo Anamari Garro Vargas
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