← Environmental Law Center← Centro de Derecho Ambiental
Res. 17375-2016 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 23/11/2016
OutcomeResultado
The unconstitutionality claim against Executive Decree No. 39136-S-MINAE is dismissed.Se declara sin lugar la acción de inconstitucionalidad contra el Decreto Ejecutivo No. 39136-S-MINAE.
SummaryResumen
The Constitutional Chamber rejects a claim of unconstitutionality against Executive Decree 39136-S-MINAE, which regulates operating conditions and emission controls for co-incineration of ordinary solid waste. The plaintiffs argued the decree violated the right to a healthy environment (Art. 50 Constitution), environmental principles and international obligations, by authorizing a risky activity and discouraging integrated waste management. The Chamber analyzed the claims in two groups: violations arising from the mere promulgation (damage to the waste management design, disregard of international obligations, violation of the principles of objectivation and non-regression, lack of trained professionals) and violations from specific provisions (lack of regulation of hazardous waste, final products, safety distances, permit deadlines). It concluded the decree does not contradict the Integrated Waste Management Law (8839), respects the hierarchy (reduce, reuse, recycle, and only subsidiarily permits co-incineration), is compatible with international treaties, and does not breach environmental principles. The action was dismissed, as the decree established sufficient regulations and the arguments lacked technical substantiation to prove unconstitutionality. One judge added a note stating the regulation is at the limit of what is admissible and future application could raise new questions.La Sala Constitucional rechaza una acción de inconstitucionalidad contra el Decreto Ejecutivo 39136-S-MINAE, que regula las condiciones de operación y control de emisiones de instalaciones de coincineración de residuos sólidos ordinarios. Los accionantes alegaban que el decreto violaba el derecho a un ambiente sano (Art. 50 Constitución), principios ambientales y obligaciones internacionales, al autorizar una actividad riesgosa y desincentivar el manejo integral de residuos. La Sala analizó los reclamos en dos grupos: infracciones por la mera promulgación (lesión al diseño de manejo de residuos, irrespeto de obligaciones internacionales, violación de principios de objetivación y no regresión, falta de profesionales capacitados) e infracciones por disposiciones específicas (falta de regulación de residuos peligrosos, productos finales, distancias de protección, plazos para permisos). Concluyó que el decreto no contradice la Ley de Gestión Integral de Residuos (8839), respeta la jerarquización (reduce, reutiliza, recicla, y solo subsidiariamente permite coincineración), es compatible con los convenios internacionales y no quebranta los principios ambientales. Declaró sin lugar la acción, considerando que el decreto establece regulaciones suficientes y los argumentos carecían de fundamentación técnica para acreditar la inconstitucionalidad. Un magistrado añadió nota señalando que la normativa está en el límite admisible y que la aplicación futura podría suscitar nuevos análisis.
Key excerptExtracto clave
Contrary to what the plaintiffs indicated, this Court finds that Decree 39136 does not contradict the law either expressly or implicitly; rather, —in express terms— it leaves intact the preferential attention and priority stimulation of activities such as reduction, reuse and recycling. The option outlined by the authorities in the Decree under discussion meshes with the law insofar as it does not seek to incentivize or stimulate co-incineration, but only to produce a regulatory framework for that activity in case there are subjects interested in carrying it out; that exercise is not, per se, contrary to the constitutional right to the environment or its principles if we adhere to its content, since such regulation includes, as can be seen, a specific regime of operating and control conditions that are added to, and do not replace, all the other general requirements demanded by the various environmental protection laws, with the purpose of protecting the natural environment in different ways. The Court does not find that Decree 39136 contains an authorization for co-incineration conceived as an independent, open alternative, without limits or controls, and even less is it observed that an incentive or stimulation of that activity has been established above the activities ranked higher in the order of priorities set by the law.Contrario a lo indicado por los accionantes- este Tribunal encuentra que el Decreto 39136 no contradice la ley ni expresa ni implícitamente; más bien, –a texto expreso- deja intacta la atención preferente y el estímulo prioritario de actividades como la reducción, la reutilización y el reciclaje. La opción plasmada por las autoridades, en el Decreto discutido se engarza con la ley en el tanto no busca incentivar ni estimular la coincineración, sino solamente producir un marco de regulación para esa actividad en caso de que existan sujetos interesados en su realización; ese ejercicio no es, per se, contrario al derecho constitucional al ambiental ni a sus principios si nos atenemos a su contenido, pues tal regulación incluye, según se aprecia, un régimen específico de condiciones de operación y control que se suman, y no sustituyen, a todos los demás requisitos generales exigidos por las distintas leyes protectoras del ambiente, con la finalidad de proteger de distintas formas el entorno natural. No encuentra el Tribunal que exista en el Decreto 39136, una autorización para la coincineración concebida como una alternativa independiente, abierta, sin límites ni controles, y menos aún se observa que se haya establecido un incentivo o un estímulo de tal actividad por encima de las actividades ubicadas por encima en el orden de prioridades fijado por la ley.
Pull quotesCitas destacadas
"el Decreto 39136 no contradice la ley ni expresa ni implícitamente; más bien, –a texto expreso- deja intacta la atención preferente y el estímulo prioritario de actividades como la reducción, la reutilización y el reciclaje."
"Decree 39136 does not contradict the law either expressly or implicitly; rather, —in express terms— it leaves intact the preferential attention and priority stimulation of activities such as reduction, reuse and recycling."
Considerando V
"el Decreto 39136 no contradice la ley ni expresa ni implícitamente; más bien, –a texto expreso- deja intacta la atención preferente y el estímulo prioritario de actividades como la reducción, la reutilización y el reciclaje."
Considerando V
"la coincineración será ventajosa si se le compara con la opción de disponer de los residuos en los vertederos a cielo abierto que, lamentablemente, aún subsisten en nuestro país"
"co-incineration will be advantageous if compared with the option of disposing of waste in open-air landfills that, unfortunately, still exist in our country"
Considerando V
"la coincineración será ventajosa si se le compara con la opción de disponer de los residuos en los vertederos a cielo abierto que, lamentablemente, aún subsisten en nuestro país"
Considerando V
"los plazos en materia ambiental -tal como resulta ser este caso- no pueden ni deben considerarse perentorios sino meramente ordenatorios, al igual que se ha afirmado además con claridad que en esta materia ambiental tampoco opera la figura del silencio positivo"
"deadlines in environmental matters —as is the case here— cannot and must not be considered peremptory but merely directory, just as it has also been clearly stated that in this environmental area the figure of positive silence does not apply"
Considerando XIV
"los plazos en materia ambiental -tal como resulta ser este caso- no pueden ni deben considerarse perentorios sino meramente ordenatorios, al igual que se ha afirmado además con claridad que en esta materia ambiental tampoco opera la figura del silencio positivo"
Considerando XIV
"no cabe afirmar regresión alguna respecto de lo dispuesto por el Decreto de Moratoria si lo que allí se expresó fue la suspensión de la actividad hasta que las autoridades confirmaran la existencia de las condiciones exigidas"
"it is not possible to claim any regression with respect to what was provided by the Moratorium Decree if what was expressed there was the suspension of the activity until the authorities confirmed the existence of the required conditions"
Considerando VII
"no cabe afirmar regresión alguna respecto de lo dispuesto por el Decreto de Moratoria si lo que allí se expresó fue la suspensión de la actividad hasta que las autoridades confirmaran la existencia de las condiciones exigidas"
Considerando VII
Full documentDocumento completo
marayaa nsalazar 2 0 2018-08-01T20:10:00Z 2018-08-01T20:10:00Z 3 15341 84379 PJ 703 199 99521 12.00 21 false false false ES-CR X-NONE X-NONE *160022900007CO* Decision No. 2016-017375 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at eleven forty a.m. on November twenty-third, two thousand sixteen.
Action Action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) brought by ALVARO SAGOT RODRIGUEZ and ALLAN ASTORGA GATGENS, holders of identity card numbers 2-0365-0227 and 3-0252-0451, respectively, against Executive Decree No. 39136-S-MINAE (Regulations on operating conditions and emission control for ordinary solid-waste co-incineration facilities), published in Digital Supplement No. 069 to La Gaceta No. 170 of September 1, 2015. Participating in this matter are Ana Lorena Brenes, in her capacity as Procuradora General de la República; Fernando Llorca Castro, as Minister of Health; and Ms. Irene Cañas Díaz, in her capacity as Acting Minister of Environment and Energy (hereinafter MINAE). The following persons also participate as supporting intervenors for the petitioners (coadyuvantes activos): Fabián de Jesús Pacheco Rodríguez, Edgardo Araya Sibaja, Melissa Flores Núñez, representing the Asociación de Desarrollo de Residencial Ciudad Cariari, Andrés Camacho L. and others, Yorleny Rodríguez Conejo and others, Amanda Araya Rivas and others, Ernesto Monge and others, Minor Picado Camareno and others, Fernando Araya Anderson, Yerling Ruiz Vásquez and others, and Héctor González Pacheco.
The Colegio de Ingenieros Químicos y Profesiones Afines and the Cooperativa de Electrificación Rural de Guanacaste R.L. (CoopeGuanacaste R.L.) participate as supporting intervenors for the respondents (coadyuvantes pasivos).
Findings:
The same may be said regarding the 30-day period granted to the Ministry of Health to issue, where appropriate, authorization for the activity and details of the materials authorized for co-incineration (Article 24). Regarding the principles of shared responsibility (responsabilidades compartidas), cost internalization (internalización de los costos), and prevention at the source (prevención en la fuente), it finds that the general principles underlying integrated waste management (gestión integral de residuos) are not violated, since they are recognized in the Law and addressed by Decreto 39136 in several of its articles. As to the protocols applicable when emission limits are exceeded, it adds that Article 17 of Decreto 39136 requires the immediate shutdown of the process under abnormal conditions, which is consistent with the provisions of European Union Directive 2010/75/EU. Regarding the failure to meet national targets as a result of allowing incineration processes, it finds that Decreto 39136 is consistent with international agreements and with the principle of progressive realization (principio de progresividad) under domestic regulations, because it provides for the reduction of chlorinated halogenated compounds through separation and control operations designed to prevent the formation of organic pollutants, such as dioxins, furans, and polychlorinated biphenyls.
It also regulates and subjects to technical limits one of the source sectors or categories cited in Annex A to the Kyoto Protocol relating to waste—namely, waste incineration—and establishes the technical limits and control mechanisms for the activity permitted under Ley 8839. The implementation of clean development mechanisms (mecanismos de desarrollo limpio) in public policies was considered in the National Development Plans for 2011-2014 and 2015-2018. It concludes that Decreto 39136 is consistent with Constitutional Law (Derecho de la Constitución), except for the 10-working-day periods provided for at the end of Articles 9 and 24 of Decreto 39136, which violate the principle of legal reasonableness (principio de razonabilidad jurídica), unless it is understood that positive administrative silence (silencio positivo) does not take effect upon their expiration; the 30-day period in Article 24 thereof must likewise be interpreted in that manner.
It considers Transitory Provision VI of Decreto 39136 constitutional insofar as it is interpreted to mean that the limits established therein will apply when, in accordance with the principle of progressive realization, they improve the current protection against emissions from already-authorized hazardous-waste incineration processes.
Justice Hernández López drafted the opinion; and,
Whereas:
I.Admissibility. Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional governs the prerequisites determining the admissibility of constitutional challenges (acciones de inconstitucionalidad) and requires a matter pending resolution before an administrative or judicial body in which unconstitutionality has been invoked. This requirement is unnecessary in the cases provided for in the second and third paragraphs of that article, that is, when the nature of the provision entails no individual or direct injury; when the action is based on the defense of diffuse interests (intereses difusos) or interests concerning the community as a whole; or when it is filed by the procurador General de la República, the contralor General de la República, the fiscal General de la República, or the defensor de los Habitantes, in the latter cases within their respective spheres of authority. In this case, the action constitutes an exercise in defense of the constitutional right to a healthy and ecologically balanced environment enshrined in Article 50 of the Constitución Política.
On this point, even before that right was established through the constitutional amendment of 1994, this Court had recognized both the right itself and broad standing (legitimación amplia) to defend it.- To that line of case law it must be added that the Constitución Política itself now expressly provides procedural standing (legitimación procesal) to any person for the defense of the environment, pursuant to the current text of Article 50 of the Constitución Política.
II.Standing in this specific case. The relief sought in this constitutional challenge is the annulment of Decreto Ejecutivo No. 39136-S-MINAE de 15 de junio de 2015, “Regulation on operating conditions and emissions control for facilities for the co-incineration of ordinary solid waste,” because it authorizes the incineration of ordinary and hazardous solid waste, which, in the petitioners’ view, contravenes the principles of progressivity (progresividad), objective grounding of environmental law (objetivación del derecho ambiental), and non-regression of human rights (no regresión de los derechos humanos). Accordingly, the case falls squarely within the defense of the right enshrined in Article 50 of the Constitution, and the action is therefore admissible under its express language.-
III.Grouping of the claims for purposes of analysis. The constitutional challenge seeks a declaration that Decreto Ejecutivo No. 39136-S-MINAE de 15 de junio de 2015, entitled “Regulation on operating conditions and emissions control for facilities for the co-incineration of ordinary solid waste,” is unconstitutional; hereinafter it is referred to solely as “Decreto 39136.” As its name indicates, this body of rules establishes several specific requirements—though not the only ones that must be met—to obtain government authorization to conduct the co-incineration of ordinary solid waste, and it imposes operating conditions and oversight mechanisms for that activity. The claims against this body of rules may be divided into two clear categories: the first groups together several violations alleged to have arisen from the promulgation of Decreto 39136 as a legal act of the State. It is argued that this promulgation infringes the constitutional right to the environment, several principles derived from that right, and a group of international obligations undertaken by the country.
The second category includes claims against specific provisions of Decreto 39136 whose content, through action or omission, infringes several constitutional principles concerning environmental matters, as well as the principle of equality. The Chamber will therefore address the two categories of claims separately.
IV.It should likewise be noted that review of some of the issues raised leads to the conclusion that they lack sufficient grounds to properly substantiate the alleged violations, as required by the Law governing constitutional jurisdiction (jurisdicción Constitucional). This defect will be identified in each instance in which it arises, in application of a clear line of case law on the matter, as illustrated, for example, by the following quotations:
“The constitutional challenge is filed on the grounds that the contested Decreto Ejecutivo is harmful and violates and infringes the fundamental rights to a healthy and ecologically balanced environment and to health, as well as the international commitments undertaken through the Protocolo de Kyoto. Despite the opportunity afforded to the petitioners, the assertion of the Procuraduría General de la República is confirmed: there is no specific analysis of the provisions of the contested Decreto Ejecutivo that are alleged to be unconstitutional; rather, the challenge merely states generic and abstract objections to the entire Regulation and, moreover, to all activities carried out by the ingenios Azucareros and Haciendas, since the petitioners maintain that those activities adversely affect the quality of life and health of nearby residents, without specifying which constitutional arguments should be considered against each provision or group of rules in the contested Regulation. […] The first paragraph of Article 78 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional establishes the obligation to have briefs initiating constitutional challenges authenticated, since it is deemed necessary that arguments be presented by a legal professional; this does not preclude this Court from undertaking a serious examination of the technical and scientific substance of a particular subject, given the diversity and universality of the rules within the legal system.
Unlike proceedings for the protection of rights (procesos de garantías)—namely, habeas corpus and amparo proceedings—which may be filed directly by any interested party before the constitutional jurisdiction in defense of fundamental rights, generally against acts or omissions that injure that party’s individual sphere (although not always, as in environmental cases), in proceedings for the defense of the Constitución Política (such as a constitutional challenge), the legislature entrusted the authenticating attorney with a task subject to an even more exacting standard—more thoroughly developed and exhaustive, if you will—which, by virtue of the attorney’s professional role, must be embodied in the initiating pleading to demonstrate to the Court that a lower-ranking rule violates a constitutional provision, thereby undermining the principle of constitutional supremacy enshrined in Article 10 of the Constitución Política.
The substantive and formal drafting of a Law, as well as of other secondary provisions, necessarily entails an extremely costly process for the State, in which organized civil society has participated in many ways, either in favor or against, and whose procedures for formulation, approval, and promulgation must not be analyzed lightly. In this regard, this Chamber must acknowledge that this Court has limited scope to remedy manifest omissions by the legal professionals who authenticate briefs filed before this constitutional jurisdiction without jeopardizing the impartiality and analysis owed to each constitutional challenge.” (Judgment number 005285-2012, issued at 15.03 on 25 de abril de 2012).
And subsequently, in judgment number. 2014-004239, it reaffirmed:
“IV.- Lack of specificity in the constitutional arguments. Article 3 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional provides that ‘The Constitución Política shall be deemed infringed when such infringement results from comparing the text of the challenged provision or act, its effects, or its interpretation or application by public authorities, with constitutional rules and principles.’ For this Court to find that an infringement has occurred and declare the challenged provision or act unconstitutional, with the resulting annulment and removal from the legal system, the party bringing a constitutional challenge bears the burden of demonstrating how that provision infringes the constitutional rule or principle and must also state why the claim should be upheld. This is referred to by this Chamber as the burden of argumentation (carga de la argumentación), meaning that ‘a provision that is facially contrary to the Constitution shifts the burden of argumentation to those who maintain that there is, in fact, no conflict between that provision and the Constitución Política; the opposite occurs when a challenge is brought against a provision that, upon initial examination, does not appear contrary to the Constitution, in which case the petitioner must put forward arguments demonstrating its unconstitutionality’ (see judgment number 0184-95, issued at 16:30 on 10 de enero de 1995).”
Point A. Infringement of the waste-management framework (diseño de manejo de residuos) established in provisions of domestic law that rank higher than Decreto 39136.- The petitioners contend that the issuance of Decreto 39136 infringes the right to a healthy and ecologically balanced environment in general and, in particular, the precautionary principle (principio precautorio), the principle of non-regression (principio de no regresión), the principle of objectification (principio de objetivación), and the right to sustainable development (derecho a un desarrollo sustentable). They believe that the solid-waste co-incineration (coincineración de residuos sólidos) activity authorized and regulated by the decree is harmful to the environment, given the current state of waste management in our country. They allege a conflict with the waste-management framework set forth in Ley de Gestión Integral de Residuos number 8839 (hereinafter Ley 8839), because the issuance of the challenged Decreto 39136 gives prominence to and facilitates co-incineration to the detriment of other, more environmentally friendly activities and practices, which runs counter to the waste-management hierarchy (jerarquización en la gestión integral de residuos) provided for in Ley 8839 and, consequently, also violates the principles stated above.
They consider that, in practice, co-incineration will be given priority over other options, such as reuse and recycling, contained in the 2008 Plan de Residuos Sólidos (PRESOL). It is also asserted that the Decree “incentivizes” or “encourages” co-incineration, which entails an environmental risk and therefore infringes the right to live in a healthy and ecologically balanced environment. More specifically, the petitioners refer to the violation of the principles of the Integrated Waste Treatment System (Sistema Integral de Tratamiento de Residuos): shared responsibility (responsabilidad compartida), internalization of costs (internalización de costos), and prevention at the source (prevención en la fuente), in addition to environmental education (educación ambiental). With respect to all these claims, the Court considers that the key to deciding this specific point lies in properly understanding the purpose pursued by the challenged regulations and how that purpose has been embodied in the regulatory framework.
First, it must be made clear that the activity regulated by decreto 39136 is intended to fit within the system of environmental-protection measures.- Waste co-incineration cannot be compared, for example, with purely extractive activities, because prohibiting the latter brings only benefits to the environment; by contrast, this Chamber’s intervention in the case of the waste co-incineration Decree must take into account that carrying out the activity may affect the environment, but preventing it may also have environmental impacts. The Chamber understands that the petitioners’ perspective is correct insofar as the possible harm caused by co-incineration must be assessed, but it is also incomplete because it fails to give due weight to the environmentally harmful consequences that may result from preventing the activity.- It is from this latter perspective that a fuller and more accurate understanding of Decreto 39136 emerges.
Among its recitals and grounds, the Decree identifies the need to regulate the co-incineration of ordinary waste (residuos ordinarios) in order to eliminate adverse impacts on public health and the environment. It also establishes that the co-incineration of waste with recycling or reuse potential must be avoided and that, for this purpose, a process for separating this type of waste must be in place at the co-incineration plant.- In addition, the incineration of hazardous waste (residuos peligrosos), which is listed in the decree, is prohibited, as is the incineration of waste containing more than 1% halogenated compounds expressed as chlorine; accordingly, a specific separation and control operation must be in place to prevent the formation of organic pollutants, such as dioxins, furans, and polychlorinated biphenyls. Among its grounds, the challenged Decree also recognizes that protecting human health and the environment requires natural and legal persons wishing to engage in the activity to establish and maintain rigorous operating conditions and technical requirements for co-incineration.
Among the principal regulations contained in Decreto 39136 are operating requirements and maximum emission limits (límites máximos de emisión) for ordinary solid-waste co-incineration facilities, always as an option subordinate to the other preceding processes in the waste-management hierarchy established in article 4 of Ley 8839. In defining the scope of the activity governed by the Regulations (Reglamento), article 3 distinguishes between co-incineration and incineration; it regulates energy recovery (valorización energética) through the co-incineration process, understood as the “thermal treatment of waste with recovery of the heat produced by combustion, including incineration through waste oxidation, as well as pyrolysis, gasification, or other thermal-treatment processes, for example the plasma process, insofar as the substances resulting from the treatment are subsequently incinerated.” The energy recovery that the challenged Decree seeks to make viable is included in the Plan de Residuos Sólidos (Decreto 34647 de 28 de mayo de 2008, “Aprobación y Declaratoria de Interés Público y Nacional del Plan de Residuos Sólidos–Costa Rica (PRESOL), which remains the guiding framework pursuant to article 1 of Decreto Ejecutivo 37567 de 2 de noviembre de 2012, Reglamento General a la Ley para la Gestión Integral de Residuos.
Furthermore, regarding the limits of the thermal-treatment process (proceso de tratamiento térmico) through co-incineration, article 4 in fine of Decreto 39136 reiterates that “waste intended for recycling or reuse, in accordance with the hierarchy, must not be subjected to the thermal-treatment process through co-incineration.” (emphasis not in the original). It follows from all the foregoing that Decreto 39136 was structured consistently with the petitioners’ own position that co-incineration should not be the primary mechanism for waste disposal and that efforts should be directed toward compliance with ley 8839 and its hierarchy. Indeed, Decreto 39136 adopts that concept and reiterates the need to respect the waste-management hierarchy. Article 1 provides that “co-incineration must be the last option, once the waste-management hierarchy established in article 4 of Ley Nº 8839 del 24 de junio del 2010 ‘Ley para la Gestión Integral de Residuos,’ published in La Gaceta N° 135 del 13 de julio del 2010, has been fulfilled.” Accordingly, if—as the petitioners contend—we accept that Ley 8839 constitutes a valid development of, and an acceptable and valid framework within, the constitutional-law principles governing the healthy and ecologically balanced environment, then we must understand that the Decree—insofar as it reproduces the provisions of that law and does not depart from them—also satisfies and complies with constitutional requirements.- Contrary to the petitioners’ assertions, this Court finds that Decreto 39136 does not conflict with the law, either expressly or implicitly; rather, its express text leaves intact the preferential treatment and priority encouragement of activities such as reduction, reuse, and recycling.
The approach adopted by the authorities in the Decree at issue is consistent with the law insofar as it does not seek to incentivize or encourage co-incineration, but merely to establish a regulatory framework for that activity should there be persons interested in undertaking it. That exercise is not, per se, contrary to the constitutional environmental right or its principles when the Decree’s content is considered, since, as can be seen, the regulations include a specific set of operating and control conditions that supplement, rather than replace, all other general requirements imposed by the various environmental-protection laws, for the purpose of protecting the natural environment in various ways. The Court finds that Decreto 39136 does not authorize co-incineration as an independent, unrestricted alternative without limits or controls, much less establish an incentive or encouragement for that activity over activities ranked above it in the order of priorities established by law.- In this regard, it must not be overlooked that waste co-incineration, if poorly conceived or inadequately regulated, would raise serious constitutional concerns because it is potentially more polluting than waste reduction, reuse, or recycling, all of which leave a smaller environmental footprint.
But that is not the case when co-incineration is conceived as a subordinate or subsidiary option, as it is in the challenged Decree. Unlike the petitioners and the position maintained by some supporting intervenors (coadyuvantes), the Chamber understands that the State does not act improperly by issuing regulations governing waste co-incineration, because it is a lawful activity, since formally there is no prohibition against carrying it out and, indeed—from the perspective of the constitutional environmental right and its principles—it may properly have a place within waste management, provided that its possible use is regulated and prescribed by law for cases in which it is less polluting than other available means of waste disposal.- As stated, its usefulness and environmental value will depend on the activities against which it is compared: if compared with waste reduction, reuse, or recycling, its disadvantage would be clear, which is why Decreto 39136 properly emphasizes the prohibition against co-incinerating waste suitable for those treatments; by contrast, co-incineration will be advantageous when compared with disposing of waste in open-air dumps (vertederos a cielo abierto), which, regrettably, still exist in our country and regarding which the petitioners offer no comparison or assessment whatsoever.
Moreover, no further evidence has been submitted regarding how the regulatory framework, which clearly governs a subordinate operation, would in practice have the effect of actually steering conduct toward co-incineration to the detriment of the other waste-disposal activities ranked above it in the legally established order of priority for waste disposal. Still less are convincing reasons offered for the Court to regard the future conduct of the various actors in this field as certain or at least highly probable. Accordingly, the Chamber considers that Decreto 39136 is not contrary to the right to a healthy and ecologically balanced environment or to any of the principles that the Chamber has recognized as an integral part of the Law of the Constitution (Derecho de la Constitución).
VI.Point B: Failure to comply with international obligations through the promulgation of Decreto 39136. The claimants (accionantes) challenge the fact that the thermal treatment (tratamiento térmico) of solid waste in the presence of air generates harmful gases that are released into the atmosphere, thereby violating certain provisions of various international instruments to which Costa Rica is a party.- It is stated, on the one hand, that the Vienna Convention for the Protection of the Ozone Layer and the Montreal Protocol on Substances that Deplete the Ozone Layer establish obligations to protect health and the environment against the adverse effects of activities that may affect the ozone layer. It is argued that the objective established in Articles 1 and 4 of Decreto 39136 violates the principle of progressivity (principio de progresividad) in eliminating sources of pollution. It is further stated that the United Nations Framework Convention on Climate Change and the Kyoto Protocol, whose Anexo A mentions waste incineration among the activities expressly subject to limitations in order to achieve a reduction in greenhouse gases.
The claimants argue that these international instruments have not been complied with, stating that allowing the incineration industry violates the international objective established in the cited instruments of preventing the generation of greenhouse gases and minimizing effects on the ozone layer, all of which endangers human health. On this point, this Court does not find that the claimants have demonstrated in these proceedings how the challenged Decreto and its provisions fail to comply with the specific requirements of the cited international instruments, since they merely alert the Chamber to the risks that incineration poses to human life. It is stated that Article 3 of Decreto 39136 identifies the different gas emissions produced by incineration, but does not specify which provisions of the cited international Conventions and Protocol have been violated or contain prohibitory rules that have been contravened.
To support this conclusion of the Court, it is therefore necessary to review the provisions of the international instruments concerning the subject matter addressed by Decreto 39136. With regard to the provisions of the international instruments, the Vienna Convention for the Protection of the Ozone Layer, Ley 7228 de 6 de mayo de 1991, permits the control, limitation, reduction, or prevention of activities that may have adverse effects on the ozone layer. As relevant here, Article 2, paragraph 2 provides that the Parties shall, in accordance with the means at their disposal, adopt appropriate legislative or administrative measures to control, limit, reduce, or prevent human activities under their jurisdiction or control if it is found that those activities have or are likely to have adverse effects resulting from modification or likely modification of the ozone layer. The Montreal Protocol on Substances that Deplete the Ozone Layer (Ley 7223 de 8 de abril de 1991), for its part, seeks to adopt preventive measures to equitably control total global emissions of specified substances, namely chlorofluorocarbons, hydrochlorofluorocarbons, halons, and methyl bromides, with a view to eliminating them on the basis of scientific advances, technical and economic considerations, and the needs of developing countries.
Pursuant to that Protocol, Costa Rica has taken specific actions, such as prohibiting the use of chlorofluorocarbons and halons since 2010 and, in the case of hydrochlorofluorocarbons, restricting imports through substance quotas, among other measures. The United Nations Framework Convention on Climate Change, Ley 7414 de 13 de junio de 1994, also authorizes measures to anticipate, prevent, or minimize the causes of climate change, and the commitments assumed by the Parties include promoting and supporting technologies, practices, and processes that control, reduce, or prevent anthropogenic emissions of greenhouse gases. The Kyoto Protocol, Ley 8219 de 8 de marzo de 2002, and the aforementioned Convention on Climate Change both commit their Parties to achieving individual, legally binding targets to limit or reduce their emissions of six greenhouse gases, namely carbon dioxide, methane, nitrous oxide, hydrofluorocarbons, perfluorocarbons, and sulfur hexafluoride.
In addition, the Kyoto Protocol seeks to fulfill quantified emission limitation and reduction commitments through the application of policies and measures suited to national circumstances. Although the Kyoto Protocol includes waste incineration on the list of activities harmful to the environment, the fact remains that it is not prohibited; accordingly, the Parties undertake commitments to prevent or control the activity in order to protect the environment and public health. Based on the foregoing, this Court agrees with the position expressed by the State’s advisory body, concluding that Decreto 39136 is consistent with those international conventions and with the principles of non-regression (no regresividad), sustainable development (desarrollo sustentable), and progressivity, because it provides for the reduction of halogenated compounds expressed as chlorine through operations for separating and controlling the waste to be incinerated, in order to prevent the formation of organic pollutants such as dioxins, furans, and polychlorinated biphenyls.
It also regulates and subjects to technical limits one of the source sectors or categories listed in Anexo A of the Kyoto Protocol concerning waste, namely waste incineration. It further establishes technical limits and control mechanisms for the activity permitted under Ley 8839. The measures required by the Decreto include waste classification, minimum operating temperatures, temperature control, and atmospheric-emissions monitoring (Articles 12,13 and 15 of the Decreto). With the operation structured in this manner, the Chamber understands that it is compatible with the obligations contained in Article 50 of the Constitution, the international commitments, and the principle of progressivity, because the measures adopted do not diminish the level of protection but instead align with the protection of the environment and health, as confirmed by the fact that the maximum permitted levels are established in accordance with the standards of reasonableness and proportionality (razonabilidad y proporcionalidad) and the rules of science and technology.
Likewise, this Chamber accepts as true the State advisory body’s assertion that the rules contained in the challenged Decreto are consistent with the purposes underlying the adoption of European Directive 2010/75/EU. In light of all the foregoing, it is concluded that the issuance of the Decreto at issue does not conflict with the goals and legal commitments undertaken by Costa Rica through the signing of international treaties on these matters; therefore, the constitutional challenge (acción) must be dismissed on this point.
VII.Point C: Claim alleging violation of the principles of objectification (objetivación) and non-regression (no regresión) in environmental matters through the promulgation of Decreto 39136. This constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) also alleges that Decreto 39136 repeals Decreto Ejecutivo 38500-S-MINAE, “Moratoria Nacional de las Actividades de Transformación Térmica de Residuos Sólidos Ordinarios,” a situation that the claimants consider contrary to the principles of objectification and non-regression recognized in constitutional environmental doctrine, because no studies exist verifying that the primary processes of the hierarchy have already been completed. They likewise consider that the principle of non-regression is violated insofar as Decreto 39136 authorizes an environmentally hazardous activity, even with the controls established in that body of rules; this represents a regression from the prior legal situation because Decreto 38500-S-MINAE afforded better protection to the environment.
In response to this argument, the authorities submitted their report and insist that the nature of Decreto Ejecutivo 38500-S-MINAE, “Moratoria Nacional de las Actividades de Transformación Térmica de Residuos Sólidos Ordinarios” (hereinafter referred to as the Moratorium Decree), must not be overlooked. That measure, they state, was adopted as a temporary provision to provide the time needed to establish the technical measures necessary to ensure faithful compliance with Ley 8839, Sections 4, 6, and 42. With respect to this point, the text of the cited Moratorium Decree states verbatim:
“Article 1º-A nationwide moratorium is established on activities involving the thermal transformation of ordinary solid waste until the Environmental and Health Authorities have technical and scientific certainty that such activity will not cause impacts on health and the environment, and it is guaranteed that this practice does not contravene the principles of Ley Nº 8839 denominada Ley para la Gestión Integral de Residuos.
Article 2º-It shall take effect upon publication.” This provision was subjected to constitutional review (análisis de constitucionalidad) regarding its validity in relation to the proper protection of the right to the environment (Derecho al ambiente), and in judgment 2014-16162, the Constitutional Chamber stated the following on this point:
“III.- In this case, the grounds for the challenged Decree clearly indicate that the principles contained in the Ley para la Gestión Integral de Residuos “include the precautionary principle (principio precautorio), under which, where there is a danger of serious or irreversible harm, lack of scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation or harm to health.” Likewise, “technologies are being promoted in the country that seek to produce electric power through the thermal conversion (combustion, gasification, pyrolysis, plasma, among others) of ordinary solid waste, which could contravene the spirit of the Ley para la Gestión Integral de Residuos Nº 8839 and pose a risk to human health and the environment, insofar as thermal conversion processes are sensitive to the composition of the raw material and to the technique used for its conversion with regard to the resulting atmospheric emissions.” Finally, “the proposals involving technologies known to date offer widely varying electric-power generation yields, making clear the need to analyze those technologies on the basis of their energy-recovery capacity, in order to safeguard the national interest in this area.” In applying the precautionary principle and seeking to protect the environment and human health, the State seeks to suspend the thermal conversion of ordinary solid waste until the corresponding technical studies have been conducted.
The petitioners, for their part, believe that this moratorium, far from protecting the environment, causes harm because such thermal conversion, in addition to producing new forms of energy, provides a rapid solution for solid-waste disposal. This Court finds that, at bottom, there is no conflict between the challenged provision and Article 50 of the Political Constitution, but rather a disagreement between the provisions of the challenged Decree and the petitioners’ arguments as to the best way to protect the environment and human health. It is not for the Chamber to decide the merits of one method of solid-waste disposal over another. In the challenged Decree, the Ministerio de Ambiente y Energía and the Ministerio de Salud, in compliance not only with Article 50 of the Political Constitution but also with the Ley para la Gestión Integral de Residuos, have taken the initiative to examine the possible effects that the thermal conversion of solid waste may have on health and the environment so that appropriate measures may be adopted; it would therefore be improper for the Chamber to involve itself in such matters, which are eminently technical in nature and clearly beyond its jurisdiction.
Consequently, the action must be dismissed with respect to this claim.” (Emphasis not in the original) Both the wording of that Decree itself and the manner in which it was understood and interpreted by this Chamber in the judgment just cited support the conclusion that the moratorium was not intended to become a permanent regulation within the legal framework governing environmental protection. On the contrary, the quoted passages make clear that it was a decision adopted pursuant to the precautionary principle and that it established a temporary state of affairs while the State, through its authorities, prepared the studies and instruments needed to ensure respect for the right to human health and the right to enjoy an ecologically sound and balanced environment.- Thus, through Decreto 39136 and its provisions, the State considers itself satisfied that those technical conditions exist and are suitable for achieving the intended purpose, insofar as—in its view—the activity of co-incineration (coincineración), when conducted under the strict terms of the Decree, ensures full protection of health and the environment.
The petitioners consider that design generally insufficient and therefore assert that the Decree fails to safeguard health and the environment because it lacks an adequate scientific basis, particularly with respect to hazardous waste (residuos peligrosos), the emission of toxic gases identified in Article 3 of Decreto 39136, and the safety distances for incineration plants; they consequently allege a violation of the objectification principle (principio de objetivación) because the operation of those plants lacks the requisite technical support. In response to this objection, the reports of the Health and Environment authorities advise the Chamber that Decreto 39136 regulates incineration more safely because the regulations establish the technical measures necessary for the proper oversight of co-incineration as one of the solid-waste recovery (valorización de los residuos sólidos) alternatives contained in Ley 8839; consequently, the repeal of the Moratorium Decree does not disregard the principles of objectification, non-regression in environmental matters (no regresión en materia ambiental), reasonableness, and proportionality.
Indeed, Decreto 39136 requires the prior separation of recoverable waste, as a prerequisite for the thermal treatment of waste; with regard to the alleged violation of the objectification principle, in environmental feasibility studies (estudios de viabilidad ambiental), the Ministerio de Salud and Setena are responsible for verifying compliance with Decreto 39136 and all other applicable regulations before authorizing the activity and, of course, throughout its operation. No special studies are required, since each case must undergo a specific assessment to determine whether the proposed co-incineration operation is environmentally permissible. Finally, it bears noting that a proper analysis of the Moratorium Decree also rules out any impairment of the principle of non-regression because, apart from the temporary nature of that legal act, the prohibition imposed at the time was conditional and was to remain in place until “the Environment and Health Authorities have technical and scientific certainty that such activity will not cause impacts on health or the environment and it is guaranteed that this practice does not contravene the principles of Ley Nº 8839, known as Ley para la Gestión Integral de Residuos.” The authorities maintain in this regard that, through the design for the operation and oversight of co-incineration activities established in Decreto 39136, together with the application of all other applicable oversight provisions, they have achieved—in their view—sufficient technical and scientific certainty regarding the protection of health and the environment, as well as compliance with the provisions of Ley 8839.
From that perspective, the Chamber understands that no regression can be alleged in relation to the provisions of the Moratorium Decree, since what it established was the suspension of the activity until the authorities confirmed that the required conditions existed; accordingly, it could be said that the competent bodies complied with those provisions when issuing Decreto 39136. In the Court’s view, with respect to the claims concerning constitutional rights, Decreto 39136 does not nullify the progress achieved through the regulations governing this subject; the Executive Branch took action to oversee and regulate the thermal processing of waste and thereby bring order to the conduct of this activity, which is contemplated in Ley 8839; the co-incineration of solid waste has been regulated, and conditions and limits have been established to minimize any impact that co-incineration may have on the environment and health. The Court therefore concludes that no violation of the principles of objectification and non-regression in environmental matters has been established on this point.
VIII.Point D: Claim concerning the lack of professionals trained for the co-incineration activity authorized by Decreto 39136. The petitioners allege that there are no professionals trained to ensure that waste co-incineration does not become a threat to or cause harm to health or the environment, since Transitorio II of the disputed Decree itself states that professionals must be trained in start-up and initial commissioning activities, professional oversight (regencia), materials studies, mechanical strength, operation, and environmental control of the facilities. This situation is alleged to contravene the spirit of constitutional Article 50 because of the risk posed by pollution effects and potential environmental damage. On this point, the Court observes that the petitioners contend that the absence of trained professionals will result in co-incineration activities that harm the environment and human health.- This is an obvious concern, but one that Decreto 39136 has specifically addressed in its Transitorio II; the conclusions the petitioners draw from the text of that provision are inconsistent with a systematic reading of the challenged Decree. The cited Transitorio Segundo states:
TRANSITORIO SEGUNDO: Within a period of six (6) months, the Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, the Colegio de Ingenieros Químicos y Profesionales Afines, and the Colegio de Químicos de Costa Rica must train their professionals to perform the start-up and initial commissioning activities, professional oversight, materials studies, mechanical-strength testing, operation, and environmental control of the regulated facilities, in order to ensure throughout the useful life of each facility that, at the time of the State operating authorization and its renewals, the requirements of these regulations are met. Within that same period, the aforementioned Colegios Profesionales must implement an electronic certification system for the documentation that, under the laws governing them, must be submitted to public institutions” Meanwhile, Transitorio IV supplements this provision by stating:
“TRANSITORIO CUARTO: SETENA shall not review environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EsIA) proceedings for co-incineration facilities during the first nine (9) months following the publication of these regulations in the official gazette La Gaceta.” As can be seen, if the Decree is fully complied with, the problem identified by the petitioners will no longer exist when the authorization proceedings begin, because the training that the Decree requires of the various authorities and, specifically, of the Colegios profesionales expressly mentioned therein will have been completed.- The design of Decreto 39136 therefore does not infringe the rights to the environment or human health in the specific terms asserted by the petitioners on this point. It also bears noting that the competent authorities explain that every new technology requires the training of the professionals and technicians who will develop projects and verify compliance with the regulations, and that, in this case, programs are available at the Ministerio de Salud, with the support of the Consejo de Normas de Emisión e Inmisión created by Decreto 36551 de 27 de abril de 2011, as well as international training commitments. Accordingly, no violation of Article 50 of the Political Constitution is apparent with respect to this claim.
X.Lack of specific regulations governing the incineration of hazardous waste (residuos peligrosos). It is alleged that specific regulations governing the incineration of hazardous waste are lacking, given its level of risk and airborne toxicity. It is argued that between 3% and 10% of ordinary solid waste consists of hazardous waste, which would be sent for incineration, thereby increasing its pollution potential. On this matter, the Chamber observes that the challenged Decree provides that co-incineration (coincineración) involving a content greater than 1% of halogenated compounds expressed as chlorine must be avoided, through separation and control operations intended to prevent the formation of organic pollutants such as dioxins, furans, and polychlorinated biphenyls (Considerando 5, Articles 4 in fine, 7(a.iv), 9(j), 10(k) and (l), and 22). Decreto 39136 also provides for the rejection of hazardous waste in co-incineration processes.
It further prohibits activities involving the recovery of waste previously deposited in sanitary landfills or dumps; the incineration and co-incineration of radioactive or nuclear waste, electrical and electronic waste, whole batteries and accumulators or parts containing heavy metals, corrosive waste, including mineral acids, waste containing cyanide, asbestos, or heavy metals or contaminated with them, waste of unknown or unpredictable composition, hazardous waste from health-care services and their educational facilities and laboratories, explosives, chemical or biological weapons intended for destruction, Persistent Organic Pollutants, and polyvinyl chloride waste (Article 5). Articles 22 and 23 of Decreto 39136, in turn, establish emission limits and maximum levels for dioxins, furans, polychlorinated biphenyls, and heavy metals. According to the reports submitted by the authorities of the Ministerio de Ambiente y Energía, the co-incineration limits are more current and more stringent than those established in Decreto 31837-S, which regulates the operating conditions for the treatment of hazardous waste and is based on the Technical Guidelines on the Environmentally Sound Co-processing of Hazardous Waste.
In this regard, a violation of the right to a healthy environment is alleged; however, the argument is based on the possible effects that may arise from failure to comply with the regulations when they are implemented, and therefore does not identify any harm inherent in the regulations themselves that would warrant their annulment.
XI.Regarding the claim concerning the risk and the lack of regulatory measures governing the end products of incineration, the petitioners contend that the omission of regulations governing the final disposal (disposición final) of the end products of incineration seriously threatens the population’s rights to a healthy environment and health, as well as the precautionary principle (principio precautorio). To safeguard the environment and health, Decreto 39136 contains an extensive regulatory framework, particularly in Articles 6, 10, 13, 14, and 16, which establish rules for every type of end product of co-incineration, including both gases and ash, as well as sludge from wastewater treatment, unless a chemical analysis indicates otherwise (Article 16). Under those rules, such products must be stored separately; a Comprehensive Hazardous Solid Waste Management Program (Programa de Manejo Integral de Residuos Sólidos Peligrosos) must be approved; and tests must be conducted to determine their physical and chemical characteristics, pollution potential, and hazardousness, in accordance with the Reglamento sobre el procedimiento para llevar a cabo la prueba de extracción para determinar constituyentes que hacen un residuo peligroso por su toxicidad al ambiente, Decreto 27002-MINAE of 29 de abril de 1998 (La Gaceta No. 101 of 27 de mayo de 1998).
Monthly analyses and a daily log pursuant to Decreto 37788 are also required. This specific claim must therefore be dismissed, because the specific provisions contained in Decreto 39136, together with the remaining monitoring and oversight regulations in place, constitute a framework that sufficiently protects the environment and health. This is without prejudice to the review by the competent authorities—and, in cases of serious and direct harm, by the Chamber itself—of specific activities or government omissions that may place those rights at risk in particular cases.
XII.Constitutional violations arising from Article 7 of Decreto 39136, concerning distances and protected populations.- The petitioners challenge the fact that Decreto 39136 contains a list of institutions and populations that must be protected from the proximity of co-incineration plants, while universities and residences are excluded from such protection without technical justification. They argue that this violates the principle of objective substantiation in environmental matters (principio de objetivación en materia ambiental) and the rights to life and equality. They contend that all persons should receive special protection ensuring that co-incinerators are not located within the 1000-meter radius established by the Decree. They also dispute the size of that protective radius, arguing that specific atmospheric factors are not taken into account. On this issue, the Court observes that the provisions addressing the matter are Articles 7 and 9 of Decreto 39136; those provisions state, in relevant part:
“Article 7. (…)
vii.- A quantitative risk assessment (evaluación de riesgos cuantitativa) addressing the contingency scenarios that could affect the normal operation of the facility, and the measures for mitigating and controlling those risks. The assessment must include blast-wave studies and safety distances from facilities belonging to official centers of the Red Nacional de Cuido y Desarrollo Infantil (CEN-CINAI, CECUDI and public, private, and mixed comprehensive-care centers for persons up to twelve years of age), public and private educational institutions, public and private health-care facilities (hospitals and clinics), facilities for the storage and distribution of liquefied petroleum gas or natural gas, chemical industries that store above ground more than 1000 m3 of combustible or flammable products, agricultural activities, and food-processing industries, within a radius of 1000 m., as well as the consequences for health and the environment.” “Article 9.- Application for a Location Permit (Permiso de Ubicación) before the Ministerio de Salud.
Co-incineration facilities must be located at a distance of one thousand (1000) m. from facilities belonging to official centers of the Red Nacional de Cuido y Desarrollo Infantil (CEN-CINAI, CECUDI and public, private, and mixed comprehensive-care centers for persons up to twelve years of age), public and private educational institutions, public and private health-care facilities (hospitals and clinics), facilities for the storage and distribution of liquefied petroleum gas or natural gas, chemical industries that store above ground more than 1000 m3 of combustible or flammable products, agricultural activities, and food-processing industries.” In other words, this involves, on the one hand, requiring special impact studies and safety measures and, on the other, establishing siting restrictions with respect to certain types of institutions that objectively merit greater protection because they concentrate persons who may be presumed to have a reduced ability to follow instructions and, generally, to act independently in compliance with instructions.
For the Chamber, therein lies the key to the distinction and its justification, which, from that perspective, is reasonable and appropriate.- In addition, the Chamber’s advisory body is correct in stating that this list cannot be read as a decree withdrawing protection from the rest of the population. This is clear from the requirements for atmospheric dispersion studies (estudios de dispersión atmosférica) and a general quantitative risk assessment. Furthermore, the siting and approval of proposed locations for co-incineration facilities must conform to the approved Land-Use Planning framework (Ordenamiento Territorial) or, alternatively, to a compliant land-use certification (uso de suelo conforme) issued by the relevant Municipality, as well as to the application for a location permit before the Ministerio de Salud, which must report the distance from various facilities and allow for the evaluation of studies concerning wind and the population to be served, among other matters (Articles 8 and 9 of Decreto 39136).
It follows that the regulations have indeed provided for the analysis of technical matters that must be assessed by the competent environmental and health authorities. With respect to such matters, this Court’s role extends to determining that the legal system contains bodies and procedures responsible for ensuring the technical soundness of the proposals and that their decisions are framed by provisions that protect the environment and, of course, human health.- As stated above, the Chamber understands that, with respect to protecting the population’s health and safety, the Decree establishes rules that supplement, rather than replace, all other existing measures for protecting the environment and public health. It is therefore clear that there is no violation of the principle of equality concerning the protection owed to the general population, and there is no basis for annulling Articles 7 and 9 when their purpose is to supplement the regulatory framework that must be complied with in environmental matters in order to operate a waste co-incineration plant.
XIII.The State’s failure to issue a decree on the incineration of hazardous waste (residuos peligrosos).- The petitioners note that, instead of a decree such as 39136, which regulates the incineration of ordinary waste (residuos ordinarios), what should have been issued, given its evident necessity, was a regulation establishing and setting strict standards for a system for treating hazardous solid waste, including waste from the incineration process as part of that system, and that this omission violates the principles of substantiation (objetivación), progressivity (progresividad), and non-regression (no regresión). They add that this deficiency is compounded by the absence of an appropriate failure-control mechanism and by the existence of Transitory Provision VI of Decreto 39136, which subjects the incineration of hazardous waste to the limits of that Decree, thereby implicitly acknowledging the absence of specific regulations.- Regarding the first point, the Court understands that the interested parties merely state what must be considered their personal view concerning the advisability and necessity of issuing a decree on hazardous-waste management instead of the challenged Decree; consequently, there is no constitutional argument supporting that claim.
Second, the challenged Decree (Article 17 of the Decree under review) contains a system of rules and parameters permitting an order to halt the incineration process.- Finally, regarding the third aspect, it should be noted that Transitory Provision VI constitutes an additional safety measure that, in principle, does not apply to the activity authorized by the Decree, which permits only the incineration of ordinary waste and expressly excludes the incineration of hazardous waste.- This is the Court’s understanding, as it finds that the provision does not in any way authorize the incineration of hazardous waste, which would require a regulatory framework substantially different from that contained in Decreto 39136.- Nevertheless, it is worth noting, as the State’s advisory body does, that the management and disposal of hazardous waste are regulated by the Basel Convention on the Control of Transboundary Movements of Hazardous Wastes and Their Disposal, Ley 7438 de 6 de octubre de 1994; the Ley General de Salud, No. 5395 de 30 de octubre de 1973; the Reglamento para el Manejo de los Desechos Peligrosos Industriales, Decreto 27001 de 29 de abril de 1998; and the Reglamento General para la Clasificación y Manejo de Residuos Peligrosos, Decreto 37788 de 15 de febrero de 2013.
It is further stated that specific regulations also exist, such as the Reglamento sobre la gestión de los desechos infecto-contagiosos que se generan en establecimientos que prestan atención a la salud y afines, Decreto 30965 de 17 de diciembre de 2002; the Reglamento de requisitos, condiciones y controles para la utilización de combustibles alternos en los hornos cementeros, Decreto 31837 de 1° de abril de 2004; the Reglamento para la Declaratoria de Residuos de Manejo Especial, Decreto 38272 de 7 de enero de 2014; and the Reglamento sobre límites de emisiones al aire para hornos de fundición de vidrio, Decreto 38237 de 3 de febrero de 2014. From all the foregoing, it must be concluded that the challenged Decreto 39136 does not violate the Political Constitution in this respect.
XIV.Regarding the time limits for the granting of permits by the authorities. The petitioners consider that the time limits granted to the authorities of the Ministerio de Salud in the final paragraph of Article 9 to authorize the location of incineration plants and grant an operating permit (permiso de funcionamiento) are excessively short and therefore impair the right to enjoy a healthy environment and, with it, human health. The relevant paragraph of that article states:
“Article 9.- (...)
The Ministerio de Salud must issue its decision regarding the application for a location permit within ten (10) business days following receipt of the application with complete information. In justified cases, the period may be extended after notice to the interested party, but such extension may not exceed ten (10) business days. If the permit is granted, it shall remain valid for one year from the date on which the decision granting it is issued. (…)” The petitioners consider that the 10 days established for carrying out the preliminary verification of technical and legal conditions are insufficient, thereby increasing the pollution risk posed by waste-incineration activities. On this point, the Procuraduría agrees with the petitioners that a ten-day period is too short for the Ministerio de Salud to properly analyze and assess a decision of such significance. The Chamber understands the concern reflected in those arguments and recognizes that haste is not appropriate when authorizing activities that necessarily entail the possibility of events and contingencies that may endanger human health or the environment.- However, on this point, and as the Procuraduría also indicates, in deciding the matter this Chamber must take into account the settled case law of this Court, which has held that time limits in environmental matters—as in this case—cannot and must not be deemed mandatory (perentorios), but merely directory (ordenatorios).
It has also been clearly held that the doctrine of positive administrative silence (silencio positivo) does not operate in environmental matters. The provision therefore presents no constitutional problem in this regard, because failure to respond within the specified period could not be treated as tacit or implicit authorization to carry out the co-incineration (coincineración) activity regulated by the Decree under review.-
XV.Conclusions. The petitioners allege that Decreto Ejecutivo No. 39136-S-MINAE violates Articles 7 and 50 of the Constitution, as well as the constitutional principles of sustainable development (desarrollo sostenible), environmental education (educación ambiental), precaution (precautorio), substantiation, and progressivity. The analysis of the various arguments presented in the action leads to the conclusion that, in general, the challenged Decree contains the regulations governing the limits, oversight, and operation of the co-incineration of solid waste, both ordinary and hazardous; thus, this is not an uncontrolled authorization of the thermal waste-treatment process that poses a threat to the environment. Nothing in these proceedings demonstrates that regulating the co-incineration of solid waste breaches international commitments undertaken and ratified by Costa Rica regarding protection of the ozone layer, reduction of greenhouse gases, and preservation of the air and the environment.
It is likewise concluded that some of the arguments presented by the petitioners in their initiating submission lack the grounds required to seek annulment of the regulatory provision as unconstitutional and, in several instances, merely set forth how—in the interested parties’ view—the matter should be regulated. The initiating submission shows that the petitioners offer assessments of the scope of the regulation and allege possible effects once it is implemented; nevertheless, no evidence has been submitted that the problems they anticipate arise specifically and concretely from strict application of the provisions of Decreto 39136. Thus, their claim regarding possible effects that may accompany the activity regulated by the challenged Decree, without technical proof of their existence or of their direct connection to the disputed provision, prevents the Court from conducting a constitutional review of the provision with a view to potentially removing it from the legal system.
Clearly, the foregoing does not mean that the authorities and interested parties may not return to the Chamber at the appropriate time and through the corresponding procedural avenue to allege violations that may result from defective implementation of the regulations. In view of all the foregoing, the action must therefore be dismissed.
Therefore:
The action filed is dismissed. Justice Cruz Castro files a separate note.
Ernesto Jinesta L.
President Fernando Cruz C.
Fernando Castillo V.
Paul Rueda L.
Nancy Hernández L.
José P. Hernández G.
Luis Fdo. Salazar A.
NOTE BY JUSTICE CRUZ CASTRO: The arguments presented by the petitioners raise momentous questions and considerations; nevertheless, the challenged regulations were promulgated within acceptable parameters for protecting the environment, as explained in the opinion that I join. I consider that the provisions challenged in the action lie at the limit of what is permissible under the constitutional protection of the environment. The objections raised by the petitioners provide an important point of reference when assessing the problems and threats that may arise from the implementation of Decreto 39136. The co-incineration of solid waste, both ordinary and hazardous, is a highly sensitive activity and poses particular vulnerabilities for the effective protection of the environment, especially in light of such important principles as the preventive principle (principio preventivo) and “in dubio pro natura.” I consider that what we have decided in this judgment does not fully resolve the questions so aptly raised by the petitioners; the actual implementation of the challenged Decree will give rise to new perspectives on the matter, and better grounds for judgment may well become available in the future through practical experience, such that the objections raised in the action may warrant reconsideration and careful analysis.
Fernando Cruz C.
marayaa nsalazar 2 0 2018-08-01T20:10:00Z 2018-08-01T20:10:00Z 3 15341 84379 PJ 703 199 99521 12.00 21 false false false ES-CR X-NONE X-NONE *160022900007CO* Res. Nº 2016-017375 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las once horas con cuarenta minutos del veintitrés de noviembre de dos mil dieciséis.
Acción Acción de inconstitucionalidad promovida por ALVARO SAGOT RODRIGUEZ y ALLAN ASTORGA GATGENS, portadores de las cédulas de identidad números 2-0365-0227, 3-0252-0451, respectivamente, contra el Decreto Ejecutivo No. 39136-S- MINAE (Reglamento sobre condiciones de operación y control de emisiones de instalaciones para coincineración de residuos sólidos ordinarios), publicado en el Alcance Digital No. 069 a La Gaceta No. 170 del 1 de septiembre de 2015. Intervienen en este asunto Ana Lorena Brenes en condición de Procuradora General de la República; Fernando Llorca Castro, como Ministro de Salud; La señora Irene Cañas Díaz, en su condición de Ministra a.í. de Ambiente y Energía (en adelante MINAE). Participan además, en condición de coadyuvantes activos la siguientes personas: Fabián de Jesús Pacheco Rodríguez, Edgardo Araya Sibaja, Melissa Flores Núñez, en representación de la Asociación de Desarrollo de Residencial Ciudad Cariari, Andrés Camacho L. y otros, Yorleny Rodríguez Conejo y otros, Amanda Araya Rivas y otros, Ernesto Monge y otros, Minor Picado Camareno y otros, Fernando Araya Anderson, Yerling Ruiz Vásquez y otros, Héctor González Pacheco. Como coadyuvantes pasivos participan el Colegio de Ingenieros Químicos y Profesiones Afines, y la Cooperativa de Electrificación Rural de Guanacaste R.L. (CoopeGuanacaste R.L.).
Resultando:
Redacta la Magistrada Hernández López; y,
Considerando:
I.Sobre la admisibilidad. El artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional regula los presupuestos que determinan la admisibilidad de las acciones de inconstitucionalidad, y exige un asunto pendiente de resolver en sede administrativa o judicial en el cual se invoque la inconstitucionalidad. Este requisito no es necesario en los casos previstos en los párrafos segundo y tercero de ese artículo, es decir, cuando por la naturaleza de la norma no haya lesión individual o directa; cuando se fundamente en la defensa de intereses difusos o que atañen a la colectividad en su conjunto, o cuando sea presentada por el procurador General de la República, el contralor General de la República, el fiscal General de la República o el defensor de los Habitantes, en estos últimos casos, dentro de sus respectivas esferas competenciales. En el caso, la acción como un ejercicio de defensa del derecho constitucional al ambiente sano y ecológicamente equilibrado recogido en el artículo 50 de la Constitución Política.
Sobre el punto, desde antes de su establecimiento mediante la reforma constitucional de 1994, tal derecho así como una legitimación amplia para su defensa habían sido establecidos por parte de este Tribunal.- A esa línea jurisprudencial debe sumarse que actualmente la propia Constitución Política recoge expresamente una legitimación procesal, radicada en cualquier persona, para la defensa del ambiente según lo dispuesto por el texto actual del artículo 50 de la Constitución Política.
II.Legitimación en el caso concreto. La petitoria de esta acción de inconstitucionalidad busca que se anule el Decreto Ejecutivo No. 39136-S-MINAE de 15 de junio de 2015, “Reglamento sobre condiciones de operación y control de emisiones de instalaciones para coincineración de residuos sólidos ordinarios”, porque autoriza la actividad de incineración de residuos sólidos ordinarios y peligrosos, lo cual, en su criterio, resulta contrario a los principios de progresividad, objetivación del derecho ambiental y de no regresión de los derechos humanos. Así pues, el caso se ubica plenamente como defensa del derecho recogido en el artículo 50 Constitucional por lo que la acción resulta admisible a tenor de su texto expreso.-
III.Agrupación de los reclamos a efectos de su análisis. La acción de inconstitucionalidad pide la declaratoria de inconstitucionalidad del Decreto Ejecutivo No. 39136-S-MINAE de 15 de junio de 2015 denominado “Reglamento sobre condiciones de operación y control de emisiones de instalaciones para coincineración de residuos sólidos ordinarios” y en adelante solamente referido como el “Decreto 39136”. Como su nombre lo indica, dicho conjunto normativo establece varios requisitos específicos, pero no los únicos a cumplir, si se quiere lograr una autorización estatal para realizar la actividad de coincineración de residuos sólidos ordinarios, y se imponen las condiciones de operación y los mecanismos de control de tal actividad. Los reclamos contra ese cuerpo normativo pueden separarse en dos claras vertientes: la primera, agrupa varias infracciones que han surgido por el hecho de la promulgación del Decreto 39136, en tanto que actuación jurídica del Estado.
Se sostiene que con dicha promulgación se lesiona el derecho constitucional al ambiente y varios de los principios que han sido derivados de él y además un grupo de obligaciones internacionales adquiridas por el país. La segunda vertiente incluye reclamos contra disposiciones concretas del Decreto 39136 cuyo contenido lesiona –por acción u omisión- varios principios constitucionales en materia ambiental así como el principio de igualdad. De ese modo, la Sala abordará por separado ambos sectores de reclamos.
IV.Cabe advertir igualmente, que la revisión de algunos de los puntos planteados permite concluir que carecen de elementos de juicio suficientes que sirvan a la finalidad de fundamentar debidamente las infracciones que se denuncian, según lo exige la Ley que regula la jurisdicción Constitucional. Tal defecto se irá precisando en cada caso en que se presente, lo anterior en aplicación de una clara línea jurisprudencial, sobre el punto, como se aprecia por ejemplo de las siguientes citas:
“La acción de inconstitucionalidad se interpone con el argumento de que el Decreto Ejecutivo impugnado es nocivo, lesiona e infringe los derechos fundamentales a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, el derecho a la salud y a los compromisos internacionales suscritos con el Protocolo de Kyoto. Pese a la oportunidad otorgada a los accionantes, se confirma lo que indica la Procuraduría General de la República, de que no existe un análisis concreto de las disposiciones del Decreto Ejecutivo impugnado que se consideran inconstitucionales, sino que el mismo se limita a establecer discrepancias de forma genérica y en abstracto contra la totalidad del Reglamento, más aún contra toda actividad que desempeñan los ingenios Azucareros y Haciendas, pues sostienen que causan inconvenientes en la calidad de vida y en la salud de los habitantes circunvecinos, sin concretar qué argumentos de constitucionalidad se deben tomar en cuenta en contra de cada una de las disposiciones o grupos del normas del Reglamento impugnado. […] El párrafo primero del artículo 78 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional establece la obligación de autenticar los escritos de interposición de acciones de inconstitucionalidad, toda vez que se estima necesario que existan argumentos esgrimidos por un profesional en Derecho, que no descarta este Tribunal responda a un serio estudio del fondo técnico y científico de una determinada materia, dada la diversidad y universalidad de las normas del ordenamiento jurídico.
A diferencia de los procesos de garantías, es decir, los recursos de hábeas corpus y de amparo, que los puede interponer directamente cualquier interesado ante la jurisdicción constitucional en defensa de sus derechos fundamentales, generalmente contra actos u omisiones que le lesionan en su esfera particular (aunque no siempre como en los casos ambientales), en los procesos de defensa de la Constitución Política (como la acción de inconstitucionalidad), el legislador confió al abogado autenticante una labor cuya exigencia es aún mayor, si se quiere más elaborada y exhaustiva que debe plasmar en el libelo de interposición en razón de su oficio profesional, para demostrar al Tribunal la lesión a la norma constitucional por parte de una norma de menor rango, socavando el principio de supremacía constitucional contenida en el artículo 10 de la Constitución Política. Precisamente la elaboración material y formal de la Ley, así como de las demás disposiciones secundarias, suponen un proceso sumamente costoso para el Estado, en la que de muchas maneras para su elaboración ha participado la sociedad civil organizada a favor o en contra, y cuyos procedimientos de formación, aprobación y promulgación no debe analizarse a la ligera.
En este sentido, debe reconocer esta Sala que existe un reducido espacio para este Tribunal para socorrer las ausencias manifiestas de los profesionales en derecho que autentican los escritos en esta jurisdicción constitucional, sin exponer la imparcialidad y análisis que se debe a cada una de las acciones de inconstitucionalidad”. (Sentencia número 005285-2012 de 15.03 horas de 25 de abril de 2012).
Y posteriormente en la sentencia número. 2014-004239, reafirmó:
“IV.- Sobre la falta de concreción de los argumentos de inconstitucionalidad. La Ley de la Jurisdicción Constitucional, en su artículo 3, dispone que “Se tendrá por infringida la Constitución Política cuando ello resulte de la confrontación del texto de la norma o acto cuestionado, de sus efectos, o de su interpretación o aplicación por las autoridades públicas, con las normas y principios constitucionales”. Ahora bien, para que este Tribunal tenga por configurada la infracción y declarar la inconstitucionalidad de la norma o acto impugnado, con la consecuente anulación y expulsión del ordenamiento jurídico, quien promueva una acción de inconstitucionalidad tiene la carga de demostrar cómo esa disposición infringe la norma o principio constitucional y, además, debe indicar por qué debe estimarse la demanda. Ello es denominado por esta Sala como la carga de la argumentación, es decir, que “una norma que facialmente sea contraria a la Constitución, vuelca la carga de la argumentación a quienes sostengan que en realidad no hay conflicto entre esa norma y la Constitución Política; lo contrario sucede si se acciona contra una norma que en primer examen no parece contraria a la Constitución, en cuya hipótesis es el accionante el que debe avanzar con los argumentos que convenzan acerca de la inconstitucionalidad ” (véase sentencia número 0184-95 de las 16:30 horas del 10 de enero de 1995).”
Punto A. Lesión al diseño de manejo de residuos fijado en normas de Derecho interno con rango superior al Decreto 39136.- Los accionantes señalan que la emisión del Decreto 39136 lesiona el Derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado en general y particularmente el principio precautorio; el de no regresión; el de objetivación y del derecho a un desarrollo sustentable. Entienden que la actividad de coincineración de residuos sólidos que el decreto autoriza y regula es perjudicial para el ambiente, dada la situación actual del manejo de residuos en nuestro país. Se afirma una contradicción con el diseño de manejo de residuos que recoge la Ley de Gestión Integral de Residuos número 8839, (en adelante la Ley 8839) pues con la emisión del Decreto 39136 impugnado se destaca y facilita la coincineración en perjuicio de otras actividades y prácticas más amigables con el ambiente, lo cual va contra la jerarquización en la gestión integral de residuos prevista en la Ley 8839 y, por ende, contraviene también los principios arriba señalados.
Estiman que en la práctica se dará prioridad a la coincineración frente a otras opciones, como la reutilización y el reciclaje, contenidos en el Plan de Residuos Sólidos del año 2008 (PRESOL). Se sostiene también que el Decreto “incentiva”, o bien que “estimula” la coincineración, la cual conlleva un riesgo ambiental, por lo que atenta contra el Derecho a vivir en un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. En esta línea específica, los accionantes aluden al quebranto de los principios del Sistema Integral de Tratamiento de Residuos: responsabilidad compartida, internalización de costos y prevención en la fuente, amén de la educación ambiental. Sobre todos estos agravios, estima el Tribunal que la clave para la decisión en este punto específico radica en comprender apropiadamente la finalidad que se busca con la normativa impugnada y la forma en que esa finalidad se ha plasmado en el diseño normativo.
En primer término debe tenerse claro que la actividad regulada por el decreto 39136 es una actividad que pretende engarzar en el sistema de medidas de protección medio ambiental.- No puede compararse la coincineración de residuos con actividades meramente extractivas por ejemplo, pues la prohibición de éstas últimas trae solamente ventajas para el medio ambiente; en cambio la intervención de esta Sala en el caso del Decreto de coincineración de residuos debe tener en cuenta que la realización de la actividad puede tener impacto sobre el ambiente, pero también puede tenerlos su impedimento. La Sala entiende que en este punto la perspectiva de los accionantes es correcta respecto de que deben valorarse los posible daños de la actividad de coincineración, pero es también parcial porque no se otorga todo el peso que tiene a las consecuencias nocivas para el ambiente que pueden resultar de impedir que se lleve a cabo.- Es desde esta última perspectiva que se adquiere una comprensión más completa y cabal del Decreto 39136, que incluye entre sus consideraciones y motivación, la necesidad de normar la actividad de coincineración de residuos ordinarios con el objeto de eliminar los impactos negativos a la salud pública y el ambiente.
Asimismo, establece que se debe evitar la coincineración de residuos con potencial de reciclaje o reutilización para lo cual debe existir en la planta de coincineración un proceso de separación de este tipo de residuos.- Además, no se permite la incineración de residuos peligrosos, los cuales se enlistan en el decreto, o bien aquellos con un contenido superior al 1% de compuestos halogenados expresados en cloro, por lo que debe existir una específica operación de separación y control con el objeto de evitar la formación de los contaminantes orgánicos, como las dioxinas, furanos y bifenilos policlorados. El Decreto impugnado también contempla entre sus fundamentos el hecho de que la protección a la salud de las personas y el ambiente exige de las personas físicas y jurídicas que se quieran dedicar a la actividad, el establecimiento y mantenimiento de condiciones operativas y de requisitos técnicos rigurosos en la actividad de coincineración.
Entre las principales regulaciones que se encuentran en el Decreto 39136, se establecen requisitos de operación y límites máximos de emisión para las instalaciones de coincineración de residuos sólidos ordinarios, siempre como opción subordinada a los otros procesos previos en la jerarquización en la gestión integral de residuos prevista en el artículo 4 de la Ley 8839. Al delimitar el alcance de la actividad que regula el Reglamento, el artículo 3 hace la diferenciación entre coincineración e incineración; se regula la valorización energética a través del proceso de coincineración, entendido como aquél “tratamiento térmico de residuos con recuperación del calor producido por la combustión, incluida la incineración por oxidación de residuos, así como la pirólisis, la gasificación u otros procesos de tratamiento térmico, por ejemplo el proceso de plasma, en la medida en que las sustancias resultantes del tratamiento se incineren posteriormente”.
La valorización energética que se busca hacer viable con el Decreto impugnado está contenida en el Plan de Residuos Sólidos (Decreto 34647 de 28 de mayo de 2008, “Aprobación y Declaratoria de Interés Público y Nacional del Plan de Residuos Sólidos–Costa Rica (PRESOL), el cual se mantiene como marco de orientación, de acuerdo con el artículo 1 del Decreto Ejecutivo 37567 de 2 de noviembre de 2012, Reglamento General a la Ley para la Gestión Integral de Residuos. Por otra parte, en cuanto a los límites del proceso de tratamiento térmico por coincineración, el artículo 4 in fine del Decreto 39136 reitera que “los residuos para reciclaje o reutilización, de acuerdo con la jerarquización, no deben ser sometidos al proceso de tratamiento térmico por coincineración”.(el destacado no es del original). Se desprende de lo todo anterior que, el Decreto 39136 se ha construido de manera coincidente con la propia perspectiva sostenida por los accionantes en el sentido que la coincineración no ha de ser el mecanismo prioritario para la disposición de los residuos y que los esfuerzos deben orientarse hacia el apego a la ley 8839 y su jerarquización.
En efecto, el Decreto 39136 acoge tal concepto y repite la necesidad de respetar la jerarquización en la gestión integral de residuos. En su artículo 1 se indica que la “coincineración debe ser la última opción, una vez cumplida la jerarquización en la gestión integral de residuos, establecida en el artículo 4 de la Ley Nº 8839 del 24 de junio del 2010 "Ley para la Gestión Integral de Residuos", publicada en La Gaceta N° 135 del 13 de julio del 2010.” De tal forma, si –tal como pretenden los accionantes- aceptamos que la Ley 8839 es un desarrollo válido y un marco aceptable y válido dentro de los principios del derecho constitucional del ambiente sano y ecológicamente equilibrado, entonces debemos entender que el Decreto -en el tanto en que replica lo dispuesto en dicha ley y no se aparta de ella- también cumple y se apega a las exigencias constitucionales.- Contrario a lo indicado por los accionantes- este Tribunal encuentra que el Decreto 39136 no contradice la ley ni expresa ni implícitamente; más bien, –a texto expreso- deja intacta la atención preferente y el estímulo prioritario de actividades como la reducción, la reutilización y el reciclaje.
La opción plasmada por las autoridades, en el Decreto discutido se engarza con la ley en el tanto no busca incentivar ni estimular la coincineración, sino solamente producir un marco de regulación para esa actividad en caso de que existan sujetos interesados en su realización; ese ejercicio no es, per se, contrario al derecho constitucional al ambiental ni a sus principios si nos atenemos a su contenido, pues tal regulación incluye, según se aprecia, un régimen específico de condiciones de operación y control que se suman, y no sustituyen, a todos los demás requisitos generales exigidos por las distintas leyes protectoras del ambiente, con la finalidad de proteger de distintas formas el entorno natural. No encuentra el Tribunal que exista en el Decreto 39136, una autorización para la coincineración concebida como una alternativa independiente, abierta, sin límites ni controles, y menos aún se observa que se haya establecido un incentivo o un estímulo de tal actividad por encima de las actividades ubicadas por encima en el orden de prioridades fijado por la ley.- En este orden de consideraciones, está claro que no puede perderse de vista que la actividad de coincineración de residuos, mal concebida o escasamente regulada plantearía serias dudas de constitucionalidad al tratarse de una actividad potencialmente más contaminante en comparación con la reducción de residuos, con su reutilización o con el reciclaje, los cuales dejan una menor huella en el ambiente.
Pero ese no es el caso cuando la coincineración está concebida como una opción subalterna o subsidiaria, tal cual se presenta en el Decreto impugnado. A diferencia de los accionantes y la posición sostenida por algunos coadyuvantes, la Sala entiende que no hace mal el Estado en producir una normativa de regulación de la actividad de coincineración de residuos pues se trata de una actividad lícita, puesto que formalmente no existe prohibición para su realización y más bien -desde la perspectiva del derecho constitucional al ambiente y sus principios- bien puede tener su lugar dentro del manejo de residuos, siempre que se regule y disponga normativamente su posibilidad de empleo en los casos en que resulte menos contaminante que otros medios disponibles para la disposición de residuos.- Como se dijo su utilidad y valor ambiental dependerá de con cuáles actividades la comparemos pues la confrontamos con reducción de residuos, la reutilización o el reciclaje, resultaría clara su desventaja y por eso hace bien el Decreto 39136 cuando enfatiza el impedimento de coincineración de residuos susceptibles de aquellos tratamientos; pero en cambio, la coincineración será ventajosa si se le compara con la opción de disponer de los residuos en los vertederos a cielo abierto que, lamentablemente, aún subsisten en nuestro país, y sobre los que cuales los accionantes omiten comparación o valoración alguna.
Por lo demás, no se aportan mayores elementos de prueba, sobre la manera en que el conjunto normativo, que claramente regula una operación subalterna, tendría el efecto de producir, en la realidad, una efectiva inducción hacia la actividad de coincineración, en detrimento de las otras actividades de disposición de residuos que se ubican por encima de ella en el orden de relevancia legalmente establecido para la disposición de residuos. Y menos aún, se dan razones convincentes para que el Tribunal tenga por cierta o por lo menos altamente probable la futura conducta de los diversos actores en esta materia. De tal forma, la Sala estima que el Decreto 39136 no resulta contrario al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado ni a ninguno de sus principios que han sido acogidos por la Sala como parte integrante del Derecho de la Constitución.
VI.Punto B: Irrespeto de obligaciones internacionales con la promulgación del Decreto 39136. Los accionantes cuestionan que el tratamiento térmico de los residuos sólidos en presencia de aire genera gases dañinos que se liberan a la atmósfera, lo cual lesiona parte del clausulado de distintos instrumentos internacionales a los que Costa Rica está adherida.- Se menciona por una parte, que la Convención de Viena para la Protección de la Capa de Ozono y el Protocolo de Montreal, relativo a las sustancias que agotan la capa de ozono, fijan obligaciones para proteger la salud y el ambiente contra los efectos adversos de las actividades que puedan afectar la capa de ozono. Se estima que el objetivo establecido en los artículos 1 y 4 del Decreto 39136 violenta el principio de progresividad en la eliminación de fuentes contaminantes. Se añade que el Convenio Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático y el Protocolo de Kyoto, cuyo Anexo A menciona la incineración de residuos, dentro de las actividades limitantes expresos para lograr la reducción de los gases con efecto invernadero.
Los accionantes argumentan el incumplimiento de los instrumentos internacionales, indicando que al permitir la industria de la incineración se transgrede el objetivo internacional previsto en los instrumentos citados de evitar la generación de gases de efecto invernadero y minimizar el efecto sobre la capa de ozono, todo lo cual expone la salud humana. Sobre este punto, no encuentra este Tribunal que los accionantes acrediten en este proceso la forma en que el Decreto impugnado y sus disposiciones incumplen lo específicamente dispuesto en los instrumentos internacionales citados pues únicamente se advierte a la Sala sobre los efectos riesgosos de la actividad de incineración para la vida humana. Se expone que el artículo 3 del Decreto 39136 establece las diferentes emisiones de gases que se producen con la actividad de incineración, pero no se concreta cuáles disposiciones de los Convenios y Protocolo internacionales citados se incumplen o bien contienen normas prohibitivas que hayan sido transgredidas.
Para reforzar esta conclusión del Tribunal, se considera entonces necesario repasar lo que disponen los instrumentos internacionales en la materia que ocupa el Decreto 39136. Respecto de lo que disponen los instrumentos internacionales, el Convenio de Viena para la protección de la capa de ozono, Ley 7228 de 6 de mayo de 1991, permite el control, límite, reducción o prevención de actividades que puedan tener efectos adversos para la capa de ozono. En lo de interés, dispone en su artículo 2 párrafo 2 que las Partes en la medida de sus posibilidades adoptarán las medidas legislativas o administrativas adecuadas para controlar, limitar, reducir o prevenir las actividades humanas bajo su jurisdicción o control en el caso de que se compruebe que estas actividades tienen o pueden tener efectos adversos como resultado de la modificación o probable modificación de la capa de ozono. Por su parte el Protocolo de Montreal relativo a las Sustancias Agotadoras de la Capa de Ozono (Ley 7223 de 8 de abril de 1991), tiene como objetivo adoptar medidas preventivas para controlar equitativamente el total de emisiones mundiales de sustancias específicas, a saber: clorofluorocarbonos, hidroclorofluorocarbonos, halones y metilbromuros, para su eliminación sobre la base de adelantos científicos, aspectos técnicos, económicos y necesidades de los países en desarrollo.
De acuerdo con dicho Protocolo, Costa Rica ha tomado acciones específicas, como la prohibición en el uso de los clorofluorocarbonos y los halones desde el 2010 y en el caso de los hidroclorofluorocarbonos tienen importación restringida a través de cuotas de sustancia, entre otras. El Convenio Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático, Ley 7414 de 13 de junio de 1994, también faculta a prever, prevenir o reducir al mínimo las causas del cambio climático y entre los compromisos que las Partes asumen se encuentra el promover y apoyar tecnologías, prácticas y procesos que controlen, reduzcan o prevengan las emisiones antropógenas de gases de efecto invernadero. El Protocolo de Kyoto, Ley 8219 de 8 de marzo de 2002, y la citada Convención sobre el Cambio Climático, coinciden en comprometer a sus Partes a lograr objetivos individuales y jurídicamente vinculantes para limitar o reducir sus emisiones de seis gases de efecto invernadero, a saber: dióxido de carbono, metano, óxido nitroso, hidrofluorocarbonos, perfluorocarbonos y hexafluoruro de azufre.
Adicionalmente el Protocolo de Kyoto tiene como objetivo cumplir con los compromisos cuantificados de limitación y reducción de las emisiones, aplicando políticas y medidas según las circunstancias nacionales. Si bien el Protocolo de Kioto tiene a la incineración de residuos en la lista de actividades que perjudican el medio ambiente, es lo cierto que no se encuentra prohibida; es a partir de ello, que las Partes adquieren compromisos para evitar o controlar la actividad en resguardo del ambiente y la salud pública. A partir de lo expuesto, este Tribunal concuerda con lo señalado por el órgano asesor del Estado, al concluir que el Decreto 39136 es acorde con esos convenios internacionales, y con los principios de no regresividad y desarrollo sustentable, y de progresividad, por cuanto dispone la reducción de los compuestos halogenados expresados en cloro, a través de operaciones de separación y control de residuos a incinerar, a fin de evitar la formación de contaminantes orgánicos, como dioxinas, furanos y bifenilos policlorados.
Asimismo, regula y somete a límites técnicos uno de los sectores o categorías de fuentes citados en el Anexo A del Protocolo de Kyoto, relativo a los desechos, como lo es la incineración de desechos. También fija los límites técnicos y mecanismos de control para la actividad permitida conforme a la Ley 8839. Entre las medidas que el Decreto obliga a realizar se encuentran la clasificación de residuos, las temperaturas mínimas de operación, el control de temperaturas, el monitoreo de emisiones atmosféricas (artículos 12,13 y 15 Decreto). Así concebida la operación, entiende la Sala que resulta compatible con las obligaciones contenidas en el artículo 50 Constitucional, y con los compromisos internacionales y el principio de progresividad, pues se adoptan medidas que no degradan el nivel de protección sino que se sincronizan con la protección del ambiente y la salud, lo cual se constata al observar que los niveles máximos permitidos se fijan conforme a los parámetros de razonabilidad y proporcionalidad, y a las reglas de la ciencia y la técnica.
Igualmente, esta Sala tiene por cierta la afirmación del órgano asesor del Estado, en cuanto a que la regulación recogida en el Decreto impugnado converge con los propósitos considerados para la adopción de la Directiva Europea 2010/75/UE. De acuerdo con todo lo anterior, se concluye que la emisión del Decreto discutido, no contradice las metas y los compromisos jurídicos adquiridos por Costa Rica a través de la firma de tratados internacionales sobre estos temas, por lo que en este punto la acción debe declararse sin lugar.
VII.Punto C: Reclamo por lesión a los principios de objetivación y no regresión en materia ambiental, con la promulgación del Decreto 39136. También con la presente acción de inconstitucionalidad, se acusa que el Decreto 39136 deja sin efecto el Decreto Ejecutivo 38500-S-MINAE, “Moratoria Nacional de las Actividades de Transformación Térmica de Residuos Sólidos Ordinarios”, situación que estiman los accionantes atenta contra los principios de objetivación y no regresión reconocidos por la doctrina ambiental constitucional, dado que no existen los estudios que verifiquen que se han cumplido ya los procesos primarios de la jerarquización. Consideran igualmente que se transgrede el principio de no regresión en el tanto el Decreto 39136 autoriza una actividad riesgosa ambientalmente, aun con los controles que se establecen en dicho cuerpo normativo; esto determina una regresión respecto de la situación jurídica anterior pues el Decreto 38500-S-MINAE aseguraba de mejor manera la protección del ambiente.
En relación con este alegato, las autoridades emitieron su informe e insisten en que no puede perderse de vista cuál es la naturaleza del Decreto Ejecutivo 38500-S-MINAE, “Moratoria Nacional de las Actividades de Transformación Térmica de Residuos Sólidos Ordinarios” (denominado en adelante, Decreto de Moratoria), Tal medida, se indica, fue adoptada como una disposición temporal para lograr el espacio de tiempo necesario para plasmar las medidas técnicas necesarias que permitan dar fiel cumplimiento a la Ley 8839, numerales 4, 6 y 42. En lo que se refiere a este punto, el texto del citado Decreto de moratoria señala textualmente:
“Artículo 1º-Se establece una moratoria nacional a las actividades de transformación térmica de residuos sólidos ordinarios, hasta tanto no exista por parte de las Autoridades de Ambiente y Salud certeza técnica y científica de que dicha actividad no causará impactos a la salud y al ambiente y se garantice que ésta práctica no va en contra de los principios de la Ley Nº 8839 denominada Ley para la Gestión Integral de Residuos.
Artículo 2º-Rige a partir de su publicación.” Esta disposición fue sometida al análisis de constitucionalidad respecto de su validez frente a la apropiada protección del Derecho al ambiente y en la sentencia 2014-16162, la Sala Constitucional expuso sobre este punto lo siguiente:
“III.- En este caso, la fundamentación del Decreto impugnado es clara en indicar que dentro de los principios contenidos en la Ley para la Gestión Integral de Residuos “se encuentra el Principio Precautorio, según el cual cuando exista peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del ambiente o la salud”. Asimismo que, “en el país se están promoviendo tecnologías que pretenden la producción de energía eléctrica mediante la transformación térmica (combustión, gasificación, pirolisis, plasma, entre otros) de residuos sólidos ordinarios, que podrían contravenir el espíritu de la Ley para la Gestión Integral de Residuos Nº 8839, así como acarrear un riesgo a la salud de las personas y el ambiente por cuanto los procesos de transformación térmica son sensibles a la composición de la materia prima y a la técnica utilizada para su transformación en cuanto a los resultados de sus emisiones a la atmósfera”.
Finalmente, que “las propuestas de las tecnologías conocidas a la fecha, representan rendimientos de generación eléctrica muy disímiles, lo que hace evidente la necesidad de analizar dichas tecnologías en función de su capacidad de recuperación energética, con el fin de asegurar el interés nacional en la materia”. El Estado, en aplicación del principio precautorio y en aras de la protección del ambiente y la salud de las personas, busca suspender la actividad de transformación térmica de residuos sólidos ordinarios hasta tanto no sean realizados los estudios técnicos correspondientes. Por su parte, los accionantes estiman que dicha moratoria, lejos de proteger en ambiente, ocasiona un daño ya que la dicha trasformación técnica, además de producir nuevas energías, resuelve con agilidad la disposición de los desechos sólidos. Este Tribunal aprecia que, en el fondo, no hay una colisión entre la norma impugnada y el artículo 50 de la Constitución Política, sino una discrepancia entre lo dispuesto en el Decreto impugnado y los argumentos del accionante sobre cuál es la mejor forma de proteger el ambiente y la salud de las personas.
No le corresponde decidir a la Sala la bondad de una u otra forma de disponer de los desechos sólidos. El Ministerio de Ambiente y Energía y el Ministerio de Salud, en el decreto impugnado, en cumplimiento de lo dispuesto no sólo en el artículo 50 de la Constitución Política sino en la Ley para la Gestión Integral de Residuos, han tomado la iniciativa de revisar las posibles consecuencias que sobre la salud y el ambiente pueda tener la transformación térmica de desechos sólidos, para tomar las medidas del caso, sin que sea procedente para la Sala inmiscuirse en tales temas, de carácter eminentemente técnico, que están claramente fuera de su competencia. En consecuencia, la acción debe ser desestimada en cuanto a este extremo.” (El destacado no es del original) Tanto la propia redacción de dicho Decreto, como la forma en que se entendió e interpretó por parte de esta Sala en la sentencia recién citada, permiten concluir que la moratoria no tuvo la pretensión de convertirse en una regulación permanente dentro del marco jurídico relativo a la protección ambiental.
Por el contrario, resulta evidente de los textos transcritos que se trató de una decisión al tenor del principio precautorio, y que estableció un estado de cosas temporal mientras el Estado, a través de sus autoridades, lograba producir los estudios e instrumentos para asegurar el respeto del derecho de la salud de las personas y a disfrutar de un ambiente ecológicamente sano y equilibrado.- Así, con Decreto 39136 y sus disposiciones, el Estado se da por satisfecho respecto de la existencia de esas condiciones técnicas y de su propiedad para lograr el fin perseguido, en el tanto en que –según su criterio- la actividad de coincineración, llevada a cabo según los estrictos términos del Decreto, asegura una cabal protección de la salud y el ambiente. Los accionantes encuentran insuficiente en general ese diseño y por ello es que afirman que el Decreto falla en asegurar la salud y el ambiente, al no existir una base científica suficiente, particularmente en relación con el tema de los residuos peligrosos, el de la emisión de gases tóxicos reconocidos en el artículo 3 del Decreto 39136 y las distancias de seguridad de las plantas de incineración, por lo que habría lesión al principio de objetivación, al no contarse con el debido respaldo técnico para su funcionamiento.
Frente a este reproche, en los informes de las autoridades de Salud y Ambiente, se advierte a la Sala, que el Decreto 39136 regula de manera más segura la actividad de incineración, pues la normativa dispone las medidas técnicas necesarias para el adecuado control de la coincineración como una de las alternativas de valorización de los residuos sólidos contenida en la Ley 8839, por lo que la derogación del Decreto de moratoria no desatiende los principios de objetivación, no regresión en materia ambiental, razonabilidad y proporcionalidad. En efecto, el Decreto 39136 promueve que se realice la separación previa de residuos valorizables, requisito previo al tratamiento térmico de residuos y con respecto al quebranto al principio de objetivación, se tiene que en los estudios de viabilidad ambiental corresponde al Ministerio de Salud y a la Setena verificar que se cumpla lo dispuesto en el Decreto 39136 y todas las demás regulaciones aplicables de previo a autorizar la actividad y por supuesto en todo el tiempo en que esté en funcionamiento.
No se requieren estudios especiales, ya que en cada caso se debe realizar una evaluación específica que definirá si resulta o no ambientalmente admisible la operación de la actividad de coincineracion que se pretenda llevar a cabo. Finalmente, no sobra señalar que un correcto análisis del Decreto de Moratoria, permite también descartar alguna afectación del principio de no regresión, porque, aparte de la naturaleza temporal de ese acto jurídico, la prohibición de la actividad dispuesta en su momento lo fue de manera condicional hasta que “exista por parte de las Autoridades de Ambiente y Salud certeza técnica y científica de que dicha actividad no causará impactos a la salud y al ambiente y se garantice que ésta práctica no va en contra de los principios de la Ley Nº 8839 denominada Ley para la Gestión Integral de Residuos”. Lo que sostienen las autoridades al respecto es que con el diseño para la operación y control de las actividades de coincineración recogido en el Decreto 39136 sumada a la aplicación de las demás normas de control que resulten aplicables, se logra -en su criterio- una suficiente certeza técnica y científica respecto de la protección de la salud y el ambiente y además el cumplimiento de las previsiones de la ley 8839.
Desde tal perspectiva, entiende la Sala que no cabe afirmar regresión alguna respecto de lo dispuesto por el Decreto de Moratoria si lo que allí se expresó fue la suspensión de la actividad hasta que las autoridades confirmaran la existencia de las condiciones exigidas y por ello podría decirse que los órganos competentes se han apegado a tales disposiciones al emitir el Decreto 39136. Para el Tribunal, y en lo que se refiere a los reclamos relacionados con derechos constitucionales, el Decreto 39136 no viene a dejar sin efecto los esfuerzos alcanzados en la normativa que regula el tema; el Poder Ejecutivo tomó acciones para controlar y regular el procesamiento térmico de residuos y ordenar con ello el ejercicio de esta actividad que está prevista en la Ley 8839; se ha regulado la actividad de coincineración de residuos sólidos, y se han establecido las condiciones y límites para minimizar cualquier impacto al ambiente y a la salud desde la actividad de coincineración. Concluye así el Tribunal que en este punto no se acredita el quebranto a los principios de objetivación y no regresión en materia ambiental.
VIII.Punto D: Reclamo por la falta de profesionales capacitados para la actividad de coincineración que se autoriza en el Decreto 39136. Se alega por parte de los accionantes la ausencia de profesionales capacitados para verificar que la actividad de coincineración de residuos no se convierta en una amenaza o una lesión a la salud o al ambiente, pues el propio Decreto discutido indica en el Transitorio II la necesidad de capacitación de profesionales para las actividades de arranque y puesta en marcha inicial, regencia, estudios de materiales, resistencia mecánica, operación y control ambiental de las instalaciones. Se considera que esta situación contraviene el espíritu del artículo 50 Constitucional debido al riesgo por los efectos de contaminación y eventuales daños ambientales. En este punto, observa el tribunal que los accionantes señalan que la ausencia de profesionales capacitados resultará en una actividad de coincineración que produzca daños ambientales y a la salud de las personas.- Se trata una cuestión obvia pero que precisamente ha sido abordada por el Decreto 39136 en su transitorio II y lo que puede apreciarse es que las conclusiones que extraen los accionantes del texto de tal disposición no se ajustan a una lectura sistemática del decreto impugnado. El citado transitorio segundo señala:
TRANSITORIO SEGUNDO: En un plazo de seis (6) meses el Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, el Colegio de Ingenieros Químicos y Profesionales Afines y el Colegio de Químicos de Costa Rica, deben capacitar a sus profesionales para la realización de las actividades de arranque y puesta en marcha inicial, regencia, estudios de materiales, resistencia mecánica, operación y control ambiental de las instalaciones normadas, a fin de garantizar durante la vida útil de la instalación que se cumple, al momento de la autorización estatal de funcionamiento y sus renovaciones, con lo indicado en este reglamento. En ese mismo plazo los citados Colegios Profesionales, deben implementar un sistema de refrendo electrónico de la documentación que por la ley que los rige, debe presentarse a las instituciones públicas” Mientras tanto el transitorio IV complementa la idea al disponer:
“TRANSITORIO CUARTO: SETENA no conocerá los procesos de EsIA para instalaciones de coincineración durante los primeros nueve (9) meses contados a partir de la publicación del presente reglamento en el diario oficial La Gaceta.” Como puede notarse, si el Decreto es atendido cabalmente, para el momento en que se inicien los procesos de autorización el problema que apuntan los accionantes no existirá porque se habrá cumplido con la capacitación que ordena el Decreto a las distintas autoridades y en concreto a los Colegios profesionales que se mencionan específicamente.- No existe entonces en el diseño del Decreto 39136 ninguna lesión a los derechos al ambiente o a la salud de las personas, en los términos concretos planteados en este punto por los accionantes, pero no sobra indicar, adicionalmente, que las autoridades competentes aclaran que toda nueva tecnología requiere capacitar a los profesionales y técnicos que desarrollarán proyectos y verificarán la aplicación de la normativa y que en el presente caso se cuentan con programas en el Ministerio de Salud, con apoyo de Consejo de Normas de Emisión e Inmisión creado por el Decreto 36551 de 27 de abril de 2011 y compromisos internacionales para capacitación. Sobre este extremo no se advierte entonces que se produzca quebranto al artículo 50 de la Constitución Política.
IX.Segundo grupo de reclamos: Infracciones surgidas de las disposiciones del Decreto 39136 o por omisiones de la citada normativa.
X.Falta de regulación de específica para incineración de residuos peligrosos. Se acusa la falta de regulación específica para la incineración de residuos peligrosos, debido a su nivel de riesgo y toxicidad en el aire. Se reprocha que entre el 3% y el 10% de los residuos sólidos ordinarios corresponden a residuos peligrosos, los que se llevarían a la incineración, aumentando el potencial contaminante. Observa la Sala sobre el particular, que el Decreto impugnado establece que debe evitarse la coincineración con un contenido superior al 1% de compuestos halogenados expresados en cloro, bajo operaciones de separación y control a fin de evitar la formación de contaminantes orgánicos, como dioxinas, furanos y bifenilos policlorados (Considerando 5, artículos 4 in fine, 7 inciso a.iv), 9 inciso j, 10 incisos k y l, y 22). También está previsto en el Decreto 39136 el rechazo de los residuos peligrosos en los procesos de coincineración.
Además, prohíbe las actividades de recuperación de residuos previamente dispuestos en rellenos sanitarios o vertederos; la incineración y coincineración de residuos radiactivos o nucleares, eléctricos y electrónicos, baterías y acumuladores enteros o partes que contengan metales pesados, corrosivos, incluidos los ácidos minerales, que contengan cianuro, amianto, metales pesados o contaminados con éstos, de composición desconocida o impredecible, peligrosos provenientes de los servicios de atención de salud, sus establecimientos de enseñanza y laboratorios, explosivos, armas químicas o biológicas destinadas a su destrucción, Compuestos Orgánicos Persistentes y residuos de Polivinilo Cloruro (artículo 5). Por su parte los numerales 22 y 23 del Decreto 39136 fijan los límites y máximos de emisión para dioxinas, furanos, bifenilos policlorados y metales pesados. De acuerdo con los informes rendidos por las autoridades del Ministerio de Ambiente y Energía, los límites de coincineración están más actualizados y más estrictos que lo dispuesto en el Decreto 31837-S, el cual regula las condiciones de operación para tratamiento de residuos peligrosos y se fundamenta en Directrices técnicas sobre coprocesamiento ambiental de los desechos peligrosos.
En este aspecto se acusa el quebranto al derecho a un ambiente sano, sin embargo el argumento se sustenta en los posibles efectos que puedan originarse por la falta de atención de la normativa al momento de su puesta en práctica, por lo que no se concreta la afectación que la normativa en sí misma, pueda contener y que la haga merecedora de su anulación.
XI.Sobre el reclamo por el riesgo y la falta de medidas regulatorias sobre los productos finales de incineración, Los accionantes consideran se amenaza seriamente el derecho al ambiente sano y la salud de la población y el principio precautorio por la omisión de regular el tema de la disposción final de los productos finales de la incineracion. En orden al resguardo del ambiente y la salud, el Decreto 39136 contiene una amplia normativa reguladora, especialmente en los artículos 6, 10 13 14 y 16 donde se fijan las reglas para todos los tipos de productos finales de la coincineración, tanto gases como cenizas e incluidos también los lodos procedentes del tratamiento de aguas residuales, salvo análisis químico que indique lo contrario (artículo 16). Con base en tales reglas se dispone su almacenamiento de manera separada; la aprobación de un Programa de Manejo Integral de Residuos Sólidos Peligrosos; pruebas para establecer las características físicas y químicas, su potencial contaminante y peligrosidad conforme al Reglamento sobre el procedimiento para llevar a cabo la prueba de extracción para determinar constituyentes que hacen un residuo peligroso por su toxicidad al ambiente, Decreto 27002-MINAE de 29 de abril de 1998 (La Gaceta No. 101 de 27 de mayo de 1998); además de análisis mensuales y un registro diario conforme al Decreto 37788.
Por ello este punto concreto debe desestimarse por entenderse que las disposiciones concretas recogidas en el Decreto 39136, sumados al resto de normativa de vigilancia y control establecidas, resultan ser un marco suficientemente protector del ambiente y la salud, todo sin perjuicio de que las actividades concretas o las omisiones estatales que puedan llegar a arriesgar en casos concretos tales derechos, puedan ser revisadas por las autoridades competentes y, en casos de afectaciones graves y directas por la propia Sala.
XII.Lesiones constitucionales originadas en el artículo 7 del Decreto 39136, relativo a las distancias y poblaciones protegidas.- Los accionantes se cuestionan que el Decreto 39136 contiene una lista de instituciones y poblaciones que deberán ser protegidas de la cercanía la plantas de coincineración, pero sin justificación técnica se deja sin tal protección a universidades y residencias. Con ello se lesiona el principio de objetivación en materia ambiental y el derecho a la vida y la igualdad. Estiman que todas las personas deben tener una protección especial para que las coincineradoras no estén a un radio de 1000 metros que fija el Decreto. Además discuten también esa distancia del radio de protección, por considerar que no se toman en consideración factores atmosféricos particulares. Sobre esta cuestión, observa el Tribunal que los artículos que recogen la cuestión son los numerales 7 y 9 el Decreto 39136; esas normas señalan en lo pertinente:
"Artículo 7. (…)
vii.- Evaluación de riesgos cuantitativa que contemple los escenarios de contingencia que podrían afectar la operación normal de la instalación, y las medidas de mitigación y control de dichos riesgos. Se deben incluir estudios de onda expansiva y distancias de seguridad a instalaciones de centros oficiales de la Red Nacional de Cuido y Desarrollo Infantil (CEN-CINAI, CECUDI y centros de atención integral públicos, privados y mixtos para personas hasta de doce años de edad), centros educativos públicos y privados, establecimientos de salud públicos y privados (hospitales y clínicas), almacenamiento y distribución de gas licuado de petróleo o gas natural e industrias químicas que almacenen en forma superficial productos combustibles o inflamables en cantidades superiores a los 1000 m3, actividades agrícolas e industrias de procesamiento de alimentos. en un radio de 1000 m., así como sus consecuencias a la salud y el ambiente.” “Artículo 9.- De la solicitud de Permiso de Ubicación ante el Ministerio de Salud.
Las instalaciones de coincineración deberán guardar una distancia de localización de mil (1000) m. a instalaciones de centros oficiales de la Red Nacional de Cuido y Desarrollo Infantil (CEN-CINAI, CECUDI y centros de atención integral públicos, privados y mixtos para personas hasta de doce años de edad), centros educativos públicos y privados, establecimientos de salud públicos y privados (hospitales y clínicas), almacenamiento y distribución de gas licuado de petróleo o gas natural e industrias químicas que almacenen en forma superficial productos combustibles o inflamables en cantidades superiores a los 1000 m3, actividades agrícolas e industrias de procesamiento de alimentos.” Es decir, se trata de la inclusión, por una parte, de estudios especiales de impacto y medidas de seguridad y por otra, de la fijación de restricciones de ubicación respecto de cierto tipo de instituciones, que son objetivamente merecedoras de mayor resguardo, por la concentración de personas de las que se puede presumir que tiene menores capacidades para seguir instrucciones y en general de actuar por sí mismas en acatamiento de instrucciones.
Allí radica para la Sala la clave de la distinción y su justificación que desde esa perspectiva resulta razonable y adecuada.- Pero, además de lo anterior, lleva razón el órgano asesor de la Sala al señalar que ese listado no puede leerse como un decreto de desprotección para el resto de la población y eso queda claro cuando se exigen estudios de dispersión atmosférica y una evaluación cuantitativa de riesgos general. Se suma a lo anterior que la ubicación y aprobación de lugares propuestos para las instalaciones de coincineración deben estar acorde con el Ordenamiento Territorial aprobado, o bien, un uso de suelo conforme emitido por la Municipalidad respectiva, así como la solicitud de permiso de ubicación ante el Ministerio de Salud que permita reportar la distancia respecto a diversas instalaciones y valorar estudios sobre el viento y sobre la población a servir, entre otros (artículos 8 y 9 del Decreto 39136).
De allí que se desprende que la normativa sí ha considerado el análisis de aspectos de orden técnico que han de ser valorados por las autoridades ambientales y de salud competentes y respecto de tales temas, este Tribunal llega hasta el punto de determinar que existan dentro del ordenamiento los órganos y procesos encargados de velar por la corrección técnica de las propuestas, y que sus decisiones estén enmarcadas por disposiciones que permitan la protección del ambiente y por supuesto de la salud de las personas.- Como se ha indicado más arriba, la Sala entiende que el Decreto, en este tema de protección de la salud y seguridad de la población, lo que hace es fijar unas reglas que se suman y no sustituyen a todas las demás medidas de protección existentes respecto del ambiente y la salud de la población. Es claro entonces que no hay lesión del principio de igualdad frente a la protección que se debe a la población en general y no existe motivo para anular los artículos 7 y 9 si su finalidad es sumar al marco normativo que debe cumplirse en materia ambiental para operar una planta de coincineración de residuos.
XIII.Omisión del Estado de producir un decreto de incineración de residuos peligrosos.- Los accionantes anotan que en vez de un decreto como 39136 que regula la incineración de residuos ordinarios, lo que debió emitirse por su evidente necesidad es un reglamento que ordene y fije estrictas normas para un sistema de tratamiento de los residuos sólidos peligrosos, que incluya como parte del mismo los residuos del proceso de incineración, y que ante esa ausencia se lesionan por omisión los principios de objetivación, progresividad y no regresión. Agregan que esa ausencia es más marcada por la ausencia de mecanismo apropiado de control de fallos y por la existencia del transitorio VI del Decreto 39136 que impone a la incineración de residuos peligrosos, los límites del citado Decreto con lo cual se reconoce implícita la ausencia de normativa específica.- El Tribunal entiende que, sobre el primer punto, los interesados solo emiten lo que debe considerarse su criterio particular sobre la oportunidad y necesidad de emitir un Decreto de manejo de residuos peligrosos en vez del Decreto impugnado, de modo que no existe ningún alegato de constitucionalidad para sustentar ese reclamo.
En segundo lugar, existe en el Decreto impugnado (artículo 17 del Decreto discutido) un sistema con reglas y parámetros que sirven para ordenar la detención del proceso de incineración.- Finalmente en cuanto al tercer aspecto, cabe indicar que el Transitorio VI resulta ser una medida de seguridad adicional, que en principio no tiene aplicación para la actividad que está siendo autorizada por el Decreto, el cual solo permite incineración de residuos ordinarios y excluye expresamente la incineración de residuos peligrosos.- Así lo ve este Tribunal que entiende que dicha norma, no está en absoluto autorizando la incineración de residuos peligrosos, lo cual requeriría una marco regulatorio bastante distinto del contenido en el Decreto 39136.- Sin embargo no sobra apuntar, como lo hace el órgano asesor del Estado que el manejo y disposición de los residuos peligrosos sí está normativamente regulado en el Convenio de Basilea sobre Control Fronterizo de Desechos Peligrosos y su Eliminación, Ley 7438 de 6 de octubre de 1994; la Ley General de Salud, No. 5395 de 30 de octubre de 1973; el Reglamento para el Manejo de los Desechos Peligrosos Industriales, Decreto 27001 de 29 de abril de 1998; y, en el Reglamento General para la Clasificación y Manejo de Residuos Peligrosos, Decreto 37788 de 15 de febrero de 2013.
Se afirma que se cuenta igualmente con reglamentación específica, como por ejemplo, el Reglamento sobre la gestión de los desechos infecto-contagiosos que se generan en establecimientos que prestan atención a la salud y afines, Decreto 30965 de 17 de diciembre de 2002; el Reglamento de requisitos, condiciones y controles para la utilización de combustibles alternos en los hornos cementeros, Decreto 31837 de 1° de abril de 2004; el Reglamento para la Declaratoria de Residuos de Manejo Especial, Decreto 38272 de 7 de enero de 2014; y, el Reglamento sobre límites de emisiones al aire para hornos de fundición de vidrio, Decreto 38237 de 3 de febrero de 2014. De todo lo anterior, cabe concluirse que el Decreto 39136 impugnado no lesiona la Constitución Política en este punto.
XIV.Sobre los plazos para otorgamiento de permisos por parte de las autoridades. Estiman los accionantes que los plazos conferidos a las autoridades del Ministerio de Salud en el párrafo final del artículo 9, para autorizar la ubicación de las plantas de incineración y otorgar el permiso de funcionamiento es excesivamente corto y por ende afecta el derecho a gozar de un ambiente sano y con ello la salud de las personas. El párrafo respectivo del citado artículo expresa:
“Artículo 9.- (...)
El Ministerio de Salud, debe emitir la resolución respecto a la solicitud de permiso de ubicación, dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud con la información completa. En casos justificados el plazo podrá ser ampliado previa notificación al interesado, pero dicha prórroga no podrá exceder los diez (10) días hábiles. En caso que se otorgue el permiso la vigencia será de un año a partir de la fecha de la emisión de la resolución que lo otorgue. (…)” Consideran los accionantes que los 10 días establecidos para llevar a cabo la labor previa de verificación de condiciones técnicas y jurídicas son insuficientes, por lo que se eleva el riesgo contaminante de la actividad de incineración de residuos. En este aspecto la Procuraduría concuerda con los accionantes respecto de la escasez del plazo de diez días para que el Ministerio de Salud pueda analizar y valorar apropiadamente una decisión de semejante relevancia.
La Sala entiende la preocupación que traslucen los citados argumentos y compende que la premura no es la actitud apropiada cuando está de por medio la autorización de actividades que necesariamente conllevan la posibilidad de eventualidades y contingencias que pueden poner en riesgo la salud de las personas o el ambiente.- Sin embargo, en este punto, y como también lo indica la Procuraduría, al resolver la cuestión esta Sala debe tener en cuenta la asentada jurisprudencia de este Tribunal, que ha sostenido que los plazos en materia ambiental -tal como resulta ser este caso- no pueden ni deben considerarse perentorios sino meramente ordenatorios, al igual que se ha afirmado además con claridad que en esta materia ambiental tampoco opera la figura del silencio positivo, por lo que se estima que la norma no presenta problema constitucional en dicho sentido, pues la falta de respuesta en el plazo señalado, no podría tomarse como una autorización tácita o implícita para la realización de la actividad de coincineración que regula el Decreto discutido.-
XV.Conclusiones. Los accionantes reprochan que el Decreto Ejecutivo No. 39136-S-MINAE, transgrede los artículos 7, 50 Constitucionales, así como los principios constitucionales de desarrollo sostenible, educación ambiental, precautorio, objetivación, progresividad. Del análisis de los diferentes argumentos presentados en la acción, se concluye que en general el Decreto impugnado contiene las regulaciones atinentes a los límites, el control y el funcionamiento de la actividad de coincineración de residuos sólidos, tanto ordinarios como peligrosos, de manera que no estamos en presencia de autorización no controladas del proceso térmico de tratamientos de residuos como amenaza del medio ambiente. No se evidencia en este proceso que con la regulación del proceso de coincineración de residuos sólidos se incumplan compromisos internacionales adquiridos para la protección de la capa de ozono, la disminución de gases con efecto invernadero y el resguardo del aire y el medio ambiente ratificados por Costa Rica.
Se concluye igualmente que una parte de los argumentos presentados por los accionantes en el escrito de interposición, carecen de la fundamentación requerida para solicitar la anulación de la norma reglamentaria por inconstitucional y en varios casos se trata de la exposición de la forma en que -a juicio de los interesados- debería ordenarse la cuestión. Se desprende del escrito de interposición que los accionantes realizan consideraciones sobre el alcance del reglamento y acusan posibles efectos de la reglamentación cuando se ponga en práctica; no obstante no se aporta ninguna evidencia de que los problemas que anticipan tengan su origen específica y concretamente en la aplicación estricta de las disposiciones del Decreto 39136; de tal modo, el reclamo sobre posibles efectos que puede traer aparejada la actividad regulada en el Decreto impugnado, pero sin que se haya acreditado su existencia técnicamente y su vínculo directo con la norma que se disputa, impide llevar a cabo el juicio de constitucionalidad de la norma para eventualmente eliminarla del ordenamiento jurídico.
Claro está que lo anterior no significa que las autoridades e interesados no puedan volver a la Sala para acusar en su momento y por la vía procesal correspondiente las lesiones que puedan estarse produciendo por la defectuosa puesta en práctica de la regulación en su momento correspondiente. Por lo todo lo expuesto, procede entonces declarar sin lugar la acción.
Por tanto:
Se declara sin lugar la acción planteada. El Magistrado Cruz Castro pone nota.
Ernesto Jinesta L.
Fernando Cruz C.
Fernando Castillo V.
Paul Rueda L.
Nancy Hernández L.
José P. Hernández G.
Luis Fdo. Salazar A.
NOTA DEL MAGISTRADO CRUZ CASTRO: Los argumentos que exponen los accionantes, plantean interrogantes y valoraciones trascendentales, empero, la normativa objetada se promulga dentro de los parámetros aceptables para la protección del ambiente, tal como se expone en el voto que suscribo. Considero que las normas objetadas en la acción, están en el límite de lo que es admisible en la tutela constitucional del ambiente. Las objeciones expuestas por los recurrentes, se convierten en un punto de referencia importante al valorar los problemas y las amenazas que pueden surgir en la aplicación del Decreto 39136. La coincineración de residuos sólidos, tanto ordinarios, como peligrosos, es una actividad muy sensible y vulnerable en la efectiva tutela del ambiente, especialmente por la vigencia de principios tan importantes como el preventivo y el “in dubio pro natura”. Considero que lo que hemos resuelto en esta sentencia, no cierra totalmente los interrogantes que muy bien han propuesto los accionantes; la ejecución efectiva del Decreto objetado, suscitará nuevas perspectivas sobre el tema y bien podría ser que en un futuro se tengan mejores elementos de juicio, derivados de la práctica, en la que las objeciones planteadas en la acción merezcan reconsideración y un concienzudo análisis.
Fernando Cruz C.
Document not found. Documento no encontrado.