Decree 27800-MINAE requires prior consultation with indigenous peoplesDecreto 27800-MINAE requiere consulta previa a pueblos indígenas

Date of Resolution: April 27, 2016, at 11:53 Docket No.: 15-004211-0007-CO Type of Matter: Unconstitutionality action (Acción de inconstitucionalidad) Constitutional Review: Upholding judgment Judgment with Dissenting Vote Judgment with Separate Note Relevance Indicators Relevant judgment Content of Interest:

Strategic Themes: International instruments, Indigenous Peoples Type of Content: Majority vote Branch of Law: 4. CONSTITUTIONAL GUARANTEE MATTERS Topic: MINORITIES Subtopics:

INDIGENOUS.

Topic: UNCONSTITUTIONALITY ACTION (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD) Subtopics:

NOT APPLICABLE.

Executive Decree No. 27800-MINAE, called Regulations for the Exploitation of Forest Resources in Indigenous Reserves (Reglamento para el Aprovechamiento del Recurso Forestal en las Reservas Indígenas), published in Supplement 31-A of La Gaceta number 79 of April 26, 1999.

Content of Interest:

Strategic Themes: Vulnerable Groups Type of Content: Majority vote Branch of Law: 3. CONSTITUTIONAL REVIEW MATTERS Topic: MINORITIES Subtopics:

NOT APPLICABLE.

005620-16. MANAGEMENT OF NATURAL RESOURCES IN INDIGENOUS COMMUNITIES. FAILURE TO CONSULT INDIGENOUS PEOPLES - Executive Decree No. 27800-MINAE, called Regulations for the Exploitation of Forest Resources in Indigenous Reserves (Reglamento para el Aprovechamiento del Recurso Forestal en las Reservas Indígenas), published in Supplement 31-A of La Gaceta number 79 of April 26, 1999.

*140142510007CO* Docket: 15-004211-0007-CO CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at eleven hours and fifty-three minutes on April twenty-seventh, two thousand sixteen.

Unconstitutionality action (Acción de inconstitucionalidad) brought by JESÚS ROJAS ORTIZ, of legal age, with identity card number 0900550958, resident of Cabagra; against Executive Decree No. 27800-MINAE, called Regulations for the Exploitation of Forest Resources in Indigenous Reserves (Reglamento para el Aprovechamiento del Recurso Forestal en las Reservas Indígenas), published in La Gaceta No. 79 of April 29, 1999. The Office of the Attorney General of the Republic, the Ministry of Environment and Energy, the Presidency of the Republic, and CONAI intervened in the proceeding.

Considering:

1. 1By filing received in the Secretariat of the Chamber at 13:25 hours on October 17, 2014, the petitioner requests that the unconstitutionality of Executive Decree No. 27800-MINAE be declared. He alleges that the challenged decree violates due process, as it lacks the proper formal, prior, and informed consultation that must be carried out with indigenous peoples. In this way, the provision violated the consultation procedure, which is the only mechanism that guarantees indigenous peoples the exercise of autonomy, self-determination (libre determinación), and self-government. He assures that the indigenous people of Cabagra, where he serves as an ethnic authority, was never consulted, nor has it consented to the management of natural resources being controlled by the Development Association, since that organization cannot arrogate its autonomy and self-determination (libre determinación). In any case, the decree was also not consulted through the Indigenous Development Association (Asociación de Desarrollo Indígena, ADI), which is the organization imposed on indigenous peoples.He considers that the challenged provision injures the rights of consultation, self-determination (libre determinación), participation, and free and informed consent of indigenous peoples. He requests that the action be granted. He emphasizes that Decree 27800-MINAE is violative of Articles 11, 29, and 30 of the Political Constitution; 2.1, 4.2, 6, 7, 15, 16, 17, 19, 26, 27.1-2-3, 28.1, 29, 31, and 33.1-2 of ILO Convention 169; 3, 4, 5, 14.1, 14.2-3, 15.1-2, 17.2, 18, 19, 30.2, 32.2, and 36.2 of the United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples; 1, 13, and 23 of the American Convention on Human Rights, and 5.c-vii-viii-iv of the International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination. In general, he argues that the decree is contrary to the right of the indigenous people he represents to self-determination (libre determinación), participation, to be consulted, and to obtain their free, prior, and informed consent.The Ministry of the Presidency promulgated the challenged decree in 1999, and it remains in force without complying with the consultation that the Costa Rican State has the duty to carry out. He considers that the traditional knowledge of indigenous communities has also been openly violated, as the community of Cabagra has been the object of manipulation by the decree. He indicates that the ADI was created and imposed within this indigenous territory as the administrator of the territory, but never as its owner, nor of its resources, as it is the unique and exclusive heritage of the sovereignty of the indigenous people, which has traditional organizational structures in force internally and which have full ethnic and democratic legitimacy to manage environmental and natural resource matters, according to their rights and customs. He deems his rights violated at the moment when a Democratic State, a member of so many international conventions, implements a decree that violates the autonomy and self-determination (libre determinación) of this indigenous people, aggravating the situation of legal uncertainty of its territory, which only leads to the destruction of its forms of collective, ancestral, and cultural life, its education, as well as represents the legal disintegration of this indigenous people and its territories.He refers that regarding the legitimacy and representativeness of Development Associations in indigenous territories, this Chamber defined that the political and legal representation of indigenous peoples falls upon them; omitting the condition of legal persons and the capacity to act that had been granted to other organizations in the State-Indigenous Peoples relationship, prior to this decree. He indicates that private organizations (NGOs) do not represent indigenous peoples and are prevented from disposing of the management of public resources. However, the Ministry of the Presidency violated their rights by having omitted to consult this decree even with the Indigenous Integral Development Association designated for such purposes and with their ethnic representation. He requests that the action be granted.
2. 2For the purpose of substantiating the standing he holds to bring this unconstitutionality action (acción de inconstitucionalidad), the petitioner states that he does so based on the amparo petition being processed under judicial docket number 15-001207-0007-CO.
3. 3The Office of the Attorney General of the Republic submitted its report at 14:45 hours on May 4, 2015. It points out that the petitioner has standing, given that the Chamber, within amparo petition No. 15-001207-0007-CO, granted him a period to file the action. After establishing this Court's precedents regarding the obligation to consult indigenous peoples, as well as citing the regulations in question, it points out that Decree No. 27800-MINAE of March 16, 1999, called Regulations for the Exploitation of Forest Resources in Indigenous Reserves (Reglamento para el Aprovechamiento del Recurso Forestal en Reservas Indígenas), object of this action, establishes a series of regulations for the felling of trees by indigenous persons within their respective reserves (delineation of competencies for the granting of exploitation permits, number of trees to be exploited, areas permitted for felling and restrictions in others, etc.).It indicates that it is worth remembering that the exploitation by indigenous peoples of the natural resources existing in their territories is a right also recognized internationally, as part of the effective exercise of their traditions, customs, and culture: "J. The rights of the peoples concerned to the natural resources pertaining to their lands shall be specially safeguarded. These rights include the right of these peoples to participate in the use, management and conservation of these resources." (Article 15 of Convention No. 169 concerning Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries). "Article 26: 1. Indigenous peoples have the right to the lands, territories and resources which they have traditionally owned, occupied or otherwise used or acquired. 2. Indigenous peoples have the right to own, use, develop and control the lands, territories and resources that they possess by reason of traditional ownership or other traditional occupation or use, as well as those which they have otherwise acquired. 3.States shall give legal recognition and protection to these lands, territories and resources. Such recognition shall be conducted with due respect to the customs, traditions and land tenure systems of the indigenous peoples concerned." (United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples of September 13, 2007. See also, among others, Articles 27 of the International Covenant on Civil and Political Rights, 8 and 10 of the Convention on Biological Diversity, principle 22 of the Rio Declaration on Environment and Development, 5 of the Regional Convention for the Management and Conservation of Natural Forest Ecosystems and the Development of Forest Plantations). It indicates that insofar as the Regulations for the Exploitation of Forest Resources in Indigenous Reserves (Reglamento para el Aprovechamiento del Recurso Forestal en Reservas Indígenas) defines criteria for the felling of trees within indigenous reserves, which affects the right of indigenous populations to the exploitation of the natural resources of their territories, it can be concluded that said Regulations required prior consultation to obtain the free, prior, and informed consent of such populations.Considering V of Decree 27800-MINAE suggests the possibility that such consultation may have been carried out, by stating that "the indigenous communities, through their Integral Development Associations, have been working to establish adequate coordination mechanisms with the Institutions responsible for safeguarding the natural resource, in order to guarantee adequate exploitation and sustainable management of the same"; however, it will not be until the National Commission on Indigenous Affairs and the Ministry of Environment and Energy submit their report before this Chamber that there will be certainty about this situation, on the understanding that if the regulations being challenged were the subject of adequate consultation with the indigenous communities through their authorities, the Regulations would be in accordance with the right of the Constitution; if not, it would become unconstitutional.Under this latter hypothesis of unconstitutionality, they suggest that the Chamber evaluate dimensioning the effects of an upholding judgment, should it be considered that Decree 27800-MINAE, despite the absence of proper consultation, seeks to safeguard the rights of indigenous peoples to the exclusive exploitation of their natural resources in balance with the environment and their own customs. In this regard, it cites some of its considerandos:

“II.- That the Indigenous Reserves of our country, within their legal and administrative autonomy, involve important cultural resources, natural resources, and biodiversity managed by the respective Indigenous Development Associations, to which the Costa Rican State must provide all necessary support so that said resources are promoted and used rationally.

III- That Indigenous Law No. 6172, in its Articles 2, 6, and 7, provides for the administration and use of natural resources within the Indigenous Reserves; that indigenous communities shall have full legal capacity to acquire rights and contract obligations of all kinds; and that only said indigenous persons may build houses, fell trees, exploit timber resources, or plant crops for their benefit within the limits of their reserves. Likewise, the forestry vocation of the lands comprised in those Reserves must be maintained in order not to alter the hydrological balance of the hydrographic basins and to conserve the wildlife of those regions.

IV – That the foregoing means that only indigenous persons are empowered to dispose of and use the lands that are comprised in the Reserves under a framework of respect for their culture and customs. These concepts are reaffirmed by Convention No. 169 of the International Labour Organization concerning Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries, ratified by the Government of Costa Rica, through Law No. 7316." It points out that a possible solution, under the same circumstances of a declaration of unconstitutionality, would be to set a deadline to appropriately consult the indigenous communities on the regulatory provision, or for the elaboration of a new consensual one, maintaining the effects of Decree 27800-MINAE until the expiration of the deadline. It indicates that in the event that this Chamber should verify, by the means it deems pertinent, that an adequate consultation with the indigenous communities did exist prior to the entry into force of Decree No. 27800-MINAE, the filed action should be dismissed. If the contrary is verified, the Regulations for the Exploitation of Forest Resources in Indigenous Reserves would be unconstitutional; in which case it is suggested to dimension the effects of the judgment in the terms set forth.

1. 4The edicts referred to in the second paragraph of Article 81 of the Law of Constitutional Jurisdiction were published in numbers 088, 092, 093, and 094 of the Judicial Bulletin, on the 8th, 14th, 15th, and 18th of May, 2015 (visible in the Judicial Office Management System).
2. 5The hearing indicated in Articles 10 and 85 of the Law of Constitutional Jurisdiction is dispensed with, based on the power granted to the Chamber by numeral 9 ibidem, deeming this resolution sufficiently founded on evident principles and norms, as well as on the jurisprudence of this Court.
3. 6By filing sent at 15:51 hours on April 23, 2015, Anastasio Espinoza Madrigal, resident of the Indigenous Community of Bajo Chirripó, in his capacity as President of the Board of Directors of the National Commission on Indigenous Affairs-CONAI-, answers the hearing granted and indicates that "The Indigenous Peoples in the particular case of Central America are settled, for the most part, on the only areas of primary forest that subsist in this part of the continent. In short, the areas they have inhabited since time immemorial, or at least since before the neo-colonization processes that emerged after the independence of the republics in the American continent in 1821, have remained almost unaltered, demonstrating the harmonious coexistence of indigenous communities with their natural environment." (Chacón, Rubén. "Los derechos de los Pueblos Indígenas a los Recursos de la Diversidad Biológica" in "Contribuciones Analíticas sobre Legislaciones Indígenas y Ambientales y su Relación con el Desarrollo Sostenible" (Technical Consultation: Indigenous Rights, Environmental Legislation, and Sustainable Development).Earth Council and International Labour Organization, 1998). "Currently, Costa Rican indigenous persons represent 1% of the total population of our country. However, this small but important sector of our nation has been able to conserve for itself, for Costa Ricans, and for humanity, an important part of the territory where our natural heritage is safeguarded. Close to 85% of indigenous persons live on both sides of the Talamanca mountain range, the historical seat of the two numerically most important ethnic groups of contemporary Costa Rican indigenous persons: the Bribris and the Cabécares. Approximately 75% of the territory is natural forest and 15% is currently slightly altered. The survival of small patches of primary forest is undoubtedly due to our indigenous persons, who, in their struggle to conserve their lands and their cultures, have preserved for posterity the immense biological wealth of the tropical forests of Central America." (Bolaños Arquin, Margarita."Los indígenas y la conservación de la biodiversidad: 500 años de resistencia", in Registra de Historia, Volume 1, Number 1, of the School of History of the National University and the Center for Historical Research of the University of Costa Rica, 1975, p. 165.). This special particularity in the conservationist practices of indigenous lifestyles were equally recognized by our legislation, as for example, in the considerandos of Decree No. 5904-G of March 11, 1976, by which several indigenous reserves were created. At the time of publishing the regulatory decree for the Regulations for the Exploitation of Forest Resources in Indigenous Reserves No. 27800-MINAE, it was considered that within the framework of sustainable development, the Ministry of Environment and Energy sought to guide and guarantee the adequate conservation of natural resources, with the participation of civil society and with the purpose of safeguarding the constitutional principle enshrined in Article 50 of our Magna Carta.Furthermore, that the indigenous reserves of our country, within their legal and administrative autonomy, involve important cultural resources, natural resources, and biodiversity, managed by the respective Indigenous Development Associations, to which the Costa Rican State must provide all necessary support so that said resources are promoted and used rationally. On the other hand, Indigenous Law No. 6172, in its Articles 2, 6, and 7, provides for the administration and use of natural resources within the Indigenous Reserves, that indigenous communities shall have full legal capacity to acquire rights and contract obligations of all kinds, and that only said indigenous persons may build houses, fell trees, exploit timber resources, or plant crops for their benefit within the limits of their reserves. Likewise, said law provided that the forestry vocation of the lands comprised in those Reserves must be maintained, in order not to alter the hydrological balance of the hydrographic basins and to conserve the wildlife of those regions.The questioned decree clarifies that only indigenous persons are empowered to dispose of and use the lands that are comprised in the Reserves, under a framework of respect for their culture and customs. These concepts are reaffirmed by Convention No. 169 of the International Labour Organization concerning Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries, ratified by the Government of Costa Rica, through Law No. 7316. For all the foregoing reasons, they consider that said regulations have done nothing more than attempt to protect the forest wealth of the indigenous communities represented by their respective Development Associations in accordance with Decree No. 13568-C-G of April 30, 1982, which establishes that the legal representation of the Indigenous Communities is held by the Development Associations as Local Government. The regulation to the Indigenous Law, in Articles 3, 4, and 5 confirms the foregoing, as it provides that the Indigenous Development Associations are the owners of the indigenous reserves and legally represent them: "Article 5°- The traditional community structures referred to in Article 4° of the Law shall operate within the respective Communities, and the Development Associations, once legally registered, shall represent said Communities judicially and extrajudicially".Over time, the indigenous communities, through their Integral Development Associations, have been working to establish adequate coordination mechanisms with the institutions responsible for safeguarding the natural resource, in order to guarantee adequate exploitation and sustainable management of the same. This coordination has represented a strength in favor of said communities, since thanks to this relationship, said communities have the technical knowledge of MINAE and its regional offices at the time of administering their natural resources. The Constitutional Chamber itself has undertaken to identify the true representative institutions of indigenous peoples, although it recognizes that the current system is not ideal because it imposes foreign organizational models and competencies on them, it has accepted the constitutionality of the current state of the legal system, pointing out that those representative institutions are the Integral Development Associations (judgment 1997-03886).The Indigenous Law and its Regulation leave no margin for doubt, since Articles 2 and 4 of the Law point out that indigenous communities have full legal capacity to acquire rights and contract obligations of all kinds and are not state entities; furthermore, that the reserves shall be governed by indigenous persons in their traditional community structures or by the laws of the Republic that govern them. Moreover, it indicates that it must be clear that the challenged Decree was issued for the sake of safeguarding and making effective the objectives of Forestry Law No. 7575 and ensuring the generation of employment and the increase in the standard of living of rural populations, through their effective incorporation into silvicultural activities. In view of the fact that said Regulations have the purpose of granting indigenous peoples, located in Indigenous Reserves, the competence over the control of the exploitation of forest resources, channeling the processing of permits for the elimination and/or exploitation of trees, on lands without forest cover (cobertura boscosa), for domestic purposes for the benefit of their inhabitants, a task that will be the responsibility of the Indigenous Development Associations, as a measure to safeguard some of their most deeply rooted principles and customs, they consider that it only protects the interests of indigenous communities, providing them with collaboration and participation in training, coaching, technical assistance activities, and others that are required for the implementation of said legal instrument.It also grants the indigenous communities the means to guarantee the sustainability of the forest resource, providing that the trees to be eliminated, felled, and/or exploited must meet the technical conditions required for their exploitation, and the beneficiary must demonstrate the replacement of the trees used through the planting of at least two (2) trees of the same species, or of other native timber species, preferably producers of flowers and seeds important for the feeding of the area's wildlife. Even said decree allows the enjoyment of incentives established in the Forestry Law, in the areas located within the indigenous territories upon prior request of the Indigenous Development Association, complying for this purpose with the established legal and technical requirements. Based on the study of the principles and procedures established by the challenged decree, the National Commission on Indigenous Affairs considers that it does not affect the interests of the national indigenous communities; on the contrary, the tools and mechanisms it makes available to the beneficiaries defend their interests and fulfill a conservationist and technical support role by the State with a view to the sustainable development of the national indigenous communities.Once its position is established, it proceeds to refer point by point to the aspects of the filed action. It indicates that consultation processes must be carried out when administrative and/or legislative measures are enacted that may affect the national indigenous communities. The foregoing in accordance with Convention 169, Articles 6 and 7. However, they consider that the challenged decree does not affect the indigenous communities, but rather protects them through conservationist mechanisms and makes available to them resources that otherwise they could not exploit. It indicates that they have no evidence that an ethnic authority recognized by its inhabitants exists in the indigenous territory of Cabagra. It points out that the Chamber, in an anthropological study, was already able to demonstrate that in the case of the indigenous reserve of Quitirrisí, a Council of Elders never historically existed, the same having self-proclaimed itself without customary bases grounded on historical facts.The same situation could be occurring in the Community of Cabagra, and that is why they consider it important that an anthropological expert opinion be given in this regard, since many indigenous persons in the area do not recognize said self-proclaimed customary or ethnic authorities. In any case, the Chamber, as noted supra, has already clearly defined the issue of the legal representation of indigenous communities, its position being reiterated over a great many years, according to judgments Nos. 2005-6856 and 2002-2623. Neither do they have evidence as to whether the Development Association was consulted at the time of issuing the appealed regulation, but in any case, since it is an instrument that rather benefits them, they consider that it did not necessarily have to be consulted. It considers that the challenged decree does not violate autonomy and freedom of self-determination (autodeterminación), since in principle, it grants important and necessary tools, precisely to make effective that right to decide on their priorities regarding sustainable development.It points out that it is not true that each and every one of the articles of the appealed decree are unconstitutional, much less those that grant their local government the capacity to manage their natural resources under a framework of sustainable development. The position of the National Commission on Indigenous Affairs is that provisions that benefit indigenous communities do not necessarily have to be the subject of consultation in accordance with ILO Convention 169, Article 6; for that reason, it considers that the decree in question does not violate our legal system. Moreover, the national wealth found within or outside the indigenous communities is the heritage of humanity and is protected by third-generation human rights that reach not only indigenous persons but also the rest of the country's inhabitants in general. It cites the provisions of Article 8 of ILO Convention 169: “Article 8: 1.1.In applying national laws and regulations to the peoples concerned, due account shall be taken of their customs or customary laws. 2. These peoples shall have the right to retain their own customs and institutions, where these are not incompatible with fundamental rights defined by the national legal system and with internationally recognized human rights. Procedures shall be established, whenever necessary, to resolve conflicts which may arise in the application of this principle. 3. The application of paragraphs 1 and 2 of this article shall not prevent members of these peoples from exercising the rights granted to all citizens and from assuming the corresponding duties.” It indicates that they have no evidence that the indigenous people of Cabagra have traditional organizational structures, nor that the same have full ethnic and democratic legitimacy to manage natural resources and, in general, the environmental issue within the Indigenous Community of Cabagra.They also do not know what operational policy on indigenous peoples the petitioner refers to. It points out that it cannot be affirmed that the Ministry of the Presidency, through the implementation of this decree, has violated the autonomy and self-determination (autodeterminación) of the indigenous people of Cabagra. The petitioner contradicts himself, since on the one hand he categorically affirms that the Chamber has defined that the true representatives of the Indigenous communities are their Development Associations, and on the other hand, he distorts the authority of said associations in favor of traditional community structures that this Commission is unaware of. It indicates that it is true that NGOs founded under the protection of Law 218 do not represent indigenous peoples. The challenged Decree, for the moment, constitutes a legal instrument in force, and therefore, does not conflict with the principle of legality.The Convention on Biological Diversity, approved by Law No. 7416 of June 30, 1994, contains several relevant provisions, the "Article 8. In-situ Conservation. Each Contracting Party shall, as far as possible and as appropriate: (...) (j) Subject to its national legislation, respect, preserve and maintain knowledge, innovations and practices of indigenous and local communities embodying traditional lifestyles relevant for the conservation and sustainable use of biological diversity and promote their wider application with the approval and involvement of the holders of such knowledge, innovations and practices and encourage the equitable sharing of the benefits arising from the utilization of such knowledge, innovations and practices." "Article 10. Sustainable Use of Components of Biological Diversity.

Each Contracting Party shall, as far as possible and as appropriate: (...) (c) Protect and encourage customary use of biological resources in accordance with traditional cultural practices that are compatible with conservation or sustainable use requirements." Principle 22 of the 1992 Rio Declaration on Environment and Development emphasizes that: "Indigenous people and their communities, and other local communities, have a vital role in environmental management and development because of their knowledge and traditional practices. States should recognize and duly support their identity, culture and interests and enable their effective participation in the achievement of sustainable development." For its part, the well-known Agenda 21 also dedicates some sections for implementation by States: "Indigenous people and their communities have an historical relationship with their lands. (...) They also possess traditional scientific knowledge of their habitat and resources.

(...) They are entitled to the full enjoyment of human rights and fundamental freedoms without hindrance or discrimination, and their role needs to be strengthened, taking into account the holistic relationship they have developed between the natural environment, its resources, and the environment. (...) Therefore, governments should promote measures, such as those cited below: Adopt and strengthen policies and/or legal instruments that protect the intellectual and cultural property of indigenous people and their right to preserve their own customary and administrative systems and practices. (...) Recognize that the lands of indigenous populations should be protected against activities that the community considers socially inappropriate. (...) Governments commit to giving indigenous populations and their communities a space in society, ratifying appropriate policies or legal instruments, protecting their lands, and recognizing their values, traditional knowledge, and resource management practices, with a view to promoting sustainable and equitable development." From the same Earth Summit ECO 92, it cites two paragraphs of the Declaration of Principles on Forest Management, Conservation, and Sustainable Development: "Each country's forest policy should recognize and support the culture, interests, and rights of indigenous populations and inhabitants of forested areas.

Appropriate economic conditions should be promoted so that these groups can carry out their activities and maintain their cultural identity and social organization." Finally, the Regional Convention for the Management and Conservation of Natural Forest Ecosystems and the Development of Forest Plantations dedicates its fifth article to this topic: "Article 5.- The States of the Region shall (...): (b) Duly recognize and support cultural diversity, respecting the rights, obligations, and needs of indigenous populations, their communities, and other inhabitants of forested areas." It requests that the action be dismissed.

1. 7By brief sent to the Court on May 6, 2015, Édgar E. Gutiérrez Espeleta, in his capacity as Minister of Environment and Energy, responds to the hearing granted. He indicates that the challenged decree was issued by the Executive Branch to "grant indigenous peoples, located in Indigenous Reserves, the competence over the control of forest resource use (aprovechamiento del recurso forestal), channeling the processing of permits for the removal and/or use of trees, on lands without forest cover (cobertura boscosa), for domestic purposes for the benefit of their inhabitants; a task that will be the responsibility of the Indigenous Development Associations, as a measure to safeguard some of their most deeply rooted principles and customs. The Ministry of Environment and Energy will provide collaboration and participation in activities including training, instruction, technical assistance, and others that are required for the implementation of this Regulation." In the case under study, the claimant justified his standing on the grounds that the challenged norm—in his opinion—harms the right of citizen participation of indigenous peoples in matters affecting the indigenous reserves.That is, he does not base his standing on the challenged act affecting any particular private subject, but rather society as a whole, so his interest lies in ensuring that the population is guaranteed the enjoyment of an abstract right, in favor of an indeterminate number of persons having the same interest, which is why there is direct standing in favor of the claimant, and therefore, this office does not object to the admissibility of the unconstitutionality action filed. Before analyzing the claimant's arguments, he proceeds to set forth a series of background facts related to this Decree. He indicates that through the adoption of Convention No. 169 concerning Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries, the aspiration is established that indigenous peoples have control over their own institutions, including the management of natural resources. Since 1992, the date this convention was ratified by the Legislative Assembly of our country, the Costa Rican State assumed the obligation enshrined in article 4 of the convention, which obligates it to take special measures to safeguard the environment of indigenous peoples, and indicates that such special measures shall not be contrary to the wishes freely expressed by the peoples concerned, which establishes the obligation for States to carry out the corresponding consultation processes for indigenous peoples who may be affected by those measures.Article 6 of the convention indicates that: “1. In applying the provisions of this Convention, governments shall: (a) Consult the peoples concerned, through appropriate procedures and in particular through their representative institutions, whenever consideration is being given to legislative or administrative measures which may affect them directly. In this regard, governments shall take measures, in cooperation with the peoples concerned, to protect and preserve the environment of the territories they inhabit, the use of natural resources, and their right to the use, administration, and conservation of the natural resources existing in those lands, which must be especially protected. With the enactment of the law, the declared reserves are declared the property of the indigenous communities, as is the exclusivity of the indigenous reserves for the indigenous communities that inhabit them.” Article 6 of the Law indicates that: "Only indigenous persons may build houses, fell trees, exploit timber resources, or plant crops for their benefit within the limits of the reserves." With reference to what constitutes forest resource use within the indigenous reserves, an important antecedent established by the Indigenous Law is when Article 7 indicates that: "The lands comprised within the reserves that are of forest vocation shall maintain that character in order to keep the hydrological balance of the hydrographic basins unaltered and to conserve wildlife in those regions.Renewable natural resources shall be exploited rationally. Forest programs may only be carried out by State institutions that guarantee the permanent renewal of the forests." Likewise, provision is made for the fact that there are "indigenous reserve guards, appointed by the Government," who "shall be in charge of the protection of the forests and the surveillance thereof." Indigenous Law No. 6172 establishes in its articles 2, 6, and 7, regarding the administration and use of natural resources within indigenous reserves, that indigenous communities shall have full legal capacity to acquire rights and contract obligations of all kinds, and that only said indigenous persons may build houses, fell trees, exploit timber resources, or plant crops for their benefit within the limits of their reserves. Likewise, the forest vocation of the lands comprised in those reserves must be maintained, in order not to alter the hydrological balance of the hydrographic basins and to conserve the wildlife of those regions.The foregoing means that only indigenous persons are empowered to dispose of and use the lands comprised in the reserves within a framework of respect for their culture and customs. These concepts are reaffirmed by Convention No. 169 of the International Labour Organization concerning Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries, ratified by the Government of Costa Rica through Law No. 7316. The indigenous communities, through their Integral Development Associations, have been working to establish adequate coordination mechanisms with the institutions in charge of safeguarding the natural resource, in order to guarantee its adequate use and sustainable management. In addition to the Indigenous Law, these criteria of balance between indigenous practices and environmental conservation are also found contemplated in the Biodiversity Law, No. 7788 of April 30, 1998, in several of its articles, for example: "Article 9.- General principles.The following, among others, constitute general principles for the purposes of applying this law: (...) 3.- Respect for cultural diversity. The diversity of cultural practices and knowledge associated with the elements of biodiversity must be respected and promoted, in accordance with the national and international legal framework, particularly in the case of peasant communities, indigenous peoples, and other cultural groups. (...)". “Article 56.- In situ conservation of species. The following shall be a priority object of in situ conservation: (...) 5- Species, populations, breeds, or varieties of animals or plants with particular religious, cultural, or cosmogonic significance. (...)". "Article 104. Promotion of traditional improvement. The Ministry of Environment and Energy and other public authorities shall promote the conservation and sustainable use of biological and genetic resources that have been subject to improvement or selection by local communities or indigenous peoples, especially those that are threatened or endangered and require restoration, recovery, or rehabilitation.The Ministry shall grant the necessary technical or financial assistance to fulfill this obligation." Decree No. 24777-MIRENEM of September 2, 1995, called "Regulation for Forest Resource Use in Indigenous Reserves," established in its article 3, three categories of authorizations for forest use, which were: Type A Authorizations: Those authorizations granted in areas of agricultural and livestock suitability without forest cover to remove, cut, and/or use trees to be employed for domestic use or for processing in small artisanal enterprises installed within the indigenous reserves and owned by members of indigenous families. The maximum volume to be granted per authorization shall be 20 m3 per plot per year; Type B Authorization: Those authorizations granted in areas of forest suitability and/or forest to remove, cut, and/or use trees to be employed for domestic use or for processing in small artisanal enterprises, installed within the Indigenous Reserves and owned by members of Indigenous families.The maximum volume to be granted per authorization shall be 20 m3 per plot per year; and, Type C Authorizations: Those authorizations granted to use trees fallen due to natural effects or any other cause not attributable to the applicant. He indicates that from this it can be noted that none of the three authorizations permitted forest use for commercialization purposes, the first two being strictly for domestic use or for processing in small artisanal enterprises, and the last, a mere authorization that implies no type of felling activity. Due to the foregoing, Executive Decree No. 24777 was repealed by No. 26511-MINAE of June 10, 1997, of the same name. This eliminates the different types of authorizations, maintaining a limitation for authorizing forest uses of 20 trees per plot per year. Finally, through Executive Decree No. 27800-MINAE of March 16, 1999, in force to date, the Regulation for Forest Resource Use in Indigenous Reserves was issued, which repeals the previous one and is the one that currently governs this matter.In this last Decree, only the felling of trees for domestic purposes and for the benefit of indigenous persons is permitted, "as a measure to safeguard some of their deeply rooted principles and customs" (article 1). Thus, the relevant regulations are once again aligned with the indigenous philosophy of resource protection and responsible use for the satisfaction of their needs. However, it limits use permits only to lands without forest cover, which could be contravening the very traditional indigenous practices. The Regulation, as indicated, has the purpose of granting indigenous peoples, located in indigenous reserves, competence over the control of forest resource use, channeling the processing of permits for the removal and/or use of trees, on lands without forest cover, for domestic purposes for the benefit of their inhabitants, a task that will be the responsibility of the Indigenous Development Associations, as a measure to safeguard some of their most deeply rooted principles and customs.In this regard, the State forest administration, in the case of permit procedures in indigenous territories, carries out the following procedure: 1. Receives a request note from the ADI of the territory, signed by the president and secretary, expressly requesting the quantity of trees, species, location, and purposes. 2. Said request must be accompanied by a report from the territory guard, who was previously trained by the State forest administration. 3. A file number will be assigned and an inspection will be scheduled. The motivation for the creation of these public domain areas is to conserve the autochthonous culture of these peoples and to free indigenous persons from future injustices. That is, the aim was for the different indigenous groups to enjoy a sufficient and secure territorial scope that would allow the free exercise of their cultural manifestations stemming from an ancestral tradition.Through opinion No. C0228-99 of November 19, 1999, the Office of the Attorney General indicated: "We consider that it would be advisable to review the new Regulation on the points recently noted, in order to verify that its content fully complies with the objectives and principles enshrined in Convention No. 169 and other international documents, as well as our Indigenous Law. This process of regulatory adaptation, if deemed necessary, and which could even lead to a reform of the Forest Law to establish an exception to the principle of no land-use change (cambio de uso del suelo) on lands covered by forest in favor of indigenous persons (article 79), must be based on technical criteria, which must also take into account the correspondence with the traditional indigenous practice of the current norm that only permits the felling of '3 trees per hectare per year up to a maximum total of 10 trees per property, fallen or standing' (article 4 of the regulation).Jointly, the analysis must include the participation of the indigenous peoples themselves, not only for reasons of convenience (they are the ones who know their customs and therefore, what is most appropriate for their regulation), but also because Convention No. 169 so obliges. In order to preserve the culture of indigenous persons and the natural environment indispensable for their survival and development, and based primarily on the Convention concerning Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries, Law No. 7316 of November 3, 1992, the Indigenous Law, No. 6172 of November 16, 1977, and the Regulation for Forest Resource Use in Indigenous Reserves, Decree No. 27800-MINAE of March 16, 1999, indigenous persons are not legally authorized to extract and commercialize timber located in their reserves." It is important to indicate that the limitations in the Executive Decree are only those imposed by the local Indigenous Development Association.The incentives they enjoy are stipulated in the environmental service permit in its different modalities and have priority for incorporation, both as new projects and renewals, an aspect carried out by FONAFIFO. The Executive Branch, through the issuance of the Decrees, has sought to regulate the use of the forest resource located in these territories, out of an interest that it be done sustainably, in accordance with the principles that protect Forest Law No. 7575, which is evident from articles 6 and 7 of the challenged norm, regarding respect for forest closed seasons and the mechanisms to guarantee the sustainability of the forest resource. However, the application of the Decree by SINAC evidences limitations due to their being indigenous territories, such as: 1. Land tenure (tenencia de la tierra), due to the form of registration of the indigenous reserves. The territory is registered as a single property with a real folio, and the allocation to each of the inhabitants of a portion of that territory.In application of article 27, the felling authorization would be annual per property, so conflicts could exist from multiple applications within the same year from the different parcels that make up the territory. 2. Current legal instruments for granting tree-felling permits in indigenous territories, since the decree only contemplates use on lands of agricultural and livestock use and without forest and not for lands where there is forest. For this, it is necessary to define the term agricultural and livestock use and peripheral forest within the indigenous territories and under the worldview of the indigenous inhabitant. Regarding the argument of the lack of formal, prior, and informed consultation with the indigenous peoples, he indicates that SINAC does not have records of the regulatory drafting process, given that it dates back to 1999, so it is unknown whether or not formal consultation existed by the Executive Branch.From a practical point of view, at present it could be considered that the application of Executive Decree No. 27800-MINAE may oblige indigenous peoples to carry out resource use based on technical specifications, issued according to the Forest Law regulation, without this intending to disregard their ancestral knowledge and methods for use; however, the application of the regulations is intended to prevent abuses regarding the forest resource present in said territories and to guarantee sustainability in its use. The definition regarding the authority that must assume this role with respect to resource use is something that must be determined so that the institutions assume their competence. It is necessary to maintain Executive Decree No. 27800-MINAE, called "Regulation for Forest Resource Use in indigenous reserves," published in Supplement 31-SA to Gazette No. 79 of April 26, 1999, until such time as there is another regulatory provision that provides clarity regarding the issue of use in indigenous territories.He indicates that his actions and those of the Ministry have been in accordance with the law and requests that the claimant's petition be rejected in all its aspects, for attempting to leave without regulations, and therefore without regulation, matters related to forest use in indigenous reserves, which would be putting the forest resource at risk, which contravenes the principle of lifetime tenure (irreductibilidad) of the forest and, on the other hand, the principle of progressivity, which, in its plainest meaning and taking the notion of the right to the environment as a fundamental right as a starting point, infers that the State's effort in defense of the environment cannot be diminished over time, but rather reinforced.
2. 8By resolution at 4:21 p.m. on June 16, 2015, this Court granted a hearing to the Integral Development Association of the Indigenous Reserve of San Rafael de Cabagra, Buenos Aires, on the points of this action.
3. 9According to a record of August 13, 2015, attached to the file, the Integral Development Association of the Indigenous Reserve of San Rafael de Cabagra did not respond to the hearing granted.
4. 10Through a resolution at 1:05 p.m. on October 5, 2015, this Court granted a hearing to the Minister of the Presidency so that he might address the grounds of challenge raised by the claimant in this proceeding, and expressly indicate whether the challenged regulation was consulted with the indigenous people of Cabagra. Likewise, he was ordered to remit, for videndi purposes, a certified copy of the administrative file for decree No. 27800-MINAE, called the Regulation for Forest Resource Use in Indigenous Reserves, published in La Gaceta No. 79 of April 29, 1999, whether such document was found in his Office or in some other department such as the Directorate of Laws and Decrees.
5. 11By brief received before this Court on October 29, 2015, Luis Guillermo Solís Rivera, in his capacity as President of the Republic, responded to the hearing granted to the Minister of the Presidency in the following terms. He states that, in effect, the claimant has standing to file the action. However, it lacks the required substantiation. He indicates that a clear, correct, and precise legal argument is required as a requirement of admissibility, an aspect that the brief submitted by the claimant does not fully satisfy, as will be shown below. He points out that in the second section, the claimant states: "That the people of Cabagra, where we serve as ethnic authority, have never said nor consented that the management of natural resources be controlled by the Development Association, since for this people it is clear that this organization does not belong to us from the point of view of our autonomy and free self-determination (...) indigenous peoples do not have the norm of being unionized but rather of belonging to a territory, and hence the resources belong to the people that inhabit this territory, never to a non-indigenous political Association." However, in the following paragraph, he cites vote No. 3886-97 at 11:33 a.m. on July 4, 1997, from the Constitutional Court, where it is determined that the Integral Development Association is the body responsible for representing indigenous communities judicially and extrajudicially.Likewise, in the fourth section, he insists that "(...) it is through our representative institutions that we must be consulted, that is, never through the ADIs (...)," then proceeds to mention article 6 of Convention No. 169 concerning Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries, which obligates States to consult the peoples concerned through their representative institutions, i.e., through the Integral Development Association, in accordance with what is established in constitutional case law. Thus, the claimant repeatedly contradicts himself regarding the role of the Indigenous Development Associations, especially considering that the challenged decree grants them the competence to grant forest resource use permits. Subsequently, in the sixth section, the claimant states that: "(...) each and every one of the articles of this Decree are unconstitutional and violate the international conventions and declarations that deal with human rights (...)”, without specifying or detailing which presumed violations the decree in question causes.When analyzing the presumably unconstitutional articles, it would seem that he instead makes a series of criticisms of the Indigenous Development Association regarding the procedure for applying the Executive Decree, without exposing how its content infringes upon the rights of the indigenous communities. In the section "THE DECREE: ITS CONTENT AND COMMENTS," he states that article two of Decree No. 27800-MINAE does not discriminate between indigenous and non-indigenous persons, leaving the benefit solely "(...) to the beneplacence (sic) of the president of the Association (...)", despite the fact that said article specifically states that the Regulation shall apply exclusively to the country's indigenous territories. After that, in the section "DUTY OF CONSULTATION OF THE COSTA RICAN STATE," first section, he mentions that the decree is challenged as it violates "(...) its own Operational Policy on Indigenous Peoples.", without substantiating what he refers to with this argument.Finally, in this same section, but in the third section, he indicates that administrative practices have occurred that violate the principle of legality, again, without specifying which practices he refers to, nor how these are configured as violations. In any case, if they were illegal, they would be the subject of an administrative contentious proceeding, not an unconstitutionality action. The foregoing shows that the claimant does not clearly and precisely set forth the arguments that demonstrate the unconstitutionality of the norm, nor does he cite the norms that he considers are being violated by the challenged decree. Therefore, the filing brief suffers from defects in its substantiation. Regarding the administrative file for Executive Decree No. 27800-MINAE requested by the honorable Constitutional Court, he states the following: a) According to official letter LYD-4235-10-2015-C of October 14, 2015, signed by Carmen María Masis Aguilar, Director of the Directorate of Laws and Decrees of the Ministry of the Presidency, in the archives of the Directorate of Laws and Decrees, the administrative file related to Executive Decree No. 27800-MINAE, called "Regulation for forest resource use in indigenous reserves," is not found; b) according to official letter AC-051-2015 of October 23, 2015, signed by Ricardo Zúñiga Zúñiga, Head of the Central Archive of the Ministry of the Presidency, in said office a copy of Executive Decree No. 27800-MINAE, called "Regulation for forest resource use in indigenous reserves," published in La Gaceta No. 79 of April 29, 1999, is not found.The foregoing, because the Central Archive only possesses a documentary collection of decrees from 2006 to 2014; c) according to certification at 8:00 a.m. on October 26, 2015, signed by Marvin Carvajal Pérez, Legal Director of the Presidency of the Republic, in the archives of the Legal Directorate, there is no administrative file for Executive Decree No. 27800-MINAE, called "Regulation for forest resource use in indigenous reserves"; and d) through official letter DSAE-696-2015 of October 19, 2015, signed by Ivannia Valverde Guevara, Head of the Department of External Archival Services of the General Directorate of the National Archive, she remits certifications No. 64-2015 and No. 65-2015 related to Executive Decree No. 27800-MINAE, called "Regulation for forest resource use in indigenous reserves." Additionally, she places on record that the 20 photocopies remitted correspond to the only documentation held in custody in the Intermediate Archive of the National Archive.In certification No. 64-2015, 4 photocopies are provided, with the seal of the National Archive and signed by Graciela Chaves Ramírez, Deputy Director of the National Archive, containing Decree No. 27800-MINAE. Likewise, in certification No. 65-2015, 16 photocopies are provided, with the seal of the National Archive and signed by Graciela Chaves Ramírez, Deputy Director of the National Archive, including the official letter of November 23, 1998, from the Costa Rican Forestry Chamber regarding the call for the bill for the Reform of the Forest Tax, as well as the bill called "Reform of articles 42, 43, 44, 49 and repeal of article 53 of Law No. 7575, Forest Law." For the reasons stated, it is not possible to provide a certified copy of the administrative file for Executive Decree No. 27800-MINAE, in order to determine whether, for the issuance of said Executive Decree, consultation with the indigenous people of Cabagra was carried out.Regarding the challenged norm, the claimant alleges that "(...) this decree violates fundamental human rights of the indigenous peoples and their inhabitants, and that therefore it is unconstitutional with all the consequences that said declaration entails." In this regard, he points out that the challenged decree regulates the processing of permits for the removal and/or use of forest resources in indigenous reserves, on lands without forest cover, for domestic purposes for the benefit of their inhabitants.

Similarly, it entrusts said procedure to the Indigenous Development Associations (Asociaciones de Desarrollo Indígenas), with the objective of safeguarding their principles and customs, as well as to the Ministry of Environment and Energy (Ministerio de Ambiente y Energía) regarding collaboration and participation in training, instruction, technical assistance, and other activities required for the implementation of the Regulation. In detail, it establishes the obligation of MINAE to execute a Training Plan for members of the indigenous community for the performance of the role of Inspectors or Resource Guards (Guarda Recursos). It also sets the powers for the elimination and/or use of trees, the limitations in areas of common interest, aquifer recharge areas, springs (nacientes) for community consumption, areas for soil protection and/or for endangered flora and fauna species, areas for the supply of medicinal plants and other non-traditional forest products, and areas designated for ecotourism, as well as the means to guarantee the sustainability of the forest resource.

Regarding the incentive system, it indicates that in areas located within indigenous territories, to the extent possible, the incentives established in the Forest Law (Ley Forestal) will be granted, upon prior request by the Indigenous Development Association. The basis of said decree is found in Indigenous Law No. 6172 (Ley Indígena N° 6172), which in its article 2 provides that indigenous communities have full legal capacity to acquire rights and contract obligations of all kinds. Likewise, article 7 of the same law states the following: "The lands comprised within the reserves, which are of forest vocation, shall maintain that character in order to keep unaltered the hydrological balance of the hydrographic basins and to conserve the wildlife of those regions. Renewable natural resources shall be exploited rationally. Forest programs may only be carried out by State institutions that guarantee the permanent renewal of the forests, under the authorization and supervision of CONAI.

The indigenous reserve guards, appointed by the Government, shall be in charge of the protection of the forests and their surveillance. CONAI is expressly empowered to revoke or suspend at any time the permits issued, when it deems that there is abuse in the exploitation or when the ecological balance of the region is endangered." In this way, the administration and use of natural resources within indigenous reserves falls upon the indigenous communities themselves, so that only said inhabitants may build houses, fell trees, exploit timber resources, or plant crops for their benefit within the limits of their reserves. In addition to this, Forest Law No. 7575 (Ley Forestal N° 7575) in its first article establishes the state obligation to ensure the generation of employment and the increase in the standard of living of the rural population, through its effective incorporation into silvicultural activities.

Thus, Executive Decree No. 27800-MINAE (Decreto Ejecutivo N° 27800-MINAE) regulates matters pertaining to the use of the forest resource, as provided in the Indigenous Law and the Forest Law. As indicated in the recitals (considerandos) of the cited decree: "(...) IV.- That the foregoing means that only indigenous people are empowered to dispose of and use the lands that are comprised in the Reserves, within a framework of respect for their culture and customs. These concepts are reaffirmed by Convention No. 169 of the International Labour Organization, for indigenous and tribal peoples and independent countries, ratified by the Government of Costa Rica, through Law No. 7316. V.- That the indigenous communities, through their Integral Development Associations, have been working to establish adequate coordination mechanisms with the Institutions in charge of safeguarding the natural resource, in order to guarantee its adequate use and sustainable management (...)" The foregoing is reinforced by the regulation on the subject developed by various international conventions, among them the United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples, which in its article 26 provides: "1.

Indigenous peoples have the right to the lands, territories and resources which they have traditionally owned, occupied or otherwise used or acquired. 2. Indigenous peoples have the right to own, use, develop and control the lands, territories and resources that they possess by reason of traditional ownership or other traditional occupation or use, as well as those which they have otherwise acquired. 3. States shall give legal recognition and protection to these lands, territories and resources. Such recognition shall be conducted with due respect to the customs, traditions and land tenure systems of the indigenous peoples concerned." Likewise, articles 13, 15, 19, and 20 of Convention No. 169 on Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries, articles 7 and 11 of Convention No. 107 on indigenous and tribal populations, article 27 of the International Covenant on Civil and Political Rights, principles 22 and 23 of the Rio Declaration on Environment and Development, articles 8 and 10 of the Convention on Biological Diversity, and principle 5 of the Regional Convention for the Management and Conservation of Natural Forest Ecosystems and the Development of Forest Plantations, constitute the basis for the regulation enacted in 1999.

With respect to the representation of indigenous communities through the Integral Development Associations, article 1 of Executive Decree 13568-C-G of April 30, 1982, in accordance with articles 2 and 4 of the Indigenous Law, Law No. 6172, and articles 3, 4, and 5 of Executive Decree No. 8487 of April 26, 1978 "Regulation to the Indigenous Law" (Reglamento a la Ley Indígena); recognize the legal representation of indigenous communities in the Indigenous Development Associations, configuring themselves as their local government. The foregoing has been recognized by constitutional jurisprudence, in rulings (votos) No. 2011-12975 of 2:30 p.m. on September 23, 2011, and No. 6856-2005 of 10:02 a.m. on June 1, 2005. It indicates that it is for this reason that Decree No. 27880-MINAE grants the Indigenous Development Association the competence to channel the procedures for the elimination and/or use of trees.

The arguments presented highlight the importance of Decree No. 27800-MINAE regarding the powers, benefits, and limitations of forest use in indigenous reserves. As stated by the National Commission on Indigenous Affairs (CONAI), by reason of the hearing granted in this action of unconstitutionality, the challenged decree "(...) has done nothing more than attempt to protect the forest wealth of the indigenous communities represented by their Development Associations (...) it was issued in the interest of safeguarding and making effective the objectives of Forest Law No. 7575 and ensuring the generation of employment and the increase in the standard of living of the rural populations (...) we consider that the challenged decree does not affect the indigenous communities but rather protects them through conservationist mechanisms and makes available to them resources that they could not otherwise utilize." Thus, the challenged decree grants due protection to the rights of indigenous communities to exploit the natural resources present in the reserves, in accordance with their own customs and traditions, for which reason it deems that its content is in accordance with the constitutional framework.

It indicates that a possible declaration of unconstitutionality of Decree No. 27800-MINAE could lead the State to disregard the principles of progressivity and non-regression in environmental matters. The Constitutional Chamber (Sala Constitucional) has defined the immediate enforceability of international instruments on human rights, placing them even above the Political Constitution when they recognize fundamental rights in a broader manner than the latter. Our country has signed a large number of international instruments on environmental matters, among them the Rio Declaration on Environment and Development, the Declaration of Principles on Management, Conservation and Sustainable Development of Forests, the Convention on Biological Diversity, the Convention for the Protection of Flora, Fauna and Natural Scenic Beauties of the American Countries, the Convention for the Conservation of Biodiversity and Protection of Protected Wild Areas in Central America, the Regional Convention for the Management and Conservation of Forest Ecosystems and the Development of Forest Plantations, among others.

The foregoing, together with the application of article 50 of the Constitution, has allowed said Court extensive treatment of this subject. From the international instruments mentioned, it is possible to derive a series of environmental principles, among which are the principles of non-regression and progressivity. Regarding the principle of non-regression, it prevents the repeal of regulations that cause a decrease in the environmental protection previously granted. This principle has the purpose of "(...) preventing the suppression of regulations or the reduction of their requirements due to contrary interests that cannot demonstrate being legally superior to the public environmental interest, since on many occasions, such regressions may result in irreversible or difficult-to-repair environmental damage." Thus, environmental regulations must not regress, but on the contrary, protection must gradually increase.

It is for this reason that alongside the principle of non-regression, there is the principle of progressivity, which entails the obligation of the State to increase levels of environmental protection in a systematic and progressive manner, with the objective of guaranteeing an improvement in the effectiveness of the right to a healthy and ecologically balanced environment, given that "(...) it always entails a positive obligation to act, which translates into 'progress' or 'continuous improvement in the conditions of existence'. Here the imperative commands 'to do'; the State must 'move forward' and progressively generate the expansion of environmental coverage and protection through gradual and staggered measures when other fundamental rights may be affected." In judgment No. 2010-18702 of 1:07 p.m. on November 10, 2010, the Constitutional Chamber expressly recognized the prohibition of regressivity of environmental rights, after a joint analysis of the precautionary principle, the objectification of environmental protection, and progressivity.

In the same sense, it has referred in rulings No. 2010-18702 of 2:27 p.m. on November 10, 2010, No. 2012-1963 of 1:50 p.m. on February 15, 2012, No. 2012-13367 of 11:34 a.m. on September 21, 2012, No. 2013-10158 of 3:46 p.m. on July 24, 2013, and No. 2014-881 of 4:15 p.m. on January 22, 2014. The foregoing demonstrates the relevance of taking into account the principles of non-regression and progressivity before any repeal and the nullification of environmental regulations. Thus, in the specific case under study, Decree No. 27800-MINAE, based on the Indigenous Law and the Forest Law, regulates the powers over the control of the use of the forest resource under the responsibility of the Indigenous Development Associations as a measure to safeguard their principles and customs. In this way, it exclusively empowers indigenous communities to dispose of the lands located in their reserves, in compliance with what has been developed in international standards on indigenous matters.

Likewise, it endorses the felling of trees for domestic purposes for the benefit of the inhabitants of the indigenous reserves, in accordance with the philosophy of resource protection and responsible use to satisfy their needs. It is thus that the eventual annulment of the decree in question would entail two main consequences: a regulatory vacuum in the use of forest resources in indigenous reserves, and a lack of protection of the rights of these communities to use their territorial scope in accordance with their own traditions. All of this could imply an impact on environmental sustainability in said zones, by not having specific regulations that govern forest use and the corresponding limitations thereto. For these reasons, it respectfully requests that the action of unconstitutionality filed against Decree No. 27800-MINAE be declared without merit. If, despite the arguments presented, the magistrates of the Constitutional Chamber consider that the plaintiff has standing and is correct in their arguments, it considers it of enormous relevance to request the highest Constitutional Court to dimension the effects of the judgment, in the sense that it does not affect the validity of Executive Decree No. 27800-MINAE.

It deems that the eventual annulment of the challenged Executive Decree, without the dimensioning of its effects, would entail irreparable consequences to the detriment of the general interest, would imply the non-existence of minimum rules to ensure the sustainable use of forest resources present in indigenous reserves, causing potential abuses regarding the use of this type of resources, as well as impacts on the exploitation of natural resources according to indigenous customs. It indicates that the power to dimension the effects of the Chamber's favorable judgments is enshrined in article 91 of the Law on Constitutional Jurisdiction (Ley de Jurisdicción Constitucional). Without a doubt, the regulation contained in Decree No. 27800-MINAE is of great relevance to guarantee environmental sustainability in indigenous reserves. It is for this reason that it is deemed that, in the event of declaring this action of unconstitutionality with merit, the Chamber must dimension its effects, for the purpose of allowing the consultation of the indigenous communities within a determined timeframe.

The foregoing, provided that the effects of the cited Decree are maintained, such that the considerations ordered by the Constitutional Court must be complied with in the future, but without creating a situation that threatens the constitutional right to a healthy and ecologically balanced environment, as well as the rights recognized for indigenous communities at the national and international level.

1. 12The procedures have complied with the prescriptions of law.

Justice Rueda Leal writes; and,

Considering:

I.On the formal admissibility requirements of the action. The action of unconstitutionality is a process with certain formalities, which must be satisfied so that the Chamber can validly hear the merits of the challenge. In that sense, article 75 of the Law on Constitutional Jurisdiction establishes the admissibility requirements for the action of unconstitutionality. In the first place, the existence of a prior matter pending resolution is required, either in judicial proceedings, or in the procedure to exhaust the administrative channel, in which unconstitutionality has been invoked as a reasonable means to protect the right or interest considered to be harmed. In the second and third paragraphs, the law exceptionally establishes requirements where the prior matter is not demanded, when by the nature of the matter, there is no individual and direct injury, or it concerns the defense of diffuse or collective interests, or when it is filed directly by the Comptroller General of the Republic, the Attorney General of the Republic, the Prosecutor General of the Republic, and the Ombudsman.

Now then, regarding the need for a prior matter pending resolution in the administrative venue, it is necessary that this constitutes the procedure that exhausts the administrative channel, which in accordance with article 126 of the General Law on Public Administration (Ley General de la Administración Pública), is from the moment the ordinary remedies are filed before the superior hierarchical authority of the body that issued the final act, since otherwise, the action would be inadmissible. In the same sense, this Court has held the following:

“IV.- To further elaborate, from the remedy that -individually, it is insisted- Mr. Barquero Ramírez filed, it is clearly observed that he only requested the "review" and "revocation" of the challenged agreement. He did not concomitantly file the appeal remedy before the respective superior. Since, according to article 126 of the General Law on Public Administration, the administrative channel is exhausted in decentralized entities by their corresponding hierarchical head; and it being optional to file the appeal in addition to the revocation (article 347.2 ibidem), it is not feasible to understand that in this case the intervention of the administrative head was requested, such that a resolution could be issued having the consequence of causing the exhaustion of the channel. This, in turn, reinforces the conviction that the procedure alleged as the basis for this action is not suitable for such effect, which obliges its dismissal ad portas, as is hereby done." (Judgment 2005-16829 of 09:17 a.m. on December 2, 2005).

Likewise, there are other formalities that must be met, namely, the explicit determination of the regulations challenged, duly substantiated, with specific citation of the constitutional norms and principles considered to be infringed, authentication by an attorney of the document filing the action, accreditation of standing conditions (powers of attorney and certifications), as well as the literal certification of the document in which the unconstitutionality of the norms was invoked in the underlying matter, all requirements that, if not provided by the plaintiffs, may be ordered to be met by the Presidency of the Chamber.

II.Standing of the plaintiff. In accordance with the first paragraph of article 75 of the Law on Constitutional Jurisdiction, the plaintiff has standing to file this action, given that the amparo remedy processed before this Court under case file 15-001207-0007-CO is pending resolution, in which the plaintiff was granted a period to file the action of unconstitutionality against the challenged norm according to resolution No. 2015-2785 of 9:05 a.m. on February 27, 2015, in accordance with the provisions of article 48 of the Law on Constitutional Jurisdiction. From this point of view, the Chamber deems that the plaintiff is duly legitimated.

III.On the admissibility of the action. The Presidency of the Republic, when responding to the hearing granted by this Court, indicated that in the filing document, the plaintiff did not clearly and adequately substantiate, nor relate the alleged grounds of unconstitutionality with the cited norms. On this particular matter, it is important to specify that, while it is true the plaintiff did not justify the claimed violation with respect to all the constitutional and international provisions cited in said document, as the mere enumeration thereof is insufficient, he was forceful and clear in warning and justifying the unconstitutionality he accuses concerning the decree in question, by considering that the people of Cabagra were not consulted prior to the issuance of the challenged Decree, according to the provisions of articles 6 and 7 of the ILO International Convention on Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries No. 169, regardless of whether he shares or not the standing recognized to the Indigenous Development Association, given that it was also not consulted. Thus, the essential ground of unconstitutionality was indeed supported by the plaintiff regarding the accused violation of said articles, and the action will be admitted and resolved on the merits solely in relation to these below.

IV.Object of the action. The plaintiff challenges the entirety of Executive Decree No. 27800-MINAE, called Regulation for the Use of Forest Resources in Indigenous Reserves (Reglamento para el Aprovechamiento del Recurso Forestal en las Reservas Indígenas), published in La Gaceta No. 79 of April 29, 1999, considering it contrary to the rights of consultation, self-determination, participation, and free and informed consent of indigenous peoples in accordance with numerals 6 and 7 of the ILO International Convention on Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries No. 169, given that the authority of the community of Cabagra, or failing that, the Indigenous Development Association, was not consulted prior to its issuance. The regulatory norm under study provides:

“Article 1°-Purpose. The purpose of this Regulation is to grant indigenous peoples, located in Indigenous Reserves, the power over the control of the use of the forest resource, channeling the processing of permits for the elimination and/or use of trees, on land without forest cover (cobertura boscosa), for domestic purposes for the benefit of their inhabitants; a task that will be the responsibility of the Indigenous Development Associations, as a measure to safeguard some of their most deeply rooted principles and customs.

The Ministry of Environment and Energy will provide collaboration and participation in training, instruction, technical assistance, and other activities required for the implementation of this Regulation.

Article 2°-Beneficiaries. This Regulation will apply exclusively to the indigenous territories of the country.

Article 3°-Resource Guards. The Ministry of Environment and Energy, through the National System of Conservation Areas (Sistema Nacional de Áreas de Conservación, SINAC), will execute a Training Plan for members of the indigenous community, in coordination with the Local Indigenous Development Association, in order to provide the necessary training to those persons that the Association indicates as suitable to perform the role of Inspectors or Resource Guards.

Article 4°-Powers. For the elimination and/or use of up to 3 trees per hectare per year, up to a maximum total of 10 trees per property, fallen or standing, on land without forest cover (pastures, scrublands, and crops), the Indigenous Development Association will entrust the respective inspection to an Inspector or Resource Guard, or to the person it designates, who will inform the Association through a written report. If the use of the wood is considered appropriate, the Indigenous Development Association will send the request and the pertinent documentation to the Conservation Area Office in charge of the definitive processing of the request, which may require a new inspection of the site and will approve or deny the submitted request in accordance with the Forest Law, criteria of opportunity and convenience.

Article 5°-Limitations. Authorizations for the elimination, cutting, or forest use may not be granted in those areas of common interest, such as Cultural Heritage sites, aquifer recharge areas, springs for community consumption, areas for soil protection and/or for endangered flora and fauna species, areas for the supply of medicinal plants and other non-traditional forest products, and areas designated for ecotourism.

Article 6°-The Indigenous Development Association must respect officially declared forest bans (vedas forestales).

Article 7- Means to guarantee the sustainability of the forest resource. In order to guarantee the sustainability of the forest resource, the trees to be eliminated, cut, and/or used must meet the technical conditions required for their use, and the beneficiary must demonstrate the replacement of the trees used by planting at least two (2) trees of the same species, or of other native timber species, preferably producers of flowers and seeds of importance for feeding the wildlife of the area.

Article 8°-Incentives. In areas located within indigenous territories, to the extent possible, the incentives established in the Forest Law will be granted, upon prior request by the Indigenous Development Association, complying with the established legal and technical requirements for this purpose.

Article 9°-This regulation is of public order and repeals Executive Decree No. 26511-MINAE of December 18, 1997.” Given that the challenged regulation is also directly related to environmental protection, as the informants have also emphasized, it is essential to refer not only to the conventional right of consultation of the indigenous people invoked by the plaintiff, but also to the protection of the environment, recognized not only internationally in a conventional manner, but also constitutionally and as an essential part of indigenous peoples.

V.On the Fundamental Right to a Healthy and Ecologically Balanced Environment.- As has been previously specified by this Court, prior to the reform of numeral 50 of the Political Constitution, this Chamber in its jurisprudence had already recognized the protection and preservation of the environment as a fundamental right. In judgment number 1993-2233, it did so based on the provisions of the Political Constitution in articles 21 –right to health–, 69 –protection of the rational exploitation of land–, and 89 on the protection of natural beauties, recognizing canons in the constitutional order that imposed the obligation to protect, preserve, and ensure the rational exploitation of said natural resources. Likewise, in judgment No. 1993-3705, the Chamber specified with greater scope, not only the constitutional protection derived from said right, but also the international protection that urges us to protect the environment, extrapolating its effects even beyond our borders, and the recognition of standing for any person to seek the protection of said right:

“ a)- The concern for natural resources and for harmonious long-term development has been a recurring element in the historical evolution of our country since the last century. It has traditionally been held that Costa Rica is a State of Law and it is perhaps for this reason that there is a tendency to try to solve all problems with the enactment of laws and norms of other ranks. However, within our cultural environment, laws alone have proven clearly insufficient to guarantee the conservation of natural resources and ensure future sustainable development; therefore, it is essential that the legal norm has not only technical backing but that, in fact, individual and collective responsibilities are assumed regarding compliance with said regulations at the different levels and instances that correspond.

Until the 1970s, concern for the environment remained at a low level, with variations in certain sectors, a situation reflected in our legislation; however, starting that year, with the awakening of global environmental awareness, Costa Rica began to become concerned. Our country has depended and will continue to depend, like any other nation, on its natural resources and its environment to meet the basic needs of its inhabitants and keep operating the productive apparatus that sustains the national economy, whose main source is agriculture and, in recent years, tourism, especially in its ecotourism dimension. Soil, water, air, marine and coastal resources, forests, biological diversity, mineral resources, and the landscape constitute the environmental framework without which basic demands –such as living space, food, energy, housing, sanitation, and recreation– would be impossible. Similarly, our economy is also intimately linked to the state of the environment and natural resources; thus, for example, both the generation of foreign currency through agricultural exploitation and tourism, and the success of important infrastructure investments depend, ultimately, on the conservation of those.

The goals of sustainable development have to do with the survival and well-being of the human being and with the maintenance of essential ecological processes, that is, of environmental quality and the survival of other species. Speaking of sustainable development in terms of meeting present and future human needs and improving quality of life is speaking of the demand for natural resources at the individual level and for the direct or supporting means necessary for the economy to function, generating employment and creating capital goods, which in turn make possible the transformation of resources into consumer, production, and export products.

In every production process, it is necessary to transform and process resources and, in turn, transport them to consumption centers, all of which entails an energy and environmental cost. Likewise, the productive process not only requires natural resources to sustain itself, but also generates waste and pollution of very diverse kinds, such as, for example, solid waste or emissions that contaminate the air or water.

It is evident that mankind, with its technological power, has managed to significantly control and alter its surroundings and has subjected the rest of the species to its dominion. However, since the industrial revolution—and at a significantly more accelerated pace following the Second World War—the exponential growth of the population and the also exponential trends of the economy have increased the level of human intervention on the planet, destroying habitats, altering and contaminating the vital cycles of the environment, and exterminating living species. The accelerated deterioration of the environment in recent decades, the enormous costs of corrective measures, which are not always effective, and the time periods required, for example, for the recovery of a watershed or a clear-cut natural forest, or of a contaminated underground water table, are unequivocal signs of the abuse of natural resources and the negative impact of the human species on a finite world.

Reference cannot be omitted to the meeting convened in July 1992 in Brazil, called the Earth Summit, in which the integral and interdependent nature of the planet was proclaimed and recognized. Said declaration signifies the acceptance of certain principles that guide the transition from current development styles to sustainability. The signatory States, among which Costa Rica is included, committed themselves, within the preservation of sustainable development, to the protection above all of the human being. The starting point was the principle that every person has the right to a healthy and productive life in harmony with nature; the right of present and future generations was included so that development is carried out in a manner that satisfies their environmental and development needs; the sovereign power of States to exploit their resources was maintained, emphasizing their responsibility to ensure that activities carried out within their jurisdiction and control do not cause environmental damage to other States or areas beyond the limits of their national jurisdiction.

They established the duty of States to cooperate in the conservation, protection, and restoration of the environment and their common responsibilities in that regard; in this way, international cooperation in the promotion and support of economic growth and sustainable development will allow for better addressing the problems of environmental degradation. Likewise, a special duty was imposed on developed countries based on their responsibility in the pursuit of sustainable development, given the evident pressure that the technologies they develop and the financial resources they possess exert on the global environment.

Our country has signed a great number of conventions seeking the protection of natural resources, which must be used to integrate domestic legislation and to elucidate, even jurisdictionally, problems related to environmental protection, since international instruments, even those not ratified, permit regional or global solutions to such problems.

b)- Human life is only possible in solidarity with the nature that sustains and supports us, not only for physical sustenance, but also as psychological well-being: it constitutes the right that all citizens have to live in an environment free of contamination, which is the basis of a just and productive society. Thus, Article 21 of the Political Constitution states:

"Human life is inviolable." It is from this constitutional principle that the right to health, to physical, mental, and social well-being undeniably derives, a human right that is indissolubly linked to the right to health and to the State's obligation to protect human life.

Likewise, from a psychological and intellectual point of view, one's state of mind also depends on nature, so when the landscape becomes a useful space for rest and free time, its preservation and conservation become an obligation. This latter aspect is protected in Article 89 of the Constitution, which literally states:

"Among the cultural purposes of the Republic are: to protect natural beauties, to conserve and develop the historical and artistic heritage of the Nation, and to support private initiative for scientific and artistic progress." Protecting nature from an aesthetic point of view is not commercializing it or transforming it into a commodity; it is educating the citizen to learn to appreciate the aesthetic landscape for its intrinsic value.

c)- LEGAL STANDING (LEGITIMACIÓN): In the context of the legal protection of the environment, the legal standing (legitimación) of private individuals to act judicially and achieve the application of the norms intended for that purpose, or to request jurisdictional protection for their violated rights, is of great importance. However, it must be analyzed from several points of view, that is, in relation to the nature of the proceeding, the claims, and the intervening parties, and also taking into account that the violation of environmental norms can be caused by the action or omission of both a private law subject and a public law subject. The latter, simply by omitting to exercise due control over the actions of private subjects when they infringe environmental norms, ignoring its functional competence, which requires it to exercise that control; or by directly infringing, through its actions, legal provisions intended to protect and conserve the environment.

This Chamber, in Judgment Number 2233-93, by indicating that the preservation and protection of the environment is a fundamental right, gives rise to legal standing (legitimación) to resort to the amparo remedy. In environmental law, the procedural requirement of legal standing (legitimación) tends to extend and broaden to such a dimension that it necessarily leads to the abandonment of the traditional concept, making it necessary to understand that, in general terms, any person can be a party and that their right does not emanate from property titles, rights, or concrete actions they might exercise according to the rules of conventional law, but rather that their procedural action responds to what modern commentators call a diffuse interest, through which the original standing (legitimación) of the legitimate interested party, or even the simple interested party, is diffused among all the members of a certain category of persons who are thus equally affected by the illegal acts that harm them.

In matters of environmental protection, the typically diffuse interest that grants the subject standing to bring an action is transformed, by virtue of its incorporation into the list of human rights, into a true "reactional right," which, as its name indicates, empowers its holder to "react" against violations originating from illegitimate acts or omissions. It is for this reason that the violation of this fundamental right constitutes a constitutional illegality, that is, a specific ground for amparo against concrete acts or self-executing norms, or, as the case may be, in an unconstitutionality action against all norms or against acts not subject to amparo, and even against omissions, a category that, in the case of the right to the environment, becomes especially important because, when it comes to conserving the environment that nature has given us, the most frequent violation occurs through the inertia of public authorities in performing the necessary acts to protect it.

The Constitutional Jurisdiction, as the legally suitable and necessary means to guarantee the supremacy of the law of the Constitution, is, in addition to being supreme, of essential public order, and this implies, in general, that a much more flexible and less formalistic legal standing (legitimación) is necessary to associate citizens with the interest of the Rule of Law itself in overseeing and, where appropriate, re-establishing its own legality... They are, then, individual interests, but, at the same time, diluted in more or less extensive and amorphous groups of people who share an interest and, therefore, receive a benefit or a detriment, actual or potential, more or less equal for all, which is why it is rightly said that they are equal interests of the groups of people who find themselves in certain situations and, at the same time, of each one of them. That is, diffuse interests partake of a dual nature, since they are at once collective—being common to a generality—and individual, for which reason they can be claimed in that capacity.

And precisely this is what happens in the present case, in which the petitioner evidently has an individual interest insofar as he is being affected by the contamination affecting his community, but there is also a collective interest, since the harm is also produced to the community as a whole. Thus, in the case of the Right to the Environment, legal standing (legitimación) corresponds to the human being as such, for the harm to that fundamental right is suffered by both the community and the individual in particular.

Alongside the set of principles that the Constitution dedicates to economic relations, a series of provisions of no less significance must be situated, aimed at ensuring basic protection for human life considered as a value in itself, regardless of the use made of human resources for political or economic purposes. This gives rise to a new dimension of constitutional guarantees, whose essential core lies in the protection of personal freedom and other fundamental rights linked in various ways to that freedom, and which is manifested, above all, in a set of general rules tending to create an environmental situation that facilitates, as much as possible, the exercise of freedoms and the enjoyment of fundamental rights. For all of the foregoing, in the context of the Constitutional Jurisdiction, the Chamber considers that not only legal standing (legitimación) itself, but also the necessary conditions for it in the proceeding—whether as plaintiff or defendant—or, as the case may be, to enjoy or suffer the consequences of the judgment—as winner or loser—, are and must be not only as broad as possible and prudent to recognize, but also that, in that breadth, the very capacity to be a party and even to litigate judicially, as conditions prior to that legal standing (legitimación), must be such that even, as in this case, a minor, a primary school student, can enjoy it, but also any other person, provided they have the ability to articulate their claim and their interest clearly." (emphasis ours) Subsequently, it is the Political Constitution itself which, through a partial reform introduced by Law Number 7412 of June 3, 1994, expressly declares in Article 50 the obligation of the State to protect the environment and grant citizens full standing to defend it, in the following manner:

"Article 50.- The State shall procure the greatest well-being for all the inhabitants of the country, organizing and stimulating production and the most adequate distribution of wealth.

Every person has the right to a healthy and ecologically balanced environment. Therefore, they have legal standing to denounce acts that infringe upon this right and to claim reparation for the damage caused.

The State shall guarantee, defend, and preserve this right. The law shall determine the corresponding responsibilities and sanctions." Consequently, the protection and improvement of the environment is imperative, and with it the quality of life of all persons, which entails the necessary intervention of the Public Authorities regarding the factors that can alter its balance and hinder the person from developing and functioning in a healthy environment. More broadly, in Judgment No. 2005-1173, the Chamber stated:

"The incidence that the right to a healthy and ecologically balanced environment has within the activity of the State finds its first reason for being in that, by definition, rights are not limited to the private sphere of individuals, but also have transcendence in the very structure of the State, in its role as guarantor thereof, and, secondly, because the activity of the State is directed towards satisfying the interests of the community. In constitutional jurisprudence, the concept of 'environment' has not been limited to the primary elements of nature, be it soil, air, water, marine and coastal resources, minerals, forests, biological diversity in flora and fauna, and the landscape; from which the environmental framework is formed, without which basic demands—such as food, energy, housing, health, and recreation—would be impossible. It is important to highlight that this term has been understood in a more integral manner, establishing a 'macro-environmental' concept, by also encompassing aspects referring to the economy, the generation of foreign currency through tourism, agricultural exploitation, and others:

'Therefore, Environmental Law must not be associated only with nature, for nature is only part of the environment. The policy of protecting nature also extends to other aspects such as the protection of game, forests, natural parks, and natural resources. It is, then, a macro-environmental concept, so as not to leave important concepts aside and thus manage to unify the legal body we call Environmental Law' (Judgment Number 5893-95, of nine forty-eight hours on October twenty-seventh, nineteen ninety-five; and in the same sense, Judgment Number 3705-93, cited above, and Judgment Number 2988-99, of eleven fifty-seven hours on April twenty-third, nineteen ninety-nine).

a-Protection of the environmental right, a State duty. Following the reform of Article 50 of the Constitution, in which the environmental right was expressly enshrined as a fundamental right, the obligation of the State to guarantee, defend, and protect this right was also established—in a categorical manner—, by which the State becomes the guarantor in the protection and defense of the environment and natural resources… It is thus that the constitutional mandate establishes the duty for the State to guarantee, defend, and preserve that right.

'Prima facie, to guarantee is to secure and protect the right against some risk or need, to defend is to bar, prohibit, and prevent any activity that threatens the right, and to preserve is an action aimed at preemptively sheltering the right from possible dangers in order to make it endure for future generations. The State must assume a dual behavior of acting and refraining from acting; on the one hand, it must refrain from itself threatening the right to a healthy and ecologically balanced environment, and on the other hand, it must undertake the task of enacting the measures that allow compliance with the constitutional requirements' (Judgment Number 9193-2000, of sixteen twenty-eight hours on October seventeenth, two thousand).

In this order of ideas, it must be considered that the regulations establish the Ministry of Environment and Energy as the governing body of the natural resources, energy, and mines sector, according to the provisions of Article 2 of the Organic Law of this ministry, Number 7152 of June fourth, nineteen ninety:

"The functions of the Ministry of Environment and Energy shall be the following:

• a)To formulate, plan, and execute the natural resources, energy, mining, and environmental protection policies of the Government of the Republic, as well as the direction, control, supervision, promotion, and development in the aforementioned fields. Likewise, to carry out and supervise investigations, technical explorations, and economic studies of the resources of the sector.
• b)To foster the development of natural, energy, and mining resources.
• c)To promote and administer legislation on the conservation and rational use of natural resources, in order to obtain their sustained development, and to ensure compliance therewith.

ch) To issue, by executive decree, mandatory standards and regulations relating to the rational use and protection of natural resources, energy, and mines.

• d)To promote scientific and technological research related to matters within its competence, in coordination with the Ministry of Science and Technology.
• e)To promote and administer legislation on the exploration, exploitation, distribution, protection, management, and processing of natural resources related to the area of its competence, and to ensure compliance therewith.
• f)To process and grant permits and concessions concerning matters within its competence.
• g)To promote, in accordance with current legislation, the signing of international treaties, conventions, and agreements, as well as to represent the Government of the Republic in acts within its competence, of a national and international nature. All of the foregoing in coordination with the Ministry of Foreign Affairs and Worship.
• h)To foster and develop environmental training programs at all educational levels and for the general public.
• i)To conduct inventories of the natural resources available in the country.
• j)To advise public and private institutions in relation to environmental planning and the development of natural areas.
• k)Any others assigned by the legal system." This governing role in environmental matters, in the opinion of this Court, comprises not only the establishment of adequate regulations for the use of forest resources and natural resources, as also provided by Article 56 of the Organic Environmental Law, but also confers upon it the important function of exercising governance in environmental matters, consisting of maintaining a preponderant role in this area, for which purpose, "[...] it shall dictate general and particular measures related to the research, exploration, exploitation, and development of those resources, based on the provisions of the National Development Plan"; In this sense, the control and supervision of environmental matters and activities constitutes an essential function of the State according to the provisions of Article 50 of the Constitution, as it provides in the relevant part in the third paragraph: "The State shall guarantee, defend, and preserve this right"; which is consistent with the constitutional principle established in the second paragraph of Article 9 of the Political Constitution, which expressly prohibits the Branches of Government from delegating the exercise of their inherent functions, especially when they are essential.

In this way, regarding environmental protection, the functions of governance, control, and supervision of environmental matters correspond to the State, entrusted to the various administrative bodies.

b- Rational use of resources. A balance between the country's development and the right to the environment. Based on Article 69 of the Constitution, insofar as it provides for the "rational use of natural resources," the Chamber in its jurisprudence has established constitutional parameters for their adequate use; and by virtue of which it is clear that environmental protection must be directed towards the adequate and intelligent utilization of its elements and in their natural, sociocultural, technological, and political relations (sustainable development), to thereby safeguard the heritage to which present and future generations have a right. Therefore, the primary objective of the use and protection of the environment is that, through the production and use of technology, not only economic gains (freedom of enterprise) are obtained, but also a favorable development and evolution of the environment and natural resources with the human being, that is, without causing damage or harm:

"This Chamber has also recognized that both the right to health and the right to an environment free from contamination, without which the former could not be effective, are fundamental rights, such that the State has an obligation to provide for their protection, either through general policies to achieve that end or through concrete acts by the Administration. Sustainable development is one of those general policies that the State enacts to expand the possibilities for everyone to fulfill their aspirations for a better life, increasing production capacity or expanding the possibilities of achieving equitable progress between demographic growth or between it and natural systems. Sustainable development is the process of transformation in the use of resources, orientation of investments, channeling of technological development, institutional changes, and everything that contributes to meeting the human needs of the present and the future" (Judgment Number 1763-94, of sixteen forty-five hours on April thirteenth, nineteen ninety-four).

The Chamber has indicated that the environment must be understood as a development potential to be used adequately, and actions must be taken in an integrated manner regarding its natural, sociocultural, technological, and political relations, since, otherwise, its productivity for the present and the future is degraded, and the heritage of future generations could be put at risk. The origins of environmental problems are complex and correspond to an articulation of natural and social processes within the framework of the socioeconomic development style adopted by the country. For example, environmental problems arise when the modes of exploitation of natural resources lead to a degradation of ecosystems exceeding their regeneration capacity, which results in broad sectors of the population being harmed and generating a high environmental and social cost that leads to a deterioration in the quality of life; for precisely the primary objective of the use and protection of the environment is to obtain a development and evolution favorable to the human being.

Environmental quality is a fundamental parameter of that quality of life; other no less important parameters are health, food, work, housing, education, etc., but more important than that is understanding that while man has the right to make use of the environment for his own development, he also has the duty to protect and preserve it for the use of present and future generations, which is not so novel, because it is nothing more than the translation to this matter of the principle of "injury," already consolidated in common law, by virtue of which the legitimate exercise of a right has two essential limits: On the one hand, the equal rights of others, and, on the other, the rational exercise and useful enjoyment of the right itself. Our country has depended and will continue to depend, like any other nation, on its natural resources and its environment to meet the basic needs of its inhabitants and keep operating the productive apparatus that sustains the national economy, whose main source is agriculture and, in recent years, tourism, especially in its ecotourism dimension.

The soil, water, air, marine and coastal resources, forests, biological diversity, mineral resources, and the landscape make up the environmental framework without which basic demands—such as living space, food, energy, housing, health, and recreation—would be impossible. Likewise, our economy is also intimately linked to the state of the environment and natural resources. On the other hand, the goals of sustainable development have to do with the survival and well-being of the human being and with the maintenance of essential ecological processes, that is, environmental quality and the survival of other species. To speak of sustainable development in terms of satisfying present and future human needs and improving the quality of life is to speak of the demand for natural resources at the individual level and of the direct or support means necessary for the economy to function, generating employment and creating capital goods, which in turn make possible the transformation of resources into consumer, production, and export goods.

The declaration made at the Earth Summit in 1992 proclaimed and recognized the integral and interdependent nature of the planet; this signifies the acceptance of certain principles that guide the transition from current development styles to sustainability. The signatory States, among which Costa Rica is included, committed themselves, within the preservation of sustainable development, to the protection above all of the human being. The starting point was the principle that every person has the right to a healthy and productive life in harmony with nature; the right of present and future generations was included so that development is carried out in a manner that satisfies their environmental and development needs; the sovereign power of States to exploit their resources was maintained, emphasizing their responsibility to ensure that activities carried out within their jurisdiction and control do not cause environmental damage to other States or areas beyond the limits of their national jurisdiction.

They established the duty of States to cooperate in the conservation, protection, and restoration of the environment and their common responsibilities in that regard; in this way, international cooperation in the promotion and support of economic growth and sustainable development will allow for better addressing the problems of environmental degradation. Likewise, a special duty was imposed on developed countries based on their responsibility in the pursuit of sustainable development, given the evident pressure that the technologies they develop and the financial resources they possess exert on the global environment.

c-The Precautionary Principle in environmental law matters. This principle is contained in the United Nations Conference on Environment and Development, Rio Declaration, which provides:

"Principle 15.- In order to protect the environment, the precautionary approach shall be widely applied by States according to their capabilities. Where there are threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation." (In the same sense, see Article 11 of the Biodiversity Law).

As the Chamber has already indicated, the term prevention derives from the Latin "praeventio," which alludes to the action and effect of preventing, to those preparations and arrangements made in advance to avoid a risk or execute something. Prevention aims to anticipate negative effects and ensure the protection, conservation, and adequate management of resources. Consequently, the guiding principle of prevention is based on the need to take and assume all precautionary measures to avoid or contain the possible impact on the environment or the health of persons. In this way, in the event that there is a risk of serious or irreversible damage—or any doubt in that regard—a precautionary measure must be adopted, and even the activity in question must be postponed.

The foregoing is due to the fact that, in environmental matters, subsequent coercion proves ineffective, since if the damage has already occurred, the biologically and socially harmful consequences may be irreparable; repression may have moral significance, but it will hardly compensate the damages caused to the environment…

…On the other hand, omissions in the duty to protect the environment and to comply with environmental regulations are of constitutional relevance, since as a result of the Administration's inertia in this matter, damage to the environment and to natural resources may occur, sometimes with similar or greater consequences than those derived from the Administration's actions.” This is a protection that, as already indicated, concerns not only our country but the rest of the world due to the impact that a serious environmental impact may produce on the planet; hence the multiplicity of International Agreements that have been issued on this matter and of which Costa Rica has signed some, among which we can cite: the Convention on the protection of flora, fauna and natural scenic beauties of the countries of America (1940), International Plant Protection Convention (1952), Kyoto Protocol on Climate Change (1997), Convention concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage (1972), Stockholm Convention on Persistent Organic Pollutants (2000), Convention on Wetlands of International Importance (Ramsar) (1974), Rotterdam Convention on the Prior Informed Consent Procedure for Certain Hazardous Pesticides and Chemicals in International Trade (2001), Treaty on the Partial Prohibition of Nuclear Tests (1963), Central American Convention for the Protection of the Environment (1974), Cartagena Protocol on Biosafety (2001), Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora (CITES) (1974), Inter-American Convention for the Protection and Conservation of Sea Turtles (2001), United Nations Convention on the Law of the Sea (1982), Convention for the Protection and Development of the Marine Environment of the Wider Caribbean Region (1983), Montreal Protocol on Substances that Deplete the Ozone Layer (1987), Vienna Convention for the Protection of the Ozone Layer (1987), Convention on the Control of Transboundary Movements of Hazardous Wastes and their Disposal (1989), United Nations Convention on Biological Diversity (1992), United Nations Framework Convention on Climate Change (1992), Regional Agreement on the Transboundary Movement of Hazardous Wastes (1992), Convention for the Conservation of Biological Diversity and the Protection of Priority Wild Areas in Central America (1992), Regional Convention for the Management and Conservation of Natural Forest Ecosystems and the Development of Forest Plantations (1993), United Nations Convention to Combat Desertification in Countries Experiencing Severe Drought (1994), and the Regional Central American Convention on Climate Change (1993), among others; as well as the provisions of the Rio Declaration on Environment and Development (1992) and the Declaration of Principles on the Management, Conservation and Sustainable Development of Forests (1992) being applicable to it.

There is a duty of responsibility for the use of natural resources for the development and well-being of a country's population; hence also the obligation to care for the environment and to make nature endure for present and future generations.

This becomes tangible from the provisions of the Rio Declaration of 1992, which states: "In accordance with the Charter of the United Nations and the principles of international law, States have the sovereign right to exploit their own resources pursuant to their own environmental and development policies, and the responsibility to ensure that activities within their jurisdiction or under their control do not cause damage to the environment of other States or of areas beyond the limits of national jurisdiction." For its part, the Convention on Biological Diversity, in paragraph 10(c), prescribes:

“Each Contracting Party shall, as far as possible and as appropriate:

…c: Protect and encourage customary use of biological resources in accordance with traditional cultural practices that are compatible with conservation or sustainable use requirements...” In consonance with this, the same Rio Declaration of 1992, maintains in principle 22:

“Indigenous peoples and their communities, as well as other local communities, have a vital role in environmental management and development because of their traditional knowledge and practices. States should duly recognize and support their identity, culture and interests and enable their effective participation in the achievement of sustainable development.” The same ILO Convention No. 169 mandates the protection of indigenous lands. To that effect, article 7 provides the following:

“4. Governments shall take measures, in cooperation with the peoples concerned, to protect and preserve the environment of the territories they inhabit.” However, said peoples must be made participants in the measures that are adopted in that regard, which is reinforced by the provisions of paragraph 15 of said Convention and what was indicated by the Inter-American Court of Human Rights in the Case of the Saramaka People vs. Suriname, in a judgment of November 28, 2007.

To that effect, said paragraph of the Convention provides:

“1. The rights of the peoples concerned to the natural resources existing on their lands shall be specially protected. These rights comprise the right of these peoples to participate in the use, administration and conservation of said resources.

2. In cases where the State retains ownership of minerals or subsoil resources, or holds rights over other resources existing on the lands, governments shall establish or maintain procedures for consulting the peoples concerned in order to determine whether and to what extent the interests of those peoples would be prejudiced, before undertaking or authorizing any programs for the exploration or exploitation of the resources existing on their lands. The peoples concerned shall participate, whenever possible, in the benefits derived from such activities, and shall receive fair compensation for any damages they may suffer as a result of such activities.” And the judgment in question states:

“90. The Court's decisions in this regard have been based on the special relationship that the members of indigenous and tribal peoples have with their territory, and on the need to protect their right to that territory in order to guarantee the physical and cultural survival of those peoples. In this sense, the Court has affirmed that: the close relationship that indigenous peoples maintain with the land must be recognized and understood as the fundamental basis of their cultures, their spiritual life, their integrity and their economic survival. For indigenous communities, the relationship with the land is not merely a matter of possession and production but a material and spiritual element that they must fully enjoy […] in order to preserve their cultural legacy and transmit it to future generations.

91. In essence, under Article 21 of the Convention, States must respect the special relationship that the members of indigenous and tribal peoples have with their territory in order to guarantee their social, cultural and economic survival. Said protection of property under the terms of Article 21 of the Convention, read in conjunction with Articles 1.1 and 2 of said instrument, assigns to States the positive obligation to adopt special measures to guarantee to the members of indigenous and tribal peoples the full and equal exercise of the right to the territories they have traditionally used and occupied.” Next, we proceed to address the participation that must be afforded to Indigenous Peoples regarding matters concerning them in their territories.

VI.On the Consultation of Indigenous Peoples and Convention No. 169 of the International Labour Organization. ILO Convention No. 169, called “Convention concerning Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries,” incorporated into the Costa Rican legal system through Ley Nº 7316 of November 3, 1992, established the special protection of indigenous peoples, their culture, their ancestral knowledge and traditions, among many other elements that make up their roots and origins. Said Convention was adopted by the International Labour Organization (ILO), at its LXXVI Conference held in Geneva, Switzerland, on June 27, 1989, and is also known as Convention 169, according to the nomenclature of said Organization. This international instrument seeks to provide indigenous peoples with protective measures, both at the individual and collective level, to foster that true equality they deserve and, in turn, to respect the beliefs and traditions of these peoples.

This Court, since judgment No. 1992-3003, issued on the occasion of the mandatory preceptiva constitutional review formulated regarding the "Bill for the Approval of the 'Convention concerning Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries'" mentioned, clearly established that said international instrument, being legally enforceable, contemplates a series of rights, freedoms and economic, social and cultural conditions destined not only to strengthen the dignity and essential attributes of indigenous people as human beings, but also, mainly, to provide specific means so that their condition as human beings is fully realized in view of the depressed, sometimes even exploited and mistreated, situation in which the aborigines of many nations live. It was emphasized that these communities, especially where they constitute a minority, suffer the depression and abandonment of their own traditions and cultures, and thus, in the field of human rights, it was necessary: a) To recognize indigenous peoples, in addition to the fullness of their rights and freedoms as human beings, other legally guaranteed conditions through which the inequality and discrimination to which they are subjected could be compensated, for the purpose of guaranteeing their real and effective equality in all aspects of social life; b) To guarantee the respect and conservation of their historical and cultural values, recognizing their peculiarity, without any limitation other than the need to preserve, at the same time, the dignity and fundamental values of every human being recognized today by the civilized world –which implies that respect for the traditions, language, religion and culture in general of those peoples only admits as exceptions those necessary to eradicate practices universally considered inhuman, such as cannibalism–; and c) To recognize them, without prejudice to the foregoing, the rights and means necessary to access, freely and with dignity, the spiritual and material benefits of the predominant civilization, such as access to education and the official language.

Likewise, in Article 6, the obligation for the State was contemplated to guarantee the right of indigenous peoples to organize themselves and to actively participate in decision-making that concerns them, and, in particular, the obligation to consult them whenever legislative or administrative measures likely to directly affect them are foreseen. This rule provides:

“1. In applying the provisions of this Convention, governments shall:

• a)consult the peoples concerned, through appropriate procedures and in particular through their representative institutions, whenever consideration is being given to legislative or administrative measures which may affect them directly; (...)

2. The consultations carried out in application of this Convention shall be undertaken in good faith and in a manner appropriate to the circumstances, with the objective of reaching an agreement or achieving consent concerning the proposed measures.” Furthermore, paragraph 15.2 of the cited Convention No. 169, grants indigenous peoples the right to be heard when there are already established programs for the utilization of natural resources located in their territories. Said international norm provides the following:

“In cases where the State retains ownership of minerals or subsoil resources, or holds rights over other resources existing on the lands, governments shall establish or maintain procedures for consulting the peoples concerned in order to determine whether and to what extent the interests of those peoples would be prejudiced, before undertaking or authorizing any programs for the exploration or exploitation of the resources existing on their lands (…)” (emphasis not in original) This duty of the State to consult indigenous communities, starting from the approval of such Convention in our country, is based on the recognition of their rights, in particular the right to self-determination of indigenous peoples and their right to participate in decision-making that concerns them. Currently and within the framework of Constitutional Law, this Court specified in judgment number 1996-2253, the “responsibility of the State to provide indigenous peoples with adequate instruments that guarantee their right to participate in decision-making that concerns them, and to organize themselves in elective institutions, administrative bodies and others of a different nature responsible for policies and programs that concern them (Articles 6 and 33 of ILO Convention No. 169).

It follows then that the legislator must design legal mechanisms that allow them to fully exercise that right. The norms in this matter must be oriented in the sense of permitting broad and organized participation of the indigenous peoples.” Outlining this type of hearing, the Chamber subsequently specified in judgment number 1997-3886, that the consultation of the peoples concerned must be done through appropriate procedures and, in particular, through their representative institutions. Likewise, on that occasion, since it was an action related to the care of the reserves, it was considered that it was a measure that affected the communities as a whole, because it negatively impacted the scope of protection of the inhabitants, goods, environment and territory of the indigenous reserves and, therefore, was subject to the special protection regime, which implied the duty to consult the indigenous communities.

This Court indicated that the consultations in that sense must be carried out, in principle, through the corresponding comprehensive development associations (Asociaciones de Desarrollo Integral), since these entities are responsible for judicially and extrajudicially representing the indigenous communities, so that, in the current state of the legal system, they qualify as "representative institutions" of the inhabitants of the reserves. The foregoing was later confirmed in judgment No. 2002-2623, in which it was indicated:

“This Chamber is clear that, as the plaintiff points out, the Reglamento establishes that for the exercise of the rights and obligations set forth in the Ley Indígena (article 2) –basically rights and duties related to the administration of the reserve– the indigenous communities shall adopt the organization of a communal development association (Asociación de Desarrollo Comunal), to which, however, they are not obliged to belong. Indeed, the fact of being part of an indigenous community does not automatically oblige one to belong to the communal development association; the bylaws of these associations regulate the modalities of affiliation and disaffiliation, information that is recorded in the corresponding Registry and can be consulted by the person who wishes to join or leave, which in no way prevents him, in the exercise of his fundamental rights, from joining another organization of his interest or exercising, in general, the rights recognized to all citizens of the country.

The Reglamento to the Ley de las Asociaciones de Desarrollo Comunal reinforces what has been stated by expressly indicating that “no one can be forced to form part of an association or not to form part of it and, therefore, clauses of the bylaws establishing limitations on the freedom to associate or withdraw from the organization are absolutely null…” (Art. 22). As the Attorney General's Office correctly points out in its report, the refusal of an indigenous person to join an association of this type, entails no other consequences than that of diminishing his participation in the adoption of indigenous decisions relating to the administration of the indigenous reserve, over which a property right with collective features, characteristic of their culture, is exercised. The exercise of rights –participation in the control of the collective property of the reserve– and obligations –subjection to control over the public funds destined for them– that the Reglamento conditions on the integration into this type of organization, are those that arise from the Ley Indígena, which provided for the free transfer of lands that belonged to the ITCO –public domain goods– to the indigenous reserves, and the Chamber does not find that the communal destination of the land established by the Ley Indígena –not by the Reglamento– and the limitations established therein on this type of community property –prohibition of conveyance of ownership or lease– is disproportionate or unreasonable, insofar as it is viable for the State –upon awarding the ownership of the goods in the name of the indigenous communities free of charge– to impose certain conditions for said communities to exercise their rights over those lands; this to the extent that it is a matter of the legitimate exercise of a State power in its capacity as transferor of ownership.

The situation would be different if the existence of private property over these lands were raised, in which case the exercise of the attributes of ownership could not be conditioned on the integration into a communal development association.

IX.On the other hand, from the simple reading of the provisions of the Ley Indígena that have been transcribed, it is clear that it is the Law –not the reglamento– that establishes community property and organization. The second paragraph of paragraph 2 regulates that community property by stating: “...The reserves mentioned in article one of this law are declared the property of the indigenous communities...”. Regarding the organization, the same normative body establishes that “...the reserves shall be governed by the indigenous people in their traditional community structures or by the Laws of the Republic that govern them, under the coordination and advisory of CONAI” (emphasis not in original). Now then, it is the Ley Sobre el Desarrollo de la Comunidad (No. 3859) that regulates the communal development associations and article 3 of the Reglamento to the Ley Indígena that is challenged, has done nothing more than specify the type of organization that responds to the bases established by the legislator in the Ley Indígena that serves as its framework, which also conforms to ILO Convention 169, insofar as it materializes the obligation of the State to ensure that indigenous communities adopt a legal organization in accordance with their traditions, which allows them the exercise of the rights and obligations that the law recognizes to them.

It must not be lost sight of that communal development associations –more than any other legal figure– is the one that most resembles the community nature of traditional indigenous organization; additionally, this type of legal structure allows this sector of the population to enjoy special benefits (article 19 of Ley 3859) that they would not enjoy with another type of legal structuring –for instance, receiving services, donations, subsidies, and annual transfers of money, both from the State and from its institutions–, which entails, of course, the ordinary control of those public resources.”

In such terms, this Court defined that the representation held by the Indigenous Development Associations was not unconstitutional, especially when it involves the administration of the indigenous reserves. Consequently, in their representative capacity of each indigenous community, they must be consulted when the administrative or legislative decisions adopted affect their constituents. Now then, as the International Labour Organization itself has established, when referring to the general guidelines that must be observed when conducting the consultation provided for in Convention No. 169; States must provide for appropriate and good-faith procedures that guarantee a real and timely consultation, in which the interested parties have the opportunity to effectively influence the decision to be adopted, in an environment of dialogue and full participation; so that, thereby, the right of indigenous peoples to participate in an informed, prior and free manner in the referred consultation processes is verified (see judgment No. 2012-18147).

This is for the purpose of its constituting an effective avenue for the exercise of their rights. In the practical exercise of this right, it has been questioned whether a matter should or should not be consulted with the indigenous reserves, based on two aspects in particular; one related to the type of regulation and its direct incidence on indigenous peoples and the other, whether the regulation in question affects them or not. On this matter, the Chamber in judgment No. 2008-13832, reiterated in No. 2012-12147, indicated:

“In the legislative discussion, there are statements by some deputies to the effect that the modification does not affect them; however, the Chamber considers that in accordance with the Convention, it is precisely for the indigenous peoples to make that classification, and for the Legislative Assembly to assess whether or not to accept the opinions expressed in the formulated consultation.

When the direct link of an issue with the interests of indigenous peoples is clear, it is not for the Legislative Assembly to make a prior, substantive assessment as to whether the affectation is positive or not, but rather it is for them (the indigenous peoples) to express themselves on the matter; precisely therein lies the spirit of the mandatory consultation regulated in the cited Convention. When it is not clear whether or not there is a direct relationship of the consulted project with the interests of the indigenous peoples, then an assessment may be made regarding the appropriateness or not of the consultation under Convention 169, which may later be subjected to constitutional control, both prior (in legislative consultation) and subsequent (in an acción de inconstitucionalidad).” Thus, once the direct relationship of the regulation in question with the indigenous groups has been defined, the consultation becomes imperative, since the criterion of whether or not it will produce an affectation on them cannot be determined a priori by third parties alien to the indigenous communities themselves, who will ultimately be the ones who, within the framework of their culture, conclude whether the regulation to be issued will cause them harm or not. This criterion was confirmed by this Court in judgment No. 2012-17058, indicating:

“One of the manifestations in which this right of participation of indigenous communities in decision-making can be exemplified consists of their right to make their views known when a particular investigation and use of natural resources directly involves some affectation to their interests or associated traditional knowledge. In these cases, there is the obligation to consult them on administrative or legislative provisions that directly affect the structure, organization and life of the indigenous community, but not those whose results affect them in an eventual, random or merely circumstantial manner. It is not accurate, then, that the discretion of the consultation for the State is applicable to indigenous communities when legislative or administrative measures likely to affect them directly are foreseen, because with meridian clarity, Convention No. 169 imposes this duty, under the terms of article 6(a), as an obligation, not a discretionary power.” The core issue, therefore, lies in establishing whether the regulations contained in the challenged Decreto Ejecutivo directly affect indigenous peoples and, consequently, whether they needed to be consulted in accordance with the provisions of Convention 169 of the International Labour Organization.

VII.On the Challenged Regulations. In the sub lite, the State –through the Executive Branch– issued Decreto Ejecutivo Nº 27800-MINAE on March 16, 1999, called Reglamento para el Aprovechamiento del Recurso Forestal en las Reservas Indígenas, through which all aspects related to the use of said resource in indigenous territories are regulated. Its issuance was based primarily on six aspects:

1- The need to guide and guarantee the adequate conservation of natural resources, with the participation of civil society and for the purpose of safeguarding the constitutional principle enshrined in article 50 of our Carta Magna.

2- Recognizing that the Indigenous Reserves of our country, within their legal and administrative autonomy, involve important cultural resources, natural resources and biodiversity, administered by the respective Indigenous Development Associations, to which the Costa Rican State must provide all necessary support so that said resources are promoted and used rationally.

3- Complying with the provisions of the Ley Indígena in its articles 2, 6 and 7 on the administration and use of natural resources within the Indigenous Reserves, recognizing that indigenous communities have full legal capacity to acquire rights and contract obligations of all kinds, and that only said indigenous people may build houses, cut trees, exploit timber resources or plant crops for their benefit within the boundaries of their reserves. Likewise, for the purpose of maintaining the forestry vocation of the lands included in those Reserves, so as not to alter the hydrological equilibrium of the hydrographic basins and to conserve the wildlife of those regions.

4- Recognizing that only indigenous people are empowered to dispose of and use the lands that are included in the Reserves, within a framework of respect for their culture and customs, in accordance with Convention No. 169 of the International Labour Organization.

5- Demonstrating that indigenous communities, through their comprehensive development associations, have been working to establish adequate coordination mechanisms with the Institutions responsible for safeguarding the natural resource, in order to guarantee its adequate use and sustainable management.

6- Safeguarding and enforcing the objectives of the Ley Forestal No. 7575, ensuring the generation of employment and the increase in the standard of living of rural populations, through their effective incorporation into silvicultural activities.

This reglamento came to repeal the provisions previously set forth by Decreto Ejecutivo No. 26511-MINAE of December 18, 1997. In its most relevant provisions, it establishes competencies and delimitations regarding the use and administration of forest resources located in indigenous reserves, in the following sense:

“Article 1—Purposes. The purpose of this Reglamento is to grant to indigenous peoples, located in Indigenous Reserves, the competence over the control of the use of the forest resource, channeling the processing of permits for the removal and/or use of trees, on lands without forest cover (terrenos sin cobertura boscosa), for domestic purposes for the benefit of their inhabitants; a task which will be in charge of the Indigenous Development Associations, as a measure to safeguard some of their most deeply rooted principles and customs.

The Ministerio del Ambiente y Energía will provide collaboration and participation in training, coaching, technical assistance and other activities required for the implementation of this Reglamento.

Article 2—Beneficiaries. This Reglamento shall apply exclusively to the indigenous territories of the country.

Article 3—Resource Guards. The Ministerio del Ambiente y Energía, through the Sistema Nacional de Áreas de Conservación, will execute a Training Plan for the members of the indigenous community, in coordination with the Local Indigenous Development Association, in order to provide the necessary training to those persons whom the Association indicates as suitable to serve as Inspectors or Resource Guards.

Article 4—Competencies.

For the elimination and/or use of up to 3 trees per hectare per year up to a maximum total of 10 trees per property, fallen or standing, on land without forest cover (pastures, scrublands, and cultivated lands), the Indigenous Development Association shall entrust the respective inspection to an Inspector or Resource Guard, or to the person it designates, who shall inform the Association by means of a written report. If the use of the wood is deemed advisable, the Indigenous Development Association shall send the request and the pertinent documentation to the Conservation Area Office responsible for the final processing of the request, which may require a new on-site inspection and shall approve or deny the request submitted in accordance with the Forestry Law (Ley Forestal) and criteria of timeliness and advisability.

Article 5—Limitations. Authorizations for elimination, felling, or forest use shall not be granted in those areas of common interest, such as Cultural Heritage sites, aquifer recharge areas, springs for community water consumption, areas for the protection of soils and/or endangered species of flora and fauna, areas for the supply of medicinal plants and other non-traditional forest products, and areas designated for ecotourism.

Article 6—The Indigenous Development Association must respect officially declared forestry closed seasons (vedas forestales).

Article 7—Means to guarantee the sustainability of the forest resource. In order to guarantee the sustainability of the forest resource, the trees to be eliminated, felled, and/or used must meet the technical conditions required for their use and the beneficiary must demonstrate the replacement of the trees used by planting at least two (2) trees of the same species, or of other native timber species, preferably those that produce flowers and seeds of importance for feeding the area's wildlife.

Article 8—Incentives. In areas located within indigenous territories, to the extent possible, the incentives established in the Forestry Law (Ley Forestal) shall be granted, upon prior request by the Indigenous Development Association, in compliance with the established legal and technical requirements." From the foregoing in paragraphs 1, 2, 3, and 8, it follows that the regulations in question, far from intervening in the autonomy of Indigenous Peoples, recognize it and therefore grant them jurisdiction over controlling the use of the forest resource within their reserves, channeling the processing of permits for the elimination and/or use of trees on land without forest cover for domestic purposes for the benefit of their inhabitants through the Indigenous Development Associations, as previously defined by the Indigenous Law (Ley Indígena), as a measure to safeguard some of their most deeply rooted principles and customs. It offers them incentives and State collaboration to carry out said administration. However, paragraphs 4, 5, 6, and 7 of the Regulation in question do involve impositions by the State on the administration of these resources for indigenous communities, even when they are located in their reserves, by establishing limitations on felling, use, closed seasons (vedas), and compelling them to adopt measures for the replacement of such resources.

Let us see: Article 4 of the challenged decree provides that it is the responsibility of the Indigenous Development Association to carry out the inspection and designate the Resource Guard, to verify that the elimination and/or use of up to 3 trees per hectare per year up to a maximum total of 10 trees per property, fallen or standing, on land without forest cover (pastures, scrublands, and cultivated lands) takes place. If the use of a greater number of trees is required, the Association must previously request it from the Conservation Area Office. Article 5 expressly indicates that authorizations for elimination, felling, or forest use shall not be granted in those areas of common interest, such as Cultural Heritage sites, aquifer recharge areas, springs for community water consumption, areas for the protection of soils and/or endangered species of flora and fauna, areas for the supply of medicinal plants and other non-traditional forest products, and areas designated for ecotourism.

Article 6 prescribes that Indigenous Development Associations must respect officially declared forestry closed seasons (vedas forestales), and paragraph 7 imposes that, in order to guarantee the sustainability of the forest resource, the trees to be eliminated, felled, and/or used must meet the technical conditions required for their use and the beneficiary must demonstrate the replacement of the trees used by planting at least 2 trees of the same species, or of other native timber species, preferably those that produce flowers and seeds of importance for feeding the area's wildlife. In effect, such provisions aim to guarantee, conserve, and promote the rational use of the forest resource, which does not belong solely to said communities but rather forms part of an ecosystem, whose protection is of collective interest because it concerns the environment, and its eventual impact also transcends its limits. This Court has so specified in its jurisprudence:

"(…) The cited Article 50 also outlines the Social State of Law, so we can conclude that the Political Constitution emphasizes that environmental protection is an adequate mechanism to safeguard and improve the quality of life for all, which necessitates the intervention of Public Authorities over factors that can alter its balance and impede a person's development and unfolding in a healthy environment. The impact that the right to a healthy and ecologically balanced environment has within State activity finds its primary reason for being, first, in that, by definition, rights are not limited to the private sphere of individuals but also have transcendence in the very structure of the State, in its role as guarantor thereof, and, secondly, because State activity is directed toward satisfying the interests of the community." (Judgment No. 2007-17552) "II.— Article 50 of the Political Constitution establishes that every person has the right to a healthy and ecologically balanced environment.

Both rights are expressly recognized in Article 50 of the Political Constitution, which outlines the Social State of Law, so that the Political Constitution emphasizes that environmental protection is an adequate mechanism to safeguard and improve the quality of life for all, which necessitates the intervention of public authorities over factors that can alter its balance and impede a person's development and unfolding in a healthy environment. Just as the principle of the Social State of Law is of immediate application, the right to a healthy and ecologically balanced environment is also, such that it manifests in the dual aspect of a subjective right of individuals and as a goal or purpose of the action of public authorities in general. The impact that the right to a healthy and ecologically balanced environment has within State activity finds its primary reason for being in that, by definition, rights are not limited to the private sphere of individuals but also have transcendence in the very structure of the State in its role as guarantor thereof, and, secondly, because State activity is directed toward satisfying the interests of the community.

The Political Constitution establishes that the State must guarantee, defend, and preserve that right. Prima facie, to guarantee is to secure and protect the right against any risk or need; to defend is to prohibit, ban, and impede any activity that threatens the right; and to preserve is an action directed at sheltering the right in advance from possible dangers in order to make it endure for future generations. The State must assume a dual behavior of doing and not doing; on the one hand, it must refrain from itself threatening the right to a healthy and ecologically balanced environment, and on the other hand, it must assume the task of issuing the measures that allow compliance with constitutional requirements." (Judgment No. 2000-9193) "The State is the one that has the unavoidable responsibility to defend and preserve a healthy and ecologically balanced environment as a form of participation of the natural elements that comprise it and their interactions with human beings.

For the environment is the common heritage of all the inhabitants of the Nation, which the State—and also private individuals—must participate in conserving and using sustainably, as they are of public and social utility, as the relevant laws specify, as a growing concern of modern society that tends only toward seeking a better quality of life through the custody of the environmental heritage from which the basic elements for the development of human life arise." (Judgment No. 2008-13655) Likewise, such regulations could also be consistent with the provisions of the current Indigenous Law No. 6172 in Articles 2, 6, and 7, regarding the administration and use of natural resources within Indigenous Reserves, which state, as relevant:

"Article 2.— Indigenous communities have full legal capacity to acquire rights and assume obligations of all kinds. They are not state entities.

The reserves mentioned in Article 1 of this law are hereby declared the property of the indigenous communities…" "Article 6.— …Only indigenous persons may build houses, fell trees, exploit timber resources, or plant crops for their benefit within the limits of the reserves.

To preserve the national archaeological heritage, the search for and extraction of huacas in indigenous cemeteries are prohibited, with the exception of scientific explorations authorized by official institutions. In any case, these shall require the authorization of the indigenous community and of CONAI. Violations of the provisions of this paragraph shall be sanctioned with the penalties indicated in Articles 206 and 207 of the Criminal Code." "Article 7.— The lands included within the reserves that are of forestry vocation must maintain that character, in order to keep the hydrological balance of the hydrographic basins unaltered and to conserve the wildlife of those regions.

Renewable natural resources must be exploited rationally. Forestry programs may only be carried out by State institutions that guarantee the permanent renewal of forests, under the authorization and supervision of CONAI. The indigenous reserve guards, appointed by the Government, shall be responsible for protecting the forests and monitoring them. CONAI is expressly empowered to revoke or suspend, at any time, the permits issued when it deems that there is abuse in the exploitation or when the ecological balance of the region is endangered." However, it is also true that the aforementioned environmental protection can be obtained while concurrently respecting other rights and commitments acquired by our country through international instruments, such as that prescribed by ILO Convention No. 169, which, in respect of the rights of indigenous peoples, imposes the obligation to consult them on such regulations prior to their issuance, since the State cannot a priori assume that it is for their benefit and omit such a requirement.

In this case, none of the public authorities provided any evidentiary element showing that it had granted the hearing in question to the indigenous peoples. Instead, from the certifications issued by the Assistant Director General of the National Archive No. 64-2015 and 65-2015, the file for said Decree consists solely of 4 folios relating to the text of the adopted decree—according to documentary fonds T067-2002 Laws and Decrees—and 16 additional folios related to a proposal for legislative reform, according to documentary fonds T046-2002 MINAE. In such a way, it is proven that the State, when issuing the challenged Regulation, failed to comply with the provisions of ILO Convention No. 169 in paragraphs 6 and 7, which state:

"Article 6 1. In applying the provisions of this Convention, governments shall: a) consult the peoples concerned, through appropriate procedures and in particular through their representative institutions, whenever consideration is being given to legislative or administrative measures which may affect them directly; b) establish means by which these peoples can freely participate, to at least the same extent as other sectors of the population, at all levels of decision-making in elective institutions and administrative and other bodies responsible for policies and programs which concern them; c) establish means for the full development of these peoples' own institutions and initiatives, and in appropriate cases provide the resources necessary for this purpose.

2. The consultations carried out in application of this Convention shall be undertaken in good faith and in a form appropriate to the circumstances, with the objective of achieving agreement or consent regarding the proposed measures." "Article 7 1. The peoples concerned shall have the right to decide their own priorities for the process of development as it affects their lives, beliefs, institutions and spiritual well-being and the lands they occupy or otherwise use, and to exercise control, to the extent possible, over their own economic, social and cultural development. In addition, they shall participate in the formulation, implementation and evaluation of plans and programs for national and regional development which may affect them directly.

2. The improvement of the conditions of life and work and levels of health and education of the peoples concerned, with their participation and co-operation, shall be a matter of priority in plans for the overall economic development of the areas they inhabit. Special projects for development of the areas in question shall also be so designed as to promote such improvement.

3. Governments shall ensure that, whenever appropriate, studies are carried out, in co-operation with the peoples concerned, to assess the social, spiritual, cultural and environmental impact on them of planned development activities. The results of these studies shall be considered as fundamental criteria for the implementation of these activities.

4. Governments shall take measures, in co-operation with the peoples concerned, to protect and preserve the environment of the territories they inhabit." This is a guarantee in favor of indigenous peoples that must be respected by the State, and in the case under consideration, it has been proven that the public authorities failed to comply with the provisions of the cited international convention, since from the foregoing it has been duly established that the decree in question is an administrative measure that affects the interests of indigenous communities, as indicated in cited Article 6, paragraph 1.a, and it is for them to determine whether or not the manner in which the provisions of the Indigenous Law (Ley Indígena) are eventually implemented benefits them. In that regard, the provisions of cited Article 7.1 were also not guaranteed, since the peoples concerned have the right to decide their own priorities for the process of development as it affects their lives, beliefs, institutions, and spiritual well-being and the lands they occupy or otherwise use, and to exercise control, to the extent possible, over their own economic, social, and cultural development; for this reason, it is essential that they be made participants in the adoption of measures or restrictions relating to the use of the territories located in indigenous reserves, even when these relate to a diffuse interest such as environmental protection.

In fact, the same cited Article 7, in paragraph 4, establishes the obligation for the State, and our country so subscribed, to take measures, in cooperation with the peoples concerned, to protect and preserve the environment of the territories they inhabit. Consequently, it is not acceptable to this Court that a process in which the exercise of both rights—environmental protection and the autonomy of indigenous peoples' rights—could be made compatible, the regulations in question be validated solely because they tend toward environmental protection. The State was compelled to carry out the consultation mandated by International Convention No. 169, and this Court so specified in another similar case when it analyzed the constitutionality of Executive Decree No. 34958 MINAET-COMEX, "Regulation to Article 80 of the Biodiversity Law," in the following terms:

"VIII.— Lack of consultation with indigenous communities. From a reading of the file corresponding to this action of unconstitutionality, it appears that the formality of consultation with indigenous peoples has indeed been omitted. In the opinion of the Executive Branch, 'this (that is, the Decree) did not require any special consultation procedure' (see folio 98 of the file for this action), a situation that violates the fundamental rights of the indigenous peoples concerned, leaving them unable to defend the associated traditional knowledge that assists them, within the patent application procedures that involve such knowledge and their traditions.

The Office of the Procurator General is also of the opinion that the content of the Decree involves a matter in which mandatory consultation with indigenous communities is required, thereby guaranteeing the participation established in Convention No. 169 of the International Labour Organization concerning Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries. The advisory body opines that, given the direct connection of the matter with the interests of indigenous peoples is clear, 'the conclusion is that the Executive Branch is obliged to comply with the requirement of prior consultation with representative organizations prescribed by the cited Convention No. 169, the absence of which, should it be confirmed once reports are rendered by the respondent Ministries, would be an additional ground for granting the action on that point' (emphasis not from the original).

For these reasons, this Chamber deems that the challenged Decree must be declared unconstitutional due to the lack of consultation with indigenous communities regarding a matter as transcendental to their interests as the eventual impact on their traditional knowledge associated with elements of national biodiversity, in the terms set forth in Article 3 of the cited Executive Decree. Such omission violates the international norms contained in Article 6, paragraph a), of ILO Convention No. 169, as well as Article 8, paragraph j), of the Convention on Biological Diversity, and therefore the action must be granted." (Judgment No. 2012-17058 of 4:00 p.m. on December 5, 2012) In accordance with the foregoing, and having determined in the case under consideration that the Executive Branch omitted, prior to its issuance, to consult the indigenous peoples regarding the challenged regulations, which have an impact on the use and exploitation of forest resources located in indigenous reserves, it is appropriate to grant the action, having verified the violation of Articles 6, paragraph 1.a, and 7, paragraphs 1 and 4, of ILO Convention No. 169.

VIII.Dimensioning. Now, while an omission of this nature vitiates the entirety of the Executive Decree challenged here as unconstitutional, and its immediate consequence would entail its nullity; the truth is that such a situation could bring about eventual environmental damages that were warned of by all the intervening parties in this action. This is because even leaving in force the former Executive Decree No. 26511-MINAE of June 10, 1997, would not be a sufficient environmental guarantee, given that such provision, while establishing in Article 5 a limitation on forest use of 20 trees per plot per year, did not limit its exploitation solely to land without forest cover as the current decree does, which would leave other areas of environmental interest exposed and unprotected.

On the other hand, it must be taken into consideration that, even with the noted defect, the challenged decree represented a greater environmental guarantee than the current regulation, a right that, as previously established, is also of conventional and constitutional rank, of equal standing to that invoked by the plaintiff, and which implies not leaving the environment unprotected. Thus, the resolution of this dispute involves a balancing of both rights, in order to order the corresponding dimensioning in this action under the terms of the principle of equity and the progressivity of fundamental rights. Of equity, because the most just solution must be sought, applying a criterion of valuing the right that achieves the adaptation of norms and legal decisions to the imperatives of a more flexible and humane justice, allowing legal treatment more in accordance with the nature and circumstances of the specific case.

And in this case, progressivity in protection and the precautionary principle that governs environmental matters are precisely what compel us to choose to maintain the challenged decree in force for a determined period, in order to rectify the noted defect or replace said regulation. This is to avoid reducing the level of environmental protection currently safeguarded, in relation to permits to exploit the forest resource on such properties. Forest resources are very important, since, while it is true that through them raw materials can be obtained to guarantee certain essential needs (timber, food, etc.), it is also true that they are vital for the environment because they absorb carbon dioxide, regulate the climate, protect hydrographic basins, and in themselves constitute a source of biological diversity, essential for the conservation of important genetic resources and species. For this reason, adequate forest management implies a set of activities related not only to the production of goods and services, but also to those directed at their conservation, as well as the restoration of areas that have been degraded.

On the contrary, a lack of control over said management—deforestation—could mean significantly reducing the capacity of the earth's surface to control its own climate and chemical composition, the local or regional extinction of species, a decrease in the pollination of commercial crops, loss of genetic resources, an increase in pests, alteration of the processes of soil formation and maintenance, preventing aquifer recharge, and altering biogeochemical cycles. All of which would entail significant losses in biological diversity at the genetic, population, and ecosystem level, not only in said sectors under indigenous ownership, but undoubtedly with extrapolated effects on the rest of the population, the country, and the international community, for it is well known that many of these environmental damages become irreparable and their consequences transcend the borders of indigenous reserves, as they can affect the community as a whole, not only nationally but also internationally.

Precisely, in consideration of this, the adoption of multiple international conventions has been ordered, because such consequences can be so harmful as to exhaust the existence of the resources on which humanity itself depends to survive. That is why, in environmental matters, the duty of prevention is essential. This was postulated by the Rio Declaration, adopted at the United Nations Conference on Environment and Development, by providing the following:

"Principle 15.— In order to protect the environment, the precautionary approach shall be widely applied by States according to their capabilities. Where there are threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation." In this way, prevention seeks to anticipate negative effects and ensure the protection, conservation, and adequate management of natural resources. The guiding principle of prevention is based on the need to take and assume all precautionary measures to avoid or contain the possible impact on the environment or the health of people. Thus, in the event that there is a risk of serious or irreversible damage—or a doubt about it—a precautionary measure must be adopted, including postponing the activity in question. The foregoing, because in environmental matters, a posteriori coercion is ineffective, since, as indicated, if the damage has occurred, the biological and socially harmful consequences may be irreparable.

Thus, repression could have moral significance, but would hardly compensate for the damages caused to the environment. Given the above, the nullity of the challenged Executive Decree would not be consistent with the aforementioned precautionary principle, which would even be detrimental to the indigenous communities' own interests, since as Convention No. 169 itself establishes, and thus the Inter-American Court of Human Rights held, noting that there exists a "close relationship that indigenous peoples maintain with the land [that] must be recognized and understood as the fundamental basis of their cultures, their spiritual life, their integrity, and their economic survival. For indigenous communities, the relationship with the land is not merely a matter of possession and production but a material and spiritual element from which they must fully enjoy […] in order to preserve their cultural legacy and transmit it to future generations." —see judgment of November 28, 2007, Case of the Saramaka People v. Suriname—.

And in the same sense, one must attend, for example, to the provisions of the Convention on Biological Diversity, when it states in Article 10: "Each Contracting Party shall, as far as possible and as appropriate: …c: Protect and encourage customary use of biological resources in accordance with traditional cultural practices that are compatible with conservation or sustainable use requirements..." (highlighting is ours). It is clear then that this Court must balance both rights in conflict and attend to both international legal commitments—respect for the rights of indigenous peoples—and—protection of the environment—. Hence, what is pertinent in light of the provisions of paragraph 91 of the Constitutional Jurisdiction Law (Ley de la Jurisdicción Constitucional) is to maintain the challenged decree in force for a period of 4 years from the publication of the notice in the Official Gazette La Gaceta of this judgment, within which the Executive Branch must carry out the respective consultation with Indigenous Peoples, either to maintain this same decree in force or to reform it.

At the end of said period, if this condition is not met, inexorably said decree shall lose effect due to the noted defect, and only the general environmental provisions in force on the matter shall govern, since it would not be reasonable to maintain the decree in question in force sine die having violated the rights of Indigenous Peoples given the lack of the consultation prescribed by Convention No. 169.

Therefore:

The action is granted. Consequently, Executive Decree No. 27800-MINAE, called Regulation for the Use of the Forest Resource in Indigenous Reserves (Reglamento para el Aprovechamiento del Recurso Forestal en las Reservas Indígenas), published in La Gaceta No. 79 of April 29, 1999, is declared unconstitutional for violating the provisions of Articles 6, paragraph 1.a, and 7, paragraphs 1 and 4, of ILO Convention No. 169, as the mandatory consultation with Indigenous Peoples prior to its issuance was omitted. Based on paragraph 91 of the Constitutional Jurisdiction Law (Ley de la Jurisdicción Constitucional), and in order to prevent serious and irreparable environmental damages from occurring, the effects of this judgment are dimensioned, in the sense that it is issued without prejudice to rights acquired in good faith, and the challenged decree is maintained in force for a period of 4 years from the publication of the notice in the Official Gazette La Gaceta of this judgment, within which the Executive Branch must carry out the respective consultation with Indigenous Peoples, either to extend the validity of this same decree or to reform it.

Notify the petitioner, the Attorney General of the Republic, the President of the Republic, the Minister of Environment and Energy, and the President of the Board of Directors of the National Commission for Indigenous Affairs (Comisión Nacional de Asuntos Indígenas). Publish in its entirety in the Judicial Bulletin (Boletín Judicial) and summarize in the Official Gazette La Gaceta. Magistrate Hernández López provides additional reasons. Magistrate Hernández Gutiérrez dissents and dismisses the action.

Fernando Cruz C.

Acting Presiding Judge Paul Rueda L. Nancy Hernández L.

Luis Fdo. Salazar A. José Paulino Hernández G.

Rosa María Abdelnour G. Enrique Ulate C.

DISSENTING VOTE OF MAGISTRATE HERNÁNDEZ GUTIÉRREZ.

With the greatest respect for the majority’s opinion, the undersigned dissents and dismisses the action for the following reasons:

1. The right governing the case, from the Constitution, is the second paragraph of Article 50, which provides: Every person has the right to a healthy and ecologically balanced environment. Therefore, they are entitled to report acts that infringe this right and to claim reparation for the damage caused. Thus, a substantive right to a healthy and ecologically balanced environment and a constitutional rule on procedural standing are established.

2. That broad standing under Article 50 in environmental matters is designed to protect the environment, not to undermine its protection. In this action, the procedural rules for declaring a presumed substantial constitutional procedural defect, such as a lack of consultation with indigenous peoples, which has not been proven, have been applied and interpreted with an effect that undermines environmental protection, insofar as the Decree challenged here is a regulation that establishes greater protection, as the majority vote also acknowledges.

3. The petitioner bases the action on the right of indigenous peoples to be consulted during the drafting of the challenged Decree, as recognized in international instruments and domestic infralegal norms. But the truth is that ILO Convention No. 169, the United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples of September 13, 2007, and the jurisprudence of the Inter-American Court of Human Rights recognize a right to effective and prior participation that must be provided to indigenous peoples when a project affects their reserves or aims, directly or collaterally, to diminish them, so that they can express their free, prior, and informed consent or rejection. The Decree challenged here does not have such aims, as is evident from its recitals and its text.

4. This Chamber has been scrupulous in recognizing substantial procedural defects, and the object of the claim in the amparo action that serves as the basis for this proceeding is precisely the omission, within the same challenged decree, of regulations on how indigenous peoples must be consulted for the use of forest resources in their reserves, yet the Decree establishes minimum rules for how the consultation will be carried out. Repeatedly, the Chamber’s unanimous jurisprudence has been that not every regulatory omission can be the subject of a challenge before the constitutional jurisdiction (see, among others, judgment 2015017330 at 9:30 a.m. on November 4, 2015). Here, the undersigned does not consider the Decree’s omission in establishing the consultation procedure itself to be a void or gap that renders the entire Decree invalid; on the contrary, it opens the door for dialogue and the substantiation of negotiations such as those proposed by the Chamber in the Diquís Project case.

In this regard, it is worth recalling judgment number 2011012975 at two thirty in the afternoon on September twenty-third, two thousand eleven, which resolved the constitutional conflict arising in relation to the project, by means of a conforming interpretation that declared the constitutionality of provision 8 of Executive Decree number 34312, provided that the consultation established in Article 4 of that same Decree was carried out within the non-extendable period of 6 months.

5. Procedural law must be like the shadow of substantive law and not the other way around, as Camelutti pointed out. Thus, procedural rules must be interpreted and applied in light of the substantive right and not the contrary, as has happened in the present matter, in which, in the undersigned’s judgment, due to a procedural error, an action was admitted that lacks a suitable prior matter, where unconstitutionality is a reasonable means of protecting a right or interest, to the extent that no individual, current, certain harm to any fundamental right of the appellant is specified, and the case could function as an abstract abusive exercise of the right of access to the constitutional jurisdiction (see Article 22 of the Civil Code, which governs as a procedural principle in every jurisdiction). The undersigned also disagrees with the declaration of nullity for the sheer sake of nullity of the Decree, which renders the judgment lacking in practical effect.

6. In summary, in this delicate matter, it does not seem valid to decree a nullity based on a presumed and only presumed lack of consultation with indigenous peoples, whose representatives, in accordance with current laws, did not appear before this Chamber; in the case of the Integrated Development Association of the Indigenous Reserve of San Rafael de Cabagra (Asociación de Desarrollo Integral de la Reserva Indígena de San Rafael de Cabagra), and in the case of the National Commission for Indigenous Affairs (Comisión Nacional de Asuntos Indígenas), it pronounced in favor of the Decree and considered that consultation with indigenous peoples was not necessary because it does not harm them, but rather, on the contrary, benefits them. With all this, the petitioner achieves a grant of relief that works to the detriment of the environment and fulfills no function of safeguarding constitutional supremacy, which, in the undersigned’s judgment, has not been violated or, at least, was not proven to have been violated, nor the fundamental rights of any aggrieved party.

José Paulino Hernández Gutiérrez ADDITIONAL REASONS OF MAGISTRATE HERNÁNDEZ LÓPEZ.

I concur with the majority vote, considering that the particular decision taken in this case responds to an adequate application and interpretation of the applicable constitutional framework. However, I consider it important to establish several aspects that, in my view, warrant express treatment in this case, which I set out below:

1. The scope of the consultation established in Article 6 of Convention 169 of the International Labour Organization. Some of the parties in this case have raised, more or less veiledly, the question of the lack of necessity to consult on the discussed Decree, with the argument that it is a regulation that is evidently beneficial to indigenous peoples, and, in fact, the dissenting vote of Magistrate Hernández Gutiérrez states this almost explicitly by pointing out the existence of “a right to effective and prior participation that must be provided to indigenous peoples when a project affects their reserves or aims, directly or collaterally, to diminish them, so that they can express their prior and informed consent or rejection. The decree challenged here does not have such aims, as is evident from its recitals and its text.” My criterion is that the consultation set forth in Article 6 of ILO Convention No. 169 is appropriate insofar as the legislative or administrative measures are aimed particularly and specifically at regulating issues that affect the framework of rights and obligations of indigenous peoples, as an individualized community. On this point, I follow the doctrine established by the Chamber in judgment number 2008-13832 at 8:38 a.m. on September 11, 2008:

“IV. (…) In the legislative discussion, there are statements by some deputies to the effect that the modification does not affect them; however, the Chamber considers that, in accordance with the Convention, it is precisely the indigenous peoples who must make that qualification, and it is for the Legislative Assembly to assess whether or not to accept the opinions expressed in the consultation held.

When the direct linkage of an issue with the interests of indigenous peoples is clear, the Legislative Assembly may not make a prior, substantive assessment as to whether the impact is positive or not; it is for them (the indigenous peoples) to express their views on the matter, and therein lies precisely the spirit of the mandatory consultation provided for in the cited Convention. When it is not clear whether or not there is a direct relationship between the consulted project and the interests of indigenous peoples, then an assessment may be made regarding the appropriateness or not of the consultation under Convention 169, which may later be subject to constitutional review, both prior (in legislative consultation) and subsequent (in an acción de inconstitucionalidad). Moreover, as indicated above, if there is no request for a substantive ruling on whether the impact caused by a particular project is positive or negative for the interests of indigenous peoples, the Chamber does not rule, according to its jurisprudential line.

It is clear that the substantive ruling made in the consultation on the Law on Plant Varieties included specific substantive questioning about the impact of the legislation on the interests of indigenous peoples, for which reason the Chamber assessed them specifically, and furthermore, it had been verified that the prior consultation provided for in Convention 169 had indeed taken place. On this occasion, that circumstance does not exist, a reason that limits the Chamber’s action in the case.” In addition to what was stated in the cited resolution, I consider that a different solution, one that seeks to exclude from the consultation mechanism those matters in which indigenous populations are deemed to receive benefits, would place us once again in an improper situation of guardianship over those peoples, as if they required guidance and direction about what is best for them and what they should consider convenient and beneficial.

2. The need to engage in a balancing exercise between two relevant purposes for Constitutional Law. The majority vote makes an appropriate development of both the right set forth in Article 50 of the Constitution and its scope, and the State’s duty to consult indigenous peoples, set forth in Article 6 of ILO Convention 169. Following that, it concludes that in the case under study, the violation of this latter norm requires that the challenged Decree be annulled. In my case, I understand that this decision is correct, but not because, generally speaking, the obligation to consult takes precedence over the right to a healthy and ecologically balanced environment. On the contrary, subjecting both to a contrast and assessment in the abstract, I maintain that protection of the right contained in Article 50 of the Constitution should triumph over the protection to be afforded to the right of participation of indigenous peoples under the norm set forth in the international Convention.

What occurs in this case is that the right to a healthy and ecologically balanced environment suffers no impairment or harm from the recognition of the violation of Article 6 of ILO Convention 169 and the consequent imposition of compliance with formal consultation under penalty of nullity. To that effect, it is clear in the record that indigenous culture generally seeks the care of ecological resources and the environment in its surroundings, and moreover, any danger that natural resources in such zones might face can be averted by the State through the great number of legal mechanisms and resources placed at its disposal for that purpose. Thus, the decision is the correct one in this specific case, but without it being possible to derive from it a general rule applicable to all cases of collision between these two constitutional interests.

3. Finally, I consider it appropriate to call attention to the undesirable situation that may arise if the inertia observed in concluding a general mechanism for carrying out consultations with indigenous peoples, as mandated by Article 6 of Convention 169 of the ILO, persists. It is in the common interest of both parties, the government and indigenous communities, to achieve this consensus, with the understanding that no one benefits from the current situation: the government of the Republic risks a paralysis of actions required for the general welfare, which may be obstructed by a few individuals; indigenous communities likewise risk the absence of state action that may be necessary and beneficial to them; and the constitutional review system is put at risk, insofar as it may become the arena for political struggles disguised as claims for compliance with formalities.

Nancy Hernández L.

Magistrate Classification prepared by the CONSTITUTIONAL CHAMBER (SALA CONSTITUCIONAL) of the Judiciary. Reproduction and/or distribution for profit is prohibited.

It is a faithful copy of the original - Taken from Nexus.PJ on: 03-09-2026 15:45:59.

Control constitucional: Sentencia estimatoria Sentencia con Voto Salvado Sentencia con nota separada Indicadores de Relevancia Sentencia relevante Contenido de Interés:

Temas Estrategicos: Instrumentos internacionales,Pueblos Indígenas Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 4. ASUNTOS DE GARANTÍA Tema: MINORÍAS Subtemas:

INDIGENAS.

Tema: ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD Subtemas:

NO APLICA.

Decreto Ejecutivo No. 27800-MINAE, denominado Reglamento para el Aprovechamiento del Recurso Forestal en las Reservas Indígenas, publicado en el Alcance 31-A de La Gaceta número 79 del 26 de abril de 1999.

Contenido de Interés:

Temas Estrategicos: Grupos Vulnerables Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Tema: MINORÍAS Subtemas:

NO APLICA.

005620-16. MANEJO DE RECURSOS NATURALES EN LAS COMUNIDADES INDÍGENAS. SIN EFECTUAR CONSULTA A PUEBLOS INDIGENAS- Decreto Ejecutivo No. 27800-MINAE, denominado Reglamento para el Aprovechamiento del Recurso Forestal en las Reservas Indígenas, publicado en el Alcance 31-A de La Gaceta número 79 del 26 de abril de 1999.

*140142510007CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las once horas y cincuenta y tres minutos del veintisiete de abril de dos mil dieciséis.

Acción de inconstitucionalidad promovida por JESÚS ROJAS ORTIZ, mayor, con cédula de identidad número 0900550958, vecino de Cabagra; contra el Decreto Ejecutivo No. 27800-MINAE, denominado Reglamento para el Aprovechamiento del Recurso Forestal en las Reservas Indígenas, publicado en La Gaceta No. 79 del 29 de abril de 1999. Intervino en el proceso la Procuraduría General de la República, el Ministerio de Ambiente y Energía, la Presidencia de la República y el CONAI.

Resultando:

1. 1Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 13:25 horas del 17 de octubre de 2014, el accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad de Decreto Ejecutivo No. 27800-MINAE. Alega que el decreto impugnado vulnera el debido proceso, pues carece de la debida consulta formal, previa e informada que debe realizarse a los pueblos indígenas. De esa manera, la norma violentó el procedimiento de consulta, que es el único mecanismo que garantiza a los pueblos indígenas el ejercicio de la autonomía, libre determinación y autogobierno. Asegura que el pueblo indígena de Cabagra donde funge como autoridad étnica, nunca fue consultado, ni ha consentido que el manejo de los recursos naturales los controle la Asociación de Desarrollo, pues esa organización no puede atribuirse su autonomía y libre determinación. En todo caso, el decreto tampoco fue consultado a través de la Asociación de Desarrollo Indígena (ADI), que es la organización impuesta a los pueblos indígenas.Considera que la norma impugnada lesiona los derechos de consulta, libre determinación, participación y de consentimiento libre e informado de los pueblos indígenas. Solicita que se declare con lugar la acción. Enfatiza que el Decreto 27800-MINAE es violatorio de los artículos 11, 29 y 30 de la Constitución Política; 2.1, 4.2, 6, 7, 15, 16, 17, 19, 26, 27.1-2-3, 28.1, 29, 31 y 33.1-2 del Convenio 169 de la OIT; 3, 4, 5, 14.1, 14.2-3, 15.1-2, 17.2, 18, 19, 30.2, 32.2 y 36.2 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas; 1, 13 y 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos, y el 5.c-vii-viii-iv de la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación Racial. En general, aduce que el decreto es contrario al derecho del pueblo indígena al que representa de la libre determinación, a la participación, a ser consultados y a que se obtenga su consentimiento previo, libre e informado.El Ministerio de la Presidencia promulgó en 1999 el decreto accionado, el cual está vigente sin cumplir con la consulta que tiene como deber realizar el Estado costarricense. Considera que también se ha vulnerado abiertamente el conocimiento tradicional de las comunidades indígenas, al ser la comunidad de Cabagra objeto de manipulación por parte del decreto. Indica que la ADI fue creada e impuesta dentro de este territorio indígena como administradora del territorio, pero nunca como dueña del mismo, ni de sus recursos, pues es patrimonio único y exclusivo de la soberanía del pueblo indígena, el cual tiene vigente estructuras organizativas tradicionales a su interno y que tienen plena legitimación étnica y democrática para gestionar el tema ambiental y de recursos naturales, según sus derechos y costumbres. Estima violentados sus derechos al momento en que un Estado Democrático y miembro de tantos convenios internacionales, implementa un decreto que violenta la autonomía y la libre determinación de este pueblo indígena, agravando la situación de inseguridad jurídica de su territorio, lo cual solo conlleva a la destrucción de sus formas de vida colectiva, ancestral, cultural, su educación, así como también, representa la desintegración jurídica de este pueblo indígena y de sus territorios.Refiere que respecto a la legitimidad y representatividad de las Asociaciones de Desarrollo en territorios indígenas, esta Sala definió que sobre estas recae la representatividad política y jurídica de los pueblos indígenas; omitiendo la condición de personas jurídicas y la capacidad de actuar que se le había dotado a otras organizaciones en la relación Estado-Pueblos Indígenas, previo a este decreto. Indica que los organismos privados (ONGs) no representan a los pueblos indígenas y están impedidos para disponer el manejo de recursos públicos. Sin embargo, el Ministerio de la Presidencia transgredió sus derechos al haber omitido consultar este decreto incluso a la Asociación de Desarrollo Integral Indígena designada para tales efectos y a su representación étnica. Solicita que se declare con lugar la acción.
2. 2A efecto de fundamentar la legitimación que ostenta para promover esta acción de inconstitucionalidad, el accionante refiere que lo hace con base en el recurso de amparo que se tramita bajo el expediente judicial número 15-001207-0007-CO.
3. 3La Procuraduría General de la República rindió su informe a las 14:45 horas del 4 de mayo de 2015. Señala que el accionante está legitimado, toda vez que la Sala, dentro del recurso de amparo No. 15-001207-0007-CO, le confirió plazo para interponer la acción. Luego de establecer los precedentes de este Tribunal respecto de la obligatoriedad de consultar a los pueblos indígenas, así como citar la normativa en cuestión, señala que en el Decreto No. 27800-MINAE de 16 de marzo de 1999, denominado Reglamento para el Aprovechamiento del Recurso Forestal en Reservas Indígenas, objeto de esta acción, viene a establecer una serie de regulaciones para la corta de árboles por parte de indígenas dentro de sus respectivas reservas (delimitación de competencias para el otorgamiento del permiso de aprovechamiento, número de árboles a explotar, áreas permitidas para la corta y restricción en otras, etc.).Indica que conviene recordar, que la explotación por indígenas de los recursos naturales existentes en sus territorios es un derecho reconocido también a nivel internacional, como parte del ejercicio efectivo de sus tradiciones, costumbres y cultura: "J. Los derechos de los pueblos interesados en los recursos naturales existentes en sus tierras deberán protegerse especialmente. Estos derechos comprenden el derecho de esos pueblos a participar en la utilización, administración y conservación de dichos recursos."(Artículo 15 del Convenio No.169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes). “Artículo 26: 1. Los pueblos indígenas tienen derecho a las tierras; territorios y recursos que tradicionalmente han poseído, ocupado o utilizado o adquirido. 2. Los pueblos indígenas tienen derecho a poseer, utilizar, desarrollar y controlar las tierras, territorios y recursos que poseen en razón de la propiedad tradicional u otro tipo tradicional de ocupación o utilización, así como aquellos que hayan adquirido de otra forma. 3.Los Estados asegurarán el reconocimiento y protección jurídicos de esas tierras, territorios y recursos. Dicho reconocimiento respetará debidamente las costumbres; las tradiciones y los sistemas de tenencia de la tierra de los pueblos indígenas de que se trate." (Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas de 13 de setiembre de 2007. Ver también, entre otros, artículos 27 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, 8 y 10 del Convenio sobre la Diversidad Biológica, principio 22 de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, 5 del Convenio Regional para el Manejo y Conservación de los Ecosistema Naturales Forestales y el Desarrollo de Plantaciones Forestales). Indica que en tanto el Reglamento para el Aprovechamiento del Recurso Forestal en Reservas Indígenas viene a definir criterios para la corta de árboles dentro de las reservas indígenas, lo que incide en el derecho de las poblaciones indígenas al aprovechamiento de los recursos naturales de sus territorios, se puede concluir, que dicho Reglamento requería de consulta previa para obtener el consentimiento libre, previo e informado de tales poblaciones.El considerando V del Decreto 27800-MINAE deja entrever la posibilidad de que tal consulta pudo haberse efectuado, al indicarse que "las comunidades indígenas; por medio de sus Asociaciones de Desarrollo Integral han venido trabajando para establecer los mecanismos de coordinación adecuados con las Instituciones encargadas de resguardar el recurso natural, a fin de garantizar un adecuado aprovechamiento y manejo sostenible del mismo”; sin embargo, no será hasta que la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas y el Ministerio de Ambiente y Energía rindan su informe ante esa Sala que se tendrá certeza sobre esa situación, en el entendido de que si la normativa que se cuestiona fue objeto de consulta adecuada a las comunidades indígenas a través de sus autoridades, el Reglamento sería conforme al derecho de la Constitución, si no, devendría en inconstitucional. Bajo esta última hipótesis de inconstitucionalidad, sugieren que la Sala valore dimensionar los efectos de una sentencia estimativa, en caso de considerarse que el Decreto 27800-MINAE, pues pese a la ausencia de una consulta debida, este procura resguardar los derechos de los pueblos indígenas a la explotación exclusiva de sus recursos naturales en equilibrio con el ambiente y sus propias costumbres. Al respecto, cita algunos de sus considerandos:

“II.- Que las Reservas Indígenas de nuestro país; dentro de su autonomía legal y administrativa, involucran importantes recursos culturales, naturales y biodiversidad administrados por las respectivas Asociaciones de Desarrollo Indígenas a las cuales el Estado Costarricense debe brindar todo el apoyo necesario para que dichos recursos sean fomentados y utilizados racionalmente.

III- Que la Ley Indígena No. 6172, dispone en sus artículos 2, 6 y 7 sobre la administración y utilización de recursos naturales dentro de las Reservas Indígenas; que las comunidades indígenas tendrán plena capacidad jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones de toda clase; y que solamente dichos indígenas podrán construir casas, talar árboles, explotar los recursos maderables o plantar cultivos para su provecho dentro de los límites de sus reservas Así mismo se deberá de mantener la vocación forestal de los terrenos comprendidos en esas Reservas a efecto de no alterar el equilibrio hidrológico de las cuencas hidrográficas y de conservar la vida silvestre de esas regiones.

IV –Que lo anterior significa que sólo los indígenas están facultados para disponer y utilizar los terrenos que están comprendidos en las Reservas bajo un marco de respeto a su cultura y costumbres. Estos conceptos los reafirma el Convenio No. 169 de la Organización Internacional del Trabajo, para los pueblos indígenas y tribales y países independientes ratificado por el Gobierno de Costa Rica, mediante Ley No. 7316." Señala que una posible solución, bajo las mismas circunstancias de declaratoria de inconstitucionalidad, sería fijar un plazo para consultar apropiadamente a las comunidades indígenas la normativa reglamentaria, o bien, para la elaboración de una nueva consensuada, manteniendo los efectos del Decreto 27800-MINAE hasta el vencimiento del plazo. Indica que en caso de que esa Sala llegue a constatar, por el medio que estime pertinente, que sí existió una consulta adecuada a las comunidades indígenas de forma previa a la puesta en vigencia del Decreto No. 27800-MINAE, cabría desestimar la acción incoada. De verificarse lo contrario, el Reglamento para el Aprovechamiento del Recurso Forestal en Reservas Indígenas sería inconstitucional; en cuyo caso se sugiere dimensionar los efectos de la sentencia en los términos expuestos.

1. 4Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 088, 092, 093 y 094 del Boletín Judicial, los días 8, 14, 15 y 18 de mayo de 2015 (visible en el Sistema de Gestión de Despachos Judiciales).
2. 5Se prescinde de la vista señalada en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, con base en la potestad que otorga a la Sala el numeral 9 ibídem, al estimar suficientemente fundada esta resolución en principios y normas evidentes, así como en la jurisprudencia de este Tribunal.
3. 6Por escrito remitido a las 15:51 horas del 23 de abril de 2015, Anastasio Espinoza Madrigal, vecino de la Comunidad Indígena de Bajo Chirripó, en su condición de Presidente de la Junta Directiva de la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas-CONAI-, contesta la audiencia concedida e indica que "Los Pueblos Indígenas en el caso particular de América Central están asentados en su gran mayoría sobre las únicas áreas de bosque primario que subsisten en esta parte del continente. En definitiva, las áreas que habitan desde tiempos inmemoriales, o al menos desde antes de los procesos de neocolonización que surgen después de la independencia de las repúblicas en el continente americano en 1821, se han mantenido casi inalteradas, demostrándose la coexistencia armónica de las comunidades indígenas con su entorno natural." (Chacón, Rubén. "Los derechos de los Pueblos Indígenas a los Recursos de la Diversidad Biológica" en "Contribuciones Analíticas sobre Legislaciones Indígenas y Ambientales y su Relación con el Desarrollo Sostenible" (Consulta Técnica: Derechos Indígenas, Legislación Ambiental y Desarrollo Sostenible).Consejo de la Tierra y Organización Internacional del Trabajo, 1998). "En la actualidad, los indígenas costarricenses representan un 1% del total de la población de nuestro país. Sin embargo, este pequeño, pero importante sector de nuestra nación, ha podido conservar para sí, para los costarricenses y la humanidad, una parte importante del territorio donde se resguarda nuestro patrimonio natural. Cerca del 85% de los indígenas viven a ambos lados de la cordillera de Talamanca, asiento histórico de las dos etnias numéricamente más importantes de los indígenas costarricenses contemporáneos: los bribris y los cabécares. Aproximadamente el 75% del territorio es bosque natural y un 15% se encuentra en el presente ligeramente alterado. La sobrevivencia de pequeñas manchas de bosque primario, se deben sin duda a nuestros indígenas, quienes en su lucha por conservar sus tierras y sus culturas han preservado para la posteridad la inmensa riqueza biológica de los bosques tropicales de América Central." (Bolaños Arquin, Margarita."Los indígenas y la conservación de la biodiversidad: 500 años de resistencia", en Registra de Historia, Volumen 1, Número 1, de la Escuela de Historia de la Universidad Nacional y el Centro de Investigaciones Históricas de la Universidad de Costa Rica, 1975, p. 165.). Esta especial particularidad en las prácticas conservacionistas de los estilos de vida indígenas fueron igualmente reconocidas por nuestra legislación, como por ejemplo, en los considerandos del Decreto No. 5904-G de 11 de marzo de 1976, por el que se crearon varias reservas indígenas. A la hora de publicar el decreto de Reglamento para el Aprovechamiento del Recurso Forestal en las Reservas Indígenas N° 27800-MINAE, se consideró que dentro del marco de desarrollo sostenible, el Ministerio del Ambiente y Energía buscaba orientar y garantizar la adecuada conservación de los recursos naturales, con la participación de la sociedad civil y con la finalidad de salvaguardar el principio constitucional plasmado en el artículo 50 de nuestra carta magna.Además, que las reservas indígenas de nuestro país, dentro de su autonomía legal y administrativa, involucran importantes recursos culturales, naturales y biodiversidad, administrados por las respectivas Asociaciones de Desarrollo Indígenas, a las cuales el Estado costarricense debe brindar todo el apoyo necesario para que dichos recursos sean fomentados y utilizados racionalmente. Por otro lado, la Ley Indígena No. 6172, dispone en sus artículos 2, 6 y 7 sobre la administración y utilización de recursos naturales dentro de las Reservas Indígenas, que las comunidades indígenas tendrán plena capacidad jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones de toda clase, y que solamente dichos indígenas podrán construir casas, talar, árboles, explotar los recursos maderables o plantar cultivos para su provecho dentro de los límites de sus reservas. Asimismo dicha ley dispuso que se deberá mantener la vocación forestal de los terrenos comprendidos en esas Reservas, a efecto de no alterar el equilibrio hidrológico de las cuencas hidrográficas y de conservar la vida silvestre de esas regiones.El decreto cuestionado aclara que sólo los indígenas están facultados para disponer y utilizar los terrenos que están comprendidos en las Reservas, bajo un marco de respeto a su cultura y costumbres. Estos conceptos los reafirma el Convenio No. 169 de la Organización Internacional del Trabajo, para los pueblos indígenas y tribales y países independientes, ratificado por el Gobierno de Costa Rica, mediante Ley No 7316. Por todo lo anterior, consideran que dicha normativa no ha hecho más que intentar proteger las riquezas forestales de las comunidades indígenas representadas por sus asociaciones de Desarrollo respectivas de acuerdo con el decreto No. 13568-C-G de 30 de abril de 1982, que establece que la representación legal de las Comunidades Indígenas la tienen las Asociaciones Desarrollo como Gobierno Local. El reglamento a la Ley Indígena, en los artículos 3, 4 y 5 confirma lo anterior, ya que dispone que las Asociaciones de Desarrollo Indígena, son las propietarias de las reservas indígenas y las representan legalmente: "Artículo 5°-Las estructuras comunitarias tradicionales a que se refiere el artículo 4° de la Ley, operarán en el interior de las respectivas Comunidades, y las Asociaciones de Desarrollo, una vez inscritas legalmente, representarán judicial y extra judicialmente a dichas Comunidades".A través del tiempo, las comunidades indígenas, por medio de sus Asociaciones de Desarrollo Integral, han venido trabajando para establecer los mecanismos de coordinación adecuados con las instituciones encargadas de resguardar el recurso natural, a fin de garantizar un adecuado aprovechamiento y manejo sostenible del mismo. Esta coordinación ha representado una fortaleza a favor de dichas comunidades, ya que gracias a esta relación, dichas comunidades disponen de los conocimientos técnicos del MINAE y sus oficinas regionales a la hora de administrar sus recursos naturales. La misma Sala Constitucional se ha encargado de identificar a las verdaderas instituciones representativas de los pueblos indígenas, aunque reconoce que el sistema actual no es el ideal porque les impone modelos de organización y competencias extrañas, ha aceptado la constitucionalidad del estado actual del ordenamiento, señalando que esas instituciones representativas son las Asociaciones de Desarrollo Integral (sentencia 1997-03886).La Ley Indígena y su Reglamento no dejan margen de duda, por cuanto los artículos 2 y 4 de la Ley señalan que las comunidades indígenas tienen plena capacidad jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones de toda clase y no son entidades estatales; además, que las reservas serán regidas por los indígenas en sus estructuras comunitarias tradicionales o de las leyes de la República que los rijan. Por otra parte, indica que se debe tener claro que el Decreto impugnado fue emitido en aras de resguardar y hacer efectivo los objetivos de la Ley Forestal No 7575 y velando por la generación de empleo y el incremento del nivel de vida de las poblaciones rurales, mediante su efectiva incorporación a las actividades silviculturales. En vista de que dicho Reglamento tiene como finalidad otorgar a los pueblos indígenas, ubicados en Reservas Indígenas la competencia sobre el control del aprovechamiento del recurso forestal, canalizando el trámite de los permisos para la eliminación y/o aprovechamiento de árboles, en terrenos sin cobertura boscosa, con fines domésticos para beneficio de sus habitantes, labor que estará a cargo de las Asociaciones de Desarrollo indígenas, como una medida para salvaguardar algunos de sus más arraigados principios y costumbres, consideran que solo protege los intereses de las comunidades indígenas, prestándoles la colaboración y participación en actividades de capacitación, entrenamiento, asistencia técnica y otras que se requieran para la implementación de dicho instrumento jurídico.También le otorga a las comunidades indígenas los medios para garantizar la sostenibilidad del recurso forestal, disponiendo que los árboles a ser eliminados, cortados y/o aprovechados, deberán reunir las condiciones técnicas requeridas para su aprovechamiento y el beneficiario deberá demostrar la reposición de los árboles utilizados mediante la siembra o de al menos dos (2) árboles de la misma especie, o de otras especies maderables nativas, preferiblemente productoras de flores y semillas de importancia para la alimentación de la vida silvestre del área. Incluso, dicho decreto permite el disfrute de incentivos establecidos en la Ley Forestal, en las áreas ubicadas dentro de los territorios indígenas previa solicitud de la Asociación de Desarrollo Indígena, cumpliendo para ello con los requisitos legales y técnicos establecidos. Con base en el estudio de los principios y procedimientos que establece el decreto impugnado, la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas considera que el mismo no afecta los intereses de las comunidades indígenas nacionales, al contrario, las herramientas y mecanismos que pone a disposición de los beneficiarios defienden sus intereses y cumplen un papel conservacionista y de apoyo técnico por parte del Estado con miras a un desarrollo sostenible de las comunidades indígenas nacionales.Una vez establecida su posición proceden a referirse punto por punto a los aspectos de la acción interpuesta. Indica que los procesos de consulta deben ejecutarse cuando se promulguen medidas administrativas y/o legislativas que puedan afectar a las comunidades indígenas nacionales. Lo anterior de acuerdo con el Convenio 169, artículos 6 y 7. Sin embargo consideran que el decreto impugnado no afecta a las comunidades indígenas, sino que más bien las protege a través de mecanismos conservacionistas y pone a su disposición recursos, que de otra forma no podrían aprovechar. Indica que no les consta que en el territorio indígena de Cabagra exista una autoridad étnica reconocida por sus habitantes. Señala que ya la Sala en un estudio antropológico, pudo demostrar que en el caso de la reserva indígena de Quitirrisí, nunca existió históricamente un Consejo de Ancianos, mismo que se autoproclamó sin bases consuetudinarias basadas en hechos históricos.La misma situación se podría estar dando en la Comunidad de Cabagra y es por ese motivo que consideran importante, que se dé un peritazgo antropológico al respecto, ya que muchos indígenas de la zona no reconocen dichas autoridades autoproclamadas consuetudinarias o étnicas. En todo caso, la Sala como se señaló supra, ya ha definido claramente el tema de la representación legal de las comunidades indígenas, siendo su posición reiterada a lo largo de gran cantidad de años, según sentencia Nos. 2005-6856 y 2002-2623. Tampoco les consta si la Asociación de Desarrollo fue consultada a la hora de emitir el reglamento recurrido, pero en todo caso, por ser un instrumento que más bien les beneficia, consideran que el mismo no necesariamente debía ser consultado. Considera que el decreto impugnado no violenta la autonomía y libertad de autodeterminación, ya que en principio, otorga herramientas importantes y necesarias, precisamente para hacer efectivo ese derecho a decidir sobre sus prioridades en cuanto al desarrollo sostenible.Señala que no es cierto que todos y cada uno de los artículos del decreto recurrido sean inconstitucionales, mucho menos los que otorgan la capacidad a su gobierno local de administrar sus recursos naturales bajo un marco de desarrollo sostenible. La posición de la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas es que las disposiciones que beneficien a las comunidades indígenas, no necesariamente deben ser objeto de consulta de acuerdo con el Convenio 169 de la OIT, artículo 6, por tal motivo, considera que el decreto en cuestión no violenta nuestro ordenamiento jurídico. Por otra parte, las riquezas nacionales que se encuentren dentro o fuera de las comunidades indígenas son patrimonio de la humanidad y están protegidas por derechos humanos de tercera generación que alcanzan no solo a los indígenas, sino al resto de los habitantes del país en general. Cita lo dispuesto en el artículo 8 del Convenio 169 de la OIT: “Artículo 8: 1.1.Al aplicar la legislación nacional a los pueblos interesados deberán tomarse debidamente en consideración sus costumbres o su derecho consuetudinario. 2. Dichos pueblos deberán tener el derecho de conservar sus costumbres e instituciones propias, siempre que éstas no sean incompatibles con los derechos fundamentales definidos por el sistema jurídico nacional ni con los derechos humanos internacionalmente reconocidos. Siempre que sea necesario, deberán establecerse procedimientos para solucionar los conflictos que puedan surgir en la aplicación de este principio. 3. La aplicación de los párrafos 1 y 2 de este artículo no deberá impedir a los miembros de dichos pueblos ejercer los derechos reconocidos a todos los ciudadanos del país y asumir las obligaciones correspondientes.” Indica que no les consta que el pueblo indígena de Cabagra cuente con estructuras organizativas tradicionales, ni que las mismas tengan plena legitimación étnica y democrática para gestionar los recursos naturales y en general, el tema ambiental dentro de la Comunidad Indígena de Cabagra.También desconocen a cuál política operativa sobre los pueblos indígenas se refiere el accionante. Señala que no se puede afirmar, que el Ministerio de la Presidencia a través de la implementación de este decreto, haya violentado la autonomía y autodeterminación del pueblo indígena de Cabagra. El accionante se contradice, ya que por un lado afirma categóricamente que la Sala ha definido que los verdaderos representantes de las comunidades Indígenas son sus Asociaciones de Desarrollo, y por otro lado, desvirtúa la autoridad de dichas asociaciones en favor de estructuras comunitarias tradicionales que esta Comisión desconoce. Indica que es cierto que las ONGs fundadas al amparo de la ley 218 no representan a los pueblos indígenas. El Decreto cuestionado por el momento, constituye un instrumento jurídico vigente, y por lo tanto, no riñe con el principio de legalidad. El Convenio sobre la Diversidad Biológica, aprobado mediante Ley No. 7416 de 30 de junio de 1994, contiene varias disposiciones relevantes, el "Articulo 8.Conservación in situ. Cada Parte Contratante, en la medida de lo posible y según proceda:(...) j) Con arreglo a su legislación nacional, respetará, preservará y mantendrá los conocimientos, las innovaciones y las prácticas de las comunidades indígenas y locales que entrañen estilos tradicionales de vida pertinentes para la conservación y la utilización sostenible de la diversidad biológica y promoverá su aplicación más amplia, con la aprobación y la participación de quienes posean esos conocimientos, innovaciones y prácticas, y fomentará que los beneficios derivados de la utilización de esos conocimientos, innovaciones y prácticas se compartan equitativamente." "Artículo 10. Utilización sostenible de los componentes de la diversidad biológica. Cada Parte Contratante, en la medida de lo posible, y según proceda: (...) c) Protegerá y alentará la utilización consuetudinaria de los recursos biológicos, de conformidad con las prácticas culturales tradicionales que sean compatibles con las exigencias de la conservación o de la utilización sostenible." El Principio 22 de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo de 1992, enfatiza que: "Las poblaciones indígenas y sus comunidades, así como otras comunidades locales, desempeñan un papel fundamental en la ordenación del medio ambiente y en el desarrollo, debido a sus conocimientos y prácticas tradicionales.Los Estados deberían reconocer y apoyar debidamente su identidad, cultura e intereses, y hacer posible su participación efectiva en el logro del desarrollo sostenible." Por su lado, la conocida Agenda 21 también dedica algunos apartes para su implementación por los Estados: "Las poblaciones y sus comunidades indígenas mantienen una relación histórica con sus tierras. Además, poseen conocimientos científicos tradicionales de su hábitat y sus recursos. (...) Tienen derecho a disfrutar a plenitud de los derechos humanos y las libertades fundamentales, sin trabas ni discriminación, y se hace necesario fortalecer su papel, teniendo en cuenta la relación holística que han desarrollado entre el medio natural, sus recursos y el ambiente. (...) Por lo tanto, los gobiernos deberían impulsar medidas, tales como las que a continuación se citan: Adoptar y fortalecer políticas y/o instrumentos legales que protejan la propiedad intelectual y cultural de los indígenas y el derecho de éstos a preservar sus propios sistemas y prácticas consuetudinarias y administrativas.(...) Reconocer que las tierras de las poblaciones indígenas deben protegerse contra las actividades que la comunidad considere socialmente inapropiadas. (...) Los gobiernos se comprometen a darles un espacio en la sociedad a las poblaciones indígenas y a sus comunidades, ratificando políticas o instrumentos jurídicos apropiados, protegiendo sus tierras, y reconociendo sus valores, conocimientos tradicionales y sus prácticas de ordenación de los recursos, con miras a promover un desarrollo sostenible y equitativo." De la misma Cumbre de la Tierra ECO 92, cita dos párrafos de la Declaración de Principios sobre Ordenación, Conservación y Desarrollo Sostenible de los Bosques: "La política forestal de cada país debería reconocer y apoyar la cultura, los intereses y los derechos de las poblaciones indígenas y de los habitantes de las zonas boscosas. Se deberían promover las condiciones económicas apropiadas, para que estos grupos desarrollen sus actividades y mantengan su identidad cultural y organización social." Finalmente, el Convenio Regional para el Manejo y Conservación de los Ecosistema Naturales Forestales y el Desarrollo de Plantaciones Forestales, dedica su artículo quinto a este tema: "Artículo 5.- Los Estados de la Región deberán (...): b) Reconocer y apoyar debidamente la diversidad cultural, respetando los derechos, obligaciones y necesidades de las poblaciones indígenas, de sus comunidades y otros habitantes de las zonas boscosas." Solicita que se declare sin lugar la acción.
4. 7Por escrito remitido a la Sala el 6 de mayo de 2015, Édgar E. Gutiérrez Espeleta, en su condición de Ministro de Ambiente y Energía, contesta la audiencia conferida. Indica que el decreto impugnado fue emitido por el Poder Ejecutivo, con el fin de "otorgar a los pueblos indígenas, ubicados en Reservas Indígenas la competencia sobre el control del aprovechamiento del recurso forestal, canalizando el trámite de los permisos para la eliminación y/o aprovechamiento de árboles, en terrenos sin cobertura boscosa, con fines domésticos para beneficio de sus habitantes; labor que estará a cargo de las Asociaciones de Desarrollo lndígenas, como una medida para salvaguardar algunos de sus más arraigados principios y costumbres. El Ministerio del Ambiente y Energía, prestará la colaboración y participación en actividades desde capacitación, entrenamiento, asistencia técnica y otras que se requieran para la implementación de este Reglamento." En el caso en estudio, el accionante justificó su legitimación en que la norma impugnada -a su criterio- lesiona el derecho de participación ciudadana de los pueblos indígenas en los asuntos que afectan las reservas indígenas.Es decir, no fundamenta su legitimación en que lo impugnado afecte a algún sujeto privado en particular, sino a la sociedad en su conjunto, por lo que su interés radica en que se garantice a la población a gozar de un derecho abstracto, a favor de un número indeterminado de personas que tienen el mismo interés, razón por la cual existe legitimación directa a favor del accionante, y por ende, esta oficina no objeta la admisibilidad de la acción de inconstitucionalidad planteada. Previo a analizar los alegatos del accionante, procede a exponer una serie de antecedentes relacionados con este Decreto. Indica que mediante la adopción del Convenio N° 169 sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes, se establece la aspiración de que los pueblos indígenas tengan el control de sus propias instituciones, entre ellas, al manejo de los recursos naturales. Desde el año 1992, fecha en que este convenio fue ratificado por la Asamblea Legislativa de nuestro país, el Estado costarricense asumió la obligación que consagra el artículo 4 del convenio, la cual obliga a tomar medidas especiales para salvaguardar el medio ambiente de los pueblos indígenas, e indica que tales medidas especiales no deberán ser contrarias a los deseos expresados libremente por los pueblos interesados, lo que dispone, la obligación para los Estados de realizar los procesos de consulta correspondientes a los pueblos indígenas que se puedan ver afectados por esas medidas.El artículo 6 del convenio, indica que: “1. Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán: a) Consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente. En ese sentido los gobiernos deberán tomar medidas con la cooperación con los pueblos interesados para proteger y preservar el medio ambiente de los territorios que habitan, la utilización de recursos naturales, y el derecho que les asiste del uso, la administración y conservación de los recursos naturales existentes en esas tierras y los cuales deben protegerse especialmente. Con la promulgación de la ley se declara propiedad de las comunidades indígenas, las reservas declaradas y la exclusividad de las reservas indígenas para las comunidades indígenas que las habitan.” El Artículo 6 de la Ley indica que: "Solamente los indígenas podrán construir casas, talar árboles, explotar los recursos maderables o plantar cultivos para su provecho dentro de los límites de las reservas”.Con referencia a lo que es el aprovechamiento del recurso forestal dentro de las reservas indígenas, un antecedente importante que está establecido por Ley Indígena, es cuando el Artículo 7, indica que: "Los terrenos comprendidos dentro de las reservas, que sean de vocación forestal, deberán guardar ese carácter a efecto de mantener inalterado el equilibrio hidrológico de las cuencas hidrográficas y de conservar la vida silvestre en esas regiones. Los recursos naturales renovables deberán ser explotados racionalmente. Únicamente podrán llevarse a cabo programas forestales por instituciones del Estado que garanticen la renovación permanente de los bosques." De igual manera se prevé el hecho de que haya "guarda reservas indígenas, nombrados por el Gobierno" que "tendrán a su cargo la protección de los bosques y la vigilancia de ellas". La Ley Indígena N° 6172, dispone en sus artículos 2, 6 y 7 sobre la administración y utilización de recursos naturales dentro de las reservas indígenas, que las comunidades indígenas tendrán plena capacidad jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones de toda clase, y que solamente dichos indígenas podrán construir casas, talar árboles, explotar los recursos maderables o plantar cultivos para su provecho dentro de los limites de sus reservas.Asimismo, se deberá mantener la vocación forestal de los terrenos comprendidos en esas reservas, a efectos de no alterar el equilibrio hidrológico de las cuencas hidrográficas y de conservar la vida silvestre de esas regiones. Lo anterior significa, que solo los indígenas están facultados para disponer y utilizar los terrenos que están comprendidos en las reservas bajo un marco de respeto a su cultura y costumbres. Estos conceptos los reafirma el Convenio N° 169 de la Organización Internacional del Trabajo, para los pueblos indígenas y tribales y países independientes, ratificado por el Gobierno de Costa Rica, mediante Ley N° 7316. Las comunidades indígenas, por medio de sus Asociaciones de Desarrollo Integral, han venido trabajando para establecer los mecanismos de coordinación adecuados con las instituciones encargadas de resguardar el recurso natural, a fin de garantizar un adecuado aprovechamiento y manejo sostenible del mismo.Además de la Ley Indígena, estos criterios de equilibrio entre prácticas indígenas y conservación del medio, los encontramos también contemplados en la Ley de Biodiversidad, No. 7788 de 30 de abril de 1998, en varios de sus artículos, verbigracia: "Artículo 9.- Principios generales. Constituyen principios generales para los efectos de la aplicación de esta ley, entre otros, los siguientes: (...) 3.- Respeto a la diversidad cultural. La diversidad de prácticas culturales y conocimientos asociados a los elementos de la biodiversidad deben ser respetados y fomentados, conforme al marco jurídico nacional e internacional, particularmente en el caso de las comunidades campesinas, los pueblos indígenas y otros grupos culturales. (...)". “Artículo 56.- Conservación de especies in situ. Serán objeto prioritario de conservación In situ: (...) 5- Especies, poblaciones, razas o variedades de animales o vegetales con particular significado religioso, cultural o cosmogónico.(...)". "Artículo 104. Promoción del mejoramiento tradicional. El Ministerio del Ambiente y Energía y las demás autoridades públicas promoverán la conservación y el uso sostenible de los recursos biológicos y genéticos que hayan sido objeto de mejoramiento o selección por las comunidades locales o los pueblos indígenas, especialmente los que se encuentren amenazados o en peligro de extinción y que requieran ser restaurados, recuperados o rehabilitados. El Ministerio otorgará la asistencia técnica o financiera necesaria para cumplir con esta obligación”. El Decreto N° 24777-MIRENEM del 2 de setiembre de 1995, denominado "Reglamento para el Aprovechamiento del Recurso Forestal en las Reservas Indígenas”, establecía en su artículo 3°, las tres categorías de autorizaciones para el aprovechamiento forestal, las cuales eran: Autorizaciones tipo A: Son aquellas autorizaciones que se otorgan con áreas de aptitud agropecuaria sin cobertura boscosa para eliminar cortar y/o aprovechar árboles que serán empleados para el uso doméstico o para el procesamiento en pequeñas empresas artesanales instaladas dentro de las reservas indígenas y de propiedad de miembros de las familias indígenas.El volumen máximo a otorgar por autorización será de 20 m3 por parcela por año; Autorización tipo B: Son aquellas autorizaciones que se otorgan en áreas de aptitud forestal y/o bosque para eliminar, cortas y/o aprovechar árboles que serán empleados para el uso doméstico o para el procesamiento en pequeñas empresas artesanales, instaladas dentro de las Reservas Indígenas y de posesión de miembros de familias Indígenas. El volumen máximo a otorgar por autorización será de 20 m3 por parcela por año; y, Autorizaciones tipo C: Son aquellas autorizaciones que se otorgan para aprovechar árboles caídos por efectos naturales o por cualquier otra causa no atribuible al solicitante. Indica que de ello puede notarse, que ninguna de las tres autorizaciones posibilitaba el aprovechamiento forestal para afectos de comercialización, siendo los dos primeros estrictamente para uso doméstico o para el procesamiento en pequeñas empresas de artesanía, y el último, una mera autorización que no implica ningún tipo de labor de tala.Debido a lo anterior, el Decreto Ejecutivo N° 24777 fue derogado por el N° 26511-MINAE de 10 de junio de 1997, de igual nombre. En este se eliminan los diferentes tipos de autorizaciones, manteniéndose una limitación para autorizar aprovechamientos forestales en 20 árboles por parcela por año. Finalmente, mediante el Decreto Ejecutivo N° 27800-MINAE de 16 de marzo de 1999, vigente a la fecha, se dictó el Reglamento para el Aprovechamiento del Recurso Forestal en las Reservas Indígenas, que deroga el anterior y es el que actualmente rige esta materia. En este último Decreto solo se permite la corta de árboles con fines domésticos y para beneficio de los indígenas, "como una medida para salvaguardar algunos de sus arraigados principios y costumbres" (artículo 1°). Así se logra empatar de nuevo la normativa atinente con lo que es la filosofía indígena de protección a los recursos y de utilización responsable para satisfacción de sus necesidades.No obstante, limita los permisos de aprovechamiento únicamente para terrenos sin cobertura boscosa, lo que podría estar contrariando las mismas prácticas tradicionales indígenas. El Reglamento, como se indicó, tiene como finalidad otorgar a los pueblos indígenas, ubicados en reservas indígenas, la competencia sobre el control del aprovechamiento del recurso forestal, canalizando el trámite de los permisos para la eliminación y/o aprovechamiento de árboles, en terrenos sin cobertura boscosa, con fines domésticos para beneficio de sus habitantes, labor que estará a cargo de las Asociaciones de Desarrollo Indígenas, como una medida para salvaguardar algunos de sus más arraigados principios y costumbres. En este particular, la administración forestal del Estado en el caso de los trámites de permiso en territorios indígenas realiza el siguiente procedimiento: 1. Recibe nota de solicitud por parte de la ADI del territorio, firmada por el presidente y secretario donde solicitan expresamente la cantidad de árboles, especie, ubicación y fines. 2.Dicha solicitud debe venir acompañada mediante un informe del guarda del territorio, el cual fue capacitado previamente por la administración forestal del Estado. 3. Se asignará expediente y se programará inspección. La motivación existente para la creación de estas áreas demaniales, es la de conservar la cultura autóctona de estos pueblos y librar a los indígenas de futuras injusticias. Es decir, se perseguía que los diferentes grupos indígenas gozaran de un ámbito territorial suficiente y seguro que permitiera el libre ejercicio de sus manifestaciones culturales provenientes de una tradición ancestral. Mediante dictamen N° C0228-99 del 19 de noviembre de 1999, la Procuraduría General de la República indicó: "Consideramos que el nuevo Reglamento conviene revisarse en lo recientemente apuntado, a fin de verificar que su contenido dé pleno cumplimiento a los objetivos y principios consagrados en el Convenio No. 169 y otros documentos internacionales, así como nuestra Ley Indígena.Este proceso de readecuación normativa, de estimarse necesario, y que podría llegar incluso a una reforma de la Ley Forestal para establecer una salvedad al principio de no cambio al uso del suelo en terrenos cubiertos de bosque a favor de los indígenas (artículo 79), habrá de estar fundamentado en criterios técnicos, los que deberán tomar en cuenta, además de lo dicho, la correspondencia con la práctica tradicional indígena de la norma vigente que permite solo la corta de "3 árboles por hectárea por año hasta un máximo total de 10 árboles por inmueble, caídos o en pie" (artículo 4° reglamentario). Conjuntamente, el análisis debe contar con la participación de los mismos pueblos indígenas, no solo por razones de conveniencia (son ellos los que conocen sus costumbres y por tanto, lo más apropiado para su regulación), sino también porque el Convenio N° 169 así lo obliga. A fin de preservar la cultura de los indígenas y el entorno natural indispensable para su sobrevivencia y desarrollo, y con base primordialmente en el Convenio sobre Pueblos Indígenas y Tribales Independientes, Ley N° 7316 de 3 de noviembre de 1992, la Ley Indígena, N° 6172 del 16 de noviembre de 1977 y el Reglamento para el Aprovechamiento del Recurso Forestal en las Reservas Indígenas, Decreto N° 27800-MINAE de 16 de marzo de 1999, los indígenas no están facultados legalmente para extraer y comercializar la madera localizada en sus reservas".Es importante indicar que las limitaciones en el Decreto Ejecutivo son solamente las que interponga la Asociación de Desarrollo Indígena local. Los incentivos que gozan, son estipulados en el permiso de servicio ambiental en las distintas modalidades y tiene prioridad para su incorporación tanto como proyectos nuevos como renovaciones, aspecto que lleva a cabo el FONAFIFO. El Poder Ejecutivo, mediante la emisión de los Decretos, ha buscado regular el aprovechamiento del recurso forestal ubicado en estos territorios, por el interés de que el mismo sea de manera sostenible, conforme con los principios que tutelan la Ley Forestal N° 7575, lo que se desprende de los artículos 6 y 7 de la norma impugnada, en cuanto al respeto de las vedas forestales y los mecanismos de garantizar la sostenibilidad del recurso forestal. Sin embargo, la aplicación del Decreto para el SINAC, evidencia limitantes por tratarse de territorios indígenas, como lo son: 1.Tenencia de la tierra, por la forma de inscripción de las reservas indígenas. El territorio se inscribe como una finca única con folio real, y la asignación a cada uno de los habitantes de una porción de ese territorio. En aplicación del artículo 27, la autorización de corta sería anual por inmueble, por lo que podrían existir conflictos en diversas solicitudes dentro de un mismo año de los diferentes predios que integran el territorio. 2. Instrumentos jurídicos actuales para otorgar permisos de corta de árboles en territorios indígenas, ya que el decreto únicamente contempla aprovechamiento en terrenos de uso agropecuario y sin bosque y no para terrenos donde hay bosque. Para esto es necesario delimitar el término de uso agropecuario y bosque periférico dentro de los territorios indígenas y bajo la cosmovisión del habitante indígena. En cuanto al alegato de la falta de consulta formal, previa e informada a los pueblos indígenas, señala que el SINAC no cuenta con registros del proceso de elaboración de la normativa, toda vez que data de 1999, por lo que se desconoce si existió o no, por parte del Poder Ejecutivo, la consulta formal.Desde el punto de vista práctico, en la actualidad podría considerarse que la aplicación del Decreto Ejecutivo No. 27800-MINAE, puede obligar a los pueblos indígenas a realizar el aprovechamiento del recurso sobre el fundamento de especificaciones técnicas, emitidas según regulación de la Ley Forestal, sin que esto pretenda desconocer sus conocimientos y métodos ancestrales para el aprovechamiento; no obstante, la aplicación de la normativa tiene como objeto evitar abusos en cuanto al recurso forestal inmerso en dichos territorios y garantizar la sostenibilidad en el uso del mismo. La definición en cuanto a la autoridad que deba asumir este papel con respecto al aprovechamiento del recurso, es algo que debe ser determinado para efectos de que las instituciones asuman su competencia. Es necesario mantener el Decreto Ejecutivo No. 27800-MINAE, denominado "Reglamento para el Aprovechamiento del Recurso Forestal en las reservas indígenas", publicado en el Alcance 31-SA de la Gaceta No. 79 del 26 de abril de 1999, hasta tanto no se cuente con otra disposición normativa que brinde claridad respecto al tema del aprovechamiento en territorios indígenas.Indica que su actuación y la del Ministerio se ha ajustado a derecho y solicita que se rechace en todos sus extremos la petición de accionante, al pretender dejar sin normativa y por ende sin regulación, lo referente al aprovechamiento forestal en las reservas indígenas, lo cual estaría poniendo en riesgo el recurso forestal, lo que contraviene el principio de irreductibilidad del bosque y por otra parte, el principio de progresividad, que en su acepción más llana y tomando como punto de partida la noción de derecho al ambiente como derecho fundamental, infiere que el esfuerzo del Estado en defensa del ambiente, no puede ser disminuido con el paso del tiempo, sino más bien reforzado.
5. 8Por resolución de las 16:21 horas del 16 de junio de 2015, este Tribunal le confirió audiencia a la Asociación de Desarrollo Integral de Reserva Indígena de San Rafael de Cabagra, Buenos Aires, sobre los extremos de esta acción.
6. 9Según constancia del 13 de agosto de 2015 adjunta al expediente, la Asociación de Desarrollo Integral de Reserva Indígena de San Rafael de Cabagra no contestó la audiencia conferida.
7. 10Mediante resolución de las 13:05 horas del 5 de octubre de 2015, este Tribunal confirió audiencia al Ministro de la Presidencia para que se refiriera a los motivos de impugnación planteados por el accionante en este proceso, e indicara expresamente si la normativa impugnada fue consultada al pueblo indígena de Cabagra. Asimismo, se le ordenó remitir, a efectos videndi, copia certificada del expediente administrativo del decreto No. 27800-MINAE, denominado Reglamento para el Aprovechamiento del Recurso Forestal en las Reservas Indígenas, publicado en La Gaceta No. 79 del 29 de abril de 1999, ya sea que tal documento se encontrara en su Despacho o en alguna otra dependencia como la Dirección de Leyes y Decretos.
8. 11Por escrito recibido ante este Tribunal el 29 de octubre de 2015, Luis Guillermo Solís Rivera, en su condición de Presidente de la República contestó la audiencia conferida al Ministro de la Presidencia en los siguientes términos. Refiere que, en efecto, el accionante se encuentra legitimado para interponer la acción. Sin embargo, la misma carece de la requerida fundamentación. Indica que se requiere de una clara, correcta y precisa argumentación jurídica como requisito de admisibilidad, aspecto que no cumple a cabalidad el escrito presentado por el accionante, tal como evidenciará a continuación. Señala que en el acápite segundo, el accionante manifiesta: "Que el pueblo de Cabagra donde fungimos como autoridad étnica nunca a dicho ni consentido que el manejo de los recursos naturales los controle la Asociación de Desarrollo, pues para este pueblo es claro que esta organización no nos pertenece desde el punto de vista de nuestra autonomía y libre autodeterminación (...) los pueblos indígenas no tenemos como norma el ser agremiado sino el de pertenencia a un territorio y de ahí que los recursos pertenecen al pueblo que habita este territorio, nunca a una Asociación política no indígena.” Sin embargo, en el párrafo siguiente cita el voto N° 3886-97 de las 11:33 horas del 4 de julio de 1997 de la Sala Constitucional, donde se determina que la Asociación de Desarrollo Integral es la encargada de representar judicial y extrajudicialmente a las comunidades indígenas.Asimismo, en el acápite cuarto, insiste que "(...) es a través de nuestras instituciones representativas que debemos ser consultados, es decir jamás a través de las ADI (...)", para posteriormente mencionar el artículo 6 del Convenio N° 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales de Países Independientes, que obliga a los Estados a consultar a los pueblos interesados a través de sus instituciones representativas, o sea, mediante la Asociación Integral de Desarrollo, de acuerdo con lo fijado en la jurisprudencia constitucional. Es así como, reiteradamente, el accionante se contradice con respecto al papel de las Asociaciones de Desarrollo Indígena, sobre todo considerando que el decreto cuestionado les confiere la competencia de otorgar los permisos de aprovechamiento del recurso forestal. Posteriormente, en el acápite sexto, el accionante expone que: "(...) todos y cada uno de los artículos de este Decreto son inconstitucionales y violatorios de los convenios y declaraciones internacionales que versan sobre derechos humanos (…)”, sin especificar ni detallar cuáles presuntas violaciones ocasiona el decreto en mención.Al analizar los artículos presuntamente inconstitucionales, pareciera que más bien realiza una serie de críticas a la Asociación de Desarrollo Indígena con respecto al procedimiento para aplicar el Decreto Ejecutivo, sin exponer como el contenido de mismo atenta contra los derechos de las comunidades indígenas. En el apartado "EL DECRETO: SU CONTENIDO Y COMENTARIOS" expone que el artículo segundo del Decreto N° 27800-MINAE no discrimina entre indígenas y no indígenas, dejando el beneficio únicamente "(...) a la beneplacencia (sic) del presidente de la Asociación (...)", a pesar de que dicho artículo específicamente señala que el Reglamento se aplicará exclusivamente a los territorios indígenas del país. Luego de ello, en el apartado "DEBER DE CONSULTA DEL ESTADO COSTARRICENSE", acápite primero, menciona que el decreto se recurre ya que violenta "(...) su propia Política Operativa sobre Pueblos lndígenas.", sin fundamentar a qué se ha referencia con este argumento.Finalmente, en este mismo apartado, pero en el acápite tercero, indica que se han dado prácticas administrativas violatorias del principio de legalidad, de nuevo, sin especificar a cuáles prácticas hace referencia, ni como estas se configuran como violatorias. En todo caso, si fueran ilegales, serían objeto de un proceso contencioso administrativo, no de una acción de inconstitucionalidad. Lo anterior evidencia que el accionante no expone con claridad y precisión los argumentos que demuestran la inconstitucionalidad de la norma, ni cita las normas que considera que se están violentando con el decreto impugnado. Por lo anterior, el escrito de interposición adolece de vicios de fundamentación. Con respecto al expediente administrativo de Decreto Ejecutivo N 27800-MINAE solicitado por el honorable Tribunal Constitucional, manifiesta lo siguiente: a) Según oficio LYD-4235-10-2015-C del 14 de octubre del 2015, suscrito por Carmen María Masis Aguilar, Directora de la Dirección de Leyes y Decretos del Ministerio de la Presidencia, en los archivos de la Dirección de Leyes y Decretos, no se encuentra el expediente administrativo relacionado con el Decreto Ejecutivo N° 27800-MINAE, denominado "Reglamento para el aprovechamiento del recurso forestal en las reservas indígenas"; b) según oficio AC-051-2015 del 23 de octubre del 2015, suscrito por Ricardo Zúñiga Zúñiga, Jefe del Archivo Central del Ministerio de la Presidencia, en dicha oficina no se encuentra una copia del Decreto Ejecutivo N° 27800-MINAE, denominado "Reglamento para el aprovechamiento del recurso forestal en las reservas indígenas", publicado en La Gaceta N° 79 del 29 de abril de 1999.Lo anterior, en razón de que el Archivo Central únicamente posee un acervo documental con los decretos del 2006 al 2014; c) según certificación de las 8:00 horas del 26 de octubre de 2015, suscrita por Marvin Carvajal Pérez, Director Jurídico de la Presidencia de la República, en los archivos de la Dirección Jurídica no existe un expediente administrativo del Decreto Ejecutivo N° 27800-MINAE, denominado "Reglamento para el aprovechamiento del recurso forestal en las reservas indígenas"; y d) mediante oficio DSAE-696-2015 del 19 de octubre del 2015, suscrito por Ivannia Valverde Guevara, Jefa del Departamento de Servicios Archivísticos Externos de la Dirección General del Archivo Nacional, remite las certificaciones N° 64-2015 y N° 65-2015 relacionadas con el Decreto Ejecutivo N° 27800-MINAE, denominado "Reglamento para el aprovechamiento del recurso forestal en las reservas indígenas". Adicionalmente, deja constancia que las 20 fotocopias remitidas corresponden a la única documentación que se custodia en el Archivo Intermedio del Archivo Nacional.En la certificación N° 64-2015, se aportan 4 fotocopias, con sello del Archivo Nacional y firmadas por Graciela Chaves Ramírez, Subdirectora del Archivo Nacional, que contienen el Decreto N° 27800-MINAE. Asimismo, en la certificación N° 65-2015, se aportan 16 fotocopias, con sello del Archivo Nacional y firmadas por Graciela Chaves Ramírez, Subdirectora del Archivo Nacional, que incluyen el oficio del 23 de noviembre de 1998 de la Cámara Costarricense Forestal referente a la convocatoria del proyecto de ley de Reforma del Impuesto Forestal, así como el proyecto de ley denominado "Reforma de los artículos 42, 43, 44, 49 y derogatoria del artículo 53 de la ley N° 7575, Ley Forestal." Por las razones expuestas, no es posible aportar copia certificada del expediente administrativo del Decreto Ejecutivo N° 27800-MINAE, a efectos de determinar si para la emisión de dicho Decreto Ejecutivo se realizó la consulta al pueblo indígena de Cabagra.Sobre la norma cuestionada, alega el accionante que "(...) este decreto viola derechos humanos fundamentales de los pueblos indígenas y de sus habitantes, y que ante ello el mismo es inconstitucional con todas las consecuencias que dicha declaratoria se derive." Al respecto, señala que el decreto impugnado regula el trámite de permisos para la eliminación y/o aprovechamiento del recurso forestal en reservas indígenas, en terrenos sin cobertura boscosa, con fines domésticos para beneficio de sus habitantes. Asimismo, encarga dicho trámite a las Asociaciones de Desarrollo Indígenas, con el objetivo de salvaguardar sus principios y costumbres, así como al Ministerio de Ambiente y Energía en cuanto a la colaboración y participación en actividades de capacitación, entrenamiento, asistencia técnica y otras que se requieran para la implementación del Reglamento. En detalle, establece la obligación del MINAE de ejecutar un Plan de Capacitación a los miembros de la comunidad indígena para el desempeño del cargo de Inspectores o Guarda Recursos.Asimismo fija las competencias para la eliminación y/o aprovechamiento de árboles, las limitaciones en áreas de interés común, áreas de recarga acuífera, nacientes de agua para consumo comunitario, áreas de protección de suelos y/o de especies de flora y fauna en peligro de extinción, áreas de aprovisionamiento de plantas medicinales y otros productos no tradicionales del bosque y áreas destinadas al ecoturismo, así como los medios para garantizar la sostenibilidad del recursos forestal. Sobre el sistema de incentivos, indica que en las áreas ubicadas dentro de los territorios indígenas, en la medida de sus posibilidades, se otorgarán los incentivos establecidos en la Ley Forestal, previa solicitud de la Asociación de Desarrollo Indígena. El fundamento de dicho decreto, se encuentra en la Ley Indígena N° 6172, que en su artículo 2 dispone que las comunidades indígenas tienen plena capacidad jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones de toda clase.Asimismo, el artículo 7 de la misma ley señala lo siguiente: "Los terrenos comprendidos dentro de las reservas, que sean de vocación forestal, deberán guardar ese carácter a efecto de mantener inalterado el equilibrio hidrológico de las cuencas hidrográficas y de conservar la vida silvestre de esas regiones. Los recursos naturales renovables deberán ser explotados racionalmente. Únicamente podrán llevarse a cabo programas forestales por instituciones del Estado que garanticen la renovación permanente de los bosques, bajo la autorización y vigilancia de CONAI. Los guarda reservas indígenas, nombrados por el Gobierno, tendrán a su cargo la protección de los bosques y la vigilancia de ellas. La CONAI está expresamente facultada para revocar o suspender en cualquier momento, los permisos extendidos; cuando estimare que existe abuso en la explotación o bien cuando se ponga en peligro el equilibrio ecológico de la región." De este modo, la administración y utilización de recursos naturales dentro de las reservas indígenas recae en las propias las comunidades indígenas, por lo que solamente dichos habitantes podrán construir casas, talar árboles, explotar los recursos maderables o plantar cultivos para su provecho dentro de los límites de sus reservas.Aunado a ello, la Ley Forestal N° 7575 en su artículo primero establece la obligación estatal de velar por la generación de empleo y el incremento del nivel de vida de la población rural, mediante su efectiva incorporación a las actividades silviculturales. Siendo así, el Decreto Ejecutivo N° 27800-MINAE, regula lo pertinente al aprovechamiento del recurso forestal, según lo dispuesto en la Ley Indígena y la Ley Forestal. Tal como se indica en los considerandos del decreto citado: "(...) IV.- Que lo anterior significa que sólo los indígenas están facultados para disponer y utilizar los terrenos que están comprendidos en las Reservas, bajo un marco de respeto a su cultura y costumbres. Estos conceptos los reafirma el Convenio N° 169 de la Organización Internacional del Trabajo, para los pueblos indígenas y tribales y países independientes, ratificado por el Gobierno de Costa Rica, mediante Ley No. 7316.V.-Que las comunidades indígenas, por medio de sus Asociaciones de Desarrollo Integral, han venido trabajando para establecer los mecanismos de coordinación adecuados con las Instituciones encargadas de resguardar el recurso natural, a fin de garantizar un adecuado aprovechamiento y manejo sostenible del mismo (...)” Lo anterior, es reforzado con la regulación que sobre el tema desarrollan diversos convenios internacionales, entre ellos la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, que en su artículo 26 dispone: "1. Los pueblos indígenas tienen derecho a las tierras, territorios y recursos que tradicionalmente han poseído, ocupado o utilizado o adquirido. 2. Los pueblos indígenas tienen derecho a poseer, utilizar, desarrollar y controlar las tierras, territorios y recursos que poseen en razón de la propiedad tradicional u otro tipo tradicional de ocupación o utilización, así como aquellos que hayan adquirido de otra forma. 3.Los Estados asegurarán el reconocimiento y protección jurídicos de esas tierras, territorios y recursos. Dicho reconocimiento respetará debidamente las costumbres, las tradiciones y los sistemas de tenencia de la tierra de los pueblos indígenas de que se trate." Asimismo, los artículos 13, 15, 19 y 20 del Convenio N° 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, los artículos 7 y 11 del Convenio N° 107 sobre poblaciones indígenas y tribales, el artículo 27 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, los principios 22 y 23 de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y Desarrollo, los artículos 8 y 10 del Convenio sobre la Diversidad Biológica y el principio 5 Convenio Regional para el Manejo y Conservación de los Ecosistemas Naturales Forestales y el Desarrollo de Plantaciones Forestales, se configuran como el sustento para la regulación dictada en 1999.Con respecto a la representación de las comunidades indígenas por medio de las Asociaciones de Desarrollo Integral, el artículo 1 del Decreto Ejecutivo 13568-C-G de 30 de abril de 1982, en consonancia con los artículos 2 y 4 de la Ley Indígena, Ley N° 6172, y artículos 3, 4 y 5 del Decreto Ejecutivo N° 8487 del 26 de abril de 1978 "Reglamento a la Ley Indígena"; reconocen la representación legal de las comunidades indígenas en las Asociaciones de Desarrollo Indígenas, configurándose como el gobierno local de las mismas. Lo anterior ha sido reconocido por la jurisprudencia constitucional, en los votos N° 2011-12975 de las 14:30 horas del 23 de setiembre de 2011 y N° 6856-2005 de las 10:02 horas del 1 de junio de 2005. Indica que es por ello, que el Decreto N° 27880-MINAE otorga a la Asociación de Desarrollo Indígena, la competencia para canalizar los trámites de eliminación y/o aprovechamiento de árboles.Los argumentos expuestos, resaltan la importancia del Decreto N° 27800-MINAE en cuanto a las competencias, beneficios y limitaciones de aprovechamiento forestal en reservas indígenas. Tal como manifiesta la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas (CONAI), en razón de la audiencia otorgada en la presente acción de inconstitucionalidad, el decreto cuestionado "(...) no ha hecho más que intentar proteger las riquezas forestales de las comunidades indígenas representadas por sus Asociaciones de Desarrollo (...) fue emitido en aras de resguardar y hacer efectivos los objetivos de la Ley Forestal N° 7575 y velando por la generación de empleo y el incremento del nivel de vida de las poblaciones rurales (...) consideramos que el decreto impugnado no afecta a las comunidades indígenas sino que más bien las protege a través de mecanismos conservacionistas y pone a su disposición recursos que de otra forma no podrían aprovechar." Siendo así, el decreto impugnado otorga la debida protección a los derechos de las comunidades indígenas de explotar los recursos naturales presentes en las reservas, de acuerdo con sus propias costumbres y tradiciones, por lo que estima que su contenido es acorde con el bloque de constitucionalidad.Indica que una eventual declaratoria de inconstitucionalidad del Decreto N° 27800-MINAE, podría llevar a que el Estado desatendiera los principios de progresividad y no regresión en materia ambiental. La Sala Constitucional ha definido la ejecutoriedad inmediata de los instrumentos internacionales sobre derechos humanos, colocándolos incluso por encima de la Constitución Política cuando reconozcan derechos fundamentales en forma más amplia que esta. Nuestro país ha suscrito gran cantidad de instrumentos internacionales en materia ambiental, entre ellos la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y Desarrollo, la Declaración de Principios sobre Ordenación, Conservación y Desarrollo Sostenible en los Bosques, el Convenio Diversidad Biológica, la Convención para la Protección de la Flora, de la Fauna y de las Bellezas Escénicas naturales de los países de América, el Convenio para la Conservación de la Biodiversidad y Protección de Áreas Silvestres Protegidas en América Central, Convenio Regional para el Manejo y Conservación de los Ecosistemas Forestales y el desarrollo de Plantaciones Forestales, entre otros.Lo anterior, junto a la aplicación del artículo 50 constitucional, ha permitido a dicho Tribunal un amplio tratamiento sobre esta temática. De los instrumentos internacionales mencionados, es posible derivar una serie de principios ambientales, entre los que se encuentran los principios de no regresión y progresividad. Sobre el principio de no regresión, el mismo impide la derogatoria de normativa que ocasione una disminución en la protección ambiental otorgada de previo. Este principio tiene como finalidad "(...) evitar la supresión normativa o la reducción de sus exigencias por intereses contrarios que no logren demostrar ser jurídicamente superiores al interés público ambiental, ya que en muchas ocasiones, dichas regresiones pueden llegar a tener como consecuencia daños ambientales irreversibles o de difícil reparación." De este modo, las regulaciones en materia ambiental no deben retroceder, sino por el contrario, gradualmente la protección debe aumentar.Es por ello, que junto al principio de no regresión, se ubica el principio de progresividad, que conlleva la obligación del Estado de aumentar los niveles de resguardo ambiental de manera sistemática y progresiva, con el objetivo de garantizar una mejora en la eficacia del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, siendo que "(...) conlleva siempre una obligación positiva de hacer que se traduce en “progreso" o "mejora continua en las condiciones de existencia". Aquí el imperativo manda a "hacer", el Estado debe "moverse hacia delante" y generar progresivamente la ampliación de la cobertura y protección ambiental mediante medidas graduales y escalonados cuando puedan verse afectados otros derechos fundamentales." En la sentencia N° 2010-18702 de las 13:07 horas del 10 de noviembre de 2010, la Sala Constitucional reconoció expresamente la prohibición de regresividad de los derechos ambientales, luego de un análisis conjunto de los principios precautorio, objetivación de la tutela ambiental y de progresividad.En el mismo sentido, se ha referido en los votos N° 2010-18702 de las 14:27 horas del 10 de noviembre de 2010, N° 2012-1963 de las 13:50 horas del 15 de febrero de 2012, N° 2012-13367 de las 11:34 horas del 21 de setiembre de 2012, N° 2013-10158 de las 15:46 horas del 24 de julio del 2013, y N° 2014-881 de las 16:15 horas del 22 de enero de 2014. Lo anterior permite demostrar la relevancia de tomar en cuenta los principios de no regresión y progresividad ante cualquier derogación y la nulidad de normativa ambiental. Siendo así, en el caso específico bajo estudio, el Decreto N° 27800-MINAE, con base en la Ley Indígena y la Ley Forestal, regula las competencias sobre el control de aprovechamiento del recurso forestal a cargo de las Asociaciones de Desarrollo Indígenas como medida para salvaguardar sus principios y costumbres. De este modo, faculta exclusivamente a las comunidades indígenas para disponer de los terrenos que se encuentran en sus reservas, en cumplimiento con lo desarrollado en los estándares internacionales en materia indígena.Asimismo, avala la corta de árboles con fines domésticos para beneficio de los habitantes de las reservas indígenas, acorde con la filosofía de protección de los recursos y de uso responsable para satisfacción de sus necesidades. Es así como la eventual anulación del decreto en mención, acarrearía dos consecuencias principales: un vacío normativo en el uso de los recursos forestales en reservas indígenas, y una desprotección de los derechos de estas comunidades para aprovechar su ámbito territorial de acuerdo con sus tradiciones propias. Todo esto podría implicar una afectación a la sostenibilidad ambiental en dichas zonas, al no contar con normativa específica que regule el aprovechamiento forestal y las correspondientes limitaciones a este. Por tales motivos, respetuosamente solicita que la acción de inconstitucionalidad presentada contra el Decreto N° 27800-MINAE sea declarada sin lugar.Si, pese a lo argumentado, la señora y señores magistrados de la Sala Constitucional considerasen que el actor está legitimado y que lleva razón en sus argumentos, considera de enorme relevancia solicitar al máximo Tribunal Constitucional, el dimensionamiento de los efectos de la sentencia, en el sentido de que no afecte la vigencia del Decreto Ejecutivo N° 27800-MINAE. Estima que la eventual anulación del Decreto Ejecutivo cuestionado, sin el dimensionamiento de sus efectos, acarrearía consecuencias irreparables en detrimento del interés general, implicaría la inexistencia de reglas mínimas que aseguren el aprovechamiento sostenible de los recursos forestales presentes en reservas indígenas, ocasionando posibles abusos en cuanto al uso de este tipo de recursos, así como la afectación a la explotación de los recursos naturales según las costumbres indígenas. Indica que la potestad de dimensionamiento de los efectos de las sentencias estimatorias de la Sala está consagrado en el artículo 91 de la Ley de Jurisdicción Constitucional.Sin lugar a dudas, la regulación que contiene el Decreto N° 27800-MINAE es de gran relevancia para garantizar la sostenibilidad ambiental en las reservas indígenas. Es por ello que se estima que, en caso de declarar con lugar la presente acción de inconstitucionalidad, la Sala debe dimensionar sus efectos, a efectos de permitir la realización de la consulta a las comunidades indígenas en un plazo determinado. Lo anterior, siempre y cuando se mantengan los efectos del Decreto citado, de modo que se deban acatar a futuro las consideraciones ordenadas por el Tribunal Constitucional, pero sin propiciar una situación que atente contra el derecho constitucional a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, así como a los derechos reconocidos a las comunidades indígenas a nivel nacional e internacional.
9. 12En los procedimientos se han cumplido las prescripciones de ley.

Redacta el Magistrado Rueda Leal; y,

Considerando:

I.Sobre los presupuestos formales de admisibilidad de la acción. La acción de inconstitucionalidad es un proceso con determinadas formalidades, que deben ser satisfechas a efectos de que la Sala pueda válidamente conocer el fondo de la impugnación. En ese sentido, el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, establece los presupuestos de admisibilidad de la acción de inconstitucionalidad. En un primer término, se exige la existencia de un asunto previo pendiente de resolver, sea en vía judicial, o bien, en el procedimiento para agotar de la vía administrativa, en que se haya invocado la inconstitucionalidad como medio razonable para amparar el derecho o interés que se considera lesionado. En el párrafo segundo y tercero, la ley establece de manera excepcional, presupuestos en los que no se exige el asunto previo, cuando por la naturaleza del asunto, no exista una lesión individual y directa, o se trate de la defensa de intereses difusos o colectivos, o bien cuando es formulada en forma directa por el Contralor General de la República, el Procurador General de la República, el Fiscal General de la República y el Defensor de los Habitantes.

Ahora bien, en cuanto a la necesidad de un asunto previo pendiente de resolver en sede administrativa, es necesario, que éste se trate del procedimiento que agote de la vía administrativa, que de conformidad con el artículo 126 de la Ley General de la Administración Pública, es a partir del momento en que se interponen los recursos ordinarios ante el superior jerarca del órgano que dictó el acto final, pues de lo contrario, la acción resultaría inadmisible. En igual sentido, este Tribunal ha sostenido lo siguiente:

“IV.- A mayor abundamiento, del recurso que planteara -individualmente, se insiste- el señor Barquero Ramírez, se observa con claridad que éste tan solo solicitó la “revisión” y “revocatoria” del acuerdo impugnado. No interpuso concomitantemente el recurso de apelación para ante el superior respectivo. Puesto que, conforme al artículo 126 de la Ley General de la Administración Pública, la vía administrativa la agota en las entidades descentralizadas su correspondiente jerarca; y siendo potestativo plantear la apelación además de la revocatoria (artículo 347.2 ibidem), no es dable entender que en este caso se haya pedido la intervención del jerarca administrativo, tal que pueda venir a dictarse una resolución que tenga la consecuencia de provocar el agotamiento de la vía. Esto, a su vez, refuerza la convicción de que el procedimiento que se aduce como base de esta acción no es idóneo para tal efecto, lo cual obliga a desestimarla ad portas, como en efecto se hace.” (Sentencia 2005-16829 de las 09:17 horas del 2 de diciembre del 2005).

Asimismo, existen otras formalidades que deben ser cumplidas, a saber, la determinación explícita de la normativa impugnada, debidamente fundamentada, con cita concreta de las normas y principios constitucionales que se consideren infringidos, la autenticación por abogado del escrito en el que se plantea la acción, la acreditación de las condiciones de legitimación (poderes y certificaciones), así como la certificación literal del escrito en el que se invocó la inconstitucionalidad de las normas en el asunto base, requisitos todos que en caso de no ser aportadas por los accionantes, pueden ser prevenidos para su cumplimiento por la Presidencia de la Sala.

II.Legitimación del accionante. De conformidad con el párrafo primero del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, el accionante se encuentra legitimado para interponer esta acción, toda vez que está pendiente de resolución el recurso de amparo que se tramita ante este Tribunal, según expediente 15-001207-0007-CO, en el cual se otorgó plazo al accionante para plantear la acción de inconstitucionalidad contra la norma impugnada según resolución No. 2015-2785 de las 9:05 horas del 27 de febrero de 2015, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 48 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Desde este punto de vista, la Sala estima que el accionante se encuentra debidamente legitimado.

III.Sobre la admisibilidad de la acción. La Presidencia de la República al contestar la audiencia conferida por este Tribunal, señaló que en el escrito de interposición el accionante no fundamentaba clara y adecuadamente, ni relacionaba los motivos de inconstitucionalidad alegados con las normas citadas. Sobre el particular es importante precisar, que si bien es cierto, el accionante no justificó la violación que acusa respecto de todas las disposiciones constitucionales e internacionales que cita en dicho escrito pues no basta con la sola enunciación de estos, sí fue contundente y claro en advertir y justificar la inconstitucionalidad que acusa del decreto en cuestión, al considerar que el pueblo de Cabagra no fue consultado de previo a la emisión del Decreto cuestionado, según lo dispuesto en los artículos 6 y 7 del Convenio Internacional de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes No. 169, independientemente de si comparte o no la legitimación que se le reconoce a la Asociación de Desarrollo Indígena, toda vez que esta tampoco fue consultada. De modo que el motivo esencial de inconstitucionalidad sí fue sustentado por el accionante respecto de la acusada violación de dichos artículos y será únicamente con relación a estos sobre los que se procederá a admitir la acción y a resolver por el fondo a continuación.

IV.Objeto de la acción. El accionante impugna la totalidad del Decreto Ejecutivo No. 27800-MINAE, denominado Reglamento para el Aprovechamiento del Recurso Forestal en las Reservas Indígenas, publicado en La Gaceta No. 79 del 29 de abril de 1999, por estimarlo contrario a los derechos de consulta, libre determinación, participación y de consentimiento libre e informado de los pueblos indígenas de conformidad con los numerales 6 y 7 del Convenio Internacional de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes No. 169, al no haber sido consultado previamente a su emisión, a la autoridad de la comunidad de Cabagra, o en su defecto, a la Asociación de Desarrollo Indígena. La norma reglamentaria de estudio dispone:

“Artículo 1°-Fines. El presente Reglamento tiene como finalidad otorgar a los pueblos indígenas, ubicados en Reservas Indígenas la competencia sobre el control del aprovechamiento del recurso forestal, canalizando el trámite de los permisos para la eliminación y/o aprovechamiento de árboles, en terrenos sin cobertura boscosa, con fines domésticos para beneficio de sus habitantes; labor que estará a cargo de las Asociaciones de Desarrollo Indígenas, como una medida para salvaguardar algunos de sus más arraigados principios y costumbres.

El Ministerio del Ambiente y Energía, prestará la colaboración y participación en actividades de capacitación, entrenamiento, asistencia técnica y otras que se requieran para la implementación de este Reglamento.

Artículo 2°-De los beneficiarios. El presente Reglamento se aplicará exclusivamente a los territorios indígenas del país.

Artículo 3°-De los Guarda Recursos. El Ministerio del Ambiente y Energía por medio del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, ejecutarán un Plan de Capacitación a los miembros de la comunidad indígena, en coordinación con la Asociación de Desarrollo Indígena Local, a fin de brindarles la capacitación necesaria a aquellas personas que la Asociación indique como idóneas para desempeñar el cargo de Inspectores o Guarda Recursos.

Artículo 4°-Competencias. Para la eliminación y/o aprovechamiento de hasta 3 árboles por hectárea por año hasta un máximo total de 10 árboles por inmueble, caídos o en pie, en terrenos sin cobertura boscosa (repastos, charrales y cultivos), la Asociación de Desarrollo Indígena encargará la inspección respectiva a un Inspector o Guarda Recursos, o bien a la persona que ella designe, el cual mediante informe escrito informará a la Asociación. Si el aprovechamiento de la madera se considera conveniente, la Asociación de Desarrollo Indígena enviará la solicitud y la documentación pertinente a la Oficina del Área de Conservación encargada del trámite definitivo de la solicitud, la cual podrá requerir una nueva inspección al sitio y aprobará o denegará de acuerdo a la Ley Forestal, criterios de oportunidad y conveniencia, la solicitud planteada.

Artículo 5°-Limitaciones. No se podrán dar autorizaciones de eliminación, corta o aprovechamiento forestal en aquellas áreas de interés común, tales como sitios de Patrimonio Cultural, áreas de recarga acuífera, nacientes de agua para consumo comunitario, áreas de protección de suelos y/o de especies de flora y fauna en peligro de extinción, áreas de aprovisionamiento de plantas medicinales y otros productos no tradicionales del bosque y áreas destinadas al ecoturismo.

Artículo 6°-La Asociación de Desarrollo Indígena deberá respetar las vedas forestales oficialmente declaradas.

Artículo 7- Medios para garantizar la sostenibilidad del recurso forestal. Con el fin de garantizar la sostenibilidad del recurso forestal, los árboles a ser eliminados, cortados y/o aprovechados, deberán reunir las condiciones técnicas requeridas para su aprovechamiento y el beneficiario deberá demostrar la reposición de los árboles utilizados mediante la siembra o de al menos dos (2) árboles de la misma especie, o de otras especies maderables nativas, preferiblemente productoras de flores y semillas de importancia para la alimentación de la vida silvestre del área.

Artículo 8°-Incentivos. En las áreas ubicadas dentro de los territorios indígenas en la medida de sus posibilidades se otorgarán los incentivos establecidos en la Ley Forestal, previa solicitud de la Asociación de Desarrollo Indígena, cumpliendo para ello con los requisitos legales y técnicos establecidos.

Artículo 9°-El presente reglamento es de orden público y deroga el Decreto Ejecutivo No 26511-MINAE del 18 de diciembre de 1997.” Dado que la normativa cuestionada además está relacionada directamente con la protección al ambiente, como lo han enfatizado también los informantes, resulta imprescindible referirnos, no solo al derecho convencional de consulta al pueblo indígena invocado por el accionante, sino también a la tutela del ambiente reconocido también, no solo a nivel internacional en forma convencional, sino también constitucionalmente y como parte esencial de los pueblos indígenas.

V.Sobre el Derecho Fundamental a un Ambiente Sano y Ecológicamente Equilibrado.- Como ya ha sido precisado anteriormente por este Tribunal, de previo a la reforma del numeral 50 de la Constitución Política, esta Sala en su jurisprudencia ya había reconocido la protección y preservación del ambiente como un derecho fundamental. En sentencia número 1993-2233, lo hizo a partir de lo dispuesto en la Constitución Política por los artículos 21 –derecho a la salud-, 69 –tutela de la explotación racional de la tierra y 89 sobre la protección de las bellezas naturales, reconociendo cánones en el orden constitucional que imponían la obligación de proteger, preservar y procurar una explotación racional de dichos recursos naturales. Asimismo, en sentencia No. 1993-3705, la Sala precisó con mayores alcances, no solo la tutela constitucional que deriva de tal derecho, sino también la internacional que nos conmina a proteger el ambiente, extrapolando sus efectos, más allá incluso de nuestras fronteras y el reconocimiento de la legitimación para que cualquier persona pueda procurar la tutela de dicho derecho:

“ a)- La preocupación por los recursos naturales y por un desarrollo armónico a largo plazo ha sido un elemento reiterado en la evolución histórica de nuestro país desde el siglo pasado. Tradicionalmente se ha sostenido que Costa Rica es un Estado de Derecho y es quizás por esta razón que exista la tendencia a pretender resolver todos los problemas con la promulgación de leyes y normas de otro rango. Sin embargo, dentro de nuestro entorno cultural, las leyes por sí solas han resultado evidentemente insuficientes para garantizar la conservación de los recursos naturales y asegurar un desarrollo sostenible futuro, por ello es indispensable que la norma jurídica tenga no solo un respaldo técnico, sino que, de hecho, se asuman responsabilidades individuales y colectivas respecto el cumplimiento de dicha normativa en los diferentes niveles e instancias que corresponda.

Hasta la década de 1970, la preocupación por el medio ambiente se mantuvo en un nivel bajo, con variantes en ciertos sectores, situación que se reflejó en nuestra legislación; no obstante, a partir de ese año, con el despertar de la conciencia ambiental global, Costa Rica empezó a inquietarse. Nuestro país ha dependido y seguirá dependiendo, al igual que cualquier otra nación, de sus recursos naturales y su medio ambiente para llenar las necesidades básicas de sus habitantes y mantener operando el aparato productivo que sustenta la economía nacional, cuya principal fuente la constituye la agricultura y, en los últimos años, el turismo, especialmente en su dimensión de ecoturismo. El suelo, el agua, el aire, los recursos marinos y costeros, los bosques, la diversidad biológica, los recursos minerales y el paisaje conforman el marco ambiental sin el cual las demandas básicas -como espacio vital, alimentación, energía, vivienda, sanidad y recreación- serían imposibles.

De igual modo, nuestra economía también está íntimamente ligada al estado del ambiente y de los recursos naturales; así, por ejemplo, tanto la generación de divisas por explotación agrícola y turística, como el éxito de importantes inversiones en infraestructura dependen, en última instancia, de la conservación de aquéllos. Las metas del desarrollo sostenible tienen que ver con la supervivencia y el bienestar del ser humano y con el mantenimiento de los procesos ecológicos esenciales, es decir, de la calidad ambiental y de la sobrevivencia de las otras especies. Hablar de desarrollo sostenible en términos de satisfacción de las necesidades humanas presentes y futuras y del mejoramiento de la calidad de vida es hablar de la demanda de los recursos naturales a nivel individual y de los medios directos o de apoyo necesarios para que la economía funcione generando empleo y creando los bienes de capital, que a su vez hagan posible la transformación de los recursos en productos de consumo, de producción y de exportación.

En todo proceso de producción es necesario transformar y procesar recursos y, a su vez, transportarlos hasta los centros de consumo, todo lo cual significa un costo energético y ambiental. Asimismo, el proceso productivo no sólo requiere de recursos naturales para mantenerse, sino que genera desechos y contaminación de muy variada índole como, por ejemplo, los desechos sólidos o emanaciones que contaminen el aire o el agua. Es evidente que el hombre con su poderío tecnológico ha logrado controlar y alterar notablemente su entorno y ha sometido el resto de las especies a su dominio. Empero, desde la revolución industrial -y en una forma significativamente más acelerada a partir de la segunda guerra mundial-, el crecimiento exponencial de la población y las tendencias también exponenciales de la economía han incrementado el nivel de intervención del hombre en el planeta destruyendo hábitats, alterando y contaminando los ciclos vitales del medio ambiente y exterminando especies vivientes.

El acelerado deterioro del medio en las últimas décadas, los costos enormes de las medidas correctivas, no siempre efectivas, y los plazos necesarios, por ejemplo, para la recuperación de una cuenca o de un bosque natural talado, o de un manto de agua subterráneo contaminado, son signos inequívocos del abuso de los recursos naturales y del impacto negativo de la especie humana sobre un mundo limitado.

No puede dejar de hacerse referencia a la reunión convocada en julio de 1992 en Brasil, denominada Cumbre de la Tierra, en la cual se proclamó y reconoció la naturaleza integral e independiente del planeta. Dicha declaración significa la aceptación de ciertos principios que informan la transición de los actuales estilos de desarrollo a la sustentabilidad. Los Estados signatarios, entre los que figura Costa Rica, se comprometieron, dentro de la preservación del desarrollo sostenible, a la protección sobre todo del ser humano. Se partió del principio de que toda persona tiene derecho a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza; se incluyó el derecho de las generaciones presentes y futuras a que el desarrollo se realice de modo tal que satisfaga sus necesidades ambientales y de progreso; se mantuvo la potestad soberana de los Estados de explotar sus recursos, recalcando su responsabilidad de asegurar que las actividades que realicen dentro de su jurisdicción y control no causen daños ambientales a otros Estados o areás más allá de los límites de su jurisdicción nacional.

Establecieron el deber de los Estados de cooperar en la conservación, protección y restauración del ambiente y sus responsabilidades comunes en ese sentido; de ese modo la cooperación internacional en la promoción y apoyo del crecimiento económico y el desarrollo sostenible permitirá abordar mejor los problemas de la degradación ambiental. Asimismo, se impuso un deber especial a los países desarrollados fundado en su responsabilidad en la búsqueda del desarrollo sostenible, dada la evidente presión que ejercen en el ambiente global las tecnologías que desarrollan y los recursos financieros que poseen.

Nuestro país ha suscrito gran cantidad de convenciones en las que se busca la protección de los recursos naturales y que deben utilizarse para integrar la legislación interna y dilucidar, incluso jurisdiccionalmente, los problemas relacionados con la protección ambiental, ya que los instrumentos internacionales, aún los no ratificados, permiten soluciones regionales o mundiales a tales problemas.

b)- La vida humana sólo es posible en solidaridad con la naturaleza que nos sustenta y nos sostiene, no sólo para alimento físico, sino también como bienestar psíquico: constituye el derecho que todos los ciudadanos tenemos a vivir en un ambiente libre de contaminación, que es la base de una sociedad justa y productiva. Es así como el artículo 21 de la Constitución Política señala:

"La vida humana es inviolable." Es de este principio constitucional de donde innegablemente se desprende el derecho a la salud, al bienestar físico, mental y social, derecho humano que se encuentra indisolublemente ligado al derecho de la salud y a la obligación del Estado de proteger de la vida humana.

Asimismo, desde el punto de vista psíquico e intelectual, el estado de ánimo depende también de la naturaleza, por lo que también al convertirse el paisaje en un espacio útil de descanso y tiempo libre es obligación su preservación y conservación. Aspecto este último que está protegido en el artículo 89 constitucional, el cual literalmente dice:

"Entre los fines culturales de la República están: proteger las bellezas naturales, conservar y desarrollar el patrimonio histórico y artístico de la Nación, y apoyar la iniciativa privada para el progreso científico y artístico." Proteger la naturaleza desde el punto de vista estético no es comercializarla ni transformarla en mercancía, es educar al ciudadano para que aprenda a apreciar el paisaje estético por su valor intrínseco.

c)- LEGITIMACION: Tratándose de la protección jurídica del ambiente, la legitimación de los particulares para actuar judicialmente y lograr la aplicación de las normas que tienen esa finalidad o bien, solicitar la tutela jurisdiccional para amparar sus derechos violados, es de gran importancia. Pero debe analizarse desde varios puntos de vista, es decir, en relación con la naturaleza del proceso, las pretensiones y las partes intervinientes y, también tomando en cuenta que el quebranto de las normas ambientales puede provocarlo con su actuación u omisión tanto un sujeto de derecho privado como de derecho público. Este último, simplemente omitiendo ejercer el control debido sobre la actuación de los sujetos privados, cuando infringen las normas ambientales, ignorando su competencia funcional, que le exige ejercer ese control; o bien, infringiendo directamente con su actuación disposiciones jurídicas destinadas a proteger y conservar el ambiente.

Esta Sala en Sentencia Número 2233-93 al señalar que la preservación y protección del ambiente es un derecho fundamental, da cabida a la legitimación para acudir a la vía de amparo. En el derecho ambiental, el presupuesto procesal de la legitimación tiende a extenderse y ampliarse en una dimensión tal, que lleva necesariamente al abandono del concepto tradicional, debiendo entender que en términos generales, toda persona puede ser parte y que su derecho no emana de títulos de propiedad, derechos o acciones concretas que pudiera ejercer según las reglas por del derecho convencional, sino que su actuación procesal responde a lo que los modernos tratadistas denominan el interés difuso, mediante el cual la legitimación original del interesado legítimo o aún del simple interesado, se difunde entre todos los miembros de una determinada categoría de personas que resultan así igualmente afectadas por los actos ilegales que los vulneran.

Tratándose de la protección del ambiente, el interés típicamente difuso que legitima al sujeto para accionar, se transforma, en virtud de su incorporación al elenco de los derechos de la persona humana, convirtiéndose en un verdadero "derecho reaccional", que, como su nombre lo indica, lo que hace es apoderar a su titular para "reaccionar" frente a la violación originada en actos u omisiones ilegítimos. Es por ello que la vulneración de ese derecho fundamental, constituye una ilegalidad constitucional, es decir, una causal específica de amparo contra los actos concretos o normas autoaplicativas o, en su caso, en la acción de inconstitucionalidad contra todas las normas o contra los actos no suceptibles de amparo, e incluso, contra las omisiones, categoría ésta que en el caso del derecho al ambiente se vuelve especialmente importante, porque al tratarse de conservar el medio que la naturaleza nos ha dado, la violación más frecuente se produce por la inercia de las autoridades públicas en realizar los actos necesarios para protegerlos.

La Jurisdicción Constitucional, como medio jurídicamente idóneo y necesario para garantizar la supremacía del derecho de la Constitución es, además de supremo, de orden público esencial, y ello implica, en general, que una legitimación mucho más flexible y menos formalista, es necesaria para asociar a los ciudadanos al interés del propio Estado de Derecho de fiscalizar y, en su caso, reestablecer su propia juridicidad… Se trata, entonces, de intereses individuales, pero, a la vez, diluídos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende, reciben un beneficio o un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos de personas que se encuentran en determinadas situaciones y, a la vez, de cada una de ellas. Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter.

Y precisamente ello es lo que sucede en el presente caso, en el cual el recurrente, evidentemente, tiene un interés individual en el tanto está siendo afectado por la contaminación de que es objeto su comunidad, pero también existe un interés colectivo, ya que la lesión también se produce a la colectividad como un todo. De manera que, entratándose del Derecho al Ambiente, la legitimación corresponde al ser humano como tal, pues la lesión a ese derecho fundamental la sufre tanto la comunidad como el individuo en particular.

Al lado del conjunto de principios que la Constitución dedica a las relaciones económicas, debe situarse una serie de disposiciones de no menos trascendencia encaminadas a asegurar una protección básica a la vida humana considerada como valor en sí, al margen que se haga de los recursos humanos en atención a fines políticos o económicos. Se da así entrada a una nueva dimensión de las garantías constitucionales, cuyo núcleo esencial se halla en la protección de la libertad personal y de los demás derechos fundamentales vinculados de diversas maneras a esa libertad y que se manifiesta, ante todo, en un conjunto de reglas generales tendientes a crear una situación ambiental que facilite, lo más posible, el ejercicio de las libertades y el goce de los derechos fundamentales. Por todo lo expuesto, tratándose de la Jurisdicción Constitucional, la Sala estima que no sólo la legitimación en sí, sino también las condiciones necesarias para ésta en el proceso -ya sea como actor o como demandado- o, en su caso, para gozar o sufrir las consecuencias de la sentencia -como vencedor o vencido-, son y deben ser no sólo lo más amplias que sea posible y prudente reconocer, sino también que en esa amplitud la capacidad misma para ser parte y aún para gestionar judicialmente, como condiciones previas a esa legitimación, debe ser tal que incluso, como en este caso, un menor de edad, estudiante de primaria pueda gozar de ella, pero también cualquier otra persona con sólo que tenga la de poder articular con claridad su pretensión y su interés.”(el resaltado es nuestro) Posteriormente, es la propia Constitución Política, la cual por reforma parcial introducida mediante Ley número 7412, de 3 de junio de 1994, declara expresamente en el ordinal 50, la obligación del Estado de proteger el ambiente y otorgar a los ciudadanos plena acción para defenderlo, de la siguiente manera:

“Artículo 50.- El Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza.

Toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Por ello está legitimada para denunciar los actos que infrinjan ese derecho y para reclamar la reparación del daño causado.

El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho. La ley determinará las responsabilidades y las sanciones correspondientes.” En consecuencia, se impone la tutela y mejora del ambiente y con ello la calidad de vida de todas las personas, lo que conlleva la necesaria intervención de los Poderes Públicos sobre los factores que pueden alterar su equilibrio y obstaculizar que la persona se desarrolle y desenvuelva en un ambiente sano. Con mayor amplitud, en sentencia No. 2005-1173, la Sala indicó:

“La incidencia que tiene el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado dentro de la actividad del Estado, encuentra su primera razón de ser, en que por definición, los derechos no se limitan a la esfera privada de los individuos, sino que tienen asimismo trascendencia en la propia estructura del Estado, en su papel de garante de los mismos y, en segundo término, porque la actividad del Estado se dirige hacia la satisfacción de los intereses de la colectividad. En la jurisprudencia constitucional el concepto de "ambiente", no ha sido limitado a los elementos primarios de la naturaleza, sea el suelo, el aire, el agua, los recursos marinos y costeros, los minerales, los bosques, la diversidad biológica en la flora y fauna, y el paisaje; a partir de los cuales se conforma el marco ambiental sin el cual las demandas básicas -como la alimentación, energía, vivienda, sanidad y recreación- serían imposibles. Es importante resaltar que este término se ha entendido de una manera más integral, estableciéndose un concepto "macro-ambiental", al comprender también aspectos referentes a la economía, a la generación de divisas a través del turismo, la explotación agrícola y otros:

"Por lo anterior, el Derecho Ambiental no debe asociarse sólo con la naturaleza, pues ésta es únicamente parte del ambiente. La política de protección a la naturaleza se vierte también sobre otros aspectos como la protección de la caza, de los bosques, de los parques naturales y de los recursos naturales. Se trata, entonces, de un concepto macro-ambiental, para no dejar conceptos importantes por fuera y así lograr unificar el conjunto jurídico que denominamos Derecho Ambiental" (sentencia número 5893-95, de las nueve horas cuarenta y ocho minutos del veintisiete de octubre de mil novecientos noventa y cinco; y en igual sentido, las número 3705-93, supra citada, y número 2988-99, de las once horas cincuenta y siete minutos del veintitrés de abril de mil novecientos noventa y nueve).

a-Tutela del derecho ambiental, un deber Estatal. A partir de la reforma del artículo 50 constitucional, en la cual se consagró expresamente el derecho ambiental como un derecho fundamental, se estableció también -en forma terminante- la obligación del Estado de garantizar, defender y tutelar este derecho, con lo cual, el Estado se constituye en el garante en la protección y tutela del medio ambiente y los recursos naturales…Es así como el mandato constitucional establece el deber para el Estado de garantizar, defender y preservar ese derecho.

"Prima facie garantizar es asegurar y proteger el derecho contra algún riesgo o necesidad, defender es vedar, prohibir e impedir toda actividad que atente contra el derecho, y preservar es una acción dirigida a poner a cubierto anticipadamente el derecho de posibles peligros a efectos de hacerlo perdurar para futuras generaciones. El Estado debe asumir un doble comportamiento de hacer y de no hacer; por un lado debe abstenerse de atentar él mismo contra el derecho a contar con un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, y por otro lado, debe asumir la tarea de dictar las medidas que permitan cumplir con los requerimientos constitucionales" (sentencia número 9193-2000, de las dieciséis horas veintiocho minutos del diecisiete de octubre del dos mil).

En este orden de ideas, debe considerarse que la normativa establece al Ministerio del Ambiente y Energía como el órgano rector del sector de los recursos naturales, energía y minas, según lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley Orgánica de este ministerio, número 7152, de cuatro de junio de mil novecientos noventa:

"Serán funciones del Ministerio del Ministerio del Ambiente y Energía, las siguientes:

• a)Formular, planificar y ejecutar las políticas de recursos naturales, energéticas, mineras y de protección ambiental del Gobierno de la República, así como la dirección, el control, la fiscalización, promoción y el desarrollo en los campos mencionados. Asimismo, realizar y supervisar las investigaciones, las exploraciones técnicas y los estudios económicos de los recursos del sector.
• b)Fomentar el desarrollo de los recursos naturales, energéticos y mineros.
• c)Promover y administrar la legislación sobre conservación y uso racional de los recursos naturales, a efecto de obtener un desarrollo sostenido de ellos, y velar por su cumplimiento.

ch) Dictar, mediante decreto ejecutivo, normas y regulaciones, con carácter obligatorio, relativas al uso racional y a la protección de los recursos naturales, la energía y las minas.

• d)Promover la investigación científica y tecnológica relacionada con las materias de su competencia, en coordinación con el Ministerio de Ciencia y Tecnología.
• e)Promover y administrar la legislación sobre exploración, explotación, distribución, protección, manejo y procesamiento de los recursos naturales relacionados con el área de su competencia, y velar por su cumplimiento.
• f)Tramitar y otorgar los permisos y concesiones referentes a la materia de su competencia.
• g)Propiciar, conforme con la legislación vigente, la suscripción de tratados, convenios y acuerdos internacionales, así como representar al Gobierno de la República en los actos de su competencia, de carácter nacional e internacional. Todo lo anterior en coordinación con el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto.
• h)Fomentar y desarrollar programas de formación ambiental en todos los niveles educativos y hacia el público en general.
• i)Realizar inventarios de los recursos naturales con que cuenta el país.
• j)Asesorar a instituciones públicas y privadas en relación con la planificación ambiental y el desarrollo de áreas naturales.
• k)Las demás que le asigne el ordenamiento jurídico." Esta función de rectoría en la materia ambiental, a criterio de este Tribunal, comprende no solo el establecimiento de regulaciones adecuadas para el aprovechamiento del recurso forestal y los recursos naturales, según lo dispone también el artículo 56 de la Ley Orgánica del Ambiente, sino que le confiere la importante función de ejercer la rectoría en la materia ambiental, consistente en mantener un papel preponderante en esta materia, para lo cual, "[...] dictará las medidas generales y particulares, relacionadas con la investigación, la exploración, la explotación y el desarrollo de esos recursos, con base en lo dispuesto en el Plan Nacional de Desarrollo"; En este sentido, el control y fiscalización de la materia y actividad ambiental se constituye en una función esencial del Estado según lo dispuesto en el artículo 50 de la Constitución, en tanto dispone en lo que interesa en el párrafo tercero: "El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho"; lo cual resulta concordante con el principio constitucional establecido en el párrafo segundo del artículo 9 de la Constitución Política, que expresamente prohíbe a los Poderes del Estado la delegación del ejercicio de funciones que le son propias, máxime cuando se constituyen en esenciales.

De esta manera, tratándose de la protección ambiental, las funciones de rectoría, control y fiscalización de la materia ambiental, corresponden al Estado, a cargo de las diversas dependencias administrativas.

b- Uso racional de los recursos. Un equilibrio entre el desarrollo del país y el derecho al ambiente. A partir del artículo 69 constitucional, en cuanto dispone el "uso racional de los recursos naturales", es que la Sala en su jurisprudencia, ha establecido los parámetros constitucionales para el uso adecuado de los mismos; y en virtud de los cuales queda claro que la protección al ambiente debe encaminarse a la utilización adecuada e inteligente de sus elementos y en sus relaciones naturales, socioculturales, tecnológicos y de orden político (desarrollo sostenible), para con ello salvaguardar el patrimonio al que tienen derecho las generaciones presentes y futuras. Por ello, el objetivo primordial del uso y protección del ambiente es que a través de la producción y uso de la tecnología, se obtengan no solo ganancias económicas (libertad de empresa) sino un desarrollo y evolución favorable del ambiente y los recursos naturales con el ser humano, esto es, sin que se cause daño o perjuicio:

"Esta Sala también ha reconocido, que tanto el derecho a la salud como a un ambiente libre de contaminación, sin el cual el primero no podría hacerse efectivo, son derechos fundamentales, de modo que, es obligación del Estado proveer a su protección, ya sea a través de políticas generales para procurar ese fin o bien, a través de actos concretos por parte de la Administración. El desarrollo sostenible es una de esas políticas generales que el Estado dicta para ampliar las posibilidades de que todos puedan colmar sus aspiraciones a una vida mejor, incrementando la capacidad de producción o bien, ampliando las posibilidades de llegar a un progreso equitativo entre un crecimiento demográfico o entre éste y los sistemas naturales. Es el desarrollo sostenible, el proceso de transformación en la utilización de los recursos, orientación de las inversiones, canalización del desarrollo tecnológico, cambios institucionales y todo aquello que coadyuve para atender las necesidades humanas del presente y del futuro" (sentencia número 1763-94, de las dieciséis horas cuarenta y cinco minutos del trece de abril de mil novecientos noventa y cuatro).

La Sala ha indicado que el ambiente, debe ser entendido como un potencial de desarrollo para utilizarlo adecuadamente, debiendo actuarse de modo integrado en sus relaciones naturales, socioculturales, tecnológicas y de orden político, ya que, en caso contrario, se degrada su productividad para el presente y el futuro y podría ponerse en riesgo el patrimonio de las generaciones venideras. Los orígenes de los problemas ambientales son complejos y corresponden a una articulación de procesos naturales y sociales en el marco del estilo de desarrollo socioeconómico que adopte el país. Por ejemplo, se producen problemas ambientales cuando las modalidades de explotación de los recursos naturales dan lugar a una degradación de los ecosistemas superior a su capacidad de regeneración, lo que conduce a que amplios sectores de la población resulten perjudicados y se genere un alto costo ambiental y social que redunda en un deterioro de la calidad de vida; pues precisamente el objetivo primordial del uso y protección del ambiente es obtener un desarrollo y evolución favorable al ser humano.

La calidad ambiental es un parámetro fundamental de esa calidad de vida; otros parámetros no menos importantes son salud, alimentación, trabajo, vivienda, educación, etc., pero más importante que ello es entender que si bien el hombre tiene el derecho de hacer uso del ambiente para su propio desarrollo, también tiene el deber de protegerlo y preservarlo para el uso de las generaciones presentes y futuras, lo cual no es tan novedoso, porque no es más que la traducción a esta materia, del principio de la "lesión", ya consolidado en el derecho común, en virtud del cual el legítimo ejercicio de un derecho tiene dos límites esenciales: Por un lado, los iguales derechos de los demás y, por el otro, el ejercicio racional y el disfrute útil del derecho mismo. Nuestro país ha dependido y seguirá dependiendo, al igual que cualquier otra nación, de sus recursos naturales y su medio para llenar las necesidades básicas de sus habitantes y mantener operando el aparato productivo que sustenta la economía nacional, cuya principal fuente la constituye la agricultura y, en los últimos años, el turismo, especialmente en su dimensión de ecoturismo.

El suelo, el agua, el aire, los recursos marinos y costeros, los bosques, la diversidad biológica, los recursos minerales y el paisaje conforman el marco ambiental sin el cual las demandas básicas -como espacio vital, alimentación, energía, vivienda, sanidad y recreación- serían imposibles. De igual modo, nuestra economía también está íntimamente ligada al estado del ambiente y de los recursos naturales. Por otro lado, las metas del desarrollo sostenible tienen que ver con la supervivencia y el bienestar del ser humano y con el mantenimiento de los procesos ecológicos esenciales, es decir, de la calidad ambiental y de la sobrevivencia de las otras especies. Hablar de desarrollo sostenible en términos de satisfacción de las necesidades humanas presentes y futuras y del mejoramiento de la calidad de vida es hablar de la demanda de los recursos naturales a nivel individual y de los medios directos o de apoyo necesarios para que la economía funcione generando empleo y creando los bienes de capital, que a su vez hagan posible la transformación de los recursos en productos de consumo, de producción y de exportación.

La declaración que se hizo en la Cumbre de la Tierra en 1992, se proclamó y reconoció la naturaleza integral e independiente del planeta, ello significa la aceptación de ciertos principios que informan la transición de los actuales estilos de desarrollo a la sostenibilidad. Los Estados signatarios, entre los que figura Costa Rica, se comprometieron, dentro de la preservación del desarrollo sostenible, a la protección sobre todo del ser humano. Se partió del principio de que toda persona tiene derecho a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza; se incluyó el derecho de las generaciones presentes y futuras a que el desarrollo se realice de modo tal que satisfaga sus necesidades ambientales y de progreso; se mantuvo la potestad soberana de los Estados de explotar sus recursos, recalcando su responsabilidad de asegurar que las actividades que realicen dentro de su jurisdicción y control no causen daños ambientales a otros Estados o áreas más allá de los límites de su jurisdicción nacional.

Establecieron el deber de los Estados de cooperar en la conservación, protección y restauración del ambiente y sus responsabilidades comunes en ese sentido; de ese modo la cooperación internacional en la promoción y apoyo del crecimiento económico y el desarrollo sostenible permitirá abordar mejor los problemas de la degradación ambiental. Asimismo, se impuso un deber especial a los países desarrollados fundado en su responsabilidad en la búsqueda del desarrollo sostenible, dada la evidente presión que ejercen en el ambiente global las tecnologías que desarrollan y los recursos financieros que poseen.

c-El Principio precautorio en materia de derecho ambiental. Este principio está contenido en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, Declaración de Río, la cual dispone:

"Principio 15.- Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente". (En igual sentido ver artículo 11 de la Ley de Biodiversidad).

Como ya indicó la Sala, el término prevención deriva del latín "praeventio", que alude a la acción y efecto de prevenir, a aquellas preparaciones y disposiciones que se hacen anticipadamente para evitar un riesgo o ejecutar una cosa. La prevención pretende anticiparse a los efectos negativos, y asegurar la protección, conservación y adecuada gestión de los recursos. Consecuentemente, el principio rector de prevención se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas precautorias para evitar o contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible -o una duda al respecto-, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate. Lo anterior debido a que en materia ambiental la coacción a posteriori resulta ineficaz, por cuanto de haberse producido el daño, las consecuencias biológicas y socialmente nocivas pueden ser irreparables, la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados al ambiente…

…Por otro lado, las omisiones al deber de protección del ambiente y de cumplimiento de la normativa ambiental son de relevancia constitucional, por cuanto a consecuencia de la inercia de la Administración en esta materia, se puede producir un daño al ambiente y a los recursos naturales, a veces, de similares o mayores consecuencias, que de las derivadas de las actuaciones de la Administración”.

Se trata de una protección, que incluso como ya se indicó, atañe no solo a nuestro país, sino al resto del mundo por la incidencia que un grave impacto ambiental pueda producir al planeta, de ahí la multiplicidad de Convenios Internacionales que se han emitido en esta materia y de los cuales Costa Rica ha suscrito algunos de ellos, entre los cuales podemos citar: la Convención para la protección de la flora, la fauna y de las bellezas escénicas naturales de los países de América (1940), Convención Internacional de protección Fitosanitaria (1952), Protocolo de Kyoto sobre Cambio Climático (1997), Convención sobre la protección del Patrimonio Mundial Cultural y Natural (1972), Convenio de Estocolmo sobre contaminantes orgánicos persistentes (2000), Convención sobre Humedales de Importancia Internacional (Ramsar) (1974), Convenio de Rotterdam sobre el procedimiento de consentimiento previo fundamentado aplicable a ciertos plaguicidas y productos químicos peligrosos objeto de comercio internacional (2001), Tratado de prohibición parcial de ensayos nucleares (1963), Convenio Centroamericano para la Protección del Ambiente (1974), Protocolo de Cartagena sobre Bioseguridad (2001), Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora (CITES) (1974), Convención Interamericana para la Protección y Conservación de la Tortuga Marina (2001), Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (1982), Convenio para la protección y el desarrollo del medio marino del Gran Caribe (1983), Protocolo de Montreal relativo a las sustancias tóxicas que agotan la capa de ozono (1987), Convención de Viena para la protección de la capa de ozono (1987), Convenio sobre el control de movimientos transfronterizo de desechos peligrosos y su eliminación (1989), Convención de las Naciones Unidas sobre Diversidad Biológica (1992), Convención marco de las Naciones Unidas sobre el cambio climático (1992), Acuerdo regional sobre el movimiento transfronterizo de desechos peligrosos (1992), Convención para la conservación de la diversidad biológica y la protección de áreas silvestres prioritarias en América Central (1992), Convención regional para el manejo y conservación de ecosistemas forestales naturales y el desarrollo de plantaciones forestales (1993), Convención de las Naciones Unidas de lucha contra la desertificación en países con sequías severas (1994), y el Convenio Centroamericano regional sobre cambios climáticos (1993), entre otros; así como también le aplica lo dispuesto por la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y Desarrollo (1992) y la Declaración de Principios sobre Ordenación, Conservación y Desarrollo Sostenible en los Bosques (1992).

Existe un deber de responsabilidad para el aprovechamiento de los recursos naturales para el desarrollo y bienestar de la población de un país, de ahí también la obligación de cuidar el medio ambiente y hacer perdurar la naturaleza para las actuales y futuras generaciones.

Esto resulta tangible de lo dispuesto en la Declaración de Río de 1992, que indica: "De conformidad con la Carta de las Naciones Unidas y los principios del derecho internacional, los Estados tienen el derecho soberano de aprovechar sus propios recursos según sus propias políticas ambientales y de desarrollo, y la responsabilidad de velar por que las actividades realizadas dentro de su jurisdicción o bajo su control no causen daños al medio ambiente de otros Estados o de zonas que estén fuera de los límites de la jurisdicción nacional." Por su parte, el Convenio sobre la Diversidad Biológica, en el numeral 10, inciso c) prescribe:

“Cada Parte Contratante, en la medida de lo posible y según proceda:

…c: Protegerá y alentará la utilización consuetudinaria de los recursos biológicos, de conformidad con las prácticas culturales tradicionales que sean compatibles con las exigencias de la conservación o de la utilización sostenible...” En consonancia con ello, la misma Declaración de Río de 1992, sostiene en el principio 22:

“Las poblaciones indígenas y sus comunidades, así como otras comunidades locales, desempeñan un papel fundamental en la ordenación del medio ambiente y en el desarrollo debido a sus conocimientos y prácticas tradicionales. Los Estados deberían reconocer y apoyar debidamente su identidad, cultura e intereses y hacer posible su participación efectiva en el logro del desarrollo sostenible.” El mismo Convenio No. 169 de la OIT impone la protección de las tierras indígenas. Al efecto, el artículo 7 dispone lo siguiente:

“4. Los gobiernos deberán tomar medidas, en cooperación con los pueblos interesados, para proteger y preservar el medio ambiente de los territorios que habitan.” No obstante, debe hacerse partícipes a dichos pueblos de las medidas que en ese sentido se lleguen a adoptar, lo cual se afianza con lo dispuesto en el numeral 15 de dicho Convenio y lo señalado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el Caso del Pueblo Saramaka vs. Surinam, en sentencia del 28 de noviembre de 2007.

Al efecto, dicho numeral del Convenio dispone:

“1. Los derechos de los pueblos interesados a los recursos naturales existentes en sus tierras deberán protegerse especialmente. Estos derechos comprenden el derecho de esos pueblos a participar en la utilización, administración y conservación de dichos recursos.

2. En caso de que pertenezca al Estado la propiedad de los minerales o de los recursos del subsuelo, o tenga derechos sobre otros recursos existentes en las tierras, los gobiernos deberán establecer o mantener procedimientos con miras a consultar a los pueblos interesados, a fin de determinar si los intereses de esos pueblos serían perjudicados, y en qué medida, antes de emprender o autorizar cualquier programa de prospección o explotación de los recursos existentes en sus tierras. Los pueblos interesados deberán participar siempre que sea posible en los beneficios que reporten tales actividades, y percibir una indemnización equitativa por cualquier daño que puedan sufrir como resultado de esas actividades.” Y la sentencia en mención señala:

“90. Las decisiones de la Corte al respecto se han basado en la relación especial que los integrantes de los pueblos indígenas y tribales tienen con su territorio, y en la necesidad de proteger su derecho a ese territorio a fin de garantizar la supervivencia física y cultural de dichos pueblos. En este sentido, la Corte ha afirmado que: la estrecha relación que los indígenas mantienen con la tierra debe de ser reconocida y comprendida como la base fundamental de sus culturas, su vida espiritual, su integridad y su supervivencia económica. Para las comunidades indígenas la relación con la tierra no es meramente una cuestión de posesión y producción sino un elemento material y espiritual del que deben gozar plenamente […] para preservar su legado cultural y transmitirlo a las generaciones futuras.

91. En esencia, conforme al artículo 21 de la Convención, los Estados deben respetar la especial relación que los miembros de los pueblos indígenas y tribales tienen con su territorio a modo de garantizar su supervivencia social, cultural y económica. Dicha protección de la propiedad en los términos del artículo 21 de la Convención, leído en conjunto con los artículos 1.1 y 2 de dicho instrumento, le asigna a los Estados la obligación positiva de adoptar medidas especiales para garantizar a los integrantes de los pueblos indígenas y tribales el ejercicio pleno e igualitario del derecho a los territorios que han usado y ocupado tradicionalmente.” A continuación, se procede a tratar la participación que se debe brindar a los Pueblos Indígenas respecto de los asuntos que les atañen en sus territorios.

VI.Sobre la Consulta a los Pueblos Indígenas y el Convenio No. 169 de la Organización Internacional del Trabajo. El Convenio Nº 169 de la OIT, denominado “Convenio sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes”, incorporado al ordenamiento jurídico costarricense mediante Ley Nº 7316 del 3 de noviembre de 1992, estableció la especial protección de los indígenas, su cultura, sus conocimientos ancestrales y tradiciones, entre otros tantos elementos que componen sus raíces y orígenes. Dicho Convenio fue adoptado por la Organización Internacional del Trabajo (OIT), en su LXXVI Conferencia celebrada en Ginebra, Suiza, el 27 de junio de 1989, y también es conocido como Convenio 169, según la nomenclatura de dicha Organización. Este instrumento internacional busca dotar a los indígenas de medidas de protección, tanto a nivel individual como colectivo, para fomentar esa igualdad real que merecen y, a su vez, respetar las creencias y tradiciones de estos pueblos.

Este Tribunal desde la sentencia No. 1992-3003, emitida con ocasión de la consulta preceptiva de constitucionalidad formulada respecto del "Proyecto de ley de aprobación del "Convenio Sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes" mencionado, dejó claramente establecido, que dicho instrumento internacional, al ser jurídicamente exigible, contempla una serie de derechos, libertades y condiciones económicas, sociales y culturales tendentes, destinados no solo a fortalecer la dignidad y atributos esenciales a los indígenas como seres humanos, sino también, principalmente, a proveer medios específicos para que su condición de seres humanos se realice plenamente a la vista de la situación deprimida, a veces incluso explotada y maltratada, en que viven los aborígenes de muchas naciones. Se enfatizó, que estas comunidades, sobretodo donde constituyen una minoría, sufren la depresión y el abandono de sus propias tradiciones y culturas, por lo que, en el campo de los derechos humanos, se debía: a) Reconocer a los indígenas, además de la plenitud de sus derechos y libertades como seres humanos, otras condiciones jurídicamente garantizadas, mediante las cuales se lograran compensar la desigualdad y discriminación a que están sometidos, con el propósito de garantizar su real y efectiva igualdad en todos los aspectos de la vida social; b) Garantizar el respeto y la conservación de sus valores históricos y culturales, reconociendo su peculiaridad, sin otra limitación que la necesidad de preservar, al mismo tiempo, la dignidad y valores fundamentales de todo ser humano reconocidos hoy por el mundo civilizado -lo cual implica que el respeto a las tradiciones, lengua, religión y en general cultura de esos pueblos solo admite como excepciones las necesarias para erradicar prácticas universalmente consideradas inhumanas, como el canibalismo-; y c) Reconocerles, sin perjuicio de lo anterior, los derechos y medios necesarios para acceder, libre y dignamente a los beneficios espirituales y materiales de la civilización predominante, tales como el acceso a la educación y a la lengua oficial.

Asimismo, en el artículo 6, se contempló la obligación para el Estado de garantizar el derecho de los pueblos indígenas a organizarse y a participar activamente en la toma de decisiones que les atañen, y, en particular, la obligación de consultarles cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarlas directamente. Esta norma dispone:

“1. Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán:

• a)consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente; (...)

2. Las consultas llevadas a cabo en aplicación de este Convenio deberán efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas.” Por otra parte, el numeral 15.2 de la Convención Nº 169 de cita, otorga el derecho a los pueblos indígenas de ser escuchados cuando existan programas ya establecidos de utilización de los recursos naturales ubicados en sus territorios. Dicha norma internacional dispone lo siguiente:

“En caso de que pertenezca al Estado la propiedad de los minerales o de los recursos del subsuelo, o tenga derechos sobre otros recursos existentes en las tierras, los gobiernos deberán establecer o mantener procedimientos con miras a consultar a los pueblos interesados, a fin de determinar si los intereses de esos pueblos serían perjudicados y en qué medida, antes de emprender o autorizar cualquier programa de prospección o explotación de los recursos existentes en su tierras (…)” (lo destacado no es del original) Este deber para el Estado de consultar a las comunidades indígenas a partir de la aprobación en nuestro país de tal Convenio, se fundamenta en el reconocimiento de sus derechos, en particular del derecho de autodeterminación de los pueblos indígenas y a su derecho a participar en la toma de las decisiones que les atañen. Actualmente y en el marco del Derecho de la Constitución, precisó este Tribunal en la sentencia número 1996-2253, se instauró “la responsabilidad del Estado de dotar a los pueblos indígenas de instrumentos adecuados que les garanticen su derecho a participar en la toma de decisiones que les atañen, y a organizarse en instituciones electivas, organismos administrativos y de otra índole responsables de políticas y programas que les conciernan (artículos 6 y 33 del Convenio No. 169 de OIT).

Resulta entonces que el legislador debe diseñar mecanismos jurídicos que les permitan ejercer plenamente ese derecho. Las normas en esta materia han de orientarse en el sentido de permitir una amplia y organizada participación de los indígenas.”. Perfilando este tipo de audiencia, la Sala posteriormente, precisó en sentencia número 1997-3886, que la consulta a los pueblos interesados debe hacerse mediante los procedimientos apropiados y, en particular, por medio de sus instituciones representativas. Asimismo, en esa oportunidad, por tratarse de una actuación relativa al cuidado de las reservas, se consideró que se trataba de una medida que afectaba a las comunidades en su conjunto, porque incidía negativamente en el ámbito de protección de los pobladores, bienes, medio ambiente y territorio de las reservas indígenas y, por ello, estaba sujeta al régimen especial de protección, lo que implicaba el deber de consultar a las comunidades indígenas.

Indicó este Tribunal, que las consultas en ese sentido deben realizarse, en principio, a través de las Asociaciones de Desarrollo Integral correspondientes, ya que estas entidades son las encargadas de representar judicial y extrajudicialmente a las comunidades indígenas, de modo que, en el estado actual del ordenamiento, califican como "instituciones representativas" de los habitantes de las reservas. Lo anterior fue confirmado posteriormente en la sentencia No. 2002-2623, en la que se indicó:

“Esta Sala tiene claro que tal y como lo señala el accionante, el Reglamento establece que para el ejercicio de los derechos y obligaciones establecidos en la Ley Indígena (artículo 2) -básicamente derechos y deberes relacionados con la administración de la reserva – las comunidades indígenas adoptarán la organización de una Asociación de Desarrollo Comunal, a la que, sin embargo, no los obliga a pertenecer. En efecto, el hecho de formar parte de una comunidad indígena no obliga automáticamente a pertenecer a la Asociación de Desarrollo Comunal; los estatutos de estas asociaciones regulan las modalidades de afiliación y desafiliación, información que consta en el correspondiente Registro y puede ser consultado por la persona que desee ingresar o desafiliarse, lo que de manera alguna le impide, en el ejercicio de sus derechos fundamentales, integrarse a otra organización de su interés o ejercer, en general, los derechos reconocidos a todos los ciudadanos del país.

El Reglamento a la Ley de las Asociaciones de Desarrollo Comunal refuerza lo expuesto al señalar de manera expresa que “a nadie se puede obligar a formar parte de una asociación o a no formar parte de ella y por tanto, son absolutamente nulas las cláusulas del estatuto en que se establezcan limitaciones a la libertad de asociarse o retirarse de la organización...” (art. 22). Como con acierto lo señala la Procuraduría General de la República en su informe, la negativa del indígena de incorporarse en una asociación de este tipo, no le acarrea más consecuencias que la de disminuir su participación en la adopción de las decisiones indígenas relativas a la administración de la reserva indígena, sobre la cual se ejerce una propiedad con rasgos colectivos, característico de su cultura. El ejercicio de derechos – participación en el control de la propiedad colectiva de la reserva- y obligaciones – sometimiento al control sobre los fondos públicos que se les destinen- que el Reglamento condiciona a la integración de este tipo de organización, son aquellos que provienen de la Ley Indígena, que dispuso la transmisión gratuita de tierras que pertenecieron al ITCO –bienes demaniales- a la reservas indígenas y la Sala no encuentra que el destino comunal de la tierra establecido por la Ley Indígena – no por el Reglamento- y las limitaciones que allí se establecen a este tipo de propiedad comunitaria – prohibición de transmisión del dominio o arriendo -sea desproporcionado o irrazonable, en tanto resulta viable que el Estado –al adjudicar la titularidad de los bienes a nombre de las comunidades indígenas de manera gratuita- pueda imponer ciertas condiciones para que dichas comunidades ejerzan sus derechos sobre esas tierras; ello en la medida que se trata del ejercicio legítimo de una potestad del Estado en su condición de transmitente del dominio.

Diversa sería la situación si se planteara la existencia de propiedad privada sobre estos terrenos, en cuyo caso no podría condicionarse el ejercicio de los atributos del dominio, a la integración de una Asociación de Desarrollo Comunal.

IX.Por otra parte, de la simple lectura de las disposiciones de la Ley Indígena que se han transcrito, se extrae que es la Ley –no el reglamento- es la que establece la propiedad y organización comunitarias. El párrafo segundo del numeral 2° regula esa propiedad comunitaria al indicar: “...Declárase propiedad de las comunidades indígenas las reservas mencionadas en el artículo primero de esta ley..”. En cuanto a la organización el mismo cuerpo normativo establece que “...las reservas serán regidas por los indígenas en sus estructuras comunitarias tradicionales o de las Leyes de la República que los rijan, bajo la coordinación y asesoría del CONAI”(el destacado no es del original). Ahora bien, es la Ley Sobre el Desarrollo de la Comunidad ( N° 3859), la que regula las Asociaciones de Desarrollo de la Comunidad y el artículo 3° del Reglamento a la Ley Indígena que se impugna, no ha hecho más que concretar el tipo de organización que responde a las bases establecidas por el legislador en la Ley Indígena que le sirve de marco, lo que además, se ajusta al Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, en tanto materializa la obligación del Estado de velar porque las comunidades indígenas adopten una organización jurídica acorde a sus tradiciones, que les permita el ejercicio de los derechos y obligaciones que la ley les reconoce.

No debe perderse de vista que las Asociaciones de Desarrollo Comunal –más que ninguna otra figura jurídica- es la que más se asemeja a naturaleza comunitaria de la organización tradicional indígena; adicionalmente, este tipo de estructura jurídica le permite disfrutar a este sector de la población de especiales beneficios (artículo 19 de la Ley 3859) de los que no disfrutarían con otro tipo de estructuración jurídica –verbigracia recibir servicios, donaciones, subvenciones, y transferencias anuales de dinero, tanto del Estado como de sus instituciones-, lo que conlleva, desde luego, el control ordinario de esos recursos públicos.”

En tales términos, este Tribunal definió que no resultaba inconstitucional la representación que ostentan las Asociaciones de Desarrollo Indígenas, especialmente cuando se trata de la administración de las reservas indígenas. En consecuencia, en su carácter representativo de cada comunidad indígena deben ser consultadas, cuando las decisiones administrativas o legislativas que se adopten afecten a sus representados. Ahora bien, según ha establecido la propia Organización Internacional del Trabajo, al referirse a los lineamientos generales que deben observarse al realizar la consulta prevista en el Convenio No. 169; los Estados deben prever procedimientos apropiados y de buena fe, que garanticen una consulta real y oportuna, en que los interesados tengan la oportunidad de influir, efectivamente, en la decisión que haya de adoptarse, en un ambiente de diálogo y participación plena; de manera que con ello, se verifique el derecho de los pueblos indígenas a participar de manera informada, previa y libre en los referidos procesos de consulta (ver sentencia No. 2012-18147).

Esto con el objeto de que constituya una vía efectiva para el ejercicio de sus derechos. En el ejercicio práctico de este derecho, se han cuestionado si un asunto debe ser o no consultado a las reservas indígenas, basados en dos aspectos en particular; uno relacionado con el tipo de normativa y su incidencia directa con los pueblos indígenas y el otro, si la norma en cuestión los afecta o no. Sobre el particular, la Sala en sentencia No. 2008-13832, reiterada en la No. 2012-12147, indicó:

“En la discusión legislativa constan manifestaciones de algunos diputados en el sentido que la modificación no les afecta; no obstante estima la Sala que de conformidad con el Convenio le corresponde precisamente a los pueblos indígenas hacer esa calificación, y a la Asamblea Legislativa valorar si acepta o no las opiniones vertidas en la consulta formulada.

Cuando está clara la vinculación directa de un tema con los intereses de los pueblos indígenas, no cabe por parte de la Asamblea Legislativa hacer una valoración de fondo, previa, sobre si la afectación es o no positiva, sino que les corresponde a ellos (los pueblos indígenas) manifestarse al respecto, precisamente en ello radica el espíritu de la consulta obligatoria regulada en el Convenio citado. Cuando no está claro si hay o no una relación directa del proyecto consultado con los intereses de los pueblos indígenas, entonces puede entrarse a una valoración sobre la procedencia o no de la consulta del Convenio 169, que puede ser luego sometida a control constitucional, tanto previo (en consulta legislativa) como posterior (en acción de inconstitucionalidad).” Así las cosas, una vez definida la relación directa de la norma en cuestión con los grupos indígenas, la consulta se torna en imperativa, ya que el criterio de si les producirá o no afectación, no puede ser determinado a priori por terceros ajenos a las propias comunidades indígenas, quienes serán finalmente los que, en el marco de su cultura, concluyan si la normativa a emitir les producirá perjuicio o no. Este criterio fue confirmado por este Tribunal en la sentencia No. 2012-17058, al indicar:

“Una de las manifestaciones en que se puede ejemplificar ese derecho de participación de las comunidades indígenas en la toma de decisiones consiste en su derecho a pronunciarse cuando determinada investigación y utilización de los recursos naturales involucre directamente alguna afectación a sus intereses o conocimiento tradicional asociado. En estos casos, existe la obligación de consultarles las disposiciones administrativas o legislativas que de forma directa incidan sobre la estructura, organización y vida de la comunidad indígena, no así aquellas cuyos resultados afecten de forma eventual, aleatoria o meramente circunstancial. No es exacto, entonces, que la discrecionalidad de la consulta para el Estado sea aplicable a las comunidades indígenas cuando se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente, porque con claridad meridiana el Convenio Nº 169 impone este deber, en los términos del artículo 6 inciso a), como una obligación, no una potestad a discreción estatal.” El punto medular, entonces, consiste en establecer si las regulaciones contenidas en el Decreto Ejecutivo impugnado afectan directamente a los pueblos indígenas y, en consecuencia, si requerían ser consultados según la normativa del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo.

VII.Sobre la Normativa impugnada. En el sub lite, el Estado -por medio del Poder Ejecutivo- emitió el Decreto Ejecutivo Nº 27800-MINAE el 16 de marzo de 1999, denominado Reglamento para el Aprovechamiento del Recurso Forestal en las Reservas Indígenas, por medio del cual se regulan todos los aspectos relacionados con el aprovechamiento de dicho recurso en los territorios indígenas. Su emisión se fundamentó básicamente en seis aspectos:

1- La necesidad de orientar y garantizar la adecuada conservación de los recursos naturales, con la participación de la sociedad civil y con la finalidad de salvaguardar el principio constitucional plasmado en el artículo 50 de nuestra Carta Magna.

2- Reconocer que las Reservas Indígenas de nuestro país, dentro de su autonomía legal y administrativa, involucran importantes recursos culturales, naturales y biodiversidad, administrados por las respectivas Asociaciones de Desarrollo Indígenas, a las cuales el Estado Costarricense debe brindar todo el apoyo necesario para que dichos recursos sean fomentados y utilizados racionalmente.

3- Dar cumplimiento a lo dispuesto por la Ley Indígena en sus artículos 2, 6 y 7 sobre la administración y utilización de recursos naturales dentro de las Reservas Indígenas, reconociendo que las comunidades indígenas tienen plena capacidad jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones de toda clase, y que solamente dichos indígenas pueden construir casas, talar, árboles, explotar los recursos maderables o plantar cultivos para su provecho dentro de los límites de sus reservas. Asimismo, con el fin de mantener la vocación forestal de los terrenos comprendidos en esas Reservas, a efecto de no alterar el equilibrio hidrológico de las cuencas hidrográficas y de conservar la vida silvestre de esas regiones.

4- Reconocer que solo los indígenas están facultados para disponer y utilizar los terrenos que están comprendidos en las Reservas, bajo un marco de respeto a su cultura y costumbres, de conformidad con el Convenio No 169 de la Organización Internacional del Trabajo, 5- Evidenciar que las comunidades indígenas, por medio de sus Asociaciones de Desarrollo Integral, han venido trabajando para establecer los mecanismos de coordinación adecuados con las Instituciones encargadas de resguardar el recurso natural, a fin de garantizar un adecuado aprovechamiento y manejo sostenible del mismo.

6- Resguardar y hacer efectivo los objetivos de la Ley Forestal No 7575, velando por la generación de empleo y el incremento del nivel de vida de las poblaciones rurales, mediante su efectiva incorporación a las actividades silviculturales.

Este reglamento vino a derogar lo dispuesto anteriormente por el Decreto Ejecutivo No 26511-MINAE del 18 de diciembre de 1997. En sus disposiciones más relevantes, establece competencias y delimitaciones respecto del uso y administración de los recursos forestales ubicados en reservas indígenas, en el siguiente sentido:

“Artículo 1°-Fines. El presente Reglamento tiene como finalidad otorgar a los pueblos indígenas, ubicados en Reservas Indígenas la competencia sobre el control del aprovechamiento del recurso forestal, canalizando el trámite de los permisos para la eliminación y/o aprovechamiento de árboles, en terrenos sin cobertura boscosa, con fines domésticos para beneficio de sus habitantes; labor que estará a cargo de las Asociaciones de Desarrollo Indígenas, como una medida para salvaguardar algunos de sus más arraigados principios y costumbres.

El Ministerio del Ambiente y Energía, prestará la colaboración y participación en actividades de capacitación, entrenamiento, asistencia técnica y otras que se requieran para la implementación de este Reglamento.

Artículo 2°-De los beneficiarios. El presente Reglamento se aplicará exclusivamente a los territorios indígenas del país.

Artículo 3°-De los Guarda Recursos. El Ministerio del Ambiente y Energía por medio del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, ejecutarán un Plan de Capacitación a los miembros de la comunidad indígena, en coordinación con la Asociación de Desarrollo Indígena Local, a fin de brindarles la capacitación necesaria a aquellas personas que la Asociación indique como idóneas para desempeñar el cargo de Inspectores o Guarda Recursos.

Artículo 4°-Competencias. Para la eliminación y/o aprovechamiento de hasta 3 árboles por hectárea por año hasta un máximo total de 10 árboles por inmueble, caídos o en pie, en terrenos sin cobertura boscosa (repastos, charrales y cultivos), la Asociación de Desarrollo Indígena encargará la inspección respectiva a un Inspector o Guarda Recursos, o bien a la persona que ella designe, el cual mediante informe escrito informará a la Asociación. Si el aprovechamiento de la madera se considera conveniente, la Asociación de Desarrollo Indígena enviará la solicitud y la documentación pertinente a la Oficina del Área de Conservación encargada del trámite definitivo de la solicitud, la cual podrá requerir una nueva inspección al sitio y aprobará o denegará de acuerdo a la Ley Forestal, criterios de oportunidad y conveniencia, la solicitud planteada.

Artículo 5°-Limitaciones. No se podrán dar autorizaciones de eliminación, corta o aprovechamiento forestal en aquellas áreas de interés común, tales como sitios de Patrimonio Cultural, áreas de recarga acuífera, nacientes de agua para consumo comunitario, áreas de protección de suelos y/o de especies de flora y fauna en peligro de extinción, áreas de aprovisionamiento de plantas medicinales y otros productos no tradicionales del bosque y áreas destinadas al ecoturismo.

Artículo 6°-La Asociación de Desarrollo Indígena deberá respetar las vedas forestales oficialmente declaradas.

Artículo 7- Medios para garantizar la sostenibilidad del recurso forestal. Con el fin de garantizar la sostenibilidad del recurso forestal, los árboles a ser eliminados, cortados y/o aprovechados, deberán reunir las condiciones técnicas requeridas para su aprovechamiento y el beneficiario deberá demostrar la reposición de los árboles utilizados mediante la siembra o de al menos dos (2) árboles de la misma especie, o de otras especies maderables nativas, preferiblemente productoras de flores y semillas de importancia para la alimentación de la vida silvestre del área.

Artículo 8°-Incentivos. En las áreas ubicadas dentro de los territorios indígenas en la medida de sus posibilidades se otorgarán los incentivos establecidos en la Ley Forestal, previa solicitud de la Asociación de Desarrollo Indígena, cumpliendo para ello con los requisitos legales y técnicos establecidos.” De lo expuesto en los numerales 1, 2, 3 y 8, se desprende que la normativa en cuestión, lejos de intervenir en la autonomía de los Pueblos Indígenas, la reconoce y por ello les otorga la competencia sobre el control del aprovechamiento del recurso forestal dentro de sus reservas, canalizando el trámite de los permisos para la eliminación y/o aprovechamiento de árboles, en terrenos sin cobertura boscosa, con fines domésticos para beneficio de sus habitantes; en las Asociaciones de Desarrollo Indígenas, definido así previamente por la Ley Indígena, como una medida para salvaguardar algunos de sus más arraigados principios y costumbres. Les ofrece incentivos y colaboración del Estado para llevar a cabo dicha administración. Sin embargo, los numerales 4, 5, 6 y 7 del Reglamento en cuestión, sí involucran imposiciones del Estado en la administración de estos recursos para las comunidades indígenas, aun cuando se encuentran en sus reservas, al establecerle limitaciones en la corta, aprovechamiento, vedas y conminándoles a adoptar medidas para la reposición de tales recursos.

Veamos, el artículo 4 del decreto impugnado dispone que corresponde a la Asociación de Desarrollo Indígena realizar la inspección y designar al Guarda recursos, el verificar que se produzca la eliminación y/o aprovechamiento de hasta 3 árboles por hectárea por año hasta un máximo total de 10 árboles por inmueble, caídos o en pie, en terrenos sin cobertura boscosa (repastos, charrales y cultivos). De requerir el aprovechamiento de un mayor número de árboles, así debe solicitarlo de previo la Asociación a la Oficina del Área de Conservación. El artículo 5, indica expresamente que no se podrán dar autorizaciones de eliminación, corta o aprovechamiento forestal en aquellas áreas de interés común, tales como sitios de Patrimonio Cultural, áreas de recarga acuífera, nacientes de agua para consumo comunitario, áreas de protección de suelos y/o de especies de flora y fauna en peligro de extinción, áreas de aprovisionamiento de plantas medicinales y otros productos no tradicionales del bosque y áreas destinadas al ecoturismo.

El artículo 6, prescribe que las Asociaciones de Desarrollo Indígena deben respetar las vedas forestales oficialmente declaradas, y el numeral 7, impone que con el fin de garantizar la sostenibilidad del recurso forestal, los árboles a ser eliminados, cortados y/o aprovechados, deben reunir las condiciones técnicas requeridas para su aprovechamiento y el beneficiario deberá demostrar la reposición de los árboles utilizados mediante la siembra o de al menos 2 árboles de la misma especie, o de otras especies maderables nativas, preferiblemente productoras de flores y semillas de importancia para la alimentación de la vida silvestre del área. En efecto, tales disposiciones pretenden garantizar, conservar y propiciar el uso racional del recurso forestal que no pertenece únicamente a dichas comunidades, sino que forma parte de un ecosistema, cuya tutela es de un interés colectivo por tratarse del ambiente, y su eventual afectación también trasciende sus límites. Así lo ha precisado este Tribunal en su jurisprudencia:

“(…) El artículo 50 citado, también perfila el Estado Social de Derecho, por lo que podemos concluir que la Constitución Política enfatiza que la protección del ambiente es un mecanismo adecuado para tutelar y mejorar la calidad de vida de todos, lo que hace necesaria la intervención de los Poderes Públicos sobre los factores que pueden alterar su equilibrio y obstaculizar que la persona se desarrolle y desenvuelva en un ambiente sano. La incidencia que tiene el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado dentro de la actividad del Estado, encuentra su primera razón de ser, en que por definición, los derechos no se limitan a la esfera privada de los individuos, sino que tienen asimismo trascendencia en la propia estructura del Estado, en su papel de garante de los mismos y, en segundo término, porque la actividad del Estado se dirige hacia la satisfacción de los intereses de la colectividad.” (sentencia No. 2007-17552) “II.- El artículo 50 de la Constitución Política establece que toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

Ambos derechos se encuentran reconocidos expresamente en el artículo 50 de la Constitución Política, que perfila el Estado Social de Derecho, de forma que la Constitución Política enfatiza que la protección del medio ambiente es un mecanismo adecuado para tutelar y mejorar la calidad de vida de todos, lo que hace necesaria la intervención de los poderes públicos sobre los factores que pueden alterar su equilibrio y obstaculizar que la persona se desarrolle y desenvuelva en un ambiente sano. De igual forma que el principio del Estado Social de Derecho es de aplicación inmediata, el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado también lo es, de manera que se manifiesta en la doble vertiente de derecho subjetivo de las personas y configuración como meta o fin de la acción de los poderes públicos en general. La incidencia que tiene el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado dentro de la actividad del Estado, encuentra su primera razón de ser en que por definición los derechos no se limitan a la esfera privada de los individuos sino que tienen asimismo trascendencia en la propia estructura del Estado en su papel de garante de los mismos y, en segundo término, porque la actividad del Estado se dirige hacia la satisfacción de los intereses de la colectividad.

La Constitución Política establece que el Estado debe garantizar, defender y preservar ese derecho. Prima facie garantizar es asegurar y proteger el derecho contra algún riesgo o necesidad, defender es vedar, prohibir e impedir toda actividad que atente contra el derecho, y preservar es una acción dirigida a poner a cubierto anticipadamente el derecho de posibles peligros a efectos de hacerlo perdurar para futuras generaciones. El Estado debe asumir un doble comportamiento de hacer y de no hacer; por un lado debe abstenerse de atentar él mismo contra el derecho a contar con un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, y por otro lado, debe asumir la tarea de dictar las medidas que permitan cumplir con los requerimientos constitucionales.” (sentencia No. 2000-9193) “El Estado, es el que tiene la responsabilidad ineludible de defender y preservar un ambiente sano y ecológicamente equilibrado como forma de participación de los elementos naturales que lo integran y sus interacciones con el ser humano.

Pues, el ambiente es patrimonio común de todos los habitantes de la Nación que el Estado –y también los particulares– deben participar en su conservación y utilización sostenibles pues son de utilidad pública social, precisan las leyes de mérito, como creciente preocupación de la sociedad moderna que no tiende sino a la búsqueda de la una mejor calidad de vida a través de la custodia del patrimonio ambiental del que resultan los elementos básicos para el desarrollo de la vida humana.” (sentencia No. 2008-13655) Asimismo, tal normativa también podría ser consecuente con lo dispuesto por la vigente Ley Indígena No. 6172 en los artículos 2, 6 y 7, con relación con la administración y utilización de recursos naturales dentro de las Reservas Indígena, que indican en lo que interesa:

“Artículo 2º.- Las comunidades indígenas tienen plena capacidad jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones de toda clase. No son entidades estatales.

Declárase propiedad de las comunidades indígenas las reservas mencionadas en el artículo primero de esta ley…” “Artículo 6º.- …Solamente los indígenas podrán construir casas, talar árboles, explotar los recursos maderables o plantar cultivos para su provecho dentro de los límites de las reservas.

Para conservar el patrimonio arqueológico nacional, quedan prohibidas la búsqueda y extracción de huacas en los cementerios indígenas, con excepción de las exploraciones científicas autorizadas por instituciones oficiales. En todo caso, éstas necesitarán la autorización de la comunidad indígena y de la CONAI. La violación a las disposiciones del presente inciso, serán sancionadas con las penas indicadas en los artículos 206 y 207 del Código Penal.” “Artículo 7º.- Los terrenos comprendidos dentro de las reservas, que sean de vocación forestal, deberán guardar ese carácter, a efecto de mantener inalterado el equilibrio hidrológico de las cuencas hidrográficas y de conservar la vida silvestre de esas regiones.

Los recursos naturales renovables deberán ser explotados racionalmente. Únicamente podrán llevarse a cabo programas forestales por instituciones del Estado que garanticen la renovación permanente de los bosques, bajo la autorización y vigilancia de CONAI. Los guarda reservas indígenas, nombrados por el Gobierno, tendrán a su cargo la protección de los bosques y la vigilancia de ellas. La CONAI está expresamente facultada para revocar o suspender, en cualquier momento, los permisos extendidos; cuando estimare que existe abuso en la explotación o bien cuando se ponga en peligro el equilibrio ecológico de la región.” Sin embargo, también es cierto, que la tutela ambiental aludida se puede obtener respetando concomitantemente otros derechos y compromisos adquiridos por nuestro país mediante instrumentos internacionales, tal como lo preceptúa el Convenio No. 169 de la OIT, el cual en respeto al derecho de los pueblos indígenas, impone la obligación de consultarles dicha normativa, de previo a su emisión, ya que el Estado no puede asumir a priori que es en su beneficio y omitir tal requisito.

En este caso, ninguna de las autoridades públicas aportó elemento probatorio alguno de que hubiese conferido la audiencia en cuestión a los pueblos indígenas. En su lugar, de las certificaciones emitidas por la Subdirectora General del Archivo Nacional No. 64-2015 y 65-2015, el expediente de dicho Decreto consta únicamente de 4 folios relativos al texto del decreto adoptado -según fondo documental T067-2002 Leyes y Decretos-; y 16 folios más relacionados con una propuesta de reforma legislativa, según fondo documental T046-2002 MINAE. De manera tal que se tiene por demostrado, que el Estado al emitir el Reglamento impugnado, incumplió lo preceptuado por el Convenio No. 169 de la OIT en los numerales 6 y 7, que señalan:

“Artículo 6 1. Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán:

• a)consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente; b) establecer los medios a través de los cuales los pueblos interesados puedan participar libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la población, y a todos los niveles en la adopción de decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos y de otra índole responsables de políticas y programas que les conciernan; c) establecer los medios para el pleno desarrollo de las instituciones e iniciativas de esos pueblos, y en los casos apropiados proporcionar los recursos necesarios para este fin.

2. Las consultas llevadas a cabo en aplicación de este Convenio deberán efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas.” “Artículo 7 1. Los pueblos interesados deberán tener el derecho de decidir sus propias prioridades en la que atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que éste afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo económico, social y cultural. Además, dichos pueblos deberán participar en la formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles directamente.

2. El mejoramiento de las condiciones de vida y de trabajo y del nivel de salud y educación de los pueblos interesados, con su participación y cooperación, deberá ser prioritario en los planes de desarrollo económico global de las regiones donde habitan. Los proyectos especiales de desarrollo para estas regiones deberán también elaborarse de modo que promuevan dicho mejoramiento.

3. Los gobiernos deberán velar por que, siempre que haya lugar, se efectúen estudios, en cooperación con los pueblos interesados, a fin de evaluar la incidencia social, espiritual y cultural y sobre el medio ambiente que las actividades de desarrollo previstas puedan tener sobre esos pueblos. Los resultados de estos estudios deberán ser considerados como criterios fundamentales para la ejecución de las actividades mencionadas.

4. Los gobiernos deberán tomar medidas, en cooperación con los pueblos interesados, para proteger y preservar el medio ambiente de los territorios que habitan.” Se trata de una garantía a favor de los pueblos indígenas que debe ser respetada por el Estado, y en el sub examine, se tuvo por demostrado que las autoridades públicas incumplieron lo dispuesto por el convenio internacional citado, pues de lo expuesto ha quedado debidamente acreditado que el decreto de marras es una medida administrativa que afecta los intereses de las comunidades indígenas como lo señala el artículo 6 inciso 1.a citado, y es a ellos a quienes corresponde determinar si les beneficia o no la forma en que lo dispuesto por la Ley Indígena sea eventualmente implementado. En ese sentido, tampoco se garantizó lo dispuesto en el artículo 7.1 señalado, ya que los pueblos interesados tienen el derecho de decidir sus propias prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que este afecte sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo económico, social y cultural; motivo por el cual es indispensable que se les haga partícipe de la adopción de medidas o restricciones relativas al uso de los territorios ubicados en reservas indígenas, aun cuando estos tengan relación con un interés difuso tal como la protección al ambiente.

De hecho, el mismo artículo 7 citado en el inciso 4, establece la obligación para el Estado, y así lo suscribió nuestro país, de tomar medidas, en cooperación con los pueblos interesados, para proteger y preservar el medio ambiente de los territorios que habitan. En consecuencia, no resulta atendible para este Tribunal que un proceso en el que se podía compatibilizar el ejercicio de ambos derechos –la protección al ambiente y la autonomía de los derechos de los pueblos indígenas-, se convalide la normativa en cuestión únicamente porque tiende a la protección ambiental. El Estado estaba conminado a realizar la consulta que impone el Convenio Internacional No. 169, y así lo precisó este Tribunal en otro caso similar cuando analizó la constitucionalidad del Decreto Ejecutivo No. 34958 MINAET-COMEX, "Reglamento al artículo 80 de la Ley de Biodiversidad”, en los siguientes términos:

“VIII.- Carencia de consulta a las comunidades indígenas. De la lectura del expediente correspondiente a esta acción de inconstitucionalidad, resulta que efectivamente se ha omitido con la formalidad de la consulta a los pueblos indígenas. A criterio del Poder Ejecutivo “este (entiéndase, el Decreto) no requería de ningún trámite especial de consulta” (véase folio 98 del expediente de esta acción), situación que quebranta los derechos fundamentales de los pueblos indígenas interesados, dejándolos en la imposibilidad de poder defender el conocimiento tradicional asociado que les asiste, ello dentro de los procedimientos de solicitud de patentes que involucre dicho conocimiento y sus tradiciones.

La Procuraduría también es del criterio que el contenido del Decreto involucra un tema en el que se requiere realizar la consulta obligatoria a las comunidades indígenas, garantizando con ello la participación establecida en el Convenio N° 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes. El órgano asesor opina que estando clara la vinculación directa del tema con los intereses de los pueblos indígenas, "la conclusión es que el Poder Ejecutivo está obligado a cumplir con el requisito de la consulta previa a las organizaciones representativas que prescribe el citado Convenio N° 169, cuyo defecto, en caso de que se constate, una vez que sean rendidos los informes por parte de los Ministerios recurridos, sería un motivo adicional para la estimación de la acción sobre ese punto" (lo destacado no corresponde al original).

Por estas razones, estima la Sala que se debe declarar inconstitucional el Decreto impugnado, debido a la falta de consulta a las comunidades indígenas respecto de un tema tan trascendental para sus intereses como lo es la eventual afectación a sus conocimientos tradicionales asociados a los elementos de la biodiversidad nacional, en los términos en que lo dispone el artículo 3 del citado Decreto Ejecutivo. Tal omisión atenta contra las normas internacionales contenidas en los artículos 6, inciso a), del Convenio Nº 169 de la OIT, así como artículo 8, inciso j), de la Convención sobre Diversidad Biológica y, por ello, se debe estimar la acción.” (sentencia No. 2012-17058 de las 16:00 horas del 5 de diciembre de 2012) En consonancia con lo expuesto y habiéndose determinado en el sub examine que el Poder Ejecutivo omitió consultar a los pueblos indígenas, la normativa impugnada de previo a su emisión, la cual tiene incidencia en el uso y aprovechamiento de los recursos forestales ubicados en las reservas indígenas, procede declarar con lugar la acción, al haberse constatado la lesión de los artículos 6 inciso 1.a y 7 incisos 1 y 4 del Convenio No. 169 de la OIT.

VIII.Dimensionamiento. Ahora, si bien una omisión de dicha naturaleza, vicia de inconstitucionalidad la totalidad del Decreto Ejecutivo aquí cuestionado, y su consecuencia inmediata implicaría la nulidad del mismo; lo cierto es que tal situación podría acarrear eventuales daños ambientales que fueron advertidos por todos los intervinientes en esta acción. Esto, por cuanto incluso, dejar en vigencia al anterior Decreto Ejecutivo N° 26511-MINAE de 10 de junio de 1997, tampoco sería suficiente garantía ambiental, toda vez que tal disposición si bien en el artículo 5 establecía una limitación al aprovechamiento forestal de 20 árboles por parcela por año, no limitaba su explotación únicamente a terrenos sin cobertura boscosa como lo hace el actual decreto, lo que dejaría expuestas otras zonas de interés ambiental a tutelar.

Por otro lado, debe tomarse en consideración, que aún con el defecto apuntado, el decreto impugnado significaba una mayor garantía para el ambiente que la normativa actual, derecho que como quedó previamente acreditado, también es de índole convencional y constitucional, de igual rango que el invocado por el accionante, y que implica no dejar desprotegido al ambiente. De manera que la solución de esta controversia, implica una ponderación de ambos derechos, a efectos de disponer el dimensionamiento correspondiente en esta acción bajo términos del principio de equidad y de progresividad de los derechos fundamentales. De equidad, por cuanto se debe procurar la solución más justa, aplicando un criterio de valoración del derecho que logre la adecuación de las normas y las decisiones jurídicas a los imperativos de una justicia más flexible y humana, que permita un tratamiento jurídico más conforme a la naturaleza y circunstancias del caso concreto.

Y en este caso, la progresividad en la tutela y el principio precautorio que rige en materia ambiental, son los que precisamente nos conminan a optar por mantener la vigencia del decreto impugnado por un tiempo determinado, a efecto de que se rectifique el vicio apuntado o se sustituya dicha normativa. Esto a efectos de no reducir el nivel de protección al ambiente que se resguarda actualmente, en relación con los permisos para explotar el recurso forestal en dichas propiedades. Los recursos forestales son muy importantes, pues si bien a través de ellos se puede conseguir materia prima para garantizar determinadas necesidades esenciales (madera, alimentos, etc), lo cierto es que son vitales para el ambiente porque absorben dióxido de carbono, regulan el clima, protegen las cuencas hidrográficas, y en sí mismos constituyen una fuente de diversidad biológica, indispensable para la conservación de los recursos genéticos y de especies importantes.

Es por ello que un adecuado manejo de los bosques, implica un conjunto de actividades relacionadas, no solo con la producción de bienes y servicios, sino también con aquellas dirigidas a la conservación de estos, así como a la restauración de las áreas que han sido degradadas. Por el contrario, un descontrol sobre dicho manejo –deforestación-, podría significar disminuir sensiblemente la capacidad de la superficie terrestre para controlar su propio clima y composición química, la extinción local o regional de especies, la disminución en la polinización de cultivos comerciales, pérdida de recursos genéticos, el aumento de plagas, la alteración de los procesos de formación y mantenimiento de los suelos, impedir la recarga de los acuíferos y alterar los ciclos biogeoquímicos. Todo lo cual implicaría pérdidas sensibles en la diversidad biológica a nivel genético, poblacional y eco sistémico, no solo de dichos sectores en propiedad indígena, sino indudablemente con efectos extrapolados al resto de la población, del país y de la comunidad internacional, pues es bien sabido que muchos de esos daños producidos en el ambiente, llegan a ser irreparables y sus secuelas trascienden más allá de las fronteras de las reservas indígenas, ya que pueden llegar a afectar a la colectividad en su conjunto, no solo a nivel nacional, sino también internacional.

Precisamente, en atención a ello se ha dispuesto la adopción de múltiples convenios internacionales, pues dichas consecuencias pueden ser tan lesivas que agoten la existencia de los recursos de los cuales dependen la misma humanidad para sobrevivir. Es por eso que en materia ambiental, el deber de prevención es imprescindible. Así lo postuló la Declaración de Río, adoptada en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, al disponer lo siguiente:

"Principio 15.- Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente".

De esta manera, la prevención pretende anticiparse a los efectos negativos, y asegurar la protección, conservación y adecuada gestión de los recursos naturales. El principio rector de prevención, se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas precautorias para evitar o contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible -o una duda al respecto-, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate. Lo anterior, por cuanto en materia ambiental la coacción a posteriori resulta ineficaz, pues según se indicó, de haberse producido el daño, las consecuencias biológicas y socialmente nocivas pueden ser irreparables. Así las cosas, la represión podría tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensaría los daños ocasionados al ambiente.

Dado lo anterior, la nulidad del Decreto Ejecutivo cuestionado no sería acorde con el principio precautorio señalado, lo cual incluso iría en detrimento de los propios intereses de las comunidades indígenas, pues como el mismo Convenio 169 lo establece, y así lo sostuvo la Corte Interamericana de Derechos Humanos, al señalar que existe una “estrecha relación que los indígenas mantienen con la tierra [que] debe de ser reconocida y comprendida como la base fundamental de sus culturas, su vida espiritual, su integridad y su supervivencia económica. Para las comunidades indígenas la relación con la tierra no es meramente una cuestión de posesión y producción sino un elemento material y espiritual del que deben gozar plenamente […] para preservar su legado cultural y transmitirlo a las generaciones futuras”. -ver sentencia del 28 de noviembre de 2007, Caso del Pueblo Saramaka vs. Surinam-. Y en igual sentido se debe atender, por ejemplo a lo dispuesto por la Convención sobre Diversidad Biológica, al señalar en el artículo 10: “Cada Parte Contratante, en la medida de lo posible y según proceda: …c: Protegerá y alentará la utilización consuetudinaria de los recursos biológicos, de conformidad con las prácticas culturales tradicionales que sean compatibles con las exigencias de la conservación o de la utilización sostenible...” (el resaltado es nuestro).

Resulta claro entonces, que este Tribunal debe ponderar ambos derechos en conflicto y atender ambos compromisos jurídicos internacionales –el respeto de los derechos de los pueblos indígenas- y la –protección del ambiente-. De ahí que lo pertinente a la luz de lo dispuesto en el numeral 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, sea mantener la vigencia del decreto impugnado por un plazo de 4 años a partir de la publicación de la reseña en el Diario Oficial La Gaceta de esta sentencia, dentro del cual el Poder Ejecutivo deberá llevar a cabo la consulta respectiva a los Pueblos Indígenas, ya sea para mantener la vigencia de este mismo decreto o reformarlo. Al final de dicho plazo, si dicha condición no se cumple, inexorablemente dicho decreto perderá vigencia por el vicio apuntado y regirán únicamente las disposiciones generales ambientales vigentes al efecto, pues no sería razonable mantener sine die, la vigencia del decreto en cuestión habiendo lesionado los derechos de los Pueblos Indígenas ante la falta de la consulta que prescribe el Convenio No. 169.

Por tanto:

Se declara con lugar la acción. En consecuencia, se declara inconstitucional el Decreto Ejecutivo No. 27800-MINAE, denominado Reglamento para el Aprovechamiento del Recurso Forestal en las Reservas Indígenas, publicado en La Gaceta No. 79 del 29 de abril de 1999, por violentar lo dispuesto en los artículos 6 inciso 1.a y 7 incisos 1 y 4 del Convenio No. 169 de la OIT, al haberse omitido la consulta obligatoria a los Pueblos Indígenas de previo a su emisión. Con fundamento en el numeral 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, y a fin de evitar que se lleguen a producir daños graves e irreparables en el ambiente, se dimensionan los efectos de esta sentencia, en el sentido de que esta se dicta sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe, y se mantiene la vigencia del decreto impugnado por el plazo de 4 años a partir de la publicación de la reseña en el Diario Oficial La Gaceta de esta sentencia, dentro del cual el Poder Ejecutivo deberá llevar a cabo la consulta respectiva a los Pueblos Indígenas, ya sea para prorrogar la vigencia de este mismo decreto o reformar el mismo.

Notifíquese al accionante, a la Procuradora General de la República, al Presidente de la República, al Ministro de Ambiente y Energía y al Presidente de la Junta Directiva de la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas. Publíquese íntegramente en el Boletín Judicial y reséñese en el Diario Oficial La Gaceta. La Magistrada Hernández López da razones adicionales. El Magistrado Hernández Gutiérrez salva el voto y declara sin lugar la acción.

Fernando Cruz C.

Presidente a.i.

Paul Rueda L. Nancy Hernández L.

Luis Fdo. Salazar A. José Paulino Hernández G.

Rosa María Abdelnour G. Enrique Ulate C.

VOTO SALVADO DEL MAGISTRADO HERNÁNDEZ GUTIÉRREZ.

Con el mayor respeto por el criterio de la mayoría, el suscrito salva el voto y declara sin lugar la acción por las siguientes razones:

1. El derecho que rige el caso, desde la Constitución, es el párrafo segundo del artículo 50, que dispone: Toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Por ello está legitimada para denunciar los actos que infrinjan ese derecho y para reclamar la reparación del daño causado. Así, se determina un derecho de fondo al ambiente sano y ecológicamente equilibrado y una regla constitucional sobre legitimación procesal.

2. Esa amplia legitimación del artículo 50 en materia ambiental está concebida para proteger el ambiente, no para desprotegerlo. En esta acción, las normas procesales para declarar un presunto vicio sustancial constitucional de procedimiento, como lo sería una falta de consulta a los pueblos indígenas, que no ha sido probada, se han aplicado e interpretado con un efecto desprotector del ambiente, en la medida en que el Decreto aquí impugnado es una regulación que establece una mayor protección, como lo reconoce también el voto de mayoría.

3. El accionante fundamenta la acción en el derecho de los pueblos indígenas a ser consultados para la elaboración del Decreto impugnado reconocida en instrumentos internacionales y en normas infralegales internas. Pero lo cierto es que el Convenio No. 169 de la OIT, la Declaración de Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas de 13 de septiembre de 2007 y la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, reconocen un derecho a la participación efectiva y previa que debe brindarse a los pueblos indígenas cuando un proyecto afecta sus reservas o pretende, directa o colateralmente, disminuirlas, para que pueden manifestar su libre, previo e informado consentimiento o rechazo. El Decreto aquí impugnado no tiene esos fines, como se desprende de su motivación y de su texto.

4. La Sala ha sido escrupulosa para reconocer de vicios sustanciales de procedimiento y el objeto del reclamo en el amparo que sirve de base a la acción es, precisamente, la omisión de reglamentación, dentro del mismo decreto impugnado, de la forma en que los pueblos indígenas deben ser consultados para el aprovechamiento del recurso forestal en sus reservas, pero el Decreto establece las reglas mínimas de la manera en que se concretará la consulta. En forma reiterada, la jurisprudencia unánime de la Sala ha sido que no toda omisión normativa puede ser objeto de impugnación ante la jurisdicción constitucional (v., entre otras, la sentencia 2015017330 de 9:30 horas de 4 de noviembre de 2015). Aquí, la omisión del Decreto en establecer el procedimiento mismo de consulta no lo considera el suscrito como un vacío o laguna que produzca la invalidez de la totalidad del Decreto; por el contrario, abre las puertas para el diálogo y la sustanciación de negociaciones como las propuestas por la Sala en el caso del Proyecto de Diquís.

A propósito, cabe recordar la sentencia número 2011012975 de catorce horas y treinta minutos del veintitrés de setiembre del dos mil once que resolvió el conflicto constitucional suscitado con relación al proyecto, mediante una interpretación conforme que declaró la constitucionalidad del numeral 8 del Decreto Ejecutivo número 34312, siempre y cuando la consulta establecida en el artículo 4 de ese mismo Decreto se realizara en el plazo improrrogable de 6 meses.

5. El derecho procesal debe ser como la sombra del derecho de fondo y no al revés, como lo señala Camelutti. Así, las reglas procesales deben interpretarse y aplicarse en función del derecho de fondo y no al contrario, como ha ocurrido en el presente asunto, en que, a juicio del suscrito, por error procesal, se admitió una acción que no tiene un asunto previo idóneo, en que la inconstitucionalidad sea medio razonable de amparar un derecho o interés, en la medida que no se puntualiza ningún perjuicio individual, actual, cierto, a derecho fundamental alguno del recurrente y el caso se podría funcionar como un abstracto ejercicio abusivo del derecho de acceso a la jurisdicción constitucional (v. art. 22 del Código Civil, que rige como principio procesal en toda jurisdicción). Tampoco concuerda el suscrito con la declaración de nulidad por la nulidad misma del Decreto, el cual hace que la sentencia carezca de efecto útil.

6. En síntesis, en esta delicada materia no parece válido decretar una nulidad por una presunta y sólo presunta falta de consulta a los pueblos indígenas, cuyos representantes, de acuerdo con las leyes vigentes, no comparecieron ante esta Sala, en el caso de la Asociación de Desarrollo Integral de la Reserva Indígena de San Rafael de Cabagra y,-en el caso de la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas, se pronunció a favor del Decreto y consideró que no era necesaria la consulta a los pueblos indígenas porque no los perjudica, sino que, por el contrario, los beneficia. Con todo esto, el accionante logra una estimatoria que va, en perjuicio del ambiente y no cumple ninguna función de tutela de la supremacía constitucional, que a juicio del suscrito no ha sido vulnerada o, al menos; no se acreditó que fuera vulnerada, como tampoco de derechos fundamentales de ningún agraviado.

José Paulino Hernández Gutiérrez RAZONES ADICIONALES DE LA MAGISTRADA HERNÁNDEZ LÓPEZ.

Concurro con el voto de mayoría por estimar que la decisión particular tomada en este caso responde a una adecuada aplicación e interpretación del marco constitucional aplicable. Sin embargo, estimo relevante dejar establecidos varios aspectos que, en mi concepto ameritan un expreso abordaje en este caso, los cuales expongo de seguido:

1. El alcance de la consulta establecida en el artículo 6 del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo Algunas de las partes en este caso han planteado más o menos veladamente la cuestión de la ausencia de necesidad de consultar el Decreto discutido con el argumento de que se trata de una normativa que es evidentemente beneficiosa para los pueblos indígenas y, de hecho, el voto salvado del Magistrado Hernández Gutiérrez afirma lo anterior de manera casi explícita al señalar la existencia de “un derecho a la participación efectiva y previa que debe brindarse a los pueblos indígenas cuando un proyecto afecta sus reservas o pretende, directa o colateralmente disminuirlas para que puedan manifestar su previo e informado consentimiento o rechazo. El decreto aquí impugnado no tiene esos fines como se desprende de su motivación y su texto”. Mi criterio es que la consulta recogida en el artículo 6 del Convenio número 169 de la OIT procede en el tanto y en el cuanto las medidas legislativas o administrativas estén dirigidas particular y específicamente a regular cuestiones que inciden en el marco de derechos y obligaciones de los pueblos indígenas, en cuanto colectividad individualizada. Sigo en este punto la doctrina que estableció la Sala en la sentencia número 2008-13832 de las 8:38 horas del 11 de setiembre de 2008:

“IV. (…) En la discusión legislativa constan manifestaciones de algunos diputados en el sentido que la modificación no les afecta; no obstante estima la Sala que de conformidad con el Convenio le corresponde precisamente a los pueblos indígenas hacer esa calificación, y a la Asamblea Legislativa valorar si acepta o no las opiniones vertidas en la consulta formulada.

Cuando está clara la vinculación directa de un tema con los intereses de los pueblos indígenas, no cabe por parte de la Asamblea Legislativa hacer una valoración de fondo, previa, sobre si la afectación es o no positiva, sino que les corresponde a ellos (los pueblos indígenas) manifestarse al respecto, precisamente en ello radica el espíritu de la consulta obligatoria regulada en el Convenio citado. Cuando no está claro si hay o no una relación directa del proyecto consultado con los intereses de los pueblos indígenas, entonces puede entrarse a una valoración sobre la procedencia o no de la consulta del Convenio 169, que puede ser luego sometida a control constitucional, tanto previo (en consulta legislativa) como posterior (en acción de inconstitucionalidad). Por otra parte, como se indicó supra, si no existe una solicitud de pronunciamiento de fondo, sobre si la afectación que se da con un determinado proyecto es positiva o negativa para los intereses de los pueblos indígenas, la Sala no se pronuncia, según ha sido su línea jurisprudencial.

Está claro que el pronunciamiento de fondo que se hizo en la consulta sobre la Ley de Obtenciones Vegetales, incluía cuestionamientos de fondo específicos sobre el impacto de la legislación sobre los intereses de los pueblos indígenas, por lo que la Sala entró a valorarlos específicamente y además se había comprobado que la consulta previa regulada en el Convenio 169 sí se había realizado. En esta ocasión esa circunstancia no se da, razón que limita la actuación de la Sala en el caso” Además de lo dicho en la resolución citada estimo que una solución distinta, que busque excluir del mecanismo de consulta los asuntos en que se estime las poblaciones indígenas reciben beneficios, nos colocaría de nuevo en una impropia situación de tutelaje sobre dichos pueblos, como si requirieran orientación y guía sobre lo que es mejor para ellos y lo que deben tener por conveniente y beneficioso.

1. 2Necesidad de realizar un ejercicio de balance entre dos fines relevantes para el Derecho de la Constitución. El voto de mayoría hace un apropiado desarrollo tanto del derecho recogido en el artículo 50 Constitucional y sus alcances, como del deber estatal de realizar la consulta a los pueblos indígenas, recogido en el artículo 6 del Convenio 169 de la OIT. Luego de ello concluye que en el caso en estudio la lesión a esta última norma hace que el Decreto impugnado deba anularse. En mi caso, entiendo que dicha decisión es correcta pero no porque de manera general, la obligación de consulta tenga primacía sobre el derecho a ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Por el contrario, sometidos ambos a un contraste y valoración en abstracto sostengo que la protección del derecho contenido en el artículo 50 Constitucional debería triunfar sobre la protección que debe darse al derecho de participación de los pueblos indígenas según la norma recogida en el Convenio internacional.Lo que ocurre en este caso es que el derecho al ambiente sano y ecológicamente equilibrado no sufre menoscabo ni perjuicio con el reconocimiento de la lesión al artículo 6 del Convenio 169 de la OIT y la consiguiente imposición de cumplimiento de la consulta formal bajo pena de nulidad. Al efecto, es claro en el expediente que la cultura indígena en general busca el cuidado de los recursos ecológicos y del ambiente en lo que es su entorno, sino que -adicionalmente- cualquier peligro que pudiesen correr los recursos naturales en tales zonas puede ser conjurado por el Estado a través de la gran cantidad de mecanismos legales y recursos puestos a su disposición para ese efecto. Así pues, la decisión es la correcta en este caso concreto, pero sin que de ella pueda derivarse una regla general aplicable a todos los casos de colisión entre estos dos intereses constitucionales.
2. 3Finalmente, entiendo apropiado hacer un llamado de atención respecto de la situación indeseable que puede producirse de persistir la inercia observada en la conclusión de un mecanismo general para la realización de las consultas a los pueblos indígenas según lo ordena el artículo 6 de la Convención 169 de la OIT. Es en el común interés de ambas partes, gobierno y comunidades indígenas, lograr ese consenso, en el entendido de que nadie resulta ganador con la situación actual: arriesga el gobierno de la República con una paralización de acciones requeridas por el bienestar general y que pueden ser obstaculizadas por pocas personas; arriesgan asimismo las comunidades indígenas con la ausencia de acción estatal que puede ser necesaria y beneficiosa para ellos; y se pone en riesgo el sistema de control de constitucionalidad en tanto puede convertirse en el escenario de luchas políticas disfrazadas de reclamos por cumplimiento de formalidades.

Nancy Hernández L.

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