← Environmental Law Center← Centro de Derecho Ambiental
Res. 05620-2016 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 27/04/2016
OutcomeResultado
The Chamber granted the action and annulled Executive Decree No. 27800-MINAE because regulation of forest use in Indigenous territories required prior consultation under Article 6 of ILO Convention 169.La Sala declaró con lugar la acción y anuló el Decreto Ejecutivo n.º 27800-MINAE porque la regulación del aprovechamiento forestal en territorios indígenas requería consulta previa conforme al artículo 6 del Convenio 169 de la OIT.
SummaryResumen
The Constitutional Chamber declared Executive Decree No. 27800-MINAE, the Regulation on Forest Resource Use in Indigenous Reserves, unconstitutional because it was enacted without proof of adequate prior consultation with the Indigenous peoples directly affected. The decree regulated tree cutting, permits, authorized areas, and other conditions governing forest-resource use within Indigenous territories, thus directly affecting collective rights over their lands and natural resources. Under Article 6 of ILO Convention 169, consultation was mandatory even if the government considered the regulation environmentally protective or beneficial to the communities. Indigenous peoples themselves must be allowed to assess whether a measure serves their interests. The ruling recognizes both Indigenous participation rights and the constitutional protection of the environment. It explains that, in this particular case, requiring formal consultation did not impair the right to a healthy and ecologically balanced environment because the state retained numerous legal mechanisms to protect natural resources while carrying out the required consultation.La Sala Constitucional declaró inconstitucional el Decreto Ejecutivo n.º 27800-MINAE, Reglamento para el Aprovechamiento del Recurso Forestal en las Reservas Indígenas, porque fue promulgado sin acreditar una consulta previa adecuada a los pueblos indígenas directamente afectados. El decreto regulaba la corta de árboles, los permisos, las áreas de aprovechamiento y otras condiciones para utilizar recursos forestales dentro de territorios indígenas, por lo que incidía directamente en los derechos colectivos sobre sus tierras y recursos naturales. Conforme al artículo 6 del Convenio 169 de la OIT, la consulta era obligatoria aunque la Administración considerara que la regulación protegía el bosque o beneficiaba a las comunidades. Corresponde a los propios pueblos indígenas valorar si una medida les resulta favorable. La decisión reconoce tanto el derecho de participación indígena como la protección constitucional del ambiente, y precisa que, en este caso, exigir la consulta no perjudicaba el ambiente, pues el Estado conservaba otros mecanismos legales para proteger los recursos naturales.
Key excerptExtracto clave
In addition to what was stated in the cited decision, I consider that a different solution, one seeking to exclude from the consultation mechanism those matters in which Indigenous populations are deemed to receive benefits, would place us once again in an improper situation of guardianship over those peoples, as if they required direction and guidance concerning what is best for them and what they should regard as advisable and beneficial. The majority opinion appropriately develops both the right recognized in Article 50 of the Constitution and its scope, and the state's duty to consult Indigenous peoples, established in Article 6 of ILO Convention 169. It then concludes that, in the case under review, the violation of the latter provision requires the challenged Decree to be annulled. What occurs in this case is that the right to a healthy and ecologically balanced environment is neither diminished nor harmed by recognizing the violation of Article 6 of ILO Convention 169 and consequently requiring compliance with formal consultation under penalty of nullity.Además de lo dicho en la resolución citada estimo que una solución distinta, que busque excluir del mecanismo de consulta los asuntos en que se estime las poblaciones indígenas reciben beneficios, nos colocaría de nuevo en una impropia situación de tutelaje sobre dichos pueblos, como si requirieran orientación y guía sobre lo que es mejor para ellos y lo que deben tener por conveniente y beneficioso. El voto de mayoría hace un apropiado desarrollo tanto del derecho recogido en el artículo 50 Constitucional y sus alcances, como del deber estatal de realizar la consulta a los pueblos indígenas, recogido en el artículo 6 del Convenio 169 de la OIT. Luego de ello concluye que en el caso en estudio la lesión a esta última norma hace que el Decreto impugnado deba anularse. Lo que ocurre en este caso es que el derecho al ambiente sano y ecológicamente equilibrado no sufre menoscabo ni perjuicio con el reconocimiento de la lesión al artículo 6 del Convenio 169 de la OIT y la consiguiente imposición de cumplimiento de la consulta formal bajo pena de nulidad.
Pull quotesCitas destacadas
"Cuando está clara la vinculación directa de un tema con los intereses de los pueblos indígenas, no cabe por parte de la Asamblea Legislativa hacer una valoración de fondo, previa, sobre si la afectación es o no positiva, sino que les corresponde a ellos (los pueblos indígenas) manifestarse al respecto, precisamente en ello radica el espíritu de la consulta obligatoria regulada en el Convenio citado."
"When an issue is clearly and directly connected with the interests of Indigenous peoples, the Legislative Assembly may not make a prior substantive assessment of whether its effect is positive; rather, Indigenous peoples themselves must express their views, which is precisely the purpose of the mandatory consultation established by the cited Convention."
Razones adicionales de la magistrada Hernández López, apartado 1
"Cuando está clara la vinculación directa de un tema con los intereses de los pueblos indígenas, no cabe por parte de la Asamblea Legislativa hacer una valoración de fondo, previa, sobre si la afectación es o no positiva, sino que les corresponde a ellos (los pueblos indígenas) manifestarse al respecto, precisamente en ello radica el espíritu de la consulta obligatoria regulada en el Convenio citado."
Razones adicionales de la magistrada Hernández López, apartado 1
"Mi criterio es que la consulta recogida en el artículo 6 del Convenio número 169 de la OIT procede en el tanto y en el cuanto las medidas legislativas o administrativas estén dirigidas particular y específicamente a regular cuestiones que inciden en el marco de derechos y obligaciones de los pueblos indígenas, en cuanto colectividad individualizada."
"In my view, the consultation established in Article 6 of ILO Convention 169 is required whenever legislative or administrative measures are particularly and specifically directed at regulating matters affecting the rights and obligations of Indigenous peoples as a distinct collectivity."
Razones adicionales de la magistrada Hernández López, apartado 1
"Mi criterio es que la consulta recogida en el artículo 6 del Convenio número 169 de la OIT procede en el tanto y en el cuanto las medidas legislativas o administrativas estén dirigidas particular y específicamente a regular cuestiones que inciden en el marco de derechos y obligaciones de los pueblos indígenas, en cuanto colectividad individualizada."
Razones adicionales de la magistrada Hernández López, apartado 1
"Así pues, la decisión es la correcta en este caso concreto, pero sin que de ella pueda derivarse una regla general aplicable a todos los casos de colisión entre estos dos intereses constitucionales."
"Thus, the decision is correct in this particular case, but no general rule applicable to every conflict between these two constitutional interests may be derived from it."
Razones adicionales de la magistrada Hernández López, apartado 2
"Así pues, la decisión es la correcta en este caso concreto, pero sin que de ella pueda derivarse una regla general aplicable a todos los casos de colisión entre estos dos intereses constitucionales."
Razones adicionales de la magistrada Hernández López, apartado 2
Full documentDocumento completo
*140142510007CO* *140142510007CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at eleven hours and fifty-three minutes on veintisiete de abril de dos mil dieciséis.
Action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) filed by JESÚS ROJAS ORTIZ, of legal age, holder of identity card number 0900550958, resident of Cabagra; against Executive Decree No. 27800-MINAE, entitled Reglamento para el Aprovechamiento del Recurso Forestal en las Reservas Indígenas, published in La Gaceta No. 79 of 29 de abril de 1999. The Procuraduría General de la República, the Ministerio de Ambiente y Energía, the Presidencia de la República, and CONAI participated in the proceedings.
Background (Resultando):
“II.- The Indigenous Reserves of our country, within their legal and administrative autonomy, encompass important cultural resources, natural resources, and biodiversity administered by the respective Asociaciones de Desarrollo Indígenas, to which the Costa Rican State must provide all necessary support so that those resources are promoted and used rationally.
III- Ley Indígena No. 6172 provides in Articles 2, 6, and 7 regarding the administration and use of natural resources within Indigenous Reserves; that Indigenous communities shall have full legal capacity to acquire rights and assume obligations of every kind; and that only those Indigenous persons may build houses, fell trees, exploit timber resources, or plant crops for their own benefit within the boundaries of their reserves. Likewise, the lands encompassed by those Reserves must retain their suitability for forestry (vocación forestal), so as not to alter the hydrological balance of the watersheds and to conserve the wildlife of those regions.
IV –The foregoing means that only Indigenous persons are authorized to control and use the lands encompassed by the Reserves, within a framework of respect for their culture and customs. These principles are reaffirmed by Convenio No. 169 de la Organización Internacional del Trabajo para los pueblos indígenas y tribales y países independientes, ratified by the Gobierno de Costa Rica through Ley No. 7316.” It states that a possible solution, under the same circumstances of a declaration of unconstitutionality (declaratoria de inconstitucionalidad), would be to establish a period within which to properly consult the Indigenous communities regarding the regulatory provisions (normativa reglamentaria), or alternatively, to draft new provisions by consensus, while maintaining the effects of Decreto 27800-MINAE until that period expires. It indicates that, should that Chamber determine, by whatever means it deems appropriate, that the Indigenous communities were in fact adequately consulted before Decreto No. 27800-MINAE entered into force, the action brought could be dismissed. If the contrary is established, the Reglamento para el Aprovechamiento del Recurso Forestal en Reservas Indígenas would be unconstitutional; in that event, it is suggested that the effects of the judgment be tailored as set forth above.
The position of the Comisión Nacional de Asuntos Indígenas is that provisions benefiting Indigenous communities need not necessarily be subject to consultation under Article 6 of OIT Convention 169; for that reason, it considers that the decree in question does not violate our legal system. Furthermore, national resources located within or outside Indigenous communities are the heritage of humanity and are protected by third-generation human rights that extend not only to Indigenous peoples but also to all other inhabitants of the country. It cites Article 8 of OIT Convention 169: “Article 8: 1.1. In applying national laws and regulations to the peoples concerned, due regard shall be had to their customs or customary law (derecho consuetudinario). 2. These peoples shall have the right to retain their own customs and institutions, provided that these are not incompatible with the fundamental rights defined by the national legal system or with internationally recognized human rights.
Whenever necessary, procedures shall be established to resolve conflicts that may arise in the application of this principle. 3. The application of paragraphs 1 and 2 of this Article shall not prevent members of these peoples from exercising the rights granted to all citizens of the country and from assuming the corresponding duties.” It states that it has no evidence that the Indigenous people of Cabagra have traditional organizational structures or that such structures possess full ethnic and democratic legitimacy to manage natural resources and, more generally, environmental matters within the Comunidad Indígena de Cabagra. It also does not know which operational policy on Indigenous peoples the petitioner is referring to. It states that it cannot be asserted that the Ministerio de la Presidencia, through the implementation of this decree, has violated the autonomy and self-determination of the Indigenous people of Cabagra.
The petitioner contradicts himself because, on the one hand, he categorically asserts that the Sala has determined that the true representatives of Indigenous communities are their Development Associations (Asociaciones de Desarrollo), while, on the other hand, he undermines the authority of those associations in favor of traditional community structures unknown to this Commission. It states that it is true that NGOs established under law 218 do not represent Indigenous peoples. For the time being, the challenged Decree constitutes a legal instrument currently in force and therefore does not conflict with the principle of legality (principio de legalidad). The Convention on Biological Diversity, approved by Law No. 7416 of 30 de junio de 1994, contains several relevant provisions: “Article 8. In-situ conservation (conservación in situ). Each Contracting Party shall, as far as possible and as appropriate: (...) j) Subject to its national legislation, respect, preserve, and maintain the knowledge, innovations, and practices of Indigenous and local communities embodying traditional lifestyles relevant to the conservation and sustainable use of biological diversity, promote their wider application with the approval and participation of the holders of such knowledge, innovations, and practices, and encourage the equitable sharing of the benefits arising from their utilization.” “Article 10.
Sustainable use of the components of biological diversity (utilización sostenible de los componentes de la diversidad biológica). Each Contracting Party shall, as far as possible and as appropriate: (...) c) Protect and encourage the customary use of biological resources in accordance with traditional cultural practices compatible with conservation or sustainable-use requirements.” Principle 22 of the 1992 Rio Declaration on Environment and Development emphasizes that: “Indigenous peoples and their communities, as well as other local communities, play a fundamental role in environmental management and development because of their traditional knowledge and practices. States should duly recognize and support their identity, culture, and interests and enable their effective participation in the achievement of sustainable development.” For its part, the well-known Agenda 21 also devotes several passages to its implementation by States: “Indigenous peoples and their communities have a historical relationship with their lands.
They also possess traditional scientific knowledge of their habitat and resources. (...) They are entitled to the full enjoyment of human rights and fundamental freedoms without hindrance or discrimination, and their role must be strengthened, taking into account the holistic relationship they have developed among the natural environment, its resources, and the environment. (...) Therefore, governments should promote measures such as the following: Adopt and strengthen policies and/or legal instruments that protect the intellectual and cultural property of Indigenous peoples and their right to preserve their own customary and administrative systems and practices. (...) Recognize that the lands of Indigenous peoples must be protected against activities that the community considers socially inappropriate. (...) Governments undertake to provide Indigenous peoples and their communities with a place in society by ratifying appropriate policies or legal instruments, protecting their lands, and recognizing their values, traditional knowledge, and resource-management practices, with a view to promoting sustainable and equitable development.” From the same ECO 92 Earth Summit, it cites two paragraphs from the Declaration of Principles for the Management, Conservation, and Sustainable Development of Forests: “Each country’s forest policy should recognize and support the culture, interests, and rights of Indigenous peoples and inhabitants of forested areas.
Appropriate economic conditions should be promoted so that these groups may carry out their activities and maintain their cultural identity and social organization.” Finally, the Regional Convention for the Management and Conservation of Natural Forest Ecosystems and the Development of Forest Plantations devotes its fifth article to this issue: “Article 5.- The States of the Region shall (...): b) Duly recognize and support cultural diversity, respecting the rights, obligations, and needs of Indigenous peoples, their communities, and other inhabitants of forested areas.” It requests that the action be dismissed.
That is, the aim was to ensure that the different Indigenous groups enjoyed a sufficient and secure territorial area that would allow the free exercise of their cultural expressions arising from an ancestral tradition. By opinion N° C0228-99 of November 19, 1999, the Procuraduría General de la República stated: “We consider that the new Regulations (Reglamento) should be reviewed in light of the points recently raised, in order to verify that their content fully complies with the objectives and principles enshrined in Convention No. 169 and other international instruments, as well as our Ley Indígena. This process of regulatory adaptation (readecuación normativa), if deemed necessary, which could even entail an amendment to the Ley Forestal to establish an exception in favor of Indigenous peoples to the principle prohibiting land-use change (cambio al uso del suelo) on forest-covered land (terrenos cubiertos de bosque) (article 79), must be based on technical criteria, which, in addition to the foregoing, must take into account the consistency of the current provision—which permits only the cutting of ‘3 trees per hectare per year, up to a total maximum of 10 trees per property, whether fallen or standing’ (regulatory article 4°)—with traditional Indigenous practices.
In conjunction with this, the analysis must include the participation of the Indigenous peoples themselves, not only for reasons of expediency (they are the ones who know their customs and, therefore, what is most appropriate for regulating them), but also because Convention N° 169 so requires. In order to preserve Indigenous culture and the natural environment essential to their survival and development, and based primarily on the Convenio sobre Pueblos Indígenas y Tribales Independientes, Ley N° 7316 of November 3, 1992, the Ley Indígena, N° 6172 of November 16, 1977, and the Reglamento para el Aprovechamiento del Recurso Forestal en las Reservas Indígenas, Decreto N° 27800-MINAE of March 16, 1999, Indigenous persons are not legally authorized to extract and market timber located within their reserves.” It is important to note that the only restrictions under the Executive Decree (Decreto Ejecutivo) are those imposed by the local Asociación de Desarrollo Indígena.
The incentives they receive are stipulated in the environmental services permit (permiso de servicio ambiental) under its various modalities, and they are given priority for inclusion both as new projects and as renewals, a process administered by FONAFIFO. Through the issuance of the Decrees, the Executive Branch has sought to regulate the use of forest resources (aprovechamiento del recurso forestal) located in these territories, in the interest of ensuring that such use is sustainable, in accordance with the principles protected by Ley Forestal N° 7575, as follows from articles 6 and 7 of the challenged provision (norma impugnada), regarding compliance with logging bans (vedas forestales) and mechanisms for ensuring the sustainability of forest resources.
However, SINAC’s application of the Decree reveals limitations arising from the fact that these are Indigenous territories, including: 1. Land tenure (tenencia de la tierra), due to the manner in which Indigenous reserves are registered. The territory is registered as a single property under one real-property folio (folio real), with a portion of that territory assigned to each resident. Under article 27, the logging authorization (autorización de corta) would be issued annually per property, which could lead to conflicts among different applications submitted within the same year for the various parcels comprising the territory. 2. The legal instruments currently available for granting tree-cutting permits (permisos de corta de árboles) in Indigenous territories, because the decree provides only for harvesting on agricultural land without forest and not on land where forest exists. For this purpose, the terms agricultural use (uso agropecuario) and peripheral forest (bosque periférico) must be defined within Indigenous territories and in accordance with the Indigenous inhabitants’ worldview.
Regarding the allegation that there was no formal, prior, and informed consultation (consulta formal, previa e informada) with the Indigenous peoples, it states that SINAC has no records of the process by which the regulations were drafted, since they date from 1999, and it is therefore unknown whether the Executive Branch conducted such formal consultation. From a practical standpoint, it could currently be considered that the application of Decreto Ejecutivo No. 27800-MINAE may require Indigenous peoples to use the resource on the basis of technical specifications issued pursuant to the Ley Forestal, without thereby intending to disregard their ancestral knowledge and harvesting methods; nevertheless, the purpose of applying the regulations is to prevent abuses involving the forest resources within those territories and to ensure the sustainability of their use. The determination of which authority should assume this role with respect to resource use is a matter that must be resolved so that the institutions may exercise their jurisdiction.
Decreto Ejecutivo No. 27800-MINAE, entitled “Reglamento para el Aprovechamiento del Recurso Forestal en las reservas indígenas,” published in Alcance 31-SA of Gaceta No. 79 of April 26, 1999, must remain in force until another regulatory provision is enacted that provides clarity regarding resource use in Indigenous territories. It states that both its actions and those of the Ministry have complied with the law and requests that the claimant’s petition be denied in its entirety, because it seeks to leave forest use in Indigenous reserves without governing rules and therefore without regulation, which would place forest resources at risk, contrary to the principle of forest non-reduction (principio de irreductibilidad del bosque) and, additionally, the principle of progressivity (principio de progresividad), which, in its most straightforward sense and taking the notion of the right to the environment as a fundamental right as its starting point, means that the State’s efforts to protect the environment may not diminish over time but must instead be strengthened.
V.That Indigenous communities, through their Integrated Development Associations (Asociaciones de Desarrollo Integral), have been working to establish appropriate coordination mechanisms with the institutions responsible for safeguarding natural resources, in order to guarantee their proper use and sustainable management (...)” The foregoing is reinforced by the regulations on this matter established in various international agreements, including the Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, Article 26 of which provides: “1. Indigenous peoples have the right to the lands, territories and resources which they have traditionally owned, occupied or otherwise used or acquired. 2. Indigenous peoples have the right to own, use, develop and control the lands, territories and resources that they possess by reason of traditional ownership or other traditional occupation or use, as well as those which they have otherwise acquired. 3.
States shall ensure legal recognition and protection of such lands, territories and resources. Such recognition shall be conducted with due respect for the customs, traditions and land-tenure systems of the Indigenous peoples concerned.” Likewise, Articles 13, 15, 19 and 20 of Convenio N° 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes; Articles 7 and 11 of Convenio N° 107 sobre poblaciones indígenas y tribales; Article 27 of Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; Principles 22 and 23 of Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y Desarrollo; Articles 8 and 10 of Convenio sobre la Diversidad Biológica; and Principle 5 of Convenio Regional para el Manejo y Conservación de los Ecosistemas Naturales Forestales y el Desarrollo de Plantaciones Forestales form the basis for the regulations issued in 1999. Regarding the representation of Indigenous communities through Integrated Development Associations, Article 1 of Decreto Ejecutivo 13568-C-G de 30 de abril de 1982, in accordance with Articles 2 and 4 of Ley Indígena, Ley N° 6172, and Articles 3, 4 and 5 of Decreto Ejecutivo N° 8487 del 26 de abril de 1978, “Reglamento a la Ley Indígena,” recognizes Indigenous Development Associations (Asociaciones de Desarrollo Indígenas) as the legal representatives of Indigenous communities, thereby constituting their local governments.
The foregoing has been recognized in constitutional case law, in decisions N° 2011-12975 de las 14:30 horas del 23 de setiembre de 2011 and N° 6856-2005 de las 10:02 horas del 1 de junio de 2005. It states that, for this reason, Decreto N° 27880-MINAE grants the Indigenous Development Association authority to process applications for the removal and/or harvesting of trees. The arguments presented highlight the importance of Decreto N° 27800-MINAE with respect to the powers, benefits, and limitations governing forest harvesting (aprovechamiento forestal) in Indigenous reserves. As stated by the Comisión Nacional de Asuntos Indígenas (CONAI), in response to the hearing granted in this constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad), the challenged decree “(...) has done nothing more than attempt to protect the forest resources of Indigenous communities represented by their Development Associations (...) it was issued for the purpose of safeguarding and giving effect to the objectives of Ley Forestal N° 7575 and ensuring job creation and an increase in the standard of living of rural populations (...) we consider that the challenged decree does not adversely affect Indigenous communities but instead protects them through conservation mechanisms and makes available to them resources that they otherwise could not use.” Accordingly, the challenged decree duly protects the rights of Indigenous communities to exploit the natural resources present in the reserves in accordance with their own customs and traditions, and its content is therefore deemed consistent with the body of constitutional law (bloque de constitucionalidad).
It states that a possible declaration that Decreto N° 27800-MINAE is unconstitutional could lead the State to disregard the principles of progressivity (progresividad) and non-regression (no regresión) in environmental matters. The Sala Constitucional has established the immediate enforceability of international human-rights instruments, even placing them above the Constitución Política when they recognize fundamental rights more broadly than the latter. Our country has signed a large number of international environmental instruments, including Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y Desarrollo, Declaración de Principios sobre Ordenación, Conservación y Desarrollo Sostenible en los Bosques, Convenio Diversidad Biológica, Convención para la Protección de la Flora, de la Fauna y de las Bellezas Escénicas naturales de los países de América, Convenio para la Conservación de la Biodiversidad y Protección de Áreas Silvestres Protegidas en América Central, and Convenio Regional para el Manejo y Conservación de los Ecosistemas Forestales y el desarrollo de Plantaciones Forestales, among others.
The foregoing, together with the application of Article 50 of the Constitution, has enabled that Court to address this subject extensively. A series of environmental principles, including the principles of non-regression and progressivity, may be derived from the aforementioned international instruments. The principle of non-regression prevents the repeal of regulations when doing so would diminish the level of environmental protection previously afforded. The purpose of this principle is “(...) to prevent the repeal of regulations or the reduction of their requirements in response to opposing interests that fail to demonstrate that they are legally superior to the public environmental interest, since on many occasions such regressions may result in irreversible environmental damage or damage that is difficult to remedy.” Thus, environmental regulations must not move backward; on the contrary, protection must gradually increase.
For this reason, the principle of progressivity operates alongside the principle of non-regression and entails the State’s obligation to increase levels of environmental protection systematically and progressively, with the aim of ensuring greater effectiveness of the right to a healthy and ecologically balanced environment, since it “(...) always entails an affirmative obligation to act, which translates into ‘progress’ or ‘continuous improvement in living conditions.’ Here, the imperative commands the State ‘to act’; the State must ‘move forward’ and progressively expand the scope and level of environmental protection through gradual and phased measures when other fundamental rights may be affected.” In judgment N° 2010-18702 de las 13:07 horas del 10 de noviembre de 2010, the Sala Constitucional expressly recognized the prohibition against regression in environmental rights, following a joint analysis of the precautionary principle (principio precautorio), the principle of objective environmental protection (objetivación de la tutela ambiental), and the principle of progressivity.
It ruled similarly in decisions N° 2010-18702 de las 14:27 horas del 10 de noviembre de 2010, N° 2012-1963 de las 13:50 horas del 15 de febrero de 2012, N° 2012-13367 de las 11:34 horas del 21 de setiembre de 2012, N° 2013-10158 de las 15:46 horas del 24 de julio del 2013, and N° 2014-881 de las 16:15 horas del 22 de enero de 2014. The foregoing demonstrates the importance of taking the principles of non-regression and progressivity into account whenever environmental regulations are repealed or invalidated. Accordingly, in the specific case under review, Decreto N° 27800-MINAE, based on Ley Indígena and Ley Forestal, regulates the powers of Indigenous Development Associations to control the harvesting of forest resources as a measure to safeguard their principles and customs. It thus grants Indigenous communities exclusive authority to dispose of lands located within their reserves, in compliance with the standards developed internationally concerning Indigenous matters.
It also authorizes tree cutting for domestic purposes for the benefit of residents of Indigenous reserves, consistent with the philosophy of resource protection and responsible use to meet their needs. The possible annulment of the aforementioned decree would therefore have two principal consequences: a regulatory vacuum regarding the use of forest resources in Indigenous reserves and the loss of protection for these communities’ rights to use their territorial domain in accordance with their own traditions. All of this could adversely affect environmental sustainability in those areas because there would be no specific regulations governing forest harvesting and the corresponding restrictions thereon. For these reasons, it respectfully requests that the constitutional challenge filed against Decreto N° 27800-MINAE be dismissed. If, despite the arguments presented, the justices of the Sala Constitucional were to find that the petitioner has standing and that his arguments are correct, it considers it extremely important to request that the highest Constitutional Court determine the temporal and substantive scope of the judgment’s effects (dimensionamiento de los efectos de la sentencia) so that the validity of Decreto Ejecutivo N° 27800-MINAE is not affected.
It considers that the possible annulment of the challenged Decreto Ejecutivo, without limiting the scope of its effects, would cause irreparable consequences detrimental to the general interest; it would entail the absence of minimum rules ensuring the sustainable use of forest resources present in Indigenous reserves, potentially resulting in abuses in the use of such resources and adversely affecting the exploitation of natural resources in accordance with Indigenous customs. It states that the Sala’s authority to determine the scope of the effects of judgments granting relief (sentencias estimatorias) is established in Article 91 of Ley de Jurisdicción Constitucional. Without question, the regulations contained in Decreto N° 27800-MINAE are highly relevant to ensuring environmental sustainability in Indigenous reserves. It is therefore considered that, if this constitutional challenge is granted, the Sala must determine the scope of its effects so as to allow consultation with Indigenous communities to be conducted within a specified period.
The foregoing is subject to the continued effectiveness of the cited decree, so that the considerations ordered by the Tribunal Constitucional must be observed in the future, but without creating a situation that undermines the constitutional right to a healthy and ecologically balanced environment or the rights recognized for Indigenous communities nationally and internationally.
Justice Rueda Leal writes the opinion; and,
Considering:
I.Regarding the formal prerequisites for admissibility of the action. An action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) is a proceeding subject to certain formalities that must be satisfied for the Sala to validly consider the merits of the challenge. In this regard, Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional establishes the prerequisites for admissibility of an action of unconstitutionality. First, there must be a prior matter pending resolution, either in judicial proceedings or in proceedings for the exhaustion of administrative remedies (agotamiento de la vía administrativa), in which unconstitutionality has been invoked as a reasonable means of protecting the right or interest alleged to have been infringed. In the second and third paragraphs, the law exceptionally establishes circumstances in which no prior matter is required: when, due to the nature of the matter, there is no individual and direct injury; when the defense of diffuse or collective interests is involved; or when the action is filed directly by the Contralor General de la República, the Procurador General de la República, the Fiscal General de la República, or the Defensor de los Habitantes.
With respect to the need for a prior matter pending resolution in administrative proceedings, it must be a proceeding that exhausts administrative remedies, which, pursuant to Article 126 of the Ley General de la Administración Pública, occurs once the ordinary appeals (recursos ordinarios) are filed before the superior authority of the body that issued the final act; otherwise, the action would be inadmissible. This Tribunal has likewise held as follows:
“IV.- Furthermore, the appeal filed—individually, it bears emphasizing—by Mr. Barquero Ramírez clearly shows that he requested only the ‘review’ and ‘revocation’ of the challenged agreement. He did not concurrently file an appeal before the respective superior authority. Because, pursuant to Article 126 of the Ley General de la Administración Pública, administrative remedies within decentralized entities are exhausted by the corresponding superior authority, and because filing an appeal in addition to a motion for revocation is optional (Article 347.2 ibidem), it cannot be understood that the intervention of the administrative superior authority was requested in this case, so that it could issue a decision having the effect of exhausting administrative remedies. This, in turn, reinforces the conclusion that the proceeding invoked as the basis for this action is not suitable for that purpose, requiring its dismissal at the threshold, as is hereby done.” (Judgment 2005-16829, issued at 09:17 on December 2, 2005).
There are also other formalities that must be satisfied, namely: explicit identification of the challenged provisions, supported by proper grounds and specifically citing the constitutional rules and principles alleged to have been infringed; authentication by an attorney of the filing instituting the action; proof of the conditions for standing (powers of attorney and certifications); and a verbatim certification of the filing in which the unconstitutionality of the provisions was invoked in the underlying matter. If the applicants fail to submit any of these requirements, the Presidencia de la Sala may order them to comply.
II.Standing of the applicant. Pursuant to the first paragraph of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, the applicant has standing to bring this action because the amparo proceeding (recurso de amparo) being heard by this Tribunal under expediente 15-001207-0007-CO remains pending. In that proceeding, the applicant was granted a period within which to bring an action of unconstitutionality against the challenged provision, pursuant to decision No. 2015-2785, issued at 9:05 on February 27, 2015, in accordance with Article 48 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional. From this standpoint, the Sala finds that the applicant has proper standing.
III.Regarding the admissibility of the action. In responding to the hearing granted by this Tribunal, the Presidencia de la República stated that, in the application, the applicant had neither clearly and adequately substantiated the alleged grounds of unconstitutionality nor connected them to the provisions cited. In this regard, it is important to clarify that, although the applicant did not justify the alleged violation of every constitutional and international provision cited in that filing, since merely listing them is insufficient, he was nevertheless emphatic and clear in identifying and substantiating the alleged unconstitutionality of the decree at issue. Specifically, he maintained that the people of Cabagra had not been consulted before the challenged Decreto was issued, as required by Articles 6 and 7 of the Convenio Internacional de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes No. 169, regardless of whether he agrees with the standing recognized in favor of the Asociación de Desarrollo Indígena, since that association was not consulted either. Thus, the applicant did substantiate the essential ground of unconstitutionality concerning the alleged violation of those articles, and the action will be admitted and decided on the merits below solely in relation to them.
IV.Subject matter of the action. The applicant challenges Decreto Ejecutivo No. 27800-MINAE in its entirety, entitled Reglamento para el Aprovechamiento del Recurso Forestal en las Reservas Indígenas and published in La Gaceta No. 79 of April 29, 1999. He considers it contrary to Indigenous peoples’ rights to consultation, self-determination, participation, and free and informed consent under Articles 6 and 7 of the Convenio Internacional de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes No. 169 because, before its issuance, neither the authority of the Cabagra community nor, alternatively, the Asociación de Desarrollo Indígena was consulted. The regulation at issue provides:
“Article 1°-Purposes. The purpose of this Reglamento is to grant Indigenous peoples located within Reservas Indígenas authority over the control of the use of forest resources by channeling the processing of permits for the removal and/or use of trees on land without forest cover (cobertura boscosa), for domestic purposes benefiting their inhabitants. This work shall be entrusted to the Asociaciones de Desarrollo Indígenas as a measure to safeguard some of their most deeply rooted principles and customs.
The Ministerio del Ambiente y Energía shall provide cooperation and participation in capacity-building, training, technical assistance, and other activities required to implement this Reglamento.
Article 2°-Beneficiaries. This Reglamento shall apply exclusively to the Indigenous territories of the country.
Article 3°-Resource Guards. The Ministerio del Ambiente y Energía, through the Sistema Nacional de Áreas de Conservación, shall implement a Training Plan for members of the Indigenous community, in coordination with the Asociación de Desarrollo Indígena Local, to provide the necessary training to those persons whom the Asociación considers suitable to serve as Inspectors or Resource Guards.
Article 4°-Powers. For the removal and/or use of up to 3 trees per hectare per year, to an overall maximum of 10 trees per property, whether fallen or standing, on land without forest cover (pastureland, scrubland, and cropland), the Asociación de Desarrollo Indígena shall assign the corresponding inspection to an Inspector or Resource Guard, or to another person whom it designates, who shall report to the Asociación in writing. If use of the timber is considered appropriate, the Asociación de Desarrollo Indígena shall send the application and relevant documentation to the Oficina del Área de Conservación responsible for the final processing of the application. That office may require a new site inspection and shall approve or deny the application pursuant to the Ley Forestal and considerations of timeliness and expediency.
Article 5°-Limitations. Authorizations for forest removal, felling, or use may not be granted in areas of common interest, such as Cultural Heritage sites, aquifer recharge areas, springs (nacientes) supplying water for community consumption, areas for soil protection and/or the protection of endangered flora and fauna species, areas supplying medicinal plants and other nontraditional forest products, and areas designated for ecotourism.
Article 6°-The Asociación de Desarrollo Indígena shall comply with officially declared forest-harvesting prohibitions.
Article 7- Means of ensuring the sustainability of forest resources. To ensure the sustainability of forest resources, trees to be removed, felled, and/or used must meet the technical conditions required for their use, and the beneficiary must demonstrate replacement of the trees used by planting at least two (2) trees of the same species or of other native timber species, preferably species that produce flowers and seeds important for feeding the wildlife of the area.
Article 8°-Incentives. To the extent possible, the incentives established in the Ley Forestal shall be granted in areas located within Indigenous territories, upon application by the Asociación de Desarrollo Indígena and subject to compliance with the established legal and technical requirements.
Article 9°-This Reglamento is a matter of public policy and repeals Decreto Ejecutivo No 26511-MINAE of December 18, 1997.” Given that the challenged provisions are also directly related to environmental protection, as those submitting reports have also emphasized, it is essential to address not only the conventional right of the Indigenous people to consultation invoked by the applicant, but also environmental protection, which is recognized not only conventionally at the international level but also constitutionally and as an essential part of Indigenous peoples.
V.Regarding the Fundamental Right to a Healthy and Ecologically Balanced Environment.- As this Tribunal has previously explained, even before the amendment of Article 50 of the Constitución Política, the Sala had already recognized in its case law the protection and preservation of the environment as a fundamental right. In judgment number 1993-2233, it did so based on Articles 21—the right to health—69—protection of the rational use of land—and 89—protection of natural beauty—of the Constitución Política, recognizing constitutional principles that imposed an obligation to protect, preserve, and ensure the rational use of those natural resources. Likewise, in judgment No. 1993-3705, the Sala more broadly explained not only the constitutional protection arising from that right but also the international protection that compels us to protect the environment, extending its effects even beyond our borders and recognizing the standing of any person to seek protection of that right:
“a)- Concern for natural resources and harmonious long-term development has been a recurring element in our country’s historical evolution since the last century. It has traditionally been held that Costa Rica is a state governed by the rule of law (Estado de Derecho), and it is perhaps for this reason that there is a tendency to seek to resolve every problem through the enactment of statutes and regulations of other ranks. However, within our cultural setting, laws by themselves have clearly proven insufficient to guarantee the conservation of natural resources and ensure future sustainable development (desarrollo sostenible). It is therefore essential that legal rules have not only technical support but that, in practice, individual and collective responsibility also be assumed for compliance with those rules at the various applicable levels and bodies.
Until the 1970s, concern for the environment remained at a low level, with variations in certain sectors, a situation reflected in our legislation. Nevertheless, beginning in that decade, with the awakening of global environmental awareness, Costa Rica began to take notice. Like any other nation, our country has depended and will continue to depend on its natural resources and environment to meet the basic needs of its inhabitants and keep the productive apparatus that sustains the national economy operating. The principal foundation of that economy is agriculture and, in recent years, tourism, particularly ecotourism. Soil, water, air, marine and coastal resources, forests, biological diversity, mineral resources, and the landscape (paisaje) constitute the environmental framework without which basic needs—such as living space, food, energy, housing, sanitation, and recreation—would be impossible to meet.
Likewise, our economy is also closely tied to the condition of the environment and natural resources. Thus, for example, both the generation of foreign currency through agricultural and tourism activities and the success of major infrastructure investments ultimately depend on the conservation of those resources. The goals of sustainable development concern human survival and well-being and the maintenance of essential ecological processes—that is, environmental quality and the survival of other species. To speak of sustainable development in terms of meeting present and future human needs and improving quality of life is to speak of the demand for natural resources at the individual level and of the direct or supporting means necessary for the economy to function by generating employment and creating capital goods, which in turn make it possible to transform resources into consumer, production, and export goods.
Every production process requires resources to be transformed and processed and, in turn, transported to consumption centers, all of which entails energy and environmental costs. Likewise, the production process requires natural resources not only to sustain itself but also generates waste and pollution of many different kinds, such as solid waste or emissions that pollute the air or water. It is evident that humanity, through its technological power, has managed to control and significantly alter its surroundings and has subjected the other species to its dominion. Nevertheless, since the Industrial Revolution—and at a significantly faster pace following the Second World War—the exponential growth of the population and the likewise exponential trends in the economy have increased the degree of human intervention on the planet, destroying habitats, altering and polluting the environment’s life cycles, and exterminating living species. The accelerated deterioration of the environment in recent decades, the enormous cost of corrective measures, which are not always effective, and the time required, for example, to restore a watershed (cuenca), a felled natural forest, or a contaminated groundwater aquifer (manto de agua subterráneo), are unmistakable signs of the abuse of natural resources and the negative impact of the human species on a finite world.
Reference must also be made to the meeting convened in Brazil in July 1992, known as the Earth Summit, at which the integral and interdependent nature of the planet was proclaimed and recognized. That declaration signifies acceptance of certain principles that guide the transition from current development models to sustainability. The signatory States, including Costa Rica, committed themselves, within the framework of preserving sustainable development, above all to the protection of human beings. They proceeded from the principle that every person has the right to a healthy and productive life in harmony with nature; the right of present and future generations to have development carried out in a manner that meets their environmental and developmental needs was included; and the sovereign authority of States to exploit their resources was maintained, while emphasizing their responsibility to ensure that activities carried out within their jurisdiction (jurisdicción) and control do not cause environmental harm to other States or areas beyond the limits of their national jurisdiction.
They established the duty of States to cooperate in the conservation, protection, and restoration of the environment, as well as their common responsibilities in that regard; in this way, international cooperation in promoting and supporting economic growth and sustainable development will make it possible to address the problems of environmental degradation more effectively. Likewise, a special duty was imposed upon developed countries, based on their responsibility in the pursuit of sustainable development, given the evident pressure exerted on the global environment by the technologies they develop and the financial resources they possess.
Our country has signed numerous conventions seeking to protect natural resources, which must be used to supplement domestic legislation and to resolve, including through the courts, issues related to environmental protection, since international instruments, even those that have not been ratified, provide regional or global solutions to such problems.
b)- Human life is possible only in solidarity with the nature that sustains and supports us, not only as a source of physical nourishment but also of psychological well-being: this constitutes the right of all citizens to live in an environment free from pollution, which is the foundation of a just and productive society. Thus, Article 21 of the Political Constitution provides:
“Human life is inviolable.” It is undeniably from this constitutional principle that the right to health and to physical, mental, and social well-being arises—a human right that is inseparably linked to the right to health and to the State’s obligation to protect human life.
Likewise, from a psychological and intellectual perspective, one’s state of mind also depends on nature; accordingly, because the landscape also serves as a useful space for rest and leisure, its preservation and conservation are obligatory. This latter aspect is protected by Article 89 of the Constitution, which states verbatim:
“The cultural purposes of the Republic include: protecting natural beauty, preserving and developing the Nation’s historical and artistic heritage, and supporting private initiative for scientific and artistic advancement.” Protecting nature from an aesthetic perspective does not mean commercializing it or turning it into a commodity; it means educating citizens so that they learn to appreciate the aesthetic landscape for its intrinsic value.
c)- LEGAL STANDING (LEGITIMACIÓN): With respect to the legal protection of the environment, the standing of private individuals to bring judicial proceedings and secure the enforcement of rules intended for that purpose, or to seek judicial protection to safeguard their violated rights, is of great importance. However, it must be analyzed from several perspectives, that is, in relation to the nature of the proceeding, the claims, and the parties involved, while also taking into account that environmental rules may be breached, through action or omission, by both private-law and public-law persons. The latter may do so simply by failing to exercise the required oversight over the conduct of private persons when they violate environmental rules, disregarding the public-law person’s functional authority, which requires it to exercise such oversight; or by directly violating, through its own conduct, legal provisions intended to protect and conserve the environment.
In Judgment Number 2233-93, this Chamber, in stating that the preservation and protection of the environment is a fundamental right, recognizes standing to seek relief through amparo proceedings (vía de amparo). In environmental law, the procedural prerequisite of standing tends to be extended and broadened to such a degree that it necessarily entails abandoning the traditional concept; it must be understood that, in general terms, any person may be a party and that such person’s right does not arise from property titles, rights, or specific causes of action that might be exercised under the rules of conventional law, but rather that the person’s procedural participation is based on what modern legal scholars call a diffuse interest (interés difuso), through which the original standing of a legitimate interested party, or even of a merely interested party, is diffused among all members of a particular category of persons who are thereby equally affected by the unlawful acts that infringe their rights.
With respect to environmental protection, the typically diffuse interest that gives a person standing to bring an action is transformed, by virtue of its incorporation into the body of human rights, into a genuine “right of response” (“derecho reaccional”), which, as its name indicates, empowers its holder to “respond” to a violation caused by unlawful acts or omissions. Accordingly, the infringement of that fundamental right constitutes a constitutional illegality, that is, a specific ground for amparo against concrete acts or self-executing rules (normas autoaplicativas), or, as applicable, for an action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) against all rules or acts not subject to amparo, and even against omissions, a category that becomes particularly important in the case of the right to the environment because, where the aim is to conserve the environment that nature has given us, the most frequent violation results from the failure of public authorities to take the measures necessary to protect it.
Constitutional Jurisdiction (Jurisdicción Constitucional), as the legally appropriate and necessary means of guaranteeing the supremacy of constitutional law, is not only supreme but also an essential matter of public policy; this generally means that much more flexible and less formalistic rules of standing are necessary in order to associate citizens with the interest of the rule-of-law State itself in overseeing and, where appropriate, restoring its own legality… These are therefore individual interests, but at the same time they are dispersed among more or less extensive and amorphous groups of persons who share an interest and consequently receive a present or potential benefit or harm that is more or less equal for all; it is therefore correctly said that these are the equal interests of groups of persons who find themselves in particular situations and, at the same time, the interests of each of them.
In other words, diffuse interests have a dual nature, since they are both collective—because they are shared by the public at large—and individual, and may therefore be asserted as such. This is precisely what occurs in the present case, in which the petitioner clearly has an individual interest insofar as the petitioner is affected by the pollution affecting the community, but there is also a collective interest because the harm is also inflicted upon the community as a whole. Thus, with respect to the Right to the Environment, standing belongs to every human being as such, because the infringement of that fundamental right is suffered both by the community and by the individual in particular.
Alongside the body of principles that the Constitution devotes to economic relations, there must be placed a series of provisions of no lesser significance intended to ensure basic protection for human life considered as a value in itself, irrespective of the use made of human resources for political or economic purposes. This introduces a new dimension of constitutional guarantees, whose essential core lies in the protection of personal liberty and the other fundamental rights linked in various ways to that liberty and which is manifested, above all, in a set of general rules intended to create environmental conditions that facilitate, to the greatest extent possible, the exercise of freedoms and the enjoyment of fundamental rights. For all the foregoing reasons, with respect to Constitutional Jurisdiction, the Chamber considers that not only standing itself, but also the conditions necessary for standing in the proceedings—whether as plaintiff or defendant—or, as applicable, for enjoying or bearing the consequences of the judgment—as the prevailing or losing party—are and must be not only as broad as it is possible and prudent to recognize, but also that, within such breadth, the very capacity to be a party and even to litigate, as prerequisites for such standing, must be such that even, as in this case, a minor who is an elementary-school student may possess it, as may any other person who merely has the ability to articulate clearly his or her claim and interest.” (emphasis added) Subsequently, it was the Political Constitution itself which, through the partial amendment introduced by Ley número 7412, de 3 de junio de 1994, expressly declared in Article 50 the State’s obligation to protect the environment and grant citizens full standing to defend it, as follows:
“Article 50.- The State shall seek the greatest welfare of all the country’s inhabitants by organizing and promoting production and the most appropriate distribution of wealth.
Every person has the right to a healthy and ecologically balanced environment. Accordingly, every person has standing to report acts that infringe that right and to seek reparation for the harm caused.
The State shall guarantee, defend, and preserve that right. The law shall establish the corresponding liabilities and penalties.” Consequently, the environment must be protected and improved, together with the quality of life of all persons, which entails the necessary intervention of the Public Authorities with respect to factors that may disrupt its balance and hinder a person’s development and ability to live in a healthy environment. More broadly, in Judgment No. 2005-1173, the Chamber stated:
“The impact of the right to a healthy and ecologically balanced environment on State activity finds its primary rationale in the fact that, by definition, rights are not confined to the private sphere of individuals, but also have significance for the very structure of the State in its role as guarantor of those rights and, secondly, because State activity is directed toward satisfying the interests of the community. In constitutional case law, the concept of the ‘environment’ has not been limited to the primary elements of nature, namely soil, air, water, marine and coastal resources, minerals, forests, biological diversity in flora and fauna, and the landscape, which together form the environmental framework without which basic needs—such as food, energy, housing, sanitation, and recreation—could not be met. It is important to emphasize that this term has been understood more comprehensively, establishing a ‘macro-environmental’ concept that also encompasses matters relating to the economy, the generation of foreign currency through tourism, agricultural exploitation, and other activities:
“Accordingly, Environmental Law should not be associated solely with nature, because nature is only part of the environment. The policy of protecting nature also extends to other matters, such as the protection of hunting, forests, natural parks, and natural resources. It is therefore a macro-environmental concept, intended to avoid excluding important concepts and thereby unify the body of law that we call Environmental Law” (Judgment Number 5893-95, de las nueve horas cuarenta y ocho minutos del veintisiete de octubre de mil novecientos noventa y cinco; and, to the same effect, Judgment Number 3705-93, cited above, and Number 2988-99, de las once horas cincuenta y siete minutos del veintitrés de abril de mil novecientos noventa y nueve).
a-Protection of the environmental right, a State duty. Following the amendment of constitutional Article 50, which expressly enshrined the environmental right as a fundamental right, the State’s obligation to guarantee, defend, and protect this right was also established unequivocally, making the State the guarantor of the protection and safeguarding of the environment and natural resources… Thus, the constitutional mandate establishes the State’s duty to guarantee, defend, and preserve that right.
“Prima facie, to guarantee means to secure and protect the right against any risk or need; to defend means to bar, prohibit, and prevent any activity that threatens the right; and to preserve means to take action intended to protect the right in advance against potential dangers so as to ensure its continuation for future generations. The State must adopt a dual course of conduct involving both action and restraint: on the one hand, it must refrain from itself infringing the right to a healthy and ecologically balanced environment; on the other, it must undertake the task of adopting measures that make it possible to satisfy constitutional requirements” (Judgment Number 9193-2000, de las dieciséis horas veintiocho minutos del diecisiete de octubre del dos mil).
In this regard, it must be considered that the applicable law designates the Ministerio del Ambiente y Energía as the governing body for the natural resources, energy, and mining sector, pursuant to Article 2 of the Organic Law of that Ministry, Number 7152, de cuatro de junio de mil novecientos noventa:
“The functions of the Ministerio del Ministerio del Ambiente y Energía shall be the following:
ch) To issue, by executive decree, mandatory rules and regulations concerning the rational use and protection of natural resources, energy, and mines.
Accordingly, with respect to environmental protection, the functions of governing, controlling, and overseeing environmental matters belong to the State and are entrusted to its various administrative agencies.
b- Rational use of resources. A balance between the country’s development and the right to the environment. Based on Article 69 of the Constitution, insofar as it provides for the “rational use of natural resources,” the Chamber has established in its case law the constitutional parameters for their proper use; by virtue of those parameters, it is clear that environmental protection must be directed toward the appropriate and intelligent use of its elements and their natural, sociocultural, technological, and political relationships—sustainable development (desarrollo sostenible)—thereby safeguarding the heritage to which present and future generations are entitled. Therefore, the primary objective of using and protecting the environment is to ensure that the production and use of technology yield not only economic gains—freedom of enterprise (libertad de empresa)—but also development and evolution favorable to the environment, natural resources, and human beings, that is, without causing harm or injury:
“This Chamber has also recognized that both the right to health and the right to an environment free of pollution, without which the former could not be made effective, are fundamental rights; consequently, the State is obligated to protect them, whether through general policies designed to achieve that purpose or through specific actions by the Administration. Sustainable development is one of those general policies issued by the State to broaden the opportunities for everyone to fulfill their aspirations for a better life, by increasing productive capacity or expanding the possibilities of achieving equitable progress between population growth and natural systems. Sustainable development is the process of transformation in the use of resources, the direction of investments, the channeling of technological development, institutional changes, and everything else that contributes to meeting present and future human needs” (judgment number 1763-94, at sixteen hours and forty-five minutes on the thirteenth of April of nineteen ninety-four).
The Chamber has stated that the environment must be understood as a development potential to be used appropriately, and that action must be taken in an integrated manner with respect to its natural, sociocultural, technological, and political relationships; otherwise, its productivity is degraded for the present and the future, and the heritage of future generations could be placed at risk. The origins of environmental problems are complex and arise from an interplay of natural and social processes within the framework of the socioeconomic development model adopted by the country. For example, environmental problems arise when methods of exploiting natural resources cause ecosystem degradation that exceeds their regenerative capacity, resulting in harm to broad sectors of the population and generating high environmental and social costs that lead to a deterioration in quality of life; indeed, the primary objective of using and protecting the environment is to achieve development and evolution favorable to human beings.
Environmental quality is a fundamental parameter of that quality of life; other no less important parameters include health, food, employment, housing, education, and so forth. More important, however, is understanding that although human beings have the right to use the environment for their own development, they also have a duty to protect and preserve it for present and future generations. This is not particularly novel, because it is simply the application to this field of the principle of “injury” (lesión), already well established in ordinary law, under which the lawful exercise of a right has two essential limits: on the one hand, the equal rights of others and, on the other, the rational exercise and beneficial enjoyment of the right itself. Like any other nation, our country has depended and will continue to depend on its natural resources and environment to meet the basic needs of its inhabitants and to keep operating the productive apparatus that sustains the national economy, whose principal sources are agriculture and, in recent years, tourism, particularly ecotourism.
Soil, water, air, marine and coastal resources, forests, biological diversity, mineral resources, and the landscape comprise the environmental framework without which basic needs—such as living space, food, energy, housing, sanitation, and recreation—could not be met. Likewise, our economy is also closely tied to the condition of the environment and natural resources. Furthermore, the goals of sustainable development concern human survival and well-being and the maintenance of essential ecological processes, that is, environmental quality and the survival of other species. To speak of sustainable development in terms of satisfying present and future human needs and improving quality of life is to speak of the demand for natural resources at the individual level and of the direct or supporting means necessary for the economy to function by generating employment and creating capital goods, which in turn make it possible to transform resources into consumer, production, and export goods.
The declaration made at the 1992 Earth Summit proclaimed and recognized the integral and interdependent nature of the planet; this signifies acceptance of certain principles that guide the transition from current development models to sustainability. The signatory States, including Costa Rica, undertook, within the framework of preserving sustainable development, to protect human beings above all. They proceeded from the principle that every person has the right to a healthy and productive life in harmony with nature; they included the right of present and future generations to have development carried out in a manner that satisfies their environmental and developmental needs; and they retained the sovereign authority of States to exploit their resources, while emphasizing their responsibility to ensure that activities conducted within their jurisdiction and control do not cause environmental harm to other States or to areas beyond the limits of their national jurisdiction.
They established the duty of States to cooperate in the conservation, protection, and restoration of the environment, as well as their common responsibilities in that regard; thus, international cooperation in promoting and supporting economic growth and sustainable development will make it possible to address the problems of environmental degradation more effectively. A special duty was likewise imposed on developed countries, based on their responsibility in the pursuit of sustainable development, given the evident pressure exerted on the global environment by the technologies they develop and the financial resources they possess.
c- The precautionary principle (principio precautorio) in environmental law (derecho ambiental). This principle is contained in the Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, Declaración de Río, which provides:
“Principle 15.- In order to protect the environment, States shall widely apply the precautionary approach in accordance with their capabilities. Where there is a threat of serious and irreversible harm, a lack of absolute scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation.” (For the same proposition, see Article 11 of the Ley de Biodiversidad).
As the Chamber has already indicated, the term prevention derives from the Latin “praeventio,” which refers to the action and effect of preventing, and to those preparations and measures taken in advance to avoid a risk or carry something out. Prevention seeks to anticipate adverse effects and ensure the protection, conservation, and proper management of resources. Consequently, the governing principle of prevention (principio rector de prevención) is based on the need to take and implement all precautionary measures (medidas precautorias) to prevent or contain possible harm to the environment or human health. Thus, where there is a risk of serious or irreversible harm—or uncertainty in that regard—a precautionary measure (medida de precaución) must be adopted, and the activity in question may even be postponed. This is because, in environmental matters, ex post enforcement (coacción a posteriori) is ineffective, since once the harm has occurred, the biologically and socially harmful consequences may be irreparable; punishment may have moral significance, but it will hardly compensate for the harm caused to the environment…
…Moreover, failures to fulfill the duty to protect the environment and to comply with environmental regulations (normativa ambiental) are constitutionally significant because, as a consequence of the Administration’s inaction in this area, harm may be caused to the environment and natural resources, sometimes with consequences similar to or greater than those arising from the Administration’s actions.” This protection, as already indicated, concerns not only our country but also the rest of the world because of the effects that a serious environmental impact (impacto ambiental) may have on the planet. Hence the numerous international conventions issued in this area, some of which Costa Rica has signed, including: the Convention on Nature Protection and Wildlife Preservation in the Western Hemisphere (1940), International Plant Protection Convention (1952), Kyoto Protocol on Climate Change (1997), Convention Concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage (1972), Stockholm Convention on Persistent Organic Pollutants (2000), Convention on Wetlands of International Importance (Ramsar) (1974), Rotterdam Convention on the Prior Informed Consent Procedure for Certain Hazardous Chemicals and Pesticides in International Trade (2001), Partial Test Ban Treaty (1963), Central American Convention for the Protection of the Environment (1974), Cartagena Protocol on Biosafety (2001), Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora (CITES) (1974), Inter-American Convention for the Protection and Conservation of Sea Turtles (2001), United Nations Convention on the Law of the Sea (1982), Convention for the Protection and Development of the Marine Environment of the Wider Caribbean Region (1983), Montreal Protocol on Substances that Deplete the Ozone Layer (1987), Vienna Convention for the Protection of the Ozone Layer (1987), Convention on the Control of Transboundary Movements of Hazardous Wastes and Their Disposal (1989), United Nations Convention on Biological Diversity (1992), United Nations Framework Convention on Climate Change (1992), Regional Agreement on the Transboundary Movement of Hazardous Wastes (1992), Convention for the Conservation of Biodiversity and the Protection of Priority Wilderness Areas in Central America (1992), Regional Convention for the Management and Conservation of Natural Forest Ecosystems and the Development of Forest Plantations (1993), United Nations Convention to Combat Desertification in Countries Experiencing Severe Drought (1994), and the Central American Regional Convention on Climate Change (1993), among others; it is also subject to the provisions of the Rio Declaration on Environment and Development (1992) and the Declaration of Principles for the Management, Conservation and Sustainable Development of Forests (1992).
There is a duty of responsibility (deber de responsabilidad) regarding the use of natural resources for the development and well-being of a country’s population, and hence also an obligation to care for the environment and preserve nature for present and future generations.
This is made tangible by the provisions of the 1992 Rio Declaration, which states: “In accordance with the Charter of the United Nations and the principles of international law, States have the sovereign right to exploit their own resources pursuant to their own environmental and development policies, and the responsibility to ensure that activities carried out within their jurisdiction or under their control do not cause damage to the environment of other States or of areas beyond the limits of national jurisdiction.” For its part, the Convention on Biological Diversity provides in Article 10(c):
“Each Contracting Party shall, as far as possible and as appropriate:
…c: Protect and encourage customary use of biological resources in accordance with traditional cultural practices that are compatible with conservation or sustainable-use requirements…” Consistent with this, the same 1992 Rio Declaration states in Principle 22:
“Indigenous peoples and their communities, as well as other local communities, play a fundamental role in environmental management and development because of their traditional knowledge and practices. States should duly recognize and support their identity, culture, and interests and enable their effective participation in the achievement of sustainable development.” ILO Convention No. 169 likewise requires the protection of Indigenous lands. To that effect, Article 7 provides as follows:
“4. Governments shall take measures, in cooperation with the peoples concerned, to protect and preserve the environment of the territories they inhabit.” Nevertheless, those peoples must be involved in any measures adopted for that purpose, as reinforced by the provisions of Article 15 of that Convention and by the Inter-American Court of Human Rights in the Case of the Saramaka People v. Suriname, in its judgment of 28 de noviembre de 2007.
To that effect, that article of the Convention provides:
“1. The rights of the peoples concerned to the natural resources pertaining to their lands shall be specially safeguarded. These rights include the right of those peoples to participate in the use, management, and conservation of those resources.
2. In cases in which the State retains ownership of mineral or subsurface resources, or rights to other resources pertaining to lands, governments shall establish or maintain procedures through which they shall consult the peoples concerned, with a view to determining whether and to what extent their interests would be adversely affected, before undertaking or authorizing any program for the exploration or exploitation of the resources pertaining to their lands. Whenever possible, the peoples concerned shall participate in the benefits of such activities and shall receive fair compensation (indemnización equitativa) for any damage they may sustain as a result of such activities.” And the aforementioned judgment states:
“90. The Court’s decisions in this regard have been based on the special relationship that members of Indigenous and tribal peoples have with their territory, and on the need to protect their right to that territory in order to guarantee those peoples’ physical and cultural survival. In this regard, the Court has held that the close relationship Indigenous peoples maintain with the land must be recognized and understood as the fundamental basis of their cultures, spiritual life, integrity, and economic survival. For Indigenous communities, their relationship with the land is not merely a matter of possession and production, but a material and spiritual element that they must fully enjoy […] in order to preserve their cultural heritage and transmit it to future generations.
91. In essence, pursuant to Article 21 of the Convention, States must respect the special relationship that members of Indigenous and tribal peoples have with their territory so as to guarantee their social, cultural, and economic survival. Such protection of property under Article 21 of the Convention, read in conjunction with Articles 1.1 and 2 of that instrument, imposes on States the positive obligation (obligación positiva) to adopt special measures to guarantee members of Indigenous and tribal peoples the full and equal exercise of their right to the territories they have traditionally used and occupied.” The participation that must be afforded to Indigenous Peoples regarding matters affecting them within their territories will now be addressed.
VI.On Consultation (Consulta) with Indigenous Peoples and Convention No. 169 of the International Labour Organization. OIT Convention Nº 169, entitled “Convention concerning Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries,” incorporated into the Costa Rican legal system by Law Nº 7316 of November 3, 1992, established special protection for Indigenous persons, their culture, ancestral knowledge, and traditions, among the many elements that comprise their roots and origins. That Convention was adopted by the International Labour Organization (OIT) at its LXXVI Conference, held in Geneva, Switzerland, on June 27, 1989, and is also known as Convention 169, according to that Organization’s nomenclature. This international instrument seeks to provide Indigenous persons with protective measures, both individually and collectively, in order to foster the substantive equality (igualdad real) they deserve while respecting the beliefs and traditions of these peoples.
Since judgment No. 1992-3003, issued in connection with the mandatory constitutional consultation (consulta preceptiva de constitucionalidad) concerning the aforementioned “Bill Approving the ‘Convention concerning Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries,’” this Court has clearly established that this international instrument, being legally enforceable, provides for a series of rights, freedoms, and economic, social, and cultural conditions intended not only to strengthen the dignity and essential attributes of Indigenous persons as human beings, but also, and principally, to provide specific means through which their status as human beings may be fully realized in light of the depressed conditions—sometimes even involving exploitation and mistreatment—in which the Indigenous inhabitants of many nations live. It was emphasized that these communities, especially where they constitute a minority, suffer from deprivation and the abandonment of their own traditions and cultures and that, in the field of human rights, it was therefore necessary to: a) Recognize for Indigenous persons, in addition to the full enjoyment of their rights and freedoms as human beings, other legally guaranteed conditions through which the inequality and discrimination to which they are subjected may be remedied, for the purpose of guaranteeing their genuine and effective equality in every aspect of social life; b) Guarantee respect for and preservation of their historical and cultural values by recognizing their distinctiveness, subject only to the need to preserve, at the same time, the dignity and fundamental values of every human being now recognized by the civilized world—which means that respect for the traditions, language, religion, and culture in general of these peoples permits only such exceptions as are necessary to eradicate practices universally regarded as inhumane, such as cannibalism—; and c) Recognize for them, without prejudice to the foregoing, the rights and means necessary to gain free and dignified access to the spiritual and material benefits of the predominant civilization, such as access to education and the official language.
Likewise, Article 6 established the State’s obligation to guarantee the right of Indigenous peoples to organize and participate actively in decisions affecting them and, in particular, the obligation to consult them whenever legislative or administrative measures that may directly affect them are contemplated. This provision states:
“1. In applying the provisions of this Convention, governments shall:
2. The consultations carried out pursuant to this Convention shall be undertaken in good faith and in a manner appropriate to the circumstances, with the objective of reaching an agreement or obtaining consent regarding the proposed measures.” Furthermore, section 15.2 of the aforementioned Convention Nº 169 grants Indigenous peoples the right to be heard when established programs exist for the use of natural resources located within their territories. That international provision states as follows:
“In cases in which the State retains ownership of mineral or subsurface resources or holds rights to other resources pertaining to lands, governments shall establish or maintain procedures through which they shall consult the peoples concerned, with a view to determining whether and to what extent the interests of those peoples would be prejudiced, before undertaking or authorizing any program for the exploration or exploitation of the resources pertaining to their lands (…)” (emphasis not in the original) This duty of the State to consult Indigenous communities following our country’s approval of that Convention is based on recognition of their rights, particularly the right of Indigenous peoples to self-determination (autodeterminación) and their right to participate in decisions affecting them. This Court explained in judgment number 1996-2253 that, currently and within the framework of Constitutional Law (Derecho de la Constitución), there has been established “the State’s responsibility to provide Indigenous peoples with appropriate instruments guaranteeing their right to participate in decisions affecting them and to organize themselves into elective institutions, administrative bodies, and other entities responsible for policies and programs concerning them (Articles 6 and 33 of OIT Convention No. 169).
It follows that the legislature must design legal mechanisms enabling them to exercise that right fully. The rules governing this matter must be directed toward permitting broad and organized participation by Indigenous persons.” In further defining this type of hearing (audiencia), the Chamber subsequently explained in judgment number 1997-3886 that consultation with the peoples concerned must be conducted through appropriate procedures and, in particular, through their representative institutions. Likewise, on that occasion, because the action concerned the protection of the reserves, it was held to be a measure affecting the communities as a whole, since it had a negative impact on the protective framework governing the inhabitants, property, environment, and territory of the Indigenous reserves (reservas indígenas), and was therefore subject to the special protection regime (régimen especial de protección), which entailed a duty to consult the Indigenous communities.
This Court stated that consultations of this kind must, in principle, be conducted through the corresponding Asociaciones de Desarrollo Integral, since those entities are responsible for representing Indigenous communities in and out of court and therefore, under the legal system as it currently stands, qualify as the “representative institutions” of the reserves’ inhabitants. This was subsequently confirmed in judgment No. 2002-2623, which stated:
“This Chamber is clear that, as the petitioner correctly points out, the Regulations establish that, for the exercise of the rights and obligations set forth in the Ley Indígena (Article 2)—essentially rights and duties related to the administration of the reserve—Indigenous communities shall adopt the organizational form of an Asociación de Desarrollo Comunal, which they are not, however, required to join. Indeed, belonging to an Indigenous community does not automatically require membership in the Asociación de Desarrollo Comunal; the bylaws of these associations govern the procedures for affiliation and disaffiliation, information recorded in the corresponding Registry and available for consultation by any person wishing to join or withdraw. This in no way prevents that person, in exercising their fundamental rights, from joining another organization of interest to them or, in general, from exercising the rights recognized for all citizens of the country.
The Reglamento a la Ley de las Asociaciones de Desarrollo Comunal reinforces the foregoing by expressly stating that ‘no one may be compelled to belong or not to belong to an association and, therefore, any provisions of the bylaws establishing limitations on the freedom to associate with or withdraw from the organization are absolutely null and void...’ (art. 22). As the Procuraduría General de la República correctly states in its report, an Indigenous person’s refusal to join an association of this kind has no consequence other than reducing their participation in the adoption of Indigenous decisions concerning the administration of the Indigenous reserve, over which ownership possessing collective characteristics, typical of their culture, is exercised. The exercise of the rights—participation in the oversight of the reserve’s collective property—and obligations—submission to oversight regarding the public funds allocated to them—that the Regulations condition upon joining this type of organization are those arising from the Ley Indígena, which ordered the transfer, free of charge, of lands formerly belonging to ITCO—public-domain property (bienes demaniales)—to the Indigenous reserves.
The Chamber does not find that the communal designation of the land established by the Ley Indígena—not by the Regulations—or the limitations imposed therein on this type of community property—the prohibition against transferring title or leasing—are disproportionate or unreasonable, insofar as it is permissible for the State—when granting title to the property to Indigenous communities free of charge—to impose certain conditions governing those communities’ exercise of their rights over the lands; this is so to the extent that it constitutes the legitimate exercise of a State power in its capacity as transferor of title. The situation would be different if private ownership of these lands were alleged, in which case the exercise of the incidents of ownership (atributos del dominio) could not be conditioned upon membership in an Asociación de Desarrollo Comunal.”
IX.Moreover, a simple reading of the transcribed provisions of the Ley Indígena shows that it is the Law—not the regulations—that establishes communal ownership and organization. The second paragraph of section 2° governs communal ownership (propiedad comunitaria) by providing: “...The reserves mentioned in the first article of this Law are hereby declared the property of the Indigenous communities...” With respect to organization, that same body of law establishes that “...the reserves shall be governed by the Indigenous people through their traditional community structures or under the Laws of the Republic governing them, with the coordination and advice of CONAI” (emphasis not in the original). Now, it is the Ley Sobre el Desarrollo de la Comunidad ( N° 3859) that governs the Asociaciones de Desarrollo de la Comunidad, and article 3° of the challenged Reglamento a la Ley Indígena merely specifies the type of organization consistent with the foundations established by the legislature in the Ley Indígena that provides its framework.
Furthermore, this is consistent with Convention 169 of the International Labour Organization, insofar as it gives effect to the State’s obligation to ensure that Indigenous communities adopt a legal organization consistent with their traditions, enabling them to exercise the rights and obligations recognized by law. It must be borne in mind that the Asociaciones de Desarrollo Comunal—more than any other legal entity—most closely resemble the communal nature of traditional Indigenous organization; in addition, this type of legal structure allows this sector of the population to enjoy special benefits (artículo 19 de la Ley 3859) that it would not enjoy under another type of legal structure—for example, receiving services, donations, subsidies, and annual transfers of funds from both the State and its institutions—which, of course, entails the ordinary oversight of those public funds.”
Under those terms, this Court held that the representation exercised by the Asociaciones de Desarrollo Indígenas was not unconstitutional, particularly with respect to the administration of Indigenous Reserves (reservas indígenas). Consequently, in their capacity as representatives of each Indigenous community, they must be consulted whenever adopted administrative or legislative decisions affect those they represent. The International Labour Organization itself has established, in referring to the general guidelines that must be observed when conducting the consultation provided for in Convention No. 169, that States must establish appropriate, good-faith procedures ensuring genuine and timely consultation, in which the interested parties have an opportunity to effectively influence the decision to be adopted, in an environment of dialogue and full participation; thus giving effect to the right of Indigenous peoples to participate in an informed, prior, and free manner in those consultation processes (see judgment No. 2012-18147).
This is intended to provide an effective means for exercising their rights. In the practical exercise of this right, questions have arisen as to whether a matter must be submitted to the Indigenous Reserves for consultation, based on two particular considerations: one relating to the type of regulation and its direct impact on Indigenous peoples, and the other concerning whether or not the regulation in question affects them. In this regard, the Chamber stated in judgment No. 2008-13832, reiterated in No. 2012-12147:
“The legislative debate includes statements by certain legislators to the effect that the amendment does not affect them; nevertheless, the Chamber considers that, under the Convention, it is precisely for the Indigenous peoples to make that determination, and for the Legislative Assembly to assess whether or not to accept the opinions expressed in the consultation conducted.
When the direct connection between an issue and the interests of Indigenous peoples is clear, the Legislative Assembly may not make a prior substantive assessment as to whether the effect is positive or not; rather, it is for them (the Indigenous peoples) to state their views on the matter, for that is precisely the essence of the mandatory consultation governed by the aforementioned Convention. When it is unclear whether the proposed legislation submitted for consultation is directly related to the interests of Indigenous peoples, an assessment may then be made as to whether consultation under Convention 169 is appropriate, and that assessment may subsequently be subject to constitutional review, either before enactment (through legislative consultation) or afterward (through an action of unconstitutionality).” Accordingly, once the direct relationship between the regulation in question and Indigenous groups has been established, consultation becomes mandatory, because whether or not it will affect them cannot be determined a priori by third parties outside the Indigenous communities themselves. Ultimately, it is those communities that, within the framework of their culture, will determine whether the regulations to be issued will cause them harm. This criterion was confirmed by this Court in judgment No. 2012-17058, which stated:
“One manifestation exemplifying the right of Indigenous communities to participate in decision-making is their right to express their views when particular research and use of natural resources directly involve an impact on their interests or associated traditional knowledge. In such cases, there is an obligation to consult them regarding administrative or legislative provisions that directly affect the structure, organization, and life of the Indigenous community, but not provisions whose effects are contingent, random, or merely incidental. It is therefore incorrect to assert that the State has discretion as to consultation with Indigenous communities when legislative or administrative measures capable of directly affecting them are contemplated, because Convention Nº 169 imposes this duty with unmistakable clarity, under article 6 subsection a), as an obligation, not a power subject to State discretion.” The central issue, therefore, is to establish whether the regulations contained in the challenged Decreto Ejecutivo directly affect Indigenous peoples and, consequently, whether consultation with them was required under Convention 169 of the International Labour Organization.
VII.On the Challenged Regulations. In the sub judice matter, the State—through the Executive Branch—issued Decreto Ejecutivo Nº 27800-MINAE on 16 de marzo de 1999, entitled Reglamento para el Aprovechamiento del Recurso Forestal en las Reservas Indígenas, governing all matters related to the use of forest resources (aprovechamiento del recurso forestal) in Indigenous territories. Its issuance was based essentially on six considerations:
1- The need to guide and ensure the proper conservation of natural resources, with the participation of civil society and for the purpose of safeguarding the constitutional principle embodied in article 50 of our Constitution (Carta Magna).
2- Recognition that the Indigenous Reserves of our country, within their legal and administrative autonomy, encompass significant cultural resources, natural resources, and biodiversity, administered by the respective Asociaciones de Desarrollo Indígenas, to which the Costa Rican State must provide all necessary support so that those resources may be fostered and used rationally.
3- Compliance with the provisions of the Ley Indígena in articles 2, 6, and 7 concerning the administration and use of natural resources within the Indigenous Reserves, recognizing that Indigenous communities have full legal capacity to acquire rights and undertake obligations of every kind, and that only those Indigenous persons may build houses, fell trees, exploit timber resources, or plant crops for their benefit within the boundaries of their reserves. It also seeks to maintain the forestry use (vocación forestal) of the lands within those Reserves so as not to disturb the hydrological balance of the watersheds and to conserve the wildlife of those regions.
4- Recognition that only Indigenous persons are authorized to dispose of and use the lands within the Reserves, within a framework of respect for their culture and customs, in accordance with Convention No 169 of the International Labour Organization.
5- Recognition that Indigenous communities, through their Asociaciones de Desarrollo Integral, have been working to establish appropriate coordination mechanisms with the institutions responsible for safeguarding natural resources, in order to ensure their proper use and sustainable management (manejo sostenible).
6- Safeguarding and giving effect to the objectives of Ley Forestal No 7575 by promoting job creation and improvements in the standard of living of rural populations through their effective incorporation into forestry activities (actividades silviculturales).
These regulations repealed the provisions previously established by Decreto Ejecutivo No 26511-MINAE of 18 de diciembre de 1997. Their most relevant provisions establish powers and limitations concerning the use and administration of forest resources located in Indigenous Reserves, as follows:
“Article 1°-Purposes. The purpose of these Regulations is to grant Indigenous peoples located in Indigenous Reserves authority over the control of forest-resource use, by channeling the processing of permits for the removal and/or harvesting of trees on land without forest cover (cobertura boscosa), for domestic purposes benefiting their inhabitants; this work shall be entrusted to the Asociaciones de Desarrollo Indígenas as a measure to safeguard some of their most deeply rooted principles and customs.
The Ministry of Environment and Energy shall provide cooperation and participate in capacity-building, training, technical assistance, and any other activities required for the implementation of these Regulations.
Article 2°-Beneficiaries. These Regulations shall apply exclusively to the country’s Indigenous territories.
Article 3°-Resource Guards. The Ministry of Environment and Energy, through the Sistema Nacional de Áreas de Conservación, shall implement a Training Plan for members of the Indigenous community, in coordination with the local Asociación de Desarrollo Indígena, to provide the necessary training to those persons whom the Asociación de Desarrollo Indígena identifies as suitable to serve as Inspectors or Resource Guards.
Article 4°-Powers. For the removal and/or harvesting of up to 3 trees per hectare per year, up to a total maximum of 10 trees per property, whether fallen or standing, on land without forest cover (pastureland, scrubland, and cropland), the Asociación de Desarrollo Indígena shall assign the corresponding inspection to an Inspector or Resource Guard, or to another person designated by it, who shall report to the Asociación de Desarrollo Indígena in writing. If harvesting the timber is deemed appropriate, the Asociación de Desarrollo Indígena shall forward the application and relevant documentation to the Conservation Area Office responsible for the final processing of the application. That Office may require a new site inspection and shall approve or deny the application in accordance with the Ley Forestal and considerations of timeliness and advisability.
Article 5—Limitations. Authorizations for the removal, cutting, or harvesting of forest resources (aprovechamiento forestal) may not be granted in areas of common interest, such as Cultural Heritage sites, aquifer recharge areas, water springs (nacientes) used for community consumption, areas designated for the protection of soils and/or endangered flora and fauna species, areas supplying medicinal plants and other non-traditional forest products, and areas designated for ecotourism.
Article 6—The Asociación de Desarrollo Indígena shall comply with officially declared logging bans (vedas forestales).
Article 7—Means of ensuring the sustainability of forest resources. To ensure the sustainability of forest resources, the trees to be removed, cut, and/or harvested must meet the technical conditions required for their harvesting, and the beneficiary must demonstrate the replacement of the trees used by planting at least two (2) trees of the same species or of other native timber species, preferably species that produce flowers and seeds important for feeding the wildlife in the area.
Article 8—Incentives. In areas located within Indigenous territories, the incentives established in the Ley Forestal shall be granted to the extent possible, upon application by the Asociación de Desarrollo Indígena and subject to compliance with the established legal and technical requirements.” It follows from the provisions of Articles 1, 2, 3, and 8 that the regulations in question, far from interfering with the autonomy of Indigenous Peoples, recognize that autonomy and therefore grant them authority to control the harvesting of forest resources within their reserves, channeling the processing of permits for the removal and/or harvesting of trees on land without forest cover (cobertura boscosa), for domestic purposes and for the benefit of their inhabitants, through the Asociaciones de Desarrollo Indígenas, as previously established by the Ley Indígena, as a measure to safeguard some of their most deeply rooted principles and customs. They are offered incentives and State assistance in carrying out that administration. However, Articles 4, 5, 6, and 7 of the regulations in question do impose State requirements on the administration of these resources by Indigenous communities, even when the resources are located within their reserves, by establishing limitations on cutting and harvesting, imposing bans, and requiring them to adopt measures for replacing such resources.
Let us examine this further. Article 4 of the challenged decree provides that the Asociación de Desarrollo Indígena is responsible for conducting the inspection and appointing the resource guard (Guarda recursos), who must verify that no more than 3 trees per hectare per year, up to an overall maximum of 10 trees per property, whether fallen or standing, are removed and/or harvested on land without forest cover (pastureland, scrubland, and cropland). If a larger number of trees must be harvested, the Asociación must first submit a request to the Oficina del Área de Conservación. Article 5 expressly states that authorizations for the removal, cutting, or harvesting of forest resources may not be granted in areas of common interest, such as Cultural Heritage sites, aquifer recharge areas, water springs used for community consumption, areas designated for the protection of soils and/or endangered flora and fauna species, areas supplying medicinal plants and other non-traditional forest products, and areas designated for ecotourism.
Article 6 provides that the Asociaciones de Desarrollo Indígena must comply with officially declared logging bans, while Article 7 requires that, to ensure the sustainability of forest resources, the trees to be removed, cut, and/or harvested must meet the technical conditions required for their harvesting, and the beneficiary must demonstrate the replacement of the trees used by planting at least 2 trees of the same species or of other native timber species, preferably species that produce flowers and seeds important for feeding the wildlife in the area. Indeed, these provisions are intended to ensure, conserve, and promote the rational use of forest resources, which do not belong exclusively to those communities but form part of an ecosystem whose protection is a matter of collective interest because it concerns the environment, and whose potential impairment likewise extends beyond their boundaries. This Court has so stated in its case law:
“(…) The aforementioned Article 50 also defines the Social State under the Rule of Law (Estado Social de Derecho), and we may therefore conclude that the Constitución Política emphasizes that environmental protection is an appropriate mechanism for safeguarding and improving everyone’s quality of life, making it necessary for the Public Authorities to intervene with respect to factors that may disturb its balance and hinder people from developing and living in a healthy environment. The significance of the right to a healthy and ecologically balanced environment within State activity stems, first, from the fact that, by definition, rights are not limited to the private sphere of individuals but also have implications for the very structure of the State in its role as their guarantor and, second, from the fact that State activity is directed toward satisfying the interests of the community.” (Judgment No. 2007-17552) “II.—Article 50 of the Constitución Política establishes that every person has the right to a healthy and ecologically balanced environment.
Both rights are expressly recognized in Article 50 of the Constitución Política, which defines the Social State under the Rule of Law, such that the Constitución Política emphasizes that environmental protection is an appropriate mechanism for safeguarding and improving everyone’s quality of life, making it necessary for the public authorities to intervene with respect to factors that may disturb its balance and hinder people from developing and living in a healthy environment. Just as the principle of the Social State under the Rule of Law applies immediately, so too does the right to a healthy and ecologically balanced environment, which is manifested both as an individual right of persons and as an objective or purpose of the actions of the public authorities in general. The significance of the right to a healthy and ecologically balanced environment within State activity stems, first, from the fact that, by definition, rights are not limited to the private sphere of individuals but also have implications for the very structure of the State in its role as their guarantor and, second, from the fact that State activity is directed toward satisfying the interests of the community.
The Constitución Política establishes that the State must guarantee, defend, and preserve that right. Prima facie, to guarantee means to secure and protect the right against any risk or need; to defend means to bar, prohibit, and prevent any activity that infringes upon the right; and to preserve means to take action aimed at shielding the right in advance from potential dangers so that it may endure for future generations. The State must adopt a dual course of action and restraint: on the one hand, it must refrain from itself infringing the right to a healthy and ecologically balanced environment; on the other, it must undertake the task of issuing the measures needed to satisfy constitutional requirements.” (Judgment No. 2000-9193) “The State bears the inescapable responsibility of defending and preserving a healthy and ecologically balanced environment as a form of interaction among the natural elements that comprise it and between those elements and human beings.
The environment is the common heritage of all inhabitants of the Nation, and the State—and private individuals as well—must participate in its conservation and sustainable use because, as the relevant laws specify, these are matters of public and social benefit, reflecting the growing concern of modern society, which seeks nothing other than a better quality of life through the stewardship of the environmental heritage from which the basic elements necessary for the development of human life are derived.” (Judgment No. 2008-13655) Likewise, such regulations could also be consistent with the provisions of the current Ley Indígena No. 6172, Articles 2, 6, and 7, regarding the administration and use of natural resources within the Reservas Indígena, which state, insofar as relevant:
“Article 2.—Indigenous communities have full legal capacity (capacidad jurídica) to acquire rights and assume obligations of every kind. They are not State entities.
The reserves referred to in Article 1 of this Law are hereby declared the property of the Indigenous communities…” “Article 6.— …Only Indigenous persons may build houses, fell trees, exploit timber resources, or plant crops for their own benefit within the boundaries of the reserves.
To conserve the national archaeological heritage, searching for and extracting huacas from Indigenous cemeteries is prohibited, except for scientific explorations authorized by official institutions. In all cases, such explorations shall require authorization from the Indigenous community and CONAI. Violations of the provisions of this paragraph shall be punishable by the penalties specified in Articles 206 and 207 of the Código Penal.” “Article 7.—Land within the reserves that is suited for forestry use (vocación forestal) must retain that character in order to preserve the hydrological balance of the watersheds and conserve the wildlife of those regions.
Renewable natural resources must be exploited rationally. Forestry programs may be conducted only by State institutions that guarantee the permanent renewal of the forests, subject to the authorization and oversight of CONAI. The Indigenous reserve guards (guarda reservas indígenas) appointed by the Government shall be responsible for protecting and monitoring the forests. CONAI is expressly authorized to revoke or suspend permits already issued at any time when it determines that exploitation is being abused or that the region’s ecological balance is being endangered.” However, it is also true that the aforementioned environmental protection (tutela ambiental) may be achieved while simultaneously respecting other rights and commitments undertaken by our country through international instruments, as prescribed by ILO Convention No. 169, which, in observance of the rights of Indigenous peoples, imposes the obligation to consult them regarding such regulations prior to their issuance, since the State may not assume a priori that they are for their benefit and omit that requirement.
In this case, none of the public authorities submitted any evidence showing that the Indigenous peoples had been afforded the hearing (audiencia) in question. Instead, according to certifications No. 64-2015 and 65-2015 issued by the Deputy Director General of the Archivo Nacional, the file for that Decree consists solely of 4 folios relating to the text of the adopted decree—according to documentary collection T067-2002 Leyes y Decretos—and 16 additional folios relating to a proposed legislative amendment, according to documentary collection T046-2002 MINAE. It is therefore deemed established that, in issuing the challenged Regulation, the State failed to comply with Articles 6 and 7 of ILO Convention No. 169, which provide:
“Article 6 1. In applying the provisions of this Convention, governments shall:
2. The consultations carried out pursuant to this Convention shall be conducted in good faith and in a manner appropriate to the circumstances, with the objective of reaching an agreement or obtaining consent regarding the proposed measures.” “Article 7 1. The peoples concerned shall have the right to decide their own priorities with respect to the development process, insofar as it affects their lives, beliefs, institutions, spiritual well-being, and the lands they occupy or otherwise use, and to exercise control, to the extent possible, over their own economic, social, and cultural development. In addition, those peoples shall participate in the formulation, implementation, and evaluation of national and regional development plans and programs that may directly affect them.
2. The improvement of the living and working conditions and levels of health and education of the peoples concerned, with their participation and cooperation, shall be a priority in plans for the overall economic development of the regions they inhabit. Special development projects for those regions shall also be designed so as to promote such improvement.
3. Governments shall ensure that, whenever appropriate, studies are conducted in cooperation with the peoples concerned to assess the social, spiritual, cultural, and environmental impact that planned development activities may have on those peoples. The results of these studies shall be regarded as fundamental criteria for implementing the aforementioned activities.
4. Governments shall take measures, in cooperation with the peoples concerned, to protect and preserve the environment of the territories they inhabit.” This is a safeguard for Indigenous peoples that must be respected by the State, and in the sub examine, it was deemed established that the public authorities failed to comply with the cited international convention, because the foregoing duly demonstrates that the decree at issue is an administrative measure affecting the interests of Indigenous communities, as stated in the cited Article 6(1)(a), and it is for those communities to determine whether or not the manner in which the provisions of the Ley Indígena may ultimately be implemented benefits them. In this regard, compliance with the aforementioned Article 7(1) was likewise not ensured, since the peoples concerned have the right to decide their own priorities with respect to the development process, insofar as it affects their lives, beliefs, institutions, spiritual well-being, and the lands they occupy or otherwise use, and to exercise control, to the extent possible, over their own economic, social, and cultural development.
For that reason, it is essential that they be included in adopting measures or restrictions concerning the use of territories located within Indigenous reserves, even when those measures relate to a diffuse interest (interés difuso) such as environmental protection. Indeed, paragraph 4 of the same cited Article 7 establishes the State’s obligation—which our country undertook—to take measures, in cooperation with the peoples concerned, to protect and preserve the environment of the territories they inhabit. Consequently, this Court cannot accept that, in a process in which the exercise of both rights—environmental protection and the autonomy of Indigenous peoples’ rights—could have been reconciled, the regulation in question should be upheld solely because it seeks to protect the environment. The State was required to conduct the consultation mandated by International Convention No. 169, as this Court specified in another similar case when it reviewed the constitutionality of Decreto Ejecutivo No. 34958 MINAET-COMEX, “Reglamento al artículo 80 de la Ley de Biodiversidad,” in the following terms:
“VIII.- Lack of consultation with Indigenous communities. A review of the record pertaining to this constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) shows that the formality of consulting Indigenous peoples was indeed omitted. In the Executive Branch’s view, ‘this [meaning the Decree] did not require any special consultation procedure’ (see folio 98 of the record in this action), a situation that infringes the fundamental rights of the Indigenous peoples concerned by making it impossible for them to defend their associated traditional knowledge, within patent-application procedures involving such knowledge and their traditions.
The Procuraduría likewise considers that the content of the Decree involves a matter requiring mandatory consultation with Indigenous communities, thereby guaranteeing the participation established in ILO Convention N° 169 concerning Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries. The advisory body believes that, given the clear direct connection between the subject matter and the interests of Indigenous peoples, ‘the conclusion is that the Executive Branch is required to comply with the prior-consultation requirement involving the representative organizations prescribed by the cited Convention N° 169; failure to do so, if established once the respondent Ministries have submitted their reports, would constitute an additional ground for granting the action on that issue’ (emphasis not in the original).
For these reasons, the Chamber finds that the challenged Decree must be declared unconstitutional because Indigenous communities were not consulted regarding a matter so consequential to their interests as the potential impact on their traditional knowledge associated with elements of national biodiversity, under the terms set forth in Article 3 of the cited Executive Decree. Such an omission violates the international provisions contained in Article 6(a) of ILO Convention Nº 169 and Article 8(j) of the Convention on Biological Diversity; accordingly, the action must be granted.” (Judgment No. 2012-17058, issued at 16:00 on 5 de diciembre de 2012) Consistent with the foregoing, and it having been determined in the sub examine that the Executive Branch failed to consult the Indigenous peoples regarding the challenged regulation prior to its issuance, which affects the use and exploitation (aprovechamiento) of forest resources located within Indigenous reserves, the action must be granted because a violation of Articles 6(1)(a) and 7(1) and (4) of ILO Convention No. 169 has been established.
VIII.Modulation of effects (Dimensionamiento). Although an omission of this nature renders the entirety of the Executive Decree challenged herein unconstitutional, with the immediate consequence that it would be null and void, the fact remains that this situation could cause potential environmental harm, as warned by all participants in this action. This is because even leaving the former Decreto Ejecutivo N° 26511-MINAE de 10 de junio de 1997 in force would not provide a sufficient environmental safeguard: although Article 5 of that provision established a limit on forest exploitation of 20 trees per parcel per year, it did not restrict such exploitation solely to land without forest cover (cobertura boscosa), as the current decree does, which would leave other areas of environmental interest requiring protection exposed.
On the other hand, it must be taken into consideration that, even with the defect noted, the challenged decree provided greater protection for the environment than the current regulations, a right that, as previously established, is also conventional and constitutional in nature, of equal rank to that invoked by the petitioner, and which entails not leaving the environment unprotected. Accordingly, resolving this dispute requires balancing both rights in order to determine the appropriate limitation of the effects of the ruling (dimensionamiento) in this action under the principles of equity and progressivity of fundamental rights. Equity, because the fairest solution must be sought by applying a standard for evaluating rights that brings legal rules and decisions into conformity with the imperatives of a more flexible and humane justice, allowing legal treatment more consistent with the nature and circumstances of the specific case.
And in this case, progressive protection and the precautionary principle (principio precautorio) governing environmental matters are precisely what compel us to choose to maintain the challenged decree in force for a specified period so that the defect noted may be corrected or those regulations replaced. This is intended to avoid reducing the level of environmental protection currently afforded with respect to permits to exploit forest resources on those properties. Forest resources are very important because, although they can provide raw materials to meet certain essential needs (wood, food, etc.), they are vital to the environment because they absorb carbon dioxide, regulate the climate, protect watersheds, and are themselves a source of biological diversity, essential for conserving genetic resources and important species. Accordingly, proper forest management (manejo de los bosques) entails a set of activities related not only to the production of goods and services, but also to their conservation and to restoring areas that have been degraded.
Conversely, a lack of control over such management—deforestation (deforestación)—could significantly reduce the capacity of the Earth’s surface to regulate its own climate and chemical composition; cause the local or regional extinction of species; diminish the pollination of commercial crops; result in the loss of genetic resources; increase pests; disrupt soil formation and maintenance processes; prevent aquifer recharge; and alter biogeochemical cycles. All of this would entail significant losses in biological diversity at the genetic, population, and ecosystem levels, not only in those areas held as indigenous property, but undoubtedly with effects extending to the rest of the population, the country, and the international community. It is well known that many forms of environmental damage become irreparable and that their consequences extend beyond the boundaries of indigenous reserves, since they may affect the community as a whole, not only nationally but also internationally.
It is precisely in view of this that numerous international conventions have been adopted, because such consequences may be so harmful as to exhaust the resources on which humanity itself depends for survival. This is why the duty of prevention is essential in environmental matters. The Rio Declaration, adopted at the United Nations Conference on Environment and Development, affirmed this by providing as follows:
“Principle 15.—In order to protect the environment, States shall widely apply the precautionary approach according to their capabilities. Where there is a threat of serious and irreversible damage, the lack of absolute scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation.” Thus, prevention seeks to anticipate adverse effects and ensure the protection, conservation, and proper management of natural resources. The guiding principle of prevention is based on the need to take and implement all precautionary measures to avoid or contain possible harm to the environment or human health. Accordingly, where there is a risk of serious or irreversible harm—or uncertainty in that regard—a precautionary measure must be adopted, including postponement of the activity concerned. This is because, in environmental matters, ex post enforcement is ineffective since, as noted, once harm has occurred, the biologically and socially harmful consequences may be irreparable.
Thus, punishment might carry moral significance, but it would hardly compensate for the damage caused to the environment. In light of the foregoing, annulling the challenged Executive Decree would not be consistent with the aforementioned precautionary principle and would even be detrimental to the interests of the indigenous communities themselves. As Convention No. 169 itself establishes, and as the Inter-American Court of Human Rights held, there is a “close relationship that indigenous peoples maintain with the land [which] must be recognized and understood as the fundamental basis of their cultures, their spiritual life, their integrity, and their economic survival. For indigenous communities, their relationship with the land is not merely a matter of possession and production, but rather a material and spiritual element that they must fully enjoy […] in order to preserve their cultural heritage and transmit it to future generations.”—see judgment of November 28, 2007, Case of the Saramaka People v. Suriname.
In the same vein, regard must be had, for example, to Article 10 of the Convention on Biological Diversity, which provides: “Each Contracting Party shall, as far as possible and as appropriate: …c: Protect and encourage customary use of biological resources in accordance with traditional cultural practices that are compatible with conservation or sustainable-use requirements...” (emphasis added). It is therefore clear that this Court must balance both conflicting rights and honor both international legal commitments—respect for the rights of indigenous peoples and protection of the environment. Consequently, in light of Section 91 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, the appropriate course is to maintain the challenged decree in force for a period of 4 years from the publication of the summary of this judgment in the Diario Oficial La Gaceta, during which the Executive Branch must conduct the relevant consultation with the Indigenous Peoples, either to maintain this decree in force or to amend it.
At the end of that period, if that condition has not been met, the decree will inevitably cease to be in force because of the defect noted, and only the general environmental provisions then in force will apply, since it would not be reasonable to maintain the decree in force sine die after the rights of the Indigenous Peoples were violated by the failure to conduct the consultation required by Convention No. 169.
Therefore:
The action is granted. Consequently, Executive Decree No. 27800-MINAE, entitled Reglamento para el Aprovechamiento del Recurso Forestal en las Reservas Indígenas, published in La Gaceta No. 79 of April 29, 1999, is declared unconstitutional for violating Articles 6(1)(a) and 7(1) and (4) of ILO Convention No. 169, because the mandatory consultation with the Indigenous Peoples was omitted before its issuance. Pursuant to Section 91 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, and in order to prevent serious and irreparable environmental harm, the effects of this judgment are limited in the sense that it is issued without prejudice to rights acquired in good faith, and the challenged decree shall remain in force for a period of 4 years from publication of the summary of this judgment in the Diario Oficial La Gaceta, during which the Executive Branch must conduct the relevant consultation with the Indigenous Peoples, either to extend this decree’s term or to amend it.
Notice shall be served on the petitioner, the Procuradora General de la República, the Presidente de la República, the Ministro de Ambiente y Energía, and the Presidente de la Junta Directiva de la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas. The judgment shall be published in full in the Boletín Judicial, and a summary shall be published in the Diario Oficial La Gaceta. Justice Hernández López provides additional reasons. Justice Hernández Gutiérrez dissents and would deny the action.
Fernando Cruz C.
Acting President Paul Rueda L. Nancy Hernández L.
Luis Fdo. Salazar A. José Paulino Hernández G.
Rosa María Abdelnour G. Enrique Ulate C.
DISSENTING OPINION OF JUSTICE HERNÁNDEZ GUTIÉRREZ.
With the utmost respect for the majority’s position, the undersigned dissents and would deny the action for the following reasons:
1. The law governing this case, beginning with the Constitution, is the second paragraph of Article 50, which provides: Every person has the right to a healthy and ecologically balanced environment. Accordingly, every person has standing to report acts that violate that right and to seek compensation for the harm caused. Thus, it establishes a substantive right to a healthy and ecologically balanced environment and a constitutional rule on procedural standing (legitimación procesal).
2. The broad standing established by Article 50 in environmental matters is intended to protect the environment, not to leave it unprotected. In this action, the procedural rules for declaring an alleged substantial constitutional procedural defect, such as a failure to consult indigenous peoples—which has not been proven—have been applied and interpreted in a manner that leaves the environment less protected, insofar as the Decree challenged here is a regulation that provides greater protection, as the majority opinion also acknowledges.
3. The petitioner bases the action on the indigenous peoples’ right to be consulted in the preparation of the challenged Decree, as recognized in international instruments and domestic regulations below the statutory level (normas infralegales internas). However, the fact is that ILO Convention No. 169, the United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples of September 13, 2007, and the case law of the Inter-American Court of Human Rights recognize a right to effective, prior participation that must be afforded to indigenous peoples when a project affects their reserves or seeks, directly or incidentally, to reduce them, so that they may express their free, prior, and informed consent or rejection. The Decree challenged here does not pursue those purposes, as is apparent from its statement of reasons and its text.
4. The Chamber has been scrupulous in recognizing substantial procedural defects, and the subject matter of the claim in the amparo proceeding (recurso de amparo) serving as the basis for the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) is precisely the failure, within the challenged decree itself, to regulate the manner in which Indigenous peoples must be consulted regarding the exploitation of forest resources within their reserves; however, the Decree establishes minimum rules governing how the consultation is to be carried out. The Chamber’s unanimous and consistent case law has held that not every regulatory omission (omisión normativa) may be challenged before the constitutional jurisdiction (see, among others, judgment 2015017330 of 9:30 a.m. on November 4, 2015). Here, the undersigned does not regard the Decree’s failure to establish the consultation procedure itself as a legal void or gap that renders the entire Decree invalid; on the contrary, it opens the door to dialogue and the conduct of negotiations such as those proposed by the Chamber in the case of the Proyecto de Diquís.
In this regard, it is appropriate to recall judgment number 2011012975 of two thirty p.m. on the twenty-third of September, two thousand eleven, which resolved the constitutional dispute arising in connection with the project through a conforming interpretation (interpretación conforme) that declared section 8 of Decreto Ejecutivo número 34312 constitutional, provided that the consultation established in article 4 of that same Decree was conducted within the non-extendable period of 6 months.
5. Procedural law must be the shadow of substantive law, and not the other way around, as Camelutti observes. Thus, procedural rules must be interpreted and applied in accordance with substantive law, and not the reverse, as has occurred in the present matter, in which, in the undersigned’s view, a procedural error led to the admission of a challenge lacking a suitable underlying proceeding in which the declaration of unconstitutionality would constitute a reasonable means of protecting a right or interest, insofar as no individual, present, and certain harm to any fundamental right of the petitioner is specifically identified, and the case could operate as an abstract, abusive exercise of the right of access to the constitutional jurisdiction (see art. 22 of the Código Civil, which applies as a procedural principle in every jurisdiction). Nor does the undersigned agree with declaring the Decree null merely for nullity’s sake, as this deprives the judgment of any practical effect.
6. In summary, in this sensitive matter it does not appear valid to declare nullity based on an alleged—and merely alleged—failure to consult Indigenous peoples, whose representatives, under the laws in force, did not appear before this Chamber in the case of the Asociación de Desarrollo Integral de la Reserva Indígena de San Rafael de Cabagra; and, in the case of the Comisión Nacional de Asuntos Indígenas, it expressed support for the Decree and considered consultation with Indigenous peoples unnecessary because the Decree does not harm them but, on the contrary, benefits them. Despite all this, the claimant obtains a favorable ruling that is detrimental to the environment and serves no purpose in safeguarding constitutional supremacy, which, in the undersigned’s view, has not been violated—or, at least, was not shown to have been violated—nor does it protect the fundamental rights of any aggrieved party.
José Paulino Hernández Gutiérrez ADDITIONAL REASONS OF JUSTICE HERNÁNDEZ LÓPEZ.
I concur with the majority opinion because I consider that the particular decision reached in this case reflects an appropriate application and interpretation of the applicable constitutional framework. Nevertheless, I consider it relevant to place on record several matters that, in my view, warrant express consideration in this case, which I set out below:
1. The scope of the consultation established in article 6 of Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo. Some of the parties in this case have suggested, more or less indirectly, that there was no need for consultation regarding the Decree at issue, arguing that it is a regulation that is clearly beneficial to Indigenous peoples. Indeed, Justice Hernández Gutiérrez’s dissenting opinion states this almost explicitly by noting the existence of “a right to effective prior participation that must be afforded to Indigenous peoples when a project affects their reserves or seeks, directly or indirectly, to reduce them, so that they may express their prior and informed consent or rejection. The decree challenged here does not have those purposes, as is apparent from its reasoning and text.” My view is that the consultation provided for in article 6 of Convenio número 169 de la OIT is required insofar as legislative or administrative measures are particularly and specifically intended to regulate matters affecting the framework of rights and obligations of Indigenous peoples as an identifiable community. On this point, I follow the doctrine established by the Chamber in judgment number 2008-13832 at 8:38 a.m. on September 11, 2008:
“IV. (…) The legislative debate contains statements by certain legislators to the effect that the amendment does not affect them; nevertheless, the Chamber considers that, under the Convenio, it is precisely for Indigenous peoples to make that determination, and for the Asamblea Legislativa to assess whether or not to accept the views expressed during the consultation conducted.
When the direct connection between an issue and the interests of Indigenous peoples is clear, the Asamblea Legislativa may not make a prior substantive assessment as to whether the effect is positive; rather, it is for them—the Indigenous peoples—to express their views on the matter, since that is precisely the essence of the mandatory consultation regulated by the cited Convenio. When it is unclear whether the proposed legislation under consultation has a direct relationship with the interests of Indigenous peoples, an assessment may then be made as to whether consultation under Convenio 169 is required, and that assessment may subsequently be subject to constitutional review, either beforehand (through legislative consultation) or afterward (through a constitutional challenge). Moreover, as stated supra, if no substantive ruling has been requested as to whether the effect of a particular proposal is positive or negative for the interests of Indigenous peoples, the Chamber does not rule on that issue, in accordance with its established case law.
It is clear that the substantive ruling issued in the consultation concerning the Ley de Obtenciones Vegetales included specific substantive questions regarding the legislation’s impact on the interests of Indigenous peoples; the Chamber therefore assessed them specifically, and it had also been established that the prior consultation regulated by Convenio 169 had indeed been conducted. That circumstance is not present on this occasion, which limits the Chamber’s action in this case.” In addition to what was stated in the cited decision, I consider that a different solution—one seeking to exclude from the consultation mechanism matters deemed to provide benefits to Indigenous populations—would once again place us in an improper position of guardianship over those peoples, as though they required direction and guidance concerning what is best for them and what they should regard as appropriate and beneficial.
Nancy Hernández L.
*140142510007CO* *140142510007CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las once horas y cincuenta y tres minutos del veintisiete de abril de dos mil dieciséis.
Acción de inconstitucionalidad promovida por JESÚS ROJAS ORTIZ, mayor, con cédula de identidad número 0900550958, vecino de Cabagra; contra el Decreto Ejecutivo No. 27800-MINAE, denominado Reglamento para el Aprovechamiento del Recurso Forestal en las Reservas Indígenas, publicado en La Gaceta No. 79 del 29 de abril de 1999. Intervino en el proceso la Procuraduría General de la República, el Ministerio de Ambiente y Energía, la Presidencia de la República y el CONAI.
Resultando:
“II.- Que las Reservas Indígenas de nuestro país; dentro de su autonomía legal y administrativa, involucran importantes recursos culturales, naturales y biodiversidad administrados por las respectivas Asociaciones de Desarrollo Indígenas a las cuales el Estado Costarricense debe brindar todo el apoyo necesario para que dichos recursos sean fomentados y utilizados racionalmente.
III- Que la Ley Indígena No. 6172, dispone en sus artículos 2, 6 y 7 sobre la administración y utilización de recursos naturales dentro de las Reservas Indígenas; que las comunidades indígenas tendrán plena capacidad jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones de toda clase; y que solamente dichos indígenas podrán construir casas, talar árboles, explotar los recursos maderables o plantar cultivos para su provecho dentro de los límites de sus reservas Así mismo se deberá de mantener la vocación forestal de los terrenos comprendidos en esas Reservas a efecto de no alterar el equilibrio hidrológico de las cuencas hidrográficas y de conservar la vida silvestre de esas regiones.
IV –Que lo anterior significa que sólo los indígenas están facultados para disponer y utilizar los terrenos que están comprendidos en las Reservas bajo un marco de respeto a su cultura y costumbres. Estos conceptos los reafirma el Convenio No. 169 de la Organización Internacional del Trabajo, para los pueblos indígenas y tribales y países independientes ratificado por el Gobierno de Costa Rica, mediante Ley No. 7316." Señala que una posible solución, bajo las mismas circunstancias de declaratoria de inconstitucionalidad, sería fijar un plazo para consultar apropiadamente a las comunidades indígenas la normativa reglamentaria, o bien, para la elaboración de una nueva consensuada, manteniendo los efectos del Decreto 27800-MINAE hasta el vencimiento del plazo. Indica que en caso de que esa Sala llegue a constatar, por el medio que estime pertinente, que sí existió una consulta adecuada a las comunidades indígenas de forma previa a la puesta en vigencia del Decreto No. 27800-MINAE, cabría desestimar la acción incoada. De verificarse lo contrario, el Reglamento para el Aprovechamiento del Recurso Forestal en Reservas Indígenas sería inconstitucional; en cuyo caso se sugiere dimensionar los efectos de la sentencia en los términos expuestos.
Redacta el Magistrado Rueda Leal; y,
Considerando:
I.Sobre los presupuestos formales de admisibilidad de la acción. La acción de inconstitucionalidad es un proceso con determinadas formalidades, que deben ser satisfechas a efectos de que la Sala pueda válidamente conocer el fondo de la impugnación. En ese sentido, el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, establece los presupuestos de admisibilidad de la acción de inconstitucionalidad. En un primer término, se exige la existencia de un asunto previo pendiente de resolver, sea en vía judicial, o bien, en el procedimiento para agotar de la vía administrativa, en que se haya invocado la inconstitucionalidad como medio razonable para amparar el derecho o interés que se considera lesionado. En el párrafo segundo y tercero, la ley establece de manera excepcional, presupuestos en los que no se exige el asunto previo, cuando por la naturaleza del asunto, no exista una lesión individual y directa, o se trate de la defensa de intereses difusos o colectivos, o bien cuando es formulada en forma directa por el Contralor General de la República, el Procurador General de la República, el Fiscal General de la República y el Defensor de los Habitantes.
Ahora bien, en cuanto a la necesidad de un asunto previo pendiente de resolver en sede administrativa, es necesario, que éste se trate del procedimiento que agote de la vía administrativa, que de conformidad con el artículo 126 de la Ley General de la Administración Pública, es a partir del momento en que se interponen los recursos ordinarios ante el superior jerarca del órgano que dictó el acto final, pues de lo contrario, la acción resultaría inadmisible. En igual sentido, este Tribunal ha sostenido lo siguiente:
“IV.- A mayor abundamiento, del recurso que planteara -individualmente, se insiste- el señor Barquero Ramírez, se observa con claridad que éste tan solo solicitó la “revisión” y “revocatoria” del acuerdo impugnado. No interpuso concomitantemente el recurso de apelación para ante el superior respectivo. Puesto que, conforme al artículo 126 de la Ley General de la Administración Pública, la vía administrativa la agota en las entidades descentralizadas su correspondiente jerarca; y siendo potestativo plantear la apelación además de la revocatoria (artículo 347.2 ibidem), no es dable entender que en este caso se haya pedido la intervención del jerarca administrativo, tal que pueda venir a dictarse una resolución que tenga la consecuencia de provocar el agotamiento de la vía. Esto, a su vez, refuerza la convicción de que el procedimiento que se aduce como base de esta acción no es idóneo para tal efecto, lo cual obliga a desestimarla ad portas, como en efecto se hace.” (Sentencia 2005-16829 de las 09:17 horas del 2 de diciembre del 2005).
Asimismo, existen otras formalidades que deben ser cumplidas, a saber, la determinación concreta de las normas y principios constitucionales que se consideren infringidos, la autenticación por abogado del escrito en el que se plantea la acción, la acreditación de las condiciones de legitimación (poderes y certificaciones), así como la certificación literal del escrito en el que se invocó la inconstitucionalidad de las normas en el asunto base, requisitos todos que en caso de no ser aportadas por los accionantes, pueden ser prevenidos para su cumplimiento por la Presidencia de la Sala.
II.Legitimación del accionante. De conformidad con el párrafo primero del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, el accionante se encuentra legitimado para interponer esta acción, toda vez que está pendiente de resolución el recurso de amparo que se tramita ante este Tribunal, según expediente 15-001207-0007-CO, en el cual se otorgó plazo al accionante para plantear la acción de inconstitucionalidad contra la norma impugnada según resolución No. 2015-2785 de las 9:05 horas del 27 de febrero de 2015, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 48 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Desde este punto de vista, la Sala estima que el accionante se encuentra debidamente legitimado.
III.Sobre la admisibilidad de la acción. La Presidencia de la República al contestar la audiencia conferida por este Tribunal, señaló que en el escrito de interposición el accionante no fundamentaba clara y adecuadamente, ni relacionaba los motivos de inconstitucionalidad alegados con las normas citadas. Sobre el particular es importante precisar, que si bien es cierto, el accionante no justificó la violación que acusa respecto de todas las disposiciones constitucionales e internacionales que cita en dicho escrito pues no basta con la sola enunciación de estos, sí fue contundente y claro en advertir y justificar la inconstitucionalidad que acusa del decreto en cuestión, al considerar que el pueblo de Cabagra no fue consultado de previo a la emisión del Decreto cuestionado, según lo dispuesto en los artículos 6 y 7 del Convenio Internacional de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes No. 169, independientemente de si comparte o no la legitimación que se le reconoce a la Asociación de Desarrollo Indígena, toda vez que esta tampoco fue consultada. De modo que el motivo esencial de inconstitucionalidad sí fue sustentado por el accionante respecto de la acusada violación de dichos artículos y será únicamente con relación a estos sobre los que se procederá a admitir la acción y a resolver por el fondo a continuación.
IV.Objeto de la acción. El accionante impugna la totalidad del Decreto Ejecutivo No. 27800-MINAE, denominado Reglamento para el Aprovechamiento del Recurso Forestal en las Reservas Indígenas, publicado en La Gaceta No. 79 del 29 de abril de 1999, por estimarlo contrario a los derechos de consulta, libre determinación, participación y de consentimiento libre e informado de los pueblos indígenas de conformidad con los numerales 6 y 7 del Convenio Internacional de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes No. 169, al no haber sido consultado previamente a su emisión, a la autoridad de la comunidad de Cabagra, o en su defecto, a la Asociación de Desarrollo Indígena. La norma reglamentaria de estudio dispone:
“Artículo 1°-Fines. El presente Reglamento tiene como finalidad otorgar a los pueblos indígenas, ubicados en Reservas Indígenas la competencia sobre el control del aprovechamiento del recurso forestal, canalizando el trámite de los permisos para la eliminación y/o aprovechamiento de árboles, en terrenos sin cobertura boscosa, con fines domésticos para beneficio de sus habitantes; labor que estará a cargo de las Asociaciones de Desarrollo Indígenas, como una medida para salvaguardar algunos de sus más arraigados principios y costumbres.
El Ministerio del Ambiente y Energía, prestará la colaboración y participación en actividades de capacitación, entrenamiento, asistencia técnica y otras que se requieran para la implementación de este Reglamento.
Artículo 2°-De los beneficiarios. El presente Reglamento se aplicará exclusivamente a los territorios indígenas del país.
Artículo 3°-De los Guarda Recursos. El Ministerio del Ambiente y Energía por medio del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, ejecutarán un Plan de Capacitación a los miembros de la comunidad indígena, en coordinación con la Asociación de Desarrollo Indígena Local, a fin de brindarles la capacitación necesaria a aquellas personas que la Asociación indique como idóneas para desempeñar el cargo de Inspectores o Guarda Recursos.
Artículo 4°-Competencias. Para la eliminación y/o aprovechamiento de hasta 3 árboles por hectárea por año hasta un máximo total de 10 árboles por inmueble, caídos o en pie, en terrenos sin cobertura boscosa (repastos, charrales y cultivos), la Asociación de Desarrollo Indígena encargará la inspección respectiva a un Inspector o Guarda Recursos, o bien a la persona que ella designe, el cual mediante informe escrito informará a la Asociación. Si el aprovechamiento de la madera se considera conveniente, la Asociación de Desarrollo Indígena enviará la solicitud y la documentación pertinente a la Oficina del Área de Conservación encargada del trámite definitivo de la solicitud, la cual podrá requerir una nueva inspección al sitio y aprobará o denegará de acuerdo a la Ley Forestal, criterios de oportunidad y conveniencia, la solicitud planteada.
Artículo 5°-Limitaciones. No se podrán dar autorizaciones de eliminación, corta o aprovechamiento forestal en aquellas áreas de interés común, tales como sitios de Patrimonio Cultural, áreas de recarga acuífera, nacientes de agua para consumo comunitario, áreas de protección de suelos y/o de especies de flora y fauna en peligro de extinción, áreas de aprovisionamiento de plantas medicinales y otros productos no tradicionales del bosque y áreas destinadas al ecoturismo.
Artículo 6°-La Asociación de Desarrollo Indígena deberá respetar las vedas forestales oficialmente declaradas.
Artículo 7- Medios para garantizar la sostenibilidad del recurso forestal. Con el fin de garantizar la sostenibilidad del recurso forestal, los árboles a ser eliminados, cortados y/o aprovechados, deberán reunir las condiciones técnicas requeridas para su aprovechamiento y el beneficiario deberá demostrar la reposición de los árboles utilizados mediante la siembra o de al menos dos (2) árboles de la misma especie, o de otras especies maderables nativas, preferiblemente productoras de flores y semillas de importancia para la alimentación de la vida silvestre del área.
Artículo 8°-Incentivos. En las áreas ubicadas dentro de los territorios indígenas en la medida de sus posibilidades se otorgarán los incentivos establecidos en la Ley Forestal, previa solicitud de la Asociación de Desarrollo Indígena, cumpliendo para ello con los requisitos legales y técnicos establecidos.
Artículo 9°-El presente reglamento es de orden público y deroga el Decreto Ejecutivo No 26511-MINAE del 18 de diciembre de 1997.” Dado que la normativa cuestionada además está relacionada directamente con la protección al ambiente, como lo han enfatizado también los informantes, resulta imprescindible referirnos, no solo al derecho convencional de consulta al pueblo indígena invocado por el accionante, sino también a la tutela del ambiente reconocido también, no solo a nivel internacional en forma convencional, sino también constitucionalmente y como parte esencial de los pueblos indígenas.
V.Sobre el Derecho Fundamental a un Ambiente Sano y Ecológicamente Equilibrado.- Como ya ha sido precisado anteriormente por este Tribunal, de previo a la reforma del numeral 50 de la Constitución Política, esta Sala en su jurisprudencia ya había reconocido la protección y preservación del ambiente como un derecho fundamental. En sentencia número 1993-2233, lo hizo a partir de lo dispuesto en la Constitución Política por los artículos 21 –derecho a la salud-, 69 –tutela de la explotación racional de la tierra y 89 sobre la protección de las bellezas naturales, reconociendo cánones en el orden constitucional que imponían la obligación de proteger, preservar y procurar una explotación racional de dichos recursos naturales. Asimismo, en sentencia No. 1993-3705, la Sala precisó con mayores alcances, no solo la tutela constitucional que deriva de tal derecho, sino también la internacional que nos conmina a proteger el ambiente, extrapolando sus efectos, más allá incluso de nuestras fronteras y el reconocimiento de la legitimación para que cualquier persona pueda procurar la tutela de dicho derecho:
“ a)- La preocupación por los recursos naturales y por un desarrollo armónico a largo plazo ha sido un elemento reiterado en la evolución histórica de nuestro país desde el siglo pasado. Tradicionalmente se ha sostenido que Costa Rica es un Estado de Derecho y es quizás por esta razón que exista la tendencia a pretender resolver todos los problemas con la promulgación de leyes y normas de otro rango. Sin embargo, dentro de nuestro entorno cultural, las leyes por sí solas han resultado evidentemente insuficientes para garantizar la conservación de los recursos naturales y asegurar un desarrollo sostenible futuro, por ello es indispensable que la norma jurídica tenga no solo un respaldo técnico, sino que, de hecho, se asuman responsabilidades individuales y colectivas respecto el cumplimiento de dicha normativa en los diferentes niveles e instancias que corresponda.
Hasta la década de 1970, la preocupación por el medio ambiente se mantuvo en un nivel bajo, con variantes en ciertos sectores, situación que se reflejó en nuestra legislación; no obstante, a partir de ese año, con el despertar de la conciencia ambiental global, Costa Rica empezó a inquietarse. Nuestro país ha dependido y seguirá dependiendo, al igual que cualquier otra nación, de sus recursos naturales y su medio ambiente para llenar las necesidades básicas de sus habitantes y mantener operando el aparato productivo que sustenta la economía nacional, cuya principal fuente la constituye la agricultura y, en los últimos años, el turismo, especialmente en su dimensión de ecoturismo. El suelo, el agua, el aire, los recursos marinos y costeros, los bosques, la diversidad biológica, los recursos minerales y el paisaje conforman el marco ambiental sin el cual las demandas básicas -como espacio vital, alimentación, energía, vivienda, sanidad y recreación- serían imposibles.
De igual modo, nuestra economía también está íntimamente ligada al estado del ambiente y de los recursos naturales; así, por ejemplo, tanto la generación de divisas por explotación agrícola y turística, como el éxito de importantes inversiones en infraestructura dependen, en última instancia, de la conservación de aquéllos. Las metas del desarrollo sostenible tienen que ver con la supervivencia y el bienestar del ser humano y con el mantenimiento de los procesos ecológicos esenciales, es decir, de la calidad ambiental y de la sobrevivencia de las otras especies. Hablar de desarrollo sostenible en términos de satisfacción de las necesidades humanas presentes y futuras y del mejoramiento de la calidad de vida es hablar de la demanda de los recursos naturales a nivel individual y de los medios directos o de apoyo necesarios para que la economía funcione generando empleo y creando los bienes de capital, que a su vez hagan posible la transformación de los recursos en productos de consumo, de producción y de exportación.
En todo proceso de producción es necesario transformar y procesar recursos y, a su vez, transportarlos hasta los centros de consumo, todo lo cual significa un costo energético y ambiental. Asimismo, el proceso productivo no sólo requiere de recursos naturales para mantenerse, sino que genera desechos y contaminación de muy variada índole como, por ejemplo, los desechos sólidos o emanaciones que contaminen el aire o el agua. Es evidente que el hombre con su poderío tecnológico ha logrado controlar y alterar notablemente su entorno y ha sometido el resto de las especies a su dominio. Empero, desde la revolución industrial -y en una forma significativamente más acelerada a partir de la segunda guerra mundial-, el crecimiento exponencial de la población y las tendencias también exponenciales de la economía han incrementado el nivel de intervención del hombre en el planeta destruyendo hábitats, alterando y contaminando los ciclos vitales del medio ambiente y exterminando especies vivientes.
El acelerado deterioro del medio en las últimas décadas, los costos enormes de las medidas correctivas, no siempre efectivas, y los plazos necesarios, por ejemplo, para la recuperación de una cuenca o de un bosque natural talado, o de un manto de agua subterráneo contaminado, son signos inequívocos del abuso de los recursos naturales y del impacto negativo de la especie humana sobre un mundo limitado.
No puede dejar de hacerse referencia a la reunión convocada en julio de 1992 en Brasil, denominada Cumbre de la Tierra, en la cual se proclamó y reconoció la naturaleza integral e independiente del planeta. Dicha declaración significa la aceptación de ciertos principios que informan la transición de los actuales estilos de desarrollo a la sustentabilidad. Los Estados signatarios, entre los que figura Costa Rica, se comprometieron, dentro de la preservación del desarrollo sostenible, a la protección sobre todo del ser humano. Se partió del principio de que toda persona tiene derecho a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza; se incluyó el derecho de las generaciones presentes y futuras a que el desarrollo se realice de modo tal que satisfaga sus necesidades ambientales y de progreso; se mantuvo la potestad soberana de los Estados de que realicen dentro de su jurisdicción y control no causen daños ambientales a otros Estados o areás más allá de los límites de su jurisdicción nacional.
Establecieron el deber de los Estados de cooperar en la conservación, protección y restauración del ambiente y sus responsabilidades comunes en ese sentido; de ese modo la cooperación internacional en la promoción y apoyo del crecimiento económico y el desarrollo sostenible permitirá abordar mejor los problemas de la degradación ambiental. Asimismo, se impuso un deber especial a los países desarrollados fundado en su responsabilidad en la búsqueda del desarrollo sostenible, dada la evidente presión que ejercen en el ambiente global las tecnologías que desarrollan y los recursos financieros que poseen.
Nuestro país ha suscrito gran cantidad de convenciones en las que se busca la protección de los recursos naturales y que deben utilizarse para integrar la legislación interna y dilucidar, incluso jurisdiccionalmente, los problemas relacionados con la protección ambiental, ya que los instrumentos internacionales, aún los no ratificados, permiten soluciones regionales o mundiales a tales problemas.
b)- La vida humana sólo es posible en solidaridad con la naturaleza que nos sustenta y nos sostiene, no sólo para alimento físico, sino también como bienestar psíquico: constituye el derecho que todos los ciudadanos tenemos a vivir en un ambiente libre de contaminación, que es la base de una sociedad justa y productiva. Es así como el artículo 21 de la Constitución Política señala:
"La vida humana es inviolable." Es de este principio constitucional de donde innegablemente se desprende el derecho a la salud, al bienestar físico, mental y social, derecho humano que se encuentra indisolublemente ligado al derecho de la salud y a la obligación del Estado de proteger de la vida humana.
Asimismo, desde el punto de vista psíquico e intelectual, el estado de ánimo depende también de la naturaleza, por lo que también al convertirse el paisaje en un espacio útil de descanso y tiempo libre es obligación su preservación y conservación. Aspecto este último que está protegido en el artículo 89 constitucional, el cual literalmente dice:
"Entre los fines culturales de la República están: proteger las bellezas naturales, conservar y desarrollar el patrimonio histórico y artístico de la Nación, y apoyar la iniciativa privada para el progreso científico y artístico." Proteger la naturaleza desde el punto de vista estético no es comercializarla ni transformarla en mercancía, es educar al ciudadano para que aprenda a apreciar el paisaje estético por su valor intrínseco.
c)- LEGITIMACION: Tratándose de la protección jurídica del ambiente, la legitimación de los particulares para actuar judicialmente y lograr la aplicación de las normas que tienen esa finalidad o bien, solicitar la tutela jurisdiccional para amparar sus derechos violados, es de gran importancia. Pero debe analizarse desde varios puntos de vista, es decir, en relación con la naturaleza del proceso, las pretensiones y las partes intervinientes y, también tomando en cuenta que el quebranto de las normas ambientales puede provocarlo con su actuación u omisión tanto un sujeto de derecho privado como de derecho público. Este último, simplemente omitiendo ejercer el control debido sobre la actuación de los sujetos privados, cuando infringen las normas ambientales, ignorando su competencia funcional, que le exige ejercer ese control; o bien, infringiendo directamente con su actuación disposiciones jurídicas destinadas a proteger y conservar el ambiente.
Esta Sala en Sentencia Número 2233-93 al señalar que la preservación y protección del ambiente es un derecho fundamental, da cabida a la legitimación para acudir a la vía de amparo. En el derecho ambiental, el presupuesto procesal de la legitimación tiende a extenderse y ampliarse en una dimensión tal, que lleva necesariamente al abandono del concepto tradicional, debiendo entender que en términos generales, toda persona puede ser parte y que su derecho no emana de títulos de propiedad, derechos o acciones concretas que pudiera ejercer según las reglas por del derecho convencional, sino que su actuación procesal responde a lo que los modernos tratadistas denominan el interés difuso, mediante el cual la legitimación original del interesado legítimo o aún del simple interesado, se difunde entre todos los miembros de una determinada categoría de personas que resultan así igualmente afectadas por los actos ilegales que los vulneran.
Tratándose de la protección del ambiente, el interés típicamente difuso que legitima al sujeto para accionar, se transforma, en virtud de su incorporación al elenco de los derechos de la persona humana, convirtiéndose en un verdadero "derecho reaccional", que, como su nombre lo indica, lo que hace es apoderar a su titular para "reaccionar" frente a la violación originada en actos u omisiones ilegítimos. Es por ello que la vulneración de ese derecho fundamental, constituye una ilegalidad constitucional, es decir, una causal específica de amparo contra los actos concretos o normas autoaplicativas o, en su caso, en la acción de inconstitucionalidad contra todas las normas o contra los actos no suceptibles de amparo, e incluso, contra las omisiones, categoría ésta que en el caso del derecho al ambiente se vuelve especialmente importante, porque al tratarse de conservar el medio que la naturaleza nos ha dado, la violación más frecuente se produce por la inercia de las autoridades públicas en realizar los actos necesarios para protegerlos.
La Jurisdicción Constitucional, como medio jurídicamente idóneo y necesario para garantizar la supremacía del derecho de la Constitución es, además de supremo, de orden público esencial, y ello implica, en general, que una legitimación mucho más flexible y menos formalista, es necesaria para asociar a los ciudadanos al interés del propio Estado de Derecho de fiscalizar y, en su caso, reestablecer su propia juridicidad… Se trata, entonces, de intereses individuales, pero, a la vez, diluídos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende, reciben un beneficio o un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos de personas que se encuentran en determinadas situaciones y, a la vez, de cada una de ellas. Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter.
Y precisamente ello es lo que sucede en el presente caso, en el cual el recurrente, evidentemente, tiene un interés individual en el tanto está siendo afectado por la contaminación de que es objeto su comunidad, pero también existe un interés colectivo, ya que la lesión también se produce a la colectividad como un todo. De manera que, entratándose del Derecho al Ambiente, la legitimación corresponde al ser humano como tal, pues la lesión a ese derecho fundamental la sufre tanto la comunidad como el individuo en particular.
Al lado del conjunto de principios que la Constitución dedica a las relaciones económicas, debe situarse una serie de disposiciones de no menos trascendencia encaminadas a asegurar una protección básica a la vida humana considerada como valor en sí, al margen que se haga de los recursos humanos en atención a fines políticos o económicos. Se da así entrada a una nueva dimensión de las garantías constitucionales, cuyo núcleo esencial se halla en la protección de la libertad personal y de los demás derechos fundamentales vinculados de diversas maneras a esa libertad y que se manifiesta, ante todo, en un conjunto de reglas generales tendientes a crear una situación ambiental que facilite, lo más posible, el ejercicio de las libertades y el goce de los derechos fundamentales. Por todo lo sólo la legitimación en sí, sino también las condiciones necesarias para ésta en el proceso -ya sea como actor o como demandado- o, en su caso, para gozar o sufrir las consecuencias de la sentencia -como vencedor o vencido-, son y deben ser no sólo lo más amplias que sea posible y prudente reconocer, sino también que en esa amplitud la capacidad misma para ser parte y aún para gestionar judicialmente, como condiciones previas a esa legitimación, debe ser tal que incluso, como en este caso, un menor de edad, estudiante de primaria pueda gozar de ella, pero también cualquier otra persona con sólo que tenga la de poder articular con claridad su pretensión y su interés.”(el resaltado es nuestro) Posteriormente, es la propia Constitución Política, la cual por reforma parcial introducida mediante Ley número 7412, de 3 de junio de 1994, declara expresamente en el ordinal 50, la obligación del Estado de proteger el ambiente y otorgar a los ciudadanos plena acción para defenderlo, de la siguiente manera:
“Artículo 50.- El Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza.
Toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Por ello está legitimada para denunciar los actos que infrinjan ese derecho y para reclamar la reparación del daño causado.
El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho. La ley determinará las responsabilidades y las sanciones correspondientes.” En consecuencia, se impone la tutela y mejora del ambiente y con ello la calidad de vida de todas las personas, lo que conlleva la necesaria intervención de los Poderes Públicos sobre los factores que pueden alterar su equilibrio y obstaculizar que la persona se desarrolle y desenvuelva en un ambiente sano. Con mayor amplitud, en sentencia No. 2005-1173, la Sala indicó:
“La incidencia que tiene el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado dentro de la actividad del Estado, encuentra su primera razón de ser, en que por definición, los derechos no se limitan a la esfera privada de los individuos, sino que tienen asimismo trascendencia en la propia estructura del Estado, en su papel de garante de los mismos y, en segundo término, porque la actividad del Estado se dirige hacia la satisfacción de los intereses de la colectividad. En la jurisprudencia constitucional el concepto de "ambiente", no ha sido limitado a los elementos primarios de la naturaleza, sea el suelo, el aire, el agua, los recursos marinos y costeros, los minerales, los bosques, la diversidad biológica en la flora y fauna, y el paisaje; a partir de los cuales se conforma el marco ambiental sin el cual las demandas básicas -como la alimentación, energía, vivienda, sanidad y recreación- serían imposibles. Es importante resaltar que este término se ha entendido de una manera más integral, estableciéndose un concepto "macro-ambiental", al comprender también aspectos referentes a la economía, a la generación de divisas a través del turismo, la explotación agrícola y otros:
"Por lo anterior, el Derecho Ambiental no debe asociarse sólo con la naturaleza, pues ésta es únicamente parte del ambiente. La política de protección a la naturaleza se vierte también sobre otros aspectos como la protección de la caza, de los bosques, de los parques naturales y de los recursos naturales. Se trata, entonces, de un concepto macro-ambiental, para no dejar conceptos importantes por fuera y así lograr unificar el conjunto jurídico que denominamos Derecho Ambiental" (sentencia número 5893-95, de las nueve horas cuarenta y ocho minutos del veintisiete de octubre de mil novecientos noventa y cinco; y en igual sentido, las número 3705-93, supra citada, y número 2988-99, de las once horas cincuenta y siete minutos del veintitrés de abril de mil novecientos noventa y nueve).
a-Tutela del derecho ambiental, un deber Estatal. A partir de la reforma del artículo 50 constitucional, en la cual se consagró expresamente el derecho ambiental como un derecho fundamental, se estableció también -en forma terminante- la obligación del Estado de garantizar, defender y tutelar este derecho, con lo cual, el Estado se constituye en el garante en la protección y tutela del medio ambiente y los recursos naturales…Es así como el mandato constitucional establece el deber para el Estado de garantizar, defender y preservar ese derecho.
"Prima facie garantizar es asegurar y proteger el derecho contra algún riesgo o necesidad, defender es vedar, prohibir e impedir toda actividad que atente contra el derecho, y preservar es una acción dirigida a poner a cubierto anticipadamente el derecho de posibles peligros a efectos de hacerlo perdurar para futuras generaciones. El Estado debe asumir un doble comportamiento de hacer y de no hacer; por un lado debe abstenerse de atentar él mismo contra el derecho a contar con un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, y por otro lado, debe asumir la tarea de dictar las medidas que permitan cumplir con los requerimientos constitucionales" (sentencia número 9193-2000, de las dieciséis horas veintiocho minutos del diecisiete de octubre del dos mil).
En este orden de ideas, debe considerarse que la normativa establece al Ministerio del Ambiente y Energía como el órgano rector del sector de los recursos naturales, energía y minas, según lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley Orgánica de este ministerio, número 7152, de cuatro de junio de mil novecientos noventa:
"Serán funciones del Ministerio del Ministerio del Ambiente y Energía, las siguientes:
ch) Dictar, mediante decreto ejecutivo, normas y regulaciones, con carácter obligatorio, relativas al uso racional y a la protección de los recursos naturales, la energía y las minas.
De esta manera, tratándose de la protección ambiental, las funciones de rectoría, control y fiscalización de la materia ambiental, corresponden al Estado, a cargo de las diversas dependencias administrativas.
b- Uso racional de los recursos. Un equilibrio entre el desarrollo del país y el derecho al ambiente. A partir del artículo 69 constitucional, en cuanto dispone el "uso racional de los recursos naturales", es que la Sala en su jurisprudencia, ha establecido los parámetros constitucionales para el uso adecuado de los mismos; y en virtud de los cuales queda claro que la protección al ambiente debe encaminarse a la utilización adecuada e inteligente de sus elementos y en sus relaciones naturales, socioculturales, tecnológicos y de orden político (desarrollo sostenible), para con ello salvaguardar el patrimonio al que tienen derecho las generaciones presentes y futuras. Por ello, el objetivo primordial del uso y protección del ambiente es que a través de la producción y uso de la tecnología, se obtengan no solo ganancias económicas (libertad de empresa) sino un desarrollo y evolución favorable del ambiente y los recursos naturales con el ser humano, esto es, sin que se cause daño o perjuicio:
"Esta Sala también ha reconocido, que tanto el derecho a la salud como a un ambiente libre de contaminación, sin el cual el primero no podría hacerse efectivo, son derechos fundamentales, de modo que, es obligación del Estado proveer a su protección, ya sea a través de políticas generales para procurar ese fin o bien, a través de actos concretos por parte de la Administración. El desarrollo sostenible es una de esas políticas generales que el Estado dicta para ampliar las posibilidades de que todos puedan colmar sus aspiraciones a una vida mejor, incrementando la capacidad de producción o bien, ampliando las posibilidades de llegar a un progreso equitativo entre un crecimiento demográfico o entre éste y los sistemas naturales. Es el desarrollo sostenible, el proceso de transformación en la utilización de los recursos, orientación de las inversiones, canalización del desarrollo tecnológico, cambios institucionales y todo aquello que coadyuve para atender las necesidades humanas del presente y del futuro" (sentencia número 1763-94, de las dieciséis horas cuarenta y cinco minutos del trece de abril de mil novecientos noventa y cuatro).
La Sala ha indicado que el ambiente, debe ser entendido como un potencial de desarrollo para utilizarlo adecuadamente, debiendo actuarse de modo integrado en sus relaciones naturales, socioculturales, tecnológicas y de orden político, ya que, en caso contrario, se degrada su productividad para el presente y el futuro y podría ponerse en riesgo el patrimonio de las generaciones venideras. Los orígenes de los problemas ambientales son complejos y corresponden a una articulación de procesos naturales y sociales en el marco del estilo de desarrollo socioeconómico que adopte el país. Por ejemplo, se producen problemas ambientales cuando las modalidades de explotación de los recursos naturales dan lugar a una degradación de los ecosistemas superior a su capacidad de regeneración, lo que conduce a que amplios sectores de la población resulten perjudicados y se genere un alto costo ambiental y social que redunda en un deterioro de la calidad de vida; pues precisamente el objetivo primordial del uso y protección del ambiente es obtener un desarrollo y evolución favorable al ser humano.
La calidad ambiental es un parámetro fundamental de esa calidad de vida; otros parámetros no menos importantes son salud, alimentación, trabajo, vivienda, educación, etc., pero más importante que ello es entender que si bien el hombre tiene el derecho de hacer uso del ambiente para su propio desarrollo, también tiene el deber de protegerlo y preservarlo para el uso de las generaciones presentes y futuras, lo cual no es tan novedoso, porque no es más que la traducción a esta materia, del principio de la "lesión", ya consolidado en el derecho común, en virtud del cual el legítimo ejercicio de un derecho tiene dos límites esenciales: Por un lado, los iguales derechos de los demás y, por el otro, el ejercicio racional y el disfrute útil del derecho mismo. Nuestro país ha dependido y seguirá dependiendo, al igual que cualquier otra nación, de sus recursos naturales y su medio para llenar las necesidades básicas de sus habitantes y mantener operando el aparato productivo que sustenta la economía nacional, cuya principal fuente la constituye la agricultura y, en los últimos años, el turismo, especialmente en su dimensión de ecoturismo.
El suelo, el agua, el aire, los recursos marinos y costeros, los bosques, la diversidad biológica, los recursos minerales y el paisaje conforman el marco ambiental sin el cual las demandas básicas -como espacio vital, alimentación, energía, vivienda, sanidad y recreación- serían imposibles. De igual modo, nuestra economía también está íntimamente ligada al estado del ambiente y de los recursos naturales. Por otro lado, las metas del desarrollo sostenible tienen que ver con la supervivencia y el bienestar del ser humano y con el mantenimiento de los procesos ecológicos esenciales, es decir, de la calidad ambiental y de la sobrevivencia de las otras especies. Hablar de desarrollo sostenible en términos de satisfacción de las necesidades humanas presentes y futuras y del mejoramiento de la calidad de vida es hablar de la demanda de los recursos naturales a nivel individual y de los medios directos o de apoyo necesarios para que la economía funcione generando empleo y creando los bienes de capital, que a su vez hagan posible la transformación de los recursos en productos de consumo, de producción y de exportación.
La declaración que se hizo en la Cumbre de la Tierra en 1992, se proclamó y reconoció la naturaleza integral e independiente del planeta, ello significa la aceptación de ciertos principios que informan la transición de los actuales estilos de desarrollo a la sostenibilidad. Los Estados signatarios, entre los que figura Costa Rica, se comprometieron, dentro de la preservación del desarrollo sostenible, a la protección sobre todo del ser humano. Se partió del principio de que toda persona tiene derecho a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza; se incluyó el derecho de las generaciones presentes y futuras a que el desarrollo se realice de modo tal que satisfaga sus necesidades ambientales y de progreso; se mantuvo la potestad soberana de los Estados de explotar sus recursos, recalcando su responsabilidad de asegurar que las actividades que realicen dentro de su jurisdicción y control no causen daños ambientales a otros Estados o áreas más allá de los límites de su jurisdicción nacional.
Establecieron el deber de los Estados de cooperar en la conservación, protección y restauración del ambiente y sus responsabilidades comunes en ese sentido; de ese modo la cooperación internacional en la promoción y apoyo del crecimiento económico y el desarrollo sostenible permitirá abordar mejor los problemas de la degradación ambiental. Asimismo, se impuso un deber especial a los países desarrollados fundado en su responsabilidad en la búsqueda del desarrollo sostenible, dada la evidente presión que ejercen en el ambiente global las tecnologías que desarrollan y los recursos financieros que poseen.
c-El Principio precautorio en materia de derecho ambiental. Este principio está contenido en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, Declaración de Río, la cual dispone:
"Principio 15.- Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente". (En igual sentido ver artículo 11 de la Ley de Biodiversidad).
Como ya indicó la Sala, el término prevención deriva del latín "praeventio", que alude a la acción y efecto de prevenir, a aquellas preparaciones y disposiciones que se hacen anticipadamente para evitar un riesgo o ejecutar una cosa. La prevención pretende anticiparse a los efectos negativos, y asegurar la protección, conservación y adecuada gestión de los recursos. Consecuentemente, el principio rector de prevención se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas precautorias para evitar o contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible -o una duda al respecto-, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate. Lo anterior debido a que en materia ambiental la coacción a posteriori resulta ineficaz, por cuanto de haberse producido el daño, las consecuencias biológicas y socialmente nocivas pueden ser irreparables, la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados al ambiente…
…Por otro lado, las omisiones al deber de protección del ambiente y de cumplimiento de la normativa ambiental son de relevancia constitucional, por cuanto a consecuencia de la inercia de la Administración en esta materia, se puede producir un daño al ambiente y a los recursos naturales, a veces, de similares o mayores consecuencias, que de las derivadas de las actuaciones de la Administración”.
Se trata de una protección, que incluso como ya se indicó, atañe no solo a nuestro país, sino al resto del mundo por la incidencia que un grave impacto ambiental pueda producir al planeta, de ahí la multiplicidad de Convenios Internacionales que se han emitido en esta materia y de los cuales Costa Rica ha suscrito algunos de ellos, entre los cuales podemos citar: la Convención para la protección de la flora, la fauna y de las bellezas escénicas naturales de los países de América (1940), Convención Internacional de protección Fitosanitaria (1952), Protocolo de Kyoto sobre Cambio Climático (1997), Convención sobre la protección del Patrimonio Mundial Cultural y Natural (1972), Convenio de Estocolmo sobre contaminantes orgánicos persistentes (2000), Convención sobre Humedales de Importancia Internacional (Ramsar) (1974), Convenio de Rotterdam sobre el procedimiento de consentimiento previo fundamentado aplicable a ciertos plaguicidas y productos químicos peligrosos objeto de comercio internacional (2001), Tratado de prohibición parcial de ensayos nucleares (1963), Convenio Centroamericano para la Protección del Ambiente (1974), Protocolo de Cartagena sobre Bioseguridad (2001), Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora (CITES) (1974), Convención Interamericana para la Protección y Conservación de la Tortuga Marina (2001), Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (1982), Convenio para la protección y el desarrollo del medio marino del Gran Caribe (1983), Protocolo de Montreal relativo a las sustancias tóxicas que agotan la capa de ozono (1987), Convención de Viena para la protección de la capa de ozono (1987), Convenio sobre el control de movimientos transfronterizo de desechos peligrosos y su eliminación (1989), Convención de las Naciones Unidas sobre Diversidad Biológica (1992), Convención marco de las Naciones Unidas sobre el cambio climático (1992), Acuerdo regional sobre el movimiento transfronterizo de desechos peligrosos (1992), Convención para la conservación de la diversidad biológica y la protección de áreas silvestres prioritarias en América Central (1992), Convención regional para el manejo y conservación de ecosistemas forestales naturales y el desarrollo de plantaciones forestales (1993), Convención de las Naciones Unidas de lucha contra la desertificación en países con sequías severas (1994), y el Convenio Centroamericano regional sobre cambios climáticos (1993), entre otros; así como también le aplica lo dispuesto por la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y Desarrollo (1992) y la Declaración de Principios sobre Ordenación, Conservación y Desarrollo Sostenible en los Bosques (1992).
Existe un deber de responsabilidad para el aprovechamiento de los recursos naturales para el desarrollo y bienestar de la población de un país, de ahí también la obligación de cuidar el medio ambiente y hacer perdurar la naturaleza para las actuales y futuras generaciones.
Esto resulta tangible de lo dispuesto en la Declaración de Río de 1992, que indica: "De conformidad con la Carta de las Naciones Unidas y los principios del derecho internacional, los Estados tienen el derecho soberano de aprovechar sus propios recursos según sus propias políticas ambientales y de desarrollo, y la responsabilidad de velar por que las actividades realizadas dentro de su jurisdicción o bajo su control no causen daños al medio ambiente de otros Estados o de zonas que estén fuera de los límites de la jurisdicción nacional." Por su parte, el Convenio sobre la Diversidad Biológica, en el numeral 10, inciso c) prescribe:
“Cada Parte Contratante, en la medida de lo posible y según proceda:
…c: Protegerá y alentará la utilización consuetudinaria de los recursos biológicos, de conformidad con las prácticas culturales tradicionales que sean compatibles con las exigencias de la conservación o de la utilización sostenible...” En consonancia con ello, la misma Declaración de Río de 1992, sostiene en el principio 22:
“Las poblaciones indígenas y sus comunidades, así como otras comunidades locales, desempeñan un papel fundamental en la ordenación del medio ambiente y en el desarrollo debido a sus conocimientos y prácticas tradicionales. Los Estados deberían reconocer y apoyar debidamente su identidad, cultura e intereses y hacer posible su participación efectiva en el logro del desarrollo sostenible.” El mismo Convenio No. 169 de la OIT impone la protección de las tierras indígenas. Al efecto, el artículo 7 dispone lo siguiente:
“4. Los gobiernos deberán tomar medidas, en cooperación con los pueblos interesados, para proteger y preservar el medio ambiente de los territorios que habitan.” No obstante, debe hacerse partícipes a dichos pueblos de las medidas que en ese sentido se lleguen a adoptar, lo cual se afianza con lo dispuesto en el numeral 15 de dicho Convenio y lo señalado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el Caso del Pueblo Saramaka vs. Surinam, en sentencia del 28 de noviembre de 2007.
Al efecto, dicho numeral del Convenio dispone:
“1. Los derechos de los pueblos interesados a los recursos naturales existentes en sus tierras deberán protegerse especialmente. Estos derechos comprenden el derecho de esos pueblos a participar en la utilización, administración y conservación de dichos recursos.
2. En caso de que pertenezca al Estado la propiedad de los minerales o de los recursos del subsuelo, o tenga derechos sobre otros recursos existentes en las tierras, los gobiernos deberán establecer o mantener procedimientos con miras a consultar a los pueblos interesados, a fin de determinar si los intereses de esos pueblos serían perjudicados, y en qué medida, antes de emprender o autorizar cualquier programa de prospección o explotación de los recursos existentes en sus tierras. Los pueblos interesados deberán participar siempre que sea posible en los beneficios que reporten tales actividades, y percibir una indemnización equitativa por cualquier daño que puedan sufrir como resultado de esas actividades.” Y la sentencia en mención señala:
“90. Las decisiones de la Corte al respecto se han basado en la relación especial que los integrantes de los pueblos indígenas y tribales tienen con su territorio, y en la necesidad de proteger su derecho a ese territorio a fin de garantizar la supervivencia física y cultural de dichos pueblos. En este sentido, la Corte ha afirmado que: la estrecha relación que los indígenas mantienen con la tierra debe de ser reconocida y comprendida como la base fundamental de sus culturas, su vida espiritual, su integridad y su supervivencia económica. Para las comunidades indígenas la relación con la tierra no es meramente una cuestión de posesión y producción sino un elemento material y espiritual del que deben gozar plenamente […] para preservar su legado cultural y transmitirlo a las generaciones futuras.
91. En esencia, conforme al artículo 21 de la Convención, los Estados deben respetar la especial relación que los miembros de los pueblos indígenas y tribales tienen con su territorio a modo de garantizar su supervivencia social, cultural y económica. Dicha protección de la propiedad en los términos del artículo 21 de la Convención, leído en conjunto con los artículos 1.1 y 2 de dicho instrumento, le asigna a los Estados la obligación positiva de adoptar medidas especiales para garantizar a los integrantes de los pueblos indígenas y tribales el ejercicio pleno e igualitario del derecho a los territorios que han usado y ocupado tradicionalmente.” A continuación, se procede a tratar la participación que se debe brindar a los Pueblos Indígenas respecto de los asuntos que les atañen en sus territorios.
VI.Sobre la Consulta a los Pueblos Indígenas y el Convenio No. 169 de la Organización Internacional del Trabajo. El Convenio Nº 169 de la OIT, denominado “Convenio sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes”, incorporado al ordenamiento jurídico costarricense mediante Ley Nº 7316 del 3 de noviembre de 1992, estableció la especial protección de los indígenas, su cultura, sus conocimientos ancestrales y tradiciones, entre otros tantos elementos que componen sus raíces y orígenes. Dicho Convenio fue adoptado por la Organización Internacional del Trabajo (OIT), en su LXXVI Conferencia celebrada en Ginebra, Suiza, el 27 de junio de 1989, y también es conocido como Convenio 169, según la nomenclatura de dicha Organización. Este instrumento internacional busca dotar a los indígenas de medidas de protección, tanto a nivel individual como colectivo, para fomentar esa igualdad real que merecen y, a su vez, respetar las creencias y tradiciones de estos pueblos.
Este Tribunal desde la sentencia No. 1992-3003, emitida con ocasión de la consulta preceptiva de constitucionalidad formulada respecto del "Proyecto de ley de aprobación del "Convenio Sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes" mencionado, dejó claramente establecido, que dicho instrumento internacional, al ser jurídicamente exigible, contempla una serie de derechos, libertades y condiciones económicas, sociales y culturales tendentes, destinados no solo a fortalecer la dignidad y atributos esenciales a los indígenas como seres humanos, sino también, principalmente, a proveer medios específicos para que su condición de seres humanos se realice plenamente a la vista de la situación deprimida, a veces incluso explotada y maltratada, en que viven los aborígenes de muchas naciones. Se enfatizó, que estas comunidades, sobretodo donde constituyen una minoría, sufren la depresión y el abandono de sus propias tradiciones y culturas, por lo que, en el campo de los derechos humanos, se debía: a) Reconocer a los indígenas, además de la plenitud de sus derechos y libertades como seres humanos, otras condiciones jurídicamente garantizadas, mediante las cuales se lograran compensar la desigualdad y discriminación a que están sometidos, con el propósito de garantizar su real y efectiva igualdad en todos los aspectos de la vida social; b) Garantizar el respeto y la conservación de sus valores históricos y culturales, reconociendo su peculiaridad, sin otra limitación que la necesidad de preservar, al mismo tiempo, la dignidad y valores fundamentales de todo ser humano reconocidos hoy por el mundo civilizado -lo cual implica que el respeto a las tradiciones, lengua, religión y en general cultura de esos pueblos solo admite como excepciones las necesarias para erradicar prácticas universalmente consideradas inhumanas, como el canibalismo-; y c) Reconocerles, sin perjuicio de lo anterior, los derechos y medios necesarios para acceder, libre y dignamente a los beneficios espirituales y materiales de la civilización predominante, tales como el acceso a la educación y a la lengua oficial.
Asimismo, en el artículo 6, se contempló la obligación para el Estado de garantizar el derecho de los pueblos indígenas a organizarse y a participar activamente en la toma de decisiones que les atañen, y, en particular, la obligación de consultarles cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarlas directamente. Esta norma dispone:
“1. Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán:
2. Las consultas llevadas a cabo en aplicación de este Convenio deberán efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas.” Por otra parte, el numeral 15.2 de la Convención Nº 169 de cita, otorga el derecho a los pueblos indígenas de ser escuchados cuando existan programas ya establecidos de utilización de los recursos naturales ubicados en sus territorios. Dicha norma internacional dispone lo siguiente:
“En caso de que pertenezca al Estado la propiedad de los minerales o de los recursos del subsuelo, o tenga derechos sobre otros recursos existentes en las tierras, los gobiernos deberán establecer o mantener procedimientos con miras a consultar a los pueblos interesados, a fin de determinar si los intereses de esos pueblos serían perjudicados y en qué medida, antes de emprender o autorizar cualquier programa de prospección o explotación de los recursos existentes en su tierras (…)” (lo destacado no es del original) Este deber para el Estado de consultar a las comunidades indígenas a partir de la aprobación en nuestro país de tal Convenio, se fundamenta en el reconocimiento de sus derechos, en particular del derecho de autodeterminación de los pueblos indígenas y a su derecho a participar en la toma de las decisiones que les atañen. Actualmente y en el marco del Derecho de la Constitución, precisó este Tribunal en la sentencia número 1996-2253, se instauró “la responsabilidad del Estado de dotar a los pueblos indígenas de instrumentos adecuados que les garanticen su derecho a participar en la toma de decisiones que les atañen, y a organizarse en instituciones electivas, organismos administrativos y de otra índole responsables de políticas y programas que les conciernan (artículos 6 y 33 del Convenio No. 169 de OIT).
Resulta entonces que el legislador debe diseñar mecanismos jurídicos que les permitan ejercer plenamente ese derecho. Las normas en esta materia han de orientarse en el sentido de permitir una amplia y organizada participación de los indígenas.”. Perfilando este tipo de audiencia, la Sala posteriormente, precisó en sentencia número 1997-3886, que la consulta a los pueblos interesados debe hacerse mediante los procedimientos apropiados y, en particular, por medio de sus instituciones representativas. Asimismo, en esa oportunidad, por tratarse de una actuación relativa al cuidado de las reservas, se consideró que se trataba de una medida que afectaba a las comunidades en su conjunto, porque incidía negativamente en el ámbito de protección de los pobladores, bienes, medio ambiente y territorio de las reservas indígenas y, por ello, estaba sujeta al régimen especial de protección, lo que implicaba el deber de consultar a las comunidades indígenas.
Indicó este Tribunal, que las consultas en ese sentido deben realizarse, en principio, a través de las Asociaciones de Desarrollo Integral correspondientes, ya que estas entidades son las encargadas de representar judicial y extrajudicialmente a las comunidades indígenas, de modo que, en el estado actual del ordenamiento, califican como "instituciones representativas" de los habitantes de las reservas. Lo anterior fue confirmado posteriormente en la sentencia No. 2002-2623, en la que se indicó:
“Esta Sala tiene claro que tal y como lo señala el accionante, el Reglamento establece que para el ejercicio de los derechos y obligaciones establecidos en la Ley Indígena (artículo 2) -básicamente derechos y deberes relacionados con la administración de la reserva – las comunidades indígenas adoptarán la organización de una Asociación de Desarrollo Comunal, a la que, sin embargo, no los obliga a pertenecer. En efecto, el hecho de formar parte de una comunidad indígena no obliga automáticamente a pertenecer a la Asociación de Desarrollo Comunal; los estatutos de estas asociaciones regulan las modalidades de afiliación y desafiliación, información que consta en el correspondiente Registro y puede ser consultado por la persona que desee ingresar o desafiliarse, lo que de manera alguna le impide, en el ejercicio de sus derechos fundamentales, integrarse a otra organización de su interés o ejercer, en general, los derechos reconocidos a todos los ciudadanos del país.
El Reglamento a la Ley de las Asociaciones de Desarrollo Comunal refuerza lo expuesto al señalar de manera expresa que “a nadie se puede obligar a formar parte de una asociación o a no formar parte de ella y por tanto, son absolutamente nulas las cláusulas del estatuto en que se establezcan limitaciones a la libertad de asociarse o retirarse de la organización...” (art. 22). Como con acierto lo señala la Procuraduría General de la República en su informe, la negativa del indígena de incorporarse en una asociación de este tipo, no le acarrea más consecuencias que la de disminuir su participación en la adopción de las decisiones indígenas relativas a la administración de la reserva indígena, sobre la cual se ejerce una propiedad con rasgos colectivos, característico de su cultura. El ejercicio de derechos – participación en el control de la propiedad colectiva de la reserva- y obligaciones – sometimiento al control sobre los fondos públicos que se les destinen- que el Reglamento condiciona a la integración de este tipo de organización, son aquellos que provienen de la Ley Indígena, que dispuso la transmisión gratuita de tierras que pertenecieron al ITCO –bienes demaniales- a la reservas indígenas y la Sala no encuentra que el destino comunal de la tierra establecido por la Ley Indígena – no por el Reglamento- y las limitaciones que allí se establecen a este tipo de propiedad comunitaria – prohibición de transmisión del dominio o arriendo -sea desproporcionado o irrazonable, en tanto resulta viable que el Estado –al adjudicar la titularidad de los bienes a nombre de las comunidades indígenas de manera gratuita- pueda imponer ciertas condiciones para que dichas comunidades ejerzan sus derechos sobre esas tierras; ello en la medida que se trata del ejercicio legítimo de una potestad del Estado en su condición de transmitente del dominio.
Diversa sería la situación si se planteara la existencia de propiedad privada sobre estos terrenos, en cuyo caso no podría condicionarse el ejercicio de los atributos del dominio, a la integración de una Asociación de Desarrollo Comunal.
IX.Por otra parte, de la simple lectura de las disposiciones de la Ley Indígena que se han transcrito, se extrae que es la Ley –no el reglamento- es la que establece la propiedad y organización comunitarias. El párrafo segundo del numeral 2° regula esa propiedad comunitaria al indicar: “...Declárase propiedad de las comunidades indígenas las reservas mencionadas en el artículo primero de esta ley..”. En cuanto a la organización el mismo cuerpo normativo establece que “...las reservas serán regidas por los indígenas en sus estructuras comunitarias tradicionales o de las Leyes de la República que los rijan, bajo la coordinación y asesoría del CONAI”(el destacado no es del original). Ahora bien, es la Ley Sobre el Desarrollo de la Comunidad ( N° 3859), la que regula las Asociaciones de Desarrollo de la Comunidad y el artículo 3° del Reglamento a la Ley Indígena que se impugna, no ha hecho más que concretar el tipo de organización que responde a las bases establecidas por el legislador en la Ley Indígena que le sirve de marco, lo que además, se ajusta al Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, en tanto materializa la obligación del Estado de velar porque las comunidades indígenas adopten una organización jurídica acorde a sus tradiciones, que les permita el ejercicio de los derechos y obligaciones que la ley les reconoce.
No debe perderse de vista que las Asociaciones de Desarrollo Comunal –más que ninguna otra figura jurídica- es la que más se asemeja a naturaleza comunitaria de la organización tradicional indígena; adicionalmente, este tipo de estructura jurídica le permite disfrutar a este sector de la población de especiales beneficios (artículo 19 de la Ley 3859) de los que no disfrutarían con otro tipo de estructuración jurídica –verbigracia recibir servicios, donaciones, subvenciones, y transferencias anuales de dinero, tanto del Estado como de sus instituciones-, lo que conlleva, desde luego, el control ordinario de esos recursos públicos.”
En tales términos, este Tribunal definió que no resultaba inconstitucional la representación que ostentan las Asociaciones de Desarrollo Indígenas, especialmente cuando se trata de la administración de las reservas indígenas. En consecuencia, en su carácter representativo de cada comunidad indígena deben ser consultadas, cuando las decisiones administrativas o legislativas que se adopten afecten a sus representados. Ahora bien, según ha establecido la propia Organización Internacional del Trabajo, al referirse a los lineamientos generales que deben observarse al realizar la consulta prevista en el Convenio No. 169; los Estados deben prever procedimientos apropiados y de buena fe, que garanticen una consulta real y oportuna, en que los interesados tengan la oportunidad de influir, efectivamente, en la decisión que haya de adoptarse, en un ambiente de diálogo y participación plena; de manera que con ello, se verifique el derecho de los pueblos indígenas a participar de manera informada, previa y libre en los referidos procesos de consulta (ver sentencia No. 2012-18147).
Esto con el objeto de que constituya una vía efectiva para el ejercicio de sus derechos. En el ejercicio práctico de este derecho, se han cuestionado si un asunto debe ser o no consultado a las reservas indígenas, basados en dos aspectos en particular; uno relacionado con el tipo de normativa y su incidencia directa con los pueblos indígenas y el otro, si la norma en cuestión los afecta o no. Sobre el particular, la Sala en sentencia No. 2008-13832, reiterada en la No. 2012-12147, indicó:
“En la discusión legislativa constan manifestaciones de algunos diputados en el sentido que la modificación no les afecta; no obstante estima la Sala que de conformidad con el Convenio le corresponde precisamente a los pueblos indígenas hacer esa calificación, y a la Asamblea Legislativa valorar si acepta o no las opiniones vertidas en la consulta formulada.
Cuando está clara la vinculación directa de un tema con los intereses de los pueblos indígenas, no cabe por parte de la Asamblea Legislativa hacer una valoración de fondo, previa, sobre si la afectación es o no positiva, sino que les corresponde a ellos (los pueblos indígenas) manifestarse al respecto, precisamente en ello radica el espíritu de la consulta obligatoria regulada en el Convenio citado. Cuando no está claro si hay o no una relación directa del proyecto consultado con los intereses de los pueblos indígenas, entonces puede entrarse a una valoración sobre la procedencia o no de la consulta del Convenio 169, que puede ser luego sometida a control constitucional, tanto previo (en consulta legislativa) como posterior (en acción de inconstitucionalidad).” Así las cosas, una vez definida la relación directa de la norma en cuestión con los grupos indígenas, la consulta se torna en imperativa, ya que el criterio de si les producirá o no afectación, no puede ser determinado a priori por terceros ajenos a las propias comunidades indígenas, quienes serán finalmente los que, en el marco de su cultura, concluyan si la normativa a emitir les producirá perjuicio o no. Este criterio fue confirmado por este Tribunal en la sentencia No. 2012-17058, al indicar:
“Una de las manifestaciones en que se puede ejemplificar ese derecho de participación de las comunidades indígenas en la toma de decisiones consiste en su derecho a pronunciarse cuando determinada investigación y utilización de los recursos naturales involucre directamente alguna afectación a sus intereses o conocimiento tradicional asociado. En estos casos, existe la obligación de consultarles las disposiciones administrativas o legislativas que de forma directa incidan sobre la estructura, organización y vida de la comunidad indígena, no así aquellas cuyos resultados afecten de forma eventual, aleatoria o meramente circunstancial. No es exacto, entonces, que la discrecionalidad de la consulta para el Estado sea aplicable a las comunidades indígenas cuando se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente, porque con claridad meridiana el Convenio Nº 169 impone este deber, en los términos del artículo 6 inciso a), como una obligación, no una potestad a discreción estatal.” El punto medular, entonces, consiste en establecer si las regulaciones contenidas en el Decreto Ejecutivo impugnado afectan directamente a los pueblos indígenas y, en consecuencia, si requerían ser consultados según la normativa del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo.
VII.Sobre la Normativa impugnada. En el sub lite, el Estado -por medio del Poder Ejecutivo- emitió el Decreto Ejecutivo Nº 27800-MINAE el 16 de marzo de 1999, denominado Reglamento para el Aprovechamiento del Recurso Forestal en las Reservas Indígenas, por medio del cual se regulan todos los aspectos relacionados con el aprovechamiento de dicho recurso en los territorios indígenas. Su emisión se fundamentó básicamente en seis aspectos:
1- La necesidad de orientar y garantizar la adecuada conservación de los recursos naturales, con la participación de la sociedad civil y con la finalidad de salvaguardar el principio constitucional plasmado en el artículo 50 de nuestra Carta Magna.
2- Reconocer que las Reservas Indígenas de nuestro país, dentro de su autonomía legal y administrativa, involucran importantes recursos culturales, naturales y biodiversidad, administrados por las respectivas Asociaciones de Desarrollo Indígenas, a las cuales el Estado Costarricense debe brindar todo el apoyo necesario para que dichos recursos sean fomentados y utilizados racionalmente.
3- Dar cumplimiento a lo dispuesto por la Ley Indígena en sus artículos 2, 6 y 7 sobre la administración y utilización de recursos naturales dentro de las Reservas Indígenas, reconociendo que las comunidades indígenas tienen plena capacidad jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones de toda clase, y que solamente dichos indígenas pueden construir casas, talar, árboles, explotar los recursos maderables o plantar cultivos para su provecho dentro de los límites de sus reservas. Asimismo, con el fin de mantener la vocación forestal de los terrenos comprendidos en esas Reservas, a efecto de no alterar el equilibrio hidrológico de las cuencas hidrográficas y de conservar la vida silvestre de esas regiones.
4- Reconocer que solo los indígenas están facultados para disponer y utilizar los terrenos que están comprendidos en las Reservas, bajo un marco de respeto a su cultura y costumbres, de conformidad con el Convenio No 169 de la Organización Internacional del Trabajo, 5- Evidenciar que las comunidades indígenas, por medio de sus Asociaciones de Desarrollo Integral, han venido trabajando para establecer los mecanismos de coordinación adecuados con las Instituciones encargadas de resguardar el recurso natural, a fin de garantizar un adecuado aprovechamiento y manejo sostenible del mismo.
6- Resguardar y hacer efectivo los objetivos de la Ley Forestal No 7575, velando por la generación de empleo y el incremento del nivel de vida de las poblaciones rurales, mediante su efectiva incorporación a las actividades silviculturales.
Este reglamento vino a derogar lo dispuesto anteriormente por el Decreto Ejecutivo No 26511-MINAE del 18 de diciembre de 1997. En sus disposiciones más relevantes, establece competencias y delimitaciones respecto del uso y administración de los recursos forestales ubicados en reservas indígenas, en el siguiente sentido:
“Artículo 1°-Fines. El presente Reglamento tiene como finalidad otorgar a los pueblos indígenas, ubicados en Reservas Indígenas la competencia sobre el control del aprovechamiento del recurso forestal, canalizando el trámite de los permisos para la eliminación y/o aprovechamiento de árboles, en terrenos sin cobertura boscosa, con fines domésticos para beneficio de sus habitantes; labor que estará a cargo de las Asociaciones de Desarrollo Indígenas, como una medida para salvaguardar algunos de sus más arraigados principios y costumbres.
El Ministerio del Ambiente y Energía, prestará la colaboración y participación en actividades de capacitación, entrenamiento, asistencia técnica y otras que se requieran para la implementación de este Reglamento.
Artículo 2°-De los beneficiarios. El presente Reglamento se aplicará exclusivamente a los territorios indígenas del país.
Artículo 3°-De los Guarda Recursos. El Ministerio del Ambiente y Energía por medio del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, ejecutarán un Plan de Capacitación a los miembros de la comunidad indígena, en coordinación con la Asociación de Desarrollo Indígena Local, a fin de brindarles la capacitación necesaria a aquellas personas que la Asociación indique como idóneas para desempeñar el cargo de Inspectores o Guarda Recursos.
Artículo 4°-Competencias. Para la eliminación y/o aprovechamiento de hasta 3 árboles por hectárea por año hasta un máximo total de 10 árboles por inmueble, caídos o en pie, en terrenos sin cobertura boscosa (repastos, charrales y cultivos), la Asociación de Desarrollo Indígena encargará la inspección respectiva a un Inspector o Guarda Recursos, o bien a la persona que ella designe, el cual mediante informe escrito informará a la Asociación. Si el aprovechamiento de la madera se considera conveniente, la Asociación de Desarrollo Indígena enviará la solicitud y la documentación pertinente a la Oficina del Área de Conservación encargada del trámite definitivo de la solicitud, la cual podrá requerir una nueva inspección al sitio y aprobará o denegará de acuerdo a la Ley Forestal, criterios de oportunidad y conveniencia, la solicitud planteada.
Artículo 5°-Limitaciones. No se podrán dar autorizaciones de eliminación, corta o aprovechamiento forestal en aquellas áreas de interés común, tales como sitios de Patrimonio Cultural, áreas de recarga acuífera, nacientes de agua para consumo comunitario, áreas de protección de suelos y/o de especies de flora y fauna en peligro de extinción, áreas de aprovisionamiento de plantas medicinales y otros productos no tradicionales del bosque y áreas destinadas al ecoturismo.
Artículo 6°-La Asociación de Desarrollo Indígena deberá respetar las vedas forestales oficialmente declaradas.
Artículo 7- Medios para garantizar la sostenibilidad del recurso forestal. Con el fin de garantizar la sostenibilidad del recurso forestal, los árboles a ser eliminados, cortados y/o aprovechados, deberán reunir las condiciones técnicas requeridas para su aprovechamiento y el beneficiario deberá demostrar la reposición de los árboles utilizados mediante la siembra o de al menos dos (2) árboles de la misma especie, o de otras especies maderables nativas, preferiblemente productoras de flores y semillas de importancia para la alimentación de la vida silvestre del área.
Artículo 8°-Incentivos. En las áreas ubicadas dentro de los territorios indígenas en la medida de sus posibilidades se otorgarán los incentivos establecidos en la Ley Forestal, previa solicitud de la Asociación de Desarrollo Indígena, cumpliendo para ello con los requisitos legales y técnicos establecidos.” De lo expuesto en los numerales 1, 2, 3 y 8, se desprende que la normativa en cuestión, lejos de intervenir en la autonomía de los Pueblos Indígenas, la reconoce y por ello les otorga la competencia sobre el control del aprovechamiento del recurso forestal dentro de sus reservas, canalizando el trámite de los permisos para la eliminación y/o aprovechamiento de árboles, en terrenos sin cobertura boscosa, con fines domésticos para beneficio de sus habitantes; en las Asociaciones de Desarrollo Indígenas, definido así previamente por la Ley Indígena, como una medida para salvaguardar algunos de sus más arraigados principios y costumbres. Les ofrece incentivos y colaboración del Estado para llevar a cabo dicha administración. Sin embargo, los numerales 4, 5, 6 y 7 del Reglamento en cuestión, sí involucran imposiciones del Estado en la administración de estos recursos para las comunidades indígenas, aun cuando se encuentran en sus reservas, al establecerle limitaciones en la corta, aprovechamiento, vedas y conminándoles a adoptar medidas para la reposición de tales recursos.
Veamos, el artículo 4 del decreto impugnado dispone que corresponde a la Asociación de Desarrollo Indígena realizar la inspección y designar al Guarda recursos, el verificar que se produzca la eliminación y/o aprovechamiento de hasta 3 árboles por hectárea por año hasta un máximo total de 10 árboles por inmueble, caídos o en pie, en terrenos sin cobertura boscosa (repastos, charrales y cultivos). De requerir el aprovechamiento de un mayor número de árboles, así debe solicitarlo de previo la Asociación a la Oficina del Área de Conservación. El artículo 5, indica expresamente que no se podrán dar autorizaciones de eliminación, corta o aprovechamiento forestal en aquellas áreas de interés común, tales como sitios de Patrimonio Cultural, áreas de recarga acuífera, nacientes de agua para consumo comunitario, áreas de protección de suelos y/o de especies de flora y fauna en peligro de extinción, áreas de aprovisionamiento de plantas medicinales y otros productos no tradicionales del bosque y áreas destinadas al ecoturismo.
El artículo 6, prescribe que las Asociaciones de Desarrollo Indígena deben respetar las vedas forestales oficialmente declaradas, y el numeral 7, impone que con el fin de garantizar la sostenibilidad del recurso forestal, los árboles a ser eliminados, cortados y/o aprovechados, deben reunir las condiciones técnicas requeridas para su aprovechamiento y el beneficiario deberá demostrar la reposición de los árboles utilizados mediante la siembra o de al menos 2 árboles de la misma especie, o de otras especies maderables nativas, preferiblemente productoras de flores y semillas de importancia para la alimentación de la vida silvestre del área. En efecto, tales disposiciones pretenden garantizar, conservar y propiciar el uso racional del recurso forestal que no pertenece únicamente a dichas comunidades, sino que forma parte de un ecosistema, cuya tutela es de un interés colectivo por tratarse del ambiente, y su eventual afectación también trasciende sus límites. Así lo ha precisado este Tribunal en su jurisprudencia:
“(…) El artículo 50 citado, también perfila el Estado Social de Derecho, por lo que podemos concluir que la Constitución Política enfatiza que la protección del ambiente es un mecanismo adecuado para tutelar y mejorar la calidad de vida de todos, lo que hace necesaria la intervención de los Poderes Públicos sobre los factores que pueden alterar su equilibrio y obstaculizar que la persona se desarrolle y desenvuelva en un ambiente sano. La incidencia que tiene el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado dentro de la actividad del Estado, encuentra su primera razón de ser, en que por definición, los derechos no se limitan a la esfera privada de los individuos, sino que tienen asimismo trascendencia en la propia estructura del Estado, en su papel de garante de los mismos y, en segundo término, porque la actividad del Estado se dirige hacia la satisfacción de los intereses de la colectividad.” (sentencia No. 2007-17552) “II.- El artículo 50 de la Constitución Política establece que toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
Ambos derechos se encuentran reconocidos expresamente en el artículo 50 de la Constitución Política, que perfila el Estado Social de Derecho, de forma que la Constitución Política enfatiza que la protección del medio ambiente es un mecanismo adecuado para tutelar y mejorar la calidad de vida de todos, lo que hace necesaria la intervención de los poderes públicos sobre los factores que pueden alterar su equilibrio y obstaculizar que la persona se desarrolle y desenvuelva en un ambiente sano. De igual forma que el principio del Estado Social de Derecho es de aplicación inmediata, el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado también lo es, de manera que se manifiesta en la doble vertiente de derecho subjetivo de las personas y configuración como meta o fin de la acción de los poderes públicos en general. La incidencia que tiene el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado dentro de la actividad del Estado, encuentra su primera razón de ser en que por definición los derechos no se limitan a la esfera privada de los individuos sino que tienen asimismo trascendencia en la propia estructura del Estado en su papel de garante de los mismos y, en segundo término, porque la actividad del Estado se dirige hacia la satisfacción de los intereses de la colectividad.
La Constitución Política establece que el Estado debe garantizar, defender y preservar ese derecho. Prima facie garantizar es asegurar y proteger el derecho contra algún riesgo o necesidad, defender es vedar, prohibir e impedir toda actividad que atente contra el derecho, y preservar es una acción dirigida a poner a cubierto anticipadamente el derecho de posibles peligros a efectos de hacerlo perdurar para futuras generaciones. El Estado debe asumir un doble comportamiento de hacer y de no hacer; por un lado debe abstenerse de atentar él mismo contra el derecho a contar con un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, y por otro lado, debe asumir la tarea de dictar las medidas que permitan cumplir con los requerimientos constitucionales.” (sentencia No. 2000-9193) “El Estado, es el que tiene la responsabilidad ineludible de defender y preservar un ambiente sano y ecológicamente equilibrado como forma de participación de los elementos naturales que lo integran y sus interacciones con el ser humano.
Pues, el ambiente es patrimonio común de todos los habitantes de la Nación que el Estado –y también los particulares– deben participar en su conservación y utilización sostenibles pues son de utilidad pública social, precisan las leyes de mérito, como creciente preocupación de la sociedad moderna que no tiende sino a la búsqueda de la una mejor calidad de vida a través de la custodia del patrimonio ambiental del que resultan los elementos básicos para el desarrollo de la vida humana.” (sentencia No. 2008-13655) Asimismo, tal normativa también podría ser consecuente con lo dispuesto por la vigente Ley Indígena No. 6172 en los artículos 2, 6 y 7, con relación con la administración y utilización de recursos naturales dentro de las Reservas Indígena, que indican en lo que interesa:
“Artículo 2º.- Las comunidades indígenas tienen plena capacidad jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones de toda clase. No son entidades estatales.
Declárase propiedad de las comunidades indígenas las reservas mencionadas en el artículo primero de esta ley…” “Artículo 6º.- …Solamente los indígenas podrán construir casas, talar árboles, explotar los recursos maderables o plantar cultivos para su provecho dentro de los límites de las reservas.
Para conservar el patrimonio arqueológico nacional, quedan prohibidas la búsqueda y extracción de huacas en los cementerios indígenas, con excepción de las exploraciones científicas autorizadas por instituciones oficiales. En todo caso, éstas necesitarán la autorización de la comunidad indígena y de la CONAI. La violación a las disposiciones del presente inciso, serán sancionadas con las penas indicadas en los artículos 206 y 207 del Código Penal.” “Artículo 7º.- Los terrenos comprendidos dentro de las reservas, que sean de vocación forestal, deberán guardar ese carácter, a efecto de mantener inalterado el equilibrio hidrológico de las cuencas hidrográficas y de conservar la vida silvestre de esas regiones.
Los recursos naturales renovables deberán ser explotados racionalmente. Únicamente podrán llevarse a cabo programas forestales por instituciones del Estado que garanticen la renovación permanente de los bosques, bajo la autorización y vigilancia de CONAI. Los guarda reservas indígenas, nombrados por el Gobierno, tendrán a su cargo la protección de los bosques y la vigilancia de ellas. La CONAI está expresamente facultada para revocar o suspender, en cualquier momento, los permisos extendidos; cuando estimare que existe abuso en la explotación o bien cuando se ponga en peligro el equilibrio ecológico de la región.” Sin embargo, también es cierto, que la tutela ambiental aludida se puede obtener respetando concomitantemente otros derechos y compromisos adquiridos por nuestro país mediante instrumentos internacionales, tal como lo preceptúa el Convenio No. 169 de la OIT, el cual en respeto al derecho de los pueblos indígenas, impone la obligación de consultarles dicha normativa, de previo a su emisión, ya que el Estado no puede asumir a priori que es en su beneficio y omitir tal requisito.
En este caso, ninguna de las autoridades públicas aportó elemento probatorio alguno de que hubiese conferido la audiencia en cuestión a los pueblos indígenas. En su lugar, de las certificaciones emitidas por la Subdirectora General del Archivo Nacional No. 64-2015 y 65-2015, el expediente de dicho Decreto consta únicamente de 4 folios relativos al texto del decreto adoptado -según fondo documental T067-2002 Leyes y Decretos-; y 16 folios más relacionados con una propuesta de reforma legislativa, según fondo documental T046-2002 MINAE. De manera tal que se tiene por demostrado, que el Estado al emitir el Reglamento impugnado, incumplió lo preceptuado por el Convenio No. 169 de la OIT en los numerales 6 y 7, que señalan:
“Artículo 6 1. Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán:
2. Las consultas llevadas a cabo en aplicación de este Convenio deberán efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas.” “Artículo 7 1. Los pueblos interesados deberán tener el derecho de decidir sus propias prioridades en la que atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que éste afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo económico, social y cultural. Además, dichos pueblos deberán participar en la formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles directamente.
2. El mejoramiento de las condiciones de vida y de trabajo y del nivel de salud y educación de los pueblos interesados, con su participación y cooperación, deberá ser prioritario en los planes de desarrollo económico global de las regiones donde habitan. Los proyectos especiales de desarrollo para estas regiones deberán también elaborarse de modo que promuevan dicho mejoramiento.
3. Los gobiernos deberán velar por que, siempre que haya lugar, se efectúen estudios, en cooperación con los pueblos interesados, a fin de evaluar la incidencia social, espiritual y cultural y sobre el medio ambiente que las actividades de desarrollo previstas puedan tener sobre esos pueblos. Los resultados de estos estudios deberán ser considerados como criterios fundamentales para la ejecución de las actividades mencionadas.
4. Los gobiernos deberán tomar medidas, en cooperación con los pueblos interesados, para proteger y preservar el medio ambiente de los territorios que habitan.” Se trata de una garantía a favor de los pueblos indígenas que debe ser respetada por el Estado, y en el sub examine, se tuvo por demostrado que las autoridades públicas incumplieron lo dispuesto por el convenio internacional citado, pues de lo expuesto ha quedado debidamente acreditado que el decreto de marras es una medida administrativa que afecta los intereses de las comunidades indígenas como lo señala el artículo 6 inciso 1.a citado, y es a ellos a quienes corresponde determinar si les beneficia o no la forma en que lo dispuesto por la Ley Indígena sea eventualmente implementado. En ese sentido, tampoco se garantizó lo dispuesto en el artículo 7.1 señalado, ya que los pueblos interesados tienen el derecho de decidir sus propias prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que este afecte sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo económico, social y cultural; motivo por el cual es indispensable que se les haga partícipe de la adopción de medidas o restricciones relativas al uso de los territorios ubicados en reservas indígenas, aun cuando estos tengan relación con un interés difuso tal como la protección al ambiente.
De hecho, el mismo artículo 7 citado en el inciso 4, establece la obligación para el Estado, y así lo suscribió nuestro país, de tomar medidas, en cooperación con los pueblos interesados, para proteger y preservar el medio ambiente de los territorios que habitan. En consecuencia, no resulta atendible para este Tribunal que un proceso en el que se podía compatibilizar el ejercicio de ambos derechos –la protección al ambiente y la autonomía de los derechos de los pueblos indígenas-, se convalide la normativa en cuestión únicamente porque tiende a la protección ambiental. El Estado estaba conminado a realizar la consulta que impone el Convenio Internacional No. 169, y así lo precisó este Tribunal en otro caso similar cuando analizó la constitucionalidad del Decreto Ejecutivo No. 34958 MINAET-COMEX, "Reglamento al artículo 80 de la Ley de Biodiversidad”, en los siguientes términos:
“VIII.- Carencia de consulta a las comunidades indígenas. De la lectura del expediente correspondiente a esta acción de inconstitucionalidad, resulta que efectivamente se ha omitido con la formalidad de la consulta a los pueblos indígenas. A criterio del Poder Ejecutivo “este (entiéndase, el Decreto) no requería de ningún trámite especial de consulta” (véase folio 98 del expediente de esta acción), situación que quebranta los derechos fundamentales de los pueblos indígenas interesados, dejándolos en la imposibilidad de poder defender el conocimiento tradicional asociado que les asiste, ello dentro de los procedimientos de solicitud de patentes que involucre dicho conocimiento y sus tradiciones.
La Procuraduría también es del criterio que el contenido del Decreto involucra un tema en el que se requiere realizar la consulta obligatoria a las comunidades indígenas, garantizando con ello la participación establecida en el Convenio N° 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes. El órgano asesor opina que estando clara la vinculación directa del tema con los intereses de los pueblos indígenas, "la conclusión es que el Poder Ejecutivo está obligado a cumplir con el requisito de la consulta previa a las organizaciones representativas que prescribe el citado Convenio N° 169, cuyo defecto, en caso de que se constate, una vez que sean rendidos los informes por parte de los Ministerios recurridos, sería un motivo adicional para la estimación de la acción sobre ese punto" (lo destacado no corresponde al original).
Por estas razones, estima la Sala que se debe declarar inconstitucional el Decreto impugnado, debido a la falta de consulta a las comunidades indígenas respecto de un tema tan trascendental para sus intereses como lo es la eventual afectación a sus conocimientos tradicionales asociados a los elementos de la biodiversidad nacional, en los términos en que lo dispone el artículo 3 del citado Decreto Ejecutivo. Tal omisión atenta contra las normas internacionales contenidas en los artículos 6, inciso a), del Convenio Nº 169 de la OIT, así como artículo 8, inciso j), de la Convención sobre Diversidad Biológica y, por ello, se debe estimar la acción.” (sentencia No. 2012-17058 de las 16:00 horas del 5 de diciembre de 2012) En consonancia con lo expuesto y habiéndose determinado en el sub examine que el Poder Ejecutivo omitió consultar a los pueblos indígenas, la normativa impugnada de previo a su emisión, la cual tiene incidencia en el uso y aprovechamiento de los recursos forestales ubicados en las reservas indígenas, procede declarar con lugar la acción, al haberse constatado la lesión de los artículos 6 inciso 1.a y 7 incisos 1 y 4 del Convenio No. 169 de la OIT.
VIII.Dimensionamiento. Ahora, si bien una omisión de dicha naturaleza, vicia de inconstitucionalidad la totalidad del Decreto Ejecutivo aquí cuestionado, y su consecuencia inmediata implicaría la nulidad del mismo; lo cierto es que tal situación podría acarrear eventuales daños ambientales que fueron advertidos por todos los intervinientes en esta acción. Esto, por cuanto incluso, dejar en vigencia al anterior Decreto Ejecutivo N° 26511-MINAE de 10 de junio de 1997, tampoco sería suficiente garantía ambiental, toda vez que tal disposición si bien en el artículo 5 establecía una limitación al aprovechamiento forestal de 20 árboles por parcela por año, no limitaba su explotación únicamente a terrenos sin cobertura boscosa como lo hace el actual decreto, lo que dejaría expuestas otras zonas de interés ambiental a tutelar.
Por otro lado, debe tomarse en consideración, que aún con el defecto apuntado, el decreto impugnado significaba una mayor garantía para el ambiente que la normativa actual, derecho que como quedó previamente acreditado, también es de índole convencional y constitucional, de igual rango que el invocado por el accionante, y que implica no dejar desprotegido al ambiente. De manera que la solución de esta controversia, implica una ponderación de ambos derechos, a efectos de disponer el dimensionamiento correspondiente en esta acción bajo términos del principio de equidad y de progresividad de los derechos fundamentales. De equidad, por cuanto se debe procurar la solución más justa, aplicando un criterio de valoración del derecho que logre la adecuación de las normas y las decisiones jurídicas a los imperativos de una justicia más flexible y humana, que permita un tratamiento jurídico más conforme a la naturaleza y circunstancias del caso concreto.
Y en este caso, la progresividad en la tutela y el principio precautorio que rige en materia ambiental, son los que precisamente nos conminan a optar por mantener la vigencia del decreto impugnado por un tiempo determinado, a efecto de que se rectifique el vicio apuntado o se sustituya dicha normativa. Esto a efectos de no reducir el nivel de protección al ambiente que se resguarda actualmente, en relación con los permisos para explotar el recurso forestal en dichas propiedades. Los recursos forestales son muy importantes, pues si bien a través de ellos se puede conseguir materia prima para garantizar determinadas necesidades esenciales (madera, alimentos, etc), lo cierto es que son vitales para el ambiente porque absorben dióxido de carbono, regulan el clima, protegen las cuencas hidrográficas, y en sí mismos constituyen una fuente de diversidad biológica, indispensable para la conservación de los recursos genéticos y de especies importantes.
Es por ello que un adecuado manejo de los bosques, implica un conjunto de actividades relacionadas, no solo con la producción de bienes y servicios, sino también con aquellas dirigidas a la conservación de estos, así como a la restauración de las áreas que han sido degradadas. Por el contrario, un descontrol sobre dicho manejo –deforestación-, podría significar disminuir sensiblemente la capacidad de la superficie terrestre para controlar su propio clima y composición química, la extinción local o regional de especies, la disminución en la polinización de cultivos comerciales, pérdida de recursos genéticos, el aumento de plagas, la alteración de los procesos de formación y mantenimiento de los suelos, impedir la recarga de los acuíferos y alterar los ciclos biogeoquímicos. Todo lo cual implicaría pérdidas sensibles en la diversidad biológica a nivel genético, poblacional y eco sistémico, no solo de dichos sectores en propiedad indígena, sino indudablemente con efectos extrapolados al resto de la población, del país y de la comunidad internacional, pues es bien sabido que muchos de esos daños producidos en el ambiente, llegan a ser irreparables y sus secuelas trascienden más allá de las fronteras de las reservas indígenas, ya que pueden llegar a afectar a la colectividad en su conjunto, no solo a nivel nacional, sino también internacional.
Precisamente, en atención a ello se ha dispuesto la adopción de múltiples convenios internacionales, pues dichas consecuencias pueden ser tan lesivas que agoten la existencia de los recursos de los cuales dependen la misma humanidad para sobrevivir. Es por eso que en materia ambiental, el deber de prevención es imprescindible. Así lo postuló la Declaración de Río, adoptada en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, al disponer lo siguiente:
"Principio 15.- Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente".
De esta manera, la prevención pretende anticiparse a los efectos negativos, y asegurar la protección, conservación y adecuada gestión de los recursos naturales. El principio rector de prevención, se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas precautorias para evitar o contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible -o una duda al respecto-, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate. Lo anterior, por cuanto en materia ambiental la coacción a posteriori resulta ineficaz, pues según se indicó, de haberse producido el daño, las consecuencias biológicas y socialmente nocivas pueden ser irreparables. Así las cosas, la represión podría tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensaría los daños ocasionados al ambiente.
Dado lo anterior, la nulidad del Decreto Ejecutivo cuestionado no sería acorde con el principio precautorio señalado, lo cual incluso iría en detrimento de los propios intereses de las comunidades indígenas, pues como el mismo Convenio 169 lo establece, y así lo sostuvo la Corte Interamericana de Derechos Humanos, al señalar que existe una “estrecha relación que los indígenas mantienen con la tierra [que] debe de ser reconocida y comprendida como la base fundamental de sus culturas, su vida espiritual, su integridad y su supervivencia económica. Para las comunidades indígenas la relación con la tierra no es meramente una cuestión de posesión y producción sino un elemento material y espiritual del que deben gozar plenamente […] para preservar su legado cultural y transmitirlo a las generaciones futuras”. -ver sentencia del 28 de noviembre de 2007, Caso del Pueblo Saramaka vs. Surinam-. Y en igual sentido se debe atender, por ejemplo a lo dispuesto por la Convención sobre Diversidad Biológica, al señalar en el artículo 10: “Cada Parte Contratante, en la medida de lo posible y según proceda: …c: Protegerá y alentará la utilización consuetudinaria de los recursos biológicos, de conformidad con las prácticas culturales tradicionales que sean compatibles con las exigencias de la conservación o de la utilización sostenible...” (el resaltado es nuestro).
Resulta claro entonces, que este Tribunal debe ponderar ambos derechos en conflicto y atender ambos compromisos jurídicos internacionales –el respeto de los derechos de los pueblos indígenas- y la –protección del ambiente-. De ahí que lo pertinente a la luz de lo dispuesto en el numeral 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, sea mantener la vigencia del decreto impugnado por un plazo de 4 años a partir de la publicación de la reseña en el Diario Oficial La Gaceta de esta sentencia, dentro del cual el Poder Ejecutivo deberá llevar a cabo la consulta respectiva a los Pueblos Indígenas, ya sea para mantener la vigencia de este mismo decreto o reformarlo. Al final de dicho plazo, si dicha condición no se cumple, inexorablemente dicho decreto perderá vigencia por el vicio apuntado y regirán únicamente las disposiciones generales ambientales vigentes al efecto, pues no sería razonable mantener sine die, la vigencia del decreto en cuestión habiendo lesionado los derechos de los Pueblos Indígenas ante la falta de la consulta que prescribe el Convenio No. 169.
Por tanto:
Se declara con lugar la acción. En consecuencia, se declara inconstitucional el Decreto Ejecutivo No. 27800-MINAE, denominado Reglamento para el Aprovechamiento del Recurso Forestal en las Reservas Indígenas, publicado en La Gaceta No. 79 del 29 de abril de 1999, por violentar lo dispuesto en los artículos 6 inciso 1.a y 7 incisos 1 y 4 del Convenio No. 169 de la OIT, al haberse omitido la consulta obligatoria a los Pueblos Indígenas de previo a su emisión. Con fundamento en el numeral 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, y a fin de evitar que se lleguen a producir daños graves e irreparables en el ambiente, se dimensionan los efectos de esta sentencia, en el sentido de que esta se dicta sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe, y se mantiene la vigencia del decreto impugnado por el plazo de 4 años a partir de la publicación de la reseña en el Diario Oficial La Gaceta de esta sentencia, dentro del cual el Poder Ejecutivo deberá llevar a cabo la consulta respectiva a los Pueblos Indígenas, ya sea para prorrogar la vigencia de este mismo decreto o reformar el mismo.
Notifíquese al accionante, a la Procuradora General de la República, al Presidente de la República, al Ministro de Ambiente y Energía y al Presidente de la Junta Directiva de la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas. Publíquese íntegramente en el Boletín Judicial y reséñese en el Diario Oficial La Gaceta. La Magistrada Hernández López da razones adicionales. El Magistrado Hernández Gutiérrez salva el voto y declara sin lugar la acción.
Fernando Cruz C.
Presidente a.i.
Paul Rueda L. Nancy Hernández L.
Luis Fdo. Salazar A. José Paulino Hernández G.
Rosa María Abdelnour G. Enrique Ulate C.
VOTO SALVADO DEL MAGISTRADO HERNÁNDEZ GUTIÉRREZ.
Con el mayor respeto por el criterio de la mayoría, el suscrito salva el voto y declara sin lugar la acción por las siguientes razones:
1. El derecho que rige el caso, desde la Constitución, es el párrafo segundo del artículo 50, que dispone: Toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Por ello está legitimada para denunciar los actos que infrinjan ese derecho y para reclamar la reparación del daño causado. Así, se determina un derecho de fondo al ambiente sano y ecológicamente equilibrado y una regla constitucional sobre legitimación procesal.
2. Esa amplia legitimación del artículo 50 en materia ambiental está concebida para proteger el ambiente, no para desprotegerlo. En esta acción, las normas procesales para declarar un presunto vicio sustancial constitucional de procedimiento, como lo sería una falta de consulta a los pueblos indígenas, que no ha sido probada, se han aplicado e interpretado con un efecto desprotector del ambiente, en la medida en que el Decreto aquí impugnado es una regulación que establece una mayor protección, como lo reconoce también el voto de mayoría.
3. El accionante fundamenta la acción en el derecho de los pueblos indígenas a ser consultados para la elaboración del Decreto impugnado reconocida en instrumentos internacionales y en normas infralegales internas. Pero lo cierto es que el Convenio No. 169 de la OIT, la Declaración de Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas de 13 de septiembre de 2007 y la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, reconocen un derecho a la participación efectiva y previa que debe brindarse a los pueblos indígenas cuando un proyecto afecta sus reservas o pretende, directa o colateralmente, disminuirlas, para que pueden manifestar su libre, previo e informado consentimiento o rechazo. El Decreto aquí impugnado no tiene esos fines, como se desprende de su motivación y de su texto.
4. La Sala ha sido escrupulosa para reconocer de vicios sustanciales de procedimiento y el objeto del reclamo en el amparo que sirve de base a la acción es, precisamente, la omisión de reglamentación, dentro del mismo decreto impugnado, de la forma en que los pueblos indígenas deben ser consultados para el aprovechamiento del recurso forestal en sus reservas, pero el Decreto establece las reglas mínimas de la manera en que se concretará la consulta. En forma reiterada, la jurisprudencia unánime de la Sala ha sido que no toda omisión normativa puede ser objeto de impugnación ante la jurisdicción constitucional (v., entre otras, la sentencia 2015017330 de 9:30 horas de 4 de noviembre de 2015). Aquí, la omisión del Decreto en establecer el procedimiento mismo de consulta no lo considera el suscrito como un vacío o laguna que produzca la invalidez de la totalidad del Decreto; por el contrario, abre las puertas para el diálogo y la sustanciación de negociaciones como las propuestas por la Sala en el caso del Proyecto de Diquís.
A propósito, cabe recordar la sentencia número 2011012975 de catorce horas y treinta minutos del veintitrés de setiembre del dos mil once que resolvió el conflicto constitucional suscitado con relación al proyecto, mediante una interpretación conforme que declaró la constitucionalidad del numeral 8 del Decreto Ejecutivo número 34312, siempre y cuando la consulta establecida en el artículo 4 de ese mismo Decreto se realizara en el plazo improrrogable de 6 meses.
5. El derecho procesal debe ser como la sombra del derecho de fondo y no al revés, como lo señala Camelutti. Así, las reglas procesales deben interpretarse y aplicarse en función del derecho de fondo y no al contrario, como ha ocurrido en el presente asunto, en que, a juicio del suscrito, por error procesal, se admitió una acción que no tiene un asunto previo idóneo, en que la inconstitucionalidad sea medio razonable de amparar un derecho o interés, en la medida que no se puntualiza ningún perjuicio individual, actual, cierto, a derecho fundamental alguno del recurrente y el caso se podría funcionar como un abstracto ejercicio abusivo del derecho de acceso a la jurisdicción constitucional (v. art. 22 del Código Civil, que rige como principio procesal en toda jurisdicción). Tampoco concuerda el suscrito con la declaración de nulidad por la nulidad misma del Decreto, el cual hace que la sentencia carezca de efecto útil.
6. En síntesis, en esta delicada materia no parece válido decretar una nulidad por una presunta y sólo presunta falta de consulta a los pueblos indígenas, cuyos representantes, de acuerdo con las leyes vigentes, no comparecieron ante esta Sala, en el caso de la Asociación de Desarrollo Integral de la Reserva Indígena de San Rafael de Cabagra y,-en el caso de la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas, se pronunció a favor del Decreto y consideró que no era necesaria la consulta a los pueblos indígenas porque no los perjudica, sino que, por el contrario, los beneficia. Con todo esto, el accionante logra una estimatoria que va, en perjuicio del ambiente y no cumple ninguna función de tutela de la supremacía constitucional, que a juicio del suscrito no ha sido vulnerada o, al menos; no se acreditó que fuera vulnerada, como tampoco de derechos fundamentales de ningún agraviado.
José Paulino Hernández Gutiérrez RAZONES ADICIONALES DE LA MAGISTRADA HERNÁNDEZ LÓPEZ.
Concurro con el voto de mayoría por estimar que la decisión particular tomada en este caso responde a una adecuada aplicación e interpretación del marco constitucional aplicable. Sin embargo, estimo relevante dejar establecidos varios aspectos que, en mi concepto ameritan un expreso abordaje en este caso, los cuales expongo de seguido:
1. El alcance de la consulta establecida en el artículo 6 del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo Algunas de las partes en este caso han planteado más o menos veladamente la cuestión de la ausencia de necesidad de consultar el Decreto discutido con el argumento de que se trata de una normativa que es evidentemente beneficiosa para los pueblos indígenas y, de hecho, el voto salvado del Magistrado Hernández Gutiérrez afirma lo anterior de manera casi derecho a la participación efectiva y previa que debe brindarse a los pueblos indígenas cuando un proyecto afecta sus reservas o pretende, directa o colateralmente disminuirlas para que puedan manifestar su previo e informado consentimiento o rechazo. El decreto aquí impugnado no tiene esos fines como se desprende de su motivación y su texto”. Mi criterio es que la consulta recogida en el artículo 6 del Convenio número 169 de la OIT procede en el tanto y en el cuanto las medidas legislativas o administrativas estén dirigidas particular y específicamente a regular cuestiones que inciden en el marco de derechos y obligaciones de los pueblos indígenas, en cuanto colectividad individualizada. Sigo en este punto la doctrina que estableció la Sala en la sentencia número 2008-13832 de las 8:38 horas del 11 de setiembre de 2008:
“IV. (…) En la discusión legislativa constan manifestaciones de algunos diputados en el sentido que la modificación no les afecta; no obstante estima la Sala que de conformidad con el Convenio le corresponde precisamente a los pueblos indígenas hacer esa calificación, y a la Asamblea Legislativa valorar si acepta o no las opiniones vertidas en la consulta formulada.
Cuando está clara la vinculación directa de un tema con los intereses de los pueblos indígenas, no cabe por parte de la Asamblea Legislativa hacer una valoración de fondo, previa, sobre si la afectación es o no positiva, sino que les corresponde a ellos (los pueblos indígenas) manifestarse al respecto, precisamente en ello radica el espíritu de la consulta obligatoria regulada en el Convenio citado. Cuando no está claro si hay o no una relación directa del proyecto consultado con los intereses de los pueblos indígenas, entonces puede entrarse a una valoración sobre la procedencia o no de la consulta del Convenio 169, que puede ser luego sometida a control constitucional, tanto previo (en consulta legislativa) como posterior (en acción de inconstitucionalidad). Por otra parte, como se indicó supra, si no existe una solicitud de pronunciamiento de fondo, sobre si la afectación que se da con un determinado proyecto es positiva o negativa para los intereses de los pueblos indígenas, la Sala no se pronuncia, según ha sido su línea jurisprudencial.
Está claro que el pronunciamiento de fondo que se hizo en la consulta sobre la Ley de Obtenciones Vegetales, incluía cuestionamientos de fondo específicos sobre el impacto de la legislación sobre los intereses de los pueblos indígenas, por lo que la Sala entró a valorarlos específicamente y además se había comprobado que la consulta previa regulada en el Convenio 169 sí se había realizado. En esta ocasión esa circunstancia no se da, razón que limita la actuación de la Sala en el caso” Además de lo dicho en la resolución citada estimo que una solución distinta, que busque excluir del mecanismo de consulta los asuntos en que se estime las poblaciones indígenas reciben beneficios, nos colocaría de nuevo en una impropia situación de tutelaje sobre dichos pueblos, como si requirieran orientación y guía sobre lo que es mejor para ellos y lo que deben tener por conveniente y beneficioso.
Nancy Hernández L.
Document not found. Documento no encontrado.