Res. 11714-2017 Sala ConstitucionalRes. 11714-2017 Sala Constitucional

Res. Nº 2017011714 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las doce horas cero minutos del veintiséis de julio de dos mil diecisiete.

Consulta legislativa facultativa de constitucionalidad interpuesta por los diputados Marco Vinicio Redondo Quirós, Maureen Fallas Fallas, Julio Rojas Astorga, Otto Guevara Guth, Henry Mora J., Mario Redondo P., Víctor Hugo Morales Zapata, Jorge Rodríguez Araya, Ottón Solís Fallas, Marlene Madrigal Flores, Marcela Guerrero Campos, Natalia Díaz Quintana, Epsy Campbell, Rafael Ortiz Fábrega, Juan Luis Jiménez Succar, Marta Arauz M., Jorge Rodríguez, Maureen Clarke, Paulina Ramírez P., Gerardo Vargas Rojas, Luis Vásquez, respecto del proyecto de ley “Reforma del Sistema de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional”, que se tramita bajo el expediente legislativo número 17.561.

Resultando

1.- Mediante escrito recibido en la Secretaría de la Sala el 21 de junio de 2017, las Diputadas y los Diputados firmantes presentan Consulta Legislativa Facultativa de Constitucionalidad respecto del proyecto ley “Reforma del Sistema de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional”, que se tramita bajo el expediente legislativo número 17.561, aduciendo dos motivos de consulta por razones de fondo, estimando que de aprobarse dicho proyecto de ley, se violentaría la autonomía de la Caja Costarricense de Seguro Social y el principio de progresividad en materia de derechos fundamentales. Respecto del primer motivo de consulta, refieren las señoras y señores Diputados consultantes, que el proyecto de ley contraviene la autonomía de la Caja Costarricense de Seguro Social, la prohibición de transferencia de fondos, la reserva de la seguridad social, y el principio de solidaridad social; en suma, estiman que se contraviene el artículo 73 de la Constitución Política. Señalan que por el grado de autonomía de la CCSS, los Poderes Ejecutivo y Legislativo se encuentran impedidos de emitir actos que suplanten las facultades propias de quien gobierna la seguridad social. Agregan que el tercer párrafo de la norma constitucional de cita, establece una prohibición categórica para que los fondos y la reserva de los seguros sociales sean transferidos o empleados para finalidades distintas a las que motivaron su creación, lo cual estiman, se contempla así para impedir con el paso del tiempo la salida de los cotizantes hacia otros sistemas de pensiones. Aseguran que no se trata de un sistema de capitalización individual, donde el cotizante es dueño de sus aportes, sino que está concebido como un régimen de reparto universal, donde todos los cotizantes aportan de manera forzosa y solidaria a un fondo común, por lo que cualquier cambio que promueva una segregación de los cotizantes hacia otros regímenes especiales, consistiría en una ruptura de ese principio de solidaridad social y un acto que incidiría en el equilibrio del fondo, Explican que en la Ley número 7531, vigente desde el año 1995, los legisladores permitieron como situación única y de excepción, que se realizaran traslados del régimen del Magisterio Nacional hacia el régimen del Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social. Sin embargo, continúan, ahora se pretende adicionar esa ley con un transitorio que permitiría la transferencia del régimen de Invalidez, Vejez y Muerte hacia el régimen del Magisterio Nacional, estableciéndose algunas condiciones: a) que los interesados hayan cotizado al menos durante diez años ininterrumpidamente al régimen del Magisterio Nacional; b) que el interesado firme una autorización para que se deduzca de su salario los montos resultantes de la diferencia en la cotización cancelada al régimen del IVM y la que le hubiera correspondido en el régimen del Magisterio; c) que la CCSS firmen un convenio con el Ministerio de Hacienda para regular plazos y formas de los pagos por las diferencias resultantes; d) la obligación del trabajador, a su vez, de suscribir un convenio con la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, para el pago de aquellas diferencias; y e) que la CCSS y la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional suscriban un convenio para regular el pago y la forma en que se cancelará a la Junta los montos recibidos por concepto del as cotizaciones. Estiman que de esta forma, el Poder Legislativo le impone a la Caja Costarricense de Seguro Social tres mandatos directos: a) el traslado de los cotizantes; b) suscribir convenios con el Ministerio de Hacienda y con la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional; y, c) la transferencia de fondos de la reserva de pensiones del régimen de Invalidez, Vejez y Muerte, todo lo cual contraviene la autonomía de la Caja. Mencionan que la Caja Costarricense de Seguro Social se ha opuesto a este proyecto, y que recientemente, en mayo de 2017, se señaló que el perjuicio sería de más de cincuenta y dos mil millones de colones. Indican que no se trata de crear un nuevo régimen de pensiones, modificar alguno ya existente o implementar alguna política pública, sino que su único objetivo es sustraer a la Caja un grupo específico de trabajadores y causar una desmejora al fondo de la institución. Agregan que esto permitiría que en el futuro otros grupos de presión pretendieran una actuación similar, debilitando el régimen de Invalidez, Vejez y Muerte, el cual sería menos solidario cada vez. El segundo motivo de consulta por razones de fondo, refiere que se vulnera el principio de progresividad de los derechos fundamentales, toda vez que el Estado debe garantizar que existan condiciones razonablemente previsibles para que el derecho a la jubilación sea real, lo que implica no adoptar actuaciones que eliminen o disminuyan el derecho jubilatorio, o bien, que no se omita la adopción de acciones de compensación. Estiman que el proyecto de ley causa un perjuicio al régimen de Invalidez, Vejez y Muerte, lo que implica una disminución o debilitamiento de la posibilidad efectiva del derecho a la jubilación de todos los ciudadanos. Refieren al respecto, que la discrecionalidad no puede ser irrestricta, y que cualquier sistema donde se mejoren las condiciones de un grupo, no puede implicar el desmejoramiento del régimen de Invalidez, Vejez y Muerte. Requieren que se declare la inconstitucionalidad del único artículo del proyecto de ley consultado.

2.- Mediante nota de 21 de junio de 2017, el señor Magistrado Ernesto Jinesta Lobo plantea su inhibitoria para el conocimiento de esta Consulta Legislativa Facultativa de Constitucionalidad.

3.- Por resolución de la Presidencia de esta Sala, de las doce horas cincuenta y cinco minutos del 21 de junio de 2017, se admite la inhibitoria planteada por el señor Magistrado Ernesto Jinesta Lobo.

4.- Mediante oficio de la Presidencia de esta Sala, número PSC-PSC-0087-2017, de 21 de junio de 2017, se comunica al señor Presidente de la Asamblea Legislativa de la presentación de esta Consulta Legislativa Facultativa de Constitucionalidad.

5.- Por sorteo realizado por la Oficina de la Presidencia de la Corte, sorteo número 5405, se designa a la señora Magistrada suplente Yerma Campos Calvo en sustitución del señor Magistrado Ernesto Jinesta Lobo para el conocimiento de esta consulta.

6.- Mediante oficio de la Presidencia de esta Sala, número PSC-PSC-0087-2017, de 21 de junio de 2017, se comunica al señor Presidente de la Asamblea Legislativa de la presentación de esta Consulta Legislativa Facultativa de Constitucionalidad.

7.- Mediante resolución de la Presidencia de esta Sala, de las diez horas dieciocho minutos del 26 de junio de 2017, se admite esta Consulta Legislativa Facultativa de Constitucionalidad, y se solicita al Directorio de la Asamblea Legislativa la remisión del expediente legislativo número 17.561.

8.- Por oficio recibido en la Secretaría de la Sala el 28 de junio de 2017, la Presidenta a.i. del Directorio de la Asamblea Legislativa remite copia certificada del expediente legislativo número 17.561. En consecuencia, el plazo para evacuar la consulta vence el 28 de julio de 2017.

9.- Por nota de 29 de junio de 2017, el señor Magistrado Paul Rueda Leal plantea su inhibitoria para conocer esta consulta.

10.- Mediante resolución de la Presidencia de esta Sala, de las diez horas cincuenta y cinco minutos del 29 de junio de 2017, se acepta la inhibitoria del señor Magistrado Paul Rueda Leal.

11.- Por sorteo realizado por la Oficina de la Presidencia de la Corte, sorteo número 5468, se designa al señor Magistrado suplente Jorge Araya García en sustitución del señor Magistrado Paul Rueda Leal para el conocimiento de esta consulta.

12.- En los procedimientos se han observado las disposiciones de ley.

Redacta el Magistrado Castillo Víquez; y,

Considerando

I.- Sobre el planteamiento de la Consulta Legislativa de Constitucionalidad. La opinión consultiva previa sobre los proyectos legislativos puede ser requerida de manera preceptiva -inciso a) del artículo 96 de la Ley de Jurisdicción Constitucional- o facultativa -incisos b), c) y ch) de la misma norma -. En este último caso se tienen tres supuestos: en el primero, es el mismo órgano parlamentario quien la realiza –cuando se presente por no menos de diez diputados-; en el segundo, se trata de la consulta de proyectos de ley referidos a la competencia constitucional de la Corte Suprema de Justicia, el Tribunal Supremo de Elecciones o la Contraloría General de la República, consulta que debe ser presentada por éstos mismos órganos; y, en el tercero, la consulta la puede presentar el Defensor de los Habitantes cuando considere que se infringen derechos o libertades fundamentales. De igual manera, señala el artículo 98 de la ley de esta jurisdicción, que en el caso de proyectos de ley distintos de las reformas constitucionales, la Consulta Legislativa deberá interponerse después que el proyecto haya sido aprobado en primer debate y antes de recibir la aprobación definitiva en segundo debate; esta previsión como requisito de admisibilidad de la Consulta Legislativa, encuentra asidero porque es luego del primer debate que logra tenerse mayor certeza sobre las probabilidades de aprobación del texto sometido a consulta –véase, entre otras, sentencia de esta Sala número 193-90-.

II.- Sobre la admisibilidad de la Consulta Legislativa que ahora se conoce. El caso bajo estudio es una consulta legislativa facultativa de constitucionalidad. De conformidad con lo indicado en el considerando anterior, y según lo dispuesto en el inciso b) del artículo 96 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, este tipo de consulta debe ser planteada por diez diputados(as) o más, una vez que el proyecto ha sido aprobado en primer debate. En este caso, 22 legisladores suscribieron la consulta, de manera que este requisito de admisibilidad se tiene por cumplido. Asimismo, el proyecto de ley que se tramita bajo el Legislativa Plena Primera, en la sesión ordinaria número 2 del 7 de junio de 2017, por 10 votos a favor y 4 en contra -ver folio 2556 del tomo X del fundamentada y cumplidos los requisitos de admisibilidad señalados, la Sala entra a conocer la consulta planteada.

Por su parte, es importante señalar, que tratándose de las consultas legislativas facultativas de constitucionalidad –como la que ahora se conoce-, y de conformidad con la aplicación e integración de lo estatuido en los artículos 99 y 101 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, esta Sala ha señalado que su conocimiento se circunscribe únicamente a los argumentos concretos planteados por los diputados consultantes en su escrito de interposición, y no a otros que pudieran derivarse pero que no hayan sido así planteados. En efecto, mediante sentencia número 2001-11643 –reiterada, entre otras, en sentencia número 2012-9253-, señaló la Sala:

“Ha de recordarse también que la misma ley dispone en su artículo 101 que la Sala evacuará la consulta dictaminando "sobre los aspectos y motivos consultados o sobre cualesquiera otros que considere relevantes desde el punto de vista constitucional", pero el tribunal interpreta que "los aspectos y motivos consultados" son los que, de acuerdo con el artículo 99, cuestionan u objetan el proyecto, o fundamentan la duda que pudieran tener los legisladores acerca de éste. Dado, pues, que la consulta se aparta de lo legalmente establecido, no es de recibo; si el tribunal, no obstante, la admitiera y absolviera, se colocaría en situación que está fuera de los alcances de sus atribuciones.” –énfasis añadido- Este criterio fue reiterado y consolidado por la jurisprudencia de la Sala, al determinar, en la ya citada sentencia número 2012-9253 que:

“Esto es así por cuanto «tratándose de consultas legislativas de tipo facultativo, «la competencia de la Sala Constitucional tiene origen en las dudas o reparos de constitucionalidad que formulen los legisladores» -sentencia 2001-12459-, de forma que si tales argumentos no existen como tal, o bien, cuando los propios diputados consultantes manifiesten carecer de dudas sobre la constitucionalidad de las normas o proyectos consultados, resultaría impropio para la Sala emitir criterio alguno, pues se estaría en supuestos que trascienden las competencias de la Sala en materia de consultas legislativas de constitucionalidad -sentencia 2002-3460-.” –el destacado no es del original- En este sentido, es necesario indicar que esta Sala se avocará a estudiar únicamente los alegatos planteados en forma puntual por los consultantes y no otras cuestiones generales de constitucionalidad del proyecto de Ley en alusión, de conformidad con lo regulado en el artículo 99 de la ley que rige esta jurisdicción, por lo que se omite todo pronunciamiento sobre vicios de procedimiento y de fondo no alegados en tiempo por los(as) diputados(as) consultantes.

III.- Objeto de la consulta. Los(as) diputados(as) consultantes plantean dos motivos de consulta de constitucionalidad por el fondo, respecto del único artículo del proyecto de ley “Reforma del Sistema de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional”, tramitado bajo el expediente legislativo número 17.561, por estimarlo contrario a la autonomía de la Caja Costarricense de Seguro Social en materia de administración del fondo de jubilaciones del seguro por Invalidez, Vejez y Muerte, y del principio de progresividad en materia de derechos fundamentales.

Este proyecto de ley ya aprobado en primer debate por la Comisión Legislativa Plena Primera, pretende adicionar un transitorio a los artículos 4 y 31 de la Ley número 7531, “Reforma Integral del Sistema de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional”. Bajo una similar redacción, estas normas señalan actualmente que:

“Artículo 4.- Derecho de opción La opción de traspaso a que se refiere el párrafo segundo del artículo anterior podrá ser ejercida por una sola vez, de manera que no procederá incluir de nuevo en el Régimen del Magisterio, a los funcionarios que hayan optado por pasarse al seguro obligatorio de Invalidez, Vejez y Muerte.” “Artículo 31.- Derecho de opción La opción de traspaso a la que se refiere el párrafo tercero del artículo anterior, podrá ejercerse por una sola vez, de manera que no procederá incluir de nuevo en el Régimen del Magisterio a los funcionarios que hayan optado por traspasarse al Régimen de Invalidez, vejez y muerte administrado por la Caja Costarricense de Seguro Social.” Por su parte, la reforma que se propone con el proyecto de ley que se tramita bajo el expediente legislativo número 17.561, señala:

“ARTÍCULO ÚNICO.- Se adiciona un transitorio a los artículos 4 y 31 de la Ley N.º 7531, Reforma Integral del Sistema de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, de 10 de julio de 1995, y sus reformas. El texto es el siguiente:

“Transitorio I.- De conformidad con lo dispuesto en los artículos 3 y 30 de la Ley N.º 7531, Reforma Integral del Sistema de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, de 10 de julio de 1995, y sus reformas, los funcionarios que a la entrada en vigencia de esta reforma hayan cotizado al menos durante diez años ininterrumpidamente al régimen del Magisterio Nacional y solicitado su exclusión del Sistema de Pensiones del Magisterio Nacional y su inclusión en el seguro de Invalidez, Vejez y Muerte que administra la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) contarán con dieciocho meses, a partir de la publicación de esta ley, para manifestar su oposición.

Los funcionarios pertenecientes al régimen de reparto, que hayan solicitado su exclusión del régimen del Magisterio Nacional con anterioridad a la vigencia de esta ley y que manifiesten su oposición en los términos establecidos en este transitorio, deberán firmar una autorización para que se deduzca del monto de su salario, en el plazo por ellos escogido y a favor del Ministerio de Hacienda, los montos resultantes de la diferencia en la cotización obrera efectivamente cancelada al seguro de Invalidez, Vejez y Muerte que administra la Caja Costarricense de Seguro Social y la que les haya correspondido cancelar al régimen de reparto. Asimismo, deberán firmar un convenio con la Tesorería Nacional, del Ministerio de Hacienda, para regular la forma de pago de las diferencias en la cotización patronal.

Para estos casos, el Ministerio de Hacienda deberá firmar un convenio con la Caja Costarricense de Seguro Social, en el cual se regulará el plazo y la forma en que se le deberán cancelar a este los montos recibidos por concepto de las cotizaciones obrera, patronal y estatal que correspondan a dichos funcionarios.

Los funcionarios pertenecientes al régimen de capitalización colectiva, que hayan solicitado su exclusión del Sistema de Pensiones del Magisterio Nacional con anterioridad a la vigencia de esta ley y que manifiesten su oposición en los términos establecidos en este transitorio, deberán firmar un convenio con la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, en el cual se regulará el plazo y la forma en que deberán cancelarse a este los montos resultantes de la diferencia en las cotizaciones obrera y patronal efectivamente canceladas al seguro de Invalidez, Vejez y Muerte y las que haya correspondido cancelar al régimen de capitalización.

Para estos casos, la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional deberá firmar un convenio con la Caja Costarricense de Seguro Social, en el cual se regulará la forma y el plazo en que se le cancelarán a la Junta los montos recibidos por concepto de las cotizaciones obrera, patronal y estatal que corresponda a dichos funcionarios.” De tal manera, la reforma que se propone y que ahora se consulta ante esta Sala, tiene como propósito permitir que aquellos servidores del Magisterio Nacional que en su momento y bajo la permisión de la ley 7531 hicieron traslado al régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social, puedan, bajo ciertas condiciones, retornar al régimen de pensiones y jubilaciones del Magisterio Nacional, lo cual las y los Diputados consultantes estiman contrario a la Constitución Política por los motivos que se expondrán y valorarán en los siguientes considerandos.

IV.- Sobre el primer motivo de consulta. La aducida vulneración del artículo 73 de la Constitución Política. El primer motivo de consulta se refiere a la presunta vulneración del artículo 73 de la Constitución Política, al estimar las y los Diputados(as) consultantes que la autorización que el proyecto de ley brinda para que los cotizantes del régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social, que hayan llegado al mismo procedentes del régimen de pensiones y jubilaciones del Magisterio Nacional, retornen a dicho régimen del Magisterio, es una intromisión del Poder Legislativo en una materia que se encuentra reservada a la autonomía de la Caja Costarricense de Seguro Social, y porque constitucionalmente resulta improcedente esa migración, la cual, de autorizarse, iría en contra de la seguridad y la solidaridad social. Asimismo, refieren que este artículo constitucional resulta vulnerado con dicho proyecto de ley, al imponer a la Caja la obligación de realizar o suscribir una serie de convenios con el Ministerio de Hacienda y con la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional. En lo conducente, el artículo 73 de la Constitución señala:

“ARTÍCULO 73.- Se establecen los seguros sociales en beneficio de los trabajadores manuales e intelectuales, regulados por el sistema de contribución forzosa del Estado, patronos y trabajadores, a fin de proteger a éstos contra los riesgos de enfermedad, invalidez, maternidad, vejez, muerte y demás contingencias que la ley determine.

La administración y el gobierno de los seguros sociales estarán a cargo de una institución autónoma, denominada Caja Costarricense de Seguro Social.

No podrán ser transferidos ni empleados en finalidades distintas a las que motivaron su creación, los fondos y las reservas de los seguros sociales.

Los seguros contra riesgos profesionales serán de exclusiva cuenta de los patronos y se regirán por disposiciones especiales.” De tal forma, la aducida inconformidad constitucional se centra en la previsión de los párrafos segundo y tercero de esta norma, especialmente en definir si el proyecto de ley ciertamente transgrede la autonomía de la Caja Costarricense de Seguro Social –párrafo segundo- y si la autorización del traslado hacia el régimen de pensiones y jubilaciones del Magisterio Nacional contraría la prohibición de transferir fondos y reservas de los seguros sociales para finalidades distintas a las que motivaron su creación –párrafo tercero-.

Para determinar si el proyecto de ley consultado es o no inconstitucional, es necesario tener presente las siguientes premisas. En primer término, es claro que no todo proyecto de ley que regula la materia de jubilaciones y pensiones es inconstitucional per se, y, por ende, quebranta la autonomía política y administrativa que el Derecho de la Constitución le otorga a la Caja Costarricense de Seguro Social, ya que si bien es cierto se regula una materia propia de su competencia, al ser constitucionalmente válida la existencia de regímenes especiales de jubilaciones y pensiones, además del general que administra y gobierna la entidad aseguradora, el legislador bien puede, mediante Ley, autorizar a un grupo de trabajadores que está afiliado a ese régimen a migrar a uno especial o devolverse a este último, en caso de que una Ley anterior los haya obligado a afiliarse al Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte, siempre y cuando dicha Ley no ponga en peligro la sostenibilidad financiera del régimen general. En segundo término, si hay estudios técnicos que advierten que el traslado de un grupo masivo de trabajadores del régimen de Invalidez, Vejez y Muerte a uno especial pone en peligro la sostenibilidad financiera del régimen general, se estaría vulnerando el artículo 73 constitucional, pues de forma indirecta se haría nugatoria la norma constitucional, afectando a miles de costarricenses que no tendría acceso a un derecho fundamental de naturaleza prestacional, como es el derecho a una jubilación que le garantice una vejez digna. En el caso que nos ocupa, revisando el expediente legislativo n.° 17.561, “Reforma del Sistema de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional”, en el folio 55 se encuentra un oficio de la Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social dirigido a la Comisión Especial de Ciencia, Tecnología y Educación, en el que, entre otras cosas, se expresa lo siguiente:

“Desde una perspectiva estrictamente actuarial, la iniciativa planteada en el Proyecto de Ley, indefectiblemente a incidir en un acortamiento del período de sostenibilidad financiera del Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte (IVM) que, independientemente de su magnitud, atenta contra la estabilidad del Régimen al socavar el principio solidario que lo caracteriza” (véase el folio n.° 60 del citado proyecto; lo resaltado no corresponde al original).

En esta misma línea de pensamiento, en el folio 2042 del citado expediente legislativo, hay otro oficio de la Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social dirigido a la Comisión Permanente con Potestad Plena Primera, en el que establece, entre otras cosas, lo siguiente:

“La Dirección Actuarial y Económica considera que la aprobación de él constituye un perjuicio para la Institución desde el punto de vista financiero” (véase el folio 2056; las negritas no corresponden al original).

Finalmente, de conformidad con el informe económico del Departamento de Estudios, Referencias y Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa, se establece lo siguiente:

“De acuerdo con la información anterior, la disminución para el año 2015 en ingreso por cotizaciones se estimaría en 3,009 millones. En caso de que se traslade el 100% de los aportes la disminución en la Reserva ascendería a 52,139 millones, siendo que si se traslada únicamente el riesgo por vejez la disminución ascendería a 22,420 millones. Debe señalarse que dicha estimación contempla cifras con corte al 31 de diciembre del 2011; por lo que los montos podrían verse incrementados al considerar los salarios actualizados.

Considerando que con la propuesta se abriría la posibilidad de que los funcionarios que hoy están cotizando al Régimen de Invalidez Vejez y Muerte de la CCSS se trasladen al Régimen de Reparto y de Capitalización del Sistema de Pensiones del Magisterio Nacional, la Dirección Actuarial y Económica de la CCSS, considera que la aprobación del presente proyecto generaría un perjuicio para la institución desde el punto de vista financiero dado su impacto en las Reservas del régimen” (véase el folio 2445 del expediente legislativo; las cifras son en colones).

Adoptando como marco de referencia lo anterior, está acreditado que el proyecto de ley afecta la Reserva del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte; pese a ello, no hay dentro del expediente legislativo un estudio técnico –serio y actual- que demuestre lo contrario. En esta materia, es menester que la Asamblea Legislativa cuente con estudios técnicos que demuestren que la entrada en vigencia de la Ley no afectará la sostenibilidad financiera del régimen de la Caja Costarricense del Seguro Social, máxime en la situación actual, donde se ha cuestionado su sostenibilidad, tal y como ha sido de conocimiento de la opinión pública. A falta de estudios técnicos en esta dirección, y teniendo por demostrado que el proyecto de ley conlleva una afectación a la Reserva del régimen, no cabe duda que se ha producido una vulneración al numeral 73 constitucional. Muy distinta sería la situación si existieran los estudios técnicos, pues en caso de que se demuestre la no afectación a la sostenibilidad financiera del régimen de Invalidez, Vejez y Muerte, el legislador, constitucionalmente hablando, no tendría impedimento para ejercer la potestad de legislar. Como es bien sabido, este Tribunal ha exigido en materia ambiental la necesidad de que haya estudios técnicos para reducir áreas protegidas, y ha concluido que esta omisión constituye un vicio de carácter esencial en el procedimiento legislativo (véase la opinión consultiva n.° 2012-13367). Siguiendo esa misma doctrina, se evacua la consulta legislativa facultativa de constitucionalidad, en el sentido que el Proyecto de Ley denominado: "Reforma del Sistema de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional", expediente legislativo número 17.561, es inconstitucional por violación al artículo 73 de la Constitución Política, toda vez que carece de un estudio que determine técnica y científicamente cuál es el impacto real sobre la Reserva del régimen del Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social, vicio que es de carácter esencial del procedimiento legislativo.

Esta definición así planteada, declarando que el proyecto de ley concebido y aprobado sin la existencia de dicho estudio técnico contraría el artículo 73 de la Constitución Política, determina que resulte irrelevante realizar pronunciamientos ulteriores sobre otros aspectos contenidos en este primer motivo de consulta -como si resulta posible la transferencia de fondos del régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la CCSS hacia otros regímenes de pensiones, si existe alguna vulneración con los convenios que el proyecto indica deben suscribirse-, e, incluso, sobre el segundo motivo de consulta por razones de fondo –la afectación al principio de progresividad-, toda vez que la declaratoria aquí señalada, por sí misma determina la inviabilidad constitucional del proyecto consultado.

V.- Nota del Magistrado Araya García. El suscrito Magistrado, manifiesta que el proyecto de ley consultado, presenta un vicio de inconstitucionalidad, respecto de la afectación del artículo 73 de la Constitución Política. En el proyecto de ley que se tramita bajo el expediente legislativo No. 17.561, tal y como lo apunta el Magistrado Castillo Víquez, se vulnera dicha norma constitucional, al no existir un estudio técnico certero y actualizado que garantice que el proyecto de ley carece de incidencias negativas respecto del fondo y reservas del régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social. Por el contrario, las últimas sesiones de trabajo de la Comisión con Potestad Legislativa Plena Primera, donde se analizó el mencionado proyecto, reflejan la existencia de previos estudios actuariales que refieren el impacto negativo que la migración que el proyecto de ley autoriza tendría para el régimen del IVM. Así, por ejemplo, en la Sesión de Trabajo N.° 1, del miércoles 31 de mayo de 2017, el representante de la Dirección de Pensiones de la Caja Costarricense de Seguro Social manifestó lo siguiente:

“¿Cómo se traduce eso en un impacto? Cuando identificamos, no solo el costo que significaría tomar de las reservas para trasladar las cotizaciones a otro régimen, sino también cuando usted cuantifica los ingresos que deja de percibir por el traslado de esas cotizaciones y lo compara con lo que podría ser un eventual pasivo actuarial -como en algún momento se hizo ver aquí en la Comisión- usted tiene un valor presente actuarial. Y el valor presente actuarial de este proyecto, para la seguridad social, es una afectación -según el valor presente actuarial que calculan nuestros actuarios- de cincuenta y dos mil trescientos noventa y nueve millones de colones” (folio 2492 del expediente legislativo).

En la misma sesión, el representante del Departamento de Análisis Presupuestario de la Asamblea Legislativa, señaló que:

“Hacemos ver que en el tema del expediente hay algunas cosas, que no están definidas, por ejemplo, el tema de la Caja y si bien en cierto -porque no somos actuarios- no manejamos la conceptualización de que no deben existir traslados o no, pero lo cierto es que la afectación que podría tener la Caja, aquí en este expediente y en la redacción del artículo, no se dice” (folio 3495 del expediente legislativo).

Posteriormente, en la Sesión de Trabajo N.° 2, del miércoles 7 de junio de 2017, el Ministro de la Presidencia indicó que:

“En términos generales, es un proyecto de ley que impacta el principio de solidaridad con que está construido el Régimen de la Caja. Creo que no viene el monto del impacto en el fondo del IVM, pero el monto del impacto es de cerca de cincuenta y dos mil quinientos millones de colones en el fondo. Esto significa, en la discusión que tenemos hoy, una problemática enorme” (folio 2561 del expediente legislativo).

Estas intervenciones en la Comisión con Potestad Legislativa Plena Primera ponen en evidencia, la necesidad de tener información certera y confiable sobre el impacto del traslado de fondos propuesto en el expediente legislativo No. 17.561. Al carecerse de esta información, el proyecto de ley consultado pondría en riesgo la estabilidad financiera del régimen de Invalidez, Vejez y Muerte, contrariando con ello la autonomía de la Caja Costarricense de Seguro Social. Es decir, el origen de la inconstitucionalidad nace al carecer el traslado, de estudios técnicos que garanticen, en el caso que nos ocupa, que el fondo y su reserva no tengan una afectación de tal magnitud que pueda poner en riesgo su sostenibilidad financiera. En este sentido, la precaución y el reguardo resultan de especial relevancia, al estar en presencia de contenidos esenciales del sistema democrático, básicos para la paz social, convivencia y el desarrollo económico y social.

En esta línea de pensamiento la Sala en el Voto 33-96 expresó:

“Cuando se habla de seguros sociales se trata de una institución de rango constitucional (artículo 73 de la Constitución Política). Asimismo en esa institución descansa una parte muy importante de la solidaridad nacional, como instrumento para alcanzar el más justo reparto de la riqueza (artículos 50 y 74 constitucionales). Es por lo anterior que el cumplimiento de las, obligaciones derivadas de los seguros sociales, tiene que ver con el cumplimiento de obligaciones esenciales del sistema democrático del país y por ello, fundamentales para la convivencia y el desarrollo económico y social”.

En otros términos, todo proyecto que ponga en riesgo la estabilidad financiera de la institución, en cuanto a sus fondos y reservas de los seguros sociales y en cuanto a la tutela y cobertura del derecho a la salud (universalidad y generalidad), vulnera la razón de ser de la misma y socaba la columna vertebral de la seguridad social, y su principio suficiencia de la protección, premisa fundamental de la estabilidad democrática del país.

En este sentido, la Sala Constitucional en los votos 3483-03 y 10546-01 expresó lo siguiente:

“El artículo 73 de la Constitución Política, interpretado armónicamente con el artículo 50 ídem, consagra el Derecho a la Seguridad Social. La Sala ha señalado reiteradamente que este derecho supone que los poderes públicos mantendrán un régimen público de seguridad social para todos los ciudadanos en el más alto rango, de manera que garantice la asistencia y brinde las prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad para preservar la salud y la vida. El ámbito subjetivo de aplicación del derecho de la seguridad social incorpora el principio de universalidad, pues se extiende a todos los ciudadanos, con carácter de obligatoriedad. El ámbito objetivo asume el principio de generalidad, en tanto protege situaciones de necesidad, no en la medida en que éstas haya sido previstas y aseguradas con anterioridad, sino en tanto se produzcan efectivamente. Además, incorpora los principios de suficiencia de la protección, según módulos cuantitativos y cualitativos y de automaticidad protectora, lo que se traduce en la adecuada e inmediata protección en materia de enfermedad, vejez y muerte. Por expresa disposición constitucional, esta gestión ha de ser pública, a cargo del Estado, representado por la Caja Costarricense de Seguro Social, y la financiación responderá al principio cardinal de la solidaridad social, pues se funda en la contribución forzosa y tripartita que realizan trabajadores, patronos y el Estado. En consecuencia, los principios del Derecho a la Seguridad Social son, los de universalidad, generalidad, suficiencia de la protección y solidaridad social”. (el destacado no es del original).

Por lo anterior, considero que el proyecto consultado vulnera el artículo 73 de la Constitución Política en los términos expuestos.

Por tanto

Se evacua esta consulta legislativa facultativa de constitucionalidad, en el sentido de que en el proyecto de ley "Reforma del Sistema de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional", expediente legislativo número 17.561, es inconstitucional por violación al artículo 73 de la Constitución Política, toda vez que carece de un estudio que determine técnica y científicamente cuál es el impacto real sobre la Reserva del régimen de Invalidez, Vejez y Muerte, vicio que es de carácter esencial del procedimiento legislativo. El Magistrado Araya García pone nota.

Fernando Cruz C.

Presidente a.i.

Fernando Castillo V. Nancy Hernández L.

Luis Fdo. Salazar A. Yerma Campos C.

Ronald Salazar M. Jorge Araya G.

Res. Nº 2017011714 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las doce horas cero minutos del veintiséis de julio de dos mil diecisiete.

Consulta legislativa facultativa de constitucionalidad interpuesta por los diputados Marco Vinicio Redondo Quirós, Maureen Fallas Fallas, Julio Rojas Astorga, Otto Guevara Guth, Henry Mora J., Mario Redondo P., Víctor Hugo Morales Zapata, Jorge Rodríguez Araya, Ottón Solís Fallas, Marlene Madrigal Flores, Marcela Guerrero Campos, Natalia Díaz Quintana, Epsy Campbell, Rafael Ortiz Fábrega, Juan Luis Jiménez Succar, Marta Arauz M., Jorge Rodríguez, Maureen Clarke, Paulina Ramírez P., Gerardo Vargas Rojas, Luis Vásquez, respecto del proyecto de ley “Reforma del Sistema de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional”, que se tramita bajo el expediente legislativo número 17.561.

Resultando

1.- Mediante escrito recibido en la Secretaría de la Sala el 21 de junio de 2017, las Diputadas y los Diputados firmantes presentan Consulta Legislativa Facultativa de Constitucionalidad respecto del proyecto ley “Reforma del Sistema de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional”, que se tramita bajo el expediente legislativo número 17.561, aduciendo dos motivos de consulta por razones de fondo, estimando que de aprobarse dicho proyecto de ley, se violentaría la autonomía de la Caja Costarricense de Seguro Social y el principio de progresividad en materia de derechos fundamentales. Respecto del primer motivo de consulta, refieren las señoras y señores Diputados consultantes, que el proyecto de ley contraviene la autonomía de la Caja Costarricense de Seguro Social, la prohibición de transferencia de fondos, la reserva de la seguridad social, y el principio de solidaridad social; en suma, estiman que se contraviene el artículo 73 de la Constitución Política. Señalan que por el grado de autonomía de la CCSS, los Poderes Ejecutivo y Legislativo se encuentran impedidos de emitir actos que suplanten las facultades propias de quien gobierna la seguridad social. Agregan que el tercer párrafo de la norma constitucional de cita, establece una prohibición categórica para que los fondos y la reserva de los seguros sociales sean transferidos o empleados para finalidades distintas a las que motivaron su creación, lo cual estiman, se contempla así para impedir con el paso del tiempo la salida de los cotizantes hacia otros sistemas de pensiones. Aseguran que no se trata de un sistema de capitalización individual, donde el cotizante es dueño de sus aportes, sino que está concebido como un régimen de reparto universal, donde todos los cotizantes aportan de manera forzosa y solidaria a un fondo común, por lo que cualquier cambio que promueva una segregación de los cotizantes hacia otros regímenes especiales, consistiría en una ruptura de ese principio de solidaridad social y un acto que incidiría en el equilibrio del fondo, Explican que en la Ley número 7531, vigente desde el año 1995, los legisladores permitieron como situación única y de excepción, que se realizaran traslados del régimen del Magisterio Nacional hacia el régimen del Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social. Sin embargo, continúan, ahora se pretende adicionar esa ley con un transitorio que permitiría la transferencia del régimen de Invalidez, Vejez y Muerte hacia el régimen del Magisterio Nacional, estableciéndose algunas condiciones: a) que los interesados hayan cotizado al menos durante diez años ininterrumpidamente al régimen del Magisterio Nacional; b) que el interesado firme una autorización para que se deduzca de su salario los montos resultantes de la diferencia en la cotización cancelada al régimen del IVM y la que le hubiera correspondido en el régimen del Magisterio; c) que la CCSS firmen un convenio con el Ministerio de Hacienda para regular plazos y formas de los pagos por las diferencias resultantes; d) la obligación del trabajador, a su vez, de suscribir un convenio con la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, para el pago de aquellas diferencias; y e) que la CCSS y la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional suscriban un convenio para regular el pago y la forma en que se cancelará a la Junta los montos recibidos por concepto del as cotizaciones. Estiman que de esta forma, el Poder Legislativo le impone a la Caja Costarricense de Seguro Social tres mandatos directos: a) el traslado de los cotizantes; b) suscribir convenios con el Ministerio de Hacienda y con la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional; y, c) la transferencia de fondos de la reserva de pensiones del régimen de Invalidez, Vejez y Muerte, todo lo cual contraviene la autonomía de la Caja. Mencionan que la Caja Costarricense de Seguro Social se ha opuesto a este proyecto, y que recientemente, en mayo de 2017, se señaló que el perjuicio sería de más de cincuenta y dos mil millones de colones. Indican que no se trata de crear un nuevo régimen de pensiones, modificar alguno ya existente o implementar alguna política pública, sino que su único objetivo es sustraer a la Caja un grupo específico de trabajadores y causar una desmejora al fondo de la institución. Agregan que esto permitiría que en el futuro otros grupos de presión pretendieran una actuación similar, debilitando el régimen de Invalidez, Vejez y Muerte, el cual sería menos solidario cada vez. El segundo motivo de consulta por razones de fondo, refiere que se vulnera el principio de progresividad de los derechos fundamentales, toda vez que el Estado debe garantizar que existan condiciones razonablemente previsibles para que el derecho a la jubilación sea real, lo que implica no adoptar actuaciones que eliminen o disminuyan el derecho jubilatorio, o bien, que no se omita la adopción de acciones de compensación. Estiman que el proyecto de ley causa un perjuicio al régimen de Invalidez, Vejez y Muerte, lo que implica una disminución o debilitamiento de la posibilidad efectiva del derecho a la jubilación de todos los ciudadanos. Refieren al respecto, que la discrecionalidad no puede ser irrestricta, y que cualquier sistema donde se mejoren las condiciones de un grupo, no puede implicar el desmejoramiento del régimen de Invalidez, Vejez y Muerte. Requieren que se declare la inconstitucionalidad del único artículo del proyecto de ley consultado.

2.- Mediante nota de 21 de junio de 2017, el señor Magistrado Ernesto Jinesta Lobo plantea su inhibitoria para el conocimiento de esta Consulta Legislativa Facultativa de Constitucionalidad.

3.- Por resolución de la Presidencia de esta Sala, de las doce horas cincuenta y cinco minutos del 21 de junio de 2017, se admite la inhibitoria planteada por el señor Magistrado Ernesto Jinesta Lobo.

4.- Mediante oficio de la Presidencia de esta Sala, número PSC-PSC-0087-2017, de 21 de junio de 2017, se comunica al señor Presidente de la Asamblea Legislativa de la presentación de esta Consulta Legislativa Facultativa de Constitucionalidad.

5.- Por sorteo realizado por la Oficina de la Presidencia de la Corte, sorteo número 5405, se designa a la señora Magistrada suplente Yerma Campos Calvo en sustitución del señor Magistrado Ernesto Jinesta Lobo para el conocimiento de esta consulta.

6.- Mediante oficio de la Presidencia de esta Sala, número PSC-PSC-0087-2017, de 21 de junio de 2017, se comunica al señor Presidente de la Asamblea Legislativa de la presentación de esta Consulta Legislativa Facultativa de Constitucionalidad.

7.- Mediante resolución de la Presidencia de esta Sala, de las diez horas dieciocho minutos del 26 de junio de 2017, se admite esta Consulta Legislativa Facultativa de Constitucionalidad, y se solicita al Directorio de la Asamblea Legislativa la remisión del expediente legislativo número 17.561.

8.- Por oficio recibido en la Secretaría de la Sala el 28 de junio de 2017, la Presidenta a.i. del Directorio de la Asamblea Legislativa remite copia certificada del expediente legislativo número 17.561. En consecuencia, el plazo para evacuar la consulta vence el 28 de julio de 2017.

9.- Por nota de 29 de junio de 2017, el señor Magistrado Paul Rueda Leal plantea su inhibitoria para conocer esta consulta.

10.- Mediante resolución de la Presidencia de esta Sala, de las diez horas cincuenta y cinco minutos del 29 de junio de 2017, se acepta la inhibitoria del señor Magistrado Paul Rueda Leal.

11.- Por sorteo realizado por la Oficina de la Presidencia de la Corte, sorteo número 5468, se designa al señor Magistrado suplente Jorge Araya García en sustitución del señor Magistrado Paul Rueda Leal para el conocimiento de esta consulta.

12.- En los procedimientos se han observado las disposiciones de ley.

Redacta el Magistrado Castillo Víquez; y,

Considerando

I.- Sobre el planteamiento de la Consulta Legislativa de Constitucionalidad. La opinión consultiva previa sobre los proyectos legislativos puede ser requerida de manera preceptiva -inciso a) del artículo 96 de la Ley de Jurisdicción Constitucional- o facultativa -incisos b), c) y ch) de la misma norma -. En este último caso se tienen tres supuestos: en el primero, es el mismo órgano parlamentario quien la realiza –cuando se presente por no menos de diez diputados-; en el segundo, se trata de la consulta de proyectos de ley referidos a la competencia constitucional de la Corte Suprema de Justicia, el Tribunal Supremo de Elecciones o la Contraloría General de la República, consulta que debe ser presentada por éstos mismos órganos; y, en el tercero, la consulta la puede presentar el Defensor de los Habitantes cuando considere que se infringen derechos o libertades fundamentales. De igual manera, señala el artículo 98 de la ley de esta jurisdicción, que en el caso de proyectos de ley distintos de las reformas constitucionales, la Consulta Legislativa deberá interponerse después que el proyecto haya sido aprobado en primer debate y antes de recibir la aprobación definitiva en segundo debate; esta previsión como requisito de admisibilidad de la Consulta Legislativa, encuentra asidero porque es luego del primer debate que logra tenerse mayor certeza sobre las probabilidades de aprobación del texto sometido a consulta –véase, entre otras, sentencia de esta Sala número 193-90-.

II.- Sobre la admisibilidad de la Consulta Legislativa que ahora se conoce. El caso bajo estudio es una consulta legislativa facultativa de constitucionalidad. De conformidad con lo indicado en el considerando anterior, y según lo dispuesto en el inciso b) del artículo 96 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, este tipo de consulta debe ser planteada por diez diputados(as) o más, una vez que el proyecto ha sido aprobado en primer debate. En este caso, 22 legisladores suscribieron la consulta, de manera que este requisito de admisibilidad se tiene por cumplido. Asimismo, el proyecto de ley que se tramita bajo el Legislativa Plena Primera, en la sesión ordinaria número 2 del 7 de junio de 2017, por 10 votos a favor y 4 en contra -ver folio 2556 del tomo X del fundamentada y cumplidos los requisitos de admisibilidad señalados, la Sala entra a conocer la consulta planteada.

Por su parte, es importante señalar, que tratándose de las consultas legislativas facultativas de constitucionalidad –como la que ahora se conoce-, y de conformidad con la aplicación e integración de lo estatuido en los artículos 99 y 101 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, esta Sala ha señalado que su conocimiento se circunscribe únicamente a los argumentos concretos planteados por los diputados consultantes en su escrito de interposición, y no a otros que pudieran derivarse pero que no hayan sido así planteados. En efecto, mediante sentencia número 2001-11643 –reiterada, entre otras, en sentencia número 2012-9253-, señaló la Sala:

“Ha de recordarse también que la misma ley dispone en su artículo 101 que la Sala evacuará la consulta dictaminando "sobre los aspectos y motivos consultados o sobre cualesquiera otros que considere relevantes desde el punto de vista constitucional", pero el tribunal interpreta que "los aspectos y motivos consultados" son los que, de acuerdo con el artículo 99, cuestionan u objetan el proyecto, o fundamentan la duda que pudieran tener los legisladores acerca de éste. Dado, pues, que la consulta se aparta de lo legalmente establecido, no es de recibo; si el tribunal, no obstante, la admitiera y absolviera, se colocaría en situación que está fuera de los alcances de sus atribuciones.” –énfasis añadido- Este criterio fue reiterado y consolidado por la jurisprudencia de la Sala, al determinar, en la ya citada sentencia número 2012-9253 que:

“Esto es así por cuanto «tratándose de consultas legislativas de tipo facultativo, «la competencia de la Sala Constitucional tiene origen en las dudas o reparos de constitucionalidad que formulen los legisladores» -sentencia 2001-12459-, de forma que si tales argumentos no existen como tal, o bien, cuando los propios diputados consultantes manifiesten carecer de dudas sobre la constitucionalidad de las normas o proyectos consultados, resultaría impropio para la Sala emitir criterio alguno, pues se estaría en supuestos que trascienden las competencias de la Sala en materia de consultas legislativas de constitucionalidad -sentencia 2002-3460-.” –el destacado no es del original- En este sentido, es necesario indicar que esta Sala se avocará a estudiar únicamente los alegatos planteados en forma puntual por los consultantes y no otras cuestiones generales de constitucionalidad del proyecto de Ley en alusión, de conformidad con lo regulado en el artículo 99 de la ley que rige esta jurisdicción, por lo que se omite todo pronunciamiento sobre vicios de procedimiento y de fondo no alegados en tiempo por los(as) diputados(as) consultantes.

III.- Objeto de la consulta. Los(as) diputados(as) consultantes plantean dos motivos de consulta de constitucionalidad por el fondo, respecto del único artículo del proyecto de ley “Reforma del Sistema de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional”, tramitado bajo el expediente legislativo número 17.561, por estimarlo contrario a la autonomía de la Caja Costarricense de Seguro Social en materia de administración del fondo de jubilaciones del seguro por Invalidez, Vejez y Muerte, y del principio de progresividad en materia de derechos fundamentales.

Este proyecto de ley ya aprobado en primer debate por la Comisión Legislativa Plena Primera, pretende adicionar un transitorio a los artículos 4 y 31 de la Ley número 7531, “Reforma Integral del Sistema de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional”. Bajo una similar redacción, estas normas señalan actualmente que:

“Artículo 4.- Derecho de opción La opción de traspaso a que se refiere el párrafo segundo del artículo anterior podrá ser ejercida por una sola vez, de manera que no procederá incluir de nuevo en el Régimen del Magisterio, a los funcionarios que hayan optado por pasarse al seguro obligatorio de Invalidez, Vejez y Muerte.” “Artículo 31.- Derecho de opción La opción de traspaso a la que se refiere el párrafo tercero del artículo anterior, podrá ejercerse por una sola vez, de manera que no procederá incluir de nuevo en el Régimen del Magisterio a los funcionarios que hayan optado por traspasarse al Régimen de Invalidez, vejez y muerte administrado por la Caja Costarricense de Seguro Social.” Por su parte, la reforma que se propone con el proyecto de ley que se tramita bajo el expediente legislativo número 17.561, señala:

“ARTÍCULO ÚNICO.- Se adiciona un transitorio a los artículos 4 y 31 de la Ley N.º 7531, Reforma Integral del Sistema de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, de 10 de julio de 1995, y sus reformas. El texto es el siguiente:

“Transitorio I.- De conformidad con lo dispuesto en los artículos 3 y 30 de la Ley N.º 7531, Reforma Integral del Sistema de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, de 10 de julio de 1995, y sus reformas, los funcionarios que a la entrada en vigencia de esta reforma hayan cotizado al menos durante diez años ininterrumpidamente al régimen del Magisterio Nacional y solicitado su exclusión del Sistema de Pensiones del Magisterio Nacional y su inclusión en el seguro de Invalidez, Vejez y Muerte que administra la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) contarán con dieciocho meses, a partir de la publicación de esta ley, para manifestar su oposición.

Los funcionarios pertenecientes al régimen de reparto, que hayan solicitado su exclusión del régimen del Magisterio Nacional con anterioridad a la vigencia de esta ley y que manifiesten su oposición en los términos establecidos en este transitorio, deberán firmar una autorización para que se deduzca del monto de su salario, en el plazo por ellos escogido y a favor del Ministerio de Hacienda, los montos resultantes de la diferencia en la cotización obrera efectivamente cancelada al seguro de Invalidez, Vejez y Muerte que administra la Caja Costarricense de Seguro Social y la que les haya correspondido cancelar al régimen de reparto. Asimismo, deberán firmar un convenio con la Tesorería Nacional, del Ministerio de Hacienda, para regular la forma de pago de las diferencias en la cotización patronal.

Para estos casos, el Ministerio de Hacienda deberá firmar un convenio con la Caja Costarricense de Seguro Social, en el cual se regulará el plazo y la forma en que se le deberán cancelar a este los montos recibidos por concepto de las cotizaciones obrera, patronal y estatal que correspondan a dichos funcionarios.

Los funcionarios pertenecientes al régimen de capitalización colectiva, que hayan solicitado su exclusión del Sistema de Pensiones del Magisterio Nacional con anterioridad a la vigencia de esta ley y que manifiesten su oposición en los términos establecidos en este transitorio, deberán firmar un convenio con la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, en el cual se regulará el plazo y la forma en que deberán cancelarse a este los montos resultantes de la diferencia en las cotizaciones obrera y patronal efectivamente canceladas al seguro de Invalidez, Vejez y Muerte y las que haya correspondido cancelar al régimen de capitalización.

Para estos casos, la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional deberá firmar un convenio con la Caja Costarricense de Seguro Social, en el cual se regulará la forma y el plazo en que se le cancelarán a la Junta los montos recibidos por concepto de las cotizaciones obrera, patronal y estatal que corresponda a dichos funcionarios.” De tal manera, la reforma que se propone y que ahora se consulta ante esta Sala, tiene como propósito permitir que aquellos servidores del Magisterio Nacional que en su momento y bajo la permisión de la ley 7531 hicieron traslado al régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social, puedan, bajo ciertas condiciones, retornar al régimen de pensiones y jubilaciones del Magisterio Nacional, lo cual las y los Diputados consultantes estiman contrario a la Constitución Política por los motivos que se expondrán y valorarán en los siguientes considerandos.

IV.- Sobre el primer motivo de consulta. La aducida vulneración del artículo 73 de la Constitución Política. El primer motivo de consulta se refiere a la presunta vulneración del artículo 73 de la Constitución Política, al estimar las y los Diputados(as) consultantes que la autorización que el proyecto de ley brinda para que los cotizantes del régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social, que hayan llegado al mismo procedentes del régimen de pensiones y jubilaciones del Magisterio Nacional, retornen a dicho régimen del Magisterio, es una intromisión del Poder Legislativo en una materia que se encuentra reservada a la autonomía de la Caja Costarricense de Seguro Social, y porque constitucionalmente resulta improcedente esa migración, la cual, de autorizarse, iría en contra de la seguridad y la solidaridad social. Asimismo, refieren que este artículo constitucional resulta vulnerado con dicho proyecto de ley, al imponer a la Caja la obligación de realizar o suscribir una serie de convenios con el Ministerio de Hacienda y con la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional. En lo conducente, el artículo 73 de la Constitución señala:

“ARTÍCULO 73.- Se establecen los seguros sociales en beneficio de los trabajadores manuales e intelectuales, regulados por el sistema de contribución forzosa del Estado, patronos y trabajadores, a fin de proteger a éstos contra los riesgos de enfermedad, invalidez, maternidad, vejez, muerte y demás contingencias que la ley determine.

La administración y el gobierno de los seguros sociales estarán a cargo de una institución autónoma, denominada Caja Costarricense de Seguro Social.

No podrán ser transferidos ni empleados en finalidades distintas a las que motivaron su creación, los fondos y las reservas de los seguros sociales.

Los seguros contra riesgos profesionales serán de exclusiva cuenta de los patronos y se regirán por disposiciones especiales.” De tal forma, la aducida inconformidad constitucional se centra en la previsión de los párrafos segundo y tercero de esta norma, especialmente en definir si el proyecto de ley ciertamente transgrede la autonomía de la Caja Costarricense de Seguro Social –párrafo segundo- y si la autorización del traslado hacia el régimen de pensiones y jubilaciones del Magisterio Nacional contraría la prohibición de transferir fondos y reservas de los seguros sociales para finalidades distintas a las que motivaron su creación –párrafo tercero-.

Para determinar si el proyecto de ley consultado es o no inconstitucional, es necesario tener presente las siguientes premisas. En primer término, es claro que no todo proyecto de ley que regula la materia de jubilaciones y pensiones es inconstitucional per se, y, por ende, quebranta la autonomía política y administrativa que el Derecho de la Constitución le otorga a la Caja Costarricense de Seguro Social, ya que si bien es cierto se regula una materia propia de su competencia, al ser constitucionalmente válida la existencia de regímenes especiales de jubilaciones y pensiones, además del general que administra y gobierna la entidad aseguradora, el legislador bien puede, mediante Ley, autorizar a un grupo de trabajadores que está afiliado a ese régimen a migrar a uno especial o devolverse a este último, en caso de que una Ley anterior los haya obligado a afiliarse al Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte, siempre y cuando dicha Ley no ponga en peligro la sostenibilidad financiera del régimen general. En segundo término, si hay estudios técnicos que advierten que el traslado de un grupo masivo de trabajadores del régimen de Invalidez, Vejez y Muerte a uno especial pone en peligro la sostenibilidad financiera del régimen general, se estaría vulnerando el artículo 73 constitucional, pues de forma indirecta se haría nugatoria la norma constitucional, afectando a miles de costarricenses que no tendría acceso a un derecho fundamental de naturaleza prestacional, como es el derecho a una jubilación que le garantice una vejez digna. En el caso que nos ocupa, revisando el expediente legislativo n.° 17.561, “Reforma del Sistema de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional”, en el folio 55 se encuentra un oficio de la Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social dirigido a la Comisión Especial de Ciencia, Tecnología y Educación, en el que, entre otras cosas, se expresa lo siguiente:

“Desde una perspectiva estrictamente actuarial, la iniciativa planteada en el Proyecto de Ley, indefectiblemente a incidir en un acortamiento del período de sostenibilidad financiera del Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte (IVM) que, independientemente de su magnitud, atenta contra la estabilidad del Régimen al socavar el principio solidario que lo caracteriza” (véase el folio n.° 60 del citado proyecto; lo resaltado no corresponde al original).

En esta misma línea de pensamiento, en el folio 2042 del citado expediente legislativo, hay otro oficio de la Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social dirigido a la Comisión Permanente con Potestad Plena Primera, en el que establece, entre otras cosas, lo siguiente:

“La Dirección Actuarial y Económica considera que la aprobación de él constituye un perjuicio para la Institución desde el punto de vista financiero” (véase el folio 2056; las negritas no corresponden al original).

Finalmente, de conformidad con el informe económico del Departamento de Estudios, Referencias y Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa, se establece lo siguiente:

“De acuerdo con la información anterior, la disminución para el año 2015 en ingreso por cotizaciones se estimaría en 3,009 millones. En caso de que se traslade el 100% de los aportes la disminución en la Reserva ascendería a 52,139 millones, siendo que si se traslada únicamente el riesgo por vejez la disminución ascendería a 22,420 millones. Debe señalarse que dicha estimación contempla cifras con corte al 31 de diciembre del 2011; por lo que los montos podrían verse incrementados al considerar los salarios actualizados.

Considerando que con la propuesta se abriría la posibilidad de que los funcionarios que hoy están cotizando al Régimen de Invalidez Vejez y Muerte de la CCSS se trasladen al Régimen de Reparto y de Capitalización del Sistema de Pensiones del Magisterio Nacional, la Dirección Actuarial y Económica de la CCSS, considera que la aprobación del presente proyecto generaría un perjuicio para la institución desde el punto de vista financiero dado su impacto en las Reservas del régimen” (véase el folio 2445 del expediente legislativo; las cifras son en colones).

Adoptando como marco de referencia lo anterior, está acreditado que el proyecto de ley afecta la Reserva del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte; pese a ello, no hay dentro del expediente legislativo un estudio técnico –serio y actual- que demuestre lo contrario. En esta materia, es menester que la Asamblea Legislativa cuente con estudios técnicos que demuestren que la entrada en vigencia de la Ley no afectará la sostenibilidad financiera del régimen de la Caja Costarricense del Seguro Social, máxime en la situación actual, donde se ha cuestionado su sostenibilidad, tal y como ha sido de conocimiento de la opinión pública. A falta de estudios técnicos en esta dirección, y teniendo por demostrado que el proyecto de ley conlleva una afectación a la Reserva del régimen, no cabe duda que se ha producido una vulneración al numeral 73 constitucional. Muy distinta sería la situación si existieran los estudios técnicos, pues en caso de que se demuestre la no afectación a la sostenibilidad financiera del régimen de Invalidez, Vejez y Muerte, el legislador, constitucionalmente hablando, no tendría impedimento para ejercer la potestad de legislar. Como es bien sabido, este Tribunal ha exigido en materia ambiental la necesidad de que haya estudios técnicos para reducir áreas protegidas, y ha concluido que esta omisión constituye un vicio de carácter esencial en el procedimiento legislativo (véase la opinión consultiva n.° 2012-13367). Siguiendo esa misma doctrina, se evacua la consulta legislativa facultativa de constitucionalidad, en el sentido que el Proyecto de Ley denominado: "Reforma del Sistema de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional", expediente legislativo número 17.561, es inconstitucional por violación al artículo 73 de la Constitución Política, toda vez que carece de un estudio que determine técnica y científicamente cuál es el impacto real sobre la Reserva del régimen del Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social, vicio que es de carácter esencial del procedimiento legislativo.

Esta definición así planteada, declarando que el proyecto de ley concebido y aprobado sin la existencia de dicho estudio técnico contraría el artículo 73 de la Constitución Política, determina que resulte irrelevante realizar pronunciamientos ulteriores sobre otros aspectos contenidos en este primer motivo de consulta -como si resulta posible la transferencia de fondos del régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la CCSS hacia otros regímenes de pensiones, si existe alguna vulneración con los convenios que el proyecto indica deben suscribirse-, e, incluso, sobre el segundo motivo de consulta por razones de fondo –la afectación al principio de progresividad-, toda vez que la declaratoria aquí señalada, por sí misma determina la inviabilidad constitucional del proyecto consultado.

V.- Nota del Magistrado Araya García. El suscrito Magistrado, manifiesta que el proyecto de ley consultado, presenta un vicio de inconstitucionalidad, respecto de la afectación del artículo 73 de la Constitución Política. En el proyecto de ley que se tramita bajo el expediente legislativo No. 17.561, tal y como lo apunta el Magistrado Castillo Víquez, se vulnera dicha norma constitucional, al no existir un estudio técnico certero y actualizado que garantice que el proyecto de ley carece de incidencias negativas respecto del fondo y reservas del régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social. Por el contrario, las últimas sesiones de trabajo de la Comisión con Potestad Legislativa Plena Primera, donde se analizó el mencionado proyecto, reflejan la existencia de previos estudios actuariales que refieren el impacto negativo que la migración que el proyecto de ley autoriza tendría para el régimen del IVM. Así, por ejemplo, en la Sesión de Trabajo N.° 1, del miércoles 31 de mayo de 2017, el representante de la Dirección de Pensiones de la Caja Costarricense de Seguro Social manifestó lo siguiente:

“¿Cómo se traduce eso en un impacto? Cuando identificamos, no solo el costo que significaría tomar de las reservas para trasladar las cotizaciones a otro régimen, sino también cuando usted cuantifica los ingresos que deja de percibir por el traslado de esas cotizaciones y lo compara con lo que podría ser un eventual pasivo actuarial -como en algún momento se hizo ver aquí en la Comisión- usted tiene un valor presente actuarial. Y el valor presente actuarial de este proyecto, para la seguridad social, es una afectación -según el valor presente actuarial que calculan nuestros actuarios- de cincuenta y dos mil trescientos noventa y nueve millones de colones” (folio 2492 del expediente legislativo).

En la misma sesión, el representante del Departamento de Análisis Presupuestario de la Asamblea Legislativa, señaló que:

“Hacemos ver que en el tema del expediente hay algunas cosas, que no están definidas, por ejemplo, el tema de la Caja y si bien en cierto -porque no somos actuarios- no manejamos la conceptualización de que no deben existir traslados o no, pero lo cierto es que la afectación que podría tener la Caja, aquí en este expediente y en la redacción del artículo, no se dice” (folio 3495 del expediente legislativo).

Posteriormente, en la Sesión de Trabajo N.° 2, del miércoles 7 de junio de 2017, el Ministro de la Presidencia indicó que:

“En términos generales, es un proyecto de ley que impacta el principio de solidaridad con que está construido el Régimen de la Caja. Creo que no viene el monto del impacto en el fondo del IVM, pero el monto del impacto es de cerca de cincuenta y dos mil quinientos millones de colones en el fondo. Esto significa, en la discusión que tenemos hoy, una problemática enorme” (folio 2561 del expediente legislativo).

Estas intervenciones en la Comisión con Potestad Legislativa Plena Primera ponen en evidencia, la necesidad de tener información certera y confiable sobre el impacto del traslado de fondos propuesto en el expediente legislativo No. 17.561. Al carecerse de esta información, el proyecto de ley consultado pondría en riesgo la estabilidad financiera del régimen de Invalidez, Vejez y Muerte, contrariando con ello la autonomía de la Caja Costarricense de Seguro Social. Es decir, el origen de la inconstitucionalidad nace al carecer el traslado, de estudios técnicos que garanticen, en el caso que nos ocupa, que el fondo y su reserva no tengan una afectación de tal magnitud que pueda poner en riesgo su sostenibilidad financiera. En este sentido, la precaución y el reguardo resultan de especial relevancia, al estar en presencia de contenidos esenciales del sistema democrático, básicos para la paz social, convivencia y el desarrollo económico y social.

En esta línea de pensamiento la Sala en el Voto 33-96 expresó:

“Cuando se habla de seguros sociales se trata de una institución de rango constitucional (artículo 73 de la Constitución Política). Asimismo en esa institución descansa una parte muy importante de la solidaridad nacional, como instrumento para alcanzar el más justo reparto de la riqueza (artículos 50 y 74 constitucionales). Es por lo anterior que el cumplimiento de las, obligaciones derivadas de los seguros sociales, tiene que ver con el cumplimiento de obligaciones esenciales del sistema democrático del país y por ello, fundamentales para la convivencia y el desarrollo económico y social”.

En otros términos, todo proyecto que ponga en riesgo la estabilidad financiera de la institución, en cuanto a sus fondos y reservas de los seguros sociales y en cuanto a la tutela y cobertura del derecho a la salud (universalidad y generalidad), vulnera la razón de ser de la misma y socaba la columna vertebral de la seguridad social, y su principio suficiencia de la protección, premisa fundamental de la estabilidad democrática del país.

En este sentido, la Sala Constitucional en los votos 3483-03 y 10546-01 expresó lo siguiente:

“El artículo 73 de la Constitución Política, interpretado armónicamente con el artículo 50 ídem, consagra el Derecho a la Seguridad Social. La Sala ha señalado reiteradamente que este derecho supone que los poderes públicos mantendrán un régimen público de seguridad social para todos los ciudadanos en el más alto rango, de manera que garantice la asistencia y brinde las prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad para preservar la salud y la vida. El ámbito subjetivo de aplicación del derecho de la seguridad social incorpora el principio de universalidad, pues se extiende a todos los ciudadanos, con carácter de obligatoriedad. El ámbito objetivo asume el principio de generalidad, en tanto protege situaciones de necesidad, no en la medida en que éstas haya sido previstas y aseguradas con anterioridad, sino en tanto se produzcan efectivamente. Además, incorpora los principios de suficiencia de la protección, según módulos cuantitativos y cualitativos y de automaticidad protectora, lo que se traduce en la adecuada e inmediata protección en materia de enfermedad, vejez y muerte. Por expresa disposición constitucional, esta gestión ha de ser pública, a cargo del Estado, representado por la Caja Costarricense de Seguro Social, y la financiación responderá al principio cardinal de la solidaridad social, pues se funda en la contribución forzosa y tripartita que realizan trabajadores, patronos y el Estado. En consecuencia, los principios del Derecho a la Seguridad Social son, los de universalidad, generalidad, suficiencia de la protección y solidaridad social”. (el destacado no es del original).

Por lo anterior, considero que el proyecto consultado vulnera el artículo 73 de la Constitución Política en los términos expuestos.

Por tanto

Se evacua esta consulta legislativa facultativa de constitucionalidad, en el sentido de que en el proyecto de ley "Reforma del Sistema de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional", expediente legislativo número 17.561, es inconstitucional por violación al artículo 73 de la Constitución Política, toda vez que carece de un estudio que determine técnica y científicamente cuál es el impacto real sobre la Reserva del régimen de Invalidez, Vejez y Muerte, vicio que es de carácter esencial del procedimiento legislativo. El Magistrado Araya García pone nota.

Fernando Cruz C.

Presidente a.i.

Fernando Castillo V. Nancy Hernández L.

Luis Fdo. Salazar A. Yerma Campos C.

Ronald Salazar M. Jorge Araya G.