Constitutionality of Opening the Workers' Compensation Insurance Market under CAFTA-DRConstitucionalidad de la apertura a competencia del Seguro de Riesgos del Trabajo en el TLC CAFTA-DR

*100177120007CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at sixteen hours and thirty minutes on veintiocho de noviembre del dos mil doce.

Constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) brought by [Nombre 001], of legal age, Costa Rican, in a domestic partnership, attorney, holder of identity card number [Valor 001], resident of Sabanilla de Montes de Oca, in his capacity as a member of the Asamblea Legislativa for the 2010-2014 constitutional term, against subparagraph b) of Article III.2 of Section H of Anexo 12.9.2 of Chapter 12, “Financial Services,” of the Tratado de Libre Comercio Estados Unidos, Centroamérica y República Dominicana, approved by Law number 8622 of 21 de noviembre de 2007, as well as Transitorio III of the Ley Reguladora del Mercado de Seguros, Law number 8653 of 22 de julio de 2008.

Findings:

1. 1By a written submission received by the Office of the Clerk of the Sala at thirteen hours and twenty-five minutes on veintiuno de diciembre de 2010, the petitioner requests that subparagraph b) of Article III.2 of Section H of Anexo 12.9.2 of Chapter 12, “Financial Services,” of the Tratado de Libre Comercio Estados Unidos, Centroamérica y República Dominicana, approved by Law number 8622 of 21 de noviembre de 2007, as well as Transitorio III of the Ley Reguladora del Mercado de Seguros, Law number 8653 of 22 de julio de 2008, be declared unconstitutional. He alleges that those provisions violate Articles 50, 73, and 74 of the Constitución Política, which protect social insurance (seguros sociales), as well as the principle of progressive realization (principio de progresividad) of fundamental rights, enshrined in international human rights treaties pursuant to Articles 7 and 48 of the Carta Fundamental, because they include the solidarity-based occupational risk insurance (seguro solidario de riesgos de trabajo) within market-opening obligations that entail commercial exploitation and profit-making purposes incompatible with the constitutional nature of that social insurance.He asserts that the purpose of those legal provisions is to turn occupational risk insurance into a commercial service that would be operated by companies other than INS, with a clear profit-making intent—an aspect that, in his view, infringes the constitutional principles protecting insurance, to the detriment of workers and their families, by posing a risk to the social security system. In support of his claim that the challenged provisions are unconstitutional, he states: “(…) it also weakens and jeopardizes the full application of the principle of universality of the fundamental right to social security by allowing (sic) private operators to commercially exploit occupational risk insurance, without imposing any obligation upon them to provide equal coverage to male and female workers in all fields of employment or prohibiting them from selecting low-risk, highly profitable activities.All of this undermines the effective implementation of the rule contained in Article 201 of the Código de Trabajo and therefore violates constitutional provisions established in Articles 73 and 74 of the Carta Magna, in relation to Article 9.2 of the Protocolo de San Salvador.” (Emphasis in the original text). He further asserts that the provisions challenged in this action weaken the existing protection afforded to uninsured workers because, in his opinion, effective competition prevails in favor of the commercial regime and against the comprehensive protection of the labor sector. Along those lines, he considers that the principle of progressive realization of fundamental rights has been violated because the aforementioned Treaty modifies the current regulatory framework governing occupational risk insurance in a manner that reduces workers’ existing benefits, a reform that diminishes and worsens the current advantages obtained by beneficiaries.He summarizes his position by stating that occupational risk insurance constitutes a fundamental entitlement right (derecho fundamental de carácter prestacional), with respect to which the State has an obligation of progressive fulfillment—an obligation that, in his view, must be confined “to the respect, protection, guarantee, and promotion” of such rights—and, by way of illustration, cites constitutional judgment number 2007-1378. He concludes that international human rights instruments, such as the Protocolo de San Salvador, must prevail over trade treaties in the event of incompatibility, and maintains that the fact that the challenged provision is included in an international treaty having a rank superior to that of ordinary legislation (TLC-EUCARD) does not exempt it from being unconstitutional due to its violation of the principle of progressive realization of the fundamental right to social security. In light of all the foregoing, he requests that the challenge filed be upheld.
2. 2To establish his standing (legitimación) to bring this constitutional challenge, he points to the injury to diffuse interests (intereses difusos), or to the interests of the community as a whole, which, in turn, translates into an individual injury to each of the inhabitants of the Republic because social insurance provides basic protection to all persons residing in the country.
3. 3By ruling issued at twelve hours and twelve minutes on siete de febrero del dos mil once, the action was admitted for consideration, and the Procuraduría General de la República was granted an opportunity to be heard.
4. 4Ms. Ana Lorena Brenes Esquivel, in her capacity as Attorney General of the Republic, submitted her report. She states that workers’ compensation insurance (seguro de riesgos de trabajo) has certain characteristics that could allow it to be classified as employers’ liability insurance (seguro de responsabilidad civil del patrono), and others that would allow it to be classified as social insurance (seguro social). With regard to the former, it is argued that it constitutes a mechanism for protecting the employer’s assets against the possibility of a workplace accident or occupational disease that would entail an obligation to compensate the worker. It is therefore paid for exclusively by the employer, unlike social insurance financed on a tripartite basis through contributions from workers, the employer, and the State. It directly protects the employer and indirectly protects the worker and the worker’s family.She further notes that, under workers’ compensation insurance, the employer’s liability arising from the conduct of its profit-making activity is presumed, whereas under social insurance the specific liability of any of the participating parties cannot be presumed. Those who regard it as social insurance argue that it is imbued with a clear public interest, since it protects the worker—as a member of society and an active participant in economic production—against misfortunes arising from the performance of work. Otherwise, they argue, there would be no explanation for the fact that most countries in which it has been established have implemented mechanisms to protect uninsured workers. Its regulation by the constituent authority in Article 73 of the Political Constitution demonstrates that it is not merely liability insurance, but rather social insurance which, although it may be governed by special provisions—that is, provisions different from those governing other insurance—does not thereby cease to be social insurance.The basic regulations are contained in the Labor Code, which was conceived to regulate a monopolistic insurance system under the INS. Clearly, upon the entry into force of the Free Trade Agreement between the United States, Central America, and the Dominican Republic, and upon expiration of the time limits for opening the insurance market, that monopoly must be understood to have been implicitly repealed; however, a series of provisions not directly related to the opening of the market, but rather to the characteristics of the insurance, remain in force. Article 193 of the Labor Code establishes the principle that insurance is compulsory, a characteristic that reinforces its nature as social insurance; Article 205 of the same body of law provides that the INS must conduct annual settlements that include the establishment of technically necessary reserves, and that surpluses must become part of a distribution reserve, 50% of which shall be allocated to financing the programs developed by the Occupational Health Council and the other 50% to making improvements to the system.This provision gives concrete effect to the at-cost service principle (principio de servicio al costo); therefore, for as long as it remains in force, workers’ compensation insurance must operate—at least with respect to its basic coverage—on a nonprofit basis. Likewise, Articles 221 and 231 establish the INS’s obligation to provide all benefits to an uninsured worker as though the worker had been insured, with the INS being subrogated to the right to bring an action against the employer for the expenses incurred. The insurance scheme provides for the possibility of resorting to the courts to recover from the employer the amounts disbursed, plus interest. Those provisions form the basis of the principle of universality (principio de universalidad). At the regulatory level, workers’ compensation insurance is governed by the “Operating Requirements Regulation for Compulsory Insurance” (“Reglamento de Requisitos de Funcionamiento de los Seguros Obligatorios”), approved by the National Council for Supervision of the Financial System (CONASSIF) through Article 8, subsection 1, of session 894-2010, dated December 10, 2010 (published in La Gaceta No. 248 of December 22, 2010).It defines the minimum operating requirements for social insurance (Article 1) and applies to insurance companies in the categories of general, personal, or mixed insurance (Article 2). It was issued pursuant to Articles 25, 26, 27, and Transitory Provision III of the Insurance Market Regulatory Law (Ley Reguladora del Mercado de Seguros). In this regard, the Superintendency of Insurance shall grant administrative authorization to conduct insurance business in the field of workers’ compensation insurance “…provided that they comply with the terms, conditions, and specifications to be established in the regulations issued for that purpose by the National Council, in accordance with national legislation.” Article 8 of the Regulation provides for the possibility of offering compulsory insurance together with any other voluntary insurance—not subject to the at-cost service principle—thereby allowing enhanced coverage if the worker sues the employer for an act or omission by the latter that caused the workplace accident.Article 15 of the Regulation provides that the policy must cover the benefits established in Article 218 of the Labor Code and that payments of monetary benefits shall be governed by the Labor Code and by the General Occupational Risk Regulation (Reglamento General de Riesgos de Trabajo) issued by the Executive Branch. Article 20 contains a provision requiring the INS to provide benefits to any uninsured worker, except where the employer had a current policy with another insurance company but failed to report the worker, in which case the benefits shall be borne by the insurance company that received the premium. The Attorney General’s Office does not consider the opening of the insurance market to be inherently contrary to the Constitution. It cites Argentina as an example of a country in which organizations of this nature operate, and further states that private-sector participation in the social security system is not novel.It notes that, under the Worker Protection Law (Ley de Protección al Trabajador), the social security system for pensions was structured around four pillars. That framework includes private participation under a competitive, for-profit system, without this having been regarded, in itself, as contrary to the Political Constitution. The provisions establish that it must operate at cost; however, in the opinion of the Attorney General’s Office, the participation of for-profit private companies in the marketing of workers’ compensation insurance is not contrary to the Constitution, provided that legislation is enacted to safeguard, at a minimum, the benefits granted to workers to date. No constitutional provision establishes that workers’ compensation insurance must operate at cost or on a nonprofit basis. Article 73 of the Political Constitution itself refers to special provisions, demonstrating that there is a certain degree of flexibility in defining how that insurance operates, provided that it does not entail any diminution of workers’ rights.In the advisory body’s opinion, the INS must assist uninsured workers, which could jeopardize its competitiveness, while the “Operating Requirements Regulation for Compulsory Insurance” is considered insufficient to balance the obligations of the various insurance companies relative to the INS and, ultimately, to ensure compliance with the principle of universality. The unconstitutionality lies not in the provisions, but in the absence of statutory provisions regulating the matter. Under the principle of hierarchy of norms (principio de jerarquía normativa), the Regulation cannot amend the Labor Code with respect to the obligation to assist uninsured workers; moreover, Transitory Provision III of the Ley Reguladora del Mercado de Seguros itself establishes that the Regulation must be issued “in accordance with National legislation.” Failure to act accordingly would violate not only the principle of universality, but also the principle of progressive realization (principio de progresividad), since the protection currently enjoyed by the country’s entire working population could be reduced to cover only a portion of it. There is a constitutional obligation to enact social legislation safeguarding the principles of universality and progressive realization for the benefit of the country’s workers.
5. 5The notices referred to in the second paragraph of Article 81 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional were published in issues 39, 40, and 41 of the Boletín Judicial, dated February 24, 25, and 28, 2011.
6. 6In submissions filed by Carlos Manuel Vega Bolaños and Lucía Ramírez Segura (BPDC), Gustavo Enrique Cabrera Vega (Servicio Paz y Justicia en Costa Rica), Alexander Rodríguez Chaves (Municipalidad de San Ramón), Shirani Josué Rojas Castillo (student), Marvin Rodríguez Cordero (SEC), Luis Ángel Serrano Estrada (SITEPP), Mélida Cedeño Castro (APSE), and Albino Vargas Barrantes (ANEP), they requested, in their respective capacities, that the Chamber recognize them as active intervenors (coadyuvantes activos) in this action. They likewise challenge the contested provisions in their capacities as workers and citizens who are beneficiaries and users of social insurance (seguros sociales), on the grounds that those provisions violate the constitutional principles protecting social insurance, derived from Articles 50, 73, and 74 of the Constitution, specifically affecting solidarity-based occupational risk insurance (seguro solidario de riesgos del trabajo).They state that the contested provisions require Costa Rica to permit the for-profit commercial operation of this social and solidarity-based insurance beginning on 1 de enero de 2011. In turn, footnote number 21 of the Treaty (Chapter 12) acknowledges that this obligation concerns the occupational risk social insurance contemplated in the fourth paragraph of Article 73 of the Political Constitution. Footnote 29 reinforces the foregoing by clarifying that Anexo 12.9.2 shall not apply to the social insurance established in the first, second, and third paragraphs of Article 73 of the Constitution and administered by the Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), while excluding occupational risk social insurance, even though it also has constitutional status and is governed by the same principles. Lastly, footnote 22 reaffirms the impairment of the constitutional principles protecting occupational risk social insurance, because it provides that Costa Rica will not be required to amend its regulations governing this insurance (Labor Code (Código de Trabajo)), provided that those regulations “are consistent” with the obligations under Anexo 12.9.2, despite the fact that the for-profit commercial operation of social and solidarity-based occupational risk insurance is incompatible with the nature and principles underlying that insurance and entails a regression from the levels of protection attained by the country (impairment of the principle of progressivity (principio de progresividad)).Moreover, Transitorio III of the “Insurance Market Regulation Law, Including a Comprehensive Amendment to Law No. 12 of 30 de octubre de 1924” (“Ley Reguladora del Mercado de Seguros, incluye Reforma Integral a la Ley No. 12 de 30 de octubre de 1924”), Law No. 8653 of 22 de julio de 2008, published in Supplement No. 30 of La Gaceta No. 152 of 7 de agosto de 2008, reiterates the obligation contained in the Free Trade Agreement and is intended to implement that obligation by establishing that the Superintendencia de Pensiones must grant “authorizations” for the commercial operation of social and solidarity-based occupational risk insurance beginning on 1° de enero de 2011. Accordingly, that provision is affected by the same constitutional defects (vicios de constitucionalidad). They agree with Representative [Nombre 001] regarding the scope of the action and of Articles 73 and 74 of the Political Constitution, and it is covered by the principles of solidarity, universality, and service at cost (servicio al costo).If its for-profit commercial operation is permitted, these principles would be seriously impaired, violating the rights of workers who suffer occupational accidents and illnesses; this constitutes the gravest threat faced by social guarantees in recent years.
7. 7José Antonio Muñoz Fonseca, in his capacity as President of the Cámara Costarricense – Norteamericana de Comercio, files a brief as a passive supporting intervenor (coadyuvante pasivo) in the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad), with sufficient authority to participate in the proceedings. He discusses general aspects of the jurisdiction of the Chamber, as well as the limited effects that domestic law has on obligations under public international law. If the State were compelled to denounce the Treaty, this would disregard the will of the sovereign expressed in the referendum held on 7 de octubre de 2007, eliminate legal certainty (seguridad jurídica) for consumers, importers, investors, and exporters, and require a ruling on the matter in its entirety. However, contrary to the petitioner’s assertions, the Chamber has ruled on opening the occupational risk insurance (seguro de riesgos de trabajo) market in prior judgments, such as number 2007-9469.The Association’s representative maintains that mandatory occupational risk insurance (seguro obligatorio contra riesgos de trabajo) neither qualifies as nor constitutes social insurance (seguro social), as defined by Article 73 of the Political Constitution. In any event, he emphasizes that the advisability or inadvisability of a provision is not equivalent to its constitutionality or unconstitutionality (Judgment 1994-7005); accordingly, he considers that the petitioner is making value judgments by emphasizing the inadvisability of the challenged provisions. A legislative or administrative omission (omisión legislativa o administrativa) that prevents a provision from becoming effective does not render the provision itself unconstitutional. He further states that any restriction on citizens’ freedom of choice must be interpreted narrowly, as enshrined in Judgment No. 1992-3550. He states that, although occupational risk insurance is clearly mentioned in Article 73 of the Constitution, it is imperative that this Chamber harmonize its existence with the individual freedom of all inhabitants of our country—employers and workers alike—to choose among different entities offering occupational risk coverage.He considers that this insurance is not part of the social insurance schemes as defined by the Political Constitution and, therefore, is not governed by the same principles or provisions set forth in the third paragraph of Article 73 of the Political Constitution. He argues that opening the occupational risk insurance market does not in any way undermine the benefits and protections that such insurance provides to citizens, and that Article 74 of the Political Constitution does not prohibit modification of the manner in which occupational risk insurance is provided. Although he accepts that insurance against occupational hazards (seguros contra riesgos profesionales) is constitutionally recognized, only insurance protecting workers against the risks of illness, disability, maternity, old age, death, and any other contingencies determined by law constitutes social insurance, administered and governed by the Caja Costarricense de Seguro Social through a tripartite contribution system.According to the supporting intervenor, social insurance must possess a series of characteristics that occupational risk insurance does not have regarding coverage, funding mechanisms, administration under the auspices of the Caja Costarricense de Seguro Social, and the prohibition against transferring or using its funds for purposes other than those that motivated its creation. The constituent assembly deliberately separated and distinguished such insurance from occupational risk insurance, as provided in Article 1 of the Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social. Although occupational risk insurance could be regarded as part of the right to social security (derecho a la seguridad social), contributing to solidarity-based assistance for workers, and although it is recognized as such, this does not mean that it is defined by Article 73 or that paragraph 3 thereof applies to it.Judgment No. 2008-16964 clearly established that occupational risk insurance is a scheme that the constituent assembly established separately and that is governed by different rules. He considers it correct that the Chamber concluded in that judgment that the protection afforded by social insurance and occupational risk insurance is not mutually exclusive with respect to receipt of their respective benefits. Moreover, two systems coexist in our legal system: a social security system administered by the Caja, and an occupational hazard insurance system administered by the Instituto Nacional de Seguros, each having different characteristics and sources of funding. This delineates the insurance administered by the Caja and that administered by the INS. He cites case law of the Chamber and opinions of the Procuraduría General de la República stating that social insurance consists exclusively of insurance protecting workers against the risks of illness, disability, maternity, old age, death, and any other contingencies determined by law, administered and governed by the Caja Costarricense de Seguro Social through a tripartite contribution system.In that regard, the petitioner’s position that occupational risk insurance is social insurance governed by the same principles established in Article 73 of the Political Constitution is erroneous. The petitioner’s position is untenable under any circumstances, given the separation from the general system and the fact that occupational risk insurance is governed by special provisions (disposiciones especiales). The determination of any potential additional cost or profit would be subject to those special provisions. Many of the petitioner’s statements are mere assertions and personal opinions that, because they are not supported by scholarly criteria, relevant judgments, statutory changes, or any other relevant justification or source, express nothing more than the petitioner’s personal feelings toward market liberalization. The Código de Trabajo leaves intact the rules governing the provision, universality, mandatory nature, and other characteristics of occupational risk insurance, including the express requirement that uninsured cases continue to be handled by the Instituto Nacional de Seguros.There is no distortion of the essential nature (desnaturalización) of mandatory occupational risk insurance. The fundamental core of occupational risk insurance, insofar as worker protection is concerned, would not be altered by market liberalization or even by potential profit, because it would remain universal, mandatory, and solidarity-based. It remains mandatory and universal for all workers, who must be insured by their employers, and would remain solidarity-based because it will always be paid for by the employer; uninsured workers will be treated by the INS. In Judgment 1998-6450, the Chamber analyzed Article 236 of the Código de Trabajo and concluded that it is not unconstitutional; rather, its implementation fulfills the constitutional mandate to develop, through legislation and regulations, the social guarantee of the right to a subsidy (derecho al subsidio). Article 74 does not guarantee the immutability of the rules, because every statutory development fulfills the constitutional mandate that the insurance be governed by special provisions; moreover, it neither entails a waiver nor precludes expansion or reduction.Disagreeing with the petitioner, he states that the scope of the right to social security is defined primarily by the legislature. In this regard, he relies on Judgment No. 1998-06450, insofar as it refers to the democratic legitimacy vested in the Asamblea Legislativa, which is responsible for specifying the content of the right to social security. Furthermore, the principle of progressivity (principio de progresividad), in light of the Chamber’s case law, has not been violated, because such a violation requires proof that the measure adopted entails a reduction in the benefits received by citizens. The petitioner assumes that merely allowing other entities to provide occupational risk insurance services will cause the coverage and quality thereof to deteriorate, but there is no evidence whatsoever of this. On the contrary, liberalization guarantees every inhabitant’s right to choose among several insurance providers, in accordance with Article 46 of the Constitution. He requests that the challenge be dismissed.

8.- Freddy Sandí Brenes, Secretary General of the Unión de Personal del Instituto Nacional de Seguros (hereinafter UPINS), appears as a supporting intervenor (coadyuvante). Regarding standing (legitimación), he alleges that it derives from the purposes entrusted to UPINS in its bylaws, Article 5, subsections b), d), g), and n), as well as from its authority to represent INS workers in matters relating to occupational risks (riesgos del trabajo). With respect to the conclusions of the Procuraduría, he emphasizes that it concludes that occupational risk social insurance is indeed a right and a social guarantee. He refers to the recommendation made by the Procuraduría, which proposes that, because the challenged provisions are not unconstitutional, legislation must be enacted to guarantee the principles of universality, solidarity, and progressivity. He maintains that legislation opening the market while guaranteeing those principles would lead to two possible scenarios: a) legislation having no apparent constitutional conflict but, in practice, creating an actual situation in which a particular sector is left unprotected and INS is placed at a competitive disadvantage; and b) legislation such as that proposed by the Procuraduría, which could violate other constitutional principles related to freedom of trade, enshrined in Articles 46 and 28 of the Constitution, and competition, thus leading to the philosophical debate in the field of Human Rights as to whether solidarity may be imposed in matters of trade.

He argues that the reasons why the challenged legislation is unconstitutional lie in the model of State chosen by the constituent assembly and therefore raises the question of whether Costa Rica is a Social State governed by the Rule of Law (Estado Social de Derecho) or a Liberal State governed by the Rule of Law (Estado Liberal de Derecho). Resolving the foregoing is essential when one considers that opening occupational risk social insurance—which constitutes a genuine fundamental right of workers—to competition requires a particular value judgment regarding the principles underlying our Constitution. To date, Costa Rica has developed as a Social and Democratic State governed by the Rule of Law, guided, among other things, by the Christian principle of social justice. Our constitutional framers envisioned a Social State governed by the Rule of Law, and that is the philosophy of our Political Constitution through which this constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) must be resolved.

The primary goal of Costa Rica’s Social State governed by the Rule of Law is to be a welfare state, and this purpose was embodied by the constitutional framers in the first paragraph of Article 50 of the Constitution. The constitutional framers decided to balance labor-management relations by establishing, in general terms, the following guarantees: a) allowing workers to obtain economic, social, and professional benefits through labor unions (Article 60 of the Constitution); b) elevating the right to enter into collective bargaining agreements (convenciones colectivas) to constitutional status and granting the content of those negotiations the force of law (Article 62 of the Constitution); c) constitutionally guaranteeing the right of workers dismissed without just cause to receive compensation when they are not covered by unemployment insurance. This Article may be interpreted as encompassing severance pay (cesantía), but it establishes no maximum limit and does not prohibit assistance in cases of dismissal for just cause (Article 63); d) the State has undertaken to adopt protective measures against unemployment, recognizing the enormous problems that unemployment causes in the lives of individuals and their families and dependents (Article 72); e) an insurance system is established to ensure that the working class has access to healthcare regardless of salary and to the best available means of recovery so that workers may continue working.

This recognizes the importance of work as a means of livelihood and the terrible consequences that a workplace accident may have when the capacity to work is lost temporarily or permanently (Article 73 of the Constitution); f) the constitutional framers specifically include and “constitutionalize” rights and benefits not previously enumerated but derived from the Christian principle of social justice and provided for by law (or by collective bargaining agreements, which have the force of law) (Article 74). Regarding the legal nature of occupational risk insurance and its content, he alleges that the fact that its content is established by law does not mean that it may be altered to workers’ detriment merely through a legislative amendment. Article 73 states that occupational risk insurance “shall be governed by special laws.” From the standpoint of legislative drafting in the field of Human Rights, this reference to legislation as the means of defining the content of a fundamental right constitutes an error by the constitutional framers that, to some extent, “deconstitutionalizes” what they sought to “constitutionalize.” Certainly, every constitutional provision is developed through legislation, which is proper insofar as that legislation does not violate the fundamental principles or the “essential core” (núcleo duro) of that right.

Occupational risk social insurance is based on at least the following principles: the principle of universality, the principle of solidarity, the principle of general applicability, the principle of sufficiency, the principle of non-waivability (irrenunciabilidad), and the at-cost service principle (servicio al costo). Occupational risk social insurance has constitutional status and is also recognized in ILO Convention 102, approved by Costa Rica insofar as relevant, and in the Protocol of San Salvador. According to the Unión de Personal del Instituto Nacional de Seguros (UPINS), the Free Trade Agreement known as CAFTA has become an instrument for dismantling Costa Rica’s social security system. The Sala Constitucional has held that Human Rights instruments in force in Costa Rica not only have a status similar to that of the Political Constitution but, to the extent that they grant individuals greater rights or guarantees, prevail or take precedence over the Constitution itself.

In view of the primacy of those Human Rights instruments over the Constitution itself, they form part of the Law of the Constitution (Derecho de la Constitución) and of the constitutional review (control de constitucionalidad) of the legal system. Pursuant to that Convention, the State of Costa Rica must ensure that all workers in the country are covered by insurance against workplace accidents; in our view, that obligation would not be fulfilled because of the risk selection (selección de riesgo) that the various companies in the insurance market could undertake. Regarding the incompatibility between the constitutional at-cost service principle and opening this type of social insurance to competition, he states that it derives directly from Article 73 of the Constitution. This principle is also developed by labor legislation, which establishes that there are no “profits” as such in this activity, but rather possible surpluses that must be reinvested, in equal percentages, in improving the same system, such as by funding programs for the development of the Consejo de Salud Ocupacional.

As the petitioner himself indicates, the amount of the surpluses for 2010 exceeded fifteen billion. That substantial sum is invested for the benefit of the workers themselves, but if the market were opened to competition, it would be lost to the workers because it would become private profits. If the matter were regulated by treating part of these surpluses as profits and requiring the remainder to be reinvested, that would likewise be unconstitutional because it would worsen existing conditions and violate the principle of progressivity. We consider this obligation to offer insurance at cost to be incompatible with the principle of freedom of enterprise and trade, also enshrined in Articles 46 and 28 of the Political Constitution; therefore, occupational risk social insurance cannot legally be opened to free competition. Regarding risk selection and the violation of the constitutional principles of universality and progressivity, he states that solidarity-based coverage for all categories of workers is possible precisely because the insurance is administered according to social rather than commercial criteria.

Revenue from more profitable activities helps finance those that are less profitable. It is to be expected that, if the occupational risk insurance market is opened, private companies will compete to obtain premiums from the most lucrative activities and those with the lowest claims rates. This would leave the less attractive risks, with a statistically proven higher incidence of accidents, once again in the hands of what would probably be the sole provider willing to insure those risks. The very impossibility of engaging in risk selection is the fundamental concept that prevents social insurance—which is solidarity-based and mandatory and compulsory for employers—from operating as commercial insurance in a competitive market. The concept of risk selection in insurance is fundamentally opposed to the conception of social insurance such as occupational risk insurance, which is based on insuring all types of risks without distinguishing by exposure or hazardousness.

This confirms the position maintained herein, insofar as what was approved by the Free Trade Agreement is wholly incompatible with Articles 73 and 74 of our Political Constitution and with Convention 102 of the International Labour Organization. Pursuant to Article 74 of the Constitution, social guarantees are non-waivable; because the legislature established the non-waivability of social guarantees, that condition operates such that workers may not waive them. Nor may the State allow these guarantees to be unavailable under its legislation.

1. 9Mr. Fernando Ocampo Sánchez, in his capacity as Acting Minister of Foreign Trade, requests recognition as a respondent-side intervenor (coadyuvante pasivo) in the action, pursuant to the Law establishing the Ministry, insofar as it grants him authority to negotiate and enter into international treaties and agreements concerning trade and investment, and likewise by virtue of the institutional relationship with the trading partners under the Dominican Republic–Central America–United States Free Trade Agreement. Regarding the claimant’s standing (legitimación), it is alleged that the injury goes beyond an individual injury to any person and affects the national community as a whole, and that the claimant therefore seeks to bring a popular action (acción popular), which the Chamber has rejected. He predicates his standing on the existence of a popular action, since the action is brought for the benefit of all inhabitants of the Nation in response to an alleged injury having widespread effects, thereby confusing the concept of a diffuse interest (interés difuso) or collectivity with that of the national community.He further contends that the action contains subjective assessments and personal conjecture intended to support and substantiate the claimant’s position, and that it confuses Costa Rica’s social security systems by extrapolating constitutional and statutory principles applicable from one insurance scheme to another, thereby conveniently intermingling the nature of each with the particular conditions of each type of insurance. The interpretation of rules is strained in order to create a conflict and inconsistency between the domestic and international legal systems, contrary to the principle of hermeneutic completeness (principio de plenitud hermenéutica) and legal certainty (seguridad jurídica), while disregarding international trade commitments and the general principles of international law. The general principles of international law, together with international treaties, conventions, and agreements, international custom, the case law of international bodies and organizations, and legal scholarship, constitute valid sources of law within the international legal order.These principles, in addition to being intrinsic to international law, constitute the basic foundations of the rules comprising the international legal order. For purposes of the action, it should first be noted that treaties prevail over domestic laws at the international level, as does the principle prescribing that a State may not invoke its own legislation as a basis for failing to comply with an international obligation. In relations between the parties to a treaty, the provisions of a domestic law may not prevail over those of a treaty (Article 27 of the Vienna Convention on the Law of Treaties, approved by Costa Rica through Law No. 7615 of July 24, 1996). Under Public International Law, once a State assumes international obligations of any nature, it must perform them in good faith (Article 26 of the aforementioned Convention). International courts have likewise held that the Principle of the Primacy of International Law over Domestic Law (Principio de la Primacía del derecho internacional sobre el derecho nacional) prescribes that international law may not be abrogated or abolished by domestic or State law.The legal character of the rules of international law is exceedingly clear: State action is necessarily framed by its international obligations; the rights enshrined in international rules are enforceable at both the international and State levels; and the commitments undertaken by States toward the community of nations are more than mere declarations of principles or good intentions, but instead modify the nations’ domestic legal systems. There is also the matter of the reception and transformation of international law into domestic law. In principle, there are two possible mechanisms by which international law becomes valid under the domestic law of each State. Under the first, the State requires a prior process of reception or incorporation (adoption) of customary rules and another process for the transformation of conventional rules or rules arising from treaties. Thus, with respect to universally recognized rules of international law of customary origin (international customs), a State—upon joining the international community—accepts, in principle, those rules or a substantial portion of them.This process, based on the Anglo-Saxon practice that customary international law forms part of domestic law (Internacional Law is part of the Law of the Land), is called reception or incorporation. Under the second mechanism, which concerns the conventional rules of international law—that is, those arising from a bilateral or multilateral treaty—the process is usually different. For such rules to validly become part of domestic law, they must first be transformed through the procedure established in each State’s constitutional system. That procedure consists of the head of State signing the treaty, the deliberative body approving it, and, finally, the same head of State ratifying it. In Costa Rica, Articles 7, 48, 121 subsection 4), and 140 subsection 10) of the Political Constitution govern both the procedures relating to the transformation of international treaties, conventions, or agreements—terms that are equivalent for purposes of international law—and the hierarchy of international and domestic rules within the Costa Rican legal system.Article 7 of the Political Constitution provides that international treaties or conventions, as normative sources of the Costa Rican legal system, occupy a position superior to that of ordinary statutes; consequently, when faced with a rule arising from an international treaty or convention, domestic statutory provisions yield their order of precedence as normative sources. As for the academic explanation that establishes generations of human rights (first, second, and third), it has had devastating consequences, since each Nation has categorized or compartmentalized rights according to its own perspective, postponing the realization of those rights to an indefinite future under a concept associated with this theory, namely “progressivity” or “progressive development,” paradoxically embodied in Article 26 of the American Convention on Human Rights (Pact of San José), which makes those rights dependent on “available resources.” This cannot be interpreted without restraint, because doing so would delay their effectiveness and violate the general principles of international law “Pacta Sunt Servanda” and “Bona FIDES,” as well as the decisions of the international adjudicative bodies mentioned supra.It is important to adopt a unifying and integrative interpretation of all rights so as to ensure compliance with all commitments undertaken by the State, irrespective of their origin and nature. Regarding the alleged hierarchy of international treaties and conventions concerning matters other than those dealing exclusively with human rights, it should also be noted that, under the domestic constitutional order, although such instruments become part of the legal system once approved and remain subject to constitutional rules, it cannot be asserted that the commitments undertaken by the country rank below those arising from other international treaties and conventions or that, even in relation to the Political Constitution itself, those commitments are a “dead letter.” Such an assertion would amount to evading or breaching international obligations lawfully undertaken by the country. In judgment 2010-11352, the Chamber recognized the need to interpret the Constitution harmoniously with the human-rights doctrine arising from international instruments.It has also acknowledged the Nation’s duty, in exceptional and otherwise irreconcilable cases in which the Political Constitution conflicts with the rules, principles, rights, and customs recognized by the international community, to amend the Political Constitution, regardless even of whether the country has incorporated them into its legal system, so that it is consistent, congruent, and in harmony with those international rules, principles, rights, and customs. It is not possible to accept the absurdity of construing a fictitious order of precedence, an improper hierarchy, or unlawful progressivity among the rules, principles, and rights recognized by the international community, or, based on those criteria, the occurrence of discrimination founded upon other obligations under international and domestic law, subject to the domestic legal system. No theory or doctrine proposing or suggesting that a violation or breach of an international treaty, convention, or agreement, because it is based on another international instrument, the Political Constitution itself, or a domestic statute, cannot be deemed a flagrant infringement and an evident violation of International Law and Constitutional Law, is acceptable.Furthermore, he cites judgment No. 2007-09469, issued at ten o’clock on July 3, 2007, through which the Chamber resolved the consultation submitted by several legislators and the Ombudsman concerning the constitutionality of the Dominican Republic–Central America–United States Free Trade Agreement (Law No. 8622 of November 21, 2007). He refers to the discussion of the Treaty’s purpose, which would not address whether its approval was advisable, nor the economic aspects surrounding the Treaty, but rather matters giving rise to constitutional doubts. The consistency between the claims of those submitting the consultation and the ruling demonstrates the need, in applying the rules of legal interpretation (hermenéutica jurídica), to read the judgment as a whole, following a reasonable legal interpretation proportionate to the objective pursued within the socio-historical context of the consultation and the subsequent events involving popular consultation (referendum).Accordingly, a cursory reading that interprets the text at issue partially and without reference to the prevailing reality—that is, without considering the nature of the acts and events to which it refers and the legal system as a whole—is insufficient for a proper understanding of the text and the rules it addresses, and would inextricably lead to absurd and contradictory interpretive outcomes. The contention that the Constitutional Chamber’s ruling contains omissions cannot be accepted. The decision allowed the popular-consultation process to proceed, culminating in the historic referendum of 2007, which is well known to all, and in the subsequent approval of the international commitments undertaken by Costa Rica. Approval through the legislative process or through a referendum would not be contrary to constitutional principles; rather, disregarding it would constitute a clear violation of the general principles of International Law “Pacta Sunt Servanda” and “Bona fides,” which would expose the country to possible international sanctions.

Costa Rica undertook the international commitment to modify the manner in which Seguro de Riesgos del Trabajo was provided in the country, without altering, modifying, or contravening the constitutional principles underpinning it, the rights guaranteed by it, or the coverage that this insurance provides to Costa Rican workers. In Section H: Costa Rica of Anexo 12.9.2 Specific Commitments, of Chapter Twelve: Financial Services of the CAFTA-DR, the country—in the area of insurance services—assumed the obligation to open the compulsory insurance market to competition—such insurance meaning Seguro Obligatorio de Vehículos and Seguro Obligatorio de Riesgos de Trabajo—as of January 01, 2011. Under the Third Section, entitled “Gradual Market-Opening Commitments,” paragraph 2 sets forth the commitment, as does note 20 to paragraph 1 regarding workers’ compensation insurance (seguro contra riesgos de trabajo), and note 22 to paragraph 1.

Finally, note 29 to the aforementioned paragraph 2, with the clear purpose of dispelling any confusion among the types of social security insurance under Article 73 of the Constitution, clarified that the social insurance programs referred to in paragraphs 1, 2, and 3 of Article 73 of the Constitución Política, administered and provided by the Caja Costarricense de Seguro Social, are excluded from the application of Anexo 12.9.2 referred to above, whereas the compulsory workers’ compensation insurance contemplated in the final paragraph of Article 73 would be subject to commercial liberalization. To avoid possible inconsistencies or conflicts with the Constitución Política, the treaty lists the reservations in a separate annex devoted exclusively to Non-Conforming Measures. They were not reserved in Annex II on Non-Conforming Measures because the commitment to commercially liberalize the insurance market generally, and compulsory workers’ compensation and vehicle insurance specifically, does not contravene any constitutional principle or fundamental right, nor does it distort the nature of such compulsory insurance.

Liberalization and the possible provision of such insurance by entities other than the Instituto Nacional de Seguros do not contravene its nature as an insurance component of social security. Note number 22 does not require Costa Rica to amend the rules governing workers’ compensation insurance, provided that such rules are consistent with the obligations assumed under the CAFTA-DR. It is not true that it requires the country to “…treat workers’ compensation insurance as just another financial service, a commercial insurance product that may be operated for profit … implementation of this obligation is incompatible with the full force and application of the principles stated in the preceding section, which define and characterize the social and solidarity-based nature of workers’ compensation insurance.” Nor is it true that, in the event of an inconsistency, note 22 requires that it “…must be resolved in favor of the obligation of commercial operation imposed by the challenged provision because it is a rule of higher rank than national law,” since marketing Seguro de Riesgos de Trabajo in the country within a market open to competition does not preclude the application of or compliance with the constitutional and solidarity-based principles protecting it, given its special nature and its status as insurance forming part of the Costa Rican social security system.

The international obligations undertaken do not regulate the manner or means by which the State must comply with that international provision because, by reason of State sovereignty and the general principles of international law, States are internally bound by that provision to adapt or make the necessary amendments to their domestic legal systems—whether as part of the process of incorporating or transforming international law—in order to receive such international rules into their national legal systems and intrinsically give full effect to the provisions arising from international treaties, conventions, or agreements. The CAFTA-DR establishes a specific programmatic commitment, namely, opening the compulsory insurance market to competition, specifically Seguro Obligatorio de Vehículos and Seguro Obligatorio de Riesgos de Trabajo, as of January 1, 2011. Nevertheless, that international rule does not establish how such an obligation is to be carried out.

This is where the enactment of statutes and regulations comes into play. The principal consequence of inaction would be noncompliance with the obligation undertaken, which would constitute a violation of legal certainty and the general principles of international law, creating the possibility that other States Parties might resort to international panels and arbitration proceedings resulting in the imposition of specific sanctions on the country. Accordingly, statutory provisions contrary to the treaty must be amended. For the purpose of complying with this and other commitments to liberalize the insurance market, the Ley Reguladora del Mercado de Seguros, Ley No. 8653 of July 22, 2008, was enacted. Its objectives, as set forth in Article 1, show that it seeks to give effective implementation to the commitments undertaken by Costa Rica in the CAFTA-DR by establishing the rights of insured persons or consumers of insurance services, the requirements and minimum market-regulation rules, and the basic rules required for the operation of an open and competitive insurance market in the country.

Accordingly, Transitorio III was included, reproducing the CAFTA-DR international obligation to open the compulsory workers’ compensation and vehicle insurance market as of January 1, 2011, in accordance with the administrative authorization granted by the Superintendencia General de Seguros on the basis of the regulations issued for that purpose by the Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero. The aforementioned Transitorio is quoted to conclude that it reiterates the deadline contained in the Treaty and empowers the State body created under Article 25 of the Ley Reguladora del Mercado de Seguros, as part of its supervisory functions and technical jurisdiction, to issue administrative authorizations on the basis of regulations establishing the operating requirements for compulsory insurance in an open and effectively competitive market. Those regulations must be issued by the Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero, a maximally decentralized body attached to the Banco Central de Costa Rica, pursuant to the authority granted to it by law.

In this regard, it reviews the minutes of the sessions of the Comisión Especial that considered and reported favorably on the Proyecto de Ley Reguladora del Mercado de Seguros, concluding that the nature of Seguro Obligatorio de Riesgos del Trabajo is that of a component concerning the social security protection of workers. Insofar as relevant, Article 73 of the Constitución Política establishes occupational-risk insurance (seguros contra riesgos profesionales), which shall be borne exclusively by employers and governed by special provisions. It is not, strictly speaking, private commercial insurance defined as a commercial contract; rather, it is insurance whose regulation originates in the Constitution, given its importance within the concept of social justice and the recognition of the right to preventive and curative healthcare. This is without prejudice to its being offered on the market under a competitive model, an aspect that would clearly guarantee consumers and insured persons a wider range of options and better coverage and insurance terms.

The Ley Reguladora del Mercado de Seguros (reviewed by the Sala in a constitutional consultation in Judgment No. 2008-10450), a statute concerning public order and the public interest, implements the commitments arising from the CAFTA-DR by creating and establishing the framework for the authorization, regulation, supervision, and operation of insurance activities, reinsurance activities, insurance intermediation, and ancillary services. It creates the conditions for the development of the insurance market and effective competition among participating entities, in addition to modernizing and strengthening the Instituto Nacional de Seguros. In compliance with the statutory provision and on the basis of the international commitment, the “Reglamento de Requisitos de Funcionamiento de los Seguros Obligatorios, que define los requisitos mínimos de funcionamiento del seguro de Riesgos de Trabajo y Seguro Obligatorio de Automóviles” was issued and applies to insurance entities in the categories of general, personal, or mixed insurance.

There is also the “Reglamento sobre autorizaciones, registros y requisitos de funcionamiento de entidades supervisadas por la Superintendencia General de Seguros.” Invoking unconstitutionality as grounds for failing to open the market would expose the country to a possible State-to-State dispute-settlement panel, which could entail sanctions for noncompliance. The country could face legal sanctions (such as suspension of benefits, Article 20.16 of the CAFTA) and nonlegal consequences, such as harm to Costa Rica’s reputation in bilateral and multilateral negotiations of trade and investment agreements. The foregoing could occur even as a result of a preliminary injunction (medida cautelar) suspending the application of the “Reglamento de Requisitos de Funcionamiento de los Seguros Obligatorios.” Article 73 is the product of the constituent assembly’s manifest concern to provide and maintain higher-level protection for workers under the principles of non-discrimination and social justice; social security (seguridad social) is governed by the basic principles of universality, compulsory coverage, and social solidarity.

Judgments of the Constitutional Chamber recognize two mutually compatible social insurance systems whose primary and mandatory purpose is to protect workers: one against the risks of illness, disability, maternity, old age, death, and any other contingencies determined by law, and the other against occupational risks (riesgos profesionales), which are borne exclusively and directly by the employer (judgment 2008-016964). The case law of the Constitutional Chamber has several consequences. First, it addresses the origin and characteristics of the Costa Rican social security system, recognizing the fundamental right to social security. Second, it has been interpreted that certain principles of the right to social security are linked to the CCSS Social Insurance System, namely universality, general applicability, adequacy of protection, and social solidarity (judgment 2001-10546). A third consequence concerns the connection between the right to health and social security, insofar as the administration of social insurance is assigned to the Caja Costarricense de Seguro Social (judgment 2007-17971).

The fourth and most notable consequence of the case law is the distinction it draws between the protection afforded by social insurance and that afforded by occupational or workplace risk insurance (seguros de riesgos laborales o del trabajo). These are distinct expressions of the fundamental right to social security and are manifested differently in the legal system through the various rules governing the social security system’s schemes, without being mutually exclusive. Although the occupational risk insurance system shares certain similarities with the social security scheme administered by the CCSS, it is distinct from the social security services provided by that constitutionally established autonomous entity, because no legal or constitutional prohibition prevents the commercial sale of Occupational Risk Insurance, since that scheme is essentially different from insurance for illness, disability, maternity, old age, and death.

For this reason, opening the occupational risk insurance market to competition is consistent with constitutional law (Derecho de la Constitución), because CAFTA-DR continues to treat this compulsory insurance as distinct from CCSS social security insurance, without altering its nature. The Compulsory Occupational Risk or Professional Risk Insurance Scheme (Régimen del Seguro Obligatorio de Riesgos de Trabajo o Riesgos Profesionales), as a social security scheme, seeks to compensate workers for occupational risks that cause accidents or illnesses arising out of or as a consequence of the work they perform under an employment relationship and for remuneration. The occupational risk scheme is currently regulated at the subconstitutional level in Title Four: Protection of Workers During the Performance of Work of the Código de Trabajo (articles 193 to 331), the Ley Reguladora del Mercado de Seguros, and Acuerdo SUGESE 04-10, “Reglamento de Requisitos de Funcionamiento de los Seguros Obligatorios,” approved by the Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero.

Although it is an expression of the right to social security, this does not detract from the fact that, as a matter of legal doctrine and as an expression of the parties’ intent, it constitutes a special or sui generis private commercial insurance policy. Underlying it is the historical fact that it is a commercial contract recognized in the Nation’s Fundamental Law and in human rights treaties and conventions, given its importance within the concept of social justice and the recognition of the right to preventive and curative health care. It is an innovative element supplementary to the traditional conception of commercial insurance contract law. A competitive framework is not incompatible with the Constitution, nor do international human rights instruments prescribe or suggest any such inconsistency. The report sets forth the similarities and differences between the illness, disability, maternity, old age, death, and other contingencies scheme administered by the CCSS and the Compulsory Occupational Risk or Professional Risk Insurance Scheme.

It also addresses the principles of compulsory coverage, universality, social solidarity, and non-waivability (irrenunciabilidad) that govern the fundamental right to social security. Because much of the constitutional case law developing these principles has been transcribed, they will nevertheless be analyzed from the standpoint of respect for the essential content of that right.

According to the claimant’s arguments, the principle of compulsory coverage is not affected because no commitment has been undertaken to alter or impair it, since the Treaty itself recognizes it as a constitutional principle that must be respected and observed. The relevant provisions make the insurance compulsory. Accordingly, Article 193 of the Código de Trabajo, which gives effect to the principle, remains in force; however, the insurance may not be provided exclusively by the INS, because a commitment was undertaken to open the compulsory insurance market to competition as of 1 de enero de 2011. Thus, the article’s reference to the INS must be understood generically as referring to operators authorized by SUGESE, in accordance with the “Reglamento sobre autorizaciones, registros y requisitos de funcionamiento de entidades supervisadas por la Superintendencia General de Seguros” issued by CONASSIF. Compulsory coverage is established in the Código de Trabajo, the Reglamento General de Riesgos del Trabajo (DE No. 13466-TSS), the aforementioned regulation, the circulars and resolutions of the Superintendencia General de Seguros, and the Technical Standard issued by each insurance entity.

The principle of universality is likewise not modified, distorted, or affected by CAFTA-DR or the Ley Reguladora del Mercado de Seguros. Nowhere does the Treaty contemplate a competitive market in which Occupational Risk Insurance would cease to cover all workers. Rather, the rules in force presuppose that, with the effective opening of the market, new private occupational risk insurance operators will be able to attract a larger number of employers to purchase such insurance by virtue of the duty arising from the principle of compulsory coverage. The regulatory provision (article 5) establishes the insurer’s obligation to comply, with respect to the policyholder (tomador), the insured, and the beneficiaries identified in the insurance policy, with the requirements established by law and related regulations for compulsory insurance. This provision even authorizes insurers offering compulsory insurance to enter into the agreements or contracts necessary with the Caja Costarricense de Seguro Social to coordinate operational matters arising from the medical care provided by that institution.

The regulation requires the policy to cover the benefits (prestaciones) specified in 218 of the Código de Trabajo. Hypothetical scenarios are presented in which opening the Occupational Risk Insurance market would affect the INS’s finances and, consequently, care for uninsured persons; however, the report notes the position of the Second Chamber of the Corte Suprema de Justicia and the Labor Courts that an uninsured worker is not harmed from the standpoint of joint and several liability (obligación solidaria), without prejudice to legal action against the noncompliant employer. In any event, the Reglamento addresses this situation: if an employer has an Occupational Risk policy with any insurer but fails to report the worker, the worker shall be deemed uninsured, and the benefits shall be provided by the insurer that received the premium. It highlights the powers granted by the regulation, pursuant to the Ley de Cobro Judicial, regarding certifications issued by the established entities, the competent authority of the Caja Costarricense de Seguro Social, or directors of private institutions.

A monopolized insurance market does not provide unlimited care, because the care or benefits included within the insurance coverage are subject to fundamental standards of reasonableness, proportionality, and equity based on workers’ actual needs and circumstances.

The principle of social solidarity establishes the duty to assist those who have the least through contributions from everyone, especially those who have the most. The appellant’s claims that opening the Seguro de Riesgos del Trabajo (Workers’ Compensation Insurance) market undermines the principles of universality and solidarity because workers will receive unequal protection are entirely unfounded. In this regard, it is important to recall that the duty to insure workers through the Seguro rests not with the worker but with the employer. Accordingly, it is simplistic to envision an open and competitive Seguro de Riesgos del Trabajo market in which workers will remain uninsured because they are “rejected” by private providers of occupational-risk benefits on the ground that their wages are not “attractive,” since it is not the worker who bears the financial cost of the insurance but the employer, pursuant to the fourth paragraph of Article 73 of the Constitution and the provisions of the Código de Trabajo.

More specifically, it should be noted that the first guarantee afforded to workers in connection with this insurance is that it is mandatory and compulsory, regardless of working conditions and the wages earned, such that the employer is always required to insure its workers. A distinction must be drawn between the initial insurance stage and the stage in which coverage under the Seguro de Riesgos del Trabajo is determined. During the first stage, all workers, regardless of the activity they perform, must be insured by their employer in accordance with the principles of universality, equality, and nondiscrimination, so as to ensure the solidarity of the system. Nor may private or public insurance-service providers, on a discriminatory basis, refuse to provide services to employers wishing to obtain Seguro services from them, given the authorization granted by SUGESE pursuant to the regulations issued by CONASSIF, which ensures that those services are technically sustainable and comply with national law.

It follows from the foregoing that an insurance company may decline to contract with an employer-client when the latter fails to meet the requirements contained in the policy authorized by the supervisory authority. Accordingly, the petitioner is incorrect in asserting that private operators “will compete for the profitable segments of the market.” CAFTA-DR is based on the premise that, in the competitive Seguro market, insurance firms authorized by the State know in advance the rules governing competition and protecting consumers. In other words, they are not authorized to make a public offering of occupational-risk insurance and then select the employers-clients to whom they wish to sell such insurance services. In addition to the guarantees established by statutes and regulations, there may be no discrimination in insuring workers, because the principle of universality itself requires insurance companies not to select or discriminate against workers on the basis of their potential profitability and risk levels.

As to the second stage, concerning the determination of coverage, Article 15 of the CONASSIF Regulations—which the petitioner appears to disregard—resolved the issue of the minimum content of Seguro benefits by prescribing that the policy must cover the benefits established in Article 218 of the Código de Trabajo; that is, it establishes minimum coverage based on the basic benefits set forth in the aforementioned provision. At the stage in which coverage rates are determined, categories reflecting higher or lower claims experience (siniestralidad) may be established, taking into account, among other factors, the wages earned by insured workers and the types of activities they perform. This means that, while basic coverage is duly defined by labor law, the rates for that coverage are determined on the basis of the actuarial technical principles supporting the mathematical insurance equation, pursuant to Article 205 of the Código de Trabajo.

This is necessary to ensure that the insurance is viable and financially sustainable and that persons in equivalent circumstances receive similar treatment. Basic coverage was already operating before CAFTA-DR, when INS held the monopoly over compulsory insurance. The rates for each insurance company are authorized by SUGESE to ensure compliance with the technical-actuarial and legal requirements and standards imposed by the general provisions governing capital adequacy and solvency, as well as to ensure sufficient technical reserves to guarantee fulfillment of the obligations assumed by insurance companies under their insurance contracts. This not only ensures oversight of abuses and discrimination in the setting of rates by insurance companies, but also ensures compliance with equal minimum basic coverage requirements for all workers, such that minimum coverage will be the same for every worker.

Thus, any additional benefits arising from additional coverage under the contractual relationship between the employer and the insurance company, and paid for by the employer, will directly improve the treatment and care provided to the worker, which in no way contravenes either the principle of universality or the principle of solidarity. Regarding the non-waivability of rights (irrenunciabilidad), workers protected under this system may not waive the rights it confers, as prescribed by that constitutional provision. This means that workers may not, motu proprio or through the actions of a third party, waive the rights and benefits granted by virtue of the Fundamental Right to Social Security. The petitioner does not explain why this principle is allegedly violated when the treaty does not suggest that workers may waive the Seguro de Riesgos del Trabajo. On the contrary, the preamble to Section H, “Costa Rica’s Specific Commitments Regarding Insurance Services,” reaffirms respect for the Constitución Política and, consequently, the non-waivable nature of the rights and benefits under the Seguro.

As to the constitutional principles governing the sickness, disability, maternity, old-age, death, and other contingencies system administered by the Caja Costarricense de Seguro Social, which also apply to the Seguro de Riesgos del Trabajo system, these include the principle of adequacy, which is embodied in Article 206 of the Código de Trabajo and under which both the worker’s needs and the wages earned by the worker are taken into account. Indeed, this was how the system operated when INS held the monopoly over the Seguro de Riesgos del Trabajo, and it will continue to operate under the same terms today in a market open to competition. Reference is also made to the principle of automatic protection (automaticidad de la protección), which the case law of the Sala describes as a social-security principle that translates into “… adequate and immediate protection in matters of sickness, disability, old age, and death.” Extending this principle to the Seguro de Riesgos del Trabajo as part of the general social-security system, coverage under this special form of insurance must be immediate and automatic—in other words, mandatory and universal.

This is how it has operated to date: Caja hospitals and private healthcare facilities must provide initial care to anyone who has suffered an occupational accident or illness. Uninsured workers receive the same immediate protection. In any event, Articles 20 and 21 of the Regulations support the provisions of Article 232 of the Código de Trabajo.

It additionally notes the following differences between Occupational Risk Insurance (Seguro de Riesgos del Trabajo) and the Social Insurance programs (Seguros Sociales) of the CCSS. Regarding the entity that provides the benefit or coverage, it identifies in each case the respective institutional fields and coverage, as well as those of commercial operators, and concludes by noting the petitioner’s assertion that this violates the Political Constitution. Moreover, Occupational Risk Insurance is funded exclusively by employers and does not follow the tripartite contribution structure of the Social Insurance programs of the Caja Costarricense de Seguro Social. It is the latter that are subject to the prohibition against transferring or using those funds for purposes other than those related to their mission. There are differences concerning the use and allocation of Social Insurance funds and reserves.

Under Article 73 of the Constitution, the funds and reserves resulting from their administration are intended for the social security services of the CCSS Maternity, Disability, and Death Scheme (Régimen de Maternidad, Invalidez y Muerte). The same restriction does not apply to the Mandatory Occupational Risk Insurance Scheme (Régimen del Seguro Obligatorio de Riesgos del Trabajo); there is no such constitutional restriction on the allocation of funds or reserves resulting from the sale of the insurance. Article 73 itself even draws a distinction between “social insurance” and “occupational risk insurance.” This does not mean that these funds are unregulated, because their regulation is established by law, but statutory regulation is very different from constitutional regulation. It further points to the absence of constitutional or statutory principles in the case of extraordinary benefits and the purported at-cost service.

Regarding the former, it states that neither CAFTA-DR nor the Ley Reguladora del Mercado de Seguros alters Article 242 of the Código de Trabajo or Articles 255 through 259 concerning the possibility of commuting annuities (conmutación de rentas). Furthermore, the so-called “at-cost service” is not a principle governing mandatory insurance, much less a constitutional principle of the fundamental right to social security generally; thus, the petitioner confuses and extrapolates from provisions governing the disability, old-age, and death scheme administered by the Caja Costarricense de Seguro Social, drawing unwarranted conclusions for the Occupational Risk Insurance Scheme (Régimen del Seguro de Riesgos del Trabajo). There is no evidence of an “at-cost service” principle at the constitutional level, but only Article 205 of the Código de Trabajo, which establishes that any surplus generated must be used to create a reserve; the petitioner then incorrectly assumes and concludes that a purported constitutional principle exists.

Constitutional Article 73 does not refer to revenue, as the petitioner attempts to argue, and the petitioner errs in analyzing the arguments presented, since the term used by the constituent assembly was “fund.” Instead, Article 28 of the Constitution guarantees every citizen freedom as a fundamental principle, which is developed through subconstitutional provisions such as statutes; these must determine its scope and impose restrictions that give it concrete effect and harmonize it with the remainder of the body of constitutional and statutory law (bloque de constitucionalidad y de legalidad). Such restrictions must also be proportionate and rational. Under Article 205 of the Código de Trabajo, the INS must prepare annual settlements; 50% of any surplus must become part of a distribution reserve to finance programs developed by the Consejo de Salud Ocupacional, and the remainder must be used to make improvements to the Scheme.

Likewise, it states that, as an insurance entity, the INS must comply with Articles 13, 14, and 15 of the Ley Reguladora del Mercado de Seguros concerning technical provisions and reserves. Similarly, the entities identified in subsections a) and b) of Article 7 of the Ley must comply with the requirements concerning technical provisions, reserves, and investments contained in the aforementioned provisions. Article 205 of the Código de Trabajo, however, does not apply to them. The Chamber has also already decided the “at-cost service” issue in judgment 2007-9469, and that judgment has three principal consequences: First, the authority to impose an obligation to provide a service at cost is reserved to legislation; in other words, no constitutional principle requires telecommunications services—or, in the case of Occupational Risk Insurance, insurance services—to be provided “at cost.” That decision is left to the legislature’s discretion.

Nor does CAFTA-DR address whether insurance must be marketed “at cost.” Second, marketing insurance in a competitive market does not preclude the application of a social policy regarding occupational risk insurance. It is worth recalling the preamble to Section H, “Specific Commitments of Costa Rica on Insurance Services,” in which the country reaffirmed its commitment that the process of opening insurance services to competition must be carried out on the basis of the Political Constitution and its rules and principles. Compliance with those rules and principles, however, does not require SRT services to be provided “at cost.” Finally, the third consequence is that no constitutional provision or principle compels SRT services to be provided “at cost.” What is constitutionally guaranteed, however, is consumers’ freedom to choose the service provider that best serves their interests (Article 46 of the Political Constitution).

Freedom of choice is not incompatible with the country’s commitment to “… achieve universality and solidarity in the services opened to competition.” The Constitutional Court has recognized the principle or right to reasonable profit; that is, the exercise of freedom of enterprise and commerce must involve proportionality, reasonableness, and fairness in the profit or benefit obtained. Finally, regarding the progressive realization of fundamental rights under international law and the Mandatory Occupational Risk Insurance Scheme, the minimum normative standard principle (principio del mínimo normativo, minimum minimorum) must be considered. This principle posits the existence of a body of minimum labor and social-security rules, guarantees, duties, and rights that must be ensured by the State, employers, or insurance operators, such that their infringement constitutes a violation of fundamental rights.

These minimum standards form part of the essential content (contenido esencial) of the right to social security under occupational risk insurance; accordingly, that essential content also includes, as part of its core, the recognized minimum benefits or basic SRT coverage. This remains so provided that the legislature does not restrict or limit the essential content of the right to social security under occupational risk insurance by enacting legal provisions that limit it, make it impracticable, hinder it beyond what is reasonable, or deprive that right of the necessary protection. The provisions under review do not entail restrictions or limitations that render the exercise of the right to social security impracticable, nor do they hinder it or deprive it of the protection necessary for it to be effective in society. The option chosen by the State is the most favorable to workers covered by the insurance because, instead of restricting the protected right, it broadened the possibility of extending and improving coverage, allowing them to exercise the right to choose a provider according to their interests, as a clear application of the “pro libertatis” and “pro homine” principles, benefiting all workers in the Nation.

Reasonable profit is also invoked; thus, the core content is not affected by a change in the entity providing the service or by permitting its commercialization, nor are the principles or the essence or legal-philosophical foundation of the right at issue affected. Accordingly, there is no violation of the principle of progressive realization of fundamental rights. The country has already consolidated an effective system of protection, and that system is not diminished. It does not consider there to be any conflict with the protocolo de San Salvador or ILO Convention No. 102 because each regulates the matter separately. CAFTA-DR does not reduce the benefits currently available to workers, nor does it diminish or impair the advantages currently enjoyed by beneficiaries of the Mandatory Occupational Risk Insurance Scheme. For the foregoing reasons, it requests that the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) be dismissed.

1. 10Mr. Jorge Gamboa Corrales, Ms. María Jeannette Ruiz, Mr. Victor Hernández Cerdas, Mr. Gustavo Arias Navarro, Mr. Manrique Oviedo, Mr. Juan Carlos Mendoza, Ms. María Eugenia Venegas Renauld, and Ms. Carmen Muñoz Q., all members of the Partido Acción Ciudadana legislative caucus, appear as supporting interveners (coadyuvantes). In this regard, they emphasize that the body of challenged regulations (bloque de normativa impugnada) must be expanded to include the entirety of Reglamento CONASSIF-SUGESE 04-10, approved by CONASSIF through Article 8, subsection I, of the minutes of session 894-2010. This is because the now-challenged Transitory Provision III of Ley 8653 subsequently ordered CONNASIF and SUGESE to establish regulations governing a fully open system for the provision of Workers’ Compensation Social Insurance (Seguro Social de Riesgos del Trabajo), no later than January 1, 2011, an administrative action that was calculated as commencing on December 22 of last year.They argue that the mere act of promulgating that regulation, in addition to its essential normative content, entailed placing in commerce a constitutionally protected public good or service that, for that very reason and by its own conceptual and functional nature, lies entirely outside commerce. They contend that the alleged unconstitutionality is apparent from a purely literal and grammatical interpretation, bearing in mind that the cited constitutional provisions (Title V of the Constitución Política) are drafted in clean, clear, and precise language, while their placement in the dogmatic part of the constitutional text is strategic. They state that the corresponding premises are obvious and irrefutable, as is the sole non-fallacious conclusion derived from the following rigorous syllogism: Premise 1: Essential functions of the State = Outside commerce. Premise 2: Workers’ Compensation Insurance (RT) = Social insurance that forms part of Social Security.Premise 3: Social Security = an essential function of the State in light of Title V of the Constitución Política. Sole non-fallacious conclusion: RT = a public service outside commerce. Therefore, the challenged regulations are unconstitutional, including Reglamento CONASSIF-SUGESE 04-10. They further maintain that the administration of RT insurance, beyond being a mere monopoly held by INS, is in fact a core component of social security, that is, an essential function of the State. This is because RT is constitutionally protected social insurance—a fundamental social guarantee—for the country’s resident working population. Moreover, occupational hazards (riesgos del trabajo) were legislatively regulated by a labor code and are also protected by Convention 102 of the Organización Internacional del Trabajo and by constitutional case law (jurisprudencia constitucional). Regarding the universality of the public occupational-hazard service, including uninsured cases, one can indeed imagine private insurers relying on the State, as well as a State sabotaged from within so that it is forced to purchase hospital services from the private sector, which would be unheard of.It is expressly asserted that new regulatory provisions that contaminate this successful social system by introducing intrusive commercial principles—for example, risk selection, or a regulation establishing unlawful caps on existing medical and health-care, rehabilitation, and cash benefits—bring to mind the substance of that constitutional ruling in which the State was prohibited from enacting legislative rollbacks in the field of Labor Human Rights. It would be entirely unconstitutional for SUGESE to act as a Superintendency of Social Insurance; it must be recalled that its administration and regulation fall exclusively to Caja Costarricense de Seguro Social by express constitutional mandate. Promoting the covert emasculation of Código de Trabajo, or doing nothing to prevent it, amounts to regression in the field of Labor Human Rights. Shortly before the challenged regulation was promulgated, the supporting interveners informed the CONASSIF and SUGESE authorities that it was in the public interest to address this debate assertively, in view of the emerging soundness of the regulatory legal framework (official letters JGC/097/10 and JGC/175/10).Indeed, they warned that failure to do so would destabilize the institutional order and endanger the social peace of the Costa Rican working class. They were also warned that such an omission could even result in a reduction of, adverse effect on, or harm to the public treasury and the State’s Financial Administration. They argue that these public authorities failed to prevent such distortions when promulgating Reglamento CONASSIF-SUGESE 04-10. DR-CAFTA itself, in Chapter 16, subparagraph b) of Article III.2 of Section H of Anexo 12.9.2 of Chapter 12, confirms that Código de Trabajo and its statutory provisions establishing the public-domain status (demanialidad) of the service remain in force; accordingly, the challenged regulations may have been implicitly repealed (derogadas tácitamente) in light of Chapter 16 of CAFTA itself. In other words, the two legal frameworks that appear to conflict do not actually do so, because each separately governs different subject matters and principles: one public-law framework regulates a mandatory, compulsory, and universal form of social insurance, while the other, a private-law framework, regulates voluntary, waivable, and selective commercial insurance.Consequently, their scopes of regulation—substantive, temporal, territorial, and personal—are not identical. Still less is there any incompatibility concerning the same subject matter. Therefore, SUGESE or CONASSIF may not deem Código de Trabajo implicitly repealed in light of DR-CAFTA, even partially or to the detriment of the State’s sole and exclusive subject-matter jurisdiction (competencia material exclusiva y excluyente), exercised through INS, over the SSRT service. In other words, the dispute concerns above all unresolved conflicts of laws (antinomias jurídicas) and apparent or partial incompatibilities. Lastly, the supporting interveners state that, as legislators, they are prohibited from violating the fundamental principle of non-regression of labor human rights—which is the practical application of the constitutional principle of the progressive realization of human rights—and that such a violation would be consummated if they approved legislation that in one way or another diminished labor human rights, such as those enshrined in Articles 193, 201, 205, 206, 231, 242, 255, 256, 257, 258, and 259 of Código de Trabajo.
2. 11Luis Chavarría Vega and Martha Elena Rodríguez González (UNDECA) allege that they have grounds to file a motion to intervene (gestión de coadyuvancia) in order to argue that market liberalization will encourage and produce segmentation of the occupational insurance market, such that the Instituto Nacional de Seguros and the Caja Costarricense de Seguros Social will be responsible for bearing the “collateral” damage arising from market logic; and, secondly, in their capacity as representatives of workers, particularly those of the Caja and the rest of Costa Rican social security, they have an indisputable legitimate collective interest in seeking to defend the social security system, a mandate derived from Article 332 of the Código de Trabajo. They maintain that occupational risk insurance (seguro de riesgos del trabajo) is an integral and inseparable part of social security, in accordance with Article 73 of the Constitución Política.Although the final paragraph of that article provides that occupational risk insurance shall be governed by special provisions—as is also the case with the insurance administered by the Caja—this wording could never justify an interpretation purporting to maintain that such insurance is not part of social security, which is embedded in the very foundations of our Constitution. If any argument to that effect were valid, the constituent authority simply would not have included its regulation in the constitutional text. Accordingly, the final paragraph cannot be artificially separated from the remaining provisions of the same constitutional rule. As the Chamber has interpreted it, occupational risk insurance substantively forms part of the Costa Rican social security system. Thus, the common principles of social security underlying constitutional Article 73 apply equally to all forms of social insurance expressly contemplated in that provision: the highly particular circumstance, primarily historical in nature, that the administration of occupational risk insurance was assigned to an institution other than the Caja Costarricense de Seguro Social cannot in any way justify an understanding that such insurance was excluded from the application of those same principles.Market liberalization has serious consequences for the principle of universality, whose coverage must extend even to those who are uninsured; they state that commercial exploitation for the selfish purpose of profit will inevitably result in the cost of care and other benefits for the uninsured population having to be borne by the Instituto Nacional de Seguros and the Caja Costarricense de Seguro Social, which will have fewer resources available to cover those expenses. Companies will be unjustly enriched at the expense of the public resources of those institutions, which are the patrimony of the Costa Rican population. Regarding the principle of solidarity, under which care is based on need rather than earnings, it is essential that the source of the system’s revenues not depend on market rules that select the insurable population according to risk level. Unfortunately, the market-liberalization scheme, operating under a competitive system, encourages segmentation of the market and of “consumers,” with a serious impact on the financial sustainability of the system.Regarding the principle of sufficient or minimum benefits, the protection provided must correspond, at a minimum, to basic medical and healthcare benefits, irrespective of insurance premiums or workers’ wage levels. The scheme restricts the possibility of guaranteeing workers at least the quality of the benefits currently being provided. They maintain that the State must fulfill the fundamental right to social benefits. Recognition that occupational risk insurance constitutes a fundamental right to social benefits presupposes the State’s obligation to fulfill that right, which is possible only under a public, universal system incompatible with any form of privatization of the marketing of such insurance. They state that the Chamber has held that the social security system presupposes that public authorities will maintain a public social security system for all citizens at the highest level, which precludes any form of private, for-profit management and administration of occupational risk insurance.The dignity of workers is also harmed because, as a consequence of these new rules, under which the Instituto Nacional de Seguros will have to determine how it can continue to operate, the quality of benefits will deteriorate markedly and uninsured workers will be relegated to second-class status. They consider that labor legislation is being dismantled and repealed, because market liberalization of occupational risk insurance under a system of commercial exploitation requires amendment of the Código de Trabajo provisions governing occupational risks. In this regard, they point to note 22, which makes regulations subject to the obligations undertaken in the Treaty, including the Annex, and assert that our labor legislation becomes inconsistent and incompatible with the principles of freedom of enterprise and free competition underlying the scheme for the commercialization and privatization of the insurance market.They consider that public policies promoting workers’ health and preventing occupational accidents and diseases will be abandoned; in addition to monetary, healthcare, and other benefits, there are also measures intended to promote health and prevent occupational accidents and diseases. The profits previously used for those purposes will instead flow into the accounts of private insurers, leaving public policies in this area without funding and thereby increasing occupational accidents and diseases. Occupational risk insurance constitutes an expression of the social doctrine of the Church, in support of which they cite the chapter on Labor Rights by Juan Pablo II, noting that the Encyclical provides that, in cases of occupational accidents, workers must have access to healthcare, including free care, which would be violated for the reasons stated and by operation of the Free Trade Agreement. They request that the action be granted.
3. 12The hearing provided for in Articles 10 and 85 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional is dispensed with, pursuant to the authority granted to the Chamber by Article 9 thereof, because this decision is deemed sufficiently grounded in clear principles and rules, as well as in the case law of this Court.
4. 13By a decision issued at seventeen hours and eighteen minutes on treinta de marzo de dos mil once in this case, several motions to intervene in support of and in opposition to the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) were admitted.
5. 14The statutory requirements have been fulfilled in the proceedings.

Justice Castillo Víquez authored the opinion; and,

Considering:

I.Preliminary matters and interventions.- By a decision issued at seventeen hours and eighteen minutes on treinta de marzo de dos mil once in this case, the motions filed by various interested parties seeking to intervene in the action were admitted so that their arguments could be added to the case file. It should be noted that the order mentions only the names of the persons appearing in the proceeding; however, most do not appear in their personal capacity but as representatives of legal entities and social organizations. Accordingly, for greater clarity, their capacity and whether they act on behalf of a legal entity in the constitutional challenge are set forth below. Thus, Mélida Cedeño Castro, holder of identity card number 9-058-394, as President of the Asociación de Profesores de Segunda Enseñanza (APSE); Marvin Rodríguez Cordero, holder of identity card No. 6-155-443, as Secretary General of the Sindicato de Trabajadores de la Educación Costarricense (SEC); Luis Ángel Serrano Estrada, holder of identity card No. 9-029-769, as Secretary General of the Sindicato de Trabajadores de la Empresa Pública y Privada (SITEPP); Alexander Rodríguez Chaves, holder of identity card No. 1-967-546, authorized by the Concejo de San Ramón, Alajuela, through Agreement No. 13 adopted at Ordinary Session No. 71 of 15 de marzo de 2011; Carlos Manuel Vega Bolaños, holder of identity card No. 2-287-015, as Secretary General of the Sindicato Unión de Profesionales, Técnicos y Similares del Banco Popular (UNPROBANPO); Lucía Ramírez Segura, holder of identity card No. 1-897-818, Deputy Secretary General of the Sindicato Unión de Profesionales, Técnicos y Similares del Banco Popular (UNPROBANPO); Gustavo Enrique Cabrera Vega, identity card No. 3-222-901, member of Servicio, Paz y Justicia en Costa Rica (SERPAJ-CR); Shirani Josué Rojas Castillo, holder of identity card number 1-1019-0231, in his personal capacity and as a student; José A. Muñoz Fonseca, holder of identity card No. 1-433-939, in his capacity as President of the Cámara Costarricense – Norteamericana de Comercio; Freddy Sandí Brenes, holder of identity card No. 1-508-235, in his capacity as Secretary General of the Unión de Personal del Instituto Nacional de Seguros (UPINS); Fernando Ocampo Sánchez, holder of identity card number 1-791-100, in his capacity as Acting Minister of Comercio Exterior; Gustavo Arias Navarro, María Jeannette Ruiz, Jorge Gamboa, Carmen Muñoz Q., Claudio Monge, Victor Hernández Cerdas, Juan Carlos Mendoza (and not Juan Carlos Méndez, as was erroneously stated), María Eugenia Venegas Renault, and Manrique Oviedo, all legislators from the Partido Acción Ciudadana (PAC) caucus; Luis Chavarría Vega, holder of identity card No. 3-0158-0023, in his personal capacity and as Secretary General of the Unión Nacional de Empleados de la Caja y la Seguridad Social (UNDECA); Martha Elena Rodríguez González, holder of identity card No. 2-343-472, in her personal capacity and as Deputy Secretary General of the Unión Nacional de Empleados de la Caja y la Seguridad Social (UNDECA); and Albino Vargas Barrantes, holder of identity card No. 1-457-390, on behalf of the Asociación Nacional de Empleados Públicos y Privados (ANEP).

Consequently, the decision issued at seventeen hours and eighteen minutes on treinta de marzo de dos mil once is corrected, and unless otherwise indicated, they shall be understood to act on behalf of the legal entities identified above. Furthermore, that decision is corrected because there is no record of motions filed by Ligia Fallas Rodríguez, Darwin Orozco Barrantes, Doris Salas Suárez, and Orlando Rodríguez Vásquez, whose submissions are not contained in the electronic case file; accordingly, those persons are not recognized as intervenors in this action. Lastly, Mario Enrique Mora Badilla is not recognized as an intervenor because, although the submission states that it was filed by Mora Badilla, it does not bear his signature but rather that of Shirani Josué Rojas Castillo.

II.Standing rules (reglas de legitimación) in constitutional challenges (acciones de inconstitucionalidad). Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional governs the prerequisites determining the admissibility of constitutional challenges, requiring the existence of a pending administrative or judicial matter in which unconstitutionality is invoked. This requirement is unnecessary in the cases provided for in the second and third paragraphs of that article, that is, when the nature of the provision does not give rise to an individual or direct injury; when the challenge is based on the defense of diffuse interests (intereses difusos) or interests concerning the community as a whole; or when it is filed by the Procurador General de la República, the Contralor General de la República, the Fiscal General de la República, or the Defensor de los Habitantes, in the latter cases within their respective spheres of authority.

Under the first circumstance provided for in paragraph 2° of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, the challenged provision must not be susceptible to specific application that would subsequently allow the implementing act to be challenged and consequently used as the underlying proceeding (asunto base). The text at issue provides that a challenge is admissible when, “because of the nature of the matter, there is no individual or direct injury,” that is, when, because of that same nature, the injury is collective—the opposite of individual—and indirect. This would be the case with acts that harm the interests of particular groups or corporations as such, rather than directly harming their members individually. Second, it provides for the possibility of seeking relief in defense of “diffuse interests”; this concept, whose content has gradually been delineated by the Constitutional Chamber (Sala), may be summarized in the terms used in judgment number 3750-93 of this Court, de las quince horas del treinta de julio de mil novecientos noventa y tres):

“… Diffuse interests, although difficult to define and even more difficult to identify, cannot under our law—as this Chamber has already stated—be merely collective interests; nor may they be so diffuse that their ownership is indistinguishable from that of the national community as a whole, or so specific that particular persons or identifiable groups, or groups that are readily identifiable, are identified in relation to them, whose standing would derive not from diffuse interests but from the corporate interests concerning a community as a whole. They are therefore individual interests, but at the same time interests dispersed among more or less extensive and amorphous groups of persons who share an interest and consequently sustain actual or potential harm that is more or less equal for all. It is therefore rightly said that these are equal interests held by groups of persons in particular circumstances and, at the same time, by each of those persons.

In other words, diffuse interests have a dual nature, because they are both collective—being common to the public at large—and individual, and may therefore be asserted in that capacity.” In short, diffuse interests are those belonging to groups of persons who are not formally organized but are united by a particular social need, a physical characteristic, their ethnic origin, a particular personal or ideological orientation, the consumption of a particular product, and so forth. In these cases, the interest is dispersed or diluted (diffuse) among an unidentified plurality of persons. In such cases, of course, any challenge brought by a member of one of these sectors under paragraph 2° of Article 75 must necessarily concern provisions affecting that person in that capacity. This Chamber has listed various rights that it has characterized as “diffuse,” including the environment, cultural heritage, the defense of the country’s territorial integrity, and the sound management of public expenditure.

Two clarifications must be made in this regard: first, the aforementioned interests transcend the sphere traditionally recognized as encompassing diffuse interests, because they concern, in principle, matters affecting the national community rather than particular groups within it; environmental harm does not affect only the residents of a region or the consumers of a product, but harms or places at serious risk the natural heritage of the entire country and even of humanity. Similarly, the defense of the sound management of public funds authorized in the National Budget (Presupuesto de la República) is an interest of all inhabitants of Costa Rica, not merely of any particular group among them. Second, the list provided by the Sala Constitucional is no more than a simple description arising from its duty—as a judicial body—to limit itself to hearing the cases submitted to it; it cannot in any way be understood to mean that only those rights expressly recognized as diffuse by the Chamber may be regarded as diffuse rights.

Such an understanding would entail an undesirable reversal in the scope of the rule of law (Estado de Derecho) and its correlative “rights-based State” (Estado de derechos), which—as in the Costa Rican model—is premised on the proposition that restrictions on freedoms must be express, because those freedoms are inherent in the human condition itself and therefore require no official recognition. Finally, when paragraph 2° of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional refers to interests “concerning the community as a whole,” it refers to the legally protected interests (bienes jurídicos) explained above, namely, those vested in the holders of sovereignty themselves, each and every inhabitant of the Republic. This does not mean that any person may appear before the Sala Constitucional to protect any interest whatsoever through a public-interest action (acción popular); rather, every individual may act in defense of those interests affecting the entire national community, and any attempt to provide an exhaustive list is likewise invalid in this field.

III.Admissibility. As this Chamber has previously established in other precedents, the Ley de la Jurisdicción Constitucional does not confer special standing upon a member of the Asamblea Legislativa. Nevertheless, the petitioner derives standing from the second paragraph of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional and brings this action as both an attorney and a deputy, that is, in his personal capacity and in his capacity as a Deputy. In this regard, his challenge concerns diffuse interests, specifically the scope and recognition of the social security system for certain types of workers. The petitioner’s reasoning is based on the proposition that this system must have general and universal, actual or potential coverage, and he alleges that the challenged provisions harm each and every inhabitant of the Republic. Notwithstanding the petitioner’s assertions, it should be noted that the action is admissible on behalf of an indeterminate group of workers whose rights to such coverage and recognition could be impaired, even if they were covered by a workers’ compensation insurance policy (póliza de riesgos de trabajo). Accordingly, the action must be heard, as it hereby is.

IV.Subject matter of the challenge. A constitutional review is requested of subparagraph (b) of Article III.2, Section H, Anexo 12.9.2, Chapter 12, “Financial Services,” of the Free Trade Agreement between the United States, Central America, and the Dominican Republic (Tratado de Libre Comercio entre los Estados Unidos, Centroamérica y República Dominicana), which was ratified through Law No. 8622 of 21 de noviembre de 2007 and provides:

“III. Gradual Market-Opening Commitments […]

1. 2Right of Establishment for Insurance Providers

Costa Rica shall allow, on a nondiscriminatory basis, insurance service providers of a Party to establish themselves and compete effectively to supply insurance services directly to consumers in its territory, as follows:

(a) any and all lines of insurance29 (except compulsory motor vehicle insurance and workers’ compensation insurance), no later than 1 de enero del 2008; and 29 For greater certainty, the social security services referred to in the first, second, and third paragraphs of Article 73 of the Constitución Política de República de Costa Rica and supplied by the Caja Costarricense del Seguro Social as of the date of signature of this Treaty shall not be subject to any commitment included in this Annex.

(b) any and all lines of insurance, no later than 1 de enero del 2011.

For purposes of this commitment, Costa Rica shall permit insurance service providers to establish themselves through any legal form, as provided in Article 12.4(b). It is understood that Costa Rica may establish prudential solvency and integrity requirements consistent with comparable international regulatory practice.” The following provision of the Ley Reguladora del Mercado de Seguros, Law No. 8653 of 22 de julio de 2008, is also challenged:

“TRANSITORY PROVISION III.- Opening of the provision of compulsory insurance The State shall retain its monopoly over Workers’ Compensation Insurance and Compulsory Motor Vehicle Insurance, administered by the Instituto Nacional de Seguros, in accordance with Title IV of the Código de trabajo and the Ley de tránsito por vías públicas terrestres, respectively.

Beginning on 1º de enero de 2011, the Superintendency shall, upon request, grant administrative authorization to engage in insurance activities in the lines of Compulsory Motor Vehicle Insurance and Compulsory Workers’ Compensation Insurance to the entities identified in subsections (a) and (b) of Article 7 of this Law, provided that they comply with the terms, conditions, and specifications to be established in the regulations issued for that purpose by the Consejo Nacional, in accordance with national legislation.

It is alleged that these provisions violate Articles 50, 73, and 74 of the Constitución Política; Articles 7 and 48 of the Constitution in relation to Article 9.2 of the Protocolo de San Salvador; and provisions 2 and 31 and Part VI of Convention No. 102 of the ILO Convention.

V. Merits

A.- Social security (seguridad social) as a fundamental pillar of Costa Rican society and the State.- Preliminary matters. It should be emphasized from the outset of this judgment that no one denies the importance of social security in our country and throughout the world. The petitioner, the Procuraduría General de la República, the various social organizations that have entered an appearance in the case, the legislators of the Partido Acción Ciudadana caucus, the Ministerio de Comercio Exterior, and others are in serious and firm general agreement regarding the value of social security for our country. Consistent with the foregoing, the Chamber further notes the evident role that social security plays in development, social peace, and individual and collective well-being, as well as the benefit afforded by access, for each and every inhabitant of this country, to adequate and timely social-insurance coverage and benefits.

In this regard, the foregoing is fulfilled through the commitment and awareness of political and social stakeholders concerning the prevention and treatment of disease and by ensuring facilities for the provision of medical care and highly valuable medical services when a healthy person is thrust into a vulnerable situation because of illness. The earliest manifestations can be found in the various historical developments of social security in Germany, England, Belgium, and other European countries. They reflect the firm conviction that a social-security system should be created as a mechanism of social protection (previsión social). Among political and social philosophers, the thinking and words of John Rawls have profound logic: when setting forth his political theory of the social contract, he offered an illuminating approach to the question of what the best form of organization for a State would be if one could start from nothing.

He invites the decision-maker to engage in a hypothetical mental exercise consisting of setting aside all prejudice in order to create an imaginary society. Thus, the legal institution of social security has deep political and constitutional roots. It seeks to respond to social needs through the hypothetical elimination of every known personal and individual circumstance, so that the designer of society would not know what social, educational, or political status, lifestyle, or sex that person would want or might be assigned once placed within that hypothetical society. As a result of this mental exercise, that person would likely arrive at a fairly measured and rational choice so as not to be placed at a disadvantage vis-à-vis society and the institutions that would govern it, because, in an effort at self-preservation, this decision-maker would calculate that, if placed at the lowest rung, a better share of society’s collective wealth would be obtained in furtherance of everyone’s general welfare.

Although, by the beginning of the 20th century, several countries around the world already had social-security systems operating—albeit in their infancy, but achieving results—it seems logical, when looking back today, that such an institution would have had a place in the mind of the original constituent authority, just as it does today, and that carrying out this hypothetical elimination would lead to the creation of a universal health-care system that must guarantee fair and equal treatment to a large majority, including the most disadvantaged, and thereby prevent discrimination in access and services on the basis of origin (Articles 50 and 73 of the Political Constitution). Funding would consequently be provided through the participation of the various social stakeholders: the State, employers, and workers. As a consequence of the foregoing, this Court’s initial view is that the underlying problem identified by the petitioner does not lie in a macro-level conflict involving social insurance (seguros sociales), but rather in one portion thereof, because the constitutional provisions recognize this central principle of Costa Rican society.

This is so much the case that the Government of the Republic of Costa Rica itself made certain to include the following in the preamble to Section H: Specific Commitments of Costa Rica Regarding Insurance Services:

“[…] reaffirming its decision to ensure that the process of opening its insurance-services sector is based on its Political Constitution; emphasizing that this process will benefit consumers and must be achieved gradually and on the basis of prudential regulation (regulación prudencial); recognizing its commitment to modernize the Instituto Nacional de Seguros (INS) and Costa Rica’s legal framework in the insurance sector; Through this Annex, it assumes the following specific commitments regarding insurance services.” It is important to note that none of the other member countries of the Dominican Republic-Central America-United States Free Trade Agreement demonstrates the same degree of care in its approach and declaration. This may be due to the level of development of the existing insurance monopoly, but also because the State in Costa Rica has traditionally maintained an important role in commercial activities and social investment; in other words, it is a highly regulated country whose commitments were more complex.

This characteristic, assumed as a commitment by the country, becomes evident in point II of Section H, which likewise sets forth the obligation to establish an insurance regulatory authority that will be independent of insurance-service providers and declares that it will not be accountable to them. It must remain impartial toward market participants and must have adequate powers, legal protection, and financial resources to perform its duties and exercise its powers, as well as to handle confidential information appropriately. This will be addressed again later in the judgment.

Because the action challenges the constitutional validity (regularidad constitucional) of the provision of the trade agreement and one of its implementing statutes insofar as they allow certain types of insurance to be opened to competition, we must specify, for the time being, the scope of those provisions and determine whether there is an issue concerning the interpretation of the scope of the social insurance provided for in the Political Constitution. The first matter that must be clarified is that, when the Free Trade Agreement entered into force, it did not include the social insurance administered by the Caja Costarricense de Seguro Social. The Agreement permits any and all lines of insurance on a nondiscriminatory basis but, as noted, excludes the following in a footnote:

“For greater certainty, the social-security services referred to in the first, second, and third paragraphs of Article 73 of the Political Constitution of the Republic of Costa Rica and supplied by the Caja Costarricense de Seguro Social as of the date of signature of this Agreement shall not be subject to any commitment included in this Annex.” Based on the foregoing recognition, it is clear that the social security protected by the Caja Costarricense de Seguro Social is excluded from the Agreement. This is important for the interpretation of Article 73 of the Constitution because, through it, the Asamblea Nacional Constituyente enshrined a particular outcome in the provision.

B.- Social Security is a social and instrumental good composed of resources belonging to Costa Rican society. Indeed, the regulation established by the constituent authority in the Fundamental Charter has enabled this Constitutional Chamber to construct the Right to Social Security, which, because of its structure, must not be limited solely to the protection of the right to health, but rather encompasses many other benefits that, taken together, constitute a constitutional value of Costa Rican society. To cite one judgment, it should be noted that:

“III.- Right to social security.- In designing our country’s social-security system, the constituent authority intended to guarantee all citizens that the State, through the Caja Costarricense de Seguro Social, would provide them with at least the essential services required in cases of illness, disability, maternity, old age, and death. Article 73 of the Political Constitution, interpreted harmoniously with Article 50 thereof, enshrines the Right to Social Security. This right presupposes that public authorities will maintain a public social-security system for all citizens, so as to guarantee assistance and provide sufficient social benefits in situations of need in order to preserve health and life. The personal scope of application of the right to social security incorporates the principle of universality because it extends mandatorily to all citizens. Its substantive scope is based on the principle of generality, insofar as it protects against situations of need not merely to the extent that they were previously anticipated and insured against, but whenever they actually arise. It also incorporates the principles of sufficiency of protection, according to quantitative and qualitative standards, and automatic protection (automaticidad protectora), which translates into adequate and immediate protection in cases of illness, disability, old age, and death.

Articles 50 and 73 of the Political Constitution, Article 11 of the American Declaration of the Rights and Duties of Man, and Article 9 of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, interpreted harmoniously, establish the right to social security for the benefit of all workers, guided by the principles of universality, generality, and sufficiency of protection. Clearly, the provision of such services is conditional upon compliance with certain minimum requirements that are basic and necessary for the system’s survival; those requirements must nevertheless be consistent with the aforementioned principles.

The right to social security is a fundamental right recognized by the Costa Rican State when the derivative constituent authority incorporated the chapter on Social Guarantees into the Political Constitution of 1871, which was subsequently confirmed during the constituent process of nineteen forty-nine. ...” (Judgment No. 2004-08013) Moreover, on another occasion the Chamber also stated that:

“IV.- Article 73 of our Political Constitution establishes the existence of social insurance (seguros sociales), which is governed by a system of mandatory contributions from the State, employers, and workers, in order to protect workers against the risks of illness, maternity, disability, old age, and death. The Caja Costarricense de Seguro Social is the autonomous entity charged with administering this type of insurance, with the autonomy that allows it to take the initiative in its management, as well as to perform its duties and fulfill its legal obligations, setting goals and determining the means to achieve them. It thereby guarantees the establishment and nature of social security (seguridad social), defines the purpose of social insurance, and regulates the allocation of the respective funds. Social security was created to protect workers and their families as human beings, and is provided from conception until death, safeguarding health and providing assistance in the event of unforeseen misfortunes such as disability and death, as well as in circumstances of vulnerability arising from a person’s own condition, such as old age, pension, and retirement.” (Judgment No. 1998-04636) The doctrine articulated in the foregoing precedent remains firmly established insofar as it interprets Article 73 of the Constitution.

Accordingly, social security is a fundamental pillar, an axiom, and a benchmark of Costa Rican society, as well as one of the most important manifestations of the Social Rule of Law (Estado Social de Derecho). This means that it is a constitutional value or legally relevant interest that guarantees social well-being and the proper distribution of wealth in order to achieve the country’s social stability and make it attractive to domestic and international investment; as such, it is realized through the tripartite contributions of the State, employers, and workers. Thus, individuals may have access to social security, to a system of protection against disability, old age, and death, as well as to health care and the essential provision of health services that the State, through the Caja Costarricense de Seguro Social, makes available to the population, constituting one of the best guarantees for individual aspirations toward a more equitable society.

Numerous studies place our country in a privileged position: although it is not a developed country, it maintains high public-health standards comparable to those of European countries more developed than our own. As stated above, this places the least advantaged person in society in a better position, one that enables that person to receive health benefits just like any other more advantaged person in society, as well as to benefit from social solidarity should that person fall into circumstances of social vulnerability. In other words, social and economic inequalities must not affect the provision of services, because the original constituent assembly legally guaranteed the health of the population through the creation of an institution, namely by entrusting the Caja Costarricense de Seguro Social with ensuring their delivery. It should therefore be noted that, during the negotiation process, the Executive Branch provided safeguards and acted consistently with the degree of administrative and governing autonomy conferred by the constituent assembly upon social insurance, by reserving to the Caja Costarricense de Seguro Social, under the Free Trade Agreement, the specific benefits relating to everything covered by the first, second, and third paragraphs of Article 73 of the Political Constitution.

The Asamblea Nacional Constituyente foresaw the need to retain in the Political Constitution of 1949 the provisions established in the Political Constitution of 1871, as amended in 1943. In doing so, it reaffirmed social security at the apex of the legal system, establishing the system’s beneficiaries (manual and intellectual workers), its methods of financing (mandatory contributions by the State, employers, and workers), and its scope (risks of illness, disability, maternity, old age, death, and any other contingencies determined by law). It designated the Caja Costarricense de Seguro Social as the public entity responsible for these benefits, granting it legal and financial powers and administrative and governing autonomy over social insurance, while likewise erecting a protective barrier around the resources and reserves of that autonomous entity to prevent the future diversion of assets belonging to all beneficiaries.

Nevertheless, still within the sphere of social security, other forms of insurance are regulated that have the particular feature of departing from the foregoing financial framework, the causes giving rise to benefits, and the applicable regulations. It must therefore be examined whether the mandatory motor vehicle insurance and mandatory occupational-risk insurance (seguros obligatorios contra riesgos de trabajo) may be exempted from these rules so that they can be regulated separately after entry into force, at a time subsequent to January 1, 2011. In other words, the position adopted by the Costa Rican Government would be consistent with the obligations imposed upon it by the Political Constitution—which, as the Ministerio de Comercio Exterior rightly indicates, apply to the Government of the Republic—but those obligations were embodied in the commitments undertaken before the other Member States of the Free Trade Agreement and in its implementation through domestic legislation.

Consequently, the crux of the dispute raised in the action focuses on the fourth paragraph of the provision in question, thereby revisiting the debate addressed since the referendum on the Free Trade Agreement and the legislative implementation agenda accompanying that Agreement. In this regard, the occupational-risk system (régimen de riesgos del trabajo) shares some of the characteristics defined by the original constituent assembly, which placed it within the social security system established at the apex of the legal order. Nevertheless, a constitutional interpretation (interpretación constitucional) of its proper scope is required, particularly with respect to social insurance that protects against the risks of illness, disability, maternity, old age, death, and any other contingencies determined by law, while distinguishing insurance against occupational hazards (riesgo profesional) or risks to workers.

Certainly, the regulatory matters of greatest relevance to society must be placed in the Political Constitution in order to regulate or protect certain fundamental rights (derechos fundamentales); these are the most essential matters in the Political Constitution, whose purpose is to indicate the course along which ordinary legislation must develop, including any authorizations it may have contemplated. Although the foregoing charts a particular course as a national policy decision, there are also provisions that leave such determinations open to an interpretation grounded in political science at a particular time, with the decision belonging to the State’s political bodies. In the case of the social insurance administered by the Caja Costarricense de Seguro Social, there is no doubt that the original constituent assembly reserved an institutional monopoly to it; in the latter case, however, the wording of the provision was more open.

In the Chamber’s view, it is appropriate to question whether the idea originally conceived by the Asamblea Nacional Constituyente—of providing the population with universal social insurance and services—is altered to the detriment of the least advantaged by the change in the legal framework, as alleged by the petitioner and the supporting intervenors (coadyuvantes), insofar as it contradicts that universality by being based on market liberalization that modifies the monopoly over certain forms of insurance and is contrary to international human-rights conventions. The debate is more philosophical-political than philosophical-legal. This assertion will be examined below in order to determine whether there is evidence that this is so or that international organizations favor a particular model for developing social insurance to achieve those ideals. In that regard, little legal latitude would remain for a Constitutional Court or for the State’s own political bodies when ratifying an international legal instrument.

Hence, one might ask what role corresponds to the Chamber, as a Constitutional Court. In this regard, it must be determined whether the matter may be challenged on legal grounds or whether it falls within the purview of the State’s political bodies. As to the former, it should be stated that the Chamber must rule on the constitutionality of legal provisions; as to the latter—the authority to decide whether a Treaty is advisable or inadvisable—both issues must follow the same approach as that adopted by the Chamber in resolving the matter of the Free Trade Agreement with México. The Chamber has taken the position that it should not analyze a political issue that lies beyond judicial decision-making, although it does have jurisdiction when resolving a legal question or assigning a particular meaning to the constitutional interpretation of a provision where a fundamental right is in conflict; determining the timeliness and advisability of legislation itself, however, is not and should not be inherent in judicial activity.

What is important to emphasize here is that, within the interinstitutional relations of the State, the body primarily responsible for reviewing the timeliness and advisability of the Executive Branch’s international negotiations conducted through International Treaties is the Asamblea Legislativa. In this regard, the abstract review (control abstracto) exercised by this Chamber, whether a priori or a posteriori, will depend on the political action of the Asamblea Legislativa as a constitutional body, which is based on majority decision-making through competitive debate; however, the timeliness and advisability of a provision fall within the exclusive purview of the Asamblea Legislativa. In any event, Judgment No. 1994-07005 states that:

“However, from the standpoint that concerns us here, this means that the State—or, more precisely, the bodies entrusted with strictly political and administrative powers—must always act with a view to promoting production and the fairest possible distribution of wealth. It must therefore be understood that the Executive Branch negotiated this Treaty with those constitutional objectives as its guiding principles. It must also be understood that the Legislative Branch, when considering the substance of that instrument, will act in accordance with those same objectives. We may therefore conclude, in principle, that the advantages or disadvantages that the Treaty as such, or any of its debatable and disputed provisions, may have for a particular sector do not necessarily entail an issue of constitutionality on which the Chamber must rule, since they fall within the realm of mere expediency or appropriateness.

For example, some point out that, notwithstanding the merits of this type of trade instrument, a country would not derive immediate or short-term benefits if the old model—of import substitution and subsidies—and the new trade-liberalization model coexist within it. In this regard, some experts therefore believe that Mexico has an advantage over Costa Rica because its tariffs were reduced to a greater extent and long before our country began doing so. Even so, they continue, the Treaty is advantageous for Costa Rica because it will open up a highly significant range of investment, technology-transfer, and job-creation opportunities that will stimulate its economy and, additionally, because it will place the country at the level of competitive pressure it needs in order to prepare for possible participation in the benefits of the North American Free Trade Agreement among Mexico, the United States of America, and Canada (NAFTA), which is an almost immediate aspiration of the country, as Central Government officials have stated.

In other words, the Free Trade Agreement with Mexico becomes an indispensable stage before moving on to the next, more complex and ambitious one. In any event, the Chamber notes that these matters concern the policies underlying the philosophy of the Treaty, but do not have the constitutional dimension to which the Chamber must confine its opinion.” C.- The legislature’s freedom to regulate occupational risk insurance (seguros de riesgos de trabajo). Paragraph 4 of Article 73 of the Constitución Política provides:

“Occupational risk insurance (seguros contra riesgos profesionales) shall be borne exclusively by employers and shall be governed by special provisions.” With respect to occupational risks (riesgos profesionales), the original constituent authority afforded the legislature greater flexibility, even though such risks are indeed included within social insurance (seguros sociales), as evidenced by the departure from the financial and regulatory framework applicable to the other forms of social insurance. In this regard, one might think that a possible comprehensive reading of Article 73 of the Constitución Política would favor entrusting all of the country’s social security (seguridad social) to the Caja Costarricense de Seguro Social; evidently, however, the Asamblea Nacional Constituyente distinguished this possibility because, had it intended otherwise, it could have so provided by eliminating the final paragraph or expressly entrusting that responsibility to the Caja Costarricense de Seguro Social.

To demonstrate the foregoing, one might ask whether the creation and monopolistic role of the Instituto Nacional de Seguros in the field of occupational risk insurance could have been challenged as unconstitutional. Such an interpretation would not be plausible either. On the contrary, for many years the legislature entrusted coverage of social security for occupational risks to another autonomous institution, distinct from the Caja Costarricense de Seguro Social and structured by the ordinary legislature, without that interpretation of the provision compromising its constitutionality or revealing any constitutional irregularity, because the responsibility was assigned to a public-law entity acting in a dual capacity under both public and private law. The foregoing leads this Court to the possibility of interpreting the final paragraph of Article 73 of the Constitución Política more flexibly, while always preserving harmony with the system as a whole, when it states that the insurance “shall be borne exclusively by employers,” since a less intensive State presence may logically be inferred, although this does not mean its total absence.

Moreover, the employer would be the principal contributor, since it is on the employer’s behalf that the worker performs the work, and the working conditions offered to the worker are attributable to the employer. The employer is therefore responsible for safeguarding and assuming responsibility for the safety of its employees, while the State is responsible for ensuring or overseeing compliance with those obligations. The worker bears no obligation other than those contained in labor law, because it is evident that this decision of the Asamblea Nacional Constituyente places the worker in the position of recipient of the protection; that is, the worker would ultimately be the beneficiary of this insurance. The original constituent authority contemplated a more flexible regulatory framework, allowing the legislature broader scope for action by stating that the insurance “shall be governed by special provisions.” As indicated above, the legislature exercised that authority by entrusting an autonomous entity other than the Caja Costarricense de Seguro Social with establishing, offering, and administering occupational risk insurance.

At this point, a choice could be made between the pronounced State presence in economic and social activity characteristic of a social state governed by the rule of law (Estado Social de Derecho), or the predominance of solutions delivered through an economic structure based on purely commercial or mixed-market models under State oversight. The point the Chamber wishes to make is the following: the original constituent authority established a system for the constitutional regulation of occupational risks so that they could be addressed through various legal and benefit-delivery arrangements or structures, based on the legislature’s freedom to regulate. This was clearly due to the great variety of productive economic activities, as well as the jobs and risks that may exist in each of them. It was precisely this flexibility that made it possible, through a legislative decision, to choose to have the Instituto Nacional de Seguros conduct this activity under a monopoly regime, which placed compulsory occupational risk insurance on a different course from the insurance regulated by the Caja. Nevertheless, this did not and would not render it unconstitutional, nor would allowing employers greater freedom of choice among a broader range of occupational risk insurance providers.

Other important consequences follow from the foregoing. The system moved from one in which an institution operated under a monopolized insurance-services model and, consequently, a heavily regulated market, to a different, open-market system with an impartial regulatory authority possessing adequate powers, legal protection, and financial resources to exercise its functions and authority. A regulatory body was thus established to safeguard workers and prevent harm to them. Consequently, the petitioner’s position may rest on the mistaken conception that the State has completely disappeared from the aforementioned employer-worker-occupational-risk framework. Public law recognizes that the State, through a legislative decision, may declare that certain services are to be provided under a monopoly regime or under a system of free competition, without this necessarily entailing a deterioration in the service.

It may therefore liberalize certain activities so that they operate under market conditions. If a governmental decision negotiated by the parties to a Treaty, approved through citizen-participation mechanisms (referendum), and followed by completion of the ratification procedure assigns another State body to regulate insurance business impartially and on a nondiscriminatory basis, this constitutes one of the many legal options available to the legislature. In this regard, the legitimacy of this decision must be said to be strengthened because it originates in the constitutional reform that permits a genuine exercise of direct democracy and that, in 2002, sought to provide for citizen participation in governmental decisions, culminating in a popular vote having normative effect. This in itself carries special weight and, in principle, must be respected by the mechanisms and institutions founded upon a mature representative democracy, as well as by the various social and political actors (the foregoing, of course, does not preclude the exercise of constitutional review).

From a legal standpoint, the foregoing has significant natural consequences because it involves a ratified agreement and an international instrument that requires changing the legal system that had operated in our country for many years, automatically altering the legal position of the State’s domestic bodies when the international rules enter into force. In this regard, these obligations bind all branches and functions of the State. It is important to mention Article 1.4, Scope of Obligations, which states:

“The Parties shall ensure that all necessary measures are adopted to give effect to the provisions of this Treaty, including their observance by state governments, unless this Treaty provides otherwise.” Given that the compulsory occupational risk insurance system had been administered by the Instituto Nacional de Seguros, the international agreement provides for the phased opening of the insurance market, including compulsory motor-vehicle insurance and occupational risk insurance. The fact is that the modernization of the Instituto and the opening of the legal framework to dismantle the monopoly were a direct result of the approval of the Free Trade Agreement, which was duly reviewed by the Sala Constitucional. In the legislative consultation submitted during the legislative proceedings concerning the Securities Market Regulatory Law (Ley Reguladora del Mercado de Valores), the Chamber was asked to address the following issue:

“Violation of Articles 50, 73, and 74 of the Constitution: unconstitutionality due to legislative omission (inconstitucionalidad por omisión legislativa) in regulating solidarity-based insurance (seguros solidarios): they state that this omission will cause a lack of legal protection of constitutional significance, to the detriment of the population residing in Costa Rica, specifically because it undermines the present and future effectiveness of the catalogue of social guarantees and fundamental labor rights that, in the field of insurance, derive from Article 73 of the Constitution: mandatory coverage, universality, a compulsory system, provision of benefits even to uninsured workers, absence of a benefits cap, immediacy and mandatory provision of benefits to workers, the possibility of granting extraordinary benefits in justified cases, the possibility of commuting annuities, and, above all, the prohibition against including profits in the rates charged by the insurance entity.

They likewise argue that the social and labor rights and benefits set forth in Articles 50 through 73 of the Constitution are inalienable and that their enumeration does not exclude others derived from the Christian principle of social justice, which means that this is a constitutional rule that closes or completes the system of social guarantees while leaving a permanently open avenue for the constitutionalization of all present and future social and labor legislation. They allege that the failure to regulate solidarity-based insurance will result in a lack of labor protection.” In this regard, the Chamber ruled in Judgment No. 2008-10450 as follows:

“9.- Violation of Articles 50, 73, and 74 of the Political Constitution due to the legislative omission of establishing social insurance (seguros sociales).

According to the consulting legislators, the proposed ‘Insurance Market Regulatory Law’ is also unconstitutional by omission insofar as it does not provide for the establishment of social insurance. Regarding constitutional review of omissions (control de constitucionalidad por omisión), it should be noted that, since Judgment N°2005-05649 at 14:39 hrs. on 11 de mayo de 2005 (directed against the legislative omission of enacting the subordinate legislation (normativa infraconstitucional) governing the referendum process), this Constitutional Court has recognized the normative force of all constitutional provisions, the scope of the principle of constitutional supremacy, and the possibility that the Constitution may be violated by an act or by the failure of public authorities vested with rulemaking power to enact ‘a law that develops constitutional content or a constitutional clause.’ Accordingly, review of unconstitutional omissions represents precisely the broadest consequence of recognizing the Constitution as a legal rule fully binding on the actions of public authorities, as well as of the principle of constitutional supremacy.

From this perspective, a careful analysis of the mandates established in Articles 50, 73, and 74 of the Political Constitution makes it plainly evident that ‘the administration and governance of social insurance are entrusted to an autonomous institution known as Caja Costarricense de Seguro Social.’ Consequently, in the aforementioned bill, the Chamber finds no unconstitutional omission that infringes the rights protected under Articles 50, 73, and 74 of the Political Constitution, and the consultation submitted on that issue must therefore be answered accordingly.” There is not necessarily any loss of labor protection for workers. It follows from the foregoing that Costa Rica is free and independent and, as such, assumes an international obligation that it must observe pursuant to the international-law principle pacta sunt servanda; in this regard, undertaking an international commitment with various countries and obtaining trade benefits from them is precisely the purpose of instruments of this kind.

Furthermore, as a democratic Republic, the human person is the benchmark and focal point of every state interest, based on two fundamental pillars. The first is the age-old notion of freedom, under which certain areas of people’s lives are exempt from external constraints on a person’s volitional and cognitive capacity, so that life may proceed without undue interference, provided that morality or public order is not affected and third parties are not harmed. In addition, around this freedom—which lies at the foundation of society and the State—an institutional framework is guaranteed and structured to protect individuals in the exercise of that freedom, as well as the social values that the original constituent assembly (constituyente originario) decided to protect and that derive from protecting individuals against third parties. Accordingly, it could be said that the different branches of government exist with checks and balances, as do different institutions designed to oversee one another, oversee others, and so forth, but that they were created to ensure an appropriate balance that safeguards the fundamental rights of human beings vis-à-vis the State.

The important point is that only the Political Constitution and the law may interfere with that freedom. Moreover, that freedom possessed by the individual may be limited only through a law that complies with democratic principles and the principles of proportionality and reasonableness; the freedom guaranteed by the Political Constitution may be limited insofar as private conduct may be contrary to morality or public order or may harm a third party (Article 28 of the Political Constitution). All the more so, a provision approved through the exercise of representative democracy must be regarded as legitimate; when approved through direct democracy, as in the case of the Free Trade Agreement approved by Referendum Law No. 8622 of 21 de noviembre de 2007, it carries even stronger legitimacy for the various institutions of the State. This means that, whether the applicable instrument is the Political Constitution, an international agreement, a law, or another regulatory provision, fulfillment of its purposes must be guaranteed, and it is impermissible to impose conditions or guidelines arbitrarily where the provision itself imposes none.

It must be recalled that the Political Constitution itself should be understood as a legal framework that allows those governing to advance their policies in accordance with prevailing circumstances, adjusting or relaxing measures with a view to the social good. It would therefore be improper to constitutionalize legislative provisions, as some intervenors (coadyuvantes) maintain on the basis of the amendment to the Código de Trabajo through Ley 6727 of 9 de marzo de 1982, if the original constituent assembly itself provided for regulatory flexibility by establishing that the matter would be governed by special provisions (disposiciones especiales), meaning specific provisions through which an ordinary law could be amended by another law; nothing prevents those provisions from being varied according to subject matter and over time.

For the time being, the monopoly over mandatory insurance in favor of INS was ended following the approval of the TLC by referendum, allowing national and international occupational-risk insurance companies to offer a broader range of services. It is clear that the Asamblea Nacional Constituyente did not give all types of insurance the same regulatory treatment, thereby departing from a primary aspect of social security established in the first paragraph of the aforementioned Article 73—namely, the tripartite financing of the Caja Costarricense de Seguro Social—and leaving the legislature free to determine how occupational-risk insurance (seguros contra riesgos profesionales) should be implemented. The Asamblea Nacional Constituyente left the choice to the legislature, which in fact exercised it by initially entrusting occupational social insurance to the Instituto Nacional de Seguros. Under the framework established by the original constituent assembly, mandatory occupational-risk insurance (seguro obligatorio de riesgos de trabajo) would be governed by the decisions made by the legislature under the concept of “special provisions,” which means not only that it designed this coverage with greater flexibility, but also that it was required to do so through special legislation possessing sufficient force and durability; in this area, such legislation received approval through a referendum process, as indeed occurred on 7 de octubre de 2007.

Although the provision of occupational-risk insurance services was entrusted to the Instituto Nacional de Seguros as a monopolistic state activity in favor of a state institution, a regulatory change created a system more open to the market economy, as in other areas of national life, but subject to significant limitations arising from the Political Constitution, such as state protection and equal treatment, as well as from the Tratado Libre Comercio, which requires nondiscriminatory regulations for all market participants. In this regard, preferential treatment of any provider in the insurance market is prohibited. Returning to the point made above, it is clear that the State, through legislation, may choose to provide occupational-risk insurance under either monopoly or competitive systems. In this regard, the monopoly may be exercised by the State alone or with the assistance of natural or legal persons governed by private law, or the State may participate in a setting intended to satisfy market preferences under a free-market system. The approach adopted by the original constituent assembly may indeed operate in any of these settings, with the latter having been selected in the aforementioned referendum.

D.- General modalities of contracting with companies.

Absence of a prohibitory rule (Ausencia de una norma prohibitiva).- The petitioner (accionante) argues that the Political Constitution contains a prohibition against the State authorizing private companies to engage in activities related to certain public services (servicios públicos), but the argument is weak. In fact, this is far removed from what has occurred throughout the history of the development of administrative law (derecho administrativo) with regard to concessions (concesiones) and other, more complex forms of administrative contracting (contratación administrativa). In this regard, there are certain activities of marked general interest (interés general) which, by a political decision of the legislature—or of the constituent authority (constituyente), as applicable—are assigned to the State as a service or in which the State is assigned a strategic position; nevertheless, numerous contractual mechanisms have arisen to address the required provision of such services, such as shared-interest management (gestión interesada) for certain public activities that cannot be removed from State administration, or a concession when the State entrusts a particular provision of public services to private natural persons or legal entities (sujetos físicos o jurídicos).

As indicated above, the 4° paragraph of Article 73 of the Political Constitution cannot be construed as establishing a prohibition, because the open texture of the provision departs from the framework of the first three paragraphs of that article and adds an open-ended conditional element to the constitutional provision by granting the legislature greater freedom of configuration (libertad de configuración). In the Court’s view, when the Free Trade Agreement requires insurance operators to obtain authorization from a Regulatory Authority, it very clearly adopts a form of State administrative oversight (tutela administrativa) over private parties that may exercise a freedom or right in the market but must satisfy ex ante requirements applicable to all market competitors without discrimination—or, in other words, rules equally applicable to all market participants—which allows supply to respond to demand.

Likewise, if there were no supply whatsoever, it is clear that the State entity would not cease operating, as indeed it does. The reports filed in the constitutional action (acción), as well as the respective submissions of the interested supporting parties (coadyuvantes interesados), refer to the various conditions that companies seeking to offer mandatory occupational-risk insurance (seguro obligatorio de riesgo de trabajo) in the market must satisfy. Consequently, it cannot be said that workers would be placed at a disadvantage, because these are regulatory minimums (mínimos regulatorios)—or the core content of the fundamental right (núcleo duro del derecho fundamental)—that must be met to obtain authorization to compete in the market. The petitioner’s argument is that the universality of the fundamental right to social security (seguridad social) is endangered because commercial companies have undertaken no obligations to provide universal coverage to workers and, as profit-seeking enterprises, they will endanger the protection system devised by the original constituent authority (constituyente originario), the Labor Code, the Protocol of San Salvador, and ILO Convention 102.

However, those assertions must be treated with the utmost caution because, far from being a strictly legal matter, this enters into the political aspects of legislative decision-making and the means of achieving specific objectives. In this respect, international provisions must be rules that leave room for the various national policies of the Member States, insofar as they leave open the mechanisms for giving effect to rights, generally through international obligations or commitments to achieve results, without being international agreements prescribing particular means, as the petitioner appears to suggest. In other words, the provisions leave implementation mechanisms to the countries so that they may adopt minimum measures according to their own social and economic circumstances. In this regard, it should be noted that the Protocol of San Salvador provides:

“Article 1. Obligation to Adopt Measures The States Parties to this Additional Protocol to the American Convention on Human Rights undertake to adopt the necessary measures, both domestically and through cooperation among the States, especially economic and technical cooperation, to the extent allowed by their available resources and taking into account their degree of development, for the purpose of progressively achieving, in accordance with domestic legislation, the full effectiveness of the rights recognized in this Protocol.

Article 2. Obligation to Enact Domestic-Law Provisions If the exercise of the rights established in this Protocol is not already guaranteed by legislative or other provisions, the States Parties undertake to adopt, in accordance with their constitutional procedures and the provisions of this Protocol, such legislative or other measures as may be necessary to give effect to those rights” (the bold text does not appear in the original).

One of the characteristics distinguishing human-rights instruments from other treaties is precisely that their subject matter differs greatly from that of the rest of public international law: in the former, the purpose and objective is the human being; in the latter, it is whatever the High Contracting Parties decide to establish as the objective of their reciprocal relations, including boundary treaties, treaties for the extradition of fugitives from justice, technical and scientific cooperation treaties, and so forth. In the former, the international commitment is directed toward the human being as such, rather than toward reciprocal concessions serving the interests of the States, and it is the State that assumes the commitments required to realize the human rights agreed upon and recognized for the benefit of human beings. Nevertheless, international treaties—especially multilateral treaties—must use inclusive language capable of encompassing the parties’ different legal and political systems, allowing them to advance the agreed purpose and objective on the basis of obligations freely accepted and incorporated into their legal systems.

Therefore, it could not be asserted that a particular human-rights treaty imposes a single legal framework for resolving problems within the respective jurisdictions, thereby establishing only one means of achieving the objectives of international legislation. On the contrary, each party is free to implement it by identifying its strengths and directing its greatest efforts and resources, once the existing state of affairs within its own jurisdiction has been established, toward adopting domestic measures. This means that it may resort to public, private, or mixed arrangements to achieve results consistent with the commitments undertaken internationally and for the benefit of its inhabitants. It follows from the foregoing that, in a structural decision (decisión estructural), nothing would prevent the establishment of other means of providing occupational-risk insurance (seguro de riesgos profesionales), provided they comply with the international agreements governing the country’s commercial relations and human rights. Thus, with regard to this matter, the Protocol of San Salvador provides:

“Article 9. Right to Social Security 1. Every person has the right to social security protecting that person against the consequences of old age and of disability that physically or mentally prevents that person from obtaining the means to live a dignified and decent life. In the event of the beneficiary’s death, social-security benefits shall be provided to the beneficiary’s dependents.

2. For persons who are employed, the right to social security shall cover at least medical care and an allowance or retirement benefit in the event of occupational accidents or occupational disease and, in the case of women, paid maternity leave before and after childbirth” (the bold text does not appear in the original).

The fact is that international regulations establish what social-security terminology refers to in some ILO documents as the social floor or social protection floor (piso social o piso de protección social), meaning a minimum set of fundamental obligations that may be judicially enforceable (justiciables) if there are unfulfilled legal obligations enforceable domestically or, once domestic remedies have been exhausted, internationally. Accordingly, occupational-risk insurance is indeed conceived for a dependent or subordinate employment relationship (relación laboral de dependencia o subordinación), in which medical benefits must be guaranteed to workers in the event of an occupational accident or illness. ILO Convention 102 assigns employers responsibility for their employees’ work environment and is consistent with the 4° paragraph of constitutional Article 73. The important point is that ILO Convention 102 contains nine branches of social security, establishes minimum standards for each, and sets forth principles for the sustainability and sound governance of those systems.

That Convention includes a flexibility clause under which, upon ratifying the Treaty, the State may select at least three areas of protection. Important information appears in the ILO Report [International Labour Conference, 100th Session, 2011, “Social Security for Social Justice and a Fair Globalization”], which states, among other things:

“185. Employment-injury schemes providing benefits are generally organized on a contributory basis; sometimes they constitute a separate fund, while at other times they form part of other branches of social security. Because of this connection between workplace risk and prevention, in many countries employment-injury schemes are organized separately from other schemes and are financed solely through employers’ contributions. Contribution rates are generally differentiated according to the level of risk of accident or disease in the various types of economic activity.” (p. 76); The petitioner alleges that the position of uninsured persons is weakened for the benefit of the commercial scheme and to the detriment of workers. This amounts to a violation of the principle of progressive realization of social rights (principio de progresividad de los derechos sociales). For this argument to succeed, the regressive nature of the change in the legal regime (régimen jurídico) must be demonstrated or must be evident; however, even the ILO’s own studies do not support the single approach to the issue that the petitioner seeks to establish.

On the contrary, these are decisions associated with the legislature’s freedom to shape legislation (libertad de configuración del legislador). In this regard, international law does not advocate implementing immutable policies within national efforts to achieve internationally protected objectives. Rather, there must be room to implement international obligations, which would be breached if countries failed to enact legislation or take action in their efforts to improve internationally protected benefits. As noted, this is a matter of policy and expediency (oportunidad y conveniencia) that, in principle, should not occupy the Constitutional Chamber: it is not for the Chamber to determine whether the measure is more or less advisable, since that would entail entering the realm of speculation without clear rules for resolving the fundamental-rights claims at issue, which fall outside constitutional law (derecho de la Constitución Política).

In this regard, not every new measure introduced into the legal system (ordenamiento jurídico) is a matter for the constitutional court; rather, it is for the legislature to assess its policy merits and expediency, as well as its constitutional viability. As explained above, first, there is no monopoly mandate or prohibition requiring compulsory occupational risk insurance (seguros obligatorios de riesgos de trabajo) to operate within the State’s institutional structures. As a corollary, the State may use various private agents to provide the necessary benefits, whether public or private. To infer that this system entails an impairment or loss of rights for service recipients does not reflect the prevailing reality of government procurement (contratación administrativa).

E.- Constitutional hierarchy of international treaties and their effects on national legislation.- The normative rank of international law as domestic law is established in the Political Constitution, such that it is for the original or derivative constituent authority (constituyente originario o derivado) to determine and provide for the procedure by which that law is incorporated into the national legal system, as well as to resolve the issue of its normative hierarchy. As a preliminary matter, it should be noted that international law produces legal effects after its incorporation into the legal system through the legislative approval procedure set forth in Article 121, subsection 4), of the Political Constitution. An analysis of the legal systems for incorporating international legislation throughout the world makes it possible to distinguish, broadly speaking, three principal systems: countries that require dual parliamentary approval, both for ratification of the treaty and subsequently for the specific legislative provisions incorporating the international treaty as domestic law, as occurs in the Scandinavian countries; countries in which the Executive’s assent alone is sufficient to bind the country internationally, but where national legislation is required to adopt international law, as in England and the countries belonging to the British Commonwealth of Nations; and, finally, countries in which international rules are incorporated once parliament has approved the actions of the Executive Branch and the State has completed the ratification process, as in our country.

There are likewise other issues, such as assigning a normative hierarchy to international legislation incorporated into the legal system. Far from being resolved within the sphere of international law, all these decisions are settled by each Nation’s foundational legal order (organización primaria), within its own domain. Regarding incorporation, our country follows the last and most representative system: the treaty requires only legislative approval or rejection. If approval is obtained and ratification then occurs, that is sufficient to incorporate international law with precedence over all other ordinary national provisions. The foregoing has those consequences by virtue of Article 7 of the Political Constitution, which provides:

“Article 7.- Public treaties, international agreements, and concordats duly approved by the Legislative Assembly shall, from their promulgation or from the date they specify, have authority superior to that of statutes.

Public treaties and international agreements concerning the territorial integrity or political organization of the country shall require approval by the Legislative Assembly by a vote of no fewer than three-fourths of all its members, and approval by two-thirds of the members of a Constituent Assembly convened for that purpose.” Historically, however, the negotiation and incorporation of treaties were not always received in this manner under our legislation. On the contrary, they were treated with extreme caution and mistrust. The effects of international law were not always as clear as they might be understood today. Thus, the provision is the result of a constitutional amendment enacted in 1968, since its previous wording was isolationist and restrictive regarding the ability of public officials to conclude international treaties. That limited wording was as follows:

“Article 7°-- No authority may conclude pacts, treaties, or agreements that conflict with the sovereignty and independence of the Republic. Anyone who does so shall be tried for treason against the Nation.

Any treaty or convention pursued by the Executive Branch concerning the territorial integrity or political organization of the country shall require approval by the Legislative Assembly by a vote of no fewer than three-fourths of all its members and approval by two-thirds of the votes of a Constituent Assembly convened for that purpose.” A strict reading of the transcribed article leads to impracticability and automatic contradiction, which are incompatible with constitutional reasoning informed by public international law. It was grounded in an exaggerated anti-Central American Federation sentiment, yet disregarded a basic foundation of representative democracy: specifically, the effects of the free exercise of sovereignty through freely expressed will—by the parliamentary majorities that approve a commitment undertaken by the Executive Branch—which permits States to acquire and grant international rights and obligations mutually or multilaterally agreed upon.

An international obligation undertaken by a country under public international law provides certainty regarding how the parties must conduct themselves in the international order, because the country acquires rights as well as duties toward others, and vice versa. Hence, our country underwent a significant structural reform in 1968 when it modified the normative hierarchy of international law, since Article 7 of the Political Constitution had originally established that extreme, protectionist position against a strong Executive Branch—perhaps a provision that accurately reflected the original constituent authority’s fear of the hegemonic Executive Branches characteristic of Latin American countries. However, following a thorough and measured political and social analysis, and after considering matters from the perspective of the country’s welfare once conditions had returned to normal after 1949, the decision was made to open a pragmatic mechanism for incorporating international law into the legal system. Specifically, the statement of reasons for the legislative reform enacted through Ley 4123 of 29 de mayo de 1968 clearly describes the protectionist purposes of the amended Article 7 as follows:

“Article 7.- This article enshrined the conservative view of the majority of the 1949 constituent assembly members, who felt profound hostility toward any form of rapprochement with the Central American countries. That nationalist zeal went too far by stating in the first paragraph that anyone who concluded ‘pacts, treaties, or agreements that conflict with the sovereignty and independence of the Republic’ would be deemed a traitor to the Nation. Every treaty, pact, or agreement constitutes a limitation on the sovereignty or independence of any country. If that first paragraph were applied strictly, every leader the country has had since 1949 would have to be tried for such a serious offense. We believe that paragraph should be deleted because it is dangerous.” That correction, which is sound and consistent with international law, remains in force today in Article 7 of the Political Constitution. Historical considerations weighed in favor of that amendment, because if economic integration with Central America was sought, it had to be given priority due to its economic and developmental benefits, a matter that was ultimately resolved through the hierarchical placement of international law. The following may be cited from the debate on the constitutional amendment:

“If treaties and concordats are not granted authority superior to ordinary statutes, we will face constant conflicts—the legal antinomies (antónomias [sic] jurídicas), as they are called—between rules that clash and rules that provide contrary things, which would constantly compel us to challenge the constitutionality or applicability of one of those rules before our courts. This would undermine the Central American common market and could place us in a difficult position. It is therefore necessary to make this innovation, to take this step of placing the treaty (tratato [sic]), agreement, or concordat in a status superior to ordinary statutes, so that ordinary law is subordinate to this higher conception of the treaty. This, I repeat, is a legal institution of community law (derecho comunitario). This modifies the traditional law governing ordinary forms, under which each rule applies within its particular territorial area or sphere, within a certain domain in which a State exercises sovereignty, and extends into other territories, over other persons and other sovereignties, imposing provisions without diminishing the standing of any country.

It is a sound rule, an advisable rule, and the only available solution for avoiding conflict between a treaty and an ordinary rule.” In this regard, the derivative constituent authority opted for a practical solution to the problem of conflicts of laws (antinomias jurídicas), such that once an international treaty has been approved by the Asamblea Legislativa and ratified by the Poder Ejecutivo, it becomes part of domestic law with a privileged position within the legal system. This is logical, consistent, and clearly less detrimental to the objectives proposed by the High Contracting Parties, in light of the obligations freely assumed, because it incorporates international law with sufficient force and resilience to impose the terms of the Treaty and prevent them from being modified by contradictory ordinary legislation or regulations. The reason lies in the obligation of the contracting countries to honor in good faith the commitments they have freely undertaken: the principles of pacta sunt servanda and bona fides.

Furthermore, the reservation and declarations made by the delegation that signed the Vienna Convention on the Law of Treaties made clear the express recognition of the meaning of Article 27 and of the importance of the rule that a party may not invoke provisions of its domestic law, such as the absence of ordinary legislation, as justification for failing to comply with a treaty. The provisions of the Constitución Política were discussed above. Therefore, the Chamber, when examining the unconstitutionality of an international treaty, must properly opt first for a constitutionally conforming interpretation (interpretación conforme) under Constitutional Law, as prescribed by Article 73(e) of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, such that “the declaration shall be made solely for the purpose of ensuring that they are interpreted and applied in harmony with the Constitution or, if their conflict with it proves irreconcilable, that their non-application with general effect be ordered and that their denunciation be undertaken.” A conforming interpretation is preferable to proceeding with the denunciation of international obligations or, worse still, committing violations that would entail multiple consequences, many of which may extend beyond economic sanctions and loss of prestige and recognition, including participation in cooperation forums and eligibility to receive international assistance.

This also unequivocally demonstrates the principle of the supremacy of international law. The foregoing means that a treaty could be contrary to the Constitución Política, but not merely because it conflicts with ordinary domestic legislation, which, because of its lower hierarchical status, would be tacitly or expressly amended by the Treaty and the implementing legislation—in the case of non-self-executing treaties—which must expressly state whether the legislation retains certain rules of the legal system despite approval of the Treaty.

The petitioner alleges the violation of various social security principles, such as service at cost, universality, adequacy of protection, automatic protection, extraordinary benefits, and non-waivability. In fact, in some instances, what the petitioner identifies are certain statutory provisions governing occupational risk (riesgo de trabajo) established in the Código de Trabajo; consequently, the principle alleged by the petitioner and the supporting intervenors—that paragraph 4 of Article 73 of the Constitución Política establishes a sphere of protection for the rights contemplated in the Código de Trabajo and that, therefore, they cannot be amended even by statute—does not apply. Nevertheless, viewed prudently, the legislature has the authority to ensure the effectiveness of many of these principles insofar as they are compatible with international obligations, even under the liberalization of the insurance market.

In this regard, it is self-evident that the Código de Trabajo must be interpreted consistently with the opening of the market; thus, although Article 205 of the Código de Trabajo designates the Instituto Nacional de Seguros as the entity administering the insurance, this was clearly amended by the Treaty and the implementing statutes to establish SUGESE and its powers. For example, the claimed principle of service at cost would be inconsistent with the operation of a commercial activity, which would fall within SUGESE’s authority to establish mechanisms permitting a reasonable profit. However, the constitutional basis of the Seguro de Riesgos de Trabajo is compatible with the principles of universality, adequacy of protection or the insurance social floor, automatic protection under ILO Convention 102, and non-waivability under Article 74 of the Constitución Política; nor can the Chamber find that these principles have been violated.

It must be emphasized that when international instruments refer to a basic scheme—one providing fundamental protections under social insurance—they mean the establishment of a legal framework granting specified rights to medical and compensation benefits in cases of workplace and occupational accidents, regardless of who provides them. In this regard, the State plays a leading role at various levels: first, as the regulator of commercial activity, establishing conditions and requirements for nondiscriminatory operation among the various market participants; and second, by establishing the conditions necessary to ensure that internationally enforceable benefits remain effective within its jurisdiction, including by participating in the market, as established in Ley No. 8622, which in turn amends Ley No. 12 de 30 de octubre de 1924. Article 28 of Ley No. 8653 de 22 de julio de 2008 provides, among other matters, in its fourth paragraph:

“… The Superintendencia shall conduct its activities in accordance with the provisions of this Law, its regulations, and all other applicable laws. The general rules and directives issued by the Superintendencia shall be binding upon the supervised entities and persons.

The Superintendencia is operationally independent and accountable in the performance of its functions; it has sufficient powers, legal protection, and financial resources to perform its functions and exercise its powers. It must also adopt clear, transparent, and consistent regulation and supervision, and must employ, train, and retain a sufficient workforce meeting high professional standards and observing appropriate confidentiality standards.” Furthermore, Article 29 of the same body of law provides:

“Objectives and functions of the Superintendencia General de Seguros The purpose of the Superintendencia is to safeguard the stability and efficient operation of the insurance market and to provide insured persons with the broadest possible information. To that end, it shall authorize, regulate, and supervise the natural or legal persons involved in acts or contracts related to insurance and reinsurance activities, public offerings, and the conduct of insurance business.

…

Additionally, it shall perform the following functions:

a) …

b) …

• j)Issue all other technical or operational rules and directives.

k) …

q)”.

In the performance of those functions, the Instituto Nacional de Seguros currently continues to operate in the insurance market, in addition to providing the same mandatory insurance services. For the benefit of uninsured workers, it retains residual capacity, as well as the established guarantee that a private company hired by an employer must provide coverage for a worker even if the employer failed to report that worker, who must be treated as uninsured. Accordingly, there is no impairment of the principle of universal protection under occupational risk insurance, automatic protection, adequacy of protection, or other such principles. In this regard, it is important to emphasize that the fourth paragraph of Article 1 of the aforementioned Ley No. 12 del 30 de octubre de 1924 provides:

“In carrying out insurance activities in the country, including the administration of commercial insurance, the administration of the Seguro de Riesgos del Trabajo, and the Seguro Obligatorio de Vehículos Automotores, the INS shall have the full guarantee of the State.” Several important conclusions may be drawn from the foregoing. Together with the provisions of the Tratado de Libre Comercio concerning enforceable obligations whose compliance deadlines have expired, the statutes and regulations that have been enacted honor the country’s performance of its international obligations. The foregoing is consistent with the second level mentioned above, insofar as the State, through its insurer, provides measures to guarantee the social floor necessary to maintain occupational health standards and an occupational risk scheme. This is clearly consistent with the Reglamento de Requisitos de Funcionamiento de los Seguros Obligatorios, approved by the Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero through Article 8, subsection I, of the minutes of session 894-2010, held on 10 de diciembre del 2010 (La Gaceta No. 248 del 22 de diciembre de 2010). In this regard, the aforementioned Reglamento provides:

“Article 20. Cases involving uninsured workers If a worker is not insured against occupational risks in accordance with the Código de Trabajo, the Instituto Nacional de Seguros shall grant that worker all benefits to which the worker would have been entitled if insured, except in cases where the employer had a valid occupational risk policy with any insurance entity and failed to report the worker for inclusion under the insurance coverage. In such cases, the workers shall be deemed uninsured, and the benefits shall be borne by the insurance entity that received the premium.” The alleged economic impact of that State guarantee is not strictly a constitutional issue; rather, it falls within the exclusive authority of the legislature to establish the economic measures necessary to offset any presumed adverse impact on the Institution. Accordingly, it operates for the benefit of workers not covered by their employer against occupational risks, whether the employer is private or public.

In the Chamber’s view, the Article strengthens the worker’s position rather than weakening it, since occupational risk insurance has not lost its mandatory, universal, and compulsory nature, contrary to the contention made in the pleading initiating this action. Additionally, SUGESE’s regulatory authority derives directly from the Tratado de Libre Comercio, the Ley Reguladora del Mercado de Seguros, and other provisions. From these sources arises the obligation to treat the various market participants without discrimination, as well as the authority to regulate matters it determines to require technical and operational rules in order to provide better services to workers who suffer an occupational injury, including the interpretation of the provisions of the Código de Trabajo.

VI. Conclusion. For all the foregoing reasons, the action is dismissed

Therefore:

The action is dismissed. Justice Calzada Miranda provides different grounds regarding the standing (legitimación) arising from the status of the petitioner as a member of the Legislative Assembly. Justice Calzada and Justices Armijo and Cruz dissent and grant the action, with the resulting consequences.

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Ana Virginia Calzada M.

President Luis Paulino Mora M. Gilbert Armijo S.

Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V. Enrique Ulate Ch.

Action of Unconstitutionality (Acción de Inconstitucionalidad) no.10-017712 Separate opinion of Justice Calzada Miranda and Justices Armijo Sancho and Cruz Castro, authored by the latter We, the undersigned Justices, dissent in this action and consider that it should be granted, with the resulting consequences, on the following grounds.

Subparagraph b) of Article III.2, Section H, Anexo 12.9.2, Chapter 12, “Financial Services,” of the Free Trade Agreement between the United States, Central America, and the Dominican Republic, ratified by Costa Rica through law n.° 8622 of 21 de noviembre de 2007, and Transitory Provision III of the Insurance Market Regulatory Law, enacted through law n.° 8653 of 22 de julio de 2008, are constitutionally objectionable insofar as they provide for opening the occupational risk insurance (seguro de riesgos del trabajo) market to competition.

The petitioner considers that these provisions: 1. Violate the constitutional principles protecting social insurance (seguros sociales) (arts. 50, 73 and 74) by distorting its nature and turning it into a for-profit commercial service. He states that occupational risk insurance is constitutionally protected social insurance. He states that the Constitutional Chamber and international treaties have recognized that this insurance forms part of the social security system (sistema de seguridad social) (SCV 2008-16964, ILO Convention no.102, Protocol of San Salvador art.9, ) and that occupational risk insurance forms part of the fundamental right to social security, which is governed by principles such as compulsory coverage, service at cost, universality, non-waivability, and others. This is incompatible with treating it as merely another financial service. 2. Violate the principle of progressive realization of fundamental rights (principio de progresividad de los derechos fundamentales) by reducing the benefits currently enjoyed by workers and diminishing and worsening their present advantages. At present, all revenue must be allocated to improvements benefiting workers.

In this regard, we, the undersigned Justices, consider that the petitioner is correct in his arguments and that the fact that the constituent assembly included occupational risk insurance within the Chapter on Social Rights and Guarantees of the Constitution demonstrates that it is not merely liability insurance (seguro de responsabilidad civil), but rather social insurance which, even though it may be governed by special provisions—that is, provisions different from those governing other forms of insurance—does not thereby cease to be social insurance.

Insofar as the challenged provisions permit occupational risk insurance to be included within the market opening contemplated in the Free Trade Agreement between the United States, Central America, and the Dominican Republic, they are unconstitutional; this remains so even if a law is subsequently enacted to protect the principles governing that insurance—including universality and progressive realization—and to regulate matters such as the care of uninsured workers, the method of distributing the costs of that care among the various insurers, coverage for less attractive activities, and occupational health prevention, among others.

Because this type of insurance is enshrined in art.73 of the Constitution (even though that provision does not state that it shall be administered exclusively by the INS), it is a form of social insurance—and is therefore subject to certain principles benefiting workers—that is incompatible with an open commercial market system involving competition and profit.

Historically, occupational risk insurance dates back to the year 1868, when Padre Francisco Calvo organized artisans—primarily shoemakers, bakers, and mule caretakers—for the purpose of establishing a Caja de Ahorros (see la Gaceta of 9 de noviembre de 1868), as a form of specialized assistance for the working class.

This insurance underwent its own evolution. Before the “social and occupational risk” theory prevailed, the employer initially had to be at fault for liability to arise; the approach then shifted from Roman-law fault to contractual fault, or to a reversal of the burden of proof—that is, the worker did not have to prove the employer’s fault, but rather the employer had to demonstrate that the employer had not been at fault or negligent in the distribution and organization of work.

At the beginning of the twentieth century, the first formal efforts were made to provide genuine protection to the working class against workplace misfortunes. On 26 de junio de 1907, then-member of the Legislative Assembly Enrique Pinto Fernández submitted to Congress a 16-article bill on workplace accidents. On 24 de mayo de 1910, the delegation from the province of Heredia, led by Lic. Alfredo González Flores and supported by Juan Rafael Arias Bonilla and Tranquilino Sáenz Rojas, submitted to Congress a bill to establish the “Caja de Previsión.” On 16 de mayo de 1913, member of the Legislative Assembly Alberto Vargas Calvo submitted another workplace-accident bill, comprising a total of 30 articles. For various reasons, none of these bills received the support necessary to become law.

In abril de 1924, debate on the Occupational Risks Law or the Accident Compensation Law was suspended, and debate immediately began on the bill establishing the Banco Nacional de Seguros, culminating in the promulgation of Ley N° 12 del 30 de Octubre de 1924, which created that institution. The Banco Nacional de Seguros was thus placed in charge of administering insurance, the monopoly over which remained in the hands of the Costa Rican State.

Once the Banco Nacional de Seguros had been established, debate continued on the bill to enact the “Workplace Accident Compensation Law,” concluding with the enactment of Ley N° 53 del 31 de enero de 1925 on accident compensation, which stated: “the Instituto Nacional de Seguros shall administer the occupational risk system (régimen de riesgos de trabajo).” The INS established the Departamento Obrero to administer this law; it would subsequently be called the Departamento de Riesgos del Trabajo.

Ley N° 53 was amended several times, and in the year 1943, when the Código de Trabajo was promulgated, the Accident Compensation Law was incorporated into the Código de Trabajo. At that time, in 1943, the Caja Costarricense de Seguro Social already existed. It had been established in noviembre de 1941. This gave rise to the first major debate: now that the Caja del Seguro Social existed, should occupational risks be assigned to the Caja or left with the INS?

There is a very interesting message from Doctor Rafael Angel Calderón Guardia to Congress in which he states, among other things, that because the Instituto Nacional de Seguros had 18 years of experience handling workplace accidents, he considered it prudent for Congress to keep occupational risks under the authority of the Instituto Nacional de Seguros. The Código de Trabajo was indeed enacted with administration remaining in the hands of the Instituto.

In 1949, when the current Constitution was promulgated, the advisability of keeping the administration of occupational risks in the hands of the Instituto was debated in connection with the well-known Article 73. Once again, it was proposed that occupational risks should be placed under the Caja Costarricense de Seguro Social. The Asamblea Legislativa—the Constituent Assembly in this instance—which drafted this Constitution confirmed that the occupational risk system should remain separate, as it had been until then, and should remain under the authority of the Instituto Nacional de Seguros.

In 1961, when Article 177 of the Constitution was amended through Ley N°2738, the Asamblea Legislativa again maintained the position that occupational risks should continue to be administered by the Instituto Nacional de Seguros. This circumstance does not alter the constitutional status applicable to occupational risk insurance.

In 1982, when the Asamblea Legislativa enacted Ley N° 6727, amending Title IV of the Código de Trabajo, it again confirmed the advisability of having occupational risks continue to be administered by the INS and made several amendments:

· The concept of occupational risks was broadened (Article 195).

· Occupational risk insurance was declared compulsory, universal, and mandatory (Article 201).

· The concept of occupational health (Salud Ocupacional) was introduced, linked to promoting and maintaining the highest level of workers’ physical, mental, and social well-being (Article 273).

· Consistent with the Constitución Política de Costa Rica (Article 66), employers were assigned a set of responsibilities concerning insurance, risk, and prevention (Articles 214, 215 and 284).

· Workers were granted benefits (Articles 218 and 221), but also obligations, as established in Articles 285 and 286 of the aforementioned Código.

At present, this was a fully consolidated social security system, as a result of more than 70 years of administration, with sufficient financial reserves to provide the level of care that has been provided.

As can be seen from the excerpt from the proceedings of the Asamblea Nacional Constituyente, contrary to what is stated in the majority opinion, the intention was instead to consolidate occupational risk insurance with the CCSS, not to leave it to the legislature’s discretion to open it to commercial competition in the future.

Ø Member of the Legislative Assembly VOLIO JIMENEZ: “there are several principles that cannot be left out of this discussion,” principles that he then proceeded to enumerate. First, a single institution must encompass all forms of insurance. One of the reasons social insurance has failed in some countries—such as Chile—has been precisely the proliferation of insurance funds. The experts who came to our country recommended institutional unity in this regard. Second, it is well known that having the largest number of members is what ensures the success of social insurance (…) Moreover, Seguro Social is based on mutuality, that is, on everyone’s cooperation to achieve the welfare of the greatest number.” Acta No. 125.- One hundred twenty-fifth record of the session held by the Asamblea Nacional Constituyente at fifteen hundred hours on ocho de agosto de mil novecientos cuarenta y nueve.

Ø Deputy VOLIO “Since 1924, the Occupational Accidents Law was enacted, entrusting Banco de Seguros—an essentially commercial institution—with assuming that risk. Once our social insurance system has been strengthened, occupational risk insurance (seguros contra riesgos profesionales) should then be placed under the Social Insurance system. For the time being, the Caja is not in a position to assume those risks. Therefore, the logical course is to leave matters as they currently stand, avoiding the issue that has arisen so that it may be resolved in due course and with greater deliberation.” Minutes No. 126.—One hundred twenty-sixth record of the session held by the Asamblea Nacional Constituyente at quince horas día nueve de agosto de mil novecientos cuarenta y nueve.

Ø Deputy FACIO. “ After November 8, the Caja del Seguro Social and the Instituto Nacional de Seguros will continue operating—as they have until now. If matters are left as they stand, no one has any reason to be alarmed. Nevertheless, the possibility remains open for an appropriate solution to the issue of consolidating social insurance (seguros sociales) to be found in the future, following mature and thoughtful analyses and studies of the various aspects of the issue.” Minutes No. 126.—One hundred twenty-sixth record of the session held by the Asamblea Nacional Constituyente at quince horas día nueve de agosto de mil novecientos cuarenta y nueve.

Ø Mr. MONTEALEGRE stated that, in his view, the Instituto Nacional de Seguros is a commercial bank. By contrast, he regards the Caja as a charitable institution because it does not profit in any way. He believes that the only way to resolve the issue of social insurance is to provide the Caja with the revenue necessary to fulfill its mandate. The issue could therefore be resolved by determining that a portion of the profits of the Banco de Seguros shall be transferred to the Caja. (Minutes No. 126.—One hundred twenty-sixth record of the session held by the Asamblea Nacional Constituyente at quince horas día nueve de agosto de mil novecientos cuarenta y nueve).

The preceding excerpts demonstrate the full incorporation of occupational hazards (riesgos del trabajo) into social insurance. The very nature of these hazards permits them to be regarded as part of social insurance. Occupational hazards are not an appendix or addition that may be detached from the definition and constitutional limitations imposed by the fundamental provision. The provision refers to social insurance in a broad sense; for this reason, it is not admissible to assume that the reference to occupational risk insurance in the final paragraph does not fall within the concept of social insurance defined by the Constitution. The specialized nature of the provisions governing this type of insurance does not deprive occupational risk insurance of its constitutional status. The debate in the Constituent Assembly never revealed an intention to recognize occupational risk insurance as having a legal and constitutional status different from that of the social insurance referred to specifically in the first three paragraphs of Article seventy-three of the Constitution. There is no reason to alter the constitutional legal nature of this insurance, because it is contained in the very provision that confers that status upon it.

Therefore, workers’ compensation insurance (seguro de riesgos del trabajo) is constitutionally enshrined social insurance governed by several principles that market-opening legislation does not protect and cannot protect, since legislation of statutory rank will never be sufficient or suitable to make social security (seguridad social) compatible with a market system.

Given the very nature of workers’ compensation social insurance, whose purpose is to ensure compensation for a worker who suffers an accident or illness arising out of or as a consequence of the work performed, and which operates in our country on a mandatory, universal, and compulsory basis, it is incompatible for it to operate under a market structure and the law of supply and demand. The Constituent Assembly had all of this in mind when it decided to include this type of insurance within the chapter on social insurance, precisely because it operates as social insurance rather than as individual insurance subject to supply and demand.

For the reasons set forth above, we consider that this action should be granted, with all resulting consequences, namely, that the unconstitutional provisions of the Treaty in question be annulled.

Ana Virginia Calzada M.

Gilberth Armijo S. Fernando Cruz C.

Justice Justice Note by Justice Calzada. Different grounds regarding the claimant’s standing (legitimación del accionante). The majority opinion determines that, although Mr. Villalta [Nombre 001] derives his standing from the defense of diffuse interests (intereses difusos), he is recognized as having standing to bring the action on the understanding that he does so “on behalf of an indeterminate group of workers whose rights (…) could be infringed (…) even if they were covered by a workers’ compensation insurance policy” (sic); that is, the majority opinion determines that the claimant’s standing derives from this defense on behalf of an indeterminate group of workers and not necessarily from the defense of diffuse interests. In this regard, I consider that the claimant Deputy’s standing also derives from the defense of diffuse interests. As stated in recital II (considerando II) of this same judgment, diffuse interests must not be confused with collective interests (intereses colectivos), nor should they be understood so broadly that they become indistinguishable from the interests of the national community; in other words, they are interests held by groups of persons who are not formally organized “but are united by a particular social need,” and for this reason “any individual may act in defense of those interests that affect the national community,” without this being confused with the possibility that “any person may apply to the Sala Constitucional to protect any interests whatsoever.” The distinction the majority seeks to draw is that, even when an indeterminate group of workers is being defended, this does not establish the existence of a diffuse interest that would confer upon the claimant the standing provided for in the second paragraph of artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.

In my view, the diffuse interest is present in the case under consideration, based not only on the existence of that indeterminate group of workers but also on the fact that, given the subject matter intended to be regulated, this is indeed a matter in which the population has a general interest. It must be borne in mind that, as stated in this same judgment, the nature of workers’ compensation insurance entails that it is inherent in the social security system adopted by our country when establishing the system of a Democratic and Social State Governed by the Rule of Law (Estado Democrático y Social de Derecho). In this regard, the community as a whole—and not only workers who are currently active—has an interest in the existence of social coverage against the risks to which a worker may be exposed. It is clear that the worker will be the primary interested party in such cases, for reasons relating both to health and personal income; however, it must not be overlooked that this type of insurance is social in nature because persons other than the particular worker are also involved.

First, there is the worker’s immediate family, which derives a substantial portion of its means of subsistence from the work performed by that worker. There is also the employer, who finds in the workers’ compensation system solid protection against any misfortune, thereby helping cover any potential liability that might be imposed upon the employer. Finally, there is the State itself, which, through the existence of this type of insurance, contributes to social welfare in the terms described while also ensuring that the affected person receives the care required to return promptly and effectively to active working life and to the movement and dynamism of the national economy, with the least possible harm to employers, workers, and their families. Furthermore, unlike the majority, which has repeatedly rejected the Deputy’s standing because it does not recognize that he has direct standing (legitimación directa), the undersigned considers that Deputies do possess such standing in certain circumstances.

In my view, Deputies, who represent the Nation pursuant to artículo 106 de la Constitución Política, by the nature of their office represent national interests, which in principle gives them general standing to bring actions in defense of those interests, although not necessarily to do so in every constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad). They do, however, have such standing when assessing the circumstances contemplated in párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, particularly where diffuse interests or interests concerning the community as a whole are being pursued, and especially where the action challenges provisions that directly affect a sphere of interests that entirely transcends the individual and that, by definition, belongs to the community they represent, as stated above. This definition, of course, does not entail recognizing the existence of a popular action (acción popular)—which is not provided for in the Ley de la Jurisdicción Constitucional—available to any person, nor does it allow a person holding an interest unrestricted access through a constitutional challenge merely by virtue of holding that interest and without meeting the legally established admissibility requirements.

In conclusion, taking into account the significance of the subject of occupational hazards and the representation that a Deputy to the Asamblea Legislativa does generally possess, I consider that, in addition to the standing recognized for the claimant by the majority, he should also be recognized as having the standing specified in the second paragraph of artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.

Ana Virginia Calzada M.

*100177120007CO* CASE FILE:

PROCEEDING:

CONSTITUTIONAL CHALLENGE CLAIMANT:

[Nombre 001] FLOREZESTRADA SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at quince horas y treinta y tres minutos del ocho de agosto del dos mil trece.

Because of the grievous death of Luis Paulino Mora Mora, judgment number 2012016628, issued in this matter at dieciséis horas y treinta minutos del veintiocho de noviembre del dos mil doce, shall be served without his signature. The case file shall be closed in due course.

Gilbert Armijo S.

Acting President Constitutional Chamber

*100177120007CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las dieciséis horas y treinta minutos del veintiocho de noviembre del dos mil doce.

Acción de inconstitucionalidad promovida por [Nombre 001] , mayor, costarricense, en unión libre, abogado, portador de la cédula de identidad número [Valor 001], vecino de Sabanilla de Montes de Oca, en su calidad de diputado de la Asamblea Legislativa para el período constitucional 2010-2014, contra el subinciso b) del artículo III.2 de la sección H del Anexo 12.9.2 del Capítulo 12 “Servicios Financieros” del Tratado de Libre Comercio Estados Unidos, Centroamérica y República Dominicana, aprobado por ley número 8622 de 21 de noviembre de 2007, así como el Transitorio III de la Ley Reguladora del Mercado de Seguros, ley número 8653 de 22 de julio de 2008.

Resultando:

1. 1Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las trece horas veinticinco minutos del veintiuno de diciembre de 2010, el accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad del subinciso b) del artículo III.2 de la sección H del Anexo 12.9.2 del Capítulo 12 “Servicios Financieros” del Tratado de Libre Comercio Estados Unidos, Centroamérica y República Dominicana, aprobado por ley número 8622 de 21 de noviembre de 2007, así como el Transitorio III de la Ley Reguladora del Mercado de Seguros, ley número 8653 de 22 de julio de 2008. Alega que tales disposiciones lesionan los artículos 50, 73 y 74 de la Constitución Política que tutelan los seguros sociales y del principio de progresividad de los derechos fundamentales, consagrado en los Tratados Internacionales de Derechos Humanos, al tenor de los numerales 7 y 48 de la Carta Fundamental, por la inclusión del seguro solidario de riesgos de trabajo en obligaciones de apertura comercial que implican la explotación mercantil y fines de lucro incompatibles con la naturaleza constitucional de ese seguro social.Asegura que la finalidad con tales disposiciones legales es convertir el seguro de riesgos del trabajo en un servicio comercial que sería explotado por empresas diversas al INS, con una clara intención lucrativa, aspecto que, a su parecer, infringe los principios constitucionales que protegen los seguros, en detrimento de las trabajadoras y trabajadores y de sus familias, al existir un riesgo contra el sistema de seguridad social. En su fundamento sobre la inconstitucionalidad de las normas que impugna, señala: “ (…) también debilita y pone en peligro la plena aplicación del principio de universalidad del derecho fundamental a la seguridad social, al permitir (sic) operadores privados exploten mercantilmente el seguro de riesgos del trabajo, sin imponerles obligación alguna de atender por igual a trabajadores y trabajadoras de todas las actividades laborales ni prohibición de seleccionar las actividades de bajo riesgo y alta rentabilidad.Todo esto atenta contra la efectiva realización del precepto contenido en el artículo 201 del Código de Trabajo, lesionando por ende preceptos constitucionales establecidos en los artículos 73 y 74 de la Carta Magna, en relación con el artículo 9.2 del Protocolo de San Salvador”. (Lo destacado pertenece al texto de origen). Además afirma, que las normas cuestionadas en la presente acción debilitan la tutela existente para las personas trabajadoras no aseguradas, al prevalecer, según su opinión, la competencia efectiva, en pro del régimen comercial y contra la protección integral del sector laboral. En ese orden de ideas, considera el quebranto del principio de progresividad de los derechos fundamentales, porque el citado Tratado modifica la regulación normativa vigente del seguro de riesgos del trabajo de manera que reduce los beneficios actuales de las personas trabajadoras, reforma que disminuye y desmejora las ventajas actuales obtenidas por las personas beneficiarias.Sintetiza que el seguro de riesgos del trabajo constituye un derecho fundamental de carácter prestacional, donde el Estado tiene la obligación de cumplimiento progresivo, aspecto que, en su criterio, debe circunscribirse “al respeto, protección, garantía y promoción” de tales derechos y, a modo de ilustración, cita la sentencia constitucional número 2007-1378. Concluye que los instrumentos internacionales sobre derechos humanos, como el Protocolo de San Salvador, deben predominar sobre tratados comerciales en caso de incompatibilidad, sostiene que la circunstancia de que, la norma impugnada esté incluida en un tratado internacional con rango superior a la ley (TLC-EUCARD) no la exonera de su inconstitucionalidad por infracción del principio de progresividad del derecho fundamental a la seguridad social. Por todo lo expuesto, solicita declarar con lugar la acción interpuesta.
2. 2A efecto de fundamentar la legitimación que ostenta para promover esta acción de inconstitucionalidad, señala la lesión a intereses difusos o intereses de la colectividad en su conjunto, la que, a su vez, se traduce en una lesión individual para cada uno de las y los habitantes de la República, porque los seguros sociales otorgan una protección básica a todas las personas habitantes del país.
3. 3Por resolución de las doce horas con doce minutos del siete de febrero del dos mil once, se le dio curso a la acción, confiriéndole audiencia a la Procuraduría General de la República.
4. 4La señora Ana Lorena Brenes Esquivel, en su condición de Procuradora General de la República rindió su informe. Señala que el seguro de riesgos de trabajo tiene algunas características que podrían permitir catalogarlo como un seguro de responsabilidad civil del patrono, y otras que permitirían ubicarlo como un seguro social. En cuanto a lo primero, se sostiene que constituye un mecanismo para resguardar el patrimonio del patrono ante la eventualidad de un accidente o una enfermedad laboral que suponga su obligación de indemnizar al trabajador. Por ello corre por cuenta exclusiva del patrono, y no como en los seguros sociales financiados de forma tripartita con la contribución de los trabajadores, patrono y el Estado. Se protege directamente al patrono, indirectamente al trabajador y su familia. Además señala que el seguro contra riesgos del trabajo se presume la responsabilidad del patrono, derivada del ejercicio de su actividad lucrativa, mientras que en los seguros sociales, no es posible presumir la responsabilidad específica de alguno de los agentes que intervienen.Para quienes se trata de un seguro social sostienen que está revestido de un evidente interés público, para proteger al trabajador (como miembro de la sociedad y sujeto activo en la producción económica) contra los infortunios derivados del ejercicio de su trabajo. Si no fuera así, dicen, no tendría se implementen mecanismos para proteger a los trabajadores no asegurados. Al estar regulado por el constituyente en el artículo 73 de la Constitución Política, evidencia que no se trata de un simple seguro de responsabilidad civil, sino de un seguro social, que aun cuando pueda regirse por disposiciones especiales (valga decir, distintas a las de los otros seguros) no por ello deja de tener el carácter de seguro social. Las regulaciones básicas están en el Código de Trabajo, concebida para regular un sistema monopólico de seguros bajo el INS. Evidentemente, al entrar en vigencia el Tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos, Centroamérica y República Dominicana, y al cumplirse los plazos para la apertura del mercado de seguros, debe entenderse que ese monopolio quedó tácitamente derogado; sin embargo, existe una serie de normas no vinculadas directamente con la apertura del mercado, sino con las características del seguro, que aún se encuentran vigentes.El artículo 193 del Código de Trabajo establece el principio de obligatoriedad del seguro, característica que refuerza su naturaleza de seguro social; el numeral 205 del mismo cuerpo normativo dispone que el INS debe hacer liquidaciones anuales que incluyan la formación de las reservas técnicamente necesarias, los excedentes deben pasar a formar parte de una reserva de reparto, donde se destinará 50% a financiar los programas que desarrolle el Consejo de Salud Ocupacional y el otro 50% a incorporar mejoras al régimen. En él se concreta el principio de servicio al costo, por lo que mientras se mantenga vigente, el seguro contra riesgos del trabajo debe funcionar –al menos en su cobertura básica- sin fines de lucro. De igual manera señalan los numerales 221 y 231 la obligación del INS de otorgar todas las prestaciones al trabajador no asegurado como si le hubiesen correspondido haber estado asegurado, subrogándose el derecho de accionar contra el patrono por los gastos en que hubiese incurrido.El seguro establece la posibilidad de acudir a los tribunales para cobrar al patrono las sumas erogadas, más sus intereses. En esas disposiciones se fundamenta el principio de universalidad. A nivel reglamentario, el seguro contra riesgos del trabajo se rige por el “Reglamento de Requisitos de Funcionamiento de los Seguros Obligatorios”, aprobado por el Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero (CONASSIF), mediante el artículo 8, numeral 1, de la sesión 894-2010, del 10 de diciembre de 2010 (publicado en La Gaceta No. 248 del 22 de diciembre de 2010). Define los requisitos mínimos de funcionamiento de los seguros sociales (artículo 1°), y es aplicable a las entidades aseguradoras en las categorías de seguros generales, seguros personales o mixtas (artículo 2). Se emitió con base en los artículos 25, 26, 27 y el transitorio III de la Ley Reguladora del Mercado de Seguros. En este sentido, la Superintendencia de Seguros otorgará autorización administrativa para el ejercicio de la actividad aseguradora en el ámbito del seguro contra riesgos del trabajo “… siempre y cuando cumplan los términos, las condiciones y las especificaciones que se establecerán en el reglamento que para tal efecto dicte el Consejo Nacional, de acuerdo con la legislación nacional”.El Reglamento, en el artículo 8, prevé la posibilidad de ofrecer el seguro obligatorio con cualquier otro seguro voluntario (sin sujeción al servicio al costo), permitiendo mejor cobertura en caso de que el trabajador demande al patrono por hecho u omisión de éste último que hayan motivado el accidente laboral. El artículo 15 del Reglamento dispone que la póliza debe cubrir las prestaciones establecidas en el artículo 218 del Código de Trabajo y que los pagos de prestaciones económicas se regirán por el Código de Trabajo y por el Reglamento General de Riesgos de Trabajo emitido por el Poder Ejecutivo. El artículo 20 contiene una disposición donde el trabajor que no estuviese asegurado, el INS debe otorgarle las prestaciones, salvo aquellos casos en que el patrono tuviese vigente una póliza con cualquier otra entidad aseguradora y omitiera reportar al trabajador, supuesto en el cual las prestaciones estarán a cargo de la entidad aseguradora que recibió la prima.La Procuraduría no estima que la apertura del mercado de seguros sea en sí misma contraria a la Constitución. Señala a Argentina como un ejemplo donde operan organizaciones de esta naturaleza, pero además expresa que la participación de empresas privadas dentro del sistema de seguridad social no es novedosa. Puntualiza a la Ley de Protección al Trabajador, el sistema de seguridad social en materia de pensiones quedó conformado por cuatro pilares. Dentro de ese esquema existe participación privada, bajo un régimen de competencia, con ánimo de lucro, sin que ello haya sido estimado, por sí mismo, como contrario a la Constitución Política. Las normas establecen que debe funcionar al costo, sin embargo, a juicio de la Procuraduría, la participación de empresas privadas, con ánimo de lucro, en la comercialización del seguro contra riesgos del trabajo, no es contraria a la Constitución, siempre que se emita la normativa de rango legal que tutele, como mínimo, los beneficios que se le han otorgado hasta el momento a los trabajadores.No existe norma alguna, de rango constitucional, que establezca que el seguro contra riesgos del trabajo deba funcionar al costo, o sin fines de lucro. El propio artículo 73 de la Constitución Política remite a disposiciones especiales, lo que evidencia que existe cierta flexibilidad para definir el funcionamiento de ese seguro, siempre que no implique una desmejora de los derechos de los trabajadores. En el criterio del órgano asesor, el INS debe atender a los trabajadores no asegurados, lo que podría poner en peligro su competitividad, aun cuando el “Reglamento de Requisitos de Funcionamiento de los Seguro Obligatorios”, considera insuficiente para equilibrar las obligaciones de las diferentes aseguradoras con respecto al INS y, en definitiva, para asegurar el cumplimiento del principio de universalidad. La inconstitucionalidad no está en las normas, sino en la ausencia de disposiciones legales que regule la materia.El reglamento no puede variar el Código de Trabajo respecto de no atender a los trabajadores no asegurados, por el principio de jerarquía normativa; y porque el propio transitorio III de la Ley Reguladora del Mercado de Seguros establece que ese reglamento debe dictarse “de acuerdo con la legislación Nacional”. De no actuar así, iría en contra no solamente del principio de universalidad, sino también del de progresividad, pues podría ocurrir que la protección con que cuenta en la actualidad toda clase trabajadora del país se vea reducida a solamente una parte de ella. Existe una obligación de rango constitucional, de emitir una legislación social que tutele el principio de universalidad y de progresividad en beneficio de los trabajadores del país.
5. 5Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 39, 40 y 41 del Boletín Judicial, de los días 24, 25 y 28 de febrero de 2011.
6. 6Por escritos presentados por Carlos Manuel Vega Bolaños y Lucía Ramírez Segura (BPDC), Gustavo Enrique Cabrera Vega (Servicio Paz y Justicia en Costa Rica), Alexander Rodríguez Chaves (Municipalidad de San Ramón), Shirani Josué Rojas Castillo (estudiante), Marvin Rodríguez Cordero (SEC), Luis Ángel Serrano Estrada (SITEPP), Mélida Cedeño Castro (APSE), Albino Vargas Barrantes (ANEP) solicitaron, en sus respectivas condiciones, a la Sala que les tuviera como coadyuvantes activos en la presente acción. De igual manera cuestionan las normas impugnadas en sus condiciones de trabajadores y ciudadanos beneficiarios y usuarios de los seguros sociales, por considerar que lesionan los principios constitucionales que protegen los seguros sociales, derivados de los artículos 50, 73 y 74 de la Carta Magna, afectando concretamente el seguro solidario de riesgos del trabajo. Indican que las normas impugnadas obligan a Costa Rica a permitir la explotación comercial lucrativa de este seguro social y solidario a partir del 1 de enero de 2011.A su vez, la nota al pie de página número 21 del Tratado (Capítulo 12) reconoce que esta obligación se refiere al seguro social de riesgos del trabajo contemplado en el párrafo cuarto del numeral 73 de la Constitución Política. La nota 29 refuerza lo anterior, al aclarar que el Anexo 12.9.2 no se aplicará a los seguros sociales consignados en los párrafos primero, segundo y tercero del artículo 73 de la Carta Magna y administrados por la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), pero excluyendo los seguros sociales de riesgos del trabajo, a pesar de que estos también tienen rango constitucional y se rigen por los mismos principios. Por último, la nota 22 reafirma la afectación a los principios constitucionales que protegen al seguro social del riesgo del trabajo, ya que dispone que Costa Rica no tendrá que reformar sus regulaciones sobre este seguro (Código de Trabajo), siempre que dichas regulaciones “sean consistentes” con las obligaciones del Anexo 12.9.2, a sabiendas de que la explotación comercial con fines de lucro del seguro social y solidario de riesgos de trabajo es incompatible con la naturaleza y los principios en que se basa ese seguro e implica un retroceso en cuanto a los niveles de protección alcanzados por el país (afectación al principio de progresividad).Por otra parte, el Transitorio III de la “Ley Reguladora del Mercado de Seguros, incluye Reforma Integral a la Ley No. 12 de 30 de octubre de 1924”, Ley No. 8653 de 22 de julio de 2008, publicada en el Alcance No. 30 de La Gaceta No. 152 del 7 de agosto de 2008. Reitera la obligación contenida en el Tratado de Libre Comercio y tiene por finalidad implementar dicha obligación, al establecer que la Superintendencia de Pensiones deberá otorgar “autorizaciones” para la explotación comercial del seguro social y solidario de riesgos del trabajo, a partir del 1° de enero de 2011. En este sentido, dicha norma se encuentra afectada por los mismos vicios de constitucionalidad. Coinciden con el diputado [Nombre 001] en cuanto a los alcances de la acción, de los artículos 73 y 74 de la Constitución Política y se encuentra cubierto por los principios de solidaridad, universalidad y servicio al costo.Si se permite su explotación comercial con fines de lucro, estos principios resultarían seriamente afectados, lesionando los derechos de las personas trabajadoras que sufren accidentes y enfermedades laborales, siendo este la amenaza más grave que han enfrentado las garantías sociales en los últimos años.
7. 7José Antonio Muñoz Fonseca, en su condición de Presidente de la Cámara Costarricense – Norteamericana de Comercio, presenta escrito como coadyuvante pasivo de la acción de inconstitucionalidad, con suficientes facultades para intervenir en el proceso, señala aspectos generales de la competencia de la Sala, así como de los limitados efectos que tiene el derecho nacional sobre las obligaciones del derecho internacional público. Si el Estado se viera en la obligación de denunciar el Tratado, habría un desconocimiento de la voluntad del soberano expresada en referéndum el 7 de octubre de 2007, la eliminación de la seguridad jurídica para los consumidores, importadores, inversionistas y exportadores, y habría que pronunciarse en su totalidad. Ahora bien, contrario a lo afirmado por el accionante, la Sala se ha pronunciado sobre la apertura de seguros de riesgos de trabajo en sentencias anteriores como la número 2007-9469.El representante de la Asociación sostiene que el seguro obligatorio contra riesgos de trabajo no califica como, ni es, un seguro social según lo define el artículo 73 de la Constitución Política. En todo caso, destaca que la conveniencia o inconveniencia no es igual a la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una norma (sentencia 1994-7005), de ahí que considera que el accionante hace juicios de valor haciendo hincapié en la inconveniencia de las normas impugnadas. La omisión legislativa o administrativa para dar eficacia a una norma no conlleva la inconstitucionalidad de la norma misma, además señala que toda restricción a la libertad de elección de los ciudadanos debe interpretarse restrictivamente, lo que quedó entronizado en la sentencia No. 1992-3550. Señala que si bien es claro que el seguro de riesgos de trabajo es mencionado en el artículo 73 de la Constitución, es imperativo que esta Sala armonice su existencia con la libertad individual que tienen todos los habitantes de nuestro país (patronos y trabajadores por igual) de elegir entre distintas entidades que ofrezcan cobertura con los riesgos del trabajo.Considera que el seguro no forma parte de los seguros sociales, conforme son éstos definidos por la Constitución Política y, por ende, no se rige por los mismos principios o disposiciones del párrafo tercero del artículo 73 de la Constitución Política. Argumenta que la apertura de los seguros de riesgos del trabajo no violenta en forma alguna las prestaciones y protecciones que dicho seguro provee a los ciudadanos, y el artículo 74 de la Constitución Política no impide que se modifique la forma de prestación del seguro de riesgos de trabajo. Si bien acepta que los seguros contra riesgos profesionales se encuentran reconocidos constitucional-mente, son seguros sociales lo que exclusivamente protegen a los trabajadores contra los riesgos de enfermedad, invalidez, maternidad, vejez, muerte y demás contingencias que la ley determine, conforme administrados y gobernados por la Caja Costarricense de Seguro Social mediante un sistema de contribución tripartita.Para el coadyuvante deben cumplirse con una serie de características de estos seguros sociales que no tiene el seguro de riesgos de trabajo, en temas de cobertura, forma de financiación, al amparo de la Caja Costarricense de Seguro Social y los fondos no podrán ser transferidos ni empleados en finalidades distintas a las que motivaron su creación. Por voluntad del constituyente se separó y diferenció esos seguros con el seguro de riesgo de trabajo, según quedó regulado por el artículo 1 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social. Si bien podría considerarse que forma parte del derecho a la seguridad social que contribuye en la asistencia solidaria al trabajador, y de que existe un reconocimiento como tal, no implica que dicho seguro esté definido por el artículo 73 ni su párrafo 3° sea aplicable. La sentencia No. 2008-16964 estableció con claridad la delimitación que el seguro de riesgo de trabajo es un régimen que el constituyente estableció por separado y el cual se rige por reglas diferentes.Considera correcto que la Sala en la sentencia llegue a la consideración que la protección que otorgan los seguros sociales y los seguros de riesgos de trabajo no es excluyente, en cuanto a la percepción de sus respectivos beneficios. Además de que coexisten en nuestro ordenamiento dos sistemas, uno de seguridad social a cargo de la Caja, y otro de seguro contra los riesgos profesionales a cargo del Instituto Nacional de Seguros, cuyas características y fuentes de financiamiento son distintas. Así se delimita los seguros a cargo de la Caja y del INS. Cita jurisprudencia de la Sala y opiniones de la Procuraduría General de la República en la que señalan que los seguros sociales son exclusivamente aquellos que proteger a los trabajadores contra riesgos de enfermedad, invalidez, maternidad, vejez, muerte y demás contingencias que la ley determine, conforme administrados y gobernados por la Caja Costarricense de Seguro Social mediante un sistema de contribución tripartita.En ese sentido, la tesis del accionante de considerar al seguro de riesgo del trabajo como un seguro social regido por los mismos principios establecidos en el artículo 73 de la Constitución Política es errónea. No cabe la tesis del accionante bajo ningún supuesto, dada la separación del sistema general y porque se rigen por disposiciones especiales. La determinación de un potencial costo adicional o lucro estaría sujeta a las disposiciones especiales. Muchas de las manifestaciones del accionante son simples aseveraciones y opiniones personales que, al no estar fundamentadas en criterios doctrinales, sentencias relevantes, cambios normativos, o cualquier otra justificación o fuente relevante, no expresan otra cosa más que el sentir personal del accionante hacia la apertura comercial. El Código de Trabajo tiene incólumes las reglas sobre la prestación, universalidad, obligatoriedad y demás características del seguro de riesgos del trabajo, incluyendo expresamente que los casos no asegurados seguirán siendo atendidos por el Instituto Nacional de Seguros.No hay desnaturalización del seguro obligatorio de riesgos del trabajo. El núcleo fundamental del seguro de riesgos del trabajo, en lo que atañe a la protección del trabajador, no sería variado por la apertura comercial o incluso por un potencial lucro, toda vez que éste no dejaría de ser universal, obligatorio y solidario. Sigue siendo obligatorio, universal para todos los trabajadores que deben ser asegurados por sus patronos, sería siendo solidario por cuanto será pagada siempre por el patrono, los no asegurados serán atendidos por el INS. Por sentencia 1998-6450 la Sala analizó el artículo 236 del Código de Trabajo, para concluir que no es inconstitucional, sino que más bien su desarrollo cumple con el mandato constitucional de desarrollar legislativa y reglamentariamente la garantía social del derecho al subsidio. El artículo 74 no garantiza la inmutabilidad de las normas, ya que todo desarrollo normativo cumple con el mandato constitucional de regir el seguro mediante disposiciones especiales, pero además, no implica renuncia, ni que no se pueda ampliar o reducir.En desacuerdo con el accionante, señala que el alcance del derecho a la seguridad social es preeminentemente definido por el legislador. En este sentido, se apoya en la sentencia No. 1998-06450 en cuanto señala a la legitimidad democrática que le corresponde a la Asamblea Legislativa, a la que le compete detallar el contenido del derecho a la seguridad social. Por otra parte, el principio de progresividad, a la luz de la jurisprudencia de la Sala, no se ha violentado, pues para ello se debe acreditar que la medida tomada implica una disminución en las prestaciones recibidas por el ciudadano. El accionante supone por el mero hecho de permitir que otras entidades presenten el servicio de seguros de riesgos de trabajo, que la cobertura y calidad del mismo se verá deteriorada, pero sobre esto no hay evidencia alguna. Por el contrario, la apertura viene a garantizar el derecho de todo habitante a elegir entre varios operadores de seguros, de conformidad con el artículo 46 constitucional. Solicita declarar sin lugar la acción.
8. 8Freddy Sandí Brenes, Secretario General de la Unión de Personal del Instituto Nacional de Seguros (en adelante UPINS) se apersona como coadyuvante. Alega en cuanto a la legitimación le viene dada por los fines encomendados a UPINS en sus estatutos, artículo 5, incisos b), d), g) y n), además de la representación que le corresponde en nombre de los trabajadores del INS en relación con los riesgos del trabajo. Sobre las conclusiones de la Procuraduría, recalca el hecho que ésta llega a la conclusión de que el seguro social de riesgos del trabajo realmente es un derecho y una garantía social. Aduce que la recomendación planteada por la Procuraduría, donde se propone que al no resultar las normas impugnadas inconstitucionales, debe promulgarse una legislación que garantice los principios de universalidad, solidaridad y progresividad. Sostiene que una legislación de apertura que garantice esos principios llevaría a dos posible escenarios: a) una legislación sin aparente roce constitucional que produce en la práctica una situación real de desprotección hacia cierto sector y de desventaja para el INS en materia de competencia y b) una legislación como la que propone la Procuraduría, podría ser violatoria de otros principios constitucionales, relacionados con la libertad de comercio, consagrado en los artículos 46 y 28 constitucionales, y competencia, llevándonos a la discusión filosófica en materia de Derechos Humanos, sobre si la solidaridad es posible imponerla en materia de comercio.Argumenta que las razones por las cuales la normativa impugnada resulta inconstitucional se encuentra en el modelo de Estado elegido por el constituyente, por lo que trae a colación si Costa Rica es un Estado Social de Derecho o un Estado Liberal de Derecho. Dilucidar lo anterior es esencial si se toma en cuenta que la apertura de un seguro social contra riesgos del trabajo, que se constituye en un verdadero derecho fundamental de los trabajadores, exige un especial juicio de valor acerca de los principios que subyacen en nuestra Constitución. Costa Rica se ha formado hasta hoy como un Estado Social y Democrático de Derecho, regido entre otros por el principio cristiano de justicia social. Nuestros constituyentes soñaron con un Estado Social de Derecho y esa es la filosofía de nuestra Constitución Política y a través de la cual esta acción de inconstitucionalidad será resuelta. La meta principal del Estado Social de Derecho en Costa Rica, es ser un Estado del Bienestar y esta finalidad está plasmada por el constituyente en el primer párrafo del artículo 50 constitucional.Los constituyentes decidieron equilibrar las relaciones obrero-patronales, marcando en términos generales las siguientes garantías: a) permitir que los trabajadores obtuvieran a través de los sindicatos beneficios económicos, sociales y profesionales (artículo 60 constitucional), b) elevar a rango constitucional el derecho a concertar convenciones colectivas, y otorgar rango de ley al contenido de esas negociaciones (artículo 62 constitucional), c) garantizar constitucionalmente el derecho de los trabajadores despedidos sin justa causa a obtener una indemnización, cuando no están cubiertos por un seguro de desocupación. Dentro de este artículo puede interpretarse que se encuentra la cesantía, pero el artículo no establece límite de tope, ni prohíbe ayuda en caso de despido justificado (artículo 63), d) El Estado se ha comprometido a tomar medidas de protección contra la desocupación, reconociendo los enormes problemas que el desempleo desencadena en la vida de las personas y de sus familiares y dependientes (artículo 72), e) se establece un sistema de seguros que le asegure a la clase trabajadora el acceso a la salud independientemente del monto de su salario, y a las mejores posibilidades de restaurarse para continuar laborando.Con ello se reconoce la importancia del trabajo como medio de vida, y las terribles repercusiones que puede tener un accidente laboral, en el que se pierda esa capacidad momentánea o permanentemente (artículo 73 constitucional), f) el constituyente incluye y de manera concreta “constitucionaliza” los derechos y beneficios, no enunciados anteriormente, pero que se deriven del principio cristiano de justicia social y que indique la ley (o las convenciones colectivas que tienen rango de ley (artículo 74). Sobre la naturaleza jurídica del seguro de riesgos del trabajo y su contenido, alega que el hecho de que su contenido se de a través dé la ley no implica que puede variarse para desmejorarlo simplemente a través de un cambio legislativo. El artículo 73 indica que el seguro de riesgos del trabajo “se regirá por leyes especiales”. Dentro del estudio de técnica legislativa en materia de derechos humanos, ésta referencia a la ley para darle contenido a un derecho fundamental, se configura un error del constituyente, que en cierta forma “desconstitucionaliza” lo que pretende “constitucionalizar”.Ciertamente, toda norma de rango constitucional tiene un desarrollo legal, lo cual es correcto, en el tanto esa legislación no violente los principios fundamentales o “el núcleo duro” de ese derecho. Del seguro social de riesgos del trabajo lo constituyen al menos los siguientes principios: principio de universalidad, principio de solidaridad, principio de generalidad, principio de suficiencia, el principio de irrenunciabilidad y el servicio al costo. El seguro social de riesgos del trabajo tiene rango constitucional y se encuentra también reconocido en la convención 102 de la OIT, aprobada en lo que interesa por Costa Rica y en el protocolo de San Salvador. Para la Unión de Personal del Instituto Nacional de Seguros (UPINS), el Tratado de Libre Comercio, conocido como CAFTA, viene a convertirse en un instrumento que desmantela el sistema de seguridad social costarricense. Tanto la Sala Constitucional, la que ha determinado que los instrumentos de Derechos Humanos vigentes en Costa Rica tienen no solamente un valor similar a la Constitución Política, sino que, en la medida en que otorguen mayores derechos o garantías a las personas, prevalecen o predominan sobre la propia Constitución.En vista de la primacía de dichos instrumentos de Derechos Humanos sobre la misma Constitución, integran el Derecho de la Constitución y son parte del control de constitucionalidad del ordenamiento jurídico. Con fundamento en dicho Convenio, el Estado de Costa Rica debe garantizar que todos los trabajadores del país estén cubiertos con un seguro contra accidentes del trabajo; situación que, en nuestro criterio, se vería incumplida por la selección de riesgo que podrían hacer las diferentes empresas del mercado asegurador. En cuanto a la incompatibilidad del principio de servicio al costo constitucional, con la apertura de este tipo de seguro social dice que ésta se deriva directamente del artículo 73 constitucional. Este principio es desarrollado a la vez por la legislación laboral, estableciendo en esa normativa que en esta actividad, no existen “utilidades” como tal, sino eventuales excedentes que deben ser reinvertidos, en porcentajes iguales a la mejora del mismo régimen, tales como financiar los programas para el desarrollo del Consejo de Salud Ocupacional.Como indica el mismo accionante, el monto de excedentes para el 2010 ascendió a más de quince mil millones. Esa importante suma se invierte en beneficio de los mismos trabajadores, pero si se abre a la competencia, se perdería para los trabajadores, pues se convertiría en utilidades de carácter privado. Si se regula haciendo una parte de estos excedentes, utilidades y el resto bajo la obligación de reinvertirlo, sería igualmente inconstitucional por la desmejora en las condiciones y se violentaría el principio de progresividad. Esta obligación de ofrecer el seguro al costo, consideramos que es incompatible con el principio de libertad de empresa y comercio, consagrado también en la Constitución Política en los artículos 46 y 28 constitucionales, por lo tanto, el seguro social de riesgos del trabajo no puede jurídicamente abrirse a la libre competencia. Sobre la selección del riesgo, y la violación de los principios de universalidad y progresividad constitucionales, afirma que ciertamente la cobertura solidaria de todas las categorías de trabajadores es posible porque el seguro se administra bajo criterios sociales, y no mercantiles.Los ingresos por actividades más rentables coadyuvan en el financiamiento de las que son menos rentables. Es de esperar que en una apertura del mercado del seguro de riesgos del trabajo las empresas privadas compitan por obtener las primas en las actividades más lucrativas y que presenten menos siniestralidad. Ello dejaría los riesgos menos atractivos, y con más accidentes estadísticamente comprobados, de nuevo en manos del probablemente único oferente para ese riesgo. Precisamente, la imposibilidad de “selección de riesgo”, funciona como el concepto fundamental que impide que un seguro social, que es solidario, obligatorio y forzoso para los patronos, pueda operar como un seguro comercial en un mercado en competencia. El concepto de selección de riesgo en seguro, se opone radicalmente a la concepción de un seguro social como el de riesgos del trabajo, que tiene como fundamento el aseguramiento de todo tipo de riesgos, sin diferenciar exposición o peligrosidad.Esto confirma la posición aquí sostenida en tanto lo aprobado por el Tratado de Libre Comercio es totalmente incompatible con los artículos 73 y 74 de nuestra Constitución Política y con el convenio 102 de la Organización Internacional del Trabajo. De conformidad con el artículo 74 constitucional las garantías sociales son irrenunciables, siendo que el legislador estableció la irrenunciabilidad de las garantías sociales, dicha condición opera de suerte tal que: el trabajador no puede renunciar a ellas. Tampoco puede el Estado permitir que en su legislación no se encuentra disponibles estas garantías.
9. 9El señor Fernando Ocampo Sánchez, en su condición de ministro a.í. de Comercio Exterior solicita se le tenga como coadyuvante pasivo de la acción, con fundamento en la Ley de creación del ministerio, en cuanto le dota de la competencia para negociar y suscribir tratados y convenios internacionales en materia de comercio e inversión, de igual manera por la dinámica institucional con los socios comerciales del Tratado de Libre Comercio Estados Unidos, Centroamérica y República Dominicana. En cuanto a la legitimación del accionante se alega que la lesión trasciende una lesión individual a cualquier persona, es decir para la comunidad nacional en su totalidad, por lo que se pretende ejercer una acción popular, que ha sido negada por la Sala. Presupone su legitimación en la existencia de una acción popular, pues la acción se interpone en beneficio de todos los habitantes de la Nación ante una supuesta lesión de efectos generalizados, con lo cual se confunde el concepto de interés difuso o colectividad con el de comunidad nacional.Además acusa que la acción tiene apreciaciones subjetivas y conjeturas personales con el propósito de apoyar y sustentar su tesis, confunde los regímenes de la seguridad social costarricense extrapolando principios constitucionales y legales aplicables de un régimen de seguros a otro, con lo que entremezcla convenientemente la naturaleza de cada uno con las condiciones particulares de cada tipo de seguro. Se fuerza la interpretación de normas para una confrontación e incongruencia del ordenamiento nacional con el internacional a contrapelo del principio de plenitud hermenéutica y la seguridad jurídica, desconociendo los compromisos internacionales en materia comercial y los principios generales del derecho internacional. Los principios generales del derecho internacional junto con los tratados, convenciones y acuerdos internacionales, la costumbre internacional, la jurisprudencia de los órganos y organizaciones internacionales y la doctrina, se constituyen como fuentes válidas de derecho en el ordenamiento internacional.Los principios en mención, a parte de ser propios del derecho internacional, se constituyen como presupuestos básicos de las normas que componen el ordenamiento jurídico internacional. Para la importancia de la acción debe señalarse, primeramente, aquel según el cual los tratados prevalecen sobre las leyes internas en el plano internacional; así como el que prescribe que un Estado no puede invocar su propia legislación para dejar de cumplir una obligación internacional. Las relaciones entre las partes de un tratado, las disposiciones de una Ley interna no pueden prevalecer sobre la de un tratado (artículo 27 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, aprobada por Costa Rica mediante Ley No. 7615 de 24 de julio de 1996). En el Derecho Internacional Público, desde el momento en que un Estado asume obligaciones internacionales de cualquier naturaleza, debe cumplirlas de buena fe (artículo 26 de la mencionada Convención).Asimismo, los tribunales internacionales han sustentado que el Principio de la Primacía del derecho internacional sobre el derecho nacional prescribe que el derecho internacional no puede ser abrogado ni abolido por el derecho interno o estatal. El carácter jurídico de las normas de derecho internacional es sumamente claro, a saber que la actuación estatal está necesariamente enmarcada en su obligaciones internacionales, los derechos que la normativa internacional consagra son ejecutables tanto a nivel internacional como a nivel estatal y los compromisos asumidos por los Estados frente a la comunidad de naciones son más que simples declaraciones de principios o buenas intenciones, sino que modifican el ordenamiento jurídico interno de las naciones. Por otra parte, está el tema de la recepción y transformación del derecho internacional en el derecho nacional. En principio existen dos posibles mecanismos para que el derecho internacional sea válido conforme el derecho nacional de cada Estado.En el primero de ellos, el Estado requiere de un proceso previo de recepción o incorporación (adoption) de las reglas consuetudinarias y otro de transformación de las reglas convencionales o emanadas de tratados. De modo que, tratándose de las reglas universalmente reconocidas del derecho internacional de estirpe consuetudinaria (costumbres internacionales), un Estado –al ingresar a la comunidad internacional- acepta, en principio, tales reglas o buena parte de ellas. A este proceso, basado en la práctica anglosajona de que el derecho internacional consuetudinario hace parte del derecho nacional (Internacional Law is part of the Law of the Land), se le llama recepción o incorporación. En el segundo mecanismo concerniente a las reglas convencionales del derecho internacional – sea aquellas que provienen de una tratado bilateral o multilateral- el proceso suele ser diferente al anterior. Así, para que tales normas puedan entrar a formar parte válidamente del derecho nacional, se requiere su previa transformación mediante el procedimiento previsto en el sistema constitucional de cada Estado.Este procedimiento consiste en que el jefe del Estado suscribe el tratado, el órgano deliberativo lo aprueba y finalmente el mismo jefe de Estado lo ratifica. En Costa Rica, los artículos 7, 48, 121 inciso 4) y 140 inciso 10) de la Constitución Política, regulan tanto los procedimientos relativos al proceso de transformación de los tratados, convenios o acuerdos internacionales –denominaciones que para efectos del derecho internacional son equivalentes- como la jerarquía de las normas internacionales y nacionales en el ordenamiento jurídico costarricense. El artículo 7 de la Constitución Política señala que los tratados o convenios internacionales, como fuente normativa del ordenamiento jurídico costarricense, ocupan una posición preponderante a la de la Ley común, lo cual conlleva a que ante la norma proveniente de un tratado o convenio internacional, las normas internas de rango legal ceden su orden de prelación como fuentes normativas.En cuanto a la explicación académica de establecer generaciones de derechos humanos (primera, segunda y tercera) ha tenido consecuencias devastadoras, pues cada Nación ha categorizado o sectorizado los derechos según su visión propia, postergando para un futuro indefinido la realización de estos derechos al amparo en un concepto afín a esta teoría, que es el de “progresividad” o “desarrollo progresivo”, paradójicamente recogido en el mismo artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José), la que hace depender esos derechos a los “recursos disponibles”, lo cual no puede interpretarse de forma libertina porque retrasaría su efectividad, y violentaría los principios generales del derecho internacional “Pacta Sunt Servanda” y “Bona FIDES”, y las resoluciones de los órganos jurisdiccionales internacionales mencionados supra. Es importante que deba optarse por una interpretación unificadora e integradora de todos los derechos, de modo que se asegure el cumplimiento de todos los compromisos adquiridos por el Estado, independientemente del origen y naturaleza de los mismos.En cuanto a la supuesta jerarquía de los tratados y convenios internacionales sobre materias distintas a los que exclusivamente abordan temas de derechos humanos, no está demás señalar, que estos conforme al orden constitucional interno, si bien una vez aprobados forman parte del ordenamiento jurídico con sujeción a las normas constitucionales, no es posible afirmar que los compromisos adquiridos por el país son de una menor jerarquía frente a otros tratados y convenios internacionales o que, incluso, frente a la misma Constitución Política, dichos compromisos sean “letra muerta”, lo que equivaldría a eludir o incumplir obligaciones internacionales legítimamente adquiridas por el país. La Sala, con ocasión de la sentencia 2010-11352, ha reconocido necesario interpretar armónicamente la Carta Magna con la doctrina de los derechos humanos proveniente de los instrumentos internacionales. Además ha aceptado el deber de la Nación de modificar la Constitución Política, de forma excepcional en aquellos casos insalvables en los que esta roce con las normas, principios, derechos y costumbres reconocidos por la comunidad internacional, independientemente incluso, de si el país los ha incorporado o no al ordenamiento, de modo que esta sea conforme, congruente y concordante con dichas normas, principios, derechos y costumbres internacionales.No es posible aceptar el sinsentido de interpretar una posible prelación ficticia, jerarquización indebida o progresividad ilícita de las normas, principios y derechos reconocidos por la comunidad internacional, o bien, con base en dichos criterios, la ocurrencia de una discriminación fundada en otras obligaciones de derecho internacional y nacional, sujeto al ordenamiento jurídico nacional. No resulta aceptable toda tesis o doctrina que proponga o que sugiera que una violación o trasgresión a un tratado, convenio o acuerdo internacional tenga como fundamento otro instrumento internacional, la misma Constitución Política o una Ley nacional, no pueda ser considerado una grosera infracción y evidente falta al Derecho Internacional y al Derecho de la Constitución. Por otra parte, recopila la sentencia No. 2007-09469 de las diez horas del 3 de julio de 2007, mediante la cual la Sala resolvió la consulta planteada por varios diputados y el Defensor de los Habitantes, sobre la constitucionalidad del tratado de Libre Comercio República Dominicana-Centroamérica-Estados Unidos (Ley No. 8622 del 21 de noviembre de 2007).Hace alusión a la referencia sobre la finalidad del Tratado, que no entraría a la conveniencia o no de la aprobación, así como los aspectos económicos que envuelven al Tratado, sino a temas que generan dudas de constitucionalidad. La congruencia que guarda con las pretensiones de los consultantes y lo resuelto, deja en evidencia la necesidad, en aplicación de las reglas de la hermenéutica jurídica, que la sentencia deba leerse como un todo siguiendo una interpretación jurídica razonable y proporcional al fin perseguido dentro del contexto socio-histórico de la consulta y de los eventos posteriores de consulta popular (refrendo). De manera que una lectura ligera que interprete de modo parcial y descontextualizada de la realidad imperante el texto de marras, valga decir, sin tomar en consideración la naturaleza de los actos y hechos a que se refiere y el conjunto del ordenamiento jurídico, es insuficiente para un adecuado entendimiento del mismo y de las normas sobre las que este trata, lo cual conllevaría indisolublemente a resultados interpretativos absurdos y contradictorios.No es de recibo que existan omisiones en lo resuelto por la Sala Constitucional. La resolución permitió que el proceso de consulta popular siguiera adelante, culminando con el histórico referéndum del año 2007, harto conocido por todos; y la consecuente aprobación de los compromisos internacionales adquiridos por Costa Rica. Con la aprobación mediante el proceso legislativo, o bien, mediante un referéndum, no sería contraria a los principios constitucionales, sino una evidente contravención a los principios generales del Derecho Internacional “Pacta Sunt Servanda” y “Bona fides”, lo cual expondría al país a posibles sanciones internacionales.

Costa Rica adquirió el compromiso internacional de modificar el modo en el que el Seguro de Riesgos del Trabajo, se prestaba en el país, lo anterior, sin alterar, modificar o contravenir los principios constitucionales que lo sustentan, los derechos que garantizan el mismo o la cobertura que brinda este seguro a los trabajadores costarricenses. En la Sección H: Costa Rica del Anexo 12.9.2 Compromisos Específicos, del Capítulo Doce: Servicios Financieros del CAFTA-DR, el país –en Materia de Servicios de Seguros- asumió la obligación de abrir a la competencia el mercado de seguros obligatorios –por dichos seguros se refiere al Seguro Obligatorio de Vehículos y al Seguro Obligatorio de Riesgos de Trabajo- a partir del 01 de enero de 2011. De acuerdo con la Sección Tercera denominada “Compromisos Graduales de Apertura del Mercado”, el inciso 2 transcribe el compromiso, así como la nota 20 del inciso 1, para el seguro contra riesgos de trabajo, y la nota 22 del inciso 1.

Finalmente la nota 29 al inciso 2 de cita, con el claro afán de esclarecer cualquier confusión entre los tipos de seguros de la seguridad social del artículo 73 constitucional, aclaró que los seguros sociales contenidos en los párrafos 1°, 2° y 3° del artículo 73 de la Constitución Política, administrados y prestados por la Caja Costarricense de Seguro Social, están excluidos de la aplicación del Anexo 12.9.2 referido arriba, en el tanto que el seguro obligatorio de riesgo del trabajo contemplado en el párrafo final del artículo 73 sí sería objeto de apertura comercial. Para evitar posibles inconsistencias o inconformidades con la Constitución Política, el tratado enlista las reservas en un Anexo relativo y exclusivo a Medidas Disconformes. No se reservaron en el Anexo II sobre Medidas Disconformes, pues el compromiso de la apertura comercial del mercado de seguros, en general; y de los seguros obligatorios de riesgos del trabajo y de vehículos en particular, no contraviene ningún principio constitucional o derecho fundamental ni desnaturaliza dichos seguros obligatorios.

La apertura y posible prestación por parte de otras entidades distintas al Instituto Nacional de Seguros, no contraviene su naturaleza de seguro componente de la seguridad social. La nota número 22 no obliga a Costa Rica a modificar las normas que regulan el seguro contra riesgos de trabajo, toda vez que siempre que dichas normas sean consistentes con las obligaciones asumidas en el CAFTA-DR. No es cierto que obliga al país a “…tratar el seguro de riesgos de trabajo como un servicio financiero más, un seguro comercial que pueda explotarse lucrativamente … la implementación de esta obligación no es compatible con la plena vigencia y aplicación de los principios enunciados en el apartado anterior que definen y caracterizan la naturaleza social y solidario del seguro de riesgos de trabajo”. Tampoco es cierto que una inconsistencia la nota 22 obliga a que “ …debe resolverse a favor de la obligación de explotación comercial impuesta en la norma impugnada, por tratarse de una norma con rango superior a la ley nacional”, debido a que la comercialización del Seguro de Riesgos de Trabajo en el país en un mercado abierto a la competencia no excluye la aplicación y el respeto a los principios constitucionales y solidarios que lo cobijan, dada su naturaleza especial y como seguro que forma parte del régimen de seguridad social costarricense.

Las obligaciones internacionales adquiridas no regulan la forma o los medios en que el Estado deberá dar cumplimiento a dicho precepto internacional, toda vez que en razón de la soberanía de los Estados y principios generales del derecho internacional, éstos internamente están obligados por dicha norma a adaptar o realizar las modificaciones necesarias en el ordenamiento jurídico interno – sea como parte del proceso de incorporación o transformación del derecho internacional- para recibir dichas normas internacionales en el seno del ordenamiento nacional e intrínsecamente dar vigencia plena a los preceptos que dimanan de los tratados, convenios o acuerdos internacionales. El CAFTA-DR establece un compromiso programático concreto, a saber: la apertura en competencia del mercado de seguros obligatorios, específicamente el Seguro Obligatorio de Vehículos y el Seguro Obligatorio de Riesgos de Trabajo, a partir del 1 de enero de 2011.

No obstante, dicha norma internacional no establece la forma en que tal obligación se llevará a cabo. Es aquí donde la emisión de normas legales y reglamentarias, hacen su aparición. La inacción tendría como consecuencia principal el incumplimiento de la obligación adquirida, lo cual se configuraría como una trasgresión a la seguridad jurídica y a los principios generales del derecho internacional, abriendo la posibilidad de otros Estados Parte recurran a paneles y arbitrajes internacionales que concluyan con la imposición de sanciones concretas al país. De ahí que las disposiciones legales contrarias al tratado deben modificarse. Con el propósito de cumplir con este y otros compromiso de apertura del mercado de seguros, se emitió la Ley Reguladora del Mercado de Seguros, Ley No. 8653 del 22 de julio de 2008, la cual, de conformidad con su artículo 1 señala sus objetivos, se desprende que la misma pretende articular efectivamente los compromisos adquiridos por Costa Rica en el CAFTA-DR, al establecer los derechos de los asegurados o consumidores de servicios de seguros, los requisitos y las reglas mínimas de regulación del mercado y normas básicas requeridas para la operación de un mercado abierto y en competencia de seguros en el país.

De ahí que se incluyó el Transitorio III, que reproduce la obligación internacional del CAFTA-DR de apertura del mercado para seguros obligatorios de riesgos de trabajo y de vehículos, a partir del 1° de enero de 2011, de conformidad con la autorización administrativa que la Superintendencia General de Seguros otorgue con fundamento en el Reglamento que al efecto emita el Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero. Se transcribe el mencionado Transitorio para concluir que reitera el plazo contenido en el Tratado, facultando al órgano del Estado a que se crea en el artículo 25 de la Ley Reguladora del Mercado de Seguros, a extender como parte de sus funciones de supervisión y competencia técnica, la autorización administrativa con base en el reglamento que establezca los requisitos de funcionamiento de los seguros obligatorios en un mercado abierto y en competencia efectiva, el cual debe emitir el Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero, órgano de desconcentración máxima adscrito al Banco Central de Costa Rica, con fundamento en las competencia que las Leyes le otorgan.

En este sentido, repasa las actas de las sesiones de la Comisión Especial que conoció y dictaminó el Proyecto de Ley Reguladora del Mercado de Seguros, para concluir que la naturaleza del Seguro Obligatorio de Riesgos del Trabajo, es un componente que atañe a la protección de la seguridad social de los trabajadores, el cual en lo que interesa, según el artículo 73 de la Constitución Política, crea los seguros contra riesgos profesionales que serán de exclusiva cuenta de los patronos y se regirán por disposiciones especiales. No es un seguro comercial privado en sentido estricto, definido como un contrato mercantil, sino que se está en presencia de un seguro cuya regulación se encuentra desde la Constitución, dada su trascendencia dentro de la concepción de la justicia social y el reconocimiento del derecho a una salud preventiva y curativa. Lo anterior, sin detrimento de que se pueda ofrecer en el mercado bajo un esquema de competencia, aspecto que claramente garantizaría para el consumidor y para el asegurado mayor diversidad de opciones y mejores condiciones de cobertura y aseguramiento.

La Ley Reguladora del Mercado de Seguros (conocida por consulta de constitucionalidad por la Sala en sentencia No. 2008-10450), norma de orden público e interés público, desarrolla los compromisos derivados del CAFTA-DR, al crear y establecer el marco para la autorización, la regulación, la supervisión y el funcionamiento de la actividad aseguradora, reaseguradora, intermediación de seguros y servicios auxiliares. Crea las condiciones para el desarrollo del mercado asegurador y la competencia efectiva de las entidades participantes, además de modernizar y fortalecer al Instituto Nacional de Seguros. Que en cumplimiento de la norma legal y con base en el compromiso internacional se emitió el “Reglamento de Requisitos de Funcionamiento de los Seguros Obligatorios, que define los requisitos mínimos de funcionamiento del seguro de Riesgos de Trabajo y Seguro Obligatorio de Automóviles”, aplicables a las entidades aseguradoras, en las categorías de seguros generales, seguros personales o mixtos.

Existe el “Reglamento sobre autorizaciones, registros y requisitos de funcionamiento de entidades supervisadas por la Superintendencia General de Seguros”. La invocación de inconstitucionalidad para incumplir con la apertura del mercado Estado-Estado, que traería consigo posibles sanciones por incumplimiento. Se podría enfrentar sanciones legales (como suspensión de beneficios, artículo 20.16 del CAFTA) y no legales, como el daño a la reputación de Costa Rica en el marco de procesos bilaterales y multilaterales de negociación de acuerdos comerciales y de inversión. Lo anterior incluso podría darse ante una medida cautelar que suspenda la aplicación del “Reglamento de Requisitos de Funcionamiento de los Seguros Obligatorios”.

El artículo 73 es producto de una manifiesta preocupación del constituyente de brindar y mantener una protección de rango superior a los trabajadores al amparo del principio de no discriminación y de justicia social, la seguridad social se informa de los principios básicos de universalidad, obligatoriedad y solidaridad social. Sentencias de la Sala Constitucional reconoce dos sistemas de seguros sociales, no excluyentes entre sí, que tienen como fin primordial e imperativa proteger al trabajador. Uno contra los riesgos de enfermedad, invalidez, maternidad, vejez, muerte y demás contingencias que determine la ley, y la otra contra riesgos profesionales, que corren por cuenta exclusiva y propia del patrono (sentencia 2008-016964). Hay varias consecuencias de la jurisprudencia de la Sala Constitucional, en lo primero, el tema del origen y características del régimen costarricense de seguridad social, con el reconocimiento del Derecho fundamental a la Seguridad Social.

En segundo lugar, se interpretó que existen unos principios del Derecho a la Seguridad Social ligados al Régimen de los Seguros Sociales de la CCSS, los cuales son los relacionados con la universalidad, generalidad, suficiencia de la protección y solidaridad social (sentencia 2001-10546). En una tercera consecuencia en la vinculación del derecho a la salud y la seguridad social, en cuanto se prescribe la administración de los seguros sociales a la Caja Costarricense de Seguro Social (sentencia 2007-17971). La cuarta consecuencia que más se destaca de la jurisprudencia es la distinción que realiza entre la protección otorgada por los seguros sociales y por los seguros de riesgos laborales o del trabajo, los cuales son expresiones distintas del derecho fundamental de la seguridad social y que se manifiestan en el ordenamiento jurídico en forma distinta a través de las diferentes normas que regulan los regímenes del sistema de seguridad social, sin que sean excluyentes entre sí.

El sistema de seguros de riesgos laborales, aun cuando tiene algunas similitudes con el régimen de seguridad social administrado por la CCSS, es distinto a los servicios de seguridad social prestados por esa entidad autónoma de rango constitucional, toda vez que no existe alguna prohibición legal o constitucional, que impida la comercialización de los Seguros de Riesgos de Trabajo, dado que el régimen es en esencia distinto del de enfermedad, invalidez, maternidad, vejez y muerte. Por esta razón, la apertura del mercado de seguros de riesgos del trabajo es conforme con el Derecho de la Constitución, toda vez que este seguro obligatorio continúa siendo tratado por el CAFTA-DR, como un seguro distinto de los seguros de la seguridad social de la CCSS sin que la naturaleza del mismo sea alterada. En cuanto al Régimen del Seguro Obligatorio de Riesgos de Trabajo o Riesgos Profesionales, como régimen de seguridad social persigue indemnizar al trabajador por aquellos riesgos laborales que provoquen accidentes o enfermedades, con ocasión o a consecuencia del trabajo que desempeñan de manera subordinada y remunerada.

Actualmente, el régimen de riegos del trabajo, está regulado infraconstitucionalmente en el Título Cuarto: De la Protección de los Trabajadores durante el Ejercicio del Trabajo del Código de Trabajo (artículo 193 a 331), la Ley Reguladora del Mercado de Seguros y en el Acuerdo SUGESE 04-10, “Reglamento de Requisitos de Funcionamiento de los Seguros Obligatorios” aprobado por el Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero. Si bien es una manifestación del Derecho a la Seguridad Social, ello no demerita que, doctrinariamente, como una manifestación de voluntad de las partes, se esté en presencia de un seguro comercial privado especial o sui géneris. Subyace el hecho histórico de que es un contrato mercantil reconocido en la Norma Fundamental de la Nación y en los tratados y convenio de derechos humanos, dada su trascendencia dentro de la concepción de la justicia social y el reconocimiento del derecho a una salud preventiva y curativa.

Es un elemento innovador y adicional a la concepción tradicional del derecho de los contratos mercantiles de seguros. El esquema de competencia no es incompatible con la Constitución, ni los instrumentos internacionales en materia de derechos humanos prescriben o dan indicios de tal disconformidad. En el informe se enuncian las similitudes y diferencias entre el Régimen de enfermedad, invalidez, maternidad, vejez, muerte y demás contingencias administrado por la CCSS y del Régimen del Seguro Obligatorio de Riesgos del Trabajo o Riesgos Profesionales. También sobre los principios de obligatoriedad, universalidad, solidaridad social e irrenunciabilidad que informan el Derecho Fundamental de la Seguridad Social, debido a que ha sido transcrita gran parte de la jurisprudencia constitucional que los desarrolla, no obstante, los mismos serán analizados desde la perspectiva de tema del respeto al contenido esencial de ese derecho.

Conforme a los alegatos del accionante, el principio de obligatoriedad no se ve afectado dado que no se ha adquirido ningún compromiso para variar o afectar este principio, toda vez que se reconoce en el mismo Tratado, como un principio constitucional que se debe respetar y observar. Las disposiciones atinentes hacen del Seguro un seguro obligatorio. En este sentido sigue vigente el artículo 193 del Código de Trabajo que operativaza el principio, sin embargo no puede ser exclusivo del INS, sino que se asumió el compromiso de abrir a la competencia el mercado de seguros obligatorios a partir del 1 de enero de 2011. De forma que la referencia que hace el artículo al INS se debe entender genéricamente a los operadores autorizados por la SUGESE concordantemente con el “Reglamento sobre autorizaciones, registros y requisitos de funcionamiento de entidades supervisadas por la Superintendencia General de Seguros” emitidos por CONASSIF. La obligatoriedad está en el Código de Trabajo, el Reglamento General de Riesgos del Trabajo (DE No. 13466-TSS) y el mencionado reglamento, así como las circulares y acuerdos de la Superintendencia General de Seguros y la Norma Técnica emitida por cada entidad aseguradora.

El principio de universalidad tampoco es modificado, desnaturalizado o afectado por el CAFTA-DR o por la Ley Reguladora del Mercado de Seguros. El tratado no supone en ninguna parte la existencia de un mercado c ompetitivo en que el Seguro de Riesgos de Trabajo dejaría de cubrir a todos los trabajadores, más bien presuponen las normas vigentes que con la efectiva apertura del mercado, los nuevos operadores privados de seguros de riesgos del trabajo tendrán la posibilidad de atraer a una mayor cantidad de patronos a contratar ese seguro, en virtud del deber que se deriva del principio de obligatoriedad. La disposición reglamentaria (artículo 5) prevé la obligación de la entidad aseguradora de cumplir con el tomador, el asegurado y beneficiarios definidos en la póliza de seguro, con las especificaciones que la ley y normativa conexa disponen para los seguros obligatorios. Incluso, esta norma autoriza a las entidades aseguradoras que oferten seguros obligatorios a suscribir los convenios o contratos necesarios con la Caja Costarricense de Seguro Social a efecto de coordinar los aspectos operativos derivados de la atención médica brindada por esa institución.

El reglamento obliga que la póliza cubra las prestaciones indicadas en el 218 del Código de Trabajo. Los escenarios hipotéticos donde la apertura del mercado del Seguro de Riesgos de Trabajo afectará las finanzas del INS, y en consecuencia, la atención de las personas no aseguradas, pero señala lo afirmado por la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia y de los Tribunales de Trabajo de que el trabajador no asegurado no se perjudica desde la perspectiva de la obligación solidaria, sin perjuicio de la acción judicial contra el patrono incumpliente. En todo caso, el Reglamento contempla esta situación, dado que sí el patrono tuviera una póliza de Riesgos del Trabajo con cualquier entidad aseguradora y omitiera reportar al trabajador, se les considerará como no asegurado y las prestaciones estarán a cargo de la entidad aseguradora receptora de la prima. Destaca las facultades otorgadas por el reglamento en uso de la Ley de Cobro Judicial de las certificaciones emitidas por las entidades establecidas, la autoridad competente de la Caja Costarricense de Seguro Social o las emitidas por directores de las instituciones privadas.

No hay atención ilimitada en un sistema de monopolio del mercado de seguros, pues las atenciones o prestaciones que contemplan las coberturas del seguro, se encuentran constreñidas a criterios fundamentales de razonabilidad, proporcionalidad y equidad basados en las necesidades y condiciones reales de los trabajadores.

El principio de solidaridad social plantea el deber de ayudar a quienes menos tienen a base de la contribución de todos, especialmente de los que más tienen. Los alegatos del recurrente de que la apertura del mercado del Seguro de Riesgos del Trabajo afecta el principio de universalidad y la solidaridad porque los trabajadores tendrán una protección desigual, tal argumento carece de fundamento alguno. En este punto es relevante recordar que el deber de aseguramiento de los trabajadores mediante el Seguro no le corresponde al trabajador, sino al patrono. En este sentido, es una simpleza concebir el funcionamiento de un mercado del Seguro de Riesgos de Trabajo abierto y en competencia, en el que los trabajadores se quedarán sin seguro, pues serán “rechazados” por lo operadores privados de las prestaciones de riesgos del trabajo, porque su salario no es “atractivo”, toda vez que no es el trabajador quien asume los costos económicos del seguro sino su patrono, de conformidad con el párrafo cuatro del artículo 73 constitucional y las normas del Código de Trabajo.

Para mayor detalle, nótese que, en realidad, la primera garantía para los trabajadores en relación con este seguro es que el mismo es de carácter obligatorio y forzoso, independientemente de las condiciones de trabajo y del salario devengado, de forma que el patrono siempre tiene la obligación de asegurar a sus trabajadores. Debe hacerse una distinción entre la etapa inicial de aseguramiento y la etapa de determinación de la cobertura del Seguro de Riesgos del Trabajo. En la primera todos los trabajadores, independiente de la actividad que realicen, deben ser asegurados por su patrono de conformidad con los principios de universalidad, igualdad y de no discriminación, para asegurar la solidaridad del régimen. Tampoco pueden los proveedores privados o públicos de servicios de seguros, sobre una base discriminatoria, negarse a brindar o prestar los servicios a los patronos que deseen contratar los servicios del Seguro con ellos, por la autorización obtenido por la SUGESE de conformidad con el Reglamento emitido por el CONASSIF, de modo que estos son técnicamente sostenibles y conforme con la legislación nacional.

Se desprende de lo anterior, que una entidad aseguradora podría reservarse de contratar con un patrono-cliente cuando éste no cumpla con los requisitos contenidos en la póliza autorizada por la entidad supervisora. En este sentido, no lleva razón el accionante cuando afirma que los operadores privados “se disputarán los segmentos rentables del mercado”. El CAFTA-DR parte de la premisa de que en el mercado competitivo del Seguro las firmas aseguradoras que están autorizadas por parte del Estado conocen de antemano las reglas que regulan la competencia y protegen al consumidor. Es decir, no están autorizadas para brindar oferta pública de seguros de riesgos del trabajo y hagan una selección de los patronos – clientes a los que desean vender los servicios de seguro de riesgos del trabajo, además de las garantías establecidas en las leyes y normas reglamentarias, no puede haber una discriminación en el aseguramiento de los trabajadores, en virtud de que el mismo principio de universidad impone la obligación a las entidades aseguradoras de no seleccionar o discriminar a los trabajadores con base en su utilidades potenciales y niveles de riesgo.

En cuanto a la segunda etapa, relativa a la determinación de la cobertura, se refiere al artículo 15 del Reglamento del CONASSIF, que parece desconocer el accionante, resolvió el tema del contenido mínimo de las prestaciones del Seguro, pues prescribe que la póliza debe cubrir las prestaciones establecidas en el artículo 218 del Código de Trabajo, es decir, establece un mínimo de cobertura con fundamento en las prestaciones básicas que establece la norma precitada. En la etapa de determinación de las tarifas por cobertura, sí se permite establecer categorías de mayor o menor siniestralidad, tomando en cuenta, entre otros rubros, el salario devengado por los seguros de trabajadores y los tipos de actividades que realizan. Ello significa que mientras las coberturas básicas están debidamente definidas por la Ley Laboral, las tarifas de esas coberturas, son determinadas bajo las bases técnicas actuariales que soportan la ecuación matemática del seguro, de conformidad con el artículo 205 del Código de Trabajo.

Esto es necesario para que el seguro sea viable y sostenible financieramente, y permita un tratamiento similar o a los iguales. Las coberturas básicas funcionaba desde antes del CAFTA-DR y cuando el INS tenía el monopolio de los seguros obligatorios. Las tarifas para cada entidad aseguradora son autorizadas por la SUGESE con el fin de que cumplan con los requerimientos y rigores técnico-actuariales y jurídicos, que exigen las disposiciones generales del régimen de suficiencia de capital y solvencia, así como asegurar las provisiones técnicas suficientes para garantizar el cumplimiento de las obligaciones de las entidades asociadas de sus contratos de seguros. Ello garantiza control sobre abusos y discriminaciones en la fijación de tarifas para las entidades aseguradoras, sino que además se cumpla con los mínimos de cobertura básica iguales para todos los trabajadores, con lo cual la cobertura mínima será la misma para todos los trabajadores.

Así, los beneficios adicionales por concepto de coberturas adicionales que se deriven de la relación contractual que tenga el patrono con la entidad aseguradora, y que corren por cuenta de éste, implicarán, de forma directa, un mejoramiento en el trato y la atención al trabajador, lo cual no atenta de ninguna manera contra el principio de universalidad o el de solidaridad. Sobre la irrenunciabilidad, los trabajadores protegidos bajo este régimen no pueden renunciar a los derechos conferidos por el mismo, tal como lo prescribe dicha norma constitucional. Eso es que los trabajadores no pueden, motu propio o por acción de un tercero, renunciar a los derechos y beneficios que se otorgan con motivo del Derecho Fundamental a la Seguridad Social. El accionante no indica porqué se vulnera el principio, cuando el tratado no sugiere que los trabajadores pueden renunciar al Seguro de Riesgos del Trabajo, por el contrario, en el preámbulo de la Sección H “Compromisos Específicos de Costa Rica en Materia de Servicios de Seguros”, se reafirma el respeto a la Constitución Política, y con ello al carácter irrenunciable de los derechos y beneficios del Seguro.

En cuanto a los principio constitucionales del Régimen de enfermedad, invalidez, maternidad, vejez, muerte y demás contingencias administrado por la Caja Costarricense de Seguro Social que son extensivos al Régimen del Seguro de Riesgos del Trabajo, como son los principios de suficiencia que se encuentra vigente en el artículo 206 del Código de Trabajo donde se toma en cuenta tanto las necesidades del trabajador como el salario devengado por el trabajador. De hecho, así funcionaba en tiempos en que el INS tenía el monopolio del Seguro de Riesgos de Trabajo y continuará funcionando en los mismos términos, hoy en día en un mercado abierto a la competencia. Hace alusión también al principio de automaticidad de la protección, a lo que se refiera a la jurisprudencia de la Sala como un principio de la seguridad social que se traduce en “… una adecuada e inmediata protección en materia de enfermedad, invalidez, vejez y muerte”.

Haciendo una extensión de este principio al Seguro de Riesgos de Trabajo, como parte del sistema general de seguridad social, la cobertura de este seguro de naturaleza especial debe ser inmediata y automática, en otras palabras obligatoria y universal. Esto ha funcionado así hasta ahora, donde los hospitales de la Caja o los centros privados de salud, deben dar una atención primaria a quien haya sufrido un accidente o enfermedad del trabajo. La misma protección inmediata reciben los trabajadores no asegurados. En todo caso, los artículos 20 y 21 del Reglamento viene a apoyar lo que dispone el numeral 232 del Código de Trabajo.

Apunta adicionalmente las siguientes diferencias entre el Seguro de Riesgos del Trabajo y los Seguros Sociales de la CCSS. En cuanto al sujeto que realiza la prestación o brinda la cobertura, en cada una señala los respectivos campos y coberturas institucionales, así como de los operadores comerciales, para terminar con la indicación del accionante de que viola la Constitución Política. Además, el Seguro de Riesgos del Trabajo es de exclusiva cuenta de los patronos y no sigue el esquema contributivo tripartito de los Seguros Sociales de la Caja Costarricense de Seguro Social. Es a éstos últimos los que alcanza la prohibición de transferir ni emplear esos fondos a otras finalidades que las referentes a su cometido. Hay diferencias en cuanto al uso y destino de los fondos y reservas de los seguros sociales. Los fondos y reservas resultantes de la administración según el artículo 73 de la Carta Magna es para los servicios de seguridad social del Régimen de Maternidad, Invalidez y Muerte de la CCSS.

La misma limitación no aplica para el Régimen del Seguro Obligatorio de Riesgos del Trabajo, no existe esa limitación constitucional sobre el destino de los fondos o reservas producto de la comercialización del seguro. Incluso existe una distinción en el artículo 73 cuando se refiere a “seguros sociales” y los “seguros contra riesgo profesional”. Aunque no quiere decir que estos fondos queden sin regulación, pues ello se determina por la vía legal, pero esta es una muy distinta a una constitucional. Por otra parte, señala la inexistencia de principios constitucionales o legales: el caso de los beneficios extraordinarios y el supuesto servicio al costo. En cuanto a lo primero señala que ni el CAFTA-DR o la Ley Reguladora del Mercado de Seguros, no altera el artículo 242 del Código de Trabajo, ni los artículo 255 al 259, sobre la posibilidad de conmutación de rentas. Además el denominado “servicio al costo” no es un principio de los seguros obligatorios, ni siquiera un principio constitucional del derecho fundamental a la seguridad social en general, de modo que el accionante confunde y extrapola a partir de normas del régimen de invalidez, vejez y muerte administrado por la Caja Costarricense de Seguro Social consecuencias indebidas para el Régimen del Seguro de Riesgos del Trabajo.

No existe evidencia del principio “servicio al costo” a nivel constitucional, sino con el artículo 205 del Código de Trabajo, que establece que cualquier excedente que se produzca deberá destinarse a constituir una reserva, para luego suponer y concluir erróneamente la existencia de un presunto principio constitucional. El artículo 73 constitucional no habla de ingresos, como intenta aducir el accionante y comete un error en el análisis de los argumentos presentados, toda vez que el término que usó el constituyente fue el de “fondo”. Existe más bien el artículo 28 de la Constitución que garantiza a todo ciudadano la libertad como principio básico, y desarrollado por normas infraconstitucionales como la ley, la que deberá determinar sus alcances e imponer restricciones que los concreticen y armonicen con el resto del bloque de constitucionalidad y de legalidad. Además, debe respetarse la observancia de ser proporcionadas y racionales.

En el caso del INS, según el artículo 205 del Código de Trabajo, debe hacer liquidación anuales, los excedentes deben pasar a ser parte de una reserva de reparto, el 50%, a financiar los programas que desarrolle el Consejo de Salud Ocupacional y el resto a incorporar mejoras al Régimen. Del mismo modo, dice que el INS como entidad aseguradora, debe cumplir con los preceptos de los artículos 13, 14 y 15 de la Ley Reguladora del Mercado de Seguros, en materia de las provisiones técnicas y reservas. De igual manera, las entidades señaladas en los incisos a) y b) del artículo 7 de la Ley están obligadas a cumplir con los mandatos en materia de las provisiones técnicas, reservas e inversiones contenidos en los numerales señalados. Pero el 205 del Código de Trabajo no les es aplicable. La Sala ya resolvió además el tema de “servicio al costo” en el voto 2007-9469, siendo que esta sentencia tiene tres principales consecuencias: Primero, la posibilidad de imponer la obligación de brindar un servicio al costo estaría reservada a la Ley, es decir, no existe un principio constitucional que obligue a que los servicios de telecomunicaciones, o en el caso del Seguro de Riesgos de Trabajo, a ser prestados “al costo”.

Esa es una decisión que queda a criterio del legislador. El CAFTA-DR tampoco trata el tema de que el seguro deba comercializarse “al costo”. En segundo lugar, la comercialización en un mercado competitivo no es excluyente de la aplicación de una política social en materia del seguro de riesgos de trabajo. Cabe recordar el preámbulo de la Sección H sobre “Compromisos Específicos de Costa Rica en Materia de Servicios de Seguros”, donde el país reafirmó su compromiso de que el proceso de apertura en la prestación del seguro tiene que hacerse con fundamento en la Constitución Política, sus normas y principios. Pero para cumplir con estas normas y principios no es requisito que los servicios del SRT tengan que ser prestados “al costo”. Por último, la tercera consecuencia es que no existe una disposición o principio constitucional que compela a que los servicios del SRT se presten “al costo”. Sin embargo, lo que sí está garantizado a nivel constitucional es la libertad de los consumidores a elegir el prestador de servicios que más les convenga a sus intereses (artículo 46 de la Constitución Política).

La libertad de elegir no es incompatible con el compromiso adquirido por el país de “… lograr la universalidad y solidaridad de los servicios que se abran a la competencia”. El Tribunal Constitucional ha reconocido el principio o derecho al lucro razonable, es decir, que en el ejercicio de la libertad de empresa y de comercio debe existir proporcionalidad, razonabilidad y equidad en el lucro o beneficio obtenido. Finalmente, sobre la progresividad del derecho internacional de los derechos fundamentales y el régimen de Seguro Obligatorio de Riesgos del Trabajo. Debe tomarse en cuenta el principio del mínimo normativo (minimum minimorum) en cuanto postula que existe un compendio de normas, garantías, deberes y derechos mínimos laborales y de la seguridad social que debe ser asegurados por el Estado, el patrono o los operadores de seguros, de forma que la contravención a éstos importa una vulneración a los derechos fundamentales.

Estos mínimos forman parte del contenido esencial del derecho a la seguridad social de los seguros de riesgos del trabajo, con lo cual el contenido esencial comprenderá también como parte de su núcleo duro, las prestaciones mínimas o coberturas básicas del SRT reconocidas. Mientras el legislador no restrinja o limite el contenido esencial del derecho a la seguridad social de los seguros de riesgos del trabajo, mediante la promulgación de las normas jurídicas que limiten, hagan impracticable, dificulten más allá de lo razonable o despojen a dicho derecho de la necesaria protección. Las normas bajo examen no conllevan restricciones o límites que hagan impracticable el ejercicio del derecho a la seguridad social, ni tampoco dificultan o lo despojen de la necesaria protección para ser efectos en la sociedad. La escogencia que hizo el Estado resulta la más favorable para los trabajadores cubiertos por el seguro, toda vez que en lugar de restringir el derecho protegido amplió la posibilidad de extender y mejorar la cobertura, pudiendo ejercer el derecho de elección del proveedor conforme a sus intereses, en una clara derivación de los principios “pro libertatis” y “ pro homine”, beneficiando a todos los trabajadores de la Nación.

Se argumenta también el lucro razonable, de manera que el núcleo duro de contenido, no se afecta con que cambie el sujeto que presta el servicio o que se permita su comercialización, no afecta los principios ni la esencia o fundamento jurídico-filosófico del derecho de marras, de ahí que no exista ninguna lesión al principio de progresividad de los derechos fundamentales. El país ya consolidó un sistema efectivo de protección y que no se ve desmejorado. No estima que exista conflicto con el protocolo de San Salvador y el Convenio No. 102 de la OIT porque en ambos su regulación es separada. El CAFTA-DR no reduce los beneficios con que hoy cuentan los trabajadores, ni disminuye o desmejora las ventajas que en la actualidad han obtenido los beneficiarios del régimen del Seguro obligatorio de Riesgos de Trabajo. Por lo expuesto, pide declarar sin lugar la acción de inconstitucionalidad.

1. 10Los señores y señoras Jorge Gamboa Corrales, María Jeannette Ruiz, Victor Hernández Cerdas, Gustavo Arias Navarro, Manrique Oviedo, Juan Carlos Mendoza, María Eugenia Venegas Renauld, y Carmen Muñoz Q., todos integrantes de la fracción legislativa del Partido Acción Ciudadana se apersonan como coadyuvante. En este sentido, recalcan que el bloque de normativa impugnada debe ser ampliado incluyendo la totalidad del Reglamento CONASSIF-SUGESE 04-10, aprobado por el CONASSIF, mediante artículo 8, numeral I, del acta de la sesión 894-2010. Lo anterior en tanto que el hoy impugnado transitorio III de la Ley 8653, ulteriormente le ordenó al CONNASIF y a la SUGESE el reglamentar y regular un régimen de apertura total en la prestación del Seguro Social de Riesgos del Trabajo, a más tardar el primero de enero 2011, actuación administrativa que se computo a partir del 22 de diciembre del año pasado.Alega que el solo acto de promulgación de dicho reglamento, además de su contenido normativo esencial, implicó colocar dentro del comercio un bien o servicio público de rango constitucional que por lo mismo y por su propia naturaleza conceptual-funcional está totalmente fuera del comercio. Aduce que ya por la sola interpretación literal-gramatical se hace notar la inconstitucionalidad alegada, esto teniendo en cuenta que la normativa constitucional alegada (título V de la Constitución Política) goza de una redacción limpia, clara y precisa, al tiempo que su ubicación en la parte dogmática del texto constitucional resulta estratégico. Manifiestan que las premisas correspondientes son obvias e irrefutables, al igual que la única conclusión no falaz que se deriva del siguiente silogismo de rigor: Premisa 1: Funciones esenciales del Estado=Fuera del comercio. Premisa 2: Seguro de Riesgos del Trabajo (RT) = Seguro Social que forma parte de la Seguridad Social.Premisa 3: Seguridad Social = función esencial del Estado a la luz del título V de la Constitución Política. Única conclusión no falaz: RT = servicio público fuera del comercio. Por lo tanto, la normativa impugnada es inconstitucional, incluyendo el reglamento CONASSIF-SUGESE 04-10. Asimismo se asegura que la gestión del seguro RT, más allá de ser un simple monopolio a cargo del INS, en verdad se trata de una parte medular en la seguridad social, es decir, una función esencial del Estado. Lo anterior teniendo en cuenta que RT es un seguro social de rango constitucional (garantía social fundamental) para la población trabajadora habitante del país. Además, los riesgos del trabajo, fueron desarrollados legislativamente por un código en materia laboral, siendo además blindados por el Convenio 102 de la Organización Internacional del Trabajo y también por medio de jurisprudencia constitucional.En cuanto al tema de la universalidad del servicio público de riesgos del trabajo, incluyendo los casos no asegurados, sí podemos imaginar aseguradoras privadas recostándose en el Estado, así como un Estado boicoteado desde adentro para ser forzado a comprarle servicios hospitalarios al sector privado, lo cual sería inaudito. Se afirma exitoso régimen social mediante la inserción de principios comerciales intrusos (por ejemplo selectividad del riesgo, o un reglamento estableciendo topes ilegales a las prestaciones médico-sanitarias, de rehabilitación y en dinero vigentes) viene a la memoria el fondo mencionado de aquel voto constitucional donde se le prohibía al Estado la realización de retrocesos legislativos en materia de Derechos Humanos Laborales. Sería totalmente inconstitucional que la SUGESE se comporte como una Superintendencia de Seguros Sociales, recuérdese que la administración y reglamentación compete exclusivamente a la Caja Costarricense de Seguro Social por mandato constitucional expreso.Promover la castración solapada del Código de Trabajo o no hacer nada para impedirlo, equivale a retroceder en materia de Derechos Humanos Laborales. Poco antes de la promulgación del reglamento impugnado, los coadyuvantes le hicieron ver a las autoridades del CONASSIF y de la SUGESE que era de interés público abordar asertivamente este debate, en función de la salud jurídica normativa en ciernes (oficios JGC/097/10 y JGC/175/10). De hecho, advirtieron que de no hacerlo se desestabilizaría la institucionalidad y arriesgaría la paz social de la clase trabajadora costarricense. También se les advirtió que una conducta omisiva por el estilo incluso podría redundar en disminución, afectación o perjuicio del erario público y de la Administración Financiera del Estado. Alegan que tales distorsiones no fueron evitadas por estas autoridades públicas a la hora de promulgar el Reglamento CONASSIF-SUGESE 04-10.El mismo DR-CAFTA, en su capítulo 16, subinciso b) del artículo III.2 de la sección H del Anexo 12.9.2 del Capítulo 12 confirma la vigencia del Código de Trabajo y sus disposiciones legales tendientes a la demanialidad del servicio, por lo que la normativa impugnada podría estar derogada tácitamente a la luz del mismo capítulo 16 del CAFTA. En otras palabras, ambos ordenamientos legales en aparente contradicción no lo están, debido a que cada cual regula por su lado materias y principios distintos entre sí: un ordenamiento de derecho público regula un tipo de seguro social obligatorio, forzoso y universal, mientras que el otro ordenamiento, que es de derecho privado, se encarga de regular seguros comerciales voluntarios, renunciables y selectivos. En consecuencia, no hay identidad en el ámbito de regulación (material, temporal, espacial y personal). Mucho menos incompatibilidad sobre la misma materia.Por tanto no procede que SUGESE o CONASSIF tengan por tácitamente derogado el Código de Trabajo a luz del DR-CAFTA, ni siquiera parcialmente o en perjuicio de la competencia material exclusiva y excluyente del servicio SSRT a favor del Estado por medio del INS. Es decir, lo que está en discusión más que todo tiene que ver con antinomias jurídicas irresueltas e incompatibilidades aparentes o parciales. Por último, los coadyuvantes expresan tener prohibido quebrantar como legisladores que son el principio fundamental de no regresión de los derechos humanos laborales (que es la aplicación práctica del principio constitucional de progresividad de los derechos humanos) lo cual quedaría consumado en caso de aprobar la legislación que de una u otra forma desmejore derechos humanos laborales, por ejemplo aquellos recogidos en los artículos 193, 201, 205, 206, 231, 242, 255, 256, 257, 258, y 259 por el Código de Trabajo.
2. 11Luis Chavarría Vega y Martha Elena Rodríguez González (UNDECA) alegan que les asiste razón para interponer la gestión de coadyuvancia con el fin de sostener que la apertura comercial fomentará y producirá una segmentación del mercado de seguros de trabajo, de suerte que le corresponderá al Instituto Nacional de Seguros y la Caja Costarricense de Seguros Social asumir los daños “colaterales” de la lógica de mercado, y en segundo lugar, en el carácter de representantes de las personas trabajadoras, particularmente de la Caja y resto de la seguridad costarricense, con un indiscutible interés legitimo de carácter colectivo, en procurar la defensa del sistema de seguridad social, que es un mandato que se deriva del artículo 332 del Código de Trabajo. Sostiene que el seguro de riesgos del trabajo forma parte integral e inescindible de la seguridad social, de conformidad con lo que dispone el artículo 73 de la Constitución Política.No obstante, que el último párrafo de dicho artículo dispone que los seguros contra riesgos de trabajo se regirán por disposiciones especiales –que los que administra la Caja también se rigen por ley especial-, esta redacción jamás podría justificar alguna interpretación que pretenda sostener que estos seguros no forman parte de la seguridad social, de la propia solera de nuestra Constitución. De ser válida alguna argumentación en este sentido, simplemente, el constituyente no hubiera incluido su regulación en el texto constitucional. Así las cosas, no se puede separar artificiosamente el último párrafo, del resto de las disposiciones de la misma norma constitucional. Como lo ha interpretado la Sala, el seguro de riesgos del trabajo integra sustantivamente el sistema de la seguridad social costarricense. Así lo principios comunes de la seguridad social, que informan el artículo 73 constitucional, se aplican parejo para todas las modalidades de seguros sociales que expresamente contempla este numeral: que la situación muy particular, más que todo de orden histórico, que la administración del seguro de riesgo de trabajo, se le haya atribuido a otra institución distinta de la Caja Costarricense de Seguro Social, en nada podría justificar que se pudiera entender que ese seguro quedó excluido de la aplicación de esos mismos principios.La apertura comercial tiene serias consecuencias con el principio de universalidad, cuya cobertura debe alcanzar hasta quienes no se encuentran asegurados; señala que la explotación mercantil, con una finalidad egoísta de lucro, tendrá como inevitable consecuencia que el costo de atención y otras prestaciones de la población no asegurada, tendrá que asumirla el Instituto Nacional de Seguros y la Caja Costarricense de Seguro Social, que dispondrá de menos recursos para asumir estos gastos. Las empresas se enriquecen ilícitamente a costa de los recursos públicos de aquellas instituciones que son patrimonio de la población costarricense. En cuanto al principio de la solidaridad donde la atención se basa por encima de lo devengado, es fundamental que la fuente de los ingresos que obtenga el sistema, no dependan de reglas de mercado que seleccionen, por nivel de riesgo, la población asegurable.Desafortunadamente, el esquema de apertura comercial, en régimen de competencia, fomenta la segmentación del mercado, de los “consumidores, con serio impacto en la sostenibilidad financiera del régimen. En cuanto al principio de prestación suficiente o mínima donde la protección que se brinde, debe corresponder a las prestaciones, por lo menos, básicas médico-asistenciales, indistintamente de las primas de aseguramiento o monto de los salarios de los trabajadores. Con el esquema se restringe las posibilidades que se le pueda garantizar a los trabajadores, al menos, la calidad de las prestaciones que actualmente se están suministrando. Sostienen que el Estado debe satisfacer el derecho fundamental a la prestación social. El reconocimiento que el seguro de riesgo de trabajo configura un derecho fundamental de prestación social, presupone la obligación estatal de satisfacerlo, lo cual no es posible sino bajo un esquema público, universal, incompatible, con cualquier modalidad de privatización de la comercialización de ese seguro.Que la Sala ha señalado que el sistema de la seguridad social supone que los poderes públicos mantendrán un régimen público de seguridad social para todos los ciudadanos en el más alto rango, lo cual viene a impedir cualquier modalidad de gestión y administración privada del seguro de riesgo de trabajo, con un propósito de lucro. La dignidad de los trabajadores también se lesiona, porque a consecuencia de esas nuevas reglas, dentro de las que el Instituto Nacional de Seguros tendrá que ver como subsiste, la calidad de las prestaciones sufrirá un notable deterioro y los trabajadores no asegurados quedarán reducidos a una condición de segunda categoría. Consideran que existe un desmantelamiento y derogatoria de la legislación laboral, la apertura comercial del seguro de riesgo de trabajo, en un régimen de explotación mercantil, obliga a modificar el Código de Trabajo, en materia de riesgos de trabajo.En este sentido señalan la nota 22, que condiciona las regulaciones a las obligaciones asumidas en el Tratado, incluyendo el Anexo, afirma que nuestra legislación laboral deviene inconsistente, incompatible con los principios de libertad de empresa y libre competencia, que están en la base del esquema de comercialización y privatización de mercado de seguros. Consideran que se abandonarán las políticas públicas de promoción de la salud de los trabajadores y prevención de accidentes y enfermedades profesionales, además de las prestaciones pecuniarias, sanitarias y otras, también están las que buscan promocionar la salud y la prevención de accidentes y enfermedades laborales. Las utilidades que antes se ocupaban a lo anterior estarán ingresando a las cuentas de las aseguradoras privadas, y se quedarán sin fondos las políticas públicas en esta materia, lo que aumentará accidentes y enfermedades del trabajo.Los seguros de riesgos del trabajo constituyen expresión de la doctrina social de la Iglesia, para lo cual cita el capítulo de los Derechos del Trabajo de Juan Pablo II, señalando que la Encíclica dispone que en casos de accidentes de trabajo los trabajadores deben tener acceso a la asistencia sanitaria, incluso gratuitamente, lo que sería quebrantado, por las razones dadas y por disposición del Tratado de Libre Comercio. Pide declarar con lugar la acción.
3. 12Se prescinde de la vista señalada en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, con base en la potestad que otorga a la Sala el numeral 9 ibídem, al estimar suficientemente fundada esta resolución en principios y normas evidentes, así como en la jurisprudencia de este Tribunal.
4. 13Por resolución de las diecisiete horas y dieciocho minutos del treinta de marzo de dos mil once, dictada dentro de este expediente, fueron admitidas varias gestiones de coadyuvancia a favor y en contra de la acción de inconstitucionalidad.
5. 14En los procedimientos se han cumplido las prescripciones de ley.

Redacta el Magistrado Castillo Víquez; y,

Considerando:

I.Sobre cuestiones preliminares y de las coadyuvancias.- Mediante resolución de las diecisiete horas y dieciocho minutos del treinta de marzo de dos mil once, dictada dentro de este expediente, fueron admitidas las gestiones presentadas con la finalidad de coadyuvar en la acción, por diversos interesados, con la finalidad de agregar sus argumentos al nombres de las personas que se apersonan al proceso, sin embargo en su mayoría no lo hacen a título personal, sino en representación de personas jurídicas y agrupaciones sociales, lo que, para mayor claridad, se señala a continuación la condición en que actúan y si lo hacen en representación de una persona moral dentro de la acción de inconstitucionalidad. De esta forma, Mélida Cedeño Castro, portadora de la cédula de identidad número 9-058-394, como Presidenta de la Asociación de Profesores de Segunda Enseñanza (APSE); Marvin Rodríguez Cordero, portador la cédula de identidad No. 6-155-443, como Secretario General del Sindicato de Trabajadores de la Educación Costarricense (SEC); Luis Ángel Serrano Estrada, portador de la cédula de identidad No. 9-029-769, como Secretario General del Sindicato de Trabajadores de la Empresa Pública y Privada (SITEPP); Alexander Rodríguez Chaves, portador de la cédula de identidad No. 1-967-546, autorizado por el Concejo de San Ramón, Alajuela, por Acuerdo No. 13 de la Sesión Ordinaria No. 71 del 15 de marzo de 2011; Carlos Manuel Vega Bolaños, portador de la cédula de identidad No. 2-287-015, como Secretario General del Sindicato Unión de Profesionales, Técnicos y Similares del Banco Popular (UNPROBANPO); Lucía Ramírez Segura, portadora de la cédula de identidad No. 1-897-818, Secretaria General Adjunta del Sindicato Unión de Profesionales, Técnicos y Similares del Banco Popular (UNPROBANPO); Gustavo Enrique Cabrera Vega, cédula No. 3-222-901, miembro del Servicio, Paz y Justicia en Costa Rica (SERPAJ-CR); Shirani Josué Rojas Castillo, portador de la cédula de identidad número 1-1019-0231, en su condición personal y de estudiante; José A. Muñoz Fonseca, portador de la cédula de identidad No. 1-433-939, en su calidad de Presidente de la Cámara Costarricense – Norteamericana de Comercio; Freddy Sandí Brenes, portador de la cédula de identidad No. 1-508-235, en su condición de Secretario General de la Unión de Personal del Instituto Nacional de Seguros (UPINS); Fernando Ocampo Sánchez, portador de la cédula de identidad número 1-791-100, en su condición de Ministro a.í. de Comercio Exterior; Gustavo Arias Navarro, María Jeannette Ruiz, Jorge Gamboa, Carmen Muñoz Q., Claudio Monge, Victor Hernández Cerdas, Juan Carlos Mendoza (y no Juan Carlos Méndez como erróneamente se indicó), María Eugenia Venegas Renault, Manrique Oviedo, todos diputados de la fracción del Partido Acción Ciudadana (PAC); Luis Chavarría Vega, portador de la cédula No. 3-0158-0023, en su carácter personal y de Secretario General de la Unión Nacional de Empleados de la Caja y la Seguridad Social (UNDECA); Martha Elena Rodríguez González, portadora de la cédula de identidad No. 2-343-472 en su carácter personal y de Secretaria General Adjunta de la Unión Nacional de Empleados de la Caja y la Seguridad Social (UNDECA); Albino Vargas Barrantes, portador de la cédula de identidad No. 1-457-390, por la Asociación Nacional de Empleados Públicos y Privados (ANEP).

En consecuencia se corrige la resolución de las diecisiete horas dieciocho minutos del treinta de marzo de dos mil once, debiendo entenderse si no se indica lo contrario que actúan en representación de las personas jurídicas señaladas. Por otra parte, se corrige la señalada resolución, al no constar la gestión de la señora Ligia Fallas Rodríguez, Darwin Orozco Barrantes, Doris Salas Suárez y Orlando Rodríguez Vásquez, cuyos escritos no se encuentran en el expediente electrónico, de manera que no se tiene a los mencionadas personas como coadyuvantes en la presente acción. Por último, no se tiene como coadyuvante al señor Mario Enrique Mora Badilla, dado que en el escrito se afirma interpuesto por el señor Mora Badilla, sin embargo no aparece su firma, sino la del señor Shirani Josué Rojas Castillo.

II.Las reglas de legitimación en las acciones de inconstitucionalidad. El artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional regula los presupuestos que determinan la admisibilidad de las acciones de inconstitucionalidad, exigiendo la existencia de un asunto pendiente de resolver en sede administrativa o judicial en el que se invoque la inconstitucionalidad, requisito que no es necesario en los casos previstos en los párrafos segundo y tercero de ese artículo, es decir, cuando por la naturaleza de la norma no haya lesión individual o directa; cuando se fundamente en la defensa de intereses difusos o que atañen a la colectividad en su conjunto, o cuando sea presentada por el Procurador General de la República, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la República o el Defensor de los Habitantes, en estos últimos casos, dentro de sus respectivas esferas competenciales. De acuerdo con el primero de los supuestos previstos por el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la norma cuestionada no debe ser susceptible de aplicación concreta, que permita luego la impugnación del acto aplicativo y su consecuente empleo como asunto base.

Dispone el texto en cuestión que procede cuando "por la naturaleza del asunto, no exista lesión individual ni directa", es decir, cuando por esa misma naturaleza, la lesión sea colectiva (antónimo de individual) e indirecta. Sería el caso de actos que lesionen los intereses de determinados grupos o corporaciones en cuanto tales, y no propiamente de sus miembros en forma directa. En segundo lugar, se prevé la posibilidad de acudir en defensa de "intereses difusos "; este concepto, cuyo contenido ha ido siendo delineado paulatinamente por parte de la Sala, podría ser resumido en los términos empleados en la sentencia de este tribunal número 3750-93, de las quince horas del treinta de julio de mil novecientos noventa y tres)

"… Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil identificación, no pueden ser en nuestra ley -como ya lo ha dicho esta Sala- los intereses meramente colectivos; ni tan difusos que su titularidad se confunda con la de la comunidad nacional como un todo, ni tan concretos que frente a ellos resulten identificados o fácilmente identificables personas determinadas, o grupos personalizados, cuya legitimación derivaría, no de los intereses difusos, sino de los corporativos que atañen a una comunidad en su conjunto. Se trata entonces de intereses individuales, pero a la vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez, de cada una de ellas.

Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter" En síntesis, los intereses difusos son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. El interés, en estos casos, se encuentra difuminado, diluido (difuso) entre una pluralidad no identificada de sujetos. En estos casos, claro, la impugnación que el miembro de uno de estos sectores podría efectuar amparado en el párrafo 2° del artículo 75, deberá estar referida necesariamente a disposiciones que lo afecten en cuanto tal. Esta Sala ha enumerado diversos derechos a los que les ha dado el calificativo de "difusos", tales como el medio ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial del país y del buen manejo del gasto público, entre otros.

Al respecto deben ser efectuadas dos precisiones: por un lado, los referidos bienes trascienden la esfera tradicionalmente reconocida a los intereses difusos, ya que se refieren en principio a aspectos que afectan a la colectividad nacional y no a grupos particulares de ésta; un daño ambiental no afecta apenas a los vecinos de una región o a los consumidores de un producto, sino que lesiona o pone en grave riesgo el patrimonio natural de todo el país e incluso de la Humanidad; del mismo modo, la defensa del buen manejo que se haga de los fondos públicos autorizados en el Presupuesto de la República es un interés de todos los habitantes de Costa Rica, no tan solo de un grupo cualquiera de ellos. Por otra parte, la enumeración que ha hecho la Sala Constitucional no pasa de una simple descripción propia de su obligación -como órgano jurisdiccional- de limitarse a conocer de los casos que le son sometidos, sin que pueda de ninguna manera llegar a entenderse que solo pueden ser considerados derechos difusos aquellos que la Sala expresamente haya reconocido como tales; lo anterior implicaría dar un vuelco indeseable en los alcances del Estado de Derecho, y de su correlativo "Estado de derechos", que -como en el caso del modelo costarricense- parte de la premisa de que lo que debe ser expreso son los límites a las libertades, ya que éstas subyacen a la misma condición humana y no requieren por ende de reconocimiento oficial.

Finalmente, cuando el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional habla de intereses "que atañen a la colectividad en su conjunto", se refiere a los bienes jurídicos explicados en las líneas anteriores, es decir, aquellos cuya titularidad reposa en los mismos detentadores de la soberanía, en cada uno de los habitantes de la República. No se trata por ende de que cualquier persona pueda acudir a la Sala Constitucional en tutela de cualesquiera intereses (acción popular), sino que todo individuo puede actuar en defensa de aquellos bienes que afectan a toda la colectividad nacional, sin que tampoco en este campo sea válido ensayar cualquier intento de enumeración taxativa.

III.Sobre la admisibilidad. Como lo ha establecido con anterioridad esta Sala en otros precedentes, la Ley de la Jurisdicción Constitucional no reconoce una legitimación especial al diputado de la Asamblea Legislativa, sin embargo la deriva el accionante de lo dispuesto por el párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, quien acciona como abogado y diputado, es decir, en su condición personal y en su calidad de Diputado. En este sentido, el cuestionamiento que hace se refiere a los intereses difusos, es decir, en cuanto al alcance y reconocimiento del sistema de seguridad social para cierto tipo de trabajadores. El razonamiento del accionante se basa en que dicho sistema debe tener un alcance general y universal, efectivo o potencial, donde acusa que las disposiciones impugnadas lesionan a cada uno y a todos los habitantes de la República. No obstante lo señalado por el accionante, cabe indicar que la acción tiene cabida en favor de un grupo indeterminado de trabajadores cuyos derechos a aquél alcance y reconocimiento podrían ser lesionados, incluso aunque estuvieran bajo la cobertura de alguna póliza de riesgos de trabajo. En este sentido, lo que procede es conocer de la acción, como en efecto se hace.

IV.Objeto de la impugnación. Se pide el examen de constitucionalidad del sub inciso b) del artículo III.2, de la Sección H, del Anexo 12.9.2, del Capítulo 12 “Servicios Financieros”, del Tratado de Libre Comercio entre los Estados Unidos, Centroamérica y República Dominicana, que se ratificó por medio de la Ley No. 8622 de 21 de noviembre de 2007, el que dispone:

“III. Compromisos Graduales de Apertura del Mercado […]

1. 2Derecho de Establecimiento para Proveedores de Seguros

Costa Rica permitirá, sobre una base no discriminatoria, a los proveedores de servicios de seguros de una Parte, a establecerse y efectivamente competir para suministrar directamente al consumidor servicios de seguros en su territorio, según se dispone a continuación:

(a) cualquiera y todas las líneas de seguros 29 (excepto el seguro obligatorio de vehículos y seguros contra riesgos del trabajo), a más tardar el 1 de enero del 2008; y 29 Para mayor certeza, los servicios de seguridad social referidos en el primer, segundo y tercer párrafos del artículo 73 de la Constitución Política de República de Costa Rica y suministrados por la Caja Costarricense del Seguro Social a partir de la fecha de la firma de este Tratado, no estarán sujetos a ningún compromiso incluido en este Anexo.

(b) cualquiera y todas las líneas de seguros, a más tardar el 1 de enero del 2011.

Para efectos de este compromiso Costa Rica deberá permitir a los proveedores de servicios de seguros establecerse a través de cualquier forma jurídica, según se establece en el Artículo 12.4(b). Se entenderá que Costa Rica podrá establecer requisitos prudenciales de solvencia e integridad, que serán conformes con la práctica internacional regulatoria comparable”.

Por otra parte, se impugna también de la Ley Reguladora del Mercado de Seguros, Ley No. 8653 de 22 de julio de 2008, la siguiente disposición:

“TRANSITORIO III.- Apertura en la prestación de seguros obligatorios El Estado mantendrá el monopolio de los seguros de Riesgos del Trabajo y Seguro Obligatorio Automotor, administrados por el Instituto Nacional de Seguros, de conformidad con lo indicado en el título IV del Código de trabajo y la Ley de tránsito por vías públicas terrestres, respectivamente.

A partir del 1º de enero de 2011, la Superintendencia otorgará, cuando así lo soliciten, autorización administrativa para el ejercicio de la actividad aseguradora en los ramos de Seguro Obligatorio de Vehículos y del Seguro Obligatorio de Riesgos del Trabajo, a las entidades señaladas en los incisos a) y b) del artículo 7 de esta Ley, siempre y cuando cumplan los términos, las condiciones y las especificaciones que se establecerán en el reglamento que para tal efecto dicte el Consejo Nacional, de acuerdo con la legislación nacional.

Se acusa que estas normas infringen los artículos 50, 73 y 74 de la Constitución Política, los artículos 7 y 48 constitucionales en relación con el artículo 9.2 del Protocolo de San Salvador y los numerales 2, 31 y Parte VI del Convenio No. 102 de la Convención de la OIT.

V. Sobre el fondo

A.- La seguridad social como un pilar fundamental de la sociedad y del Estado costarricense.- Cuestiones preliminares. Merece destacar desde el principio de esta sentencia, es que nadie niega la importancia que tiene la seguridad social en nuestro país y en el mundo. El accionante, la Procuraduría General de la República, las diferentes organizaciones sociales apersonadas al expediente, los diputados de la fracción del Partido Acción Ciudadana, el Ministerio de Comercio Exterior, y otros, tienen un serio y firme acuerdo general sobre el valor de la seguridad social para nuestro país. En consonancia con lo anterior, agrega la Sala el evidente papel que la seguridad social desempeña en el desarrollo, en la paz social, en el bienestar individual y colectivo, en la ventaja que proporciona la existencia para todos y cada uno de los habitantes de este país el acceso de una cobertura y prestación adecuada (oportuna) de los seguros sociales.

En este sentido, se cumple lo anterior por la vocación y conciencia que tienen los actores políticos y sociales, en la prevención y tratamiento de las enfermedades, y asegurando espacios para la prestación médica y servicios médicos de alta valía cuando una persona saludable se precipita en una situación vulnerable por enfermedad. Ahora bien, las primeras manifestaciones se encuentran en los diferentes desarrollos históricos de la seguridad social en Alemania, Inglaterra, Bélgica, entre otros países europeos. Con ellas, se puede observar la certeza de crear un sistema de la seguridad social como un mecanismo de previsión social. Entre los filósofos políticos y sociales, tiene una profunda lógica el pensamiento y las palabras de John Rawls cuando argumentó su teoría política del contrato social, una interesante revelación ante su planteamiento de cuál sería la mejor forma de organización de un Estado, si se pudiera empezar de la nada.

Invita al operador a un ejercicio mental hipotético que consistiría en privarse de todo prejuicio para crear una sociedad imaginaria. Así, la figura jurídica de la seguridad social tiene uno profundo raigambre político y constitucional. Propone responder a las exigencias sociales a partir de la supresión hipotética de toda condición personal e individual conocida, de manera que, el diseñador de la sociedad no debe saber a cuál estatus social, educativo, político, estilo de vida y sexo, que quisiera, o pudieran corresponderle una vez inserto en aquella sociedad hipotética. Como producto de este ejercicio mental, posiblemente arribaría a una elección bastante temperada y racional, para no quedar en desventaja, frente a la sociedad y aquellas instituciones que gobernarían, dado que en un esfuerzo de auto preservación de este decisor calcularía que si quedara en el escalafón más humilde, lograría una mejor ración de la riqueza de todos a favor del bienestar general de todos.

Aunque a los inicios del Siglo XX en el mundo ya habían varios países con sistemas de seguridad social funcionando, incipientemente, pero logrando resultados, pareciera lógico, que hoy mirando al pasado, tal institución tiene cabida en la mente del constituyente originario, como también presente, que, de realizar esta supresión hipotética, lleva a crear un sistema universal de salud que debe garantizar un tratamiento equitativo e igual a una gran mayoría, incluso a los más desaventajados, y con ello, no discriminar en el acceso y servicios por el origen que se tuviera (artículos 50 y 73 de la Constitución Política). El financiamiento, en consecuencia, se haría con la participación de los diferentes actores sociales, Estado, patrono y trabajadores. Consecuencia de lo anterior, una primera impresión de este Tribunal es que el problema de fondo señalado por el accionante no radica en un conflicto de nivel macro de los seguros sociales, sino de una parcela de ellos, porque la normativa constitucional reconoce este principio toral de la sociedad costarricense.

Tan es así que el propio Gobierno de la República de Costa Rica se asegura de colocar en la Sección H: Compromisos Específicos de Costa Rica en Materia de Servicios de Seguros, lo siguiente en el preámbulo:

“[…] reafirmando su decisión de asegurar que el proceso de apertura de su sector de servicios de seguros se base en su Constitución Política; enfatizando que dicho proceso será en el beneficio del consumidor y deberá alcanzarse gradualmente y sobre la base de regulación prudencial; reconociendo su compromiso de modernizar el Instituto Nacional de Seguros (INS) y el marco jurídico de Costa Rica en el sector de seguros; Asume a través de este Anexo los siguientes compromisos específicos sobre servicios de seguros”.

Es importante señalar que ese cuidado en la aproximación y declaratoria no se tiene por parte de ninguno de los otros países miembros del Tratado de Libre Comercio entre República Dominicana, Centroamérica y los Estados Unidos de América. Lo anterior, quizá por el nivel de desarrollo del monopolio existente en materia de seguros, pero además, porque tradicionalmente el Estado en Costa Rica ha mantenido un importante rol en actividades comerciales y de inversión social, es decir, es un país altamente regulado cuyos compromisos eran más complejos. Esta característica que se asume como un compromiso por el país se hace palpable en el punto II de la Sección H, donde de igual manera se consigna la obligación de establecer una autoridad reguladora de seguros, que será independiente de los proveedores de servicios de seguros y donde se declara que no responderá a ellos. Debe mantenerse en una posición imparcial de los participantes del mercado, debiendo tener los poderes adecuados, protección legal y recursos financieros para ejercer sus funciones y poderes, y manejar la información confidencial en forma apropiada. Esto será retomado en la sentencia posteriormente.

Como lo que se cuestiona en la acción es la regularidad constitucional de la norma del Tratado comercial y una de sus leyes de implementación, en cuanto permite la apertura de ciertos tipos de seguros, debemos puntualizar, por lo pronto, el alcance de esas normas, y si existe un problema de interpretación del alcance de los seguros sociales contenidos en la Constitución Política. Un primer aspecto que debe despejarse es que al entrar en vigor el Tratado de Libre Comercio, no incluye los seguros sociales administrados por la Caja Costarricense de Seguro Social. El Tratado permite sobre una base no discriminatoria, cualquiera y todas las líneas de seguros, pero como se indicó, salva en una nota al pie de página lo siguiente:

“Para mayor certeza, los servicios de seguridad social referidos en el primer, segundo y tercer párrafos del artículo 73 de la Constitución Política de la República de Costa Rica y suministrados por la Caja Costarricense de Seguro Social a partir de la fecha de la firma de este Tratado, no estarán sujetos a ningún compromiso incluido en este Anexo”.

Del reconocimiento anterior, está claro que la seguridad social amparada por la Caja Costarricense de Seguro Social queda excluida del Tratado, lo anterior, es importante para la interpretación del artículo 73 constitucional, porque con esto el legislador de la Asamblea Nacional Constituyente selló en la norma un especial resultado.

B.- La Seguridad Social es un bien social e instrumental que se compone de recursos de la sociedad costarricense. En efecto por la regulación establecida por el constituyente en la Carta Fundamental, ha permitido a esta Sala Constitucional construir el Derecho a la Seguridad Social, la que por su estructura no debe estar limitada únicamente a la tutela del derecho a la Salud, sino que comprende muchas otras prestaciones, que todas integradas, producen un valor constitucional de la sociedad costarricense. Por citar una sentencia, debe indicarse que:

“III.- Derecho a la seguridad social.- El propósito del constituyente al diseñar el sistema de seguridad social en nuestro país fue garantizar a todos los ciudadanos que el Estado, a través de la Caja Costarricense de Seguro Social, les otorgaría al menos los servicios indispensables en caso de enfermedad, invalidez, maternidad, vejez y muerte. El artículo 73 de la Constitución Política, interpretado armónicamente con el artículo 50 idem, consagra el Derecho de la Seguridad Social. Este derecho supone que los poderes públicos mantendrán un régimen público de seguridad social para todos los ciudadanos de manera que garantice la asistencia y brinde las prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad para preservar la salud y la vida. El ámbito subjetivo de aplicación del derecho de la seguridad social incorpora el principio de universalidad, pues se extiende a todos los ciudadanos, con carácter de obligatoriedad.

El ámbito objetivo parte del principio de generalidad, en tanto protege situaciones de necesidad, no en la medida en que éstas hayan sido previstas y aseguradas con anterioridad, sino en tanto se produzcan efectivamente. Además, incorpora los principios de suficiencia de la protección, según módulos cuantitativos y cualitativos y de automaticidad protectora, lo que se traduce en la adecuada e inmediata protección en materia de enfermedad, invalidez, vejez y muerte.

Los artículos 50 y 73 de la Constitución Política, 11 de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre y 9 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, interpretados de manera armónica, establecen el derecho a la seguridad social en beneficio de todos los trabajadores, informado en los principios de universalidad, generalidad, y suficiencia de la protección. Evidentemente, la prestación de tales servicios está condicionada a la existencia de algunos requisitos mínimos, pero básicos y necesarios para la subsistencia del sistema, los que sin embargo, deben ser coherentes con los principios antes mencionados.

El derecho a la seguridad social es un derecho fundamental, reconocido por el Estado costarricense cuando el constituyente derivado incorporó en la Constitución Política de 1871, el capítulo de las Garantías Sociales, que posteriormente fue confirmado en el proceso constituyente de mil novecientos cuarenta y nueve. ...” (sentencia No. 2004-08013) Además, en otra oportunidad la Sala también ha indicado que:

“IV.- El artículo 73 de nuestra Constitución Política establece la existencia de los seguros sociales, los cuales se regulan por el sistema de contribución forzosa del Estado, patrono y trabajadores, con el fin de proteger a éstos contra los riesgos de enfermedad, maternidad, invalidez, vejez y muerte. La Caja Costarricense de Seguro Social, es la entidad autónoma encargada de administrar este tipo de seguros, con la autonomía que le permite tener iniciativa propia para sus gestiones, así como para ejecutar sus tareas y dar cumplimiento a sus obligaciones legales, fijándose metas y los medios para cumplirlas. Garantiza de esta forma, el establecimiento de la seguridad social y su naturaleza, decreta la finalidad de los seguros sociales y regula el destino de los fondos respectivos. La seguridad social nació en protección del trabajador y de su familia, como seres humanos que son, y se brinda desde su concepción hasta su muerte, procurando la salud y ayudando en infortunios imprevistos como la incapacidad y la muerte, así como en los estados de desprotección por su misma condición como son los de vejez, pensión y jubilación.” (Sentencia No. 1998-04636) La doctrina que enuncia el anterior precedente se mantiene firme en cuanto interpreta el artículo 73 constitucional, en consecuencia de lo dicho, la seguridad social es un eje fundamental, un axioma y un referente de la sociedad costarricense, una de las manifestaciones más importantes del Estado Social de Derecho, lo que significa un valor constitucional o bien jurídicamente relevante que garantiza el bienestar social, la adecuada distribución de la riqueza para lograr la estabilidad social del país y que le hace atractivo a la inversión nacional e internacional, y que como tal, se hace mediante la contribución tripartita del Estado, patrono, y trabajador.

Así, las personas puedan tener acceso a la seguridad social, a un régimen de previsibilidad por invalidez, vejez y muerte, así como lo tendrá a la salud y a la prestación primordial de servicios de salud que el Estado a través de la Caja Costarricense de Seguro Social pone al servicio de la población, siendo una de las mejores garantías en las aspiraciones individuales hacia una sociedad más equitativa. Son múltiples los estudios que colocan a nuestro país dentro de las posiciones privilegiadas, no siendo un país desarrollado, pero mantiene niveles de salubridad altos coincidentes con países europeos más desarrollados que el nuestro. Como se indicó arriba, se logra poner en una mejor posición a la persona menos aventajada en la sociedad, en una que le permite recibir prestaciones de salud como cualquier otra mejor aventajada en la sociedad, así como a la solidaridad social de caer la persona en supuestos de vulnerabilidad social.

En otras palabras, las asimetrías sociales y económicas no deben contar para la prestación de servicios, por cuanto el constituyente originario garantiza jurídicamente la salud de la población mediante la creación institucional, es decir al encargar a la Caja Costarricense de Seguro Social para que vele por su entrega. Cabe señalar entonces, que el Poder Ejecutivo garantizó en el proceso de negociación, y fue consecuente con el grado de autonomía administrativa y de gobierno de los seguros sociales, por encargo del constituyente a específicas prestaciones reservadas a la Caja Costarricense de Seguro Social en el Tratado de Libre Comercio todo lo relacionado con el párrafo primero, segundo y tercero del artículo 73 de la Constitución Política. La Asamblea Nacional Constituyente previó la necesidad de mantener incorporado en la Constitución Política de 1949, lo establecido en la Constitución Política de 1871, reformada en 1943.

Con ello, reafirmó, en la cúspide del ordenamiento jurídico la seguridad social estableciendo beneficiarios del sistema (trabajadores manuales e intelectuales), sus formas de financiamiento (contributivo forzoso para el Estado, patronos y trabajadores), y alcances (riesgos de enfermedad, invalidez, maternidad, vejez, muerte y demás contingencias que la ley determine). Designó a la Caja Costarricense de Seguro Social como el ente público encargado de estas prestaciones, dotándolo de atribuciones jurídicas y financieras, autonomía administrativa y de gobierno en los seguros sociales, para de igual manera, zanjar una barrera de protección a los recursos y reservas de ese ente autónomo para prevenir futuros desvíos de ese patrimonio de todos los beneficiarios. Pero, siempre dentro de la seguridad social, se regulan otros seguros con la particularidad de que rompen el anterior esquema financiero, de causas que generan las prestaciones y de regulaciones.

Por ello, debe examinarse si admitiría exceptuar de esta normativa los seguros obligatorios de vehículos y los seguros obligatorios contra riesgos de trabajo, para regularlos por separado posteriormente a la entrada en vigencia, en oportunidad posterior al 1° de enero de 2011. En otras palabras, la posición asumida por el Gobierno costarricense sería consistente con las obligaciones que le impone la Constitución Política, que efectivamente, como lo indica el Ministerio de Comercio Exterior, lo es para el Gobierno de la República, pero que quedaron plasmadas en los compromisos asumidos ante los otros Estados miembros del Tratado de Libre Comercio, y su implementación en la legislación nacional. Consecuentemente, el meollo de la discusión que se plantea en la acción se focaliza en el párrafo cuarto del numeral en cuestión, de donde se reitera la discusión abordada desde el referéndum del Tratado de Libre Comercio y la agenda complementaria de leyes al mencionado Tratado.

En este sentido, el régimen de riesgos del trabajo participa de algunas de las características definidas por el constituyente originario, al ubicarla como parte del régimen de la seguridad social establecida desde la cúspide del ordenamiento jurídico, sin embargo, debe existir una interpretación constitucional en su justa dimensión, especialmente frente al tema de los seguros sociales que protege de los riesgos de enfermedad, invalidez, maternidad, vejez, muerte y demás contingencias que la ley determine, pero con distinciones en los seguros contra el riesgo profesional o riesgo de los trabajadores. Ciertamente, los aspectos normativos de mayor relevancia para la sociedad deben situarse en la Constitución Política para regular o proteger determinados derechos fundamentales, temas que son los más esenciales en la Constitución Política con el fin de señalar el derrotero por donde debe desarrollarse la legislación ordinaria, incluidas las licencias que pudiera haber contemplado.

Si bien lo anterior marca un determinado rumbo como decisión-país, también existen disposiciones que liberan esas determinaciones a una lectura propia de la ciencia política en un determinado momento, cuya decisión pertenece a los órganos políticos del Estado. En el caso de los seguros sociales que operan desde la Caja Costarricense de Seguro Social no existe duda que el propio constituyente originario reservó su monopolio institucional, pero en lo segundo la textura de la norma fue más abierta.

A juicio de la Sala, cabe cuestionarse la idea originalmente concebida por la Asamblea Nacional Constituyente de dotar a la población de seguros sociales universales y de la prestación de servicios, si se ve modificado en perjuicio de los menos aventajados, con el cambio de marco jurídico –como acusa el accionante y los coadyuvantes- en el tanto que contradice esa universalidad por estar fundado en una apertura comercial que modifica el monopolio de ciertos seguros, y que resulta contrario al a los convenios internacionales de derechos humanos. La discusión es más filosófica-política, que filosófica-jurídica. La anterior aseveración se verá más abajo, para establecer si existe evidencia que eso sea así o que los organismos internacionales se decanten por un determinado modelo de desarrollo de seguros sociales para alcanzar esos ideales. En ese sentido, sería poco el espacio jurídico que quedaría para un Tribunal Constitucional o los propios órganos políticos del Estado al ratificar un cuerpo normativo internacional.

De ahí que, cabría preguntarse cuál es el papel que le corresponde a la Sala, como Tribunal Constitucional. En este sentido, debe definirse si se puede cuestionar jurídicamente o es un tema que corresponde a los cuerpos políticos del Estado. En cuanto a lo primero, cabe indicar que la Sala debe pronunciarse desde el punto de vista constitucional de las normas, pero, en cuanto a lo segundo, a la competencia para decidir sobre la conveniencia o inconveniencia de un Tratado, ambas cuestiones deben ir en la misma línea con lo que la Sala dilucidó en el Tratado de Libre Comercio con México. La Sala se ha decantado por sostener que no debe entrar a analizar un tema político que escapa a la decisión judicial, aunque si está en su competencia al resolver lo jurídico o decidir algún sentido particular a la interpretación constitucional de una norma cuando algún derecho fundamental está en conflicto, pero establecer la oportunidad y conveniencia de la legislación, en sí, no es ni debe ser natural de la actividad jurisdiccional.

Lo importante que debe destacarse aquí es que en las relaciones interorgánicas del Estado, el primero llamado en controlar la oportunidad y conveniencia de las negociaciones internacionales del Poder Ejecutivo en sus relaciones internacionales en la forma de Tratados Internacionales es la Asamblea Legislativa. En este sentido, el control abstracto que tiene esta Sala, sea a priori o a posteriori, dependerá de la actuación política como órgano constitucional que reside en la Asamblea Legislativa, y en el que se funda en la toma de decisiones por la mayoría, mediante una lucha competitiva, pero donde la oportunidad y conveniencia de una norma es de resorte exclusivo de la Asamblea Legislativa. En todo caso, por sentencia No. 1994-07005 se dice que:

“Sin embargo, desde el punto que nos interesa señalar ahora, eso significa que el Estado, o más propiamente, los órganos que tienen a su cargo competencias estrictamente políticas y de gestión, deben actuar siempre en función de estimular la producción y el más adecuado reparto de la riqueza. Ha de entenderse, pues, que el Poder Ejecutivo ha negociado este Tratado, teniendo como norte esos objetivos constitucionales. Y ha de entenderse, también, que el Poder Legislativo, al conocer el fondo del instrumento dicho, actuará de conformidad con los mismos objetivos. Por eso es que podemos concluir, en principio, que las ventajas o desventajas que tenga para algún sector el Tratado como tal, o algunas de sus previsiones, discutidas y discutibles, no necesariamente entrañan un aspecto de constitucionalidad, en el sentido que debe pronunciar la Sala, pues radican en el nivel de la mera conveniencia u oportunidad.

Por ejemplo, algunos señalan que no obstante la bondad de este tipo de instrumentos comerciales, un país no derivaría ventajas inmediatas o en el corto plazo, si coinciden en él el viejo modelo (de sustitución de importaciones, de subsidios), y el nuevo modelo de apertura comercial. Por eso es que a este respecto, algunos expertos estiman que México lleva ventaja a Costa Rica por cuanto sus aranceles han sido rebajados en grado mayor y mucho tiempo antes de que nuestro país se iniciara en ello. Pero aún así, siguen diciendo, a Costa Rica le conviene el tratado, por cuanto se le abrirá un espectro de inversiones muy importantes, de transferencia de tecnología y creación de empleos, que dinamizarán su economía y, adicionalmente, porque le pondrá en un nivel de exigencia competitiva que necesita para adaptarse a una posible incorporación a los beneficios del Tratado de Libre Comercio entre México, Estados Unidos de América y Canadá (NAFTA), como aspiración casi inmediata del país, tal y como han expresado responsables del Gobierno central.

En otras palabras, el Tratado de Libre comercio con México se convierte en un escenario indispensable para pasar al siguiente, más complejo y ambicioso. De toda suerte, la Sala advierte que esos aspectos giran en torno a las políticas que están detrás de la filosofía del Tratado, pero no tienen la connotación constitucional a que la Sala debe circunscribir su opinión.” C.- La libertad de configuración del legislador en los seguros de riesgos de trabajo. Ahora bien, el párrafo 4° del artículo 73 de la Constitución Política establece:

“Los seguros contra riesgos profesionales serán de exclusiva cuenta de los patronos y se regirán por disposiciones especiales”.

El constituyente originario, en el tema de los riesgos profesionales, dotó al legislador de mayor flexibilidad, pese a que este efectivamente considerado dentro de los seguros sociales, lo que se denota con el rompimiento del esquema financiero y regulatorio de los demás seguros sociales. En este sentido, podría pensarse que una posible lectura integral del artículo 73 de la Constitución Política aconsejaría encargar a la Caja Costarricense de Seguro Social de toda la seguridad social del país, pero evidentemente, la Asamblea Nacional Constituyente diferenció esa posibilidad, porque, de lo contrario, lo pudo haber determinado eliminando el párrafo final o incorporando ese encargo expresamente a la Caja Costarricense de Seguro Social. Para probar lo anterior, se podría cuestionar si se pudo haber sostenido la inconstitucionalidad de la creación y función monopolística del Instituto Nacional de Seguros, en el tema de los seguros por riesgos profesionales.

Pero tal interpretación tampoco sería plausible, por el contrario, el legislador delegó, por muchos años, la cobertura de la seguridad social en los riesgos de trabajo en otra institución autónoma, distinta a la Caja Costarricense de Seguro Social, configurada por el legislador ordinario, sin que tal interpretación de la norma comprometiera su constitucionalidad, ni se advirtiera irregularidad constitucional alguna, porque estaba en función de un sujeto de derecho público que actuaba en una doble capacidad, de derecho publico y privado. Lo anterior, lleva a este Tribunal a la posibilidad de encausar de un modo más flexible la interpretación del párrafo final del artículo 73 de la Constitución Política, siempre guardando armonía con todo el sistema, cuando se indica que los seguros “serán de exclusiva cuenta de los patronos”, pues puede derivarse –lógicamente- una menor intensidad de la presencia del Estado, pero sin que lo anterior signifique ausencia total.

Por otra parte, el patrono sería el principal contribuyente, dado que es él quien por encargo el trabajador ejecuta la labor, y se le atribuye a él las condiciones laborales que ofrece al trabajador, de manera que es el Patrono al que le corresponde velar y asumir por la seguridad de sus empleados, y al Estado, velar o fiscalizar el cumplimiento de esas obligaciones. En cuanto al trabajador no recae obligación alguna más que las obligaciones contenidas en la ley laboral, porque obvio que esta decisión de la Asamblea Nacional Constituyente, coloca al trabajador como destinatario de la protección, es decir, finalmente sería él el beneficiario de estos seguros. El constituyente originario previó un esquema normativo más flexible, permitiendo una mayor amplitud de acción para el legislador cuando señala “se regirán por disposiciones especiales”, que como se indicó arriba, lo ejerció al encargar a un ente autónomo distinto a la Caja Costarricense de Seguro Social el establecer, ofrecer y ejecutar los seguros de riesgo profesional.

En este punto, se podría escoger entre la marcada presencia del Estado en la actividad económica y social propio de un Estado Social de Derecho, o la prevalencia de soluciones mediante un tejido económico a partir de modelos mercantiles puros o mixtos de mercado con la tutela del Estado, en lo que se refiere a su entrega. El punto al que esta Sala quiere arribar es el siguiente: el constituyente originario estableció un sistema para regular constitucionalmente los riesgos de trabajo para que puedan ser objeto de diversos diseños o estructuras jurídicas y prestacionales, basado en la libertad de configuración del legislador. Lo anterior claramente como parte de la gran cantidad de actividades económicas productivas, así como los empleos y riesgos que pueden existir en cada uno de ellos. Precisamente, ello permitió, por una decisión legislativa, optar para que el Instituto Nacional de Seguros ejerciera esta actividad en régimen de monopolio, lo que implicó un rumbo diferente para los seguros obligatorios de riesgos de trabajo a aquellas regulaciones de la Caja, y sin embargo, ello no lo hacía ni lo haría inconstitucional, como tampoco, una mayor apertura en la escogencia del Patrono, frente a una oferta mayor de operadores de los seguros de riesgos profesionales.

Se desprende de lo anterior otras consecuencias importantes, en las que se pasa de una Institución en la cual operaba bajo un sistema de explotación de seguros monopolizado, consecuentemente un mercado fuertemente intervenido, y luego se optó por uno distinto de apertura, con una autoridad reguladora imparcial, con poderes adecuados, con protección legal y recursos financieros para ejercer sus funciones y poderes. Se previó así un órgano regulador que debe velar e impedir el perjuicio para el trabajador. En consecuencia, la tesis del accionante puede mantener una errónea concepción de que el Estado desapareció por completo dentro del mencionado esquema patrono-trabajador-riesgos de trabajo. Está reconocido por el Derecho Público que el Estado, a través de una decisión legislativa, puede declarar determinados servicios que se presten en régimen de monopolio, o se presten en un régimen de libre competencia, sin que ello –necesariamente- signifique detrimento en el servicio.

De tal manera, puede liberar ciertas actividades para que operen bajo la modalidad del mercado. Si una decisión de gobierno negociada por las partes en un Tratado, aprobada mediante mecanismos de participación ciudadana (referéndum), y agotado el procedimiento de ratificación, coloca a otro órgano del Estado para regular imparcialmente y sobre una base no discriminatoria la actividad comercial de los seguros, ello forma parte de una de las tantas opciones jurídicas que se tiene para legislar. En este sentido, la legitimidad de esta decisión se debe decir que nace reforzada, porque la misma se origina en la reforma constitucional que permite un auténtico ejercicio democrático directo que en el año 2002 pretendió dar participación ciudadana a las decisiones de gobierno, que culminó en una votación popular con carácter normativo. Eso en sí, tiene un peso especial, que en principio, debe ser acatado por los mecanismos e instituciones basadas en una democracia representantiva y madura, por los distintos actores sociales y políticos (claro está, lo anterior, no excluye la posibilidad del ejercicio del control de constitucionalidad).

Desde el punto de vista normativo, lo anterior tiene consecuencias naturales importantes al tratarse de un convenio ratificado y por ser un instrumento internacional, que implica cambiar el sistema jurídico que venía operando desde hace muchos años en nuestro país, modificando automáticamente la postura jurídica de los órganos internos del Estado, en el momento en que entre en vigencia la normativa internacional. En este sentido, son obligaciones que vinculan a todos los poderes y funciones del Estado. Es importante mencionar el artículo 1.4: Alcance de las Obligaciones que dice:

“Las Partes garantizarán la adopción de todas las medidas necesarias para hacer efectivas las disposiciones de este Tratado, incluida su observancia por parte de los gobiernos estatales, salvo que este Tratado disponga otra cosa”.

Dado que el régimen del seguro obligatorio de riesgos de trabajo venía operando desde el Instituto Nacional de Seguros, el acuerdo internacional establece la apertura por plazos del mercado de los seguros, incluido el seguro obligatorio de vehículos y de riesgos de trabajo. Lo cierto es que la modernización del Instituto y la apertura del marco jurídico para romper el monopolio fue un resultado directo de la aprobación del Tratado de Libre Comercio, el cual fue analizado por la Sala Constitucional oportunamente. En la consulta legislativa que se formuló en el trámite legislativo la Ley Reguladora del Mercado de Valores, se consulta a la Sala sobre el siguiente problema:

“Violación de los artículos 50, 73 y 74 constitucionales: inconstitucionalidad por omisión legislativa de normar seguros solidarios: refieren que esta omisión causará una desprotección jurídica relevante para la Constitución en perjuicio de la población habitante de Costa Rica, específicamente porque se conculca la eficacia presente y futura del catálogo de las garantías sociales y derechos laborales fundamentales que en materia de seguros derivan del artículo 73 constitucional: obligatoriedad, universalidad, régimen forzoso, suministro de prestaciones aún a favor de trabajadores no asegurados, inexistencia de tope de prestaciones, inmediatez y obligatoriedad del suministro de prestaciones al trabajador, posibilidad de otorgar beneficios extraordinarios en casos justificados, posibilidad de conmutación de rentas y sobretodo imposibilidad de contemplar utilidades en las tarifas del ente asegurador.

De igual manera, aducen que los derechos y beneficios socio-laborales contemplados entre los artículos 50 y 73 constitucionales son irrenunciables y que su enumeración no excluye otros que se deriven del principio cristiano de justicia social, lo que implica que se está ante una norma constitucional de cierre o de clausura del sistema de garantías sociales, que deja un portillo permanentemente abierto en función de habilitar la constitucionalización de toda aquella legislación social y laboral presente y futura. Alegan que la omisión de la regulación de los seguros solidarios va a generar una desprotección laboral.” En este sentido, la Sala resolvió por sentencia No. 2008-10450 que:

“9.- Violación a los artículos 50, 73 y 74 de la Constitución Política, por la omisión legislativa de establecer seguros sociales.

Según los diputados consultantes el proyecto de “Ley Reguladora del Mercado de Seguros”, también es inconstitucional por omisión, en la medida en que no se contempla el establecimiento de los seguros sociales. Sobre el control de constitucionalidad por omisión se debe mencionar que este Tribunal Constitucional, desde la sentencia N°2005-05649 de las 14:39 hrs. de 11 de mayo de 2005 (dirigida contra la omisión legislativa de dictar la normativa infraconstitucional relativa al proceso de referéndum) se ha reconocido la normatividad de todas las disposiciones constitucionales, los alcances del principio de supremacía de la Constitución, así como la posibilidad de ser vulnerada por acción, o por la omisión de las autoridades públicas con poder normativo de dictar “una ley que desarrolle un contenido o cláusula constitucional”. De ahí que el control de las omisiones inconstitucionales es precisamente el mayor alcance del reconocimiento de la Constitución como norma jurídica, exigible plenamente a la actuación de los poderes públicos, y el principio de supremacía constitucional.

Bajo esta perspectiva, si se analiza con detenimiento los mandatos establecidos en los artículos 50, 73 y 74 de la Constitución Política a todas luces es evidente que “la administración y el gobierno de los seguros sociales están a cargo de una institución autónoma, denominada Caja Costarricense de Seguro Social”. De ahí que en el proyecto de ley aludido la Sala no aprecia la existencia de alguna omisión inconstitucional que vulnere los derechos protegidos en los artículos 50, 73 y 74 de la Constitución Política, razón por la cual se debe evacuar la consulta formulada en ese sentido.” No hay necesariamente pérdida de protección laboral para los trabajadores. Sigue a lo anterior, que Costa Rica es libre e independiente, que como tal adquiere una obligación internacional que debe observar según el principio de derecho internacional pacta sunt servanda; en tal sentido, obligarse por un compromiso internacional con los diferentes países y obtener de éstos beneficios comerciales, es lo que efectivamente se persigue de este tipo de instrumentos.

Por otra parte, como República democrática el parámetro y centro de todo interés estatal es la persona humana, con base en dos pilares fundamentales, la primera es la antiquísima noción de la libertad, de manera que en ciertas áreas de la vida de las personas se encuentran exentas de condicionamientos externos a la capacidad volitiva y cognitiva de la persona, de manera que la vida transcurra sin injerencias indebidas, siempre y cuando no se afecte la moral, o el orden público o que no perjudiquen a terceras personas. Pero además, alrededor de esta libertad –en la base fundamental de la sociedad y el Estado- queda garantizada una institucionalidad estructurada para proteger al individuo en el ejercicio de esa libertad, así como a los valores sociales que el constituyente originario ha decidido proteger, que se derivarían de la protección del individuo frente a terceros. De ahí que, pudiera decirse que existen las diferentes ramas de gobierno, con pesos y contrapesos, diferentes instituciones que se diseñaron para controlarse entre sí, que controlan a otros, etc., pero que nacen con el fin de garantizar un balance adecuado para garantizar los derechos fundamentales del ser humano frente al Estado.

Lo importante es que, únicamente la Constitución Política y en Ley puede interferir en esa libertad. Además, solo mediante una ley que cumpla con los principios democráticos, de proporcionalidad y razonabilidad, pueden limitar aquella libertad que posee el particular; la que garantiza la Constitución Política podría limitarse en el tanto la conducta particular pueda ser contraria a la moral, el orden público o que perjudique a tercero (artículo 28 de la Constitución Política). Con mayor razón, una norma que ha sido aprobada mediante el ejercicio de la democracia representativa, debe reputarse una norma legítima, mediante la democracia directa, como en el caso del Tratado de Libre Comercio, aprobado por Ley de referéndum No. 8622 de 21 de noviembre de 2007, mantiene una legitimación más estricta para las diferentes instituciones del Estado. Lo anterior significa que, sea la Constitución Política, un acuerdo internacional, la ley u otra disposición normativa, el cumplimiento de los cometidos debe garantizarse, sin que sea válido, argumentar donde la norma no impone condiciones o pautas, establecerlas de modo antojadizo.

Debe recordarse que la misma Constitución Política debe asumirse como un marco jurídico que permite al gobernante avanzar sus políticas, de acuerdo a los tiempos que imperan, ajustando medidas o relajándolas, con miras al bien social. De ahí que no sería procedente establecer la constitucionalización de disposiciones legislativas, como sostienen algunos coadyuvantes a partir de la reforma al Código de Trabajo mediante Ley 6727 de 9 de marzo de 1982, si el mismo constituyente originario previó la flexibilidad normativa al establecer su regulación por disposiciones especiales, es decir, específicas mediante las cuales la ley ordinaria podría ser modificada por otra ley, nada impide que éstas las varíe por la materia y en el tiempo.

Por lo pronto, el monopolio de los seguros obligatorios en favor del INS se rompe a partir de la aprobación por referéndum del TLC, lo que permite una mayor oferta de servicios nacional e internacional por parte de empresas de seguros de riesgos de trabajo. Está claro que la Asamblea Nacional Constituyente no dio el mismo tratamiento regulatorio a todos los seguros, por lo que rompe un aspecto primario de la seguridad social que había establecido en el párrafo primero del numeral 73 indicado, de fuente tripartita de financiación de la Caja Costarricense de Seguro Social, para dejar en libertad al legislador la iniciativa de cómo materializar los seguros contra riesgos profesionales. La Asamblea Nacional Constituyente dejó la elección al legislador, el que, en efecto lo hizo al encargar al Instituto Nacional de Seguros, en un inicio los seguros sociales profesionales. Bajo el esquema del constituyente originario, el seguro obligatorio de riesgos de trabajo, estaría amparado por las decisiones que el legislador tomara bajo el concepto “disposiciones especiales”, lo que significa que no solo diseñó esta cobertura con más holgura, sino lo debía hacer mediante normativa especial (con suficiente potencia y resistencia), y que en esta materia recibió de un proceso de referéndum, como en efecto sucedió el día 7 de octubre de 2007.

Aun cuando la actividad prestacional del seguro de riesgos de trabajo fue encargada al Instituto Nacional de Seguros, como una actividad estatal monopólica, a favor de una institución del Estado, un cambio en la normativa produjo un sistema más abierto hacia la economía de mercado como en otras áreas de la vida nacional, pero sujeto a limitaciones importantes, que se derivan de la Constitución Política, como es una tutela estatal, un tratamiento en igualdad de condiciones, como también del Tratado Libre Comercio que exige regulaciones no discriminatorias para todos los agentes de comercio. En este sentido, está prohibido un tratamiento privilegiado de alguno de los oferentes del mercado de seguros. Retomando lo señalado arriba, es claro que el Estado a través de la legislación puede escoger entre prestar los seguros de Riesgo de Trabajo en regímenes de monopolio o regímenes de competencia.

En este sentido, el monopolio lo puede ejercer el Estado o con la colaboración de personas físicas o jurídicas de derecho privado, o participar en un escenario que busca satisfacer las preferencias del mercado basado en un esquema libre de mercado. El tratamiento dado por el constituyente originario efectivamente se puede presentar en cualquier de los ámbitos, siendo este último el escogido en el mencionado referéndum.

D.- Modalidades genéricas de contratación con empresas. Ausencia de una norma prohibitiva.- El accionante argumenta que la Constitución Política contiene una prohibición para el Estado de autorizar a empresas privadas en actividades relacionadas con ciertos servicios públicos, pero el argumento es débil. En realidad, ello está muy alejado de lo que ha ocurrido a lo largo de la historia del desarrollo del derecho administrativo en cuanto a las concesiones y otras formas más complejas de la contratación administrativa. En este sentido, existen ciertas actividades de marcado interés general, que por una decisión política del legislador (o constituyente en su caso) asigna al Estado ese servicio o una posición estratégica en ella, pero a partir de ahí, se han derivado muchas figuras contractuales para afrontar la prestación que exige, como la gestión interesada para ciertas actividades públicas que no pueden salir de la administración del Estado, o la concesión cuando encarga a sujetos físicos o jurídicos privados una determinada prestación de servicios públicos.

Como se indicó anteriormente, no se puede derivar del párrafo 4° del artículo 73 de la Constitución Política, una prohibición por la textura abierta de la norma que rompe con el esquema de los primeros tres párrafos del artículo mencionado, agregando un elemento condicional abierta a la norma constitucional al establecer mayor libertad de configuración para el legislador. Para el Tribunal cuando el Tratado de Libre Comercio exige a las operadoras de seguros una autorización por parte de una Autoridad Reguladora, con toda claridad acoge una forma de tutela administrativa del Estado sobre particulares que pueden ejercer una libertad o derecho en el mercado, pero requieren del cumplimiento de requisitos ex ante, que deben cumplir todos los competidores en el mercado, sin discriminación o lo que es lo mismo, la existencia de normas igualmente aplicables a todos los agentes, lo que permite que la oferta responda a la demanda, pero de igual manera, si no existiera oferta alguna, es claro que la entidad estatal no dejaría de operar, como en efecto lo hace.

Los informes en la acción, los sendos escritos de los coadyuvantes interesados hacen alusión a las distintas condiciones que deben cumplir las empresas que serían oferentes en el mercado de seguros obligatorios de riesgo de trabajo, en consecuencia, no puede decirse que el trabajador quedaría en desventaja, por cuanto estamos frente a mínimos regulatorios (o núcleo duro del derecho fundamental) para poder obtener la autorización para competir en el mercado. El argumento del accionante radica en que se pone en peligro la universalidad del derecho fundamental a la seguridad social, dado que no existen obligaciones comprometidas a la atención universal de trabajadores por parte de empresas mercantiles, porque como empresas que buscan la retribución y el lucro, pondrán en peligro el sistema de protección ideado por el constituyente originario, el Código de Trabajo y el Protocolo de San Salvador, así como del Convenio 102 de la OIT.

Sin embargo dichas afirmaciones deben tomarse con sumo cuidado, dado que lejos de ser un asunto estrictamente jurídico, incursiona en aspectos políticos de la decisión legislativa y de medios para alcanzar determinados objetivos. En tal sentido, las disposiciones internacionales deben ser normas que albergan espacio para las distintas políticas nacionales de los Estados miembros, en el tanto dejan abierta los mecanismos para hacer efectivos los derechos, normalmente frente a compromisos u obligaciones internacionales de resultados, pero sin ser convenios internacionales de medios (como parece plantearlo el accionante). Dicho de otra manera, las disposiciones dejan los mecanismos de implementación a los países para que éstos adopten las medidas mínimas según el propio contexto social y económico. En este sentido, debe tomarse en cuenta que el Protocolo de San Salvador establece:

“Artículo 1. Obligación de Adoptar Medidas Los Estados partes en el presente Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derecho Humanos se comprometen a adoptar las medidas necesarias tanto de orden interno como mediante la cooperación entre los Estados, especialmente económica y técnica, hasta el máximo de los recursos disponibles y tomando en cuenta su grado de desarrollo, a fin de lograr progresivamente, y de conformidad con la legislación interna , la plena efectividad de los derechos que se reconocen en el presente Protocolo.

Artículo 2. Obligación de Adoptar Disposiciones de Derecho Interno Si el ejercicio de los derechos establecidos en el presente Protocolo no estuviera ya garantizado por disposiciones legislativas o de otro carácter, los Estados partes se comprometen a adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones de este Protocolo, las medidas legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos tales derechos” (lo escrito en negrita no es del original).

Una de las características que distinguen a los instrumentos de derechos humanos de los demás tratados, es precisamente que su objeto es muy distinto al resto del derecho internacional público, dado que en los primeros el fin y objetivo es el ser humano, en los demás, lo que las Altas Partes decidan al pautar como objetivo en sus relaciones recíprocas, tratados limítrofes, de extradición de fugitivos de la justicia, cooperación técnica y científica, etc. En los primeros, el compromiso internacional se dirige como tal al ser humano, y no en las concesiones recíprocas de interés de los Estados, y será él quien asume los compromisos para materializar los derechos humanos pactados y reconocidos a favor del ser humano. Sin embargo, los Tratados Internacionales –especialmente multilaterales- deben adoptar un lenguaje inclusivo para los diferentes sistemas jurídicos y políticos de las partes que le permita profundizar el objetivo y fin pactado, a partir de las obligaciones libremente aceptadas y receptadas por sus ordenamientos jurídicos.

De ahí que, no podría afirmarse que un determinado tratado de derechos humanos impone un único esquema jurídico para solucionar problemas en las respectivas jurisdicciones, de manera que establece solo una forma para llevar a cabo los objetivos de la legislación internacional, por el contrario, queda a disposición de cada parte llevarlo a cabo, localizando sus fortalezas, y ubicando los mayores esfuerzos y recursos una vez establecido el estado de cosas en su propia jurisdicción, para adoptar las medidas internas; significa que puede echar mano a las formas públicas, privadas o mixtas, para obtener resultados en dirección a los compromisos adoptados a nivel internacional y en beneficio de sus habitantes. Corolario de lo anterior, es que en una decisión estructural, nada obstaculizaría determinar otras formas de prestaciones del seguro de riesgos profesionales, siempre que sean conformes a los convenios internacionales que regulan las relaciones comerciales del país y las de los derechos humanos.

Así, en el Protocolo de San Salvador establece en cuanto al “Artículo 9. Derecho a la Seguridad Social 1. Toda persona tiene derecho a la seguridad social que la proteja contra las consecuencias de la vejez y de la incapacidad que la imposibilite física o mentalmente para obtener los medios para llevar una vida digna y decorosa. En caso de muerte del beneficiario, las prestaciones de seguridad social serán aplicadas a sus dependientes.

2. Cuando se trate de personas que se encuentran trabajando, el derecho a la seguridad social cubrirá al menos la atención médica y el subsidio o jubilación en caso de accidentes de trabajo o de enfermedad profesional y, cuando se trate de mujeres, licencia retribuida por maternidad antes y después del parto” (lo escrito en negrita no es del original).

Lo cierto es que la normativa internacional establece lo que la jerga de la seguridad social denomina en algunos de los documentos de la OIT el piso social o piso de protección social como un mínimo de obligaciones fundamentales que sí podrían ser justiciables, sí existen obligaciones jurídicas no cumplidas y exigibles en forma doméstica, o agotada ésta, a nivel internacional. Por ello, es cierto que el seguro de riesgo del trabajo se concibe para una relación laboral de dependencia o subordinación, en la que debe garantizarse prestaciones médicas al trabajador en caso de accidente o enfermedad laboral. El Convenio 102 de la OIT atribuye al patrono la responsabilidad por el entorno laboral de su empleado, y se encuentra conforme con el párrafo 4° del artículo 73 constitucional. Lo importante es que el Convenio 102 de la OIT contiene nueve ramas de la seguridad social, donde establece normas mínimas para cada una de ellas, y enuncia principios para la sostenibilidad y buena gobernanza de dichos sistemas. Este convenio incluye una cláusula de flexibilidad de manera que al ratificar el Tratado, el Estado puede escoger por lo menos tres áreas de protección. Datos importantes surgen del Informe de la OIT [Conferencia Internacional del Trabajo, 100 reunión, 2011 "Seguridad Social para la justicia social y una globalización equitativa"] el cual indica, entre otras cosas:

“185. Los regímenes de accidentes del trabajo que ofrecen prestaciones suelen estar organizados sobre una base contributiva; a veces constituyen un fondo separado y otras veces forman parte de otras ramas de la seguridad social. Debido a este vínculo entre el riesgo y la prevención en el lugar de trabajo, en muchos países los regímenes de accidentes del trabajo están organizados en forma separada de otros regímenes y se financian únicamente con cotizaciones de los empleadores. Las tasas de cotización suelen diferenciarse de acuerdo con el nivel de riesgo del accidente o enfermedad en los diversos tipos de actividades económicas.” (pag. 76); El accionante alega que se debilita la posición de las personas no aseguradas, para beneficio del régimen comercial y perjuicio del trabajador. Esto se traduce en un quebranto del principio de progresividad de los derechos sociales. Para que sea procedente este argumento debe acreditarse la regresividad con el cambio de régimen jurídico o que el mismo sea evidente, pero, ni los trabajos de la propia OIT avalan un único acercamiento al tema como pretende demostrar el accionante, cuando, por el contrario, son decisiones vinculadas con la libertad de configuración del legislador.

En este sentido, el derecho internacional no aboga por implementar políticas inamovibles dentro de los esfuerzos nacionales para alcanzar los objetivos internacionalmente tutelados, por el contrario, debe existir un espacio para la implementación de las obligaciones internacionales, las que se quebrantarían si los países no legislan o actúan en sus esfuerzos por mejorar las prestaciones protegidas internacionalmente. Como se ha indicado, se trata de un tema de oportunidad y conveniencia que no debe ocupar a la Sala Constitucional – en principio- no le corresponde resolver si la medida es más o menos conveniente, dado que sería entrar en un campo de la especulación y ausentes reglas claras para dilucidar los derechos fundamentales reclamados, que escapan al derecho de la Constitución Política. En este sentido, no toda medida nueva que se introduzca en el ordenamiento jurídico es un asunto de resorte del juez constitucional, sino que corresponde al legislador valorar su oportunidad y conveniencia, así como su viabilidad constitucional.

Como se expuso arriba, en primer lugar, no existe un mandato de monopolio o prohibición para que los seguros obligatorios de riesgos de trabajo operen fuera de las estructuras institucionales del Estado, corolario de lo anterior, éste puede servirse de diferentes agentes privados para llevar a cabo las prestaciones necesarias, sean públicas o privadas. Extrapolar que este sistema implica un menoscabo o una pérdida de derechos de los destinatarios de servicios, no obedece a la realidad imperante de la contratación administrativa.

E.- Jerarquía constitucional de los tratados internacionales y sus efectos en la legislación nacional.- El rango normativo del derecho internacional como norma interna se ubica en la Constitución Política, de manera que corresponde al constituyente originario o derivado decidir y procurar el procedimiento de incorporación de ese derecho al ordenamiento nacional, como también resolver el problema de su jerarquía normativa. Preliminarmente, debe mencionarse que el derecho internacional después de su incorporación al ordenamiento jurídico, mediante el procedimiento legislativo de aprobación contenido en el artículo 121 inciso 4) de la Constitución Política, tiene efectos jurídicos. Un análisis de los sistemas jurídicos de incorporación de la legislación internacional en el mundo permite diferenciar, a grosso modo, tres sistemas principales: aquellos países que exigen una doble aprobación parlamentaria, tanto para la ratificación del tratado y luego de las disposiciones legislativas específicas para la incorporación del tratado internacional como disposiciones domésticas, que opera en los países escandinavos.

El siguiente, en los países donde solo basta la voluntad del Ejecutivo para comprometer internacionalmente al país, pero que requerirán de la legislación nacional para que se adopte el derecho internacional, como en Inglaterra y los países que forman parte de la mancomunidad británica de naciones, y finalmente, aquellos que con la aprobación parlamentaria a lo actuado por el Poder Ejecutivo opera la incorporación de la normativa internacional cumplido el proceso de ratificación por el Estado, como en nuestro país. Existen de igual manera, otros problemas como la asignación de la jerarquía normativa de la legislación internacional que se incorpora al ordenamiento jurídico, siendo que todas estas decisiones, lejos de resolverse en el ámbito del derecho internacional, su solución se radica en la organización primaria, dentro del dominio de cada Nación. En el caso de la incorporación, nuestro país tiene el sistema que se ubicó en el último sistema, el más representativo, siendo lo cierto que solo requiere de la aprobación o improbación legislativa del tratado, en cuyo caso obtenido lo primero, si se procede a la ratificación, es suficiente para que opere la incorporación del derecho internacional con preeminencia a las demás disposiciones nacionales ordinarias. Lo anterior tiene esas consecuencias, gracias al artículo 7 de la Constitución Política, que establece:

“Artículo 7.- Los tratados públicos, los convenios internacionales y los concordatos debidamente aprobados por la Asamblea Legislativa, tendrán desde su promulgación o desde el día que ellos designen, autoridad superior a las leyes.

Los tratados públicos y los convenios internacionales referentes a la integridad territorial o la organización política del país, requerirán aprobación de la Asamblea Legislativa, por votación no menor de las tres cuartas partes de la totalidad de sus miembros, y la de los dos tercios de los miembros de una Asamblea Constituyente, convocada al efecto”.

Pero históricamente la negociación e incorporación de tratados no siempre fue receptado de esa manera por nuestra legislación, por el contrario, su tratamiento fue extremadamente cauteloso y receloso. No siempre los efectos del derecho internacional eran tan claros como podría interpretarse hoy en día. Así, la norma es el resultado de una reforma constitucional en 1968, pues contaba con otra redacción, aislacionista y restrictiva para que los funcionarios públicos pudieran celebrar tratados internacionales, de forma limitada la que era la siguiente:

“Artículo 7°-- Ninguna autoridad puede celebrar pactos, tratados o conve­nios que se opongan a la soberanía e independencia de la República. Quien lo haga será juzgado por traición a la Patria.

Cualquier tratado o convención que tramite el Poder Ejecutivo, referente a la integridad territorial o a la organización política del país, requerirá la aprobación de la Asamblea Legislativa, por votación no menor de las tres cuarta partes de la totalidad de sus miembros y la de los dos tercios de votos de una Asamblea Constituyente convocada al efecto”.

Una lectura estricta del artículo trascrito da lugar a la impracticabilidad y el contrasentido automático, impropio de un razonamiento constitucional con el derecho internacional público, fundamentado en un exacerbado sentimiento anti Federación Centroamericana, pero que desconocía un fundamento básico de la democracia representativa, precisamente los efectos del ejercicio libre de la soberanía, en la voluntad libremente expresada (por las mayorías parlamentarias que aprueban un compromiso adquirido por el Poder Ejecutivo), y que permite adquirir y conceder derechos y obligaciones internacionales concertadas mutuamente o multilateralmente por diferentes Estados. La obligación internacional adquirida por un país en el derecho internacional público implica certeza en la forma en que deben conducirse en el orden internacional, por cuanto adquiere derechos, como a su vez deberes a otros, y viceversa.

De de ahí que, nuestro país sufrió una importante reforma estructural en 1968 cuando modificó la jerarquía normativa del derecho internacional, dado que en el artículo 7 de la Constitución Política establecía originalmente aquella posición extrema, proteccionista, contra un Poder Ejecutivo fuerte, quizá una disposición que representaba ciertamente el temor del constituyente originario contra aquellos Poderes Ejecutivos hegemónicos propios de los países latinoamericanos. Pero, luego de un análisis político y social concienzudo, mesurado, y vistas las cosas en una perspectiva para el beneficio del país, al regresar las aguas a su nivel normal luego de 1949, se optó por abrir el mecanismo pragmático de incorporación del derecho internacional al ordenamiento jurídico. Precisamente, la 4123 de 29 de mayo de 1968, claramente describe los fines proteccionistas del reformado artículo 7, de la siguiente manera:

“Artículo 7.- En este artículo se consagró el criterio conservador de la mayoría de los constituyentes de 1949, que sentía una profunda hostilidad hacia toda forma de acercamiento con los países centroamericanos. Dentro de ese celo nacionalista se fue demasiado lejos, al señalar en el párrafo primero que se consideraría traidor de la Patria, a quien celebrare “pactos, tratados o convenios que se opongan a la soberanía e independencia de la República”. Todo tratado, pacto o convenio constituyen una limitación de la soberanía o independencia de cualquier país. Si fuera a aplicarse dicho párrafo primero en forma estricta, todos los gobernantes que ha tenido el país desde 1949 en adelante, habrían de ser juzgados por tan grave delito. Creemos nosotros que dicho párrafo debe suprimirse, por peligroso”.

Esa corrección, cierta y ajustada al derecho internacional, prevalece hoy en el artículo 7 de la Constitución Política. Razones históricas pesaron para proceder a dicha modificación, pues si se pretendía una integración económica con centroamérica, ésta debía ser privilegiada por los beneficios económicos y de desarrollo, lo que finalmente se solucionó a través de la ubicación jerárquica del derecho internacional. En la discusión de la reforma constitucional, se puede citar lo siguiente:

“Si no se le da autoridad superior a los tratados y a los concordatos sobre la ley ordinaria, tendremos la constante presencia de conflictos, de antónomias (sic) jurídicas que se llaman, de normas que chocan, normas que disponen una cosa en contrario, y que nos obligarían constantemente a recurrir de la inconstitucionalidad o de la inaplicabilidad de una de estas normas ante nuestros tribunales. Ello vendría a minar el mercado común centroamericano, y nos podría en un mal predicado. Por eso es necesario hacer esta innovación, dar este paso de colocar el tratato (sic), el convenio, el concordato en un status superior a la ley ordinaria, para que la ley corriente quede subordinada a esta concepción superior del tratato (sic). Esto es repito, un instituto jurídico del derecho comunitario. Esta es una modificación del tradicional derecho de las formas corrientes de que cada norma rige dentro de su determinada área o esfera territorial, dentro de cierto ámbito en que se ejerce la soberanía por parte de un Estado, e irrumpe sobre los demás territorios, sobre las demás personas, sobre las demás soberanías, imponiendo disposiciones, sin que se haya mermado el valor de cada uno de los países. Es una norma sana, es una norma aconsejable y es la única solución que hay para evitar el conflicto del tratado con la norma corriente”.

En este sentido, el constituyente derivado optó por una solución práctica al problema de las antinomias jurídicas, de manera que aprobado un tratado internacional por parte de la Asamblea Legislativa, ratificado por el Poder Ejecutivo, éste se incorpora al derecho nacional con una posición privilegiada dentro del ordenamiento jurídico. Esto es lógico, consecuente y claramente menos erosivo para los objetivos propuestos por las Altas Partes, frente a las obligaciones asumidas libremente, para tener el derecho internacional incorporado con la potencia y resistencia suficiente para imponer los términos del Tratado y no ser modificado por legislación ordinaria y reglamentaria que le contradiga o que esté en contradicción. La razón está en la obligación de honrar los compromisos libremente adquiridos por los países contratantes de buena fe: principio pacta sunt servanda y de bona fides. Por otra parte, la reserva y declaraciones realizadas por la delegación que firmó el Convenio de Viena sobre el Derecho de los Tratados, dejó en claro el reconocimiento expreso del sentido del artículo 27, de la importancia de que una parte no podría invocarse las disposiciones de su derecho interno, como la falta de legislación ordinaria, para incumplir un tratado.

Lo dispuesto en la Constitución Política ya fue discutido arriba. De ahí que, con razón, la Sala al examinar la inconstitucionalidad de un tratado internacional debe optar primero por una interpretación conforme al Derecho de la Constitución, según lo pauta el artículo 73 inciso e) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, de manera que “la declaratoria se hará solamente para los efectos de que se interpreten y apliquen en armonía con la Constitución o, si su contradicción con ella resultare insalvable, se ordene su desaplicación con efectos generales y se proceda a su denuncia”. La interpretación conforme es preferible antes de proceder a la denuncia de las obligaciones internacionales, o peor aún, a la comisión de infracciones que conllevaría múltiples consecuencias, muchas de las cuales pueden ir más allá de sanciones económicas, de prestigio y reconocimiento, incluso de participación en foros de cooperación y para recibir asistencia internacional.

De igual manera se pone de manifiesto, en forma inequívoca, el principio de supremacía de Derecho Internacional. Lo anterior supone que un tratado podría ser contrario a la Constitución Política, pero no cuando contradice la legislación nacional ordinaria, que por su jerarquía, se vería modificada tácita o expresamente por el Tratado, y la ley de implementación (en el caso de tratados non-self executing), el que expresamente debe señalar si la legislación mantiene determinadas normas del ordenamiento jurídico pese a la aprobación del Tratado.

El accionante menciona el quebrantamiento de diversos principios de la seguridad social, como el servicio al costo, universalidad, suficiencia de la protección, automaticidad de la protección, beneficios extraordinarios e irrenunciabilidad. En realidad en algunos, lo que señala el accionante son algunas de las disposiciones legales que rigen el riesgo de trabajo establecido en el Código de Trabajo, de manera que, no opera el principio alegado por el accionante y de los coadyuvantes, de que el párrafo 4° del artículo 73 de la Constitución Política establece un campo de atracción para los derechos contemplados en el Código de Trabajo, y por ende, no pueden ser modificados ni siquiera por ley. Sin embargo, visto prudencialmente, el legislador tiene la competencia de asegurar la eficacia de muchos de estos principios mientras sean compatibles con las obligaciones internacionales, aún bajo la liberalización del mercado de los seguros.

En este sentido, una verdad de Perogrullo es que el Código de Trabajo debe ser interpretado conforme a la apertura del mercado, de manera que si en el artículo 205 del Código de Trabajo establece al Instituto Nacional de Seguros como el ente administrador del seguro, ello claramente fue modificado por el Tratado y la Leyes de implementación, para dar lugar a la SUGESE y sus competencias. Por ejemplo, el principio de servicio al costo que se reclama sería un contrasentido con la operación de una actividad comercial, la cual estaría dentro de las competencias de SUGESE para establecer los mecanismos que permita obtener un lucro razonable. Pero, el fundamento constitucional del Seguro de Riesgos de Trabajo es compatible con el principio de universalidad, suficiencia de la protección o piso social del seguro, de la automaticidad del Convenio 102 de la OIT, e irrenunciabilidad del artículo 74 de la Constitución Política, lo que tampoco puede decir la Sala que son infringidos.

Debe destacarse que cuando los instrumentos internacionales se refieren a un régimen básico, uno de protecciones fundamentales en los seguros sociales, significa el establecimiento de un régimen jurídico que otorgue determinados derechos a las prestaciones médicas y de indemnización en casos de accidentes laborales y profesionales, independientemente de quien lo preste. En este sentido, el Estado tiene un papel protagónico en diversos niveles: el primero al ser el moderador de la actividad comercial estableciendo condiciones y requisitos para la operación no discriminatoria entre los diferentes intervinientes en el mercado; y segundo, significa que también deberá acordar las condiciones necesarias para que las prestaciones internacionalmente exigibles sigan siendo efectivas en su jurisdicción, incluso, siendo partícipe del mercado como se estableció en la Ley No. 8622, y que a su vez reforma la Ley No. 12 de 30 de octubre de 1924. El artículo 28 de la Ley No. 8653 de 22 de julio de 2008, establece entre otras cosas, en el párrafo cuarto establece que:

“… La Superintendencia regirá sus actividades por lo dispuesto en esta Ley, sus reglamentos y las demás leyes aplicables. Las normas generales y directrices dictadas por la Superintendencia, serán de observancia obligatoria para las entidades y personas supervisadas.

La Superintendencia es un órgano operacionalmente independiente y responsable en el ejercicio de sus funciones; tiene suficientes poderes, protección legal y recursos financieros para ejecutar sus funciones y ejercer sus poderes. Asimismo, debe adoptar una clara, transparente y consistente regulación y supervisión, y debe emplear, entrenar y mantener un equipo de trabajo suficiente con altos estándares profesionales, quienes sigan los estándares apropiados de confidencialidad”.

Por otra parte, el artículo 29 del mismo cuerpo normativo establece:

“Objetivos y funciones de la Superintendencia General de Seguros La Superintendencia tiene por objeto velar por la estabilidad y el eficiente funcionamiento del mercado de seguros, así como entregar la más amplia información a los asegurados. Para ello, autorizará, regulará y supervisará a las personas, físicas o jurídicas, que intervengan en los actos o contratos relacionados con la actividad aseguradora, reaseguradora, la oferta pública y la realización de negocios de seguros.

…

Adicionalmente, le corresponderán las siguientes funciones:

a) …

b) …

• j)Dictar las demás normas y directrices de carácter técnico u operativo.

k) …

q)”.

En esas funciones, en la actualidad el Instituto Nacional de Seguros continúa en funcionamiento en el Mercado de los Seguros, además de brindar los mismos servicios de seguros obligatorios, operando, para ventaja del trabajador no asegurado, queda con una capacidad residual, así como la garantía establecida de que la empresa privada contratada por un patrono, debe asumir al trabajador aun cuando omitiera reportarlo, debe asumirlo como no asegurado. No hay en este sentido afectación al principio universal de protección del seguro de riesgos de trabajo, automaticidad de la protección, suficiencia de la protección, entre otros. En este sentido, es importante resaltar que el párrafo cuarto del artículo 1° de la mencionada Ley No. 12 del 30 de octubre de 1924 establece:

“En el desarrollo de la actividad aseguradora en el país, que incluye la administración de los seguros comerciales, la administración del Seguro de Riesgos del Trabajo y del Seguro Obligatorio de Vehículos Automotores, el INS contará con plena garantía del Estado”.

Se pueden extraer varias conclusiones importantes de lo anterior, pues aunado a lo establecido por el Tratado de Libre Comercio, en cuanto contiene obligaciones exigibles de plazo vencido, las disposiciones legales como reglamentarias que se dictan, se hacen en honor a la ejecución de las obligaciones internacionales adquiridas por el país. Lo anterior es consistente con el segundo nivel mencionado, en el tanto en que el Estado a través de su aseguradora prevé las medidas para garantizar aquel piso social necesario para mantener los niveles de salud ocupacional como de un régimen de riesgos de trabajo, está claramente en consonancia con el Reglamento de Requisitos de Funcionamiento de los Seguros Obligatorios, aprobado por el Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero mediante artículo 8, numeral I, del acta de la sesión 894-2010, celebrada el 10 de diciembre del 2010 (La Gaceta No. 248 del 22 de diciembre de 2010). En este sentido, el mencionado Reglamento establece:

“Artículo 20. Casos de trabajadores no asegurados Si el trabajador no estuviera asegurado contra los riesgos del trabajo, de conformidad con el Código de Trabajo, el Instituto Nacional de Seguros le otorgará todas las prestaciones que le hubiesen correspondido de haber estado asegurado, salvo aquellos casos en que el patrono tuviera vigente una póliza de Riesgos del Trabajo con cualquier entidad aseguradora y omitiera reportar al trabajador para ser considerado dentro de la protección de seguro. En esos casos, los trabajadores se considerarán como no asegurados y las prestaciones estarán a cargo de la entidad aseguradora receptora de la prima”.

No es un problema estrictamente de naturaleza constitucional el supuesto impacto económico de aquella garantía del Estado, sino que es de resorte exclusivo del legislador establecer las medidas económicas necesarias para compensar un presunto impacto negativo que pudiera tener la Institución, de manera que ello actúa a favor de la población de trabajadores no cubierto por el Patrono contra los riesgos de trabajo, sea este privado o público. En el criterio de la Sala, el artículo refuerza la posición del trabajador, en vez de debilitarlo, toda vez que el seguro de riesgos de trabajo no ha perdido su carácter obligatorio, universal y forzoso como se pretende señalar en el escrito de interposición de la acción. Adicionalmente, la potestad reglamentaria de la SUGESE emana directamente del Tratado de Libre Comercio, de la Ley Reguladora del Mercado de Seguros, entre otras normas, de donde surge la obligación de tratar en forma no discriminatoria a los diferentes actores del mercado, pero además, con la posibilidad de regular las materias que detecte sean necesarias de carácter técnico y operativo para un mejor servicio para los trabajadores que sufren un riesgo laboral, lo que incluye interpretar las disposiciones del Código de Trabajo.

VI. Conclusión. Por todo lo expuesto, se declara sin lugar la acción

Por tanto:

Se declara sin lugar la acción. La magistrada Calzada Miranda da razones diferentes sobre la legitimación de la condición del diputado accionante. La Magistrada Calzada y los Magistrados Armijo y Cruz, salvan el voto y declaran con lugar la acción con sus consecuencias.

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Ana Virginia Calzada M.

Presidenta Luis Paulino Mora M. Gilbert Armijo S.

Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V. Enrique Ulate Ch.

Acción de Inconstitucionalidad no.10-017712 Voto particular de la Magistrada Calzada Miranda y los Magistrados Armijo Sancho y Cruz Castro, con redacción del último Los suscritos Magistrados salvamos el voto en esta acción y consideramos que debe declararse con lugar, con sus consecuencias, con fundamento en lo siguiente.

El sub inciso b), del artículo III .2, de la Sección H, del Anexo 12.9.2, del Capítulo 12 “Servicios Financieros”, del Tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos, Centroamérica y República Dominicana, ratificado por Costa Rica por medio de la ley n.° 8622 de 21 de noviembre de 2007, y el transitorio III de la Ley Reguladora del Mercado de Seguros, aprobada por medio de la ley n.° 8653 de 22 de julio de 2008, en tanto disponen la apertura al mercado del seguro de riesgos del trabajo, presentan un roce constitucional.

El accionante considera que dicha normativa: 1. Viola los principios constitucionales que protegen los seguros sociales (arts. 50, 73 y 74) por desnaturalizarlo y convertirlo en un servicio comercial con ánimo de lucro. Indica que el seguro de riesgos del trabajo es un seguro social protegido constitucionalmente. Indica que la Sala Constitucional y los tratados internacionales han reconocido que este seguro integra el sistema de seguridad social (SCV 2008-16964, convenio no.102 de OIT, protocolo de San Salvador art.9, ) y que el seguro de riesgos de trabajo integra el derecho fundamental a la seguridad social, que se rige por principios como obligatoriedad, servicio al costo, universalidad, irrenunciabilidad y otros. Lo cual es incompatible con equipararlo a un servicio financiero más. 2. Viola el principio de progresividad de los derechos fundamentales: al reducir los beneficios con lo que hoy ya cuentan los trabajadores, disminuyendo y desmejorando las ventajas actuales. Actualmente todos los ingresos deben destinarse a mejoras en beneficio de los trabajadores.

Al respecto, los suscritos Magistrados consideramos que el accionante lleva razón en sus alegatos y que, el hecho de que el constituyente haya incluido el seguro contra riesgos del trabajo dentro del Capítulo de Derechos y Garantías Sociales de la Constitución Política, evidencia que no se trata de un simple seguro de responsabilidad civil, sino de un seguro social, que aun cuando pueda regirse por disposiciones especiales (valga decir, distintas a las de los otros seguros) no por ello deja de tener el carácter de seguro social.

Las normas impugnadas, en tanto permiten la inclusión del seguro contra riesgos del trabajo dentro de la apertura comercial prevista en el Tratado de Libre Comercio entre Estado Unidos, Centroamérica y República Dominicana, son inconstitucionales ; ello aunque se dicte con posterioridad una ley que proteja los principios que rigen ese seguro (entre ellos el de universalidad y el de progresividad ) y regule aspectos como lo concerniente a la atención de los trabajadores no asegurados, la forma de distribuir los costos de esa atención entre los diferentes aseguradores, lo relativo al aseguramiento de actividades poco atractivas, lo relacionado con la prevención en materia de salud ocupacional, entre otros.

Este tipo de seguro, por estar consagrado constitucionalmente en el art.73 (y a pesar de que allí no se dice que será administrado monopólicamente por el INS), es un tipo de seguro social (y por lo tanto, sometido a ciertos principios en beneficio de los trabajadores), que por lo tanto, resulta incompatible con un sistema de apertura comercial (competencia, lucro).

Históricamente, el seguro de riesgos del trabajo data desde el año 1868, en que el Padre Francisco Calvo había asociado a los artesanos (principalmente zapateros, panaderos y cuidadores de mulas) con el objeto de establecer una Caja de Ahorros (véase la Gaceta del 9 de noviembre de 1868), como una especie de socorro diferenciado para la clase trabajadora.

Este seguro tuvo su propia evolución. Antes de triunfar la teoría del "riesgo social-laboral", inicialmente se exigía la culpa del patrono para dar base a la responsabilidad, luego se pasó de la culpa romana a la culpa contractual, o por la intervención de la prueba, es decir, no era el trabajador quién tenía que probar la culpa del patrono, sino que era éste el que debía demostrar que no había sido culpable ni negligente, en la distribución y organización del trabajo.

En los inicios del siglo XX, se ubican los primeros intentos formales para brindar una verdadera protección a la clase trabajadora ante los infortunios laborales . El 26 de junio de 1907 el entonces diputado Enrique Pinto Fernández presenta al Congreso un proyecto de ley de accidentes de trabajo constituido por 16 artículos. El 24 de mayo de 1910, la diputación de la provincia de Heredia, encabezada por el Lic. Alfredo González Flores y apoyada por Juan Rafael Arias Bonilla y Tranquilino Sáenz Rojas presentan al Congreso un proyecto de ley para crear la "Caja de Previsión" . El 16 de mayo de 1913, el diputado Alberto Vargas Calvo, presenta otra propuesta de ley sobre accidentes del trabajo, con un total de 30 artículos. Por diferentes circunstancias, ninguno de los proyectos anteriores tuvo la acogida necesaria para llegar a convertirse en ley.

En abril de 1924 se suspende la discusión de la Ley de Riesgos del Trabajo o la Ley de Reparación de Accidentes e inmediatamente se inicia la discusión del proyecto de ley para crear el Banco Nacional de Seguros, la cual culmina con la promulgación de la Ley N° 12 del 30 de Octubre de 1924, que da origen a esta Institución. Así, el Banco Nacional de Seguros se encarga de la administración de los seguros, cuyo monopolio queda en manos del Estado Costarricense.

Concluida la creación del Banco Nacional de Seguros, se continúa con la discusión del proyecto de ley para establecer la "Ley de reparación de accidentes de trabajo", discusión que concluye con la aprobación de la Ley N° 53 del 31 de enero de 1925, sobre reparación de accidentes y se dice "el Instituto Nacional de Seguros va a administrar el régimen de riesgos de trabajo". El INS creó el Departamento Obrero, como encargado de administrar esta Ley, el cual posteriormente se llamará Departamento de Riesgos del Trabajo.

Esta ley N° 53 cambia, tiene varias reformas y en el año de 1943 cuando se promulga el Código de Trabajo se incorpora dentro del Código de Trabajo la Ley sobre Reparación de Accidentes. En ese momento, en 1943, ya existe la Caja Costarricense de Seguro Social. Había sido creada en noviembre de 1941. De tal suerte que aquí se plantea una primera gran discusión. Si ahora que existe la Caja del Seguro Social, los riesgos del trabajo se los damos a la Caja o se los dejamos al INS.

Hay un mensaje muy interesante del Doctor Rafael Angel Calderón Guardia al Congreso, donde él señala, entre otras cosas, que dado que el Instituto Nacional de Seguros tiene 18 años de experiencia en el manejo de los accidentes de trabajo, él considera prudente que ese congreso mantenga los riesgos de trabajo en manos del Instituto Nacional de Seguros y efectivamente se aprueba el Código de Trabajo y se mantiene la administración en manos del Instituto.

En 1949, cuando se promulga la Constitución Política vigente, se debate, sobre el famoso artículo 73, la conveniencia o no de la administración de los Riesgos del Trabajo en manos del Instituto. De nuevo se plantea la necesidad que los riesgos del trabajo estén en manos de la Caja Costarricense de Seguro Social. La Asamblea Legislativa, la Constituyente en este caso, que redacta esta Constitución Política, ratifica que el régimen de riesgos del trabajo siga siendo diferenciado, como había sido hasta ese momento y permanezca en manos del Instituto Nacional de Seguros.

En 1961 cuando se modifica el artículo 177 de la Constitución Política mediante la Ley N°2738, la Asamblea Legislativa mantiene nuevamente la posición de que los Riesgos del Trabajo se continúen administrando por parte del Instituto Nacional de Seguros. Esta circunstancia no modifica la condición que constitucionalmente corresponden a los seguros por riesgos de trabajo.

En 1982, cuando la Asamblea Legislativa aprueba la Ley N° 6727, que se refiere a la modificación del Título IV del Código de Trabajo, ratifica de nuevo la conveniencia de que los Riesgos del Trabajo continúen siendo administrados por el INS, y realiza algunas modificaciones:

· Se amplía el concepto de Riesgos del Trabajo (Artículo 195).

· El seguro de Riesgos del Trabajo se declara obligatorio, universal y forzoso (Artículo 201).

· Aparece el concepto de Salud Ocupacional, ligado a promover y mantener el más alto nivel de bienestar físico, mental y social del trabajador (Artículo 273).

· En consonancia con la Constitución Política de Costa Rica (Artículo 66), se asigna un conjunto de responsabilidades al patrono, respecto al seguro, al riesgo y la prevención (Artículos 214, 215 y 284).

· Al trabajador se le otorgan beneficios (Artículos 218 y 221) pero también obligaciones, según lo establecen los artículos 285 y 286 del citado Código.

Hoy en día, estábamos en presencia de un régimen de Seguridad Social totalmente consolidado, a través de la administración que por más de 70 años ha efectuado, con reservas financieras suficientes, para dar una atención como la que se viene brindando.

Como se puede ver del extracto de las Actas de la Asamblea Nacional Constituyente, contrario a lo que se dice en el voto de mayoría, más bien la idea era unificar el seguro de riesgos del trabajo con CCSS y no que éste quedara al arbitrio del legislador para que en un futuro hubiera apertura comercial.

Ø El diputado VOLIO JIMENEZ “existen varios principios que no pueden dejarse al margen de esta discusión, principios que luego pasó a enumerar. En primer lugar de be ser una sola institución la que abarque todos los seguros. Uno de los fracasos de los seguros sociales en algunos países -como Chile- se ha debido precisamente a la multiplicación de Cajas. Los técnicos que vinieron a nuestro país recomendaron a este aspecto la unidad. En segundo término, es sabido que el mayor número de asociados es lo que garantiza el éxito de los seguros sociales (…) Por otra parte, el Seguro Social, se basa en la mutualidad, es decir, en la cooperación de todos para lograr el bien del mayor número.” Acta No. 125.- Centésima vigésima quinta acta de la sesión celebrada por la Asamblea Nacional Constituyente a las quince horas del día ocho de agosto de mil novecientos cuarenta y nueve.

Ø El diputado VOLIO “desde el año 1924 se promulgó la Ley de Accidentes de Trabajo, encargándose al Banco de Seguros -institución esencialmente comercial- tomar bajo su cargo ese riesgo. Una vez que nuestro seguro social se haya fortalecido, entonces los seguros contra riesgos profesionales deben adscribirse al Seguro Social. Por el momento, la Caja no está en capacidad de asumir esos riesgos. Por lo tanto, lo lógico es dejar las cosas como están actualmente, esquivando el problema que se presenta para que se resuelva a su tiempo y con más detenimiento.” Acta No. 126.- Centésima vigésima sexta acta de la sesión celebrada por la Asamblea Nacional Constituyente a las quince horas día nueve de agosto de mil novecientos cuarenta y nueve.

Ø Diputado FACIO . “ Después del 8 de noviembre continuarán trabajando -como hasta ahora lo han hecho- la Caja del Seguro Social y el Instituto Nacional de Seguros. Si se dejan las cosas como están, nadie tiene por qué alarmarse. Sin embargo, queda abierta la posibilidad para que en el futuro se encuentre una solución adecuada al problema de la unificación de los seguros sociales, después de maduros y reflexionado análisis y estudios de los distintos aspectos del problema.” Acta No. 126.- Centésima vigésima sexta acta de la sesión celebrada por la Asamblea Nacional Constituyente a las quince horas día nueve de agosto de mil novecientos cuarenta y nueve.

Ø El señor MONTEALEGRE manifestó que, según su criterio, el Instituto Nacional de Seguros es un Banco comercial. La Caja, en cambio, la considera como una institución de beneficencia, ya que no lucra en ninguna forma. Piensa que el único modo de resolver el problema de los seguros sociales, es creándole a la Caja las rentas necesarias para que pueda realizar su cometido. De ahí que el problema se puede resolver acordando que una parte de las ganancias del Banco de Seguros pasarán a la Caja. (Acta No. 126.- Centésima vigésima sexta acta de la sesión celebrada por la Asamblea Nacional Constituyente a las quince horas día nueve de agosto de mil novecientos cuarenta y nueve).

Los extractos anteriores evidencian la incorporación plena de los riesgos del trabajo a los seguros sociales. La propia naturaleza de estos riesgos permiten considerarles parte de los seguros sociales. Los riesgos del trabajo no son un anexo o agregado que pueda desprenderse de la definición y las limitaciones constitucionales que impone la norma fundamentl. La norma habla de los seguros sociales en sentido amplio, por esta razón no es admisible que se asuma que la mención a los seguros contra riesgos profesionales que se menciona en el último párrafo, no se integran dentro del concepto de los seguros sociales que define la constitución. La especialidad de las disposiciones que rigen este tipo de seguro, no desconstitucionaliza el seguro de riesgos profesionales. La discusión en la constituyente nunca evidenció la pretensión reconocer un seguro de riesgos profesionales con una condición jurídica y constitucionalmente diferente a los seguros sociales a los que se refiere casualmente los tres primeros párrafos del artículo setenta y tres de la constitución. No hay razón para variar la naturaleza jurídico constitucional de estos seguros, porque se ubica en una norma que es la que le da esa condición.

Por lo tanto, el seguro de riesgos del trabajo es un seguro social consagrado constitucionalmente, regido por varios principios, que la legislación de apertura comercial no protege y que tampoco puede proteger, pues una normativa de rango legal nunca será suficiente e idónea para hacer compatible la seguridad social con un sistema de mercado.

Por la naturaleza misma del seguro social de riesgos del trabajo, cuya razón de ser es asegurar la indemnización del trabajador cuando con ocasión o por consecuencia del trabajo que desempeña sufra un accidente o una enfermedad, y que funciona en nuestro país de modo obligatorio, universal y forzoso, resulta incompatible que opere bajo un esquema de mercado y bajo la ley de oferta y demanda. Todo ello lo tuvo en mente el Constituyente cuando decidió incluir este tipo de seguro dentro del capítulo de los seguros sociales, justamente porque funciona como un seguro social y no como un seguro individual, sujeto a la oferta y demanda.

Por los argumentos expuestos, consideramos que esta acción debe declararse con lugar, con todas sus consecuencias, es decir, procediendo a anularse las normas inconstitucionales del Tratado en cuestión.

Ana Virginia Calzada M.

Gilberth Armijo S. Fernando Cruz C.

Magistrado Magistrado Nota de la Magistrada Calzada. Razones diferentes sobre la legitimación del accionante. El voto de mayoría define que a pesar que el señor Villalta [Nombre 001] deriva su legitimación a partir de la defensa de intereses difusos, se le reconoce su legitimación para interponer la acción a partir de que debe entenderse que esta interposición la efectúa «en favor de un grupo indeterminado de trabajadores cuyos derechos (…) podrían ser lesionados (…) aunque estuvieran bajo la cobertura de alguna póliza de riesgos de trabajo» (sic); es decir, el voto de mayoría determina que la legitimación del accionante proviene de esta defensa a favor de un grupo indeterminado de trabajadores, y no necesariamente de la defensa de los intereses difusos. Al respecto, considero que la legitimación del Diputado accionante sí proviene también de la defensa de intereses difusos. Tal como se señala en el considerando II de esta misma sentencia, los intereses difusos no deben ser confundidos con los intereses colectivos, al mismo tiempo que tampoco deben ser entendidos en términos tan amplios que se confundan con los intereses de la comunidad nacional; en otras palabras, son intereses cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, «pero unidas a partir de una determinada necesidad social», razón por la cual «todo individuo puede actuar en defensa de aquellos bienes que afectan la colectividad nacional», sin que se confunda con la posibilidad de que «cualquier persona pueda acudir a la Sala Constitucional en tutela de cualesquiera intereses».

La precisión que intenta formular el criterio de mayoría, es que aún tratándose de la defensa de un grupo indeterminado de trabajadores, ello no configura la existencia de un interés difuso que permita otorgarle al accionante la legitimación prevista en el párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Es mi criterio que en el caso bajo estudio sí se configura la presencia de ese interés difuso, el cual se fundamenta no sólo en la existencia de aquel grupo indeterminado de trabajadores, sino también en que por el tema que se pretende regular, sí se trata, en efecto, de una materia sobre la que sí existe un interés general de la población. Debe tenerse presente que tal como se indica en esta misma sentencia, la naturaleza del seguro de riesgos del trabajo implica que el mismo sea consustancial con el régimen de seguridad social por el que optó nuestro país al configurar el sistema de Estado Democrático y Social de Derecho.

En este sentido, existe un interés de la colectividad en general, y no sólo de los trabajadores activos en este momento, sobre la existencia de una cobertura social ante los riesgos que pueda verse sometido un trabajador; es claro que el primer interesado en estos casos será el trabajador –tanto por motivos de salud como de ingresos propios-, pero no debe perderse de vista, que la configuración social de este tipo de seguro lo es porque en el mismo se ven involucradas otras personas además del trabajador en concreto. Por una parte, está la familia directa del trabajador, quien obtiene buena parte de sus posibilidades de subsistencia del trabajo que aquel realiza; también se tiene la condición del mismo patrono, quien encuentra en el régimen de riesgos del trabajo, un sólido respaldo ante cualquier infortunio, contribuyendo a cubrir con ello cualquier eventual responsabilidad que pudiera irrogársele; y también se encuentra el propio Estado, quien a través de la existencia de este tipo de seguro, contribuye al bienestar social en los términos dichos, al mismo tiempo que garantiza que la persona afectada reciba la atención que requiere para que pueda reincorporarse de manera oportuna y efectiva a la vida laboral activa, y al movimiento y dinamismo de la economía nacional con el menor de los perjuicios para los patronos, los trabajadores y sus familias.

Adicionalmente, a diferencia del criterio de mayoría que en forma reiterada rechaza la legitimación del Diputado al no reconocerle una legitimación directa, la suscrita considera que sí la ostentan en determinados supuestos. A mi juicio, los Diputados que tienen ese carácter por la Nación de conformidad con lo dispuesto en el artículo 106 de la Constitución Política, por la naturaleza de su cargo ostentan una representación de los intereses nacionales, que les da en principio una legitimación general para accionar esos intereses, aunque no necesariamente para hacerlo en todos los casos en la acción de inconstitucionalidad, pero sí a la hora de calificar las circunstancias del párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en particular, la gestión de intereses difusos o que atañen a la colectividad en su conjunto, y muy en particular cuando, precisamente, se trate de impugnar normas que inciden directamente sobre una esfera de intereses que trascienden por completo lo individual y son, por definición, intereses de la colectividad que ellos representan, tal como se ha indicado líneas atrás.

Desde luego que esta definición no implica admitir la existencia de una acción popular -no prevista en la Ley de la Jurisdicción Constitucional- por parte de cualquier persona, ni tampoco permitir el libre acceso mediante la acción de inconstitucionalidad al titular de un interés por el sólo hecho de serlo y sin reunir los requisitos de admisibilidad legalmente establecidos. En conclusión, tomando en consideración la trascendencia del tema sobre los riesgos de trabajo y la representación que en términos generales sí ostenta un Diputado a la Asamblea Legislativa, considero que además de la legitimación reconocida al accionante por el criterio de mayoría, debe reconocérsele también la legitimación señalada en el párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.

Ana Virginia Calzada M.

*100177120007CO* ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD [Nombre 001] FLOREZESTRADA SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las quince horas y treinta y tres minutos del ocho de agosto del dos mil trece.

Por motivo del doloroso fallecimiento Luis Paulino Mora Mora, notifíquese la sentencia número 2012016628 de las dieciséis horas y treinta minutos del veintiocho de noviembre del dos mil doce, dictada en este asunto, sin su firma. El expediente se archivará en su momento.

Gilbert Armijo S.

Presidente a.i