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Res. 17058-2012 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 05/12/2012
OutcomeResultado
Executive Decree No. 34958-MINAET-COMEX is annulled for lack of prior consultation with indigenous peoples, with retroactive effect.Se anula el Decreto Ejecutivo N° 34958-MINAET-COMEX por falta de consulta previa a los pueblos indígenas, con efectos retroactivos.
SummaryResumen
The Constitutional Chamber fully annulled Executive Decree No. 34958-MINAET-COMEX, the Regulation under Article 80 of the Biodiversity Law, for violating the right to prior consultation of indigenous peoples. The Court found that the decree directly affects indigenous communities' interests by regulating patent procedures that involve traditional knowledge associated with biodiversity. The Executive Branch failed to consult indigenous communities, thereby violating Article 6(a) of ILO Convention 169 and Article 8(j) of the Convention on Biological Diversity. This omission renders the entire decree unconstitutional; the action was granted and the norm annulled with retroactive effect to its effective date, without prejudice to good-faith acquired rights. Other grounds of unconstitutionality raised by the plaintiffs—such as the limitation on CONAGEBIO's reasoned opposition or lack of general public consultation—were not examined.La Sala Constitucional anuló en su totalidad el Decreto Ejecutivo N° 34958-MINAET-COMEX, Reglamento al artículo 80 de la Ley de Biodiversidad, por violación del derecho de consulta previa a los pueblos indígenas. La Sala determinó que el decreto afecta directamente los intereses de las comunidades indígenas al regular procedimientos de patentes que involucran conocimiento tradicional asociado a la biodiversidad. El Poder Ejecutivo omitió consultar a las comunidades indígenas, incumpliendo así el artículo 6(a) del Convenio 169 de la OIT y el artículo 8(j) del Convenio sobre Diversidad Biológica. Esta omisión vicia de inconstitucionalidad todo el decreto, por lo que se declaró con lugar la acción y se anuló la norma con efectos retroactivos a su fecha de vigencia, sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe. No se analizaron otros motivos de inconstitucionalidad alegados por los accionantes, como la restricción de la oposición fundada de CONAGEBIO o la falta de consulta pública general.
Key excerptExtracto clave
For these reasons, the Chamber holds that the challenged Decree must be declared unconstitutional, due to the lack of consultation of indigenous communities regarding an issue as significant to their interests as the potential impact on their traditional knowledge associated with elements of the national biodiversity, in the terms set forth in Article 3 of the cited Executive Decree. Such omission violates the international norms contained in Article 6(a) of ILO Convention No. 169, as well as Article 8(j) of the Convention on Biological Diversity and, therefore, the action must be granted. One of the manifestations exemplifying this right of indigenous communities to participate in decision-making consists of their right to be heard when a particular research or use of natural resources directly involves an impact on their interests or associated traditional knowledge. In such cases, there is an obligation to consult them on administrative or legislative provisions that directly affect the structure, organization, and life of the indigenous community, but not on those whose results only affect them in an eventual, random, or merely circumstantial manner. It is therefore inaccurate to say that the State’s discretionary power over consultation applies to indigenous communities when legislative or administrative measures are foreseen that are likely to affect them directly, because Convention No. 169 clearly imposes this duty, under Article 6(a), as an obligation, not a discretionary power of the State.Por estas razones, estima la Sala que se debe declarar inconstitucional el Decreto impugnado, debido a la falta de consulta a las comunidades indígenas respecto de un tema tan trascendental para sus intereses como lo es la eventual afectación a sus conocimientos tradicionales asociados a los elementos de la biodiversidad nacional, en los términos en que lo dispone el artículo 3 del citado Decreto Ejecutivo. Tal omisión atenta contra las normas internacionales contenidas en los artículos 6, inciso a), del Convenio Nº 169 de la OIT, así como artículo 8, inciso j), de la Convención sobre Diversidad Biológica y, por ello, se debe estimar la acción. Una de las manifestaciones en que se puede ejemplificar ese derecho de participación de las comunidades indígenas en la toma de decisiones consiste en su derecho a pronunciarse cuando determinada investigación y utilización de los recursos naturales involucre directamente alguna afectación a sus intereses o conocimiento tradicional asociado. En estos casos, existe la obligación de consultarles las disposiciones administrativas o legislativas que de forma directa incidan sobre la estructura, organización y vida de la comunidad indígena, no así aquellas cuyos resultados afecten de forma eventual, aleatoria o meramente circunstancial. No es exacto, entonces, que la discrecionalidad de la consulta para el Estado sea aplicable a las comunidades indígenas cuando se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente, porque con claridad meridiana el Convenio Nº 169 impone este deber, en los términos del artículo 6 inciso a), como una obligación, no una potestad a discreción estatal.
Pull quotesCitas destacadas
"de acuerdo con los precedentes de esta Sala, el Estado debe garantizar el derecho de los pueblos indígenas a organizarse y participar en la toma de decisiones que les atañe. Asimismo, en el marco del Convenio Nº 169, conviene retomar que nuestro Estado también se obligó a velar por el respeto y la conservación de los valores históricos y culturales de las poblaciones indígenas, deberes que este Tribunal Constitucional, como pieza integrante de la estructura general del Estado, también se ve obligado a observar."
"In accordance with the precedents of this Chamber, the State must guarantee the right of indigenous peoples to organize and participate in the decisions that concern them. Likewise, within the framework of Convention No. 169, it is worth recalling that our State also undertook to ensure respect for and the preservation of the historical and cultural values of indigenous populations, duties that this Constitutional Court, as an integral part of the general structure of the State, is also obliged to observe."
Considerando V
"de acuerdo con los precedentes de esta Sala, el Estado debe garantizar el derecho de los pueblos indígenas a organizarse y participar en la toma de decisiones que les atañe. Asimismo, en el marco del Convenio Nº 169, conviene retomar que nuestro Estado también se obligó a velar por el respeto y la conservación de los valores históricos y culturales de las poblaciones indígenas, deberes que este Tribunal Constitucional, como pieza integrante de la estructura general del Estado, también se ve obligado a observar."
Considerando V
"Una de las manifestaciones en que se puede ejemplificar ese derecho de participación de las comunidades indígenas en la toma de decisiones consiste en su derecho a pronunciarse cuando determinada investigación y utilización de los recursos naturales involucre directamente alguna afectación a sus intereses o conocimiento tradicional asociado."
"One of the manifestations exemplifying this right of indigenous communities to participate in decision-making consists of their right to be heard when a particular research or use of natural resources directly involves an impact on their interests or associated traditional knowledge."
Considerando V
"Una de las manifestaciones en que se puede ejemplificar ese derecho de participación de las comunidades indígenas en la toma de decisiones consiste en su derecho a pronunciarse cuando determinada investigación y utilización de los recursos naturales involucre directamente alguna afectación a sus intereses o conocimiento tradicional asociado."
Considerando V
"No es exacto, entonces, que la discrecionalidad de la consulta para el Estado sea aplicable a las comunidades indígenas cuando se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente, porque con claridad meridiana el Convenio Nº 169 impone este deber, en los términos del artículo 6 inciso a), como una obligación, no una potestad a discreción estatal."
"It is therefore inaccurate to say that the State’s discretionary power over consultation applies to indigenous communities when legislative or administrative measures are foreseen that are likely to affect them directly, because Convention No. 169 clearly imposes this duty, under Article 6(a), as an obligation, not a discretionary power of the State."
Considerando V
"No es exacto, entonces, que la discrecionalidad de la consulta para el Estado sea aplicable a las comunidades indígenas cuando se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente, porque con claridad meridiana el Convenio Nº 169 impone este deber, en los términos del artículo 6 inciso a), como una obligación, no una potestad a discreción estatal."
Considerando V
"el Decreto Ejecutivo impugnado sí afecta de manera directa intereses de las comunidades indígenas de nuestro país, toda vez que por medio de esa normativa se regula el procedimiento de solicitud de una patente que involucre elementos y recursos de la biodiversidad o del conocimiento tradicional asociado que ostenten estos pueblos sobre tales elementos."
"The challenged Executive Decree does directly affect the interests of indigenous communities of our country, since this norm regulates the patent application procedure involving elements and resources of biodiversity or the associated traditional knowledge that these peoples hold over such elements."
Considerando VI
"el Decreto Ejecutivo impugnado sí afecta de manera directa intereses de las comunidades indígenas de nuestro país, toda vez que por medio de esa normativa se regula el procedimiento de solicitud de una patente que involucre elementos y recursos de la biodiversidad o del conocimiento tradicional asociado que ostenten estos pueblos sobre tales elementos."
Considerando VI
Full documentDocumento completo
CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at sixteen hours and zero minutes on December fifth, two thousand twelve.
Action of unconstitutionality brought by Gabriel Rivas Ducca, of legal age, married, biologist, resident of San José, in his capacity as President with powers of unlimited general attorney-in-fact of the La Ceiba Community of Ecologists-Friends of the Earth Costa Rica Association (Coeco Ceiba-Amigos de la Tierra), legal identification number 3-002-248583; Juan Luis Salas Villalobos, of legal age, Costa Rican, married, farmer, resident of Alajuela, identity card 2-407-895, in his capacity as President with powers of general attorney-in-fact with a sum limit of the Association for the Costa Rican Organic Agriculture Movement (MAOCO), legal identification number 3-002-447045; María Lidiette Hernández Navarro, of legal age, Costa Rican, single, identity card 9-095-417, resident of Cartago, in her capacity as General Secretary with powers of unlimited general attorney-in-fact of the National Union of Costa Rican Agricultural Producers (UNAG), legal identification number 3-011-409238; Heidi Murillo Quesada, of legal age, Costa Rican, single, identity card 2-522-758, accountant, resident of Alajuela, in her capacity as representative with sufficient powers for this act of the Costa Rican Federation for Environmental Conservation (FECON), legal identification number 3-002-116993; Orfa Dalila Condega Pérez, of legal age, Costa Rican, farmer, identity card 2-527-519, resident of Alajuela, in her capacity as President of the Regional Association of Campesino Women of the Canton of Los Chiles, legal identification number 3-002-547714; Eva Carazo Vargas, of legal age, Costa Rican, in common-law union, social psychologist, identity card 1-893-621, resident of San José; Silvia Rodríguez Cervantes, of legal age, married, sociologist, professor emerita of the Universidad Nacional, identity card 8-760-931; Eduardo Aguilar Espinoza, of legal age, single, agroecologist, identity card 4-164-494, resident of San José; José María Villalta Flórez-Estrada, of legal age, Costa Rican, in common-law union, lawyer, identity card 1-977-645, resident of San José; Nancy Hidalgo Dittel, of legal age, Costa Rican, agronomist engineer, identity card 1-461-501, resident of Cartago; José Oviedo Chaves, of legal age, Costa Rican, farmer, identity card 1-506-146, resident of San Antonio de Escazú; Fabián Pacheco Rodríguez, of legal age, Costa Rican, agronomist engineer, member of the Association of Social Ecology (AESO), identity card 1-1017-021, resident of San José; Jaime Enrique García González, of legal age, Costa Rican, married, doctor in Agricultural Sciences, identity card 1-533-503, resident of San José; Grace García Muñoz, of legal age, Costa Rican, single, sociologist, identity card 1-896-508, resident of San José; and Alejandra Bonilla Leiva, of legal age, Costa Rican, married, identity card 3-208-425; against Executive Decree No. 34958 MINAET-COMEX, published in Supplement No. 53 to La Gaceta No. 242 of December 15, 2008, which is the "Regulations to Article 80 of the Biodiversity Law." The Office of the Attorney General of the Republic, the Ministry of Foreign Trade, and the Ministry of Environment, Energy, and Telecommunications appear in the proceeding.
Whereas:
CONAGEBIO forms part of the "administrative organization responsible for the management and conservation of biodiversity" (Article 13), the latter being understood as the variability or diversity of living organisms, which includes, for the purposes of the Law, intangible elements such as: "knowledge, innovation, and traditional practice, individual or collective, with real or potential value associated with biochemical and genetic resources, whether or not protected by intellectual property systems or sui generis registration systems." Among its functions is acting as a mandatory consultative body in procedures for applying for protection of intellectual rights over biodiversity (Article 62); formulating general rules for access to genetic and biochemical elements and for the protection of intellectual rights over biodiversity, to which the Administration and private parties must submit; hearing, on appeal, the resolutions of the Technical Office of the Commission and the Phytosanitary Protection Service regarding applications for access to elements of biodiversity, exhausting the administrative channel; acting as a consultative body to the Executive Branch and autonomous institutions on biodiversity matters, which may consult it before authorizing national or international agreements or establishing actions or policies that affect its conservation and use.
Among the competencies of the Technical Support Office to CONAGEBIO, the following stands out: Evacuating the consultation that the National Seeds Office and the Intellectual Property and Industrial Property Registries must obligatorily carry out before granting intellectual or industrial property protection to innovations involving elements of biodiversity, accompanied by the certificate of origin issued by that same Technical Office and prior consent. Its reasoned opposition shall prevent the registration of the patent or protection of the innovation (Article 80). Other functions attributed to the Technical Office are: the registration of sui generis community intellectual rights; processing, approving, rejecting, and supervising applications for access to biodiversity resources; deciding on the extension of access permits for research programs; defining requirements for access permits for research or bioprospecting; requiring environmental impact assessment; organizing and maintaining an updated Registry of access rights to genetic and biochemical elements; authorizing agreements between private parties that provide for access to the use of genetic and biochemical elements; coordinating with conservation areas, the private sector, indigenous peoples, and peasant communities, regarding access; advising interested parties of the obligation to attach to the application for access to elements of biodiversity the prior informed consent granted by the owner of the property where the activity will take place or by the authority of the indigenous community.
Prior informed consent is the procedure by which the State, private owners, or local or indigenous communities, after being provided with all required information, consent to allow access to their biological resources or to the intangible element associated with them, under mutually agreed conditions. This mechanism recognizes the right of local communities and indigenous peoples to oppose access to their resources and associated knowledge, for cultural, spiritual, social, economic, or other reasons. Other functions attributed to the Technical Office are: endorsing prior informed consent as a requirement for access; establishing for the party interested in access, the obligation to deposit up to 10% of the research budget and 50% of the royalties it collects, in favor of the National System of Conservation Areas, the indigenous territory, or the private owner providing the elements to be accessed, and determining any other benefit or technology transfer that forms part of the prior informed consent; and, finally, verifying compliance with other requirements for access, such as: the terms of technology transfer and equitable distribution of benefits; the certificate of origin for access permits; and the description of the possible environmental impacts of the research or bioprospecting. 3.- Scope of Opposition by the Technical Office of CONAGEBIO.
Article 80 of the Biodiversity Law is as follows: "ARTICLE 80.- Mandatory prior consultation. Both the National Seeds Office and the Intellectual Property and Industrial Property Registries shall obligatorily consult the Technical Office of the Commission before granting intellectual or industrial property protection to innovations involving elements of biodiversity. They shall always provide the certificate of origin issued by the Technical Office of the Commission and prior consent. The reasoned opposition of the Technical Office shall prevent the registration of the patent or protection of the innovation." The first paragraph of Article 3 of the challenged Regulation restricts the possible scope of opposition by the Technical Office: "when the Technical Office presents an opposition to the patent application, it must relate exclusively to the failure to comply with the patentability requirements referred to in Article 2 of Law No. 6867 of April 25, 1983, Law of Invention Patents, Industrial Drawings and Models, and Utility Models and its amendments." The patentability requirements stated in Article 2 of the "Law of Invention Patents, Industrial Drawings and Models, and Utility Models" are novelty, inventive step, and susceptibility to industrial application. Furthermore, Article 2 refers to compliance with patentability requirements from which the following are excluded:
Drafted by Judge Rueda Leal; and,
Whereas:
Pursuant to Article 75, paragraph 2, of the Constitutional Jurisdiction Law, no prior pending case is necessary when, due to the nature of the matter, there is no individual and direct harm, or when it involves the defense of diffuse interests that concern the community as a whole (see judgment number 8239-01 of 4:07 p.m. on August 14, 2001). In the present matter, the petitioners argue that their standing derives from the protection of diffuse interests, particularly the defense of the environment and citizen participation in this area. Such circumstances indeed confer upon the petitioners direct standing to file this action. No prior matter to serve as a basis for this action is required, because they are acting in defense of the interests of all the country's inhabitants. In their view, said community has been deprived of the right to citizen participation and environmental protection. Therefore, based on the provisions of Article 75, paragraph 2, of the Constitutional Jurisdiction Law, the appropriate course is to recognize the petitioners' standing to initiate this proceeding, as the Chamber has done on previous occasions in relation to these rights (see, among others, votes number 2009-017155 of 2:00 p.m. on November 5, 2009, 2010-013099 of 2:56 p.m. on August 4, 2010, and 2003-06322 of 2:14 p.m. on July 3, 2003).
II.Other admissibility aspects. Likewise, the challenged action falls within those provided for in Article 73, subsection a), of the Constitutional Jurisdiction Law. It concerns a public act of a general nature, namely, an Executive Decree regulating the use of biodiversity elements in Costa Rican territory. For this reason, this action is admissible, and the substance and merits of the matter must be addressed immediately.
III.Subject of the challenge. The action challenges the constitutionality of Executive Decree number 34958-MINAET-COMEX of December 11, 2008, titled "Reglamento al artículo 80 de la Ley de Biodiversidad, Ley 7788 del 30 de abril de 1998," published in La Gaceta No. 242 of December 15, 2008, which regulates the use of biodiversity elements and resources or associated traditional knowledge existing in Costa Rican territory, before granting them protection through intellectual property. The Executive Decree, as relevant, establishes the following:
“Reglamento al Artículo 80 de la Ley de Biodiversidad, Ley Nº 7788 del 30 de abril de 1998 Article 1—Purpose. This Reglamento aims to develop the procedures applicable to the mandatory prior consultation provided for in Article 80 of the Ley de Biodiversidad, Law No. 7788 of April 30, 1998.
Article 2—Mandatory prior consultation. Both the Oficina Nacional de Semillas and the Registries of Intellectual Property and Industrial Property shall consult the Technical Office of the Commission before granting intellectual or industrial property protection to innovations involving biodiversity elements in Costa Rican territory. They shall always provide the certificate of origin issued by the Technical Office of the Commission and the prior consent.
Article 3—Reasoned opposition by the Technical Office. In the procedure for a patent application involving genetic and biochemical elements and resources of biodiversity or associated traditional knowledge, when the Technical Office presents an opposition to the patent application, such opposition shall exclusively concern non-compliance with the patentability requirements referred to in Article 2 of Law No. 6867 of April 25, 1983, Ley de Patentes de Invención, Dibujos y Modelos Industriales y Modelos de Utilidad and its amendments (hereinafter abbreviated as Ley de Patentes). The consultation by the Industrial Property Registry to the Technical Office shall be carried out during the substantive examination phase established in Article 13 of the Ley de Patentes. The Technical Office shall submit its response within a period of nine months from receipt of the consultation. In the event of opposition by the Technical Office, the Industrial Property Registry shall notify the applicant, warning them to submit their response within a period of thirty business days calculated from the date the applicant receives the notification.
After this period, the examination provided for in Article 13 of the Ley de Patentes shall proceed. Both the Technical Office's opposition and the applicant's response shall be considered in the decision on the merits pursuant to Article 13, paragraph 5, of the Ley de Patentes.
Article 4—Report on access to Costa Rican biodiversity elements and its procedure. In addition to the opportunity to present an opposition in accordance with the preceding article of this Reglamento, the Technical Office shall submit a report on the patent applicant's compliance or non-compliance with the regulations on access to and protection of Costa Rican biodiversity elements. The Technical Office shall render its report within a period of thirty days from receipt of the consultation made by the Industrial Property Registry. The report issued by the Technical Office shall be notified to the applicant through the Industrial Property Registry. The applicant shall have a period of ten business days, calculated from the date the applicant receives the notification, to respond to the Technical Office regarding its report. Likewise, the applicant shall have an additional period of five business days to submit relevant evidence.
Once these periods have expired, the Technical Office shall have a period of thirty days to issue a final decision on the merits.
Article 5—Non-compliance with regulations on access to Costa Rican biodiversity resources. When the Technical Office determines that the patent applicant has used biodiversity elements in Costa Rican territory without complying with the regulations in force to that effect, a reasonable period shall be granted, depending on the complexity of the case, to comply with the corresponding requirements. If the applicant fails to comply with said requirements within the indicated time, a fine shall be imposed for each day of non-compliance, effective until full compliance with the requirements is achieved. The applicant may appeal the Technical Office's decision, in accordance with Article 107 of the Ley de Biodiversidad. The appeal of the decision shall not suspend the collection of the fine.
Article 6—Calculation of fines. The amounts of the fine for non-compliance with the regulations in force regarding access to biodiversity resources, referred to in the preceding article of this Reglamento, are as follows:
The amounts of the fines collected for non-compliance with the regulations on access to biodiversity elements shall be allocated to the Comisión Nacional para la Gestión de la Biodiversidad and its Technical Office.
Article 7—Subsequent compliance with access requirements. The applicant shall inform and prove to the Technical Office compliance with the access requirements prescribed in the Technical Office's decision, for which they must provide the necessary documents attesting to compliance.
The Technical Office shall receive the information and verify the applicant's compliance. Once compliance is verified, the collection of the corresponding fines shall be suspended.
In the event that collections have been made after the date of compliance by the applicant, the Technical Office shall issue a decision ordering the reimbursement of such collections.
All of the foregoing is understood without prejudice to the provisions of Article 112 of the Ley de Biodiversidad, which shall be applicable in cases not covered by this Reglamento.
Article 8—Applicable supplementary regulations. Unless specifically regulated otherwise in this Reglamento, the provisions on the ordinary or summary procedure regulated by the Ley General de la Administración Pública, as applicable, shall apply.
Regarding appeals, the provisions of Article 107 of the Ley de Biodiversidad shall apply.
Article 9—Effective date. It shall take effect as of January 1, 2009.
Given at the Presidency of the Republic, on the eleventh day of December of the year two thousand eight.”
IV.The allegations of unconstitutionality. The petitioners raise 4 grounds of unconstitutionality, which they summarize as follows: 1) The challenged regulation is directly linked to a norm essential for the protection of the environment and biodiversity, namely Article 80 of the Ley de Biodiversidad; 2) The challenged regulation affects the application of norms essential for fulfilling the commitments undertaken by Costa Rica in the Convention on Biological Diversity; 3) The challenged Decree limits the scope of application of the legal norm contained in Article 80 of the Ley de Biodiversidad, with direct consequences for its effectiveness; 4) With the enactment of said Decree, the right to citizen participation was harmed, since the Executive Branch omitted to conduct the prior hearing provided for in Article 361.2 of the Ley General de la Administración Pública. Furthermore, the indigenous communities were not consulted regarding the approval of the decree, an omission that violates ILO Convention No. 169. For reasons of order, the analysis on the merits shall begin with the issue of the lack of consultation with the indigenous communities.
V.Regarding the participation of indigenous communities prior to the issuance of Executive Decree number 34958-MINAET-COMEX. Convention No. 169 of the International Labour Organization, called the "Convention concerning Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries," incorporated into the Costa Rican legal system through Law No. 7316 of November 3, 1992, established special protection for indigenous peoples, their culture, their ancestral knowledge, and traditions, among many other elements that make up their roots and origins. Said Convention was adopted by the International Labour Organization (ILO) at its 76th Conference held in Geneva, Switzerland, on June 27, 1989, and is also known as Convention 169, according to that Organization's nomenclature. This international instrument seeks to provide indigenous peoples with protective measures, both individually and collectively, to foster the real equality they deserve and, at the same time, respect the beliefs and traditions of these peoples. For example, Article 6, subsection a), of Convention No. 169 establishes the obligation of governments to:
“Consult the peoples concerned, through appropriate procedures and in particular through their representative institutions, whenever consideration is being given to legislative or administrative measures which may affect them directly” On the other hand, Article 15.2 of Convention No. 169 cited above grants indigenous peoples the right to be heard when there are established programs for the use of natural resources located in their territories. Said international norm provides as follows:
“In cases in which the State retains the ownership of mineral or sub-surface resources or rights to other resources pertaining to lands, governments shall establish or maintain procedures through which they shall consult these peoples, with a view to ascertaining whether and to what degree their interests would be prejudiced, before undertaking or permitting any programs for the exploration or exploitation of such resources pertaining to their lands (...)” (highlighting is not from the original) This Chamber, through judgment number 3003-92 of 11:30 a.m. on October 7, 1992, in a mandatory constitutionality review requested by the Directorate of the Legislative Assembly regarding the "Bill to approve the Convention concerning Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries," held, as relevant:
«I.- The Convention under review, within the general scope of the matters entrusted to the International Labour Organization (ILO), embodies in a legally binding international instrument a series of rights, freedoms, and economic, social, and cultural conditions aimed not only at strengthening the dignity and essential attributes of indigenous peoples as human beings, but also, and principally, at providing specific means so that their condition as human beings is fully realized, in view of the depressed, sometimes even exploited and mistreated, situation in which the aborigines of many nations live; a situation that is not entirely foreign to the American Continent, where indigenous minorities, and sometimes majorities, find themselves practically marginalized from the predominant civilization, while, on the other hand, they suffer the depression and abandonment of their own traditions and cultures. Today, in the field of human rights, it is recognized, in summary:
"VIII.- In the articles of the Convention, there appears to be nothing that, correctly interpreted and applied, could contravene the Constitution... Regarding Article 6.1.a), it must be understood that the obligation to ‘consult the peoples concerned, through appropriate procedures and in particular through their representative institutions, whenever consideration is being given to legislative or administrative measures which may affect them directly,’ as well as the subsequent ones to establish channels for participation, development, and initiative of these peoples, merely state objectives that coincide, incidentally, with correctly understood democratic principles and values, which imply the permanent exercise of power by the people or, in other words, their permanent participation in decision-making that concerns them (...)” That is, in accordance with this Chamber's precedents, the State must guarantee the right of indigenous peoples to organize and participate in decision-making that concerns them. Likewise, within the framework of Convention No. 169, it is appropriate to reiterate that our State also bound itself to ensure respect for and the conservation of the historical and cultural values of indigenous populations, duties that this Constitutional Court, as an integral part of the general structure of the State, is also obligated to observe.
It is important to recall this Chamber's explanation in judgment number 2003-03485 of 2:07 p.m. on May 2, 2003, in which the following was stated:
“IV.- As the Chamber has already indicated, the Constitution establishes the State's responsibility to provide indigenous peoples with adequate instruments that guarantee their right to participate in decision-making that concerns them, and to organize themselves in elective institutions, administrative bodies, and others responsible for policies and programs that concern them (Articles 6 and 33 of ILO Convention No. 169). It follows then that the legislator must design legal mechanisms that allow them to fully exercise that right. The norms in this matter must be oriented towards permitting broad and organized participation by indigenous peoples (...)” One of the manifestations that can exemplify that right of indigenous communities to participate in decision-making consists of their right to express their views when specific research and use of natural resources directly involve some impact on their interests or associated traditional knowledge.
In these cases, there is an obligation to consult them on administrative or legislative provisions that directly affect the structure, organization, and life of the indigenous community, but not those whose results affect them in an eventual, random, or merely circumstantial manner. It is not accurate, then, that the discretion of consultation for the State applies to indigenous communities when legislative or administrative measures are foreseen that may directly affect them, because with absolute clarity, Convention No. 169 imposes this duty, under the terms of Article 6, subsection a), as an obligation, not a power subject to State discretion. In judgment number 2000-8019 of 10:18 a.m. on September 8, 2000, this Court held that: “In the Chamber's view, therefore, before the State directly undertakes or authorizes activities for a private party, regarding any program for the exploration or exploitation of resources existing in the regions encompassing indigenous territories, it is binding upon the central Government to institute a consultation process.” The Chamber's jurisprudence has been clear in holding that for the consultation of indigenous peoples to be required (in the terms demanded by ILO Convention No. 169), there must be a direct relationship between the matter intended to be regulated and the interests of the indigenous populations (see judgment number 2008-013832 of 8:38 a.m. on September 11, 2008).
That is, a direct or immediate impact on the indigenous or tribal groups is required. The core issue, therefore, is to determine whether the regulations contained in the challenged Executive Decree directly affect indigenous peoples and, consequently, whether they required consultation under the norms of Convention 169 of the International Labour Organization.
In the case at hand, the State—through the Executive Branch—issued Executive Decree No. 34958 MINAET-COMEX, published in Alcance No. 53 of La Gaceta No. 242 of December 15, 2008, which is the "Reglamento al artículo 80 de la Ley de Biodiversidad," through which certain aspects of the procedure for a patent application involving biodiversity elements and resources, as well as associated traditional knowledge, are regulated. This notion of “associated traditional knowledge,” introduced by Article 3 of the cited Decree, is precisely the one that involves the interests of indigenous communities, as will be seen.
VI.The Ley de Biodiversidad and associated traditional knowledge. The current Ley de Biodiversidad, No. 7788, in its Article 82, provides content to this concept of “associated traditional knowledge.” For ease, Article 82 of the current Ley de Biodiversidad is transcribed:
“ARTICLE 82.- Community sui generis intellectual rights. The State expressly recognizes and protects, under the common name of community sui generis intellectual rights, the knowledge, practices, and innovations of indigenous peoples and local communities related to the use of biodiversity elements and associated knowledge. This right exists and is legally recognized by the mere existence of the cultural practice or knowledge related to genetic and biochemical resources; it requires no prior declaration, express recognition, or official registration; therefore, it may encompass practices that in the future acquire such status. This recognition implies that none of the forms of protection of intellectual or industrial property rights regulated in this chapter, special laws, and International Law shall affect such historical practices” (highlighting is not from the original) In this Court's view, the challenged Executive Decree does directly affect the interests of the indigenous communities of our country, since this regulation governs the procedure for a patent application involving biodiversity elements and resources or the associated traditional knowledge that these peoples hold over such elements.
In the Ley de Biodiversidad, associated traditional knowledge refers to the knowledge, practices, and innovations of indigenous peoples and local communities related to the use of biodiversity elements. Specialized international doctrine has held that traditional knowledge represents an inheritance from ancestors in experiences with the natural environment over millennia. It refers to the knowledge, innovations, and practices of indigenous and local communities around the world. This knowledge is conceived from experience gained over centuries, and adapted to local culture and environment; traditional knowledge is transmitted orally, from generation to generation, and tends to be collectively owned. Other scholars explain that peoples who have not lost their tradition of contact with nature and its ingredients, and therefore have a “natural” capacity to come into contact with the bioactivity of the organisms in the environment, such knowledge is based on accumulated experience regarding the manifestation of the active principles of those elements (see, Zamudio Teodora. "Regulación jurídica de las biotecnologías." Taken from www.biotech.bioetica.org/clase3-11.htm).
VII.International regulation of associated traditional knowledge. Furthermore, our country has ratified several international instruments that assist in defining this notion of “associated traditional knowledge” and that also obligate the Costa Rican State to protect it for the benefit of the national indigenous peoples, as well as local communities. For example, we have the Convention on Biological Diversity, which Costa Rica signed in 1992 and ratified through Law No. 7416 of June 30, 1994. This international convention is one of the products of the Earth Summit, held in Rio de Janeiro in June 1992. Its Article 8, subsection j), constitutes one of the most relevant norms for the purpose of explaining the protection afforded to indigenous and local communities regarding their associated traditional knowledge:
“ARTICLE 8. In-situ Conservation.
Each Contracting Party shall, as far as possible and as appropriate:
(…)
(j) Subject to its national legislation, respect, preserve and maintain knowledge, innovations and practices of indigenous and local communities embodying traditional lifestyles relevant for the conservation and sustainable use of biological diversity and promote their wider application with the approval and involvement of the holders of such knowledge, innovations and practices and encourage the equitable sharing of the benefits arising from the utilization of such knowledge, innovations and practices.” It has been held that this Article 8, subsection j), obligates States to take active measures to respect, preserve, and maintain the knowledge, innovations, and practices of indigenous and local communities. Likewise, it falls to States to promote wider use of traditional knowledge relevant for the conservation and sustainable use of biological diversity, with the approval and participation of the holders of the relevant knowledge.
Indigenous peoples have considered traditional knowledge as their collective intellectual heritage, a heritage that forms part of their cultural identity and worldview. Therefore, they have stated that traditional knowledge must be protected for its value per se, that is, for the importance it represents for their survival as peoples. Hence, various international instruments, such as the Convention on Biological Diversity, have been issued that precisely concern themselves with providing protection to this knowledge.
Without a doubt, Article 8, subsection j), of the Convention on Biological Diversity is one of the most relevant for indigenous peoples and one that our country has committed to respect. This is because, according to that article, Governments and the International Community have recognized the transcendental value of traditional knowledge for the conservation of biological diversity and its sustainable use. Thus, in the Preamble of the Convention itself, it is recognized that there is a close relationship between indigenous peoples and local communities regarding their traditional forms of access to biological resources; furthermore, that their knowledge relating to biological resources and their techniques of use can be valuable. Indigenous peoples, through the International Indigenous Forum on Biodiversity, state that the custody, control, and administration of traditional knowledge corresponds to the indigenous peoples themselves, and that while it is true that international protection norms should exist, these must be through a different system –sui generis- because the existing intellectual property systems protect private rights to invention and pursue exclusively commercial purposes, whereas traditional knowledge is the collective property of an entire people and often has no commercial purposes.
VIII.Lack of consultation with indigenous communities. From reading the file corresponding to this constitutional challenge, it is evident that the formality of consulting the indigenous peoples has indeed been omitted. In the view of the Executive Branch, “this [meaning the Decree] did not require any special consultation procedure” (see folio 98 of the file of this action), a situation that violates the fundamental rights of the interested indigenous peoples, leaving them unable to defend their associated traditional knowledge, within the patent application procedures involving such knowledge and traditions.
The Procuraduría also holds the view that the content of the Decree involves a matter in which mandatory consultation with the indigenous communities is required, thereby guaranteeing the participation established in Convention No. 169 of the International Labour Organization concerning Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries. The advisory body opines that, given the clear direct link between the matter and the interests of indigenous peoples, “the conclusion is that the Executive Branch is obligated to comply with the requirement of prior consultation with the representative organizations prescribed by the cited Convention No. 169, the absence of which, should it be verified once the reports from the respondent Ministries are rendered, would be an additional ground for granting the action on that point” (highlighting does not correspond to the original).
For these reasons, the Chamber finds that the challenged Decree must be declared unconstitutional due to the lack of consultation with the indigenous communities regarding a matter as transcendental to their interests as the potential impact on their traditional knowledge associated with the elements of national biodiversity, under the terms set forth in Article 3 of the cited Executive Decree. Such omission violates the international norms contained in Article 6, subsection a), of ILO Convention No. 169, as well as Article 8, subsection j), of the Convention on Biological Diversity, and, therefore, the action must be granted.
IX.Other constitutionality aspects. As explained in the preceding recital, the Executive Branch failed to observe one of the international human rights requirements concerning indigenous communities and peoples. The Executive Decree directly affects the interests of these persons without guaranteeing them prior participation in that regulatory creation process. Said omission, as such, renders the entirety of Executive Decree No. 34958 MINAET-COMEX, published in Alcance No.
53 of La Gaceta No. 242 of December 15, 2008. Accordingly, the unconstitutionality action must be granted and the decree must be annulled in its entirety. Given that the noted defect of unconstitutionality has been established, which entails the annulment of the entire Executive Decree in question, any substantive analysis of the other allegations of unconstitutionality is omitted as unnecessary. X.- Conclusion. Executive Decree No. 34958-MINAET-COMEX, entitled “Reglamento al artículo 80 de la Ley de Biodiversidad,” violated the right to participation of indigenous peoples, to the detriment of the Constitution and more specifically of ILO Convention No. 169 and the Convention on Biological Diversity. This defect entails the annulment of the entire Executive Decree in question. As to the other grounds of unconstitutionality alleged by the petitioner, any substantive examination of them is omitted as unnecessary.
Therefore:
The action is granted. Consequently, Executive Decree No. 34958 MINAET-COMEX, published in Alcance No. 53 of La Gaceta No. 242 of December 15, 2008, which is the “Reglamento al artículo 80 de la Ley de Biodiversidad,” is annulled. This judgment has declaratory and retroactive effects to the date of entry into force of the annulled norm, without prejudice to rights acquired in good faith. Let this ruling be noted in the official gazette La Gaceta and published in full in the Boletín Judicial. Notify.- Ernesto Jinesta L.
Acting Presiding Judge Luis Paulino Mora M. Fernando Cruz C.
Fernando Castillo V. Paul Rueda L.
José Paulino Hernández G. Ricardo Guerrero P.
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It is a faithful copy of the original – Taken from Nexus.PJ on: 03-22-2026 07:50:29.
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017058-12. SE ACUSA QUE SE EMITE REGLAMENTO SIN CONSULTA PREVIA A PUEBLOS INDIGENAS. Decreto Ejecutivo No. 34958 MINAET- COMEX, publicado en el Alcance No. 53 de La Gaceta No. 242 del 15 de diciembre de 2008, que es el "Reglamento al artículo 80 de la Ley de Biodiversidad".
“de acuerdo con los precedentes de esta Sala, el Estado debe garantizar el derecho de los pueblos indígenas a organizarse y participar en la toma de decisiones que les atañe. Asimismo, en el marco del Convenio Nº 169, conviene retomar que nuestro Estado también se obligó a velar por el respeto y la conservación de los valores históricos y culturales de las poblaciones indígenas, deberes que este Tribunal Constitucional, como pieza integrante de la estructura general del Estado, también se ve obligado a observar.” LBH07/21 ... Ver más Citas de Legislación y Doctrina Sentencias Relacionadas Contenido de Interés:
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“Una de las manifestaciones en que se puede ejemplificar ese derecho de participación de las comunidades indígenas en la toma de decisiones consiste en su derecho a pronunciarse cuando determinada investigación y utilización de los recursos naturales involucre directamente alguna afectación a sus intereses o conocimiento tradicional asociado. En estos casos, existe la obligación de consultarles las disposiciones administrativas o legislativas que de forma directa incidan sobre la estructura, organización y vida de la comunidad indígena, no así aquellas cuyos resultados afecten de forma eventual, aleatoria o meramente circunstancial. No es exacto, entonces, que la discrecionalidad de la consulta para el Estado sea aplicable a las comunidades indígenas cuando se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente” LBH07/21 ... Ver más *100007820007CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las dieciséis horas y cero minutos del cinco de diciembre del dos mil doce.
Acción de inconstitucionalidad promovida por Gabriel Rivas Ducca, mayor, casado, biólogo, vecino de San José, en su condición de Presidente con facultades de apoderado generalísimo sin límite de suma de la Asociación de Comunidad de Ecologistas La Ceiba-Amigos de la Tierra Costa Rica (Coeco Ceiba-Amigos de la Tierra), cédula jurídica 3-002-248583; Juan Luis Salas Villalobos, mayor, costarricense, casado, agricultor, vecino de Alajuela, cédula de identidad 2-407-895, en su condición de Presidente con facultades de apoderado general con límite de suma de la Asociación para el Movimiento de Agricultura Orgánica Costarricense (MAOCO), cédula jurídica 3-002-447045; María Lidiette Hernández Navarro, mayor, costarricense, soltera, cédula de identidad 9-095-417, vecina de Cartago, en su condición de Secretaria General con facultades de apoderada generalísima sin límite de suma de la Unión Nacional de Productores Agropecuarios Costarricenses (UNAG), cédula jurídica número 3-011-409238; Heidi Murillo Quesada, mayor, costarricense, soltera, cédula de identidad 2-522-758, contadora, vecina de Alajuela, en su condición de representante con facultades suficientes para este acto de la Federación Costarricense para la Conservación del Ambiente (FECON), cédula jurídica 3-002-116993; Orfa Dalila Condega Pérez, mayor, costarricense, agricultora, cédula de identidad 2-527-519, vecina de Alajuela, en su condición de Presidenta de la Asociación Regional de Mujeres Campesinas del Cantón de Los Chiles, cédula jurídica 3-002-547714; Eva Carazo Vargas, mayor, costarricense, en unión libre, psicóloga social, cédula 1-893-621, vecina de San José; Silvia Rodríguez Cervantes, mayor, casada, socióloga, profesora emérita de la Universidad Nacional, cédula de identidad 8-760-931; Eduardo Aguilar Espinoza, mayor, soltero, agroecólogo, cédula 4-164-494, vecino de San José; José María Villalta Flórez-Estrada, mayor, costarricense, en unión libre, abogado, cédula de identidad 1-977-645, vecino de San José; Nancy Hidalgo Dittel, mayor, costarricense, ingeniera agrónoma, cédula de identidad 1-461-501, vecina de Cartago; José Oviedo Chaves, mayor, costarricense, agricultor, cédula de identidad 1-506-146, vecino de San Antonio de Escazú; Fabián Pacheco Rodríguez, mayor, costarricense, ingeniero agrónomo, integrante de la Asociación de Ecología Social (AESO), cédula de identidad 1-1017-021, vecino de San José; Jaime Enrique García González, mayor, costarricense, casado, doctor en Ciencias Agrícolas, cédula de identidad 1-533-503, vecino de San José; Grace García Muñoz, mayor, costarricense, soltera, socióloga, cédula de identidad 1-896-508, vecina de San José; y Alejandra Bonilla Leiva, mayor, costarricense, casada, cédula de identidad 3-208-425; contra el Decreto Ejecutivo No. 34958 MINAET-COMEX, publicado en el Alcance No. 53 de La Gaceta No. 242 del 15 de diciembre de 2008, que es el "Reglamento al artículo 80 de la Ley de Biodiversidad". Intervienen en el proceso la Procuraduría General de la República, el Ministerio de Comercio Exterior y el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones.
Resultando:
Redacta el Magistrado Rueda Leal; y,
Considerando:
I.Legitimación y procedencia de la acción. A tenor del artículo 75, párrafo 2°, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, no será necesario el caso previo pendiente de resolución cuando por la naturaleza del asunto no exista lesión individual y directa, o se trate de la defensa de intereses difusos que atañen a la colectividad en su conjunto (véase sentencia número 8239-01 de las 16:07 horas del 14 de agosto del 2001). En el presente asunto los accionantes aducen que su legitimación proviene de la tutela de intereses difusos, en particular de la defensa del ambiente y la participación ciudadana en este tema. Tales circunstancias configuran, efectivamente, a favor de los gestionantes una legitimación directa para la interposición de la presente acción. No se requiere un asunto previo que les sirva de base a esta acción, porque acuden en defensa de los intereses de todos los habitantes del país.
A su juicio, se ha privado a dicha colectividad del derecho de participación ciudadana y de la protección al ambiente. Por lo anterior, con base en lo que dispone el artículo 75, párrafo 2º, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, lo que procede es reconocer la legitimación de los demandantes para iniciar este proceso, como lo ha efectuado la Sala en anteriores oportunidades en relación con estos derechos (véase, entre otros, votos número 2009-017155 de las 14:00 horas del 05 de noviembre de 2009, 2010-013099 de las 14:56 horas del 04 de agosto de 2010 y 2003-06322 de las 14:14 horas del 03 de julio de 2003).
II.Otros aspectos de admisibilidad. Asimismo, la actuación impugnada está entre las previstas en el artículo 73 inciso a) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Se trata de un acto público de carácter general, a saber, un Decreto Ejecutivo que regula el uso de los elementos de la biodiversidad en el territorio costarricense. Por esa razón la presente acción es admisible, por lo que debe entrarse de inmediato a discutir el objeto y fondo del asunto.
III.Objeto de la impugnación. La acción impugna la constitucionalidad del Decreto Ejecutivo número 34958-MINAET-COMEX del 11 de diciembre de 2008, denominado "Reglamento al artículo 80 de la Ley de Biodiversidad, Ley 7788 del 30 de abril de 1998", publicado en La Gaceta No. 242 del 15 de diciembre de 2008, que regula el uso de los elementos y recursos de la biodiversidad o del conocimiento tradicional asociado, que existen en el territorio costarricense, antes de otorgarles protección mediante propiedad intelectual. El Decreto Ejecutivo, en lo que interesa, establece lo siguiente:
“Reglamento al Artículo 80 de la Ley de Biodiversidad, Ley Nº 7788 del 30 de abril de 1998 Artículo 1º—Objeto. El presente Reglamento tiene por objeto desarrollar los procedimientos aplicables a la consulta previa obligada prevista en el artículo 80 de la Ley de Biodiversidad, Ley Nº 7788 del 30 de abril de 1998.
Artículo 2º—Consulta previa obligada. Tanto la Oficina Nacional de Semillas como los Registros de Propiedad Intelectual y de Propiedad Industrial, deberán consultar a la Oficina Técnica de la Comisión antes de otorgar protección de propiedad intelectual o industrial a las innovaciones que involucren elementos de la biodiversidad en el territorio costarricense. Siempre aportarán el certificado de origen emitido por la Oficina Técnica de la Comisión y el consentimiento previo.
Artículo 3º—Sobre la oposición fundada de la Oficina Técnica. En el procedimiento de solicitud de una patente que involucre elementos y recursos genéticos y bioquímicos de la biodiversidad o del conocimiento tradicional asociado, cuando la Oficina Técnica presente una oposición a la solicitud de la patente, ésta deberá versar exclusivamente sobre el incumplimiento de los requisitos de patentabilidad referidos en el artículo 2º de la Ley Nº 6867 del 25 de abril de 1983, Ley de Patentes de Invención, Dibujos y Modelos Industriales y Modelos de Utilidad y sus reformas (en adelante abreviada Ley de Patentes). La consulta del Registro de Propiedad Industrial a la Oficina Técnica se realizará dentro de la etapa del examen de fondo establecido en el artículo 13 de la Ley de Patentes. La Oficina Técnica deberá remitir su respuesta dentro de un plazo de nueve meses contados a partir de la recepción de la consulta.
En caso de oposición de la Oficina Técnica, el Registro de la Propiedad Industrial la comunicará al solicitante, previniéndole que presente su respuesta dentro de un plazo de treinta días hábiles calculados desde la fecha de recepción de la notificación por parte del solicitante. Transcurrido este plazo se procederá al examen previsto en el artículo 13 de la Ley de Patentes. Tanto la oposición de la Oficina Técnica como la respuesta del solicitante se considerarán en la resolución de fondo según el artículo 13, párrafo 5 de la Ley de Patentes.
Artículo 4º—Informe sobre el acceso a elementos de la biodiversidad costarricense y su procedimiento. Además de la oportunidad de presentar una oposición de conformidad con el artículo anterior de este Reglamento, la Oficina Técnica deberá remitir un informe sobre el cumplimiento o no, por parte del solicitante de la patente, con la normativa de acceso y protección a los elementos de la biodiversidad costarricense. La Oficina Técnica deberá rendir su informe dentro de un plazo de treinta días contados a partir de la recepción de la consulta realizada por el Registro de la Propiedad Industrial. El informe emitido por la Oficina Técnica deberá ser notificado al solicitante, por medio del Registro de la Propiedad Industrial. El solicitante tendrá un plazo de diez días hábiles, calculados desde la fecha de recepción de la notificación por parte del solicitante, para referirse ante la Oficina Técnica sobre su informe. Asimismo, el solicitante tendrá un plazo de cinco días hábiles adicionales para presentar las pruebas pertinentes.
Una vez vencidos estos plazos, la Oficina Técnica tendrá un plazo de treinta días para emitir una resolución final sobre el fondo del asunto.
Artículo 5º—Incumplimiento de la normativa de acceso a los recursos de la biodiversidad costarricense. Cuando la Oficina Técnica resuelva que el solicitante de la patente ha utilizado elementos de la biodiversidad en el territorio costarricense sin cumplir con la normativa vigente al efecto, se le dará un plazo prudencial, dependiendo de la complejidad del caso, para que cumpla con los requisitos correspondientes. En caso que el solicitante no cumpla con dichos requisitos en el tiempo indicado, se aplicará una multa por cada día de incumplimiento, efectiva hasta el momento en que se de total cumplimiento de los requisitos. El solicitante podrá apelar la resolución de la Oficina Técnica, de conformidad con el artículo 107 de la Ley de Biodiversidad. La apelación de la resolución no suspenderá el cobro de la multa.
Artículo 6º—Cálculo de las multas. Los montos de la multa por incumplimiento de la normativa vigente en materia de acceso a los recursos de la biodiversidad, a que se refiere el artículo anterior de este Reglamento, son los siguientes:
Los montos de las multas percibidas por el incumplimiento de la normativa de acceso a los elementos de la biodiversidad serán destinados a la Comisión Nacional para la Gestión de la Biodiversidad y su Oficina Técnica.
Artículo 7º—Cumplimiento sobreviniente de los requisitos de acceso. El solicitante deberá comunicar y comprobar a la Oficina Técnica el cumplimiento de los requisitos de acceso prescritos en la resolución de la Oficina Técnica, para lo cual deberá aportar los documentos necesarios que acrediten el cumplimiento.
La Oficina Técnica recibirá la información y verificará el cumplimiento por parte del solicitante. Una vez verificado el cumplimiento, se suspenderá el cobro de las multas correspondientes.
En caso que se hayan realizado cobros posteriores a la fecha de cumplimiento por parte del solicitante, la Oficina Técnica deberá emitir una resolución ordenando el reembolso de dichos cobros.
Todo lo anterior se entiende sin prejuicio de lo dispuesto en el artículo 112 de la Ley de Biodiversidad, el cual será aplicable en los casos no cubiertos por el presente Reglamento.
Artículo 8º—Normativa supletoria aplicable. Salvo lo regulado específicamente de modo distinto en este Reglamento, serán aplicables las disposiciones sobre el procedimiento ordinario o sumario regulado por la Ley General de la Administración Pública, según corresponda.
En materia de recursos, será aplicable lo dispuesto en el artículo 107 de la Ley de Biodiversidad.
Artículo 9º—Vigencia. Rige a partir del 01 de enero del 2009.
Dado en la Presidencia de la República, a los once días del mes de diciembre del año dos mil ocho”.
IV.Los alegatos de inconstitucionalidad. Los accionantes plantean 4 motivos de inconstitucionalidad que sintetizan de la siguiente manera: 1) El reglamento cuestionado se encuentra directamente vinculado con una norma esencial para la protección del ambiente y la biodiversidad, como lo es el artículo 80 de la Ley de Biodiversidad; 2) El reglamento impugnado afecta la aplicación de normativa esencial para el cumplimiento de los compromisos asumidos por Costa Rica en el Convenio de Diversidad Biológica; 3) El Decreto cuestionado limita el ámbito de aplicación de la norma legal contenida en el artículo 80 de la Ley de Biodiversidad, con consecuencias directas sobre su efectividad; 4) Con la promulgación de dicho Decreto se lesionó el derecho de participación ciudadana, ya que el Poder Ejecutivo omitió realizar la audiencia previa dispuesta en el artículo 361.2 de la Ley General de la Administración Pública. Además, no se consultó a las comunidades indígenas acerca de la aprobación del decreto, omisión que atenta contra el Convenio Nº 169 de la OIT. Por cuestiones de orden, se iniciará el análisis de fondo con el tema de la falta de consulta a las comunidades indígenas.
V.Sobre la participación de las comunidades indígenas previo al dictado del Decreto Ejecutivo número 34958-MINAET-COMEX. El Convenio Nº 169 de la Organización Internacional del Trabajo, denominado “Convenio sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes”, incorporado al ordenamiento jurídico costarricense mediante Ley Nº 7316 del 3 de noviembre de 1992, estableció la especial protección de los indígenas, su cultura, sus conocimientos ancestrales y tradiciones, entre otros tantos elementos que componen sus raíces y orígenes. Dicho Convenio fue adoptado por la Organización Internacional del Trabajo (OIT), en su LXXVI Conferencia celebrada en Ginebra, Suiza, el 27 de junio de 1989, y también es conocido como Convenio 169, según la nomenclatura de dicha Organización. Este instrumento internacional busca dotar a los indígenas de medidas de protección, tanto a nivel individual como colectivo, para fomentar esa igualdad real que merecen y, a su vez, respetar las creencias y tradiciones de estos pueblos. Verbigracia, el artículo 6, inciso a), del Convenio Nº 169, establece la obligación de los gobiernos de:
“Consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente” Por otra parte, el numeral 15.2 de la Convención Nº 169 de cita, otorga el derecho a los pueblos indígenas de ser escuchados cuando existan programas ya establecidos de utilización de los recursos naturales ubicados en sus territorios. Dicha norma internacional dispone lo siguiente:
“En caso de que pertenezca al Estado la propiedad de los minerales o de los recursos del subsuelo, o tenga derechos sobre otros recursos existentes en las tierras, los gobiernos deberán establecer o mantener procedimientos con miras a consultar a los pueblos interesados, a fin de determinar si los intereses de esos pueblos serían perjudicados y en qué medida, antes de emprender o autorizar cualquier programa de prospección o explotación de los recursos existentes en su tierras (…)” (lo destacado no es del original) Esta Sala, mediante sentencia número 3003-92 de las 11:30 horas del 07 de octubre de 1992, en consulta preceptiva de constitucionalidad efectuada por el Directorio de la Asamblea Legislativa respecto del "Proyecto de ley de aprobación del Convenio Sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes", dispuso en lo que interesa:
«I.- El Convenio consultado, dentro del ámbito general de las materias encomendadas a la Organización Internacional del Trabajo (OIT) plasma en un instrumento internacional jurídicamente exigible una serie de derechos, libertades y condiciones económicas, sociales y culturales tendentes, no sólo a fortalecer la dignidad y atributos esenciales a los indígenas como seres humanos, sino también, principalmente, a proveer medios específicos para que su condición de seres humanos se realice plenamente a la vista de la situación deprimida, a veces incluso explotada y maltratada, en que viven los aborígenes de muchas naciones; situación que no es del todo ajena al Continente Americano, donde las minorías, y a veces mayorías indígenas se encuentran prácticamente marginadas de la civilización predominante, mientras, por otra parte, sufren la depresión y el abandono de sus propias tradiciones y culturas. Hoy, en el campo de los derechos humanos, se reconoce, en resumen:
"VIII.- En el articulado del Convenio no parece haber nada que, correctamente interpretado y aplicado, puede contravenir el Derecho de la Constitución... En cuanto al artículo 6.1.a) debe entenderse que la obligación de ‘consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente’, lo mismo que las siguientes de establecer canales de participación, desarrollo e iniciativa de esos pueblos, aquí únicamente se señalan objetivos que coinciden, por cierto, con los principios y valores democráticos correctamente entendidos, los cuales implican el ejercicio permanente del poder por el pueblo o, dicho de otra manera, su permanente participación en la toma de decisiones que les atañen (...)” Es decir, de acuerdo con los precedentes de esta Sala, el Estado debe garantizar el derecho de los pueblos indígenas a organizarse y participar en la toma de decisiones que les atañe. Asimismo, en el marco del Convenio Nº 169, conviene retomar que nuestro Estado también se obligó a velar por el respeto y la conservación de los valores históricos y culturales de las poblaciones indígenas, deberes que este Tribunal Constitucional, como pieza integrante de la estructura general del Estado, también se ve obligado a observar.
Resulta importante rescatar lo explicado por esta Sala en sentencia número 2003-03485 de las 14:07 horas del 02 de mayo del 2003, en la que se indicó lo siguiente:
“IV.- Como ya la Sala señaló, el Derecho de la Constitución, instaura la responsabilidad del Estado de dotar a los pueblos indígenas de instrumentos adecuados que les garanticen su derecho a participar en la toma de decisiones que les atañen, y a organizarse en instituciones electivas, organismos administrativos y de otra índole responsables de políticas y programas que les conciernan (artículos 6 y 33 del Convenio Nº 169 de OIT). Resulta entonces que el legislador debe diseñar mecanismos jurídicos que les permitan ejercer plenamente ese derecho. Las normas en esta materia han de orientarse en el sentido de permitir una amplia y organizada participación de los indígenas (…)” Una de las manifestaciones en que se puede ejemplificar ese derecho de participación de las comunidades indígenas en la toma de decisiones consiste en su derecho a pronunciarse cuando determinada investigación y utilización de los recursos naturales involucre directamente alguna afectación a sus intereses o conocimiento tradicional asociado.
En estos casos, existe la obligación de consultarles las disposiciones administrativas o legislativas que de forma directa incidan sobre la estructura, organización y vida de la comunidad indígena, no así aquellas cuyos resultados afecten de forma eventual, aleatoria o meramente circunstancial. No es exacto, entonces, que la discrecionalidad de la consulta para el Estado sea aplicable a las comunidades indígenas cuando se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente, porque con claridad meridiana el Convenio Nº 169 impone este deber, en los términos del artículo 6 inciso a), como una obligación, no una potestad a discreción estatal. En sentencia número 2000-8019 de las 10:18 horas del 08 de setiembre de 2000, este Tribunal dispuso que: “En criterio de la Sala, pues, antes de que el Estado emprenda directamente o autorice actividades a favor de un particular, respecto de cualquier programa de prospección o explotación de recursos existentes en las regiones que alcanzan los territorios indígenas, resulta vinculante para el Gobierno central instaurar un proceso de consulta”.
La jurisprudencia de la Sala ha sido clara en sostener que para que proceda la consulta a los pueblos indígenas (en los términos en que lo exige el Convenio Nº 169 de la OIT), debe existir una relación directa del tema que se pretende regular con los intereses de las poblaciones indígenas (véase sentencia número 2008-013832 de las 08:38 horas del 11 de setiembre de 2008). Es decir, se requiere de una afectación directa o inmediata a los grupos indígenas o tribales. El punto medular, entonces, consiste en establecer si las regulaciones contenidas en el Decreto Ejecutivo impugnado afectan directamente a los pueblos indígenas y, en consecuencia, si requerían ser consultados según la normativa del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo.
En el sub lite, el Estado -por medio del Poder Ejecutivo- emitió el Decreto Ejecutivo Nº 34958 MINAET-COMEX, publicado en el Alcance No. 53 de La Gaceta No. 242 del 15 de diciembre de 2008, que es el "Reglamento al artículo 80 de la Ley de Biodiversidad", por medio del cual se regulan algunos aspectos del procedimiento de solicitud de una patente que involucre elementos y recursos de la biodiversidad, pero también del conocimiento tradicional asociado. Esta noción de “conocimiento tradicional asociado”, que introduce el artículo 3 del citado Decreto es, precisamente, la que involucra los intereses de las comunidades indígenas, según se verá.
VI.De la Ley de Biodiversidad y el conocimiento tradicional asociado. La Ley de Biodiversidad vigente, Nº 7788, en su numeral 82 se encarga de darle contenido a este concepto de “conocimiento tradicional asociado”. Para mayor facilidad, se transcribe el ordinal 82 de la Ley de Biodiversidad vigente:
“ARTÍCULO 82.- Los derechos intelectuales comunitarios sui géneris. El Estado reconoce y protege expresamente, bajo el nombre común de derechos intelectuales comunitarios sui géneris, los conocimientos, las prácticas e innovaciones de los pueblos indígenas y las comunidades locales, relacionadas con el empleo de los elementos de la biodiversidad y el conocimiento asociado. Este derecho existe y se reconoce jurídicamente por la sola existencia de la práctica cultural o el conocimiento relacionado con los recursos genéticos y bioquímicos; no requiere declaración previa, reconocimiento expreso ni registro oficial; por tanto, puede comprender prácticas que en el futuro adquieran tal categoría. Este reconocimiento implica que ninguna de las formas de protección de los derechos de propiedad intelectual o industrial regulados en este capítulo, las leyes especiales y el Derecho Internacional afectarán tales prácticas históricas” (lo resaltado no es del original) A criterio de este Tribunal, el Decreto Ejecutivo impugnado sí afecta de manera directa intereses de las comunidades indígenas de nuestro país, toda vez que por medio de esa normativa se regula el procedimiento de solicitud de una patente que involucre elementos y recursos de la biodiversidad o del conocimiento tradicional asociado que ostenten estos pueblos sobre tales elementos.
En la Ley de Biodiversidad, el conocimiento tradicional asociado hace referencia a los conocimientos, las prácticas e innovaciones de los pueblos indígenas y las comunidades locales, relacionadas con el empleo de los elementos de la biodiversidad. La doctrina internacional especializada ha sostenido que el conocimiento tradicional representa una herencia de los antepasados en experiencias con el ambiente natural, a lo largo de milenios. Se refiere al conocimiento, las innovaciones y las prácticas de las comunidades indígenas y locales de todo el mundo. Ese conocimiento es concebido a partir de la experiencia adquirida a través de los siglos, y adaptado a la cultura y entorno locales, el conocimiento tradicional se transmite de manera verbal, de generación en generación, y tiende a ser de propiedad colectiva. Otros estudiosos explican que los pueblos que no han perdido su tradición de contacto con la naturaleza y sus ingredientes, por lo que tienen una “natural” capacidad de entrar en contacto con la bioactividad de los organismos del entorno, ese conocimiento se funda en la experiencia acumulada sobre la manifestación de los principios activos de esos elementos (véase, Zamudio Teodora. “Regulación jurídica de las biotecnologías”. Tomado de www.biotech.bioetica.org/clase3-11.htm).
VII.Regulación internacional del conocimiento tradicional asociado. Por otra parte, nuestro país ha ratificado algunos instrumentos internacionales que colaboran con la definición de esta noción de “conocimiento tradicional asociado” y que, además, obligan al Estado costarricense a su protección en beneficio de los pueblos indígenas nacionales, así como de las comunidades locales. Verbigracia, tenemos la Convención sobre Diversidad Biológica que Costa Rica firmó en el año 1992 y ratificó mediante Ley Nº 7416 del 30 de junio de 1994. Esta convención internacional es uno de los productos de la Cumbre de la Tierra, celebrada en Río de Janeiro, en junio de 1992. Su artículo 8, inciso j), constituye una de las normas más relevantes a efectos de explicar la protección que les asiste a las comunidades indígenas y locales respecto de sus conocimientos tradicionales asociados:
“ARTÍCULO 8. Conservación in situ.
Cada Parte Contratante, en la medida de lo posible y según proceda:
(…)
Se ha sostenido que este artículo 8 inciso j) obliga a los Estados a tomar medidas activas para respetar, preservar y mantener los conocimientos, innovaciones y prácticas de las comunidades indígenas y locales. Asimismo, corresponde a los Estados promover un uso más amplio del conocimiento tradicional relevante para la conservación y el uso sustentable de la diversidad biológica, con la aprobación y participación de los poseedores del conocimiento relevante. Los pueblos indígenas han considerado a los conocimientos tradicionales como su patrimonio intelectual colectivo, un patrimonio que forma parte de su identidad cultural y su cosmovisión. Por lo tanto, han manifestado que los conocimientos tradicionales deben ser protegidos por su valor per se, es decir, por la importancia que ello representa para su supervivencia como pueblos. De ahí que se hayan emitido diversos instrumentos internacionales como la Convención sobre Diversidad Biológica que justamente se preocupa por dar protección a estos conocimientos.
Sin lugar a dudas, el artículo 8, inciso j), del Convenio sobre Diversidad Biológica, es uno de los de mayor relevancia para los pueblos indígenas y que nuestro país se ha comprometido a respetar. Esto debido a que, según ese artículo, los Gobiernos y la Comunidad Internacional han reconocido el valor trascendental de los conocimientos tradicionales para la conservación de la diversidad biológica y su uso sostenible. Así, en el Preámbulo mismo del Convenio, se reconoce que existe una estrecha relación entre los pueblos indígenas y las comunidades locales respecto de sus formas tradicionales de acceso a los recursos biológicos; además, que sus conocimientos relativos a recursos biológicos y sus técnicas de utilización pueden resultar valiosos. Los pueblos indígenas, a través del Foro Indígena Internacional sobre Biodiversidad, plantean que a quien corresponde la custodia, control y administración de los conocimientos tradicionales, es a los propios pueblos indígenas, y que si bien es cierto deben existir normas de protección internacional, estas deben ser mediante un sistema diferente –sui generis- debido a que los sistemas de propiedad intelectual vigentes protegen derechos privados a la invención y persiguen fines exclusivamente comerciales, en tanto que los conocimientos tradicionales son propiedad colectiva de todo un pueblo y, con frecuencia, no tienen fines comerciales.
VIII.Carencia de consulta a las comunidades indígenas. De la lectura del expediente correspondiente a esta acción de inconstitucionalidad, resulta que efectivamente se ha omitido con la formalidad de la consulta a los pueblos indígenas. A criterio del Poder Ejecutivo “este (entiéndase, el Decreto) no requería de ningún trámite especial de consulta” (véase folio 98 del expediente de esta acción), situación que quebranta los derechos fundamentales de los pueblos indígenas interesados, dejándolos en la imposibilidad de poder defender el conocimiento tradicional asociado que les asiste, ello dentro de los procedimientos de solicitud de patentes que involucre dicho conocimiento y sus tradiciones.
La Procuraduría también es del criterio que el contenido del Decreto involucra un tema en el que se requiere realizar la consulta obligatoria a las comunidades indígenas, garantizando con ello la participación establecida en el Convenio N° 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes. El órgano asesor opina que estando clara la vinculación directa del tema con los intereses de los pueblos indígenas, "la conclusión es que el Poder Ejecutivo está obligado a cumplir con el requisito de la consulta previa a las organizaciones representativas que prescribe el citado Convenio N° 169, cuyo defecto, en caso de que se constate, una vez que sean rendidos los informes por parte de los Ministerios recurridos, sería un motivo adicional para la estimación de la acción sobre ese punto" (lo destacado no corresponde al original).
Por estas razones, estima la Sala que se debe declarar inconstitucional el Decreto impugnado, debido a la falta de consulta a las comunidades indígenas respecto de un tema tan trascendental para sus intereses como lo es la eventual afectación a sus conocimientos tradicionales asociados a los elementos de la biodiversidad nacional, en los términos en que lo dispone el artículo 3 del citado Decreto Ejecutivo. Tal omisión atenta contra las normas internacionales contenidas en los artículos 6, inciso a), del Convenio Nº 169 de la OIT, así como artículo 8, inciso j), de la Convención sobre Diversidad Biológica y, por ello, se debe estimar la acción.
IX.Otros aspectos de constitucionalidad. Tal como se explicó en el considerando anterior, el Poder Ejecutivo no observó una de las exigencias internacionales en materia de derechos humanos en relación con las comunidades y pueblos indígenas. El Decreto Ejecutivo afecta directamente los intereses de estas personas sin garantizarles, de previo, la participación en ese proceso de creación normativa. Dicha omisión, como tal, vicia de inconstitucionalidad todo el Decreto Ejecutivo Nº 34958 MINAET-COMEX, publicado en el Alcance No. 53 de La Gaceta No. 242 del 15 de diciembre de 2008. Así las cosas, procede declarar con lugar la acción de inconstitucionalidad y anular en su totalidad el mismo. En vista que se ha comprobado el vicio de inconstitucionalidad apuntado, que acarrea la anulación de la totalidad del Decreto Ejecutivo señalado, por innecesario, se omite cualquier análisis de fondo sobre los otros alegatos de inconstitucionalidad.
X.- Conclusión. El Decreto Ejecutivo Nº 34958-MINAET-COMEX, denominado “Reglamento al artículo 80 de la Ley de Biodiversidad” vulneró el derecho de participación de los pueblos indígenas, en detrimento del Derecho de la Constitución y más específicamente del Convenio Nº 169 de la OIT y el Convenio sobre Diversidad Biológica. Tal vicio acarrea la anulación de la totalidad del Decreto Ejecutivo señalado. En cuanto a los demás motivos de inconstitucionalidad aducidos por la parte accionante, por innecesario, se omite cualquiera examen de fondo sobre estos.
Por tanto:
Se declara con lugar la acción. En consecuencia, se anula el Decreto Ejecutivo No. 34958 MINAET-COMEX, publicado en el Alcance No. 53 de La Gaceta No. 242 del 15 de diciembre de 2008, que es el "Reglamento al artículo 80 de la Ley de Biodiversidad". Esta sentencia tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de la norma anulada, sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe. Reséñese este pronunciamiento en el Diario Oficial La Gaceta y publíquese íntegramente en el Boletín Judicial. Notifíquese.- Ernesto Jinesta L.
Presidente a.i.
Luis Paulino Mora M. Fernando Cruz C.
Fernando Castillo V. Paul Rueda L.
José Paulino Hernández G. Ricardo Guerrero P.
Clasificación elaborada por SALA CONSTITUCIONALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.
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