Mandatory Indigenous Consultation for Biodiversity RegulationsConsulta indígena obligatoria en reglamentación sobre biodiversidad

*100007820007CO* mmora ggarrof 3 1 2013-07-17T16:57:00Z 2015-08-24T14:41:00Z 1 13321 73270 . 610 172 86419 11.6505 Print Clean Clean 21 false false false false MicrosoftInternetExplorer4 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at sixteen hundred hours and zero minutes on December 5, 2012.

Action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) brought by Gabriel Rivas Ducca, of legal age, married, biologist, resident of San José, in his capacity as President, vested with unlimited generalissimo power of attorney (apoderado generalísimo sin límite de suma), of the Asociación de Comunidad de Ecologistas La Ceiba-Amigos de la Tierra Costa Rica (Coeco Ceiba-Amigos de la Tierra), legal entity identification number 3-002-248583; Juan Luis Salas Villalobos, of legal age, Costa Rican, married, farmer, resident of Alajuela, identity card number 2-407-895, in his capacity as President, vested with general power of attorney subject to a monetary limit (apoderado general con límite de suma), of the Asociación para el Movimiento de Agricultura Orgánica Costarricense (MAOCO), legal entity identification number 3-002-447045; María Lidiette Hernández Navarro, of legal age, Costa Rican, single, identity card number 9-095-417, resident of Cartago, in her capacity as Secretary General, vested with unlimited generalissimo power of attorney, of the Unión Nacional de Productores Agropecuarios Costarricenses (UNAG), legal entity identification number 3-011-409238; Heidi Murillo Quesada, of legal age, Costa Rican, single, identity card number 2-522-758, accountant, resident of Alajuela, in her capacity as representative vested with sufficient authority for this act of the Federación Costarricense para la Conservación del Ambiente (FECON), legal entity identification number 3-002-116993; Orfa Dalila Condega Pérez, of legal age, Costa Rican, farmer, identity card number 2-527-519, resident of Alajuela, in her capacity as President of the Asociación Regional de Mujeres Campesinas del Cantón de Los Chiles, legal entity identification number 3-002-547714; Eva Carazo Vargas, of legal age, Costa Rican, in a domestic partnership, social psychologist, identity card number 1-893-621, resident of San José; Silvia Rodríguez Cervantes, of legal age, married, sociologist, professor emerita at the Universidad Nacional, identity card number 8-760-931; Eduardo Aguilar Espinoza, of legal age, single, agroecologist, identity card number 4-164-494, resident of San José; José María Villalta Flórez-Estrada, of legal age, Costa Rican, in a domestic partnership, attorney, identity card number 1-977-645, resident of San José; Nancy Hidalgo Dittel, of legal age, Costa Rican, agricultural engineer, identity card number 1-461-501, resident of Cartago; José Oviedo Chaves, of legal age, Costa Rican, farmer, identity card number 1-506-146, resident of San Antonio de Escazú; Fabián Pacheco Rodríguez, of legal age, Costa Rican, agricultural engineer, member of the Asociación de Ecología Social (AESO), identity card number 1-1017-021, resident of San José; Jaime Enrique García González, of legal age, Costa Rican, married, Doctor of Agricultural Sciences, identity card number 1-533-503, resident of San José; Grace García Muñoz, of legal age, Costa Rican, single, sociologist, identity card number 1-896-508, resident of San José; and Alejandra Bonilla Leiva, of legal age, Costa Rican, married, identity card number 3-208-425; challenging Decreto Ejecutivo No. 34958 MINAET-COMEX, published in Supplement No. 53 of La Gaceta No. 242 dated December 15, 2008, namely the “Reglamento al artículo 80 de la Ley de Biodiversidad.” The Procuraduría General de la República, the Ministerio de Comercio Exterior, and the Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones participated in the proceedings.

Whereas (Resultando):

1. 1By written submission received by the Secretariat of the Chamber at 15:00 hours on 18 de enero del 2010, the petitioners request a declaration of unconstitutionality (declaratoria de inconstitucionalidad) of Decreto Ejecutivo No. 34958 MINAET-COMEX, published in Supplement No. 53 to La Gaceta No. 242 of 15 de diciembre de 2008, entitled “Reglamento al artículo 80 de la Ley de Biodiversidad.” They state that the provision is challenged insofar as it infringes the right to citizen participation (derecho de participación ciudadana) in matters related to the Government of the Republic, derived from the Democratic Principle (Principio Democrático) (article 9, first paragraph, of the Political Constitution), specifically the right to participate in the process of issuing generally applicable regulations (normas de aplicación general) capable of directly affecting the population’s right to a healthy and ecologically balanced environment, including the effective protection of biodiversity and its associated elements.They believe that these rights were violated during the procedure followed by the Executive Branch to approve the challenged regulation, thereby also infringing constitutional provision 50, under which every person has legal standing (legitimación) to report acts that violate this right and demand reparation for the harm caused, because insofar as the people’s right to participate is affected, the exercise of the broad legal standing recognized by our Constitution is obstructed. They add that the purpose of the challenged Decree is to regulate environmental matters, specifically the protection of national biodiversity and its associated elements, such as the traditional knowledge of local communities derived from its use or conservation. The challenged Decree implements article 80 of the Ley de Biodiversidad, number 7788, which is of fundamental importance in ensuring the protection of biodiversity.Its direct consequence is the limitation, restriction, and even modification of the effects and scope of the statutory provision. They argue that the regulation was not submitted to an information or public-consultation process involving the Costa Rican population before its final promulgation, thereby failing to comply with the obligation to consult on draft provisions of a general nature, established in article 361.2 of the Ley General de la Administración Pública. Consequently, participation in the process was denied both to the general population, which has a diffuse interest (interés difuso) in the effective protection of national biodiversity, and to organizations representing general or corporate interests—such as environmental organizations, organizations representing rural and indigenous communities, and those represented on CONAGEBIO—which may likewise be affected by any regulatory innovation or amendment concerning provisions that protect elements of biodiversity.This violates the constitutional right to citizen participation and the democratic principle, because the express introduction of the principle of participation into the Constitution through the 2003 reform means that participation by the people in decision-making ceased to be optional and that the Public Administration has an unavoidable duty to create effective mechanisms and establish the conditions necessary for such participation to occur, as well as to implement existing mechanisms. Before this amendment to constitutional article 9 entered into force, the Executive Branch commonly failed to comply with the obligation under article 361.2 of the Ley General de la Administración Pública to consult on draft generally applicable regulations; however, this changed when the constitutional reform entered into force, as recognized by the Chamber in judgment number 2005-14659 at 14:24 hours on 21 de octubre de 2005.The procedure for approving the regulation challenged in this action also infringes the right enshrined in the second paragraph of article 50 of the Political Constitution, which includes every person’s right to participate in matters involving discussion of a possible environmental impact, a right also recognized in principle 10 of the Rio Declaration on Environment and Development. The procedure used to promulgate the challenged regulatory provision violated the aforementioned constitutional rules and principles because the regulation is directly linked to a provision essential to protecting the environment and biodiversity—article 80 of the Ley de Biodiversidad—which establishes a prior-control mechanism (mecanismo de control previo) to ensure that any application for the grant of intellectual property rights over innovations related to elements of biodiversity is handled in accordance with the objectives, purposes, and principles of the Ley de Biodiversidad and the international conventions for the protection of biological diversity signed by Costa Rica.To that end, the law establishes a mandatory-consultation requirement (requisito de consulta obligatoria) with the Comisión Nacional de Gestión de la Biodiversidad (CONAGEBIO), with which all state offices responsible for processing and deciding applications for intellectual property rights must comply whenever such applications concern inventions derived from elements of biodiversity or otherwise involve such elements; the consultation is binding. This mandatory-consultation mechanism was established by the legislature because CONAGEBIO is the Costa Rican State’s specialized technical body for matters concerning access to, use of, and protection of biodiversity and its elements. This constitutes a safeguard intended to prevent rights involving elements of biodiversity from being granted without compliance with the requirements established by national law for the use of and access to elements of biodiversity, where such rights undermine their “ecologically sustainable conservation and use,” or affect other rights protected by our legislation and international conventions, such as the right to protection of the traditional knowledge of local communities derived from biodiversity.They maintain that several grounds arising directly from the Ley de Biodiversidad may justify a reasoned objection (oposición fundada) by CONAGEBIO to an intellectual-property application involving elements of national biodiversity. Those grounds include: first, the applicants’ failure to comply with the rules governing access to elements of biodiversity (article 62 et seq. of the Ley de Biodiversidad), since the mandatory consultation under article 80 of the Ley de Biodiversidad seeks to prevent persons who have unlawfully used such elements from being granted vested rights (derechos adquiridos) relating to elements of biodiversity, whether because they accessed them without requesting the corresponding permit (articles 69 to 72), failed to comply with the terms and conditions of that permit, disregarded their technology-transfer and equitable benefit-sharing commitments (article 63, subsection 3), or exceeded the permit’s limits by using the elements for unauthorized purposes, among other forms of noncompliance.In the case of Costa Rica—which is a megadiverse country—the prior control established in article 80 of Ley 7788 is a consequence of the public-domain status (carácter de bienes demaniales) held by the “biochemical or genetic properties of elements of wild or domesticated biodiversity,” in accordance with article 6 of the Ley de Biodiversidad. These are public-domain assets (bienes de dominio público) protected under the principles derived from article 121, subsection 14), of the Political Constitution; therefore, private parties may access, use, and exploit them only with prior authorization from the Costa Rican State and in compliance with the access rules and other requirements of chapter V of the Ley de Biodiversidad. For that reason, article 80 of the Ley de Biodiversidad requires that the certificate of origin issued by the Technical Office of that commission be submitted during the prior consultation with CONAGEBIO.This certificate is the document that would make it possible to determine the origin of the elements of biodiversity used in developing the “invention” sought to be patented or subjected to other forms of intellectual property, thereby tracing the source of the genetic or biochemical material derived from national biodiversity and verifying that it was lawfully obtained and used. Second, another ground on which CONAGEBIO may deny an intellectual-property application involving biochemical or genetic elements of national biodiversity is failure to obtain the prior informed consent (consentimiento previamente informado) of the representatives of the place where access occurs (articles 63, subsection 1, 65 and 66 of the Ley de Biodiversidad). This consent applies both to elements of biodiversity located on privately owned land and in indigenous territories and to those located in areas forming part of the Patrimonio Natural del Estado, such as protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas), for which the prior authorization of the State authority responsible for administering those areas must be submitted.They state that national legislation and international conventions recognize rights belonging to local, rural, and indigenous communities that have historically conserved, improved, and sustainably used elements of national biodiversity. These rights include the right to be informed and consulted in advance regarding any initiative intended to use and exploit that biodiversity. Furthermore, in the specific case of our country’s indigenous communities, this legal requirement constitutes an instrument of great importance in ensuring compliance with Convenio 169 de la OIT, under which indigenous communities must be consulted whenever administrative measures capable of affecting their rights are contemplated. Likewise, article 66 of the Ley de Biodiversidad recognizes the right of local or indigenous communities to cultural objection (oposición cultural); that is, these persons not only have the right to be consulted in advance but may also object to such access “for cultural, spiritual, social, economic, or other reasons.” However, recognizing rights serves no purpose unless effective mechanisms are created to ensure compliance with them; hence the importance of the prior control contained in provision 80 of the Ley de Biodiversidad, because that control ensures respect for all those rights of local communities.To that end, article 80 of the Ley de Biodiversidad requires the submission of prior consent. There can be no doubt that the purpose of prior consent is to prevent vested intellectual-property rights from being established over “inventions” involving elements of biodiversity connected to the rights of local communities unless the interested party first demonstrates compliance with the requirement to request and obtain the informed consent of the affected communities. It is clear that the prior consultation must take place before third-party vested rights over those assets are established; otherwise, those rights would be circumvented. Third, CONAGEBIO may also object when there is a risk of harm to public order or of endangerment to life, health, the environment, or biodiversity, as established in article 78, subsection 7), of the Ley de Biodiversidad.

When any of these dangers is suspected, the mandatory prior consultation with CONAGEBIO constitutes an appropriate instrument for safeguarding human life and health, as well as the environment, because its binding opposition would prevent such potential harm before rights are granted over those products. Moreover, leaving aside the grounds on which CONAGEBIO may object, the challenged Regulations affect the application of rules essential to fulfilling the commitments undertaken by Costa Rica under the Convention on Biological Diversity, approved through Law number 7416 of 28 de julio de 1994. Prominent among these commitments is the obligation undertaken in Article 8(j) of that Convention, pursuant to which, “subject to its national legislation,” Costa Rica must respect, preserve, and maintain “knowledge, innovations and practices of indigenous and local communities embodying traditional lifestyles relevant for the conservation and sustainable use of biological diversity, promote their wider application with the approval and involvement of the holders of such knowledge, innovations and practices, and encourage the equitable sharing of the benefits arising from their utilization.” They argue that the provision implemented by the challenged Decreto is also an appropriate instrument for ensuring that access to and use of components of biodiversity comply with the requirement included in Costa Rica’s commitment to respect “the approval and involvement of the holders of such knowledge, innovations and practices.” The petitioners allege that the challenged Regulations considerably restrict the scope and effects of the legal provision contained in Article 80 of the Ley de Biodiversidad, with direct consequences for its effectiveness in fulfilling the purposes sought by the legislature: First, because they restrict the grounds on which CONAGEBIO may submit a reasoned opposition (oposición fundada), even though the law establishes no such restriction.

The challenged Regulations provide that CONAGEBIO may exercise its statutory authority to oppose a patent application only when that opposition is based on failure to satisfy the patentability requirements established in Article 2 of the Ley de Patentes de Invención. They allege, for example, that section 3 of the challenged Regulations states that CONAGEBIO’s reasoned opposition “must relate exclusively” to this matter, even though the Ley de Biodiversidad neither imposes such limitations nor restricts the grounds on which such an opposition may be submitted. They clarify that the direct consequence of this restriction imposed by regulation is that CONAGEBIO would be unable to oppose patent applications associated with components of biodiversity on other substantiated grounds, even when those grounds are directly related to the powers assigned to that office by the Ley de Biodiversidad.

Clearly, the challenged provision establishes a restriction that is not contained in the Ley de Biodiversidad and that in no way follows from the provisions of section 80 of that law. They maintain that the restriction imposed on CONAGEBIO, under which it may object only because of a failure to satisfy the requirements of the Ley de Patentes, is not only inconsistent with the text and spirit of Article 80 of the Ley de Biodiversidad itself, but is also incompatible with other provisions of that statute establishing the rules for interpreting that legislation, such as section 79 thereof. Second, the Regulations restrict the binding effect (efecto vinculante) of CONAGEBIO’s reasoned opposition, established in Article 80 of the Ley de Biodiversidad, because with respect to such significant matters as noncompliance with access rules (normas de acceso), failure to provide the certificate of origin (certificado de origen) for the material used, or prior informed consent (consentimiento previamente informado), they provide that these matters will form part of a report rather than a reasoned opposition having binding effect, as the law states.

This distinction—which does not exist in the law—between matters that will be addressed in a simple “report” and those that will be addressed in a reasoned opposition clearly seeks to prevent CONAGEBIO’s binding determination from applying to matters such as noncompliance with “access regulations” and failure to observe the rules concerning the “protection of components of Costa Rican biodiversity”; it thus restricts that office’s ability to prevent those who have engaged in such conduct from obtaining benefits and the recognition of exclusive rights. Third, the challenged Regulations allow vested intellectual-property rights (derechos adquiridos de propiedad intelectual) (patents) to be granted to persons who have violated access rules and improperly used components of national biodiversity. Thus, even if CONAGEBIO determines that such inventions were developed through unlawful practices, involving the improper use of national heritage or the disregard of local-community rights recognized in the law itself and in international human-rights instruments approved by the country, the immediate effect of the challenged provision is that establishing the existence of such unlawful practices cannot legally prevent those who engaged in them from acquiring vested rights (patents) over the inventions obtained by those means.

This is reflected not only in the restriction imposed on CONAGEBIO’s authority to submit a reasoned opposition and on its binding effect, but also in Articles 5, 6, and 7 of the Regulations. The first two establish a system of fines for anyone who violates access regulations and the other provisions protecting components of biodiversity, thereby replacing the binding effect on patent proceedings of CONAGEBIO’s reasoned opposition, as established in Article 80 of the Ley de Biodiversidad. Furthermore, section 7 recognizes that compliance with the rules and requirements governing access to, use, and exploitation of components of biodiversity may occur “subsequently”; that is, after intellectual-property rights over inventions derived from the use and exploitation of components of biodiversity have been granted and consolidated. The challenged Regulations allow rights arising from the unlawful use of public-domain property (bienes de dominio público) to be consolidated, even when CONAGEBIO has substantiated evidence of such violations.

They explain that, at most, the violator will have to pay a fine, but will already have obtained an intellectual-property right enforceable against third parties (oponible a terceros). For those who obtained patents for inventions developed through unlawful access to and use of components of biodiversity, it may be more profitable to pay the fines established in the challenged Regulations than to comply with the rules of the Ley de Biodiversidad. They contend that the imposition of fines would be wholly ineffective in preventing such harm, which could have been prevented if that office had been able to exercise the authority established in section 80 of the Ley de Biodiversidad in a timely manner. They consider that the failure to conduct the consultation established in Article 361(2) of the Ley General de Administración Pública before the final promulgation of the challenged Regulations denied the inhabitants of the Republic an opportunity to express their views on a provision of such importance, as well as denying that opportunity to organizations representing the interests of sectors of the population that may be particularly affected by the challenged provision, such as rural and indigenous communities.

Those communities will be especially harmed insofar as the challenged provision affects or weakens their right to consultation (derecho a la consulta), prior informed consent, and cultural objection (objeción cultural) regarding access to components of biodiversity. They request that the Chamber uphold the action and, consequently, declare Decreto Ejecutivo Nº 34958-MINAET-COMEX, entitled “Reglamento al artículo 80 de la Ley de Biodiversidad,” unconstitutional because, during the procedure followed by the Executive Branch for its promulgation, it violated every person’s right to participate in matters capable of affecting the environment, which derives from the right to a healthy and ecologically balanced environment, as well as the right to citizen participation established in section 9 of the Constitution.

1. 2In support of their standing (legitimación) to bring this action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad), the petitioners state that they hold a diffuse interest (interés difuso) concerning the community as a whole, since this is a matter of evident public interest affecting the right to citizen participation and the environment, under the terms of the second paragraph of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional; therefore, no prior proceeding (asunto previo) is required.
2. 3By ruling (resolución) issued at 15:30 on 01 de febrero de 2010, the action was admitted for consideration, and the Procuraduría General de la República, the Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, and the Ministerio de Comercio Exterior were granted a hearing (folio 64 del expediente).
3. 4The Procuraduría General de la República submitted the report appearing at folio 73. It states that: 1.- Regarding the standing (legitimación) of the petitioners. Pursuant to Article 75, second paragraph, of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, the action is admissible because it falls within the protection of diffuse and collective interests (intereses difusos y colectivos). 2.- Regarding the Comisión Nacional para la Gestión de la Biodiversidad (CONAGEBIO). Various articles of the Ley de Biodiversidad establish functions of CONAGEBIO and its Technical Office (Oficina Técnica). CONAGEBIO forms part of the “administrative organization responsible for the management and conservation of biodiversity” (Article 13), the latter being understood as the variability or diversity of living organisms, which, for purposes of the Law, includes intangible elements such as: “traditional individual or collective knowledge, innovation, and practices having actual or potential value associated with biochemical and genetic resources, whether or not protected by intellectual property systems or sui generis registration systems.” Its functions include acting as a mandatory advisory body in proceedings involving applications for the protection of intellectual rights over biodiversity (Article 62); formulating general rules governing access to genetic and biochemical elements and the protection of intellectual rights over biodiversity, with which the Administration and private parties must comply; hearing appeals from decisions of the Commission’s Technical Office and the Servicio de Protección Fitosanitaria concerning applications for access to biodiversity elements, thereby exhausting administrative remedies (agotando la vía administrativa); and acting as an advisory body to the Poder Ejecutivo and autonomous institutions on biodiversity matters, which may consult it before authorizing national or international agreements or establishing actions or policies affecting biodiversity conservation and use.The powers of the Oficina Técnica de Apoyo a la CONAGEBIO include: responding to the consultation that the Oficina Nacional de Semillas and the Registros de Propiedad Intelectual y de Propiedad Industrial are required to submit to it before granting intellectual or industrial property protection to innovations involving biodiversity elements, accompanied by the certificate of origin issued by that same Technical Office and prior consent (consentimiento previo). Its reasoned opposition (oposición fundada) shall prevent registration of the patent or protection of the innovation (Article 80). Other functions assigned to the Technical Office are: registering sui generis community intellectual rights (derechos intelectuales comunitarios sui géneris); processing, approving, rejecting, and overseeing applications for access to biodiversity resources; deciding whether to extend access permits for research programs; defining requirements for access permits for research or bioprospecting (bioprospección); requiring an environmental impact assessment (evaluación del impacto ambiental); organizing and maintaining an up-to-date Register of rights of access to genetic and biochemical elements; authorizing agreements between private parties that provide for access to and use of genetic and biochemical elements; coordinating access-related matters with conservation areas, the private sector, Indigenous peoples, and rural communities; and notifying interested parties of the obligation to attach to an application for access to biodiversity elements the prior informed consent (consentimiento previamente informado) granted by the owner of the property where the activity will be conducted or by the authority of the Indigenous community.Prior informed consent is the procedure by which the State, private owners, or local or Indigenous communities, after receiving all required information, consent to allow access to their biological resources or to the intangible element associated with them, under mutually agreed conditions. This mechanism recognizes the right of local communities and Indigenous peoples to oppose access to their resources and associated knowledge for cultural, spiritual, social, economic, or other reasons. Other functions assigned to the Technical Office are: endorsing prior informed consent as a requirement for access; requiring the party seeking access to deposit up to 10% of the research budget and 50% of the royalties it receives for the benefit of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación, the Indigenous territory, or the private owner providing the elements to be accessed, and determining any other benefit or technology transfer forming part of the prior informed consent; and, finally, verifying compliance with other access requirements, such as: the terms for technology transfer and equitable benefit-sharing; the certificate of origin for access permits; and a description of the potential environmental impacts of the research or bioprospecting activities. 3.- Scope of Opposition by the CONAGEBIO Technical Office.Article 80 of the Ley de Biodiversidad reads as follows: “ARTICLE 80.- Mandatory Prior Consultation. Both the Oficina Nacional de Semillas and the Registros de Propiedad Intelectual y de Propiedad Industrial shall be required to consult the Commission’s Technical Office before granting intellectual or industrial property protection to innovations involving biodiversity elements. They shall always provide the certificate of origin issued by the Commission’s Technical Office and the prior consent. A reasoned opposition by the Technical Office shall prevent registration of the patent or protection of the innovation.” The first paragraph of Article 3 of the challenged Regulations restricts the possible scope of opposition by the Technical Office: “when the Technical Office submits an opposition to the patent application, it must relate exclusively to noncompliance with the patentability requirements referred to in Article 2 of Ley N°6867 of 25 de abril de 1983, Ley de Patentes de Invención, Dibujos y Modelos Industriales y Modelos de Utilidad, as amended.” The patentability requirements set forth in Article 2 of the Ley de Patentes de invención, dibujos y modelos industriales y modelos de utilidad are novelty, inventive step, and susceptibility to industrial application. In addition, Article 2 refers to compliance with patentability requirements, from which the following are excluded:1) inventions whose commercial exploitation must be prevented to protect human or animal health or life, preserve plants, or prevent serious environmental harm;2) plants and animals, except microorganisms, provided that they are not microorganisms as found in nature;3) essentially biological processes for the production of plants or animals, other than non-biological or microbiological processes. For its part, among the circumstances requiring opposition by the Technical Office, the Ley de Biodiversidad identifies:1) Where patent protection is sought for inventions essentially derived from knowledge associated with traditional biological or cultural practices in the public domain (Article 78.6);2) Where patent protection is sought for inventions whose commercial exploitation must be prevented to protect human or animal health or life, preserve plants, or prevent serious environmental harm (Article 78.7);3) Where patent protection is sought for: plants and animals, microorganisms as found in nature, essentially biological processes for producing plants or animals other than non-biological or microbiological processes, and natural processes or cycles as such;4) Where intellectual or industrial rights are sought to be recognized over the knowledge, cultural or historical practices, and innovations of Indigenous peoples and local communities relating to the use of biodiversity elements and associated knowledge, regardless of whether they are recognized in the Register of the Commission’s Technical Office or are not officially registered, since their protection requires no prior declaration, express recognition, or official registration. A comparison of the two laws shows that the challenged Regulations exclude circumstances 1) and 4) above from the Technical Office’s grounds for opposition. Although some of that knowledge or those practices may be entered in CONAGEBIO Technical Office’s Register, in which case they would be accessible to the public and therefore would not satisfy the novelty requirement under the Ley de Patentes, many others may not be registered, disclosed, or publicly available, because their protection requires neither express recognition nor official registration, and the Ley de Biodiversidad establishes that they may not be affected by forms of protection for intellectual or industrial property rights. Furthermore, under the Ley de Biodiversidad, applications for intellectual or industrial property protection covering innovations obtained unlawfully are also subject to opposition. This is evident from Article 80 of the Law itself, which requires that the certificate of origin and prior consent be attached to the consultation submitted to the Technical Office; the challenged Regulations therefore also eliminate this ground for opposition. The Procuraduría considers that the first paragraph of Article 3 of the Regulations encroaches upon the authority of the Poder Legislativo by implicitly amending the provisions of the Ley de Biodiversidad, contrary to the principle of legality, the hierarchy of legal rules, and the principles of separation of functions and independence among branches of government (Constitutional Articles 9, 11, 105, 121, subsection 1), in relation to Article 124), because executive decrees cannot diminish the effectiveness of a higher-ranking law. Subordination to the law is absolute: executive decrees may neither seek to render statutory provisions ineffective nor contradict them (primacy of legislation). It states that the substance of the regulatory amendment concerns a matter requiring mandatory consultation, thereby ensuring the participation established in Convenio N° 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes. The legal grounds contained in vote N° 13832-2008, issued at 08:38 hours on 11 de setiembre del 2008, concerning a proposed amendment to the Ley de Biodiversidad in the bill entitled “Reforma y Adición de varios artículos de la Ley de Procedimientos de Observancia de Derechos de Propiedad Intelectual Ley N° 8039 del doce de octubre del dos mil,” processed under legislative expediente number 16955, apply to the challenges raised by the petitioners herein. It states that, given the clear direct connection between the subject matter and the interests of Indigenous peoples, the conclusion is that the Poder Ejecutivo is required to comply with the prior-consultation requirement applicable to representative organizations prescribed by the aforementioned Convenio N° 169. If the reports submitted by the respondent Ministries confirm that this requirement was not met, that omission would constitute an additional ground for granting the action on that point. 4.- Binding Nature of the Technical Office’s Opposition.

The second paragraph of Article 3 of the Regulation under review provides that the opposition (oposición) of the Technical Office shall be considered in the decision on the merits (resolución de fondo) issued by the Industrial Property Registry Office: “In the event of opposition by the Technical Office, the Industrial Property Registry shall notify the applicant thereof, directing the applicant to submit a response within thirty business days calculated from the date on which the applicant receives the notice. Upon expiration of this period, the examination provided for in Article 13 of the Ley de Patentes shall be conducted. Both the opposition of the Technical Office and the applicant’s response shall be considered in the decision on the merits pursuant to Article 13, paragraph 5, of the Ley de Patentes.” The Office of the Attorney General clarifies that, in accordance with the discussion in the preceding section, the principle of interpretation consistent with the Constitution (principio de interpretación conforme a la Constitución) requires the reasoned opposition of the Technical Office to be understood as retaining the binding nature conferred upon it by Article 80 of the Ley de Biodiversidad. 5.- Imposition of fines for failure to comply with the regulations governing access to biodiversity resources.

In Articles 5, 6, and 7, the Regulation establishes a penalty consisting of a “fine for each day of noncompliance,” to be imposed “without prejudice” to the fine for unauthorized access provided for in Article 112 of the Ley de Biodiversidad, a statutory provision that becomes supplementary law (aplicación supletoria) for cases not covered by the Regulation. In addition to the fact that it is unclear which circumstances provided for in the Ley de Biodiversidad are not covered by the Regulation, these provisions are contrary to the Law and exceed the scope of regulatory authority (potestad reglamentaria), thereby violating the principles of hierarchy of laws (jerarquía de las normas), primacy of statute (primacía de la ley), separation of functions (separación de funciones), and independence among branches of government (independencia entre poderes). The maximum penalty provided for in Article 112 of the Ley de Biodiversidad is 12 salaries, whereas the Regulation provides, for example, for the imposition of one base salary (salario base) for each day of noncompliance (Article 6, subsection d), without specifying which “base salary” is meant, and imposes the same penalty for different violations, since the gradation of penalties depends on the delay in subsequently satisfying the access requirements rather than on the nature or extent of the noncompliance. 6.- Conclusion.

Based on the foregoing, this Advisory Body recommends that this Chamber: a) grant the action with respect to the first paragraph of Article 3 insofar as it states that “when the Technical Office files an opposition to a patent application, such opposition must relate exclusively to noncompliance with the patentability requirements set forth in Article 2 of Ley N° 6867 del 25 de abril de 1983, Ley de Patentes de Invención, Dibujos y Modelos Industriales y Modelos de Utilidad y sus reformas,” insofar as it excludes the circumstances contemplated in Articles 78.6), 82, and 84 of the Ley de Biodiversidad, as well as other circumstances arising from the powers granted to the Technical Office under that Law concerning access to biodiversity resources; b) find that the final sentence of Article 3 is not unconstitutional if, consistent with the Constitution, it is interpreted to mean that the reasoned opposition of the Technical Office retains the binding nature conferred upon it by Article 80 of the Ley de Biodiversidad; c) annul Article 6 and the provisions concerning fines in Articles 5 and 7.

1. 5Marco Vinicio Ruiz Gutiérrez and Jorge Rodríguez Quirós, in their respective capacities as Ministro de Comercio Exterior and Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, responded to the hearings granted and stated that Decreto Ejecutivo N° 34958-MINAET-COMEX of 11 de diciembre de 2008 was issued in the exercise of the discretionary regulatory authority (potestad reglamentaria) of the Poder Ejecutivo, because the Law cannot foresee every circumstance arising from its application to the reality it seeks to regulate and, in this particular case, it constitutes the regulations necessary to give effect to article 80 of the Ley de Biodiversidad. They assert that the aforementioned Decreto was issued pursuant to the regulatory authority of the Poder Ejecutivo, not to replace or exceed the statutory provisions on which its content is based, but to integrate the legal system and provide it with certainty and completeness.They state that “Regulatory authority is the constitutional power granted to the Administration, consisting of the power to contribute to the formation of the legal system through the creation of written rules,” which is grounded in subsections 3) and 18 of article 140 of the Constitución Política. The challenged Decreto Ejecutivo is among the administrative acts of general application (actos administrativos de carácter general) that the Administration may issue, known as “regulations” (reglamentos) or “executive decrees” (decretos ejecutivos), through which the Poder Ejecutivo, in the exercise of its own constitutional powers, enables the application or enforcement of laws by supplying or providing indispensable details to ensure fulfillment of the purposes intended by the legislature, purposes that may not be altered through this means. Accordingly, executive decrees or regulations are essentially administrative acts of general application intended to give effect to the higher-ranking rule, in accordance with the terms established by the Ley General de la Administración Pública in the paragraph of article 121.Thus, an executive decree is one that is preceded by a law and merely gives concrete form to, specifies, and defines the concepts and mandates established in the statutory provision. They clarify that, although it may not go beyond the Law, it may regulate different matters omitted by the law, provided that it respects the law’s spirit and essence, by virtue of the hierarchy of sources (jerarquía de las fuentes). In this particular case, the Poder Ejecutivo validly determined that, given the nature of the provisions introduced by the challenged regulation, it required no special consultation procedure, since it implements and specifies the provisions of article 80 of the Ley de Biodiversidad, an act from which no indication of unconstitutionality or infringement of fundamental rights can be discerned; that is, it was unnecessary to resort to the consultation mechanism provided for in the Ley General de la Administración Pública.This is because the content of the regulation shows that its purpose is to reinforce and set out in detail the mechanisms that the statutory provision did not specify, thereby facilitating its application. The challenged Reglamento does not adversely affect the environment; it seeks to establish a mechanism conducive to the practical application of a statutory provision that also includes deterrent and punitive mechanisms for conduct violating the provisions of the article of the Ley de Biodiversidad that it regulates. It is not true that Decreto Ejecutivo N° 34958-MINAET-COMEX limits, restricts, and modifies the effects and scope of article 80 of the Ley de Biodiversidad. The purpose of the challenged Decreto neither modifies nor eliminates the provisions contained in article 80 of the cited Law; instead, it establishes appropriate regulations for that article to ensure its effective application.The cited article 80 concerns two matters: first, it establishes an obligation for the Oficina Nacional de Semillas and the Registros de Propiedad Intelectual y de Propiedad Industrial to consult the Oficina Técnica de la Comisión before granting intellectual or industrial property protection for innovations involving elements of biodiversity, while also requiring submission of the certificate of origin (certificado de origen) issued by the Oficina Técnica de la Comisión and prior consent (consentimiento previo). Second, the article concerns the substantiated opposition (oposición fundada) that the Oficina Técnica may file, in which case registration of the patent or protection of the innovation shall be prevented. The provisions contained in the challenged Reglamento are necessary to establish the procedures applicable to the mandatory prior consultation (consulta previa obligada) that must be conducted with the Oficina Técnica de la Comisión Nacional para la Gestión de la Biodiversidad (CONAGEBIO) before granting intellectual or industrial property protection for innovations involving elements of biodiversity.In that regard, the Decreto in no way eliminates the prior consultation that must be conducted with CONAGEBIO or the submission of the certificate of origin and prior consent. On the contrary, the decreto establishes the procedures that must be followed for this consultation, as well as the consequences arising from the response submitted by the Oficina Técnica. Establishing such procedures was necessary because no specific guidelines or procedures previously existed to govern the provisions of the aforementioned article 80, which in practice caused its provisions to be ineffective and virtually unenforceable. Article 80 of the Ley de Biodiversidad has been wholly ineffective since it entered into force, and its application has been virtually nonexistent. Hence the need to regulate that provision appropriately in order to secure effective application of the mechanisms provided for in the Ley de Biodiversidad for compliance with the access and use regime (régimen de acceso y uso) governing the genetic resources of national biodiversity.Based on that reasoning, Decreto Ejecutivo N° 34958 elaborates upon the powers of the Oficina Técnica in response to any consultation concerning inventions involving elements of national biodiversity in two principal respects. First, it specifies the authority of the Oficina Técnica to file an opposition to any patent application involving elements and genetic and biochemical resources of biodiversity or associated traditional knowledge (conocimiento tradicional asociado). Such oppositions must clearly be processed in accordance with the rules and procedures established for that purpose in Ley de Patentes de Invención N° 6867 of 25 de abril de 1983. The Decreto specifies that the opposition must concern noncompliance with the patentability requirements (requisitos de patentabilidad) set forth in the Ley de Patentes itself and clarifies the procedural stage at which the Oficina Técnica must file such opposition and how it must be decided by the Registro de la Propiedad Industrial within the ordinary procedure for patent applications and registration established in the cited Ley N° 6867.If the Oficina Técnica demonstrates in its opposition that the patent application at issue lacks an essential requirement for protection as a patent, the Registro de la Propiedad Industrial must deny the application. Although article 80 of the Ley de Biodiversidad states that a substantiated opposition by CONAGEBIO shall prevent the patent from being granted, the law does not specify what such a substantiated opposition means, the grounds on which it must be based, or who determines whether it is substantiated. These gaps are precisely what the challenged Reglamento fills. They state that the challenged executive decree does not deprive CONAGEBIO’s substantiated opposition of its binding effect, as the claimants assert; on the contrary, the Reglamento provides that if it is determined that the opposition filed by CONAGEBIO is indeed substantiated and that its arguments are correct, the patent may not be granted.Second, the Reglamento establishes the authority of the Oficina Técnica de la CONAGEBIO, in response to prior consultations conducted by the Registro de la Propiedad Industrial, to submit a report concerning the applicant’s compliance with the rules governing access to and protection of elements of biodiversity. For these purposes, and in compliance with the constitutional principle of due process (debido proceso), specific time limits are established within which the Oficina Técnica must submit that report, along with the requirement that the patent applicant be notified of it and afforded an opportunity to respond, after which the Oficina Técnica must issue a final decision on the merits (resolución final sobre el fondo del asunto). If the Oficina Técnica determines in its decision that the patent applicant has failed to comply with the rules governing access to and protection of elements of biodiversity, the Reglamento provides for the activation of a system of daily fines, which increase to amounts of one base salary for each day of noncompliance, and establishes that these fines shall continue to be imposed until the applicable access rules are complied with.In this manner, fines reaching such high levels are established as a means of deterring noncompliance with the rules. The purpose of the foregoing is to compel users of elements of national biodiversity to comply with the applicable rules. The Ley de Biodiversidad provides for the possibility of imposing fines for noncompliance with its provisions, as set forth in article 112, which states as follows: “Article 112. Unauthorized access to elements of biodiversity (Acceso no autorizado a los elementos de la biodiversidad). Any person who conducts exploration or bioprospecting (bioprospección), or accesses biodiversity without authorization from the Oficina Técnica de la Comisión when such authorization is required under this law, or who departs from the terms under which the permit was granted, shall be subject to a fine ranging from the equivalent of one salary established in article 2 of Ley N° 7337 to the equivalent of twelve such salaries.” The challenged regulation specifies some of the conduct subject to penalties, as well as the penalty applicable to potential offenders.Apart from this system of fines introduced by the challenged Reglamento, the legislation currently governing biodiversity contains no effective system that ensures or even promotes compliance with the rules governing access to biodiversity. In that regard, this Decreto instead represents progress in protecting and promoting compliance with the rules governing access to and protection of national biodiversity. Finally, they consider that the claimants’ objections to the content of the challenged Reglamento do not raise a constitutional issue but, at most, an issue of legality. Nor do they entail an infringement of or threat to constitutional rights requiring resolution before the constitutional jurisdiction (jurisdicción constitucional). They therefore request that the present constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) against Decreto Ejecutivo N° 34958-MINAET-COMEX of 11 de diciembre de 2008, Reglamento al artículo 80 de la Ley de Biodiversidad, Ley N° 7788 of 30 de abril de 1998, published in the Diario Oficial La Gaceta N° 242 of 15 de diciembre de 2008, be dismissed in its entirety because it is not contrary to articles 1, 9, and 50 of the Constitución Política or to any other constitutional provision.
2. 6By brief received by the Secretariat of the Chamber at 11:09 hours on 29 June 2010 (folio 113), Nancy Hidalgo Dittel appears for the purpose of responding to the statements made by the Ministers of Foreign Trade and of Environment, Energy and Telecommunications. She states that the Ley de Biodiversidad is being amended by means of a Decree; that is, it is altering what has already been established in a higher-ranking provision. She indicates that the Office of the Attorney General reached the same conclusion. She states that it is not true that the challenged Decree seeks to make the Law operational and give it practical application, because what it actually does is modify the essence of the article in an effort to prevent any new requirement from being imposed on patent applications, such as mandatory consultation with CONAGEBIO. She asserts that the Decree disregards the spirit and essence of the Law, which has been deemed improper in the case law of this Court (see judgment number 243-93).She maintains that, although they understand that the Executive Branch is not required to submit all decrees and regulations it promulgates for consultation when they are issued pursuant to its powers, that is not the situation with the challenged Decree, since it affects a higher-ranking provision and must be submitted to a public hearing. She explains that opposition under the Ley de Patentes relates solely to compliance with the requirements of novelty, inventive step (altura inventiva), and industrial applicability. She argues that the Ley de Biodiversidad requires submission of a certificate of origin (certificado de origen) that includes the prior consent (consentimiento previo) of the authority where the biological resources are collected, the mutually agreed terms, and the endorsement of the Technical Office. She alleges that, although the challenged Decree does not eliminate prior consultation with the Technical Office, it deprives that consultation of substance by eliminating its specific attributes, because its opposition would always be limited to compliance with Article 3 of the challenged Regulation.She states that the challenged regulation also violates the principle of State sovereignty, because it permits unlawful access to genetic and biochemical resources or traditional knowledge by allowing an applicant for a patent covering such assets to obtain the access permit (permiso de acceso) afterward. All of this not only weakens the authority of CONAGEBIO but also demonstrates a limited understanding of the purpose of controlling access to biodiversity resources, since it assumes that the matter may be remedied after those resources have already been extracted. She reiterates other arguments that were already summarized in the brief filing the action. She again requests that the present action be granted.
3. 7The notices (edictos) referred to in the second paragraph of Article 81 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional were published in issues 42, 43 and 44 of the Boletín Judicial, dated 02, 03 and 04 March 2010 (folio 72).
4. 8The hearing (vista) provided for in Articles 10 and 85 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional is dispensed with, pursuant to the authority granted to the Chamber by Article 9 thereof, because this decision is deemed sufficiently grounded in evident principles and rules, as well as in the case law of this Court.
5. 9The statutory requirements have been satisfied in these proceedings.

Justice Rueda Leal drafts the opinion; and,

Whereas:

I.Standing and admissibility of the action. Pursuant to Article 75, paragraph 2°, of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, a prior pending case (caso previo pendiente de resolución) shall not be required when, due to the nature of the matter, there is no individual and direct injury, or when the action concerns the defense of diffuse interests (intereses difusos) affecting the community as a whole (see judgment number 8239-01 at 16:07 hours on 14 August 2001). In the present matter, the petitioners contend that their standing (legitimación) arises from the protection of diffuse interests, particularly the protection of the environment and citizen participation in this matter. Those circumstances do, in fact, confer direct standing upon the petitioners to file this action. No prior matter serving as the basis for this action is required because they appear in defense of the interests of all inhabitants of the country.

In their view, that community has been deprived of the right to citizen participation and environmental protection. Accordingly, pursuant to Article 75, paragraph 2º, of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, the plaintiffs must be recognized as having standing to institute these proceedings, as the Chamber has done on prior occasions in relation to these rights (see, among others, judgments number 2009-017155 at 14:00 hours on 05 November 2009, 2010-013099 at 14:56 hours on 04 August 2010 and 2003-06322 at 14:14 hours on 03 July 2003).

II.Other aspects of admissibility. The challenged action also falls within those contemplated in Article 73 subsection a) of the Ley de la Jurisdicción Constitucional. It is a public act of general application, namely, an Executive Decree regulating the use of biodiversity elements within Costa Rican territory. For that reason, this action is admissible, and the subject matter and merits of the case must therefore be addressed immediately.

III.Subject matter of the challenge. The action challenges the constitutionality of Executive Decree number 34958-MINAET-COMEX of 11 December 2008, entitled “Reglamento al artículo 80 de la Ley de Biodiversidad, Ley 7788 del 30 de abril de 1998,” published in La Gaceta No. 242 of 15 December 2008, which regulates the use of biodiversity elements and resources or associated traditional knowledge existing within Costa Rican territory before intellectual-property protection is granted to them. The Executive Decree, insofar as relevant, provides as follows:

“Reglamento al Artículo 80 de la Ley de Biodiversidad, Ley Nº 7788 del 30 de abril de 1998 Article 1º—Purpose. The purpose of this Regulation is to establish the procedures applicable to the mandatory prior consultation (consulta previa obligada) provided for in Article 80 of the Ley de Biodiversidad, Ley Nº 7788 del 30 de abril de 1998.

Article 2º—Mandatory prior consultation. Both the Oficina Nacional de Semillas and the Registros de Propiedad Intelectual y de Propiedad Industrial shall consult the Oficina Técnica de la Comisión before granting intellectual- or industrial-property protection to innovations involving biodiversity elements within Costa Rican territory. They shall always submit the certificate of origin issued by the Oficina Técnica de la Comisión and the prior consent.

Article 3º—Reasoned opposition (oposición fundada) by the Technical Office. In proceedings concerning a patent application involving genetic and biochemical biodiversity elements and resources or associated traditional knowledge, when the Technical Office files an opposition to the patent application, that opposition shall relate exclusively to noncompliance with the patentability requirements (requisitos de patentabilidad) referred to in Article 2º of Ley Nº 6867 del 25 de abril de 1983, Ley de Patentes de Invención, Dibujos y Modelos Industriales y Modelos de Utilidad, as amended (hereinafter abbreviated as Ley de Patentes). The Registro de Propiedad Industrial shall consult the Technical Office during the substantive examination stage (examen de fondo) established in Article 13 of the Ley de Patentes. The Technical Office shall submit its response within nine months from receipt of the consultation.

If the Technical Office files an opposition, the Registro de la Propiedad Industrial shall notify the applicant thereof and order the applicant to submit a response within thirty business days calculated from the date on which the applicant receives the notice. Once that period has elapsed, the examination provided for in Article 13 of the Ley de Patentes shall proceed. Both the Technical Office’s opposition and the applicant’s response shall be considered in the decision on the merits (resolución de fondo) pursuant to Article 13, paragraph 5 of the Ley de Patentes.

Article 4º—Report on access to Costa Rican biodiversity elements and the applicable procedure. In addition to the opportunity to file an opposition pursuant to the preceding article of this Regulation, the Technical Office shall submit a report on whether the patent applicant has complied with the rules governing access to and protection of Costa Rican biodiversity elements. The Technical Office shall issue its report within thirty days from receipt of the consultation made by the Registro de la Propiedad Industrial. The report issued by the Technical Office shall be served upon the applicant through the Registro de la Propiedad Industrial. The applicant shall have ten business days, calculated from the date on which the applicant receives the notice, to submit comments to the Technical Office concerning its report. The applicant shall also have an additional five business days to submit the relevant evidence.

Once those periods have expired, the Technical Office shall have thirty days to issue a final decision on the merits.

Article 5º—Noncompliance with the rules governing access to Costa Rican biodiversity resources. When the Technical Office determines that the patent applicant has used biodiversity elements within Costa Rican territory without complying with the rules in force for that purpose, the applicant shall be granted a reasonable period, depending on the complexity of the case, to comply with the applicable requirements. If the applicant fails to comply with those requirements within the specified period, a fine shall be imposed for each day of noncompliance and shall remain in effect until all requirements have been fully satisfied. The applicant may appeal the Technical Office’s decision pursuant to Article 107 of the Ley de Biodiversidad. An appeal of the decision shall not stay collection of the fine.

Article 6º—Calculation of fines. The amounts of the fines for noncompliance with the rules in force governing access to biodiversity resources, as referred to in the preceding article of this Regulation, are as follows:

• a)Up to three months of noncompliance: one-sixth of the base salary per day.
• b)From three to nine months of noncompliance: one-third of the base salary per day.
• c)From nine to twelve months of noncompliance: one-half of the base salary per day.
• d)From twelve months of noncompliance onward: one base salary per day.

The amounts collected as fines for noncompliance with the rules governing access to biodiversity elements shall be allocated to the Comisión Nacional para la Gestión de la Biodiversidad and its Oficina Técnica.

Article 7º—Subsequent compliance (cumplimiento sobreviniente) with access requirements. The applicant shall notify the Technical Office of, and demonstrate to it, compliance with the access requirements prescribed in the Technical Office’s decision, for which purpose the applicant shall provide the documents necessary to establish compliance.

The Technical Office shall receive the information and verify the applicant’s compliance. Once compliance has been verified, collection of the applicable fines shall be suspended.

If any amounts were collected after the date on which the applicant achieved compliance, the Technical Office shall issue a decision ordering reimbursement of those amounts.

All of the foregoing is without prejudice to the provisions of Article 112 of the Ley de Biodiversidad, which shall apply to cases not covered by this Regulation.

Article 8—Applicable supplementary rules (normativa supletoria aplicable). Except as specifically regulated otherwise in these Regulations, the provisions governing ordinary or summary proceedings (procedimiento ordinario o sumario) under the Ley General de la Administración Pública shall apply, as appropriate.

With respect to remedies (recursos), the provisions of Article 107 of the Ley de Biodiversidad shall apply.

Article 9—Effective date. Effective as of 01 de enero del 2009.

Issued at the Presidencia de la República, on the eleventh day of December of the year two thousand eight.”

IV.The claims of unconstitutionality. The petitioners present 4 grounds of unconstitutionality, which they summarize as follows: 1) The challenged Regulations are directly connected to a provision essential to the protection of the environment and biodiversity, namely Article 80 of the Ley de Biodiversidad; 2) The challenged Regulations affect the application of rules essential to fulfilling the commitments undertaken by Costa Rica under the Convenio de Diversidad Biológica; 3) The challenged Decree limits the scope of application of the statutory provision contained in Article 80 of the Ley de Biodiversidad, with direct consequences for its effectiveness; 4) The promulgation of that Decree infringed the right to citizen participation because the Poder Ejecutivo failed to hold the prior hearing required by Article 361.2 of the Ley General de la Administración Pública. Furthermore, the indigenous communities were not consulted regarding the approval of the decree, an omission that violates Convenio Nº 169 de la OIT. For reasons of orderly analysis, the examination on the merits will begin with the failure to consult the indigenous communities.

V.On the participation of indigenous communities prior to the issuance of Decreto Ejecutivo número 34958-MINAET-COMEX. Convenio Nº 169 de la Organización Internacional del Trabajo, entitled “Convenio sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes,” incorporated into the Costa Rican legal system through Ley Nº 7316 del 3 de noviembre de 1992, established special protection for indigenous peoples, their culture, ancestral knowledge, and traditions, among the many other elements comprising their roots and origins. That Convention was adopted by the Organización Internacional del Trabajo (OIT) at its LXXVI Conference, held in Ginebra, Suiza, on 27 de junio de 1989, and is also known as Convenio 169, according to that Organization’s nomenclature. This international instrument seeks to provide indigenous peoples with protective measures, both individually and collectively, to foster the substantive equality they deserve while respecting the beliefs and traditions of these peoples. For example, Article 6(a) of Convenio Nº 169 establishes the obligation of governments to:

“Consult the peoples concerned, through appropriate procedures and particularly through their representative institutions, whenever legislative or administrative measures that may directly affect them are under consideration” Moreover, Article 15.2 of the cited Convención Nº 169 grants indigenous peoples the right to be heard when established programs exist for the use of natural resources located within their territories. That international provision states as follows:

“In cases in which the State retains ownership of mineral or subsurface resources or holds rights to other resources pertaining to lands, governments shall establish or maintain procedures through which they shall consult the peoples concerned, with a view to determining whether and to what extent the interests of those peoples would be prejudiced, before undertaking or authorizing any program for the exploration or exploitation of the resources pertaining to their lands (…)” (emphasis not in the original) This Chamber, in judgment number 3003-92 at 11:30 hours on 07 de octubre de 1992, in a mandatory constitutional consultation (consulta preceptiva de constitucionalidad) conducted by the Directorio de la Asamblea Legislativa regarding the “Proyecto de ley de aprobación del Convenio Sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes,” held, insofar as relevant:

«I.- Within the general scope of the matters entrusted to the Organización Internacional del Trabajo (OIT), the Convention under review embodies, in a legally enforceable international instrument, a series of rights, freedoms, and economic, social, and cultural conditions intended not only to strengthen the dignity and essential attributes of indigenous persons as human beings, but also, and chiefly, to provide specific means for fully realizing their status as human beings in light of the disadvantaged, and sometimes even exploited and mistreated, conditions in which the aboriginal peoples of many nations live; a situation not entirely foreign to the American Continent, where indigenous minorities, and sometimes majorities, are practically marginalized from the prevailing civilization while, at the same time, suffering the decline and abandonment of their own traditions and cultures. Today, in the field of human rights, the following is recognized, in summary:

• a)That, in addition to the full enjoyment of their rights and freedoms as human beings, indigenous persons must be afforded other legally guaranteed conditions through which the inequality and discrimination to which they are subjected may be remedied, for the purpose of guaranteeing their real and effective equality in every aspect of social life; b) That it is also necessary to guarantee respect for and preservation of the historical and cultural values of indigenous populations, recognizing their distinctiveness, subject only to the need to preserve, at the same time, the dignity and fundamental values of every human being as recognized today by the civilized world—which means that respect for the traditions, language, religion, and culture in general of those peoples permits only such exceptions as are necessary to eradicate practices universally regarded as inhumane, such as cannibalism—; c) Without prejudice to the foregoing, indigenous persons must also be afforded the rights and means necessary to gain free and dignified access to the spiritual and material benefits of the prevailing civilization...» Later, the Chamber stated:

“VIII.- Nothing in the provisions of the Convention appears capable, when properly interpreted and applied, of contravening Constitutional Law (Derecho de la Constitución)... With respect to Article 6.1(a), the obligation to ‘consult the peoples concerned, through appropriate procedures and particularly through their representative institutions whenever legislative or administrative measures that may directly affect them are under consideration,’ as well as the subsequent obligations to establish channels for the participation, development, and initiative of those peoples, must be understood as merely setting forth objectives that, indeed, coincide with properly understood democratic principles and values, which entail the continual exercise of power by the people or, in other words, their continual participation in decisions that concern them (...)” That is, according to this Chamber’s precedents, the State must guarantee indigenous peoples’ right to organize and participate in decisions that concern them. Likewise, within the framework of Convenio Nº 169, it should be recalled that our State also undertook to safeguard respect for and preservation of the historical and cultural values of indigenous populations, duties that this Constitutional Court, as an integral component of the State’s general structure, is likewise bound to observe.

It is important to recall this Chamber’s explanation in judgment number 2003-03485 at 14:07 hours on 02 de mayo del 2003, which stated as follows:

“IV.- As the Chamber has already noted, Constitutional Law establishes the State’s responsibility to provide indigenous peoples with appropriate instruments guaranteeing their right to participate in decisions that concern them and to organize themselves through elective institutions, administrative bodies, and other entities responsible for policies and programs concerning them (Articles 6 and 33 of Convenio Nº 169 de OIT). It follows that the legislature must design legal mechanisms enabling them to exercise that right fully. The rules governing this matter must be directed toward allowing broad and organized participation by indigenous peoples (…)” One manifestation of the indigenous communities’ right to participate in decision-making is their right to express their views when particular research into and use of natural resources directly affects their interests or associated traditional knowledge (conocimiento tradicional asociado).

In such cases, there is an obligation to consult them regarding administrative or legislative provisions that directly affect the structure, organization, and life of the indigenous community, but not provisions whose effects are merely potential, random, or incidental. It is therefore inaccurate to assert that the State has discretion over whether to consult indigenous communities when legislative or administrative measures that may directly affect them are under consideration, because Convenio Nº 169 imposes this duty with unmistakable clarity, under Article 6(a), as an obligation rather than a power subject to State discretion. In judgment number 2000-8019 at 10:18 hours on 08 de setiembre de 2000, this Court held: “In the Chamber’s view, therefore, before the State directly undertakes or authorizes activities for the benefit of a private party in connection with any program for the exploration or exploitation of resources located in regions encompassing indigenous territories, the central Government is required to establish a consultation process.” The Chamber’s case law has been clear in holding that consultation with indigenous peoples, as required under Convenio Nº 169 de la OIT, is warranted only when the subject matter to be regulated bears a direct relationship to the interests of indigenous populations (see judgment number 2008-013832 at 08:38 hours on 11 de setiembre de 2008).

In other words, indigenous or tribal groups must be directly or immediately affected. The central issue, then, is to determine whether the regulations contained in the challenged Decreto Ejecutivo directly affect indigenous peoples and, consequently, whether those peoples were required to be consulted pursuant to Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo.

In the case at bar (sub lite), the State—through the Poder Ejecutivo—issued Decreto Ejecutivo Nº 34958 MINAET-COMEX, published in Alcance No. 53 of La Gaceta No. 242 del 15 de diciembre de 2008, entitled “Reglamento al artículo 80 de la Ley de Biodiversidad,” which governs certain aspects of the procedure for applying for a patent involving elements and resources of biodiversity, as well as associated traditional knowledge. This concept of “associated traditional knowledge,” introduced by Article 3 of the cited Decree, is precisely what implicates the interests of indigenous communities, as will be explained.

VI.On the Ley de Biodiversidad and associated traditional knowledge. The current Ley de Biodiversidad, Nº 7788, defines this concept of “associated traditional knowledge” in Article 82. For ease of reference, Article 82 of the current Ley de Biodiversidad is reproduced below:

“ARTICLE 82.- Sui generis community intellectual rights (derechos intelectuales comunitarios sui géneris). The State expressly recognizes and protects, under the common designation of sui generis community intellectual rights, the knowledge, practices, and innovations of Indigenous peoples and local communities relating to the use of elements of biodiversity and associated traditional knowledge (conocimiento tradicional asociado). This right exists and is legally recognized solely by virtue of the existence of the cultural practice or knowledge relating to genetic and biochemical resources; it requires no prior declaration, express recognition, or official registration; therefore, it may encompass practices that acquire such status in the future. This recognition means that none of the forms of protection for intellectual or industrial property rights governed by this chapter, special laws, and International Law shall affect such historical practices” (emphasis not in the original) In this Court’s view, the challenged Executive Decree directly affects the interests of our country’s Indigenous communities, since those regulations govern the patent application procedure when the patent involves elements and resources of biodiversity or the associated traditional knowledge held by these peoples concerning such elements.

In the Ley de Biodiversidad, associated traditional knowledge refers to the knowledge, practices, and innovations of Indigenous peoples and local communities relating to the use of elements of biodiversity. Specialized international scholarship has maintained that traditional knowledge represents an inheritance from ancestors, consisting of experiences with the natural environment accumulated over millennia. It refers to the knowledge, innovations, and practices of Indigenous and local communities throughout the world. This knowledge is conceived from experience acquired over centuries and adapted to the local culture and environment; traditional knowledge is transmitted orally from generation to generation and tends to be collectively owned. Other scholars explain that peoples who have not lost their tradition of contact with nature and its components have a “natural” capacity to encounter the bioactivity of organisms in their surroundings, and that this knowledge is grounded in accumulated experience regarding the manifestation of the active principles of those elements (see Zamudio Teodora, “Regulación jurídica de las biotecnologías.” Taken from www.biotech.bioetica.org/clase3-11.htm).

VII.International regulation of associated traditional knowledge. Moreover, our country has ratified certain international instruments that help define this notion of “associated traditional knowledge” and that also require the Costa Rican State to protect it for the benefit of the country’s Indigenous peoples and local communities. For example, there is the Convention on Biological Diversity (Convención sobre Diversidad Biológica), which Costa Rica signed in 1992 and ratified through Ley Nº 7416 of June 30, 1994. This international convention is one of the products of the Earth Summit, held in Río de Janeiro in June 1992. Article 8, subsection j), is one of the most relevant provisions for explaining the protection afforded to Indigenous and local communities with respect to their associated traditional knowledge:

“ARTICLE 8. In-situ conservation (conservación in situ).

Each Contracting Party shall, as far as possible and as appropriate:

(…)

• j)Subject to its national legislation, respect, preserve, and maintain the knowledge, innovations, and practices of Indigenous and local communities embodying traditional lifestyles relevant to the conservation and sustainable use of biological diversity, and promote their wider application with the approval and involvement of the holders of such knowledge, innovations, and practices, and encourage the equitable sharing of the benefits arising from the utilization of such knowledge, innovations, and practices.” It has been maintained that Article 8, subsection j), requires States to take active measures to respect, preserve, and maintain the knowledge, innovations, and practices of Indigenous and local communities. States must also promote the wider use of traditional knowledge relevant to the conservation and sustainable use of biological diversity, with the approval and participation of the holders of the relevant knowledge.

Indigenous peoples have regarded traditional knowledge as their collective intellectual heritage, a heritage forming part of their cultural identity and worldview (cosmovisión). They have therefore stated that traditional knowledge must be protected for its value per se, that is, because of its importance to their survival as peoples. Hence, various international instruments have been adopted, such as the Convention on Biological Diversity, which specifically seeks to protect this knowledge.

Without question, Article 8, subsection j), of the Convention on Biological Diversity is one of the provisions of greatest importance to Indigenous peoples and one that our country has undertaken to respect. This is because, under that article, Governments and the International Community have recognized the fundamental value of traditional knowledge for the conservation and sustainable use of biological diversity. Thus, the Preamble to the Convention itself recognizes the close relationship that Indigenous peoples and local communities have with their traditional means of access to biological resources; it also recognizes that their knowledge relating to biological resources and their techniques for using them may be valuable. Through the International Indigenous Forum on Biodiversity (Foro Indígena Internacional sobre Biodiversidad), Indigenous peoples maintain that Indigenous peoples themselves must have custody, control, and administration of traditional knowledge and that, although international protection standards must exist, they must operate through a different—sui generis—system, because existing intellectual property systems protect private rights to inventions and pursue exclusively commercial purposes, whereas traditional knowledge is the collective property of an entire people and frequently has no commercial purpose.

VIII.Failure to consult Indigenous communities. A review of the record in this constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) shows that the formal requirement of consultation with Indigenous peoples was indeed omitted. In the Executive Branch’s view, “this [meaning the Decree] did not require any special consultation procedure” (see folio 98 of the record in this action), a situation that violates the fundamental rights of the Indigenous peoples concerned by preventing them from defending their associated traditional knowledge in patent application procedures involving that knowledge and their traditions.

The Procuraduría likewise considers that the content of the Decree involves an issue requiring mandatory consultation with Indigenous communities, thereby guaranteeing the participation established in Convention N° 169 of the International Labour Organization concerning Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries. The advisory body considers that, given the clear direct connection between the matter and the interests of Indigenous peoples, “the conclusion is that the Executive Branch is required to comply with the prior-consultation requirement involving representative organizations prescribed by the aforementioned Convention N° 169; failure to do so, if established after the respondent Ministries submit their reports, would constitute an additional ground for granting the action on that point” (emphasis not in the original).

For these reasons, the Chamber finds that the challenged Decree must be declared unconstitutional due to the failure to consult Indigenous communities regarding a matter as crucial to their interests as the potential impairment of their traditional knowledge associated with elements of national biodiversity, under the terms set forth in Article 3 of the aforementioned Executive Decree. This omission contravenes the international provisions contained in Article 6, subsection a), of ILO Convention Nº 169, as well as Article 8, subsection j), of the Convention on Biological Diversity; the action must therefore be granted.

IX.Other constitutional issues. As explained in the preceding recital (considerando), the Executive Branch failed to comply with one of the international human-rights requirements concerning Indigenous communities and peoples. The Executive Decree directly affects the interests of these persons without first guaranteeing their participation in the rulemaking process. That omission renders the entirety of Executive Decree Nº 34958 MINAET-COMEX, published in Supplement No. 53 of La Gaceta No. 242 of December 15, 2008, unconstitutional. Accordingly, the constitutional challenge must be granted and the Decree annulled in its entirety. Because the aforementioned constitutional defect, which entails annulment of the entire Executive Decree, has been established, any substantive analysis of the other allegations of unconstitutionality is omitted as unnecessary. X.- Conclusion. Executive Decree Nº 34958-MINAET-COMEX, entitled “Reglamento al artículo 80 de la Ley de Biodiversidad,” violated the right of Indigenous peoples to participate, to the detriment of the Law of the Constitution (Derecho de la Constitución) and, more specifically, ILO Convention Nº 169 and the Convention on Biological Diversity.

This defect entails annulment of the entire Executive Decree. As to the remaining grounds of unconstitutionality asserted by the petitioner, any substantive examination thereof is omitted as unnecessary.

Por tanto:

The action is granted. Consequently, Executive Decree No. 34958 MINAET-COMEX, published in Supplement No. 53 of La Gaceta No. 242 of December 15, 2008, which is the “Reglamento al artículo 80 de la Ley de Biodiversidad,” is annulled. This judgment has declaratory and retroactive effect as of the date on which the annulled provision took effect, without prejudice to rights acquired in good faith. A summary of this decision shall be published in the Official Gazette La Gaceta, and the decision shall be published in full in the Boletín Judicial. Notice shall be given.- Ernesto Jinesta L.

Acting President Luis Paulino Mora M. Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V. Paul Rueda L.

José Paulino Hernández G. Ricardo Guerrero P.

*100007820007CO* mmora ggarrof 3 1 2013-07-17T16:57:00Z 2015-08-24T14:41:00Z 1 13321 73270 . 610 172 86419 11.6505 Print Clean Clean 21 false false false false MicrosoftInternetExplorer4 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las dieciséis horas y cero minutos del cinco de diciembre del dos mil doce.

Acción de inconstitucionalidad promovida por Gabriel Rivas Ducca, mayor, casado, biólogo, vecino de San José, en su condición de Presidente con facultades de apoderado generalísimo sin límite de suma de la Asociación de Comunidad de Ecologistas La Ceiba-Amigos de la Tierra Costa Rica (Coeco Ceiba-Amigos de la Tierra), cédula jurídica 3-002-248583; Juan Luis Salas Villalobos, mayor, costarricense, casado, agricultor, vecino de Alajuela, cédula de identidad 2-407-895, en su condición de Presidente con facultades de apoderado general con límite de suma de la Asociación para el Movimiento de Agricultura Orgánica Costarricense (MAOCO), cédula jurídica 3-002-447045; María Lidiette Hernández Navarro, mayor, costarricense, soltera, cédula de identidad 9-095-417, vecina de Cartago, en su condición de Secretaria General con facultades de apoderada generalísima sin límite de suma de la Unión Nacional de Productores Agropecuarios Costarricenses (UNAG), cédula jurídica número 3-011-409238; Heidi Murillo Quesada, mayor, costarricense, soltera, cédula de identidad 2-522-758, contadora, vecina de Alajuela, en su condición de representante con facultades suficientes para este acto de la Federación Costarricense para la Conservación del Ambiente (FECON), cédula jurídica 3-002-116993; Orfa Dalila Condega Pérez, mayor, costarricense, agricultora, cédula de identidad 2-527-519, vecina de Alajuela, en su condición de Presidenta de la Asociación Regional de Mujeres Campesinas del Cantón de Los Chiles, cédula jurídica 3-002-547714; Eva Carazo Vargas, mayor, costarricense, en unión libre, psicóloga social, cédula 1-893-621, vecina de San José; Silvia Rodríguez Cervantes, mayor, casada, socióloga, profesora emérita de la Universidad Nacional, cédula de identidad 8-760-931; Eduardo Aguilar Espinoza, mayor, soltero, agroecólogo, cédula 4-164-494, vecino de San José; José María Villalta Flórez-Estrada, mayor, costarricense, en unión libre, abogado, cédula de identidad 1-977-645, vecino de San José; Nancy Hidalgo Dittel, mayor, costarricense, ingeniera agrónoma, cédula de identidad 1-461-501, vecina de Cartago; José Oviedo Chaves, mayor, costarricense, agricultor, cédula de identidad 1-506-146, vecino de San Antonio de Escazú; Fabián Pacheco Rodríguez, mayor, costarricense, ingeniero agrónomo, integrante de la Asociación de Ecología Social (AESO), cédula de identidad 1-1017-021, vecino de San José; Jaime Enrique García González, mayor, costarricense, casado, doctor en Ciencias Agrícolas, cédula de identidad 1-533-503, vecino de San José; Grace García Muñoz, mayor, costarricense, soltera, socióloga, cédula de identidad 1-896-508, vecina de San José; y Alejandra Bonilla Leiva, mayor, costarricense, casada, cédula de identidad 3-208-425; contra el Decreto Ejecutivo No. 34958 MINAET-COMEX, publicado en el Alcance No. 53 de La Gaceta No. 242 del 15 de diciembre de 2008, que es el "Reglamento al artículo 80 de la Ley de Biodiversidad". Intervienen en el proceso la Procuraduría General de la República, el Ministerio de Comercio Exterior y el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones.

Resultando:

1. 1Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 15:00 horas del 18 de enero del 2010, los accionantes solicitan la declaratoria de inconstitucionalidad del Decreto Ejecutivo No. 34958 MINAET-COMEX, publicado en el Alcance No. 53 de La Gaceta No. 242 del 15 de diciembre de 2008, que es "Reglamento al artículo 80 de la Ley de Biodiversidad". Señalan que la norma se impugna en cuanto lesiona el derecho de participación ciudadana en los asuntos relacionados con el Gobierno de la República, derivado del Principio Democrático (artículo 9 párrafo primero de la Constitución Política), específicamente el derecho de participación en el proceso de emisión de normas de aplicación general, susceptibles de afectar directamente el derecho de la población a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, incluyendo la protección efectiva de la biodiversidad y sus elementos asociados. Estiman que estos derechos fueron violentados durante el procedimiento seguido por el Poder Ejecutivo para la aprobación del reglamento impugnado, con lo que se lesiona también el precepto 50 constitucional, según el cual toda persona está legitimada para denunciar los actos que infrinjan este derecho y exigir la reparación del daño causado, pues en la medida en que se afecta el derecho del pueblo a participar, se está obstaculizando el ejercicio de esa amplia legitimación que nuestra Constitución reconoce.Añaden que el Decreto impugnado tiene por objeto regular la materia ambiental, en concreto, la protección de la biodiversidad nacional y sus elementos asociados, como el conocimiento tradicional de las comunidades locales derivado de su uso o conservación. El Decreto cuestionado reglamenta el artículo 80 de la Ley de Biodiversidad, número 7788, que es de fundamental importancia para garantizar la protección de la biodiversidad. Su consecuencia directa es la limitación, restricción e incluso modificación de los efectos y alcances de la norma legal. Aducen que el reglamento no fue sometido a un proceso de información o consulta a la población costarricense de previo a su promulgación definitiva, incumpliéndose de esta forma la obligación de consulta de los anteproyectos de disposiciones de carácter general, establecida en el artículo 361.2 de la Ley General de la Administración Pública, por lo que se negó a la población en general, que tiene un interés difuso en la protección efectiva de la biodiversidad nacional, así como a las organizaciones representativas de intereses generales o corporativos (como las organizaciones ambientalistas, las representativas de comunidades campesinas e indígenas, y las que tienen representación en la CONAGEBIO) que igualmente pueden resultar afectos por cualquier innovación o modificación normativa que incida sobre elementos que protegen elementos de la biodiversidad, su participación durante el proceso, lo que vulnera el derecho constitucional a la participación ciudadana y el principio democrático, pues la introducción expresa del principio de participación en la Constitución, efectuada en la reforma del año 2003, implica que la participación del pueblo en la toma de decisiones dejó de ser una medida opcional e implica que la Administración Pública tiene el deber ineludible de crear mecanismos eficaces y generar las condiciones necesarias para que dicha participación pueda darse, así como cumplir con la aplicación de los mecanismos existentes.Antes de la vigencia de esta modificación al artículo 9 constitucional, era normal el incumplimiento por parte del Poder Ejecutivo de la obligación de consultar anteproyectos de normas de aplicación general contenida en el artículo 361.2 de la Ley General de la Administración Pública; sin embargo, ello cambió a partir de la entrada en vigor de la reforma constitucional, tal como lo reconoció la Sala en la sentencia número 2005-14659 de las 14:24 horas del 21 de octubre de 2005. El procedimiento de aprobación del reglamento impugnado en esta acción también lesiona el derecho consagrado en el párrafo segundo del artículo 50 de la Constitución Política, que incluye el derecho de toda persona a participar en aquellos asuntos donde se discuta una posible afectación al ambiente, contemplado también en el principio 10 de la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo. El procedimiento de promulgación de la norma reglamentaria impugnada vulneró las normas y principios constitucionales ya indicados, porque el reglamento se encuentra directamente vinculado a una norma esencial para la protección del ambiente y la biodiversidad, como es el artículo 80 de la Ley de Biodiversidad, que establece un mecanismo de control previo para garantizar que cualquier solicitud de concesión de derechos de propiedad intelectual sobre innovaciones relacionadas con elementos de la biodiversidad, se realice respetando los objetivos, fines y principios de la Ley de Biodiversidad y los convenios internacionales para la protección de la diversidad biológica firmados por Costa Rica.Para ello, la ley crea un requisito de consulta obligatoria a la Comisión Nacional de Gestión de la Biodiversidad (CONAGEBIO) que deberán cumplir todas aquellas oficinas estatales encargadas de tramitar y resolver solicitudes de derechos de propiedad intelectual, cuando esas solicitudes versen sobre invenciones derivadas de elementos de la biodiversidad, o bien, que involucren dichos elementos; esta consulta es de efecto vinculante. Este mecanismo de consulta obligatoria fue establecido por el legislador en razón de que la CONAGEBIO es el órgano técnico especializado del Estado costarricense en materia de acceso, uso y protección de la biodiversidad y sus elementos. Lo anterior consiste en una garantía que busca evitar que se otorguen derechos relacionados con elementos de la biodiversidad, sin haber cumplido con los requisitos establecidos en la normativa nacional para el uso y acceso de los elementos de la biodiversidad, y que atentan contra su “conservación y uso ecológicamente sostenible”, o bien, que afecten otros derechos protegidos por nuestra legislación y los convenios internacionales, como el derecho a la protección del conocimiento tradicional de las comunidades locales derivado de la biodiversidad.Sostienen que son varios los motivos derivados directamente de la propia Ley de Biodiversidad que pueden justificar la oposición fundada de la CONAGEBIO a una solicitud de propiedad intelectual que involucre elementos de la biodiversidad nacional. Entre esos motivos están: primero, el incumplimiento de las normas de acceso a los elementos de la biodiversidad (artículo 62 y siguientes de la Ley de Biodiversidad) por parte de los solicitantes de derechos de propiedad intelectual, toda vez que la consulta obligatoria del artículo 80 de la Ley de Biodiversidad busca evitar que se otorguen derechos adquiridos relacionados con elementos de la biodiversidad a personas que han utilizado ilegalmente dichos elementos, ya sea porque tuvieron acceso a ellos sin solicitar el permiso respectivo (artículos 69 a 72), porque incumplieron los términos y condiciones de dicho permiso, porque irrespetaron los compromisos de transferencia de tecnología y distribución equitativa de beneficios (artículo 63 inciso 3), o porque excedieron sus límites utilizándolo para fines no autorizados, entre otros supuestos de incumplimiento.En el caso de Costa Rica –que es un país megadiverso- el control previo establecido en el artículo 80 de la Ley 7788 es una consecuencia del carácter de bienes demaniales que ostentan las “propiedades bioquímicas o genéticas de los elementos de la biodiversidad silvestres o domesticados", de conformidad con lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley de Biodiversidad. Estos son bienes de dominio público protegidos según los principios derivados del artículo 121 inciso 14) de la Constitución Política, de tal suerte que su acceso, uso y aprovechamiento por particulares solo puede producirse mediante autorización previa del Estado costarricense, cumpliendo las normas de acceso y demás requisitos del capítulo V de la Ley de Biodiversidad. Por eso el artículo 80 de la Ley de Biodiversidad exige que en la consulta previa a la CONAGEBIO deba aportarse el certificado de origen emitido por la Oficina Técnica de dicha comisión.Este certificado es el documento que permitiría determinar el origen de los elementos de la biodiversidad utilizados en el desarrollo de la “invención” que se pretende patentar o someter a otras formas de propiedad intelectual, y de esta manera rastrear de dónde provino el material genético o bioquímico derivado de la biodiversidad nacional y verificar que fue obtenido y utilizado de forma lícita. Segundo, otro de los motivos por los cuales la CONAGEBIO puede denegar una solicitud de propiedad intelectual que involucre elementos bioquímicos o genéticos de la biodiversidad nacional, es por el incumplimiento de obtener el consentimiento previamente informado de los representantes del lugar donde se materializa el acceso (artículos 63, inciso 1, 65 y 66 de la Ley de Biodiversidad). Este consentimiento rige tanto para elementos de la biodiversidad que se encuentran ubicados en terrenos privados y en territorios indígenas, como para los que se encuentran en áreas que forman parte del Patrimonio Natural del Estado, como las áreas silvestres protegidas, donde se debe aportar la autorización previa de la autoridad del Estado encargada de la administración de esas áreas.Refieren que la legislación nacional y los convenios internacionales reconocen derechos a las comunidades locales, campesinas e indígenas que históricamente han conservado, mejorado y utilizado de manera sostenible los elementos de la biodiversidad nacional. Dentro de estos derechos está el derecho a ser informados y consultados previamente sobre cualquier iniciativa que pretenda utilizar y explotar esa biodiversidad. Además, en el caso específico de las comunidades indígenas de nuestro país, este requisito legal se constituye en un instrumento de gran importancia para garantizar el cumplimiento de lo dispuesto en el Convenio 169 de la OIT, según el cual se debe consultar a las comunidades indígenas cada vez que se prevean medidas administrativas susceptibles de afectar sus derechos. Asimismo, en el numeral 66 de la Ley de Biodiversidad se reconoce el derecho a la oposición cultural de las comunidades locales o indígenas; es decir, que estas personas no solo tienen el derecho de ser consultadas previamente sino que además puede oponerse a dicho acceso “por motivos culturales, espirituales, sociales, económicos o de otra índole”.Empero, de nada sirve que se reconozcan derechos si no se crean mecanismos eficaces para garantizar su cumplimiento; de ahí la importancia del control previo contenido en el ordinal 80 de la Ley de Biodiversidad, pues por medio de este control se garantiza el respeto a todos esos derechos de las comunidades locales. Para tal fin, el artículo 80 de la Ley de Biodiversidad exige que se deba aportar el consentimiento previo. Es indudable que el propósito perseguido con el consentimiento previo es prevenir y evitar que se consoliden derechos adquiridos de propiedad intelectual sobre “invenciones” que involucren elementos de la biodiversidad relacionados con derechos de las comunidades locales sin que antes se demuestre que el interesado ha cumplido con solicitar y obtener el consentimiento informado de las comunidades afectadas. Es evidente que la consulta previa se debe realizar antes que se consoliden derechos adquiridos de terceros sobre esos bienes, de lo contrario, tales derechos serían burlados.Tercero, la CONAGEBIO también puede oponerse cuando exista riesgo de afectación al orden público o se ponga en peligro la vida, salud, ambiente o biodiversidad, según lo establecido en el artículo 78 inciso 7) de la Ley de Biodiversidad. Cuando se sospeche de alguno de estos peligros, la consulta previa obligada a la CONAGEBIO se constituye en un instrumento idóneo para garantizar la vida y salud de las personas, así como el medio ambiente, pues por medio de su oposición vinculante se frenarían estos posibles daños de previo a que se otorguen derechos sobre esos productos. Por otro lado y dejando aparte el tema de los motivos por los cuales la CONAGEBIO puede oponerse, el Reglamento impugnado afecta la aplicación de normativa esencial para el cumplimiento de los compromisos asumidos por Costa Rica en el Convenio de Diversidad Biológica, aprobado mediante Ley número 7416 de 28 de julio de 1994.Dentro de estos compromisos destaca la obligación asumida en el artículo 8 inciso j) de dicho convenio, en el sentido que “con arreglo a su legislación nacional” Costa Rica deberá respetar, preservar y mantener: “los conocimientos, las innovaciones y las prácticas de las comunidades indígenas y locales que entrañen estilos tradicionales de vida pertinentes para la conservación y la utilización sostenible de la diversidad biológica y promoverá su aplicación más amplia, con la aprobación y la participación de quienes posean esos conocimientos, innovaciones y prácticas, y fomentará que los beneficios derivados de la utilización de esos conocimientos, innovaciones y prácticas se compartan equitativamente”. Aducen que la norma que se reglamenta con el Decreto impugnado también es un instrumento idóneo para garantizar que el acceso y uso de los elementos de la biodiversidad cumpla con el requisito incluido en el compromiso adquirido por Costa Rica de respetar “la aprobación y la participación de quienes posean esos conocimientos, innovaciones y prácticas”.Acusan los accionantes que el Reglamento cuestionado limita considerablemente el ámbito de aplicación y los efectos del precepto legal contenido en el artículo 80 de la Ley de Biodiversidad, con consecuencias directas sobre su efectividad para cumplir los fines perseguidos por el legislador: Primero, porque limita los motivos por los cuales la CONAGEBIO puede realizar una oposición fundada, a pesar de que la ley no establece esta limitación. El reglamento impugnado establece que la CONAGEBIO únicamente podrá ejercer su facultad legal de oposición a una solicitud de patente cuando esa oposición sea por motivos de incumplimiento de los requisitos de patentabilidad establecidos en el artículo 2 de la Ley de Patentes de Invención. Acusan que, por ejemplo, el numeral 3 del reglamento cuestionado indica que la oposición fundada de la CONAGEBIO “deberá versar exclusivamente” sobre este tema, aun cuando la Ley de Biodiversidad no impone este tipo de limitaciones ni restringe los motivos por los cuales puede realizarse esa oposición.Aclaran que la consecuencia directa de esta restricción realizada vía reglamento es que la CONAGEBIO no podría oponerse a solicitudes de patentes vinculadas con elementos de la biodiversidad por otros motivos fundados aunque estos se encuentren directamente relacionados con las competencias asignadas a esa oficina en la Ley de Biodiversidad. Evidentemente, aquí la norma cuestionada establece una limitación que no se encuentra contenida en la Ley de Biodiversidad y que de ninguna manera se deriva de lo dispuesto en el ordinal 80 de la citada ley. Sostienen que la restricción impuesta a la CONAGEBIO en el sentido de que solo puede ejercer su oposición por incumplimiento de requisitos de la Ley de Patentes no solo es incongruente con la letra y espíritu de lo dispuesto en el propio artículo 80 de la Ley de Biodiversidad, sino que también es incompatible con otras disposiciones de ese cuerpo normativo que establecen las reglas para interpretar esa legislación, como el ordinal 79 de dicha ley.Segundo, el reglamento limita el efecto vinculante de la oposición fundada de CONAGEBIO, establecida en el artículo 80 de la Ley de Biodiversidad, pues en aspectos tan relevantes como el incumplimiento de las normas de acceso, la omisión de aportar el certificado de origen del material utilizado o el consentimiento previamente informado, se indica que estos aspectos serán parte de un informe, no de una oposición fundada de efecto vinculante, como dice la ley. Esta división –inexistente en la ley- entre materias que serán objeto de un simple “informe” y las que serán objeto de una oposición fundada, claramente persigue la finalidad de impedir que el efecto vinculante del criterio de CONAGEBIO se aplique a asuntos como el incumplimiento de la “normativa de acceso” y la inobservancia de las normas sobre “protección a los elementos de la biodiversidad costarricense”; de esta forma se limita la capacidad de esa oficina para impedir que quienes han realizado este tipo de conductas obtengan beneficios y el reconocimiento de derechos exclusivos.Tercero, con el Reglamento impugnado se permite otorgar derechos adquiridos de propiedad intelectual (patentes) a quienes han incumplido las normas de acceso y han hecho un uso indebido de los elementos de la biodiversidad nacional, pues aunque la CONAGEBIO determine que tales invenciones se desarrollaron a través de prácticas ilícitas, haciendo uso indebido del patrimonio nacional o ignorando derechos de las comunidades locales reconocidos en la propia ley e instrumentos internacionales de derechos humanos aprobados por el país, el efecto inmediato de la norma cuestionada es que la constatación de tales prácticas ilícitas no pueda impedir jurídicamente que quienes las realizaron deriven derechos adquiridos (patentes) sobre las invenciones obtenidas por esta vía. Esto se concreta no solo en la limitación impuesta a la potestad de oposición fundada de la CONAGEBIO y a su efecto vinculante, sino también en lo establecido en los artículos 5, 6, y 7 del reglamento.En los dos primeros se establece un sistema de multas para quien incumple la normativa de acceso y las demás disposiciones de protección a los elementos de la biodiversidad, que estaría sustituyendo el efecto vinculante sobre el trámite de patentes de la oposición fundada de CONAGEBIO, establecido en el artículo 80 de la Ley de Biodiversidad. Además, el numeral 7 reconoce que el cumplimiento de las normas y requisitos para el acceso, uso y explotación de los elementos de la biodiversidad podrá realizarse de forma “sobreviniente”; es decir, después del otorgamiento y consolidación de derechos de propiedad intelectual sobre las invenciones derivadas del uso y explotación de los elementos de la biodiversidad. Con el reglamento impugnado se permite consolidar derechos a partir de la utilización ilegal de bienes de dominio público, aunque CONAGEBIO tenga evidencia fundada de estas violaciones.Explican que el infractor, a lo sumo, tendrá que pagar una multa pero ya habrá alcanzado un derecho de propiedad intelectual oponible a terceros. Puede ocurrir que para quienes obtuvieron patentes sobre invenciones desarrolladas mediante el acceso y uso ilegal de los elementos de la biodiversidad sea más rentable pagar las multas establecidas en el reglamento impugnado que cumplir con las reglas de la Ley de Biodiversidad. Estiman que la imposición de multas no tendría ninguna eficacia para evitar tales daños, que sí podrían ser evitables en caso de que dicha oficina hubiera podido ejercer de forma oportuna la potestad establecida en el ordinal 80 de la Ley de Biodiversidad. Consideran que el incumplimiento de la consulta establecida en el artículo 361 inciso 2) de la Ley General de Administración Pública antes de la promulgación definitiva del reglamento impugnado les negó a los habitantes de la República la oportunidad de opinar sobre una norma de esta importancia, así como a las organizaciones que representan intereses de sectores de la población que pueden resultar particularmente afectados por los efectos de la norma impugnada, como las comunidades campesinas e indígenas, quienes sufrirán de forma especial en tanto se afecte o debilite –por consecuencia de la norma impugnada- su derecho a la consulta, al consentimiento previamente informado y a la objeción cultural en materia de acceso a elementos de la biodiversidad.Solicitan a la Sala que se declare con lugar la acción y, en consecuencia, se declare la inconstitucionalidad del Decreto Ejecutivo Nº 34958-MINAET-COMEX, denominado “Reglamento al artículo 80 de la Ley de Biodiversidad”, por vulneración durante el procedimiento seguido por el Poder Ejecutivo para su promulgación del derecho de toda persona a participar en asuntos susceptibles de afectar el ambiente, derivado del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, así como del derecho de participación ciudadana establecido en el numeral 9 de la Constitución Política.
2. 2A efectos de fundamentar la legitimación que ostentan para promover esta acción de inconstitucionalidad, los accionantes señalan que son titulares de un interés difuso que atañe a la colectividad, en tanto se trata de un asunto de evidente interés público que afecta el derecho a la participación ciudadana y el ambiente, en los términos del párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, por lo que no es necesaria la existencia de un asunto previo.
3. 3Por resolución de las 15:30 horas del 01 de febrero de 2010, se le dio curso a la acción y se le confirió audiencia a la Procuraduría General de la República, al Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones y al Ministerio de Comercio Exterior (folio 64 del expediente).
4. 4La Procuraduría General de la República rindió el informe visible a folio 73. Señala que: 1.- Sobre la legitimación de los accionantes. Conforme a lo dispuesto en el artículo 75, párrafo segundo, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la acción es admisible, al enmarcarse en la tutela de intereses difusos y colectivos. 2.- Sobre la Comisión Nacional para la Gestión de la Biodiversidad (CONAGEBIO). En diversos artículos de la Ley de Biodiversidad se prevén funciones de la CONAGEBIO y de su Oficina Técnica. La CONAGEBIO forma parte de la “organización administrativa encargada del manejo y la conservación de la biodiversidad” (artículo 13), entendida esta última como la variabilidad o diversidad de organismos vivos, que comprende, para los efectos de la Ley, elementos intangibles como: “el conocimiento, la innovación y la práctica tradicional, individual o colectiva, con valor real o potencial asociado a recursos bioquímicos y genéticos, protegidos o no por los sistemas de propiedad intelectual o sistemas sui generis de registro”.Entre sus funciones está la de actuar como órgano de consulta obligatoria en los procedimientos de solicitud de protección de los derechos intelectuales sobre la biodiversidad (artículo 62); formular normas generales para el acceso a los elementos genéticos y bioquímicos y para la protección de los derechos intelectuales sobre la biodiversidad, a las que deberán someterse la Administración y los particulares; conocer en alzada las resoluciones de la Oficina Técnica de la Comisión y del Servicio de Protección Fitosanitaria en materia de solicitudes de acceso a los elementos de la biodiversidad, agotando la vía administrativa; actúa como órgano consultor del Poder Ejecutivo y de las instituciones autónomas en materia de biodiversidad, los cuales le podrán consultar antes de autorizar convenios nacionales o internacionales o establecer acciones o políticas que incidan en su conservación y uso.Entre las competencias de la Oficina Técnica de Apoyo a la CONAGEBIO se destaca: Evacuar la consulta que la Oficina Nacional de Semillas y los Registros de Propiedad Intelectual y de Propiedad Industrial obligatoriamente deben efectuarle antes de otorgar protección de propiedad intelectual o industrial a las innovaciones que involucren elementos de la biodiversidad, acompañada del certificado de origen emitido por esa misma Oficina Técnica y del consentimiento previo. Su oposición fundada impedirá registrar la patente o protección de la innovación (artículo 80). Otras funciones atribuidas a la Oficina Técnica son: el registro de los derechos intelectuales comunitarios sui géneris; tramitar, aprobar, rechazar y fiscalizar las solicitudes de acceso a los recursos de la biodiversidad; decidir la prórroga de los permisos de acceso para programas de investigación; definir requisitos para los permisos de acceso para la investigación o bioprospección; requerir la evaluación del impacto ambiental; organizar y mantener actualizado un Registro de derechos de acceso a elementos genéticos y bioquímicos; autorizar convenios entre particulares que contemplen acceso al uso de los elementos genéticos y bioquímicos; coordinar con las áreas de conservación, el sector privado, los pueblos indígenas y las comunidades campesinas, lo relativo al acceso; prevenir a los interesados la obligación de adjuntar a la solicitud para acceso a elementos de la biodiversidad, el consentimiento previamente informado otorgado por el propietario del fundo donde se desarrollará la actividad o por la autoridad de la comunidad indígena.El consentimiento previamente informado es el procedimiento mediante el cual el Estado, los propietarios privados o las comunidades locales o indígenas, previo suministro de toda la información exigida, consienten en permitir el acceso a sus recursos biológicos o al elemento intangible asociado a ellos, en las condiciones mutuamente convenidas. Este mecanismo reconoce el derecho de las comunidades locales y los pueblos indígenas a oponerse al acceso a sus recursos y al conocimiento asociado, por motivos culturales, espirituales, sociales, económicos u otros. Otras funciones atribuidas a la Oficina Técnica son: refrendar el consentimiento previamente informado, como requisito para el acceso; establecer para el interesado en el acceso, la obligación de depositar hasta un 10% del presupuesto de investigación y un 50% de las regalías que cobre, a favor del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, el territorio indígena o el propietario privado proveedor de los elementos por accesar, y determinar cualquier otro beneficio o transferencia de tecnología que forme parte del consentimiento previamente informado; y, finalmente, verificar el cumplimiento de otros requisitos para el acceso, como: los términos de transferencia de tecnología y distribución equitativa de beneficios; el certificado de origen para los permisos de acceso; y la descripción de los posibles impactos ambientales de las investigaciones o bioprospecciones. 3.- Ámbito de Oposición de la Oficina Técnica de la CONAGEBIO.El artículo 80 de la Ley de Biodiversidad es el siguiente: “ARTÍCULO 80.- Consulta previa obligada. Tanto la Oficina Nacional de Semillas como los Registros de Propiedad Intelectual y de Propiedad Industrial, obligatoriamente deberán consultar a la Oficina Técnica de la Comisión, antes de otorgar protección de propiedad intelectual o industrial a las innovaciones que involucren elementos de la biodiversidad. Siempre aportarán el certificado de origen emitido por la Oficina Técnica de la Comisión y el consentimiento previo. La oposición fundada de la Oficina Técnica impedirá registrar la patente o protección de la innovación”. El primer párrafo del artículo 3° del Reglamento impugnado restringe el ámbito posible de oposición de la Oficina Técnica: “cuando la Oficina Técnica presente una oposición a la solicitud de la patente, ésta deberá versar exclusivamente sobre el incumplimiento de los requisitos de patentabilidad referidos en el artículo 2° de la Ley N°6867 del 25 de abril de 1983, Ley de Patentes de Invención, Dibujos y Modelos Industriales y Modelos de Utilidad y sus reformas”.Los requisitos de patentabilidad señalados en el artículo 2° de la "Ley de Patentes de invención, dibujos y modelos industriales y modelos de utilidad" son novedad, nivel inventivo y susceptible de aplicación industrial. Además, el artículo 2° remite al cumplimiento de los requisitos de patentabilidad de la cual se excluyen:1) las invenciones cuya explotación comercial deba impedirle para proteger la salud o la vida de las personas o los animales, o para preservar los vegetales, o evitar daños graves al ambiente;2) las plantas y los animales, excepto los microorganismos, siempre y cuando no sean microorganismos tal y como se encuentran en la naturaleza;3) los procedimientos esenciales biológicos para la producción de plantas o animales, que no sean los procedimientos no biológicos ni microbiológicos. Por su parte, entre los supuestos que obligan la oposición de la Oficina Técnica, la Ley de Biodiversidad indica:1) Que se trate de proteger mediante patentes invenciones esencialmente derivadas del conocimiento asociado a prácticas biológicas tradicionales o culturales en dominio público (artículo 78.6);2) Que se trate de proteger mediante patentes invenciones cuya explotación comercial deba impedirse para proteger la salud o la vida de las personas o de los animales, para preservar los vegetales, o para evitar daños graves al ambiente (artículo 78.7);3) Que se trate de proteger mediante patentes: las plantas y los animales, los microorganismos tal y como se encuentran en la naturaleza, los procedimientos esencialmente biológicos para la producción de plantas o animales, que no sean procedimientos no biológicos o microbiológicos, y los procesos o ciclos naturales en sí mismos;4) Que se trate de reconocer derechos intelectuales o industriales sobre conocimientos, prácticas culturales o históricas e innovaciones de los pueblos indígenas y las comunidades locales, relacionadas con el empleo de los elementos de la biodiversidad y el conocimiento asociado ya sea que estén reconocidos en el Registro de la Oficina Técnica de la Comisión, o no estén inscritos oficialmente, pues no requieren para su protección de declaración previa, reconocimiento expreso, ni registro oficial. De la comparación entre ambas leyes se evidencia que en el Reglamento cuestionado se excluyen de la oposición de la Oficina Técnica los supuestos 1) y 4) indicados. Si bien es cierto, algunos de esos conocimientos o prácticas podrían estar inscritos en el Registro de la Oficina Técnica de la CONAGEBIO, en cuyo caso serían accesibles al público y por lo tanto no reunirían el requisito de novedad de la Ley de Patentes, muchos otros podrían no estar inscritos, no haberse divulgado, ni estar disponibles al público, pues no requieren de reconocimiento expreso ni registro oficial para su protección, y la Ley de Biodiversidad establece que no pueden ser afectados por las formas de protección de los derechos de propiedad intelectual o industrial. Por otra parte, conforme a la Ley de Biodiversidad, son también objeto de oposición las solicitudes de protección de propiedad intelectual o industrial de innovaciones que hayan sido obtenidas ilegalmente, ello es patente en el mismo artículo 80 de la Ley, cuando obliga a adjuntar a la consulta que se hace a la Oficina Técnica, el certificado de origen y el consentimiento previo, por lo que el Reglamento impugnado también elimina ese motivo de oposición. Considera la Procuraduría que el primer párrafo del artículo 3° del Reglamento invade la competencia del Poder Legislativo al reformar, de modo implícito, las normas de la Ley de Biodiversidad, lo que es contrario al principio de legalidad, el de jerarquía de las normas y los principios de separación de funciones e independencia entre poderes (artículos constitucionales 9, 11, 105, 121, inciso 1) en relación con el 124), en virtud que los decretos ejecutivos no pueden restar efectividad a la ley, norma de rango superior. La sumisión a ésta, es absoluta: no pueden intentar dejar sin efecto los preceptos legales ni contradecirlos (primacía de la ley). Indica que el contenido de la modificación reglamentaria involucra un tema que se requiere realizar la consulta obligatoria, garantizando la participación establecida en el Convenio N° 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes. Los fundamentos jurídicos contenidos en el voto N° 13832-2008 de las 08:38 horas del 11 de setiembre del 2008, relativo a una reforma a la Ley de Biodiversidad pretendida en el proyecto de ley “Reforma y Adición de varios artículos de la Ley de Procedimientos de Observancia de Derechos de Propiedad Intelectual Ley N° 8039 del doce de octubre del dos mil”, tramitada bajo el expediente legislativo número 16955, son aplicables a los cuestionamientos alegados por los aquí accionantes. Indica que estando clara la vinculación directa del tema con los intereses de los pueblos indígenas, la conclusión es que el Poder Ejecutivo está obligado a cumplir con el requisito de la consulta previa a las organizaciones representativas que prescribe el citado Convenio N° 169, cuyo defecto, en caso de que se constate, una vez que sean rendidos los informes por parte de los Ministerios recurridos, sería un motivo adicional para la estimación de la acción sobre ese punto. 4.- Carácter Vinculante de la oposición de la Oficina Técnica. El segundo párrafo del artículo 3° del Reglamento en análisis, dispone que la oposición de la Oficina Técnica será objeto de consideración en la resolución de fondo de la Oficina del Registro de Propiedad Industrial: “En caso de oposición de la Oficina Técnica, el Registro de la Propiedad Industrial la comunicará al solicitante, previniéndole que presente su respuesta dentro de un plazo de treinta días hábiles calculados desde la fecha de recepción de la notificación por parte del solicitante. Transcurrido este plazo se procederá al examen previsto en el artículo 13 de la Ley de Patentes. Tanto la oposición de la Oficina Técnica como la respuesta del solicitante se considerarán en la resolución de fondo según el artículo 13, párrafo 5 de la Ley de Patentes”. Aclara la Procuraduría que de acuerdo con lo desarrollado en el punto anterior, el principio de interpretación conforme a la Constitución, obliga a entender que la oposición fundada de la Oficina Técnica conserva el carácter vinculante que le confiere el artículo 80 de la Ley de Biodiversidad. 5.- Imposición de multas por incumplimiento de la normativa de acceso a los recursos de biodiversidad. El Reglamento, en sus artículos 5, 6 y 7, establece la sanción de “multa por cada día de incumplimiento” que se impondrá “sin perjuicio” de la multa por acceso no autorizado prevista en el artículo 112 de la Ley de Biodiversidad, norma legal que pasa a ser de aplicación supletoria, para los casos no cubiertos por el Reglamento. Además de que no se aprecia cuáles son los supuestos que la Ley de Biodiversidad prevé, no cubiertos por el Reglamento, estas disposiciones resultan contrarias a la Ley, incurriendo en un exceso de la potestad reglamentaria, violentando los principios de jerarquía de las normas, de primacía de la ley, de separación de funciones e independencia entre poderes. El límite máximo de la sanción prevista en el artículo 112 de la Ley de Biodiversidad es el de 12 salarios y el Reglamento prevé, por ejemplo, la imposición de un salario base por cada día de incumplimiento (artículo 6°, inciso d), sin especificar de cuál “salario base” se trata, y asignando la misma sanción para las diferentes faltas, pues la graduación de las sanciones depende de la dilación en el cumplimiento sobreviniente de los requisitos de acceso y no del defecto en el incumplimiento o magnitud del incumplimiento. 6.- Conclusión. Con fundamento en lo expuesto, ese Órgano Asesor recomienda a esta Sala: a) acoger la acción en lo que se refiere al primer párrafo del artículo 3° en cuanto indica que “cuando la Oficina Técnica presente una oposición a la solicitud de la patente, ésta deberá versar exclusivamente sobre el incumplimiento de los requisitos de patentabilidad referidos en el artículo 2° de la Ley N° 6867 del 25 de abril de 1983, Ley de Patentes de Invención, Dibujos y Modelos Industriales y Modelos de Utilidad y sus reformas”, en tanto excluye los supuestos contemplados en los artículos 78.6), 82 y 84 de la Ley de Biodiversidad, así como otros derivados de las competencias otorgadas en esa Ley a la Oficina Técnica, relativas al acceso a los recursos de la biodiversidad; b) estimar que la última oración del artículo 3° no es inconstitucional si se interpreta, conforme a la Constitución, que la oposición fundada de la Oficina Técnica conserva el carácter vinculante que le confiere el artículo 80 de la Ley de Biodiversidad; c) anular el artículo 6° y lo relativo a las multas en los artículos 5° y 7°.
5. 5Marco Vinicio Ruiz Gutiérrez y Jorge Rodríguez Quirós, en sus respectivas condiciones de Ministro de Comercio Exterior y Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, atendieron las audiencias concedidas y señalaron que el Decreto Ejecutivo N° 34958-MINAET-COMEX del 11 de diciembre de 2008, se emitió en el ejercicio de una potestad reglamentaria discrecional del Poder Ejecutivo, en razón de que la Ley no puede prever todos los supuestos de su aplicación al ámbito de la realidad que pretende normar, y para el caso en concreto supone la reglamentación necesaria para hacer efectivo el cumplimiento del artículo 80 de la Ley de Biodiversidad. Afirman que el Decreto indicado fue emitido en aplicación de la potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo, no para suplir ni exceder las normas de rango legal en las cuales se fundamenta su contenido, sino para integrar, dar seguridad y plenitud hermética al ordenamiento.Dicen que “La potestad reglamentaria es la atribución constitucional otorgada a la Administración, que constituye el poder de contribuir a la formación del ordenamiento jurídico mediante la creación de normas escritas”, la cual encuentra fundamento en los incisos 3) y 18 del artículo 140 de la Constitución Política. El Decreto Ejecutivo cuestionado es parte de los actos administrativos de carácter general que puede dictar la Administración, los denominados “reglamentos” o “decretos ejecutivos”, mediante los cuales el Poder Ejecutivo en ejercicio de sus atribuciones constitucionales propias, posibilita la aplicación o ejecución de las leyes, llenando o previendo detalles indispensables para asegurar el cumplimiento de los fines que se propuso el legislador, fines que no pueden ser alterados por esta vía. Es por ello que los decretos o reglamentos ejecutivos son sustancialmente actos de carácter administrativo general que tienden a hacer efectiva la aplicación de la norma superior, en concordancia con los términos que establece la Ley General de la Administración Pública, en el párrafo del artículo 121.Así, el decreto ejecutivo es aquel que está precedido por una ley y simplemente viene a concretar, especificar, determinar los conceptos y mandatos establecidos en la norma legal. Aclaran que si bien no puede ir más allá de la Ley, sí es dable que pueda regular cosas distintas omitidas por la ley en cuanto respete su espíritu y su esencia, en virtud de la jerarquía de las fuentes. En el caso concreto, el Poder Ejecutivo consideró válidamente que por la naturaleza de las disposiciones introducidas por el reglamento cuestionado, este no requería de ningún trámite especial de consulta, toda vez que desarrolla y precisa los preceptos del numeral 80 de la Ley de Biodiversidad, acto del cual no es posible deslindar indicios de inconstitucionalidad o vulneración de derechos fundamentales; es decir, que no era necesario recurrir al mecanismo de consulta previsto en la Ley General de la Administración Pública.Lo anterior, debido a que del contenido del reglamento se puede apreciar que su objeto es apuntalar y pormenorizar los mecanismos que la norma legal no detalló y así procurar su aplicación. El Reglamento impugnado no afecta el ambiente, lo que busca es generar un mecanismo que tienda a la aplicación práctica de una norma legal y que además contemple mecanismos disuasorios y represivos para conductas que atenten contra las disposiciones del artículo de la Ley de Biodiversidad que reglamentan. No es cierto que el Decreto Ejecutivo N° 34958-MINAET-COMEX limita, restringe y modifica los efectos y alcances del artículo 80 de la Ley de Biodiversidad. El objetivo del Decreto impugnado no modifica ni elimina las disposiciones contenidas en el artículo 80 de la Ley citada, sino más bien establece una adecuada reglamentación a dicho artículo, para asegurar su aplicación efectiva. El citado artículo 80 se refiere a dos aspectos: por una parte, establece una obligación para la Oficina Nacional de Semillas y los Registros de Propiedad Intelectual y de Propiedad Industrial, de consultar a la Oficina Técnica de la Comisión, antes de otorgar protección de propiedad intelectual o industrial a las innovaciones que involucren elementos de la biodiversidad, estableciéndose además el requerimiento de aportar el certificado de origen emitido por la Oficina Técnica de la Comisión y el consentimiento previo.Por otra parte, el artículo se refiere a la oposición fundada que puede presentar la Oficina Técnica, en cuyo caso se impedirá el registro de la patente o la protección de la innovación. Las disposiciones contenidas en el Reglamento cuestionado son necesarias para desarrollar los procedimientos aplicables a la consulta previa obligada que se debe realizar a la Oficina Técnica de la Comisión Nacional para la Gestión de la Biodiversidad (CONAGEBIO), antes de otorgar protección de propiedad intelectual o industrial a las innovaciones que involucren elementos de la biodiversidad. En ese sentido, el Decreto no elimina en forma alguna la consulta previa que debe hacerse a CONAGEBIO ni la presentación de certificado de origen y el consentimiento previo. Por el contrario, el decreto desarrolla los procedimientos que deben seguirse para esta consulta así como las consecuencias derivadas de la respuesta que sea remitida por la Oficina Técnica.El desarrollo de tales procedimientos resultaba necesario, dado que anteriormente no existían lineamientos ni procedimientos específicos según los cuales debían regirse las disposiciones del referido artículo 80, lo cual en la práctica ocasionó que sus disposiciones no hayan sido efectivas sino prácticamente inaplicables. El artículo 80 de la Ley de Biodiversidad ha sido desde su vigencia totalmente ineficaz y su aplicación prácticamente nula. De ahí la necesidad de reglamentar adecuadamente dicha norma, con el fin de procurar una aplicación efectiva a los mecanismos previstos en la Ley de Biodiversidad para el cumplimiento del régimen de acceso y uso de los recursos genéticos de la biodiversidad nacional. Bajo ese razonamiento, el Decreto Ejecutivo N° 34958 desarrolla las potestades de la Oficina Técnica ante cualquier consulta que se le haga sobre invenciones que involucren elementos de la biodiversidad nacional en dos aspectos principales.Por una parte, se especifica la potestad con que cuenta la Oficina Técnica para presentar una oposición a cualquier solicitud de patente que involucre elementos y recursos genéticos y bioquímicos de la biodiversidad o del conocimiento tradicional asociado. Tales oposiciones, claramente, deben tramitarse conforme a las normas y procedimientos al efecto establecidas en la Ley de Patentes de Invención N° 6867 del 25 de abril de 1983. El Decreto especifica que la oposición debe versar sobre el incumplimiento de los requisitos de patentabilidad especificados en la propia Ley de Patentes y aclara el momento procesal en que tal oposición debe ser presentada por la Oficina Técnica y la forma en que la misma debe ser resuelta por parte del Registro de la Propiedad Industrial, dentro del procedimiento ordinario para la solicitud y registro de patentes desarrollado en la Ley N° 6867 de cita. En caso que la Oficina Técnica demuestre en su oposición que la solicitud de patente en cuestión carece de algún requisito esencial para ser protegido como una patente, entonces tal solicitud debe ser denegada por el Registro de la Propiedad Industrial.Aun cuando el artículo 80 de la Ley de Biodiversidad indique que la oposición fundada de CONAGEBIO impedirá el otorgamiento de la patente, la ley no especifica qué significa esta oposición fundada, en qué motivos debe estar fundada, ni quién determina su fundamentación. Todos estos vacíos son precisamente los que vienen a llenar el Reglamento impugnado. Indican que el decreto ejecutivo cuestionado no le quita el carácter vinculante a la oposición fundada de CONAGEBIO, tal como lo afirman los accionantes; por el contrario, el Reglamento dispone que si se determina que efectivamente la oposición que presente CONAGEBIO tiene fundamento y que sus alegatos son correctos, la patente no podrá otorgarse. Por otra parte, el Reglamento establece la potestad de la Oficina Técnica de la CONAGEBIO de presentar, ante las consultas previas realizadas por el Registro de la Propiedad Industrial, un informe sobre el cumplimiento, por parte del solicitante, con la normativa de acceso y protección de elementos de la biodiversidad.Para estos efectos y en cumplimiento del principio constitucional de debido proceso, se establecen plazos específicos en los que la Oficina Técnica debe presentar dicho informe, la necesidad de notificarlo al solicitante de la patente y la oportunidad de que éste se refiera a dicho informe, luego de lo cual la Oficina Técnica debe emitir una resolución final sobre el fondo del asunto. En caso que la Oficina Técnica determine en su resolución que el solicitante de la patente ha incumplido las normas de acceso y protección de elementos de la biodiversidad, el Reglamento prevé la activación de un sistema de multas diarias, que van ascendiendo hasta montos de un salario base por cada día de incumplimiento, estableciéndose que estas multas continuarán aplicándose hasta tanto no se dé cumplimiento a la normativa de acceso correspondiente. De esta forma, se establecen multas que llevan a niveles tan altos como una forma de disuadir el incumplimiento de la normativa.Lo anterior tiene por objeto que los usuarios de elementos de la biodiversidad nacional se vean obligados a cumplir con la normativa correspondiente. La Ley de Biodiversidad contempla la posibilidad de aplicar multas por incumplimiento a sus disposiciones, lo cual se encuentra previsto en su artículo 112, que establece lo siguiente: "Artículo 112. Acceso no autorizado a los elementos de la biodiversidad. A quien realice exploración, bioprospección o tenga acceso a la biodiversidad, sin estar autorizado por la Oficina Técnica de la Comisión, cuando sea necesario en los términos de esta ley o se aparte de los términos en los cuales le fue otorgado el permiso, se le impondrá una multa que oscilará desde el equivalente a un salario establecido en el artículo 2 de la Ley N° 7337, hasta el equivalente a doce de estos salarios". El reglamento cuestionado precisa algunas de las conductas susceptibles de ser sancionadas así como la sanción aplicable a los eventuales infractores.Además de este sistema de multas que introdujo el Reglamento impugnado, no existe en la legislación vigente sobre biodiversidad ningún sistema eficiente que asegure o que siquiera promueva el cumplimiento de las normas de acceso a la biodiversidad. En ese sentido, este Decreto más bien representa un avance en la protección y promoción del cumplimiento de las normas de acceso y protección de la biodiversidad nacional. Finalmente, consideran que las objeciones que formulan los accionantes al contenido del Reglamento impugnado, no plantean un problema de constitucionalidad sino, a lo sumo, de legalidad. Tampoco implican una lesión o amenaza a derechos constitucionales que deba ser dirimida ante la jurisdicción constitucional, por lo que se solicita sea declarada sin lugar en todos sus extremos la presente acción de inconstitucionalidad contra el Decreto Ejecutivo N° 34958-MINAET-COMEX del 11 de diciembre de 2008, Reglamento al artículo 80 de la Ley de Biodiversidad, Ley N° 7788 del 30 de abril de 1998, publicado en el Diario Oficial La Gaceta N° 242 del 15 de diciembre de 2008, por no ser contrario a los artículos 1, 9 y 50 de la Constitución Política, ni a ninguna otra norma constitucional.
6. 6Mediante escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 11:09 horas del 29 de junio de 2010 (folio 113), se apersona Nancy Hidalgo Dittel con el objeto de replicar las manifestaciones emitidas por los Ministros de Comercio Exterior y Ambiente, Energía y Telecomunicaciones. Refiere que por medio de un Decreto se está modificando la Ley de Biodiversidad; es decir, se está innovando lo ya dispuesto en una norma de rango superior. Indica que a esa misma conclusión llegó la Procuraduría. Señala que no es cierto que el Decreto impugnado busque darle operatividad y aplicación práctica a la Ley, pues en realidad lo que hace es modificar la esencia del artículo con el afán de evitar cualquier nuevo requisito a la solicitud de patentes, como sería la consulta obligatoria a la CONAGEBIO. Afirma que el Decreto irrespeta el espíritu y esencia de la Ley, lo cual ha sido contemplado como improcedente en la jurisprudencia de este Tribunal (ver voto número 243-93).Sostiene que si bien entienden que el Poder Ejecutivo no tiene que consultar todos los decretos y reglamentos que promulga cuando son dictados conforme a sus potestades, el caso del Decreto impugnado no es ese, ya que se afecta una norma superior y debe ser sujeto a audiencia pública. Explica que la oposición en la Ley de Patentes tiene que ver únicamente con el cumplimiento de los requisitos de novedad, de altura inventiva y de aplicabilidad industrial. Aduce que la Ley de Biodiversidad exige la presentación del certificado de origen que incluye el consentimiento previo de la autoridad en donde se toman los recursos biológicos, los términos mutuamente acordados y el refrendo de la Oficina Técnica. Alega que si bien el Decreto cuestionado no elimina la consulta previa a la Oficina Técnica, la vacía de su contenido al eliminar sus atributos específicos, pues su oposición se limitaría siempre a ser de conformidad con el artículo 3 del Reglamento objetado.Expresa que el reglamento impugnado también vulnera el principio de soberanía del Estado, pues permite el acceso ilegal a los recursos genéticos, bioquímicos o al conocimiento tradicional, al consentir que el solicitante de una patente sobre bienes de ese tipo, cumpla de forma posterior con el permiso de acceso. Todo ello no solo debilita la autoridad de la CONAGEBIO sino que demuestra la poca comprensión del sentido que tiene controlar el acceso a los recursos de la biodiversidad, ya que se asume que puede ser algo solventado después de que dichos recursos ya han sido extraídos. Reitera otros argumentos que ya fueron sintetizados en el escrito de interposición de la acción. Solicita nuevamente que se acoja la presente acción.
7. 7Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 42, 43 y 44 del Boletín Judicial, de los días 02, 03 y 04 de marzo de 2010 (folio 72).
8. 8Se prescinde de la vista señalada en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, con base en la potestad que otorga a la Sala el numeral 9 ibídem, al estimar suficientemente fundada esta resolución en principios y normas evidentes, así como en la jurisprudencia de este Tribunal.
9. 9En los procedimientos se han cumplido las prescripciones de ley.

Redacta el Magistrado Rueda Leal; y,

Considerando:

I.Legitimación y procedencia de la acción. A tenor del artículo 75, párrafo 2°, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, no será necesario el caso previo pendiente de resolución cuando por la naturaleza del asunto no exista lesión individual y directa, o se trate de la defensa de intereses difusos que atañen a la colectividad en su conjunto (véase sentencia número 8239-01 de las 16:07 horas del 14 de agosto del 2001). En el presente asunto los accionantes aducen que su legitimación proviene de la tutela de intereses difusos, en particular de la defensa del ambiente y la participación ciudadana en este tema. Tales circunstancias configuran, efectivamente, a favor de los gestionantes una legitimación directa para la interposición de la presente acción. No se requiere un asunto previo que les sirva de base a esta acción, porque acuden en defensa de los intereses de todos los habitantes del país.

A su juicio, se ha privado a dicha colectividad del derecho de participación ciudadana y de la protección al ambiente. Por lo anterior, con base en lo que dispone el artículo 75, párrafo 2º, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, lo que procede es reconocer la legitimación de los demandantes para iniciar este proceso, como lo ha efectuado la Sala en anteriores oportunidades en relación con estos derechos (véase, entre otros, votos número 2009-017155 de las 14:00 horas del 05 de noviembre de 2009, 2010-013099 de las 14:56 horas del 04 de agosto de 2010 y 2003-06322 de las 14:14 horas del 03 de julio de 2003).

II.Otros aspectos de admisibilidad. Asimismo, la actuación impugnada está entre las previstas en el artículo 73 inciso a) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Se trata de un acto público de carácter general, a saber, un Decreto Ejecutivo que regula el uso de los elementos de la biodiversidad en el territorio costarricense. Por esa razón la presente acción es admisible, por lo que debe entrarse de inmediato a discutir el objeto y fondo del asunto.

III.Objeto de la impugnación. La acción impugna la constitucionalidad del Decreto Ejecutivo número 34958-MINAET-COMEX del 11 de diciembre de 2008, denominado "Reglamento al artículo 80 de la Ley de Biodiversidad, Ley 7788 del 30 de abril de 1998", publicado en La Gaceta No. 242 del 15 de diciembre de 2008, que regula el uso de los elementos y recursos de la biodiversidad o del conocimiento tradicional asociado, que existen en el territorio costarricense, antes de otorgarles protección mediante propiedad intelectual. El Decreto Ejecutivo, en lo que interesa, establece lo siguiente:

“Reglamento al Artículo 80 de la Ley de Biodiversidad, Ley Nº 7788 del 30 de abril de 1998 Artículo 1º—Objeto. El presente Reglamento tiene por objeto desarrollar los procedimientos aplicables a la consulta previa obligada prevista en el artículo 80 de la Ley de Biodiversidad, Ley Nº 7788 del 30 de abril de 1998.

Artículo 2º—Consulta previa obligada. Tanto la Oficina Nacional de Semillas como los Registros de Propiedad Intelectual y de Propiedad Industrial, deberán consultar a la Oficina Técnica de la Comisión antes de otorgar protección de propiedad intelectual o industrial a las innovaciones que involucren elementos de la biodiversidad en el territorio costarricense. Siempre aportarán el certificado de origen emitido por la Oficina Técnica de la Comisión y el consentimiento previo.

Artículo 3º—Sobre la oposición fundada de la Oficina Técnica. En el procedimiento de solicitud de una patente que involucre elementos y recursos genéticos y bioquímicos de la biodiversidad o del conocimiento tradicional asociado, cuando la Oficina Técnica presente una oposición a la solicitud de la patente, ésta deberá versar exclusivamente sobre el incumplimiento de los requisitos de patentabilidad referidos en el artículo 2º de la Ley Nº 6867 del 25 de abril de 1983, Ley de Patentes de Invención, Dibujos y Modelos Industriales y Modelos de Utilidad y sus reformas (en adelante abreviada Ley de Patentes). La consulta del Registro de Propiedad Industrial a la Oficina Técnica se realizará dentro de la etapa del examen de fondo establecido en el artículo 13 de la Ley de Patentes. La Oficina Técnica deberá remitir su respuesta dentro de un plazo de nueve meses contados a partir de la recepción de la consulta.

En caso de oposición de la Oficina Técnica, el Registro de la Propiedad Industrial la comunicará al solicitante, previniéndole que presente su respuesta dentro de un plazo de treinta días hábiles calculados desde la fecha de recepción de la notificación por parte del solicitante. Transcurrido este plazo se procederá al examen previsto en el artículo 13 de la Ley de Patentes. Tanto la oposición de la Oficina Técnica como la respuesta del solicitante se considerarán en la resolución de fondo según el artículo 13, párrafo 5 de la Ley de Patentes.

Artículo 4º—Informe sobre el acceso a elementos de la biodiversidad costarricense y su procedimiento. Además de la oportunidad de presentar una oposición de conformidad con el artículo anterior de este Reglamento, la Oficina Técnica deberá remitir un informe sobre el cumplimiento o no, por parte del solicitante de la patente, con la normativa de acceso y protección a los elementos de la biodiversidad costarricense. La Oficina Técnica deberá rendir su informe dentro de un plazo de treinta días contados a partir de la recepción de la consulta realizada por el Registro de la Propiedad Industrial. El informe emitido por la Oficina Técnica deberá ser notificado al solicitante, por medio del Registro de la Propiedad Industrial. El solicitante tendrá un plazo de diez días hábiles, calculados desde la fecha de recepción de la notificación por parte del solicitante, para referirse ante la Oficina Técnica sobre su informe. Asimismo, el solicitante tendrá un plazo de cinco días hábiles adicionales para presentar las pruebas pertinentes.

Una vez vencidos estos plazos, la Oficina Técnica tendrá un plazo de treinta días para emitir una resolución final sobre el fondo del asunto.

Artículo 5º—Incumplimiento de la normativa de acceso a los recursos de la biodiversidad costarricense. Cuando la Oficina Técnica resuelva que el solicitante de la patente ha utilizado elementos de la biodiversidad en el territorio costarricense sin cumplir con la normativa vigente al efecto, se le dará un plazo prudencial, dependiendo de la complejidad del caso, para que cumpla con los requisitos correspondientes. En caso que el solicitante no cumpla con dichos requisitos en el tiempo indicado, se aplicará una multa por cada día de incumplimiento, efectiva hasta el momento en que se de total cumplimiento de los requisitos. El solicitante podrá apelar la resolución de la Oficina Técnica, de conformidad con el artículo 107 de la Ley de Biodiversidad. La apelación de la resolución no suspenderá el cobro de la multa.

Artículo 6º—Cálculo de las multas. Los montos de la multa por incumplimiento de la normativa vigente en materia de acceso a los recursos de la biodiversidad, a que se refiere el artículo anterior de este Reglamento, son los siguientes:

• a)Hasta tres meses de incumplimiento: un sexto de salario base por cada día.
• b)De tres a nueve meses de incumplimiento: un tercio de salario base por cada día.
• c)De nueve a doce meses de incumplimiento: medio de salario base por cada día.
• d)De doce meses de incumplimiento en adelante: un salario base por cada día.

Los montos de las multas percibidas por el incumplimiento de la normativa de acceso a los elementos de la biodiversidad serán destinados a la Comisión Nacional para la Gestión de la Biodiversidad y su Oficina Técnica.

Artículo 7º—Cumplimiento sobreviniente de los requisitos de acceso. El solicitante deberá comunicar y comprobar a la Oficina Técnica el cumplimiento de los requisitos de acceso prescritos en la resolución de la Oficina Técnica, para lo cual deberá aportar los documentos necesarios que acrediten el cumplimiento.

La Oficina Técnica recibirá la información y verificará el cumplimiento por parte del solicitante. Una vez verificado el cumplimiento, se suspenderá el cobro de las multas correspondientes.

En caso que se hayan realizado cobros posteriores a la fecha de cumplimiento por parte del solicitante, la Oficina Técnica deberá emitir una resolución ordenando el reembolso de dichos cobros.

Todo lo anterior se entiende sin prejuicio de lo dispuesto en el artículo 112 de la Ley de Biodiversidad, el cual será aplicable en los casos no cubiertos por el presente Reglamento.

Artículo 8º—Normativa supletoria aplicable. Salvo lo regulado específicamente de modo distinto en este Reglamento, serán aplicables las disposiciones sobre el procedimiento ordinario o sumario regulado por la Ley General de la Administración Pública, según corresponda.

En materia de recursos, será aplicable lo dispuesto en el artículo 107 de la Ley de Biodiversidad.

Artículo 9º—Vigencia. Rige a partir del 01 de enero del 2009.

Dado en la Presidencia de la República, a los once días del mes de diciembre del año dos mil ocho”.

IV.Los alegatos de inconstitucionalidad. Los accionantes plantean 4 motivos de inconstitucionalidad que sintetizan de la siguiente manera: 1) El reglamento cuestionado se encuentra directamente vinculado con una norma esencial para la protección del ambiente y la biodiversidad, como lo es el artículo 80 de la Ley de Biodiversidad; 2) El reglamento impugnado afecta la aplicación de normativa esencial para el cumplimiento de los compromisos asumidos por Costa Rica en el Convenio de Diversidad Biológica; 3) El Decreto cuestionado limita el ámbito de aplicación de la norma legal contenida en el artículo 80 de la Ley de Biodiversidad, con consecuencias directas sobre su efectividad; 4) Con la promulgación de dicho Decreto se lesionó el derecho de participación ciudadana, ya que el Poder Ejecutivo omitió realizar la audiencia previa dispuesta en el artículo 361.2 de la Ley General de la Administración Pública. Además, no se consultó a las comunidades indígenas acerca de la aprobación del decreto, omisión que atenta contra el Convenio Nº 169 de la OIT. Por cuestiones de orden, se iniciará el análisis de fondo con el tema de la falta de consulta a las comunidades indígenas.

V.Sobre la participación de las comunidades indígenas previo al dictado del Decreto Ejecutivo número 34958-MINAET-COMEX. El Convenio Nº 169 de la Organización Internacional del Trabajo, denominado “Convenio sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes”, incorporado al ordenamiento jurídico costarricense mediante Ley Nº 7316 del 3 de noviembre de 1992, estableció la especial protección de los indígenas, su cultura, sus conocimientos ancestrales y tradiciones, entre otros tantos elementos que componen sus raíces y orígenes. Dicho Convenio fue adoptado por la Organización Internacional del Trabajo (OIT), en su LXXVI Conferencia celebrada en Ginebra, Suiza, el 27 de junio de 1989, y también es conocido como Convenio 169, según la nomenclatura de dicha Organización. Este instrumento internacional busca dotar a los indígenas de medidas de protección, tanto a nivel individual como colectivo, para fomentar esa igualdad real que merecen y, a su vez, respetar las creencias y tradiciones de estos pueblos. Verbigracia, el artículo 6, inciso a), del Convenio Nº 169, establece la obligación de los gobiernos de:

“Consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente” Por otra parte, el numeral 15.2 de la Convención Nº 169 de cita, otorga el derecho a los pueblos indígenas de ser escuchados cuando existan programas ya establecidos de utilización de los recursos naturales ubicados en sus territorios. Dicha norma internacional dispone lo siguiente:

“En caso de que pertenezca al Estado la propiedad de los minerales o de los recursos del subsuelo, o tenga derechos sobre otros recursos existentes en las tierras, los gobiernos deberán establecer o mantener procedimientos con miras a consultar a los pueblos interesados, a fin de determinar si los intereses de esos pueblos serían perjudicados y en qué medida, antes de emprender o autorizar cualquier programa de prospección o explotación de los recursos existentes en su tierras (…)” (lo destacado no es del original) Esta Sala, mediante sentencia número 3003-92 de las 11:30 horas del 07 de octubre de 1992, en consulta preceptiva de constitucionalidad efectuada por el Directorio de la Asamblea Legislativa respecto del "Proyecto de ley de aprobación del Convenio Sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes", dispuso en lo que interesa:

«I.- El Convenio consultado, dentro del ámbito general de las materias encomendadas a la Organización Internacional del Trabajo (OIT) plasma en un instrumento internacional jurídicamente exigible una serie de derechos, libertades y condiciones económicas, sociales y culturales tendentes, no sólo a fortalecer la dignidad y atributos esenciales a los indígenas como seres humanos, sino también, principalmente, a proveer medios específicos para que su condición de seres humanos se realice plenamente a la vista de la situación deprimida, a veces incluso explotada y maltratada, en que viven los aborígenes de muchas naciones; situación que no es del todo ajena al Continente Americano, donde las minorías, y a veces mayorías indígenas se encuentran prácticamente marginadas de la civilización predominante, mientras, por otra parte, sufren la depresión y el abandono de sus propias tradiciones y culturas. Hoy, en el campo de los derechos humanos, se reconoce, en resumen:

• a)Que es necesario reconocer a los indígenas, además de la plenitud de sus derechos y libertades como seres humanos, otras condiciones jurídicamente garantizadas, mediante las cuales se logren compensar la desigualdad y discriminación a que están sometidos, con el propósito de garantizar su real y efectiva igualdad en todos los aspectos de la vida social; b) Que es también necesario garantizar el respeto y la conservación de los valores históricos y culturales de las poblaciones indígenas, reconociendo su peculiaridad, sin otra limitación que la necesidad de preservar, al mismo tiempo, la dignidad y valores fundamentales de todo ser humano reconocidos hoy por el mundo civilizado -lo cual implica que el respeto a las tradiciones, lengua, religión y en general cultura de esos pueblos sólo admite como excepciones las necesarias para erradicar prácticas universalmente consideradas inhumanas, como el canibalismo-; c) Sin perjuicio de lo anterior, debe también reconocerse a los indígenas los derechos y medios necesarios para acceder, libre y dignamente, a los beneficios espirituales y materiales de la civilización predominante...» Más adelante, la Sala indicó:

"VIII.- En el articulado del Convenio no parece haber nada que, correctamente interpretado y aplicado, puede contravenir el Derecho de la Constitución... En cuanto al artículo 6.1.a) debe entenderse que la obligación de ‘consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente’, lo mismo que las siguientes de establecer canales de participación, desarrollo e iniciativa de esos pueblos, aquí únicamente se señalan objetivos que coinciden, por cierto, con los principios y valores democráticos correctamente entendidos, los cuales implican el ejercicio permanente del poder por el pueblo o, dicho de otra manera, su permanente participación en la toma de decisiones que les atañen (...)” Es decir, de acuerdo con los precedentes de esta Sala, el Estado debe garantizar el derecho de los pueblos indígenas a organizarse y participar en la toma de decisiones que les atañe. Asimismo, en el marco del Convenio Nº 169, conviene retomar que nuestro Estado también se obligó a velar por el respeto y la conservación de los valores históricos y culturales de las poblaciones indígenas, deberes que este Tribunal Constitucional, como pieza integrante de la estructura general del Estado, también se ve obligado a observar.

Resulta importante rescatar lo explicado por esta Sala en sentencia número 2003-03485 de las 14:07 horas del 02 de mayo del 2003, en la que se indicó lo siguiente:

“IV.- Como ya la Sala señaló, el Derecho de la Constitución, instaura la responsabilidad del Estado de dotar a los pueblos indígenas de instrumentos adecuados que les garanticen su derecho a participar en la toma de decisiones que les atañen, y a organizarse en instituciones electivas, organismos administrativos y de otra índole responsables de políticas y programas que les conciernan (artículos 6 y 33 del Convenio Nº 169 de OIT). Resulta entonces que el legislador debe diseñar mecanismos jurídicos que les permitan ejercer plenamente ese derecho. Las normas en esta materia han de orientarse en el sentido de permitir una amplia y organizada participación de los indígenas (…)” Una de las manifestaciones en que se puede ejemplificar ese derecho de participación de las comunidades indígenas en la toma de decisiones consiste en su derecho a pronunciarse cuando determinada investigación y utilización de los recursos naturales involucre directamente alguna afectación a sus intereses o conocimiento tradicional asociado.

En estos casos, existe la obligación de consultarles las disposiciones administrativas o legislativas que de forma directa incidan sobre la estructura, organización y vida de la comunidad indígena, no así aquellas cuyos resultados afecten de forma eventual, aleatoria o meramente circunstancial. No es exacto, entonces, que la discrecionalidad de la consulta para el Estado sea aplicable a las comunidades indígenas cuando se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente, porque con claridad meridiana el Convenio Nº 169 impone este deber, en los términos del artículo 6 inciso a), como una obligación, no una potestad a discreción estatal. En sentencia número 2000-8019 de las 10:18 horas del 08 de setiembre de 2000, este Tribunal dispuso que: “En criterio de la Sala, pues, antes de que el Estado emprenda directamente o autorice actividades a favor de un particular, respecto de cualquier programa de prospección o explotación de recursos existentes en las regiones que alcanzan los territorios indígenas, resulta vinculante para el Gobierno central instaurar un proceso de consulta”.

La jurisprudencia de la Sala ha sido clara en sostener que para que proceda la consulta a los pueblos indígenas (en los términos en que lo exige el Convenio Nº 169 de la OIT), debe existir una relación directa del tema que se pretende regular con los intereses de las poblaciones indígenas (véase sentencia número 2008-013832 de las 08:38 horas del 11 de setiembre de 2008). Es decir, se requiere de una afectación directa o inmediata a los grupos indígenas o tribales. El punto medular, entonces, consiste en establecer si las regulaciones contenidas en el Decreto Ejecutivo impugnado afectan directamente a los pueblos indígenas y, en consecuencia, si requerían ser consultados según la normativa del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo.

En el sub lite, el Estado -por medio del Poder Ejecutivo- emitió el Decreto Ejecutivo Nº 34958 MINAET-COMEX, publicado en el Alcance No. 53 de La Gaceta No. 242 del 15 de diciembre de 2008, que es el "Reglamento al artículo 80 de la Ley de Biodiversidad", por medio del cual se regulan algunos aspectos del procedimiento de solicitud de una patente que involucre elementos y recursos de la biodiversidad, pero también del conocimiento tradicional asociado. Esta noción de “conocimiento tradicional asociado”, que introduce el artículo 3 del citado Decreto es, precisamente, la que involucra los intereses de las comunidades indígenas, según se verá.

VI.De la Ley de Biodiversidad y el conocimiento tradicional asociado. La Ley de Biodiversidad vigente, Nº 7788, en su numeral 82 se encarga de darle contenido a este concepto de “conocimiento tradicional asociado”. Para mayor facilidad, se transcribe el ordinal 82 de la Ley de Biodiversidad vigente:

“ARTÍCULO 82.- Los derechos intelectuales comunitarios sui géneris. El Estado reconoce y protege expresamente, bajo el nombre común de derechos intelectuales comunitarios sui géneris, los conocimientos, las prácticas e innovaciones de los pueblos indígenas y las comunidades locales, relacionadas con el empleo de los elementos de la biodiversidad y el conocimiento asociado. Este derecho existe y se reconoce jurídicamente por la sola existencia de la práctica cultural o el conocimiento relacionado con los recursos genéticos y bioquímicos; no requiere declaración previa, reconocimiento expreso ni registro oficial; por tanto, puede comprender prácticas que en el futuro adquieran tal categoría. Este reconocimiento implica que ninguna de las formas de protección de los derechos de propiedad intelectual o industrial regulados en este capítulo, las leyes especiales y el Derecho Internacional afectarán tales prácticas históricas” (lo resaltado no es del original) A criterio de este Tribunal, el Decreto Ejecutivo impugnado sí afecta de manera directa intereses de las comunidades indígenas de nuestro país, toda vez que por medio de esa normativa se regula el procedimiento de solicitud de una patente que involucre elementos y recursos de la biodiversidad o del conocimiento tradicional asociado que ostenten estos pueblos sobre tales elementos.

En la Ley de Biodiversidad, el conocimiento tradicional asociado hace referencia a los conocimientos, las prácticas e innovaciones de los pueblos indígenas y las comunidades locales, relacionadas con el empleo de los elementos de la biodiversidad. La doctrina internacional especializada ha sostenido que el conocimiento tradicional representa una herencia de los antepasados en experiencias con el ambiente natural, a lo largo de milenios. Se refiere al conocimiento, las innovaciones y las prácticas de las comunidades indígenas y locales de todo el mundo. Ese conocimiento es concebido a partir de la experiencia adquirida a través de los siglos, y adaptado a la cultura y entorno locales, el conocimiento tradicional se transmite de manera verbal, de generación en generación, y tiende a ser de propiedad colectiva. Otros estudiosos explican que los pueblos que no han perdido su tradición de contacto con la naturaleza y sus ingredientes, por lo que tienen una “natural” capacidad de entrar en contacto con la bioactividad de los organismos del entorno, ese conocimiento se funda en la experiencia acumulada sobre la manifestación de los principios activos de esos elementos (véase, Zamudio Teodora. “Regulación jurídica de las biotecnologías”. Tomado de www.biotech.bioetica.org/clase3-11.htm).

VII.Regulación internacional del conocimiento tradicional asociado. Por otra parte, nuestro país ha ratificado algunos instrumentos internacionales que colaboran con la definición de esta noción de “conocimiento tradicional asociado” y que, además, obligan al Estado costarricense a su protección en beneficio de los pueblos indígenas nacionales, así como de las comunidades locales. Verbigracia, tenemos la Convención sobre Diversidad Biológica que Costa Rica firmó en el año 1992 y ratificó mediante Ley Nº 7416 del 30 de junio de 1994. Esta convención internacional es uno de los productos de la Cumbre de la Tierra, celebrada en Río de Janeiro, en junio de 1992. Su artículo 8, inciso j), constituye una de las normas más relevantes a efectos de explicar la protección que les asiste a las comunidades indígenas y locales respecto de sus conocimientos tradicionales asociados:

“ARTÍCULO 8. Conservación in situ.

Cada Parte Contratante, en la medida de lo posible y según proceda:

(…)

• j)Con arreglo a su legislación nacional, respetará, preservará y mantendrá los conocimientos, las innovaciones y las prácticas de las comunidades indígenas y locales que entrañen estilos tradicionales de vida pertinentes para la conservación y la utilización sostenible de la diversidad biológica y promoverá su aplicación más amplia, con la aprobación y la participación de quienes posean esos conocimientos, innovaciones y prácticas, y fomentará que los beneficios derivados de la utilización de esos conocimientos, innovaciones y prácticas se compartan equitativamente”.

Se ha sostenido que este artículo 8 inciso j) obliga a los Estados a tomar medidas activas para respetar, preservar y mantener los conocimientos, innovaciones y prácticas de las comunidades indígenas y locales. Asimismo, corresponde a los Estados promover un uso más amplio del conocimiento tradicional relevante para la conservación y el uso sustentable de la diversidad biológica, con la aprobación y participación de los poseedores del conocimiento relevante. Los pueblos indígenas han considerado a los conocimientos tradicionales como su patrimonio intelectual colectivo, un patrimonio que forma parte de su identidad cultural y su cosmovisión. Por lo tanto, han manifestado que los conocimientos tradicionales deben ser protegidos por su valor per se, es decir, por la importancia que ello representa para su supervivencia como pueblos. De ahí que se hayan emitido diversos instrumentos internacionales como la Convención sobre Diversidad Biológica que justamente se preocupa por dar protección a estos conocimientos.

Sin lugar a dudas, el artículo 8, inciso j), del Convenio sobre Diversidad Biológica, es uno de los de mayor relevancia para los pueblos indígenas y que nuestro país se ha comprometido a respetar. Esto debido a que, según ese artículo, los Gobiernos y la Comunidad Internacional han reconocido el valor trascendental de los conocimientos tradicionales para la conservación de la diversidad biológica y su uso sostenible. Así, en el Preámbulo mismo del Convenio, se reconoce que existe una estrecha relación entre los pueblos indígenas y las comunidades locales respecto de sus formas tradicionales de acceso a los recursos biológicos; además, que sus conocimientos relativos a recursos biológicos y sus técnicas de utilización pueden resultar valiosos. Los pueblos indígenas, a través del Foro Indígena Internacional sobre Biodiversidad, plantean que a quien corresponde la custodia, control y administración de los conocimientos tradicionales, es a los propios pueblos indígenas, y que si bien es cierto deben existir normas de protección internacional, estas deben ser mediante un sistema diferente –sui generis- debido a que los sistemas de propiedad intelectual vigentes protegen derechos privados a la invención y persiguen fines exclusivamente comerciales, en tanto que los conocimientos tradicionales son propiedad colectiva de todo un pueblo y, con frecuencia, no tienen fines comerciales.

VIII.Carencia de consulta a las comunidades indígenas. De la lectura del expediente correspondiente a esta acción de inconstitucionalidad, resulta que efectivamente se ha omitido con la formalidad de la consulta a los pueblos indígenas. A criterio del Poder Ejecutivo “este (entiéndase, el Decreto) no requería de ningún trámite especial de consulta” (véase folio 98 del expediente de esta acción), situación que quebranta los derechos fundamentales de los pueblos indígenas interesados, dejándolos en la imposibilidad de poder defender el conocimiento tradicional asociado que les asiste, ello dentro de los procedimientos de solicitud de patentes que involucre dicho conocimiento y sus tradiciones.

La Procuraduría también es del criterio que el contenido del Decreto involucra un tema en el que se requiere realizar la consulta obligatoria a las comunidades indígenas, garantizando con ello la participación establecida en el Convenio N° 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes. El órgano asesor opina que estando clara la vinculación directa del tema con los intereses de los pueblos indígenas, "la conclusión es que el Poder Ejecutivo está obligado a cumplir con el requisito de la consulta previa a las organizaciones representativas que prescribe el citado Convenio N° 169, cuyo defecto, en caso de que se constate, una vez que sean rendidos los informes por parte de los Ministerios recurridos, sería un motivo adicional para la estimación de la acción sobre ese punto" (lo destacado no corresponde al original).

Por estas razones, estima la Sala que se debe declarar inconstitucional el Decreto impugnado, debido a la falta de consulta a las comunidades indígenas respecto de un tema tan trascendental para sus intereses como lo es la eventual afectación a sus conocimientos tradicionales asociados a los elementos de la biodiversidad nacional, en los términos en que lo dispone el artículo 3 del citado Decreto Ejecutivo. Tal omisión atenta contra las normas internacionales contenidas en los artículos 6, inciso a), del Convenio Nº 169 de la OIT, así como artículo 8, inciso j), de la Convención sobre Diversidad Biológica y, por ello, se debe estimar la acción.

IX.Otros aspectos de constitucionalidad. Tal como se explicó en el considerando anterior, el Poder Ejecutivo no observó una de las exigencias internacionales en materia de derechos humanos en relación con las comunidades y pueblos indígenas. El Decreto Ejecutivo afecta directamente los intereses de estas personas sin garantizarles, de previo, la participación en ese proceso de creación normativa. Dicha omisión, como tal, vicia de inconstitucionalidad todo el Decreto Ejecutivo Nº 34958 MINAET-COMEX, publicado en el Alcance No. 53 de La Gaceta No. 242 del 15 de diciembre de 2008. Así las cosas, procede declarar con lugar la acción de inconstitucionalidad y anular en su totalidad el mismo. En vista que se ha comprobado el vicio de inconstitucionalidad apuntado, que acarrea la anulación de la totalidad del Decreto Ejecutivo señalado, por innecesario, se omite cualquier análisis de fondo sobre los otros alegatos de inconstitucionalidad.

X.- Conclusión. El Decreto Ejecutivo Nº 34958-MINAET-COMEX, denominado “Reglamento al artículo 80 de la Ley de Biodiversidad” vulneró el derecho de participación de los pueblos indígenas, en detrimento del Derecho de la Constitución y más específicamente del Convenio Nº 169 de la OIT y el Convenio sobre Diversidad Biológica. Tal vicio acarrea la anulación de la totalidad del Decreto Ejecutivo señalado. En cuanto a los demás motivos de inconstitucionalidad aducidos por la parte accionante, por innecesario, se omite cualquiera examen de fondo sobre estos.

Por tanto:

Se declara con lugar la acción. En consecuencia, se anula el Decreto Ejecutivo No. 34958 MINAET-COMEX, publicado en el Alcance No. 53 de La Gaceta No. 242 del 15 de diciembre de 2008, que es el "Reglamento al artículo 80 de la Ley de Biodiversidad". Esta sentencia tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de la norma anulada, sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe. Reséñese este pronunciamiento en el Diario Oficial La Gaceta y publíquese íntegramente en el Boletín Judicial. Notifíquese.- Ernesto Jinesta L.

Presidente a.i.

Luis Paulino Mora M. Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V. Paul Rueda L.

José Paulino Hernández G. Ricardo Guerrero P.