Facultative consultation on reforms to the Wildlife Conservation LawConsulta facultativa sobre reformas a la Ley de Conservación de Vida Silvestre

#/ Res. No. 2012-015840 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at sixteen hours and zero minutes on November 7, 2012.

Optional legislative consultation on constitutionality submitted by the members of the Legislative Assembly […], concerning the Ley de Conservación de Vida Silvestre bill, processed under legislative expediente No. 17054.

Findings:

1. 1The consultation was received by the Secretariat of the Chamber at fourteen hours and twenty-eight minutes on October 4, 2012. The certified copy of legislative expediente number 17054 was received by the Chamber on October 10, 2012. Accordingly, the deadline for issuing an opinion on the consultation expires on November 10, 2012.
2. 2The legislators seek review of the bill approving amendments to the Ley de Conservación de Vida Silvestre, processed under legislative expediente number 17.054 and approved on first reading, on the grounds that it contains constitutional defects not only in procedure but also in substance. Regarding procedure, they allege that the principle of relatedness (principio de conexidad) was violated. In that regard, the purposes of the bill introduced into the legislative process through the popular initiative (iniciativa popular) are clearly defined in the statement of reasons (exposición de motivos). The text voted upon differs substantially in its subject matter, purposes, and means from the text originally submitted to the Asamblea Legislativa. The substitute text (texto sustitutivo) approved on first reading not only differs substantially from the original text (texto madre), but also abandons the means proposed in the original text to achieve the stated purposes, because it eliminated the penalty provisions (parte sancionatoria) contained in chapters XII and XIII, articles 82 through 108.They likewise allege a violation of the right of amendment (derecho de enmienda), insofar as the members of the Legislative Assembly were materially unable to study the text and propose changes because the constitutional term of the expediente had expired. The hasty introduction of the fourth version and its adoption by a majority violated the minorities’ right of amendment. They further allege that the principle of publicity (principio de publicidad) was violated because neither the substitute text approved in committee nor any of the versions considered—not even the version ultimately put to a vote—was published. They state that the right of initiative (derecho de iniciativa) was violated. The text originally submitted by the organization responsible for drafting the proposal and collecting signatures altered the terms of the original bill as though it were a private initiative (iniciativa privada).Moreover, the approved text was voted on October 2, even though the constitutional term of the expediente had expired on September 27, and it was not submitted for consultation in accordance with the mandatory consultations (consultas obligatorias) required by the Constitución Política. As to substance, they maintain that the third paragraph of Article 1 of the Ley de Vida Silvestre promotes selective nonapplication of the law (desaplicación particular de la ley) with respect to Indigenous peoples, thereby violating Articles 11, 33, and 129 of the Constitution.
3. 3The Presidency of the Constitutional Chamber deemed this consultation duly filed by a decision issued at 11:02 hours on October 8, 2012.
4. 4In these proceedings, the provisions of Article 100 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional have been observed, and this decision is issued within the period established by Article 101 thereof.

Justice Cruz Castro authors the opinion; and,

Considerations:

I. PRELIMINARY MATTER

In accordance with Article 96(b) of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, this is an optional consultation (consulta facultativa) submitted by eleven members of the Legislative Assembly. Accordingly, this Chamber will review only the specific issues expressly challenged by the requesting legislators, and not general questions concerning the constitutionality of the Law containing the challenged provision, as stipulated in Article 99 of the law governing this jurisdiction.

II.PROCEDURE IN THE PRESENT CASE.- To analyze the matters raised in the optional consultation on constitutionality (consulta facultativa de constitucionalidad), they will be discussed in the following order:

• a)Regarding the violation of the relatedness standard (criterio de conexidad). First, the requesting members of the Legislative Assembly challenge the fact that the text of the bill introduced into the legislative process through the popular-initiative mechanism differs greatly from the text approved on first reading. The latter not only differs substantially from the original text, but also abandons the means proposed in the original text to achieve the stated purposes, because it eliminated the penalty provisions contained in chapters XII and XIII, articles 82 through 108. In this regard, in judgment No. 2010-16335, issued at fifteen hours and fifty minutes on September 29, 2010, this Chamber reiterated its previous decisions regarding the balance that must prevail between legislators’ rights of initiative and amendment and the limits imposed upon them by the constitutional principles of relatedness and democracy (principio democrático), in the following terms:

“The right of amendment derives from the democratic principle and is expressly regulated by the Reglamento de la Asamblea Legislativa. Through it, members of the Legislative Assembly participate in the lawmaking process (proceso de formación de la ley), enabling them to influence the final content of legislation by submitting motions intended to modify the content of the original bill. Under this Court’s case law, this right must be observed throughout the lawmaking process and constitutes a standard of constitutionality (parámetro de constitucionalidad), such that a violation of its essential core renders the approved provision unconstitutional. This right is closely related to the right of initiative, which must likewise be observed during the procedure for approving a law. The latter entails participation because it is the legitimate means of initiating the legislative procedure for enactment of a law reflecting the viewpoints of its proponent.

The subject matter of the right of initiative is fundamental because it provides the frame of reference throughout the proceedings and becomes an intrinsic limit on the introduction of amendments. In this regard, the Chamber has emphasized that there is a framework within which the Asamblea Legislativa may perform what is known as its political compromise function (función política transaccional), for which it is naturally better suited and for which the Constitution structures it (beginning with Article 105). Consequently, both the right of initiative and the right of amendment must be observed during the lawmaking process, but neither may prevail over the other. Thus, the right of amendment may not be used to transform the initial bill into one substantially different from that originally submitted—this being one of its limits—nor may the right of initiative prevail in such a manner that the Asamblea—and its members in particular—has its powers to debate and adjust the bill as deemed appropriate curtailed.

For that reason, it has been held that the text proposed through the original right of initiative establishes the bill’s general framework, and it is within that framework that any modifications sought through exercise of the right of amendment must be assessed.” (See also resolutions #2008-10450, issued at 9:00 hours on June 23; #2008-5179, issued at 11:00 hours on April 4; #2008-2521, issued at 8:31 hours on February 22, all three from 2008; #2007-17104, issued at 9:36 hours on November 23, 2007; and #3513-94, issued at 8:57 hours on July 15, 1994, cited above). In short, a bill may be modified or supplemented provided that it retains its original subject matter and purpose. Otherwise, a new initiative and a new bill encompassing the changes unrelated to the first bill must be introduced, with all indispensable steps of the corresponding parliamentary procedure (procedimiento parlamentario) duly completed.

In the specific case, it is established that, by order of 5 de junio del 2008, a popular initiative proceeding entitled “Wildlife Conservation Law,” legislative expediente number 17.054, was submitted to the Asamblea Legislativa for consideration and referred to the Comisión Permanente Especial de Ambiente for study and a report. The bill in question was published in the official gazette La Gaceta No. 126 del 1 de julio del 2008. Subsequently, on 8 de agosto del 2012, APREFLOFAS, the organization sponsoring the popular initiative, made a series of amendments to the text of the bill. On 13 de septiembre del 2012, the report of the Subcomisión established to analyze and study expediente No. 17.054 recommended to the Comisión Permanente Especial de Ambiente that the base text for discussion of the bill be entitled Amendments and Additions to the Wildlife Conservation Law, Ley No. 7317 del 7 de diciembre de 1992.

On 27 de septiembre del 2012, the Director of the Secretaría de la Asamblea Legislativa received from the Comisión Permanente Especial de Ambiente the unreported expediente No. 17.054, which was approved on first reading at ordinary session No. 74 del 2 de octubre del dos mil doce. In this regard, the substitution during the legislative process (iter legislativo) of the texts of the Wildlife Conservation Law with Amendments and Additions to the Wildlife Conservation Law, Ley No. 7317, is in no way inconsistent with the popular initiative process that was introduced into the legislative process, because its underlying purpose is to ensure more effective protection of the wildlife existing in our country, which may be accomplished through the enactment of a new law or the amendment of the existing legislation. On numerous occasions, this Constitutional Court has held that a bill may be amended or supplemented provided that it retains its original purpose and meaning.

The foregoing also applies to popular initiative bills: if the essence of the proposed law submitted by a particular group of citizens is maintained, a series of changes may be made, as occurred with the present bill, because the connection (conexidad) need not be absolute. In this regard, the fact that the bill entitled Amendments and Additions to the Wildlife Conservation Law, Ley No. 7317, approved on first reading, omitted the penalty provisions contained in Chapters XII, entitled Offenses Against Wildlife, and XIII, Violations Against Wildlife, set forth in Articles 82 through 108 of the bill initially submitted to the Asamblea Legislativa, in no way infringes the principle of connection (principio de conexidad), because that omission does not affect the essence, objectives, or purposes of the bill. The parties requesting review also question the existence of a series of substantial changes between the version of the popular initiative bill submitted to the Asamblea Legislativa for consideration and the text approved on first reading by the Plenario.

Notwithstanding the foregoing, the filing requesting review does not clearly and precisely identify those substantial changes, as required by constitutional case law, which has repeatedly held that the initiating petition must identify the articles of the bill whose constitutionality is challenged or submitted for review and must clearly state the reasons why a provision of the bill is considered potentially unconstitutional; otherwise, the request for review would be inadmissible (see, to this effect, judgments numbers 5399-95, 501-I-95, 5544-95, 1999-7085, 2001-11643). In short, there is consistency, coherence, and a substantial connection with the material and principal content of the bill, namely, the protection of wildlife. b) Concerning the violation of the right of amendment and the approval of the bill on first reading after the deadline. Second, the Deputies argue that they were effectively prevented from studying the bill in question and proposing changes to the latest version of the bill submitted for debate in the Plenario because the constitutional term for the expediente had expired. In this regard, because this is a popular initiative bill, Article 6 of the Ley de Iniciativa Popular, Ley No. 8491 del tres de abril del 2006, is particularly relevant and provides that:

Popular initiative bills must be voted upon in the Asamblea Legislativa within a maximum period of two years, except where they concern constitutional amendments, in which case they shall follow the procedure established in Article 195 of the Constitución Política. The period shall be calculated from the date on which the Secretaría del Directorio Legislativo receives the bill and shall be suspended during legislative recesses and special sessions if the bill is not placed on the agenda by the Poder Ejecutivo. If, upon expiration of that period, the bill has not been voted upon on first reading, it must be considered and put to a vote at the immediately following session of the Plenario Legislativo or of the Comisión con Potestad Legislativa Plena, as applicable. For these purposes, if the initiative has not been reported out of committee, it shall be deemed exempt from all procedural steps. The same rules shall apply to proceedings on second reading and to consideration of the reports of the Comisión de Consultad de Constitucionalidad. (Underlining does not appear in the original.)

In the specific case, the mandatory two-year deadline for voting on bill No. 17054 during its first-reading proceedings expired on veintisiete de septiembre del 2012. For that reason, the President of the Asamblea Legislativa issued a ruling addressing the existing regulatory gap concerning the procedure to be followed for considering popular initiative bills whose deadline for a vote in the Plenario had expired, and ordered that it be put to a vote at the session of 1 de octubre pasado, at which quorum was broken. Consequently, the bill was considered and approved at the immediately following session, held on 2 de octubre, without this giving rise to a formal defect in the proceedings. It should be noted that the aforementioned procedure was conducted in accordance with the second paragraph of Article 6 of the Ley de Iniciativa Popular, which provides that, if the initiative has not been reported out of committee, it shall be deemed exempt from all procedural steps and must be put to a vote on first reading before the Plenario.

In view of the foregoing, this Chamber does not find that the right of amendment was thereby infringed in a manner invalidating the proceedings on this bill, because a statutory deadline established by the legislature itself existed and had to be observed for the vote before the Plenario. There is a logical limitation on the right of amendment, not only because a mandatory deadline has been prescribed, but also because the fact that it is a popular initiative bill justifies a limitation allowing debate and proceedings on a bill that has a particularly democratic origin.

• c)Concerning the violation of the principle of publicity (principio de publicidad). Third, it is argued that neither the text of the bill approved by the Comisión Permanente Especial de Ambiente nor any of the versions considered—not even the version put to a vote—was published, to the detriment of the principle of publicity. In this regard, in judgment number 2011-001654 de las quince horas ocho minutos del 9 de febrero del 2011, this Chamber stated, insofar as relevant:

Concerning the obligation to publish bills. Article 129 of the Constitución Política establishes the obligation to publish laws approved by the Asamblea Legislativa and sanctioned by the Poder Ejecutivo. However, this obligation does not relate to bills, which, due to their provisional nature, are subject to procedural and substantive motions (mociones de forma y de fondo). The Constitución Política does not specifically regulate the obligation to publish bills or their committee reports, much less the possibility that the Plenario Legislativo may decide to waive those legislative procedural steps, since publication is a trend that has developed in parliamentary practice in different countries, and exceptions are known—for example, in Anglo-Saxon parliamentary law, where it has recently been adopted in England. Consequently, the issue becomes one of legislative practice or of the rules governing it, which, in our country, arises from the autonomy granted to the Asamblea Legislativa by Article 121 subsection 22) of the Constitución Política, which gives effect to the constitutional values and principles that must be safeguarded in the lawmaking process and that relate to the democratic principle.

Undoubtedly, the principle of publicity in legislative procedure performs not only formal but also substantive functions, both in the preparatory acts for a bill and when it is at other stages of the proceedings, during which the Asamblea Legislativa receives radio and television coverage, given that debates in the Plenario legislativo are open to the public (third paragraph of Article 117 of the Constitución Política). Accordingly, these circumstances and the obligation to publish bills are encompassed by the principle of publicity, which must serve as a source of legitimacy for every body representing popular sovereignty. In this sense, parliaments and their acts are of great value and importance to the democratic life of countries, and their proceedings must be open to scrutiny transparently and before the public, because they are the political and legal centers of a Nation and the primary forum in which a fragmented society must be brought into coherence.

The case law of this Chamber has been decisive in assigning significant weight to the principle of publicity as a substantive requirement within legislative proceedings with respect to ordinary legislation and constitutional amendments.

In the present case, it is established that, at ordinary session No. 94-2008 of 21 de octubre del 2008, the Tribunal Supremo de Elecciones determined that the procedure for reviewing, validating, and counting signatures in support of the popular initiative (iniciativa popular) bill at issue had been completed; the bill received the support of 135.936 signatures from voting citizens who were registered on the electoral roll (padrón electoral) as of mayo de dos mil ocho. Subsequently, the bill at issue was referred to the Asamblea Legislativa, which proceeded to publish it in the Diario Oficial La Gaceta No. 126 of primero de julio del 2008. In this regard, the bill at issue essentially complies with the democratic principle (principio democrático) and the principle of publicity (principio de publicidad), because it is a popular initiative that received the support of 5% of the citizens registered on the electoral roll, as required by Article 5 of the Ley de Iniciativa Popular.

It is also established that the bill at issue received the required publicity because it was published in the Diario Oficial, as provided in Article 117 of the Reglamento a la Asamblea Legislativa. Moreover, because in the present case a violation of the principle of relatedness (principio de conexidad) is ruled out—since the amendments made to the bill at issue during the legislative procedure (procedimiento legislativo) are closely related, as previously indicated, to the subject matter regulated by the bill, namely, the protection of wildlife—the Asamblea Legislativa was not required to republish the bill before it was voted on in first debate before the Plenary.

• d)Regarding the omission of mandatory consultation (consulta obligatoria). Fourth, the consulting Deputies question the fact that the bill was not submitted for consultation under the mandatory consultation procedures established by the Constitución Política. In this regard, the consulting parties do not clearly and precisely identify which institutions should have been consulted, as required by the constitutional case law (jurisprudencia constitucional) cited above in recital (considerando) a). Moreover, it is established through official letters dated 9 de diciembre del 2008 that the Presidenta de la Comisión Permanente Especial de Ambiente de la Asamblea Legislativa submitted the cited bill for consultation to the Ministro de Hacienda, Ministra de Salud, Procuraduría General de la República, Contraloría General de la República, Defensoría de los Habitantes, Sistema Nacional de Áreas de Conservación del MINAET, Presidente Ejecutivo de Incopesca, Ministro de Ambiente Energía y Telecomunicaciones, Consejo Nacional de Áreas de Conservación (CONAC), Directora Ejecutiva, oficina técnica CONAGEBIO, Presidenta de CEDARENA, Director Ejecutivo de MarViva, Director Ejecutivo del Programa de Restauración de Tortugas Marinas (PRETOMA), Rector de la Universidad Nacional, Jefe del Ministerio Público, Director Ejecutivo de la Asociación Preservacionista de Flora y Fauna Silvestre (APREFLOFAS), Directora de la Oficina Regional de la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza, Rector de la Universidad Estatal a Distancia (UNED), Rectora de la Universidad de Costa Rica (UCR), Rector del Instituto Tecnológico de Costa Rica.

The foregoing was based on Article 157 of the Reglamento de la Asamblea Legislativa (see folios 131 to 150 of the legislative record (expediente legislativo)). Subsequently, it is established that, at extraordinary session number 10 of 18 de septiembre del 2012, the Comisión Permanente Especial de Ambiente approved a motion to submit the substitute text (texto sustitutivo) of the bill at issue for consultation to: MINAET, SINAC, Procuraduría General, Contraloría General de la República, Defensoría de los Habitantes, UICN, APREFLOFAS, Municipalidades de todo el país, Universidades Públicas, Ministerio de Hacienda, Ministerio de Salud, CONAGEBIO, CONAC DEL SINAC, INCOPESCA, MAR Viva, PRETOMA, CEDARENA (folio 821 of the legislative record). Furthermore, through official letters AMB-243-2012 to AMB-268-2012 of 21 y 25 de septiembre del 2012, the Asamblea Legislativa requested that a number of associations provide their views on bill No .17054 within the period of 8 business days established by Article 157 of the Reglamento de la Asamblea Legislativa, specifically: Asociación de Desarrollo Integral de Abrojo Montezuma; Asociación de Desarrollo Integral Alto Laguna de Osa; Asociación de Desarrollo Integral Boruca; Asociación de Desarrollo Integral Cabagra; Asociación de Desarrollo Integfral Rey Curré; Asociación de Desarrollo Integral China Kichá; Asociación de Desarrollo Integral de Bribrí Salamanca; Asociación de Desarrollo Integral, Salamanca, Cabécar; Asociación de Desarrollo Integral Chirrido Cabécar; Asociación de Desarrollo Integral Nairí Awarí (Cabécar); Asociación de Desarrollo Integral Matambú; Asociación de Desarrollo Integral de Guatuso; Asociación de Desarrollo Integral de Zaparón, Puriscal; Asociación para el Desarrollo Integral Humano de Guanacaste; Asociación de Desarrollo Integral Kekoldi; Asociación de Desarrollo Integral Bajo Chirrido Cabécar; Asociación de Desarrollo Integral de Territorio Indígena Alto Conte, Corredores, Puntarenas; Asociación de Desarrollo Integral La Casona de Guaymí, Coto Brus, Puntarenas; Asociación de Desarrollo Integral Reserva Indígena Salitre de Buenos Aires de Puntarenas; Asociación de Desarrollo Integral Reserva Indígena Tayni (Cabécar), Dirección Regional de Dinadeco, so that they could provide their views on bill No .17054 within the period of 8 business days established by Article 157 of the Reglamento de la Asamblea Legislativa (see folios 1118 to 1188 of the legislative record).

The foregoing shows that, during the legislative procedure, the Comisión Permanente Especial de Ambiente consulted a large number of government institutions and private associations so that they could submit their observations and suggestions regarding the bill at issue; accordingly, no defect (vicio) is established in this respect.

III. ON THE MERITS

Regarding the violation of the principle of equality (principio de igualdad) and non-discrimination (no discriminación). Moreover, the Deputies consider that the provisions of the third paragraph of Article 1 of the Ley de Vida Silvestre violate Articles 11, 33, and 129 of the Constitución Política. In relevant part, that provision states: This law shall not apply to the conservation, sustainable management, protection, and proper administration of wildlife resulting from the traditional nonprofit practices, usages, and customs of Indigenous peoples within their territories. The foregoing in no way constitutes discriminatory inequality; quite the contrary, it takes into account and respects the usages and customs of Indigenous communities within their territories. On multiple occasions, this Constitutional Court has recognized the State’s duty to respect the traditions of Indigenous communities and to preserve their culture. Thus, in judgment number 2011-00281 at nueve horas y treinta y seis minutos del 14 de enero del 2011, this Chamber stated, in relevant part:

III.Regarding constitutional legal protection in Indigenous matters. A principle recognizing Indigenous peoples may be inferred from the Constitución Política itself, based on the concept of State protection intended to preserve their culture, which is reaffirmed in international treaties duly ratified by Costa Rica. With respect to domestic legislation, the first legislation addressing this situation is Ley de Terrenos Baldíos number 13 of 10 de enero de 1939, Article 8 of which provides: “[...] a reasonable area, as determined by the Poder Ejecutivo, in places where tribes of Indigenous persons exist, is hereby declared inalienable and for the exclusive ownership of the Indigenous persons, so that they may preserve our native race and be freed from future injustices.” This provision was expanded by Decreto number 45 of 3 de diciembre de 1945, which created the Junta de Protección de las Razas Aborígenes de la Nación, whose primary function was to protect Indigenous lands so that Indigenous persons would not be left without protection and their ethnic identity would be preserved.

Subsequently, Decreto Ejecutivo number 34 of 15 de noviembre de 1956 declared the Boruca Térraba, Salitre Cabagra, and China Kichá Indigenous reserves. By Ley number 2330 of 9 de abril de 1959, the Asamblea Legislativa approved Convention number 107 of the Organización Internacional del Trabajo concerning the “Protection and Integration of Indigenous and Other Tribal and Semi-Tribal Populations,” which recognizes their legitimate right to exercise ownership over the lands belonging to them, whether individually or collectively, and provides that succession shall be governed by the principles of the peoples’ customs. Ley de Tierras y Colonización number 2825 of 14 de octubre de 1961 also incorporated a chapter addressing the matter for the purpose of protecting those lands and native peoples. Pursuant to this legislation, Decretos ejecutivos number 11 of 2 de abril de de 1996 and 26 of 12 de noviembre ordered the registration, in the name of the Instituto de Tierras y Colonización, now the Instituto de Desarrollo Agrario, of the three Indigenous reserves created in 1956 (see the decision of the Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, No.223 at 15:30 horas del 6 de julio de 1990).

International law, for its part, has been generous in recognizing the rights of these communities. Among those instruments are the Declaración Universal de los Derechos Humanos (Articles 1, 2.1, 7, 17.1, and 27), Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (27), Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1.1 and 2), Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (2, 13, and 23), and Convención Americana sobre Derechos Humanos (24 and 26). The Organización Internacional del Trabajo has been a pioneer in the protection of Indigenous peoples. Conventions numbers 107 and 169 contain a detailed enumeration of the rights recognized for these peoples. Both Conventions—107 and 169—regulate the Indigenous land ownership regime in Part II. Moreover, constitutional case law numbers 1786-93 at 16:21 horas de 21 de abril de 1993 and 06229-99 at 14:30 horas del 11 de agosto de 1999, among others, recognizes the special protection afforded to their territory and culture because of their conditions of vulnerability, both present and past, subject only to the limits that human rights themselves impose on the conduct of all human beings.

There can therefore be no doubt that the Costa Rican State has broadly recognized the rights of the Indigenous groups inhabiting the country. It has also been held that persons belonging to native communities have the right to live on the lands where they have historically been settled, and the State must fully guarantee the enjoyment of this fundamental right. Our constitutional case law thus recognizes that international conventions, such as ILO Convention N° 169 (Ley 7316 of 3 de noviembre de 1992), hold a higher rank and afford Indigenous persons and communities a higher degree of protection—that is, an elevated level of protection for those human rights established in the Constitución Política itself—and therefore require ordinary courts to respect decisions arising within the communities themselves and through their representatives based on the customs and self-determination of those Indigenous peoples´ (Emphasis added).

Similarly, Convention No. 169 of the International Labour Organization (Organización Internacional del Trabajo, OIT) concerning Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries, approved in our country by the Asamblea Legislativa through Law No. 7316 in the month of November 1992, provides in Article 4, paragraph 1, that: Special measures shall be adopted as appropriate to safeguard the persons, institutions, property, labor, cultures, and environment of the peoples concerned. In addition, Article 8 provides in paragraphs 1 and 2 that: “1. In applying national laws and regulations to the peoples concerned, due regard shall be had to their customs or customary law (derecho consuetudinario). 2.

Such peoples shall have the right to retain their own customs and institutions, where these are not incompatible with fundamental rights defined by the national legal system and with internationally recognized human rights. Whenever necessary, procedures shall be established to resolve conflicts that may arise in the application of this principle.” Accordingly, the third paragraph of Article One of the Ley de Vida Silvestre in no way infringes the provisions of Articles 11, 33, and 129 of the Constitución Política; rather, it seeks to respect and protect the customs and practices of the Indigenous communities existing in our country.

IV.Conclusion. In view of the foregoing, this Chamber considers that there are no substantial violations of the legislative procedure, nor any substantive defects (vicios por el fondo), as submitted to the Chamber for consultation.

Por tanto:

The legislative consultation is answered to the effect that there are no procedural or substantive constitutional defects (vicios de constitucionalidad) in the matters submitted for consultation concerning the bill Reformas y Adiciones a la Ley de Conservación de Vida Silvestre, Law No. 7317 of 30 October 1992, processed under legislative expediente No. 17054. Justices Cruz Castro and Castillo Víquez submit separate opinions. Justice Armijo Sancho dissents, considering that the principles of germaneness (conexidad) and publicity (publicidad) were violated during the legislative procedure.

Gilbert Armijo S. Acting President Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V. Aracelly Pacheco S.

Roxana Salazar C. Teresita Rodríguez A.

Separate opinion of Justice Cruz Castro.

In the present case, I consider that there is no violation of the principle of germaneness because the amendments made during the legislative procedure to the popular-initiative bill (proyecto de iniciativa popular) submitted to the Asamblea Legislativa and the text approved on first reading by the Plenary are closely related to the subject matter regulated by the bill, namely the protection of wildlife, thereby preserving its original purpose and meaning. The foregoing is contrary to the position I maintained in the optional constitutional consultation (consulta facultativa de constitucionalidad) processed under expediente No. 08-003901-0007-CO and decided by judgment No. 2008-05179 at eleven o’clock on 4 April two thousand eight, in which I dissented because I considered that the amendments made during the legislative processing of the bill submitted for consultation on that occasion exceeded the purpose of the original bill, resulting in an abusive and excessive exercise of the right of amendment (derecho de enmienda).

I further consider that the diversity of matters amended in the substitute bill (proyecto sustitutivo) did constitute a qualitative and essential variation of the original bill, a circumstance contrary to the requirements of the principle of germaneness. For that reason, I consider it necessary to point out that there is a clear difference from the above-cited decision, because the underlying circumstances are different: in the present case, the bill under consultation did not undergo far-reaching changes during the legislative procedure that altered the purpose and objective of the original bill.

Fernando Cruz C.

Separate opinion of Justice Castillo Víquez.

In addition to the reasons stated in the advisory opinion for concluding that there are no procedural defects relating to the failure to publish the text approved by the Comisión Especial—given that neither the versions considered thereafter nor even the version put to a vote were published in the official gazette La Gaceta—I consider that the Reglamento de la Asamblea Legislativa requires only publication of the bill, not of the motions or substitute texts approved at the various parliamentary stages (see Articles 115 to 117, 121, and 130 of the Reglamento de la Asamblea Legislativa). Moreover, committee reports on a bill (dictámenes del proyecto de ley) are published only if the reporting committee so agrees (see Articles 83 and 131 of the Reglamento de la Asamblea Legislativa). This confirms that, unless expressly authorized by a provision of the Estatuto Parlamentario, neither approved motions nor substitute texts must be published in the official gazette La Gaceta.

An additional reason for adhering to this line of reasoning is that, viewed from another perspective, publication of substitute texts approved within parliamentary bodies is pointless, for the elementary reason that it would make sense only when novel concepts or regulations are introduced into them—an action prohibited by Constitutional Law (Derecho de la Constitución) because it violates the principle of germaneness—or when the parliamentary body so decides for a specific purpose or because it is necessary for parliamentary work. Furthermore, the Chamber has acknowledged that failure to publish at a particular procedural stage does not always constitute a defect invalidating the legislative procedure. In that regard, it stated: “The Chamber does not consider that this circumstance infringes the principle of publicity characteristic of the legislative procedure: first, this principle is not satisfied by a single act, such as publication of the proposal, but is fulfilled throughout the various stages of the procedure and through the public nature of the work performed by legislative bodies.

Moreover, the Court observes that, once the proposal had been admitted (in the case addressed by this opinion) and the report of the Commission referred to in paragraph 3) of Article 195 had been issued, that report was published, as was customary. Consequently, the Chamber concludes that the failure to publish the constitutional amendment proposal at issue here does not constitute a defect that invalidates the procedure.” (See voto n.° 11560-2001).

Furthermore, it must be borne in mind that the principle of publicity in parliamentary procedure (procedimiento parlamentario) is not exhausted by publication of the bill; it extends much further, because the Asamblea Legislativa, as a pluralistic and democratic body, is subject to it at every stage. Consistent with the foregoing, the Constitución Política, in Article 117, provides that sessions of the Asamblea Legislativa are public, unless, for highly compelling reasons of general interest, they are declared secret by a vote of no fewer than two-thirds of the members present. This public nature of parliamentary work refers not only to the right of the inhabitants of the Republic to attend the public galleries of the Asamblea Legislativa—which may be cleared by the president of the Asamblea Legislativa only when its work is interrupted by expressions of approval or disapproval, shouting, whistling, banging, or any other disorderly demonstration (see Article 27, paragraph 12, of the Reglamento de la Asamblea Legislativa)—and the same applies to the Comisiones Permanentes con Potestad Legislativa Plena, whose presidents also possess this authority (see Article 56, paragraph j, of the Reglamento de la Asamblea Legislativa)—but also to the right of mass media outlets to report on parliamentary work through various channels—radio, television, the Internet, the press, etc.—and even to the interest of political parties represented in Parliament and members of the Asamblea Legislativa in having their oral, written, or other interventions disseminated through every medium.

This serves a dual purpose: on the one hand, citizen oversight of the activities carried out by members of Parliament, which is crucial in every democratic system; and, on the other, the immediate accountability of members to the citizenry. Accordingly, publication of a bill is merely one of the many manifestations of the principle of publicity in parliamentary procedure. Furthermore, requiring the publication of substitute texts undermines one of the essential characteristics of Parliamentary Law (Derecho parlamentario): its adaptability or flexibility. This adversely affects parliamentary work and, in some cases, may frustrate the political agreements reached. It even runs counter to the purpose of Parliamentary Law. As is well known, the purpose of this body of law is to enable Parliament to exercise its powers—legislative, self-regulatory, political oversight, integrative, jurisdictional, and administrative—and, in particular, to serve as the channel through which the Asamblea Legislativa adopts fundamental political decisions in a timely, democratic, and sovereign manner, in strict observance of the principle of political pluralism (principio de pluralismo político).

Those decisions take the form of final parliamentary acts, whether a legislative decree or a legislative resolution. It must not be overlooked that, because of parliamentary dynamics, political agreements within Parliament remain inherently precarious until they are implemented, not only because there is an appropriate and specific moment for their implementation, but also because political actors are under constant tension due to the large number of political variables they must manage simultaneously. This means that the longer it takes to implement a political agreement, the greater the likelihood that it will collapse. Hence the need for its timely and, in some cases, immediate implementation, since political circumstances change constantly and may thwart what was agreed. For that reason, when the Asamblea Legislativa is required, under the pretext of observing the principle of publicity in parliamentary procedure, to publish substitute texts or motions in the official gazette La Gaceta—entailing a significant delay in adopting the political decision because of the time required for publication—the very nature and dynamics of the parliamentary body, as well as one of the characteristics and the purpose of Parliamentary Law, are undermined.

All of this is unreasonable in an essentially political body—some maintain that the functioning of the Chamber reflects the continuation of the electoral contest on a different plane—such as the Asamblea Legislativa.

Fernando Castillo V.

DISSENTING OPINION OF JUSTICE ARMIJO SANCHO. I disagree with the conclusion reached by my colleagues that parliamentary procedure was not violated because, in my view, during the consideration of legislative expediente #17054, the principle of publicity (principio de publicidad) and the legislators’ right of amendment (derecho de enmienda) were indeed disregarded. The introduction of different substitute texts (textos sustitutivos) does not, in itself, constitute a defect of that nature, provided that the same substantive thread initially proposed is maintained. However, the fact that a fourth text was introduced that entirely replaced the bill, and that this was done during the same plenary session in which it was approved on first reading, without having been distributed to the legislators sufficiently in advance and with adequate clarity, made it materially impossible for them to know the text being approved and to exercise their right to submit the proposals they deemed appropriate, since doubts remained as to which text could be the subject of motions (cfr. minutes of plenary session #74 of martes 2 de octubre de 2012).

Under those circumstances, the basic conditions for parliamentary debate are absent, as are the prerequisites for knowledge of the measures being adopted and for the possible proposal of amendments. On this specific issue, I dissent and declare the proceedings unconstitutional, while, with respect to the other matters submitted for consultation, I concur with the majority decision of the Sala.

Gilbert Armijo S.

#/ Res. Nº 2012-015840 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las dieciséis horas y cero minutos del siete de noviembre del dos mil doce.

Consulta legislativa facultativa de constitucionalidad formulada por los diputados […], referente al proyecto Ley de Conservación de Vida Silvestre, tramitado bajo expediente legislativo No. 17054.

Resultando:

1. 1La consulta se recibió en la Secretaría de la Sala a las catorce horas veintiocho minutos del 4 de octubre del 2012. La copia certificada del 2012. En consecuencia, el plazo para evacuar la consulta vence el 10 de noviembre del 2012.
2. 2Los legisladores consultan el proyecto de aprobación de reforma a la Ley de Conservación de Vida Silvestre, que se tramita en el expediente legislativo número 17.054 aprobado en primer debate, en virtud de que adolece de vicios de constitucionalidad no solo en cuanto al procedimiento, sino también en cuanto al fondo. En relación con el procedimiento, alegan que se violó el principio de conexidad. En ese sentido, los fines del proyecto de ley que ingresó a la corriente legislativa a través de la iniciativa popular, están claramente definidos en la exposición de motivos. El texto votado, es sustancialmente diferente en cuanto al objeto, fines y medios, del que originalmente llegó a la Asamblea Legislativa. El texto sustitutivo aprobado en primer debate, no solamente tiene diferencias sustanciales en relación con el texto madre, sino que además renuncia a los medios sugeridos en el texto original para lograr los fines propuestos, pues desechó la parte sancionatoria contenida en los capítulos XII y XIII, artículos del 82 al 108.Alegan asimismo, violación al principio de enmienda, en tanto los diputados se vieron materialmente imposibilitados para estudiarlo y hacerle propuestas de cambio, pues había caducado el plazo constitucional del expediente. La introducción precipitada de la cuarta versión y su adopción por parte de una mayoría, supuso la violación del derecho de enmienda de las minorías. Agregan asimismo que se violó el principio de publicidad, en tanto ni el texto sustitutivo aprobado en comisión ni ninguna de las versiones que se conocieron, ni siquiera la que fue la votada, fueron publicadas. Manifiestan que se violó el principio de iniciativa. El texto que originalmente presentó la organización responsable de redactar la propuesta y recolectar las firmas, modificó los términos del proyecto original, como si fuera de iniciativa privada. Además, el texto aprobado se votó el dos de octubre, no obstante que el plazo constitucional del los términos de las consultas obligatorias que señala la Constitución Política.En cuanto al fondo, sostienen que el párrafo tercero del artículo 1° de la Ley de Vida Silvestre promueve una desaplicación particular de la ley en relación con los pueblos indígenas, lo cual viola los artículos 11, 33 y 129 constitucional.
3. 3La Presidencia de la Sala Constitucional tuvo por presentada la presente consulta mediante resolución de las 11:02 horas del ocho de octubre del 2012.
4. 4En los procedimientos se han acatado las disposiciones del artículo 100 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y esta resolución se dicta dentro del término que establece el artículo 101 idem.

Redacta el Magistrado Cruz Castro; y,

Considerando:

I. DE PREVIO

De conformidad con lo que dispone el artículo 96 inciso b) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, nos encontramos frente a una consulta facultativa planteada por once Diputados, por lo que esta Sala revisará únicamente los extremos cuestionados en forma concreta por los consultantes y no aspectos generales de constitucionalidad de la Ley que contiene la norma impugnada, según lo dispone el artículo 99 de la ley que rige esta jurisdicción.

II.EL PROCEDIMIENTO EN EL CASO CONCRETO.- Para analizar los aspectos reclamados en la consulta facultativa de constitucionalidad, se discutirán en el siguiente orden:

• a)Sobre la violación del criterio de conexidad. En primer lugar, los Diputados consultantes cuestionan que el texto del proyecto de ley que ingresó a la corriente legislativa a través del mecanismo de la iniciativa popular es muy diferente al texto aprobado en primer debate, el cual no solo tiene diferencias sustanciales en relación con el texto madre, sino que además renunció a los medios sugeridos en el texto original para lograr los fines propuestos, pues desechó la parte sancionatoria contenida en los capítulos XII y XIII, artículos del 82 al 108. Al respecto, ésta Sala en la sentencia No. 2010-16335 de las quince horas cincuenta minutos del 29 de septiembre de 2010 reiteró anteriores decisiones suyas sobre el balance que debe imperar entre los derechos de iniciativa y enmienda de los legisladores y los límites que a ellos imponen los principios constitucionales de conexidad y democrático, en los términos que siguen:

«el derecho de enmienda deriva del principio democrático y está regulado expresamente por el Reglamento de la Asamblea Legislativa. A través de él, los diputados participan en el proceso de formación de la ley, de manera que pueden influir en el contenido definitivo de ésta a través de la presentación de mociones tendentes a modificar el contenido del proyecto original. De conformidad con la jurisprudencia de este Tribunal, este derecho debe ser observado durante todo el proceso de formación de la ley y constituye parámetro de constitucionalidad´, de manera que una violación a su núcleo básico provoca la inconstitucionalidad de la norma que se aprueba. Este derecho se relaciona íntimamente con el derecho de iniciativa, también de observancia obligatoria durante el procedimiento de aprobación de una ley. Este último supone participación, porque es el medio legítimo de impulsar el procedimiento legislativo para la producción de una ley que recoja los puntos de vista de quien la propone.

El objeto del derecho de iniciativa es fundamental, porque sirve de marco referencial durante la tramitación del procedimiento y se convierte en un límite intrínseco para la presentación de enmiendas. En este sentido, la Sala ha insistido en que existe un marco dentro del cual la Asamblea Legislativa puede realizar lo que se denomina función política transaccional, para la cual tiene, naturalmente, mayor disposición y para la cual la Constitución la estructura (a partir del artículo 105). Por ello, tanto el derecho de iniciativa como el de enmienda deben ser observados durante el proceso de formación de la ley, pero ninguno puede prevalecer sobre el otro. Así, ni el derecho de enmienda puede utilizarse para convertir el proyecto inicial en uno sustancialmente diferente al presentado originalmente siendo éste uno de sus límites-, ni el de iniciativa puede prevalecer de manera que la Asamblea -y los diputados en particular- vea limitadas sus potestades de discusión y de ajustar el proyecto según se estime pertinente.

Es por ello que se ha dicho que el texto propuesto por medio del derecho de iniciativa original es el que fija el marco general del proyecto y se dentro de éste que deben ponderarse las modificaciones que se pretendan introducir por medio del ejercicio del derecho de enmienda.´(ver también las resolución #2008-10450 de las 9:00 horas del 23 de junio; #2008-5179 de las 11:00 horas del 4 de abril; #2008-2521 de las 8:31 horas del 22 de febrero, las tres de 2008; #2007-17104 de las 9:36 horas del 23 de noviembre de 2007; y la #3513-94 de las 8:57 horas del 15 de julio de 1994, anteriormente citada).En suma, puede modificarse o complementarse un proyecto de ley, en tanto éste conserve su objeto y sentido original. De lo contrario, deberá ocurrirse a una nueva iniciativa y a un nuevo proyecto de ley, que contemple los cambios desligados del primer proyecto, cumpliéndose todos los pasos indispensables del procedimiento parlamentario correspondiente .

En el caso, en concreto, se acredita que por auto del 5 de junio del 2008, fue presentado a conocimiento de la Asamblea Legislativa procedimiento de iniciativa popular ³Ley de Conservación de la Vida Silvestre, cual fue pasado a estudio e informe de la Comisión Permanente Especial de Ambiente. El proyecto de ley en cuestión fue publicado en el diario oficial La Gaceta No. 126 del 1 de julio del 2008. Posteriormente, en fecha 8 de agosto del 2012, la organización proponente de la iniciativa popular APREFLOFAS- realizó una serie de modificaciones al texto del proyecto. El 13 de septiembre del 2012, el informe de la Subcomisión instituida para analizar y estudiar el expediente No. 17.054 recomendó a la Comisión Permanente Especial de Ambiente que el texto base de discusión del proyecto se denominara Reformas y Adiciones a la Ley de Conservación de Vida Silvestre, Ley No. 7317 del 7 de diciembre de 1992´.

El 27 de septiembre del 2012, el Director de la Secretaría de la Asamblea Legislativa recibió de la Comisión Permanente Especial de Ambiente el expediente sin dictaminar No. 17.054, el cual fue aprobado en primer debate en la sesión ordinaria No. 74 del 2 de octubre del dos mil doce. Al respecto, la sustitución en el iter legislativo de los textos de Ley de Conservación de la Vida Silvestre por Reformas y Adiciones a la Ley de Conservación de Vida Silvestre, Ley No. 7317 en modo alguno es contradictorio con el proceso de iniciativa popular que fue presentado a la corriente legislativa, pues en el fondo lo que se pretende es garantizar una tutela más efectiva de la vida silvestre existente en nuestro país, lo cual puede llevarse a cabo a través de la promulgación de una nueva ley o de la reforma de la normativa ya existente. En múltiples ocasiones, éste Tribunal Constitucional ha determinado que puede modificarse o complementarse un proyecto de ley, en tanto éste conserve su objeto y sentido original.

Lo anterior también aplica para los proyectos de iniciativa popular en donde si se mantiene la esencia de la propuesta de ley que fue presentada por un determinado grupo de ciudadanos, es posible realizar una serie de cambios tal y como se llevó a cabo en el presente proyecto de ley, en virtud de que la conexidad no tiene que ser absoluta. En este sentido, el hecho que de que el proyecto de Reformas y Adiciones a la Ley de Conservación de Vida Silvestre, Ley No. 7317 aprobado en primer debate haya desechado la parte sancionatoria contenida en los capítulos XII denominado delitos contra la vida silvestre y XIII contravenciones contra la vida silvestre, contenidos en los artículos del 82 al 108 del proyecto que fue inicialmente fue presentado en la Asamblea Legislativa, en ningún modo tiende a infringir el principio de conexidad, pues dicha supresión no afecta la esencia, objetivos y fines del proyecto.

Por otra parte, los consultantes cuestionan que entre la versión del proyecto de iniciativa popular que ingresó a conocimiento de la Asamblea Legislativa y el texto que fue aprobado en primer debate por el Plenario existen una serie de cambios sustanciales. No obstante lo anterior, en el escrito de interposición de la consulta no se indica de forma clara y precisa cuáles fueron los cambios sustanciales , tal y como lo exige la jurisprudencia constitucional, la cual de manera reiterada ha determinado que en el libelo de interposición debe expresarse los artículos del proyecto cuya constitucionalidad se cuestiona o consulta, y manifestarse de manera clara los motivos por los cuales se estima que una norma del proyecto puede ser inconstitucional, pues caso contrario la consulta sería inadmisible (ver en este sentido, las sentencias números 5399-95, 501-I-95, 5544-95, 1999-7085, 2001-11643).

En suma, hay congruencia, coherencia y conexión sustancial con el contenido material y principal del proyecto de ley, el cual es la tutela de la vida silvestre. b) Sobre la violación del derecho de enmienda y de aprobación del proyecto en primer debate fuera del plazo. En segundo término, los Diputados cuestionan que se vieron materialmente imposibilitados para estudiar el proyecto en cuestión y hacerle propuestas de cambio a la última versión del proyecto que fue sometido a discusión en el plenario, en virtud de que el plazo constitucional del expediente había caducado. Al respecto por tratarse de un proyecto de iniciativa popular tiene particular interés lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley de Iniciativa Popular, Ley No. 8491 del tres de abril del 2006, el cual indica que:

Los proyectos de iniciativa popular deberá ser votados en la Asamblea Legislativa, en un plazo máximo de dos años, salvo si se refieren a reformas constitucionales, en cuyo caso, seguirán el trámite previsto en el artículo 195 de la Constitución Política. El cómputo del plazo iniciará a partir de la fecha en que la Secretaría del Directorio Legislativo reciba el proyecto, y se suspenderá durante los recesos legislativos y las sesiones extraordinarias, si no es convocado por el Poder Ejecutivo. Si vencido ese plazo, el proyecto de ley no ha sido votado en primer debate, deberá ser conocido y sometido a votación, en la sesión inmediata siguiente del Plenario Legislativo o de la Comisión con Potestad Legislativa Plena, según sea el caso. Para estos efectos, si la iniciativa no ha sido dictaminada, se tendrá por dispensada de todos los trámites. Las mismas reglas serán aplicables al trámite en segundo debate y al conocimiento de los informes de la Comisión de Consultad de Constitucionalidad ´ (Lo subrayado no corresponde al original).

En el caso en concreto, el plazo perentorio de dos años para la votación del proyecto No. 17054 en su trámite de primer debate se cumplió el veintisiete de septiembre del 2012. Por tal motivo, el Presidente de la Asamblea Legislativa emitió una resolución ante el vacío normativo existente en relación con el procedimiento que se debe seguir para conocer los proyectos de ley de iniciativa popular a los cuáles se le ha vencido el plazo para ser votado en el Plenario y acordó someterlo a votación en la sesión del 1 de octubre pasado, en la cuál se rompió el quórum, motivo por el cual el proyecto fue conocido y aprobado en la sesión inmediata después, la cuál se llevó a cabo el 2 de octubre, sin que ello conlleve un vicio formal en el procedimiento. Nótese que el procedimiento mencionado, se llevó a cabo de conformidad con lo dispuesto en el párrafo segundo del artículo 6 de la Ley de Iniciativa Popular el cuál dispone que si la iniciativa no ha sido dictaminada, se tendrá por dispensada de todos los trámites y deberá ser sometida a votación en primer debate ante el Plenario.

En virtud de lo anterior, esta Sala no aprecia que con ello se haya vulnerado el derecho de enmienda que invalide el trámite del presente proyecto de ley, en virtud de que existía un plazo legal establecido por el propio legislador que debía ser respetado para su votación ante el Plenario. Existe una lógica limitación al derecho de enmienda, no sólo por la previsión de un plazo perentorio, sino que el hecho que sea un proyecto de iniciativa popular justifica un límite que permita discutir y tramitar un proyecto que posee un calificado origen democrático.

• c)Sobre la violación del principio de publicidad. En tercer plano se cuestiona que el texto del proyecto de ley aprobado en la Comisión Permanente Especial de Ambiente ni ninguna de las versiones que se conocieron, ni siquiera la que fue la votada, fueron publicadas, en detrimento del principio de publicidad. Al respecto, en la sentencia número 2011-001654 de las quince horas ocho minutos del 9 de febrero del 2011, ésta Sala indicó en lo que interesa:

Sobre la obligación de publicar proyectos de ley. El artículo 129 de la Constitución Política establece la obligación de publicar las leyes aprobadas por la Asamblea Legislativa y sancionadas por el Poder Ejecutivo, sin embargo ésta obligación no está relacionada con proyectos de ley, que por su carácter provisional, estarían sujetos a mociones de forma y de fondo. La Constitución Política no regula específicamente la obligación de publicar proyectos de ley o sus informes de Comisión, mucho menos la posibilidad de que el Plenario Legislativo decida dispensar estos trámites de procedimiento legislativo, pues la publicación es una tendencia que ha avanzado en la práctica parlamentaria en diferentes países, y se conocen excepciones, por ejemplo, en el derecho parlamentario anglosajón, donde recientemente lo receptan en Inglaterra. El problema, en consecuencia, se traduce a uno de la práctica legislativa o de las normas que las regula, lo cual, en nuestro país, nace con la autonomía propia que le concede el artículo 121 inciso 22) de la Constitución Política a la Asamblea Legislativa, que pone en funcionamiento los valores y principios constitucionales que se deben resguardar en el proceso de formación de las leyes, relacionados con el principio democrático.

Sin duda, el principio de publicidad en el procedimiento legislativo cumple además de funciones formales, también materiales, no solo en los actos preparatorios de un proyecto de ley, sino cuando se encuentra en otras fases del trámite, cuando la Asamblea Legislativa recibe la publicidad por radio y televisión, dado que los debates del Plenario legislativo están abiertos al público (párrafo tercero del artículo 117 de la Constitución Política). En tal sentido, estas circunstancias y la obligación de publicar los proyectos de ley está contenido en el principio de publicidad que debe servir como vector de legitimidad de todo órgano representativo de la soberanía popular. En tal sentido, los parlamentos y sus actos son de gran valor y trascendencia para la vida democrática de los países, y deben permitirse ventilar sus actuaciones con transparencia y de cara al público, al ser éstos los centros políticos y jurídicos de una Nación, y el lugar primario en el que una sociedad desarticulada debe modularse.

Ahora bien, la jurisprudencia de esta Sala ha sido decisiva al asignarle un peso importante al principio de publicidad como un requisito sustancial dentro del trámite legislativo, en lo que se refiere a la ley ordinaria y a la enmienda constitucional´.

En el presente caso se acredita que en sesión ordinaria No. 94-2008 del 21 de octubre del 2008, el Tribunal Supremo de Elecciones determinó tener por concluido el procedimiento de revisión, validación y cómputo de firmas de apoyo al proyecto de iniciativa popular en cuestión, el cuál contó con el apoyo de 135.936 firmas de ciudadanos electores que se encontraban inscritos en el padrón electoral al mes de mayo de dos mil ocho. Posteriormente, el proyecto en cuestión fue trasladado a conocimiento de la Asamblea Legislativa quién procedió a su publicación en el Diario Oficial La Gaceta No. 126 del primero de julio del 2008. En este sentido, el proyecto de ley en cuestión tiene en esencia un respeto al principio democrático y de publicidad por tratarse de una iniciativa popular que contó con el apoyo de un 5% de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral, tal y como lo ordena el artículo 5 de la Ley de Iniciativa Popular.

Además, se acredita que el proyecto de ley en cuestión recibió la debida publicidad pues fue publicado en el Diario Oficial de conformidad tal y como lo dispone el artículo 117 del Reglamento a la Asamblea Legislativa. Por otra parte, en virtud de que en el presente caso se descarta la violación al principio de conexidad en virtud de que las modificaciones que se le realizaron en el procedimiento legislativo al proyecto de ley en cuestión se encuentran estrechamente relacionadas tal y como se indicó anteriormente- con la materia que se regula en el proyecto de ley, como lo es la protección a la vida silvestre, no es necesario que la Asamblea Legislativa procediera a la publicación del proyecto de ley nuevamente de previo a su votación en primer debate ante el Plenario.

• d)Sobre la omisión de consulta obligatoria. En cuarto plano los Diputado consultantes cuestionan que el proyecto de ley no fue consultado en los términos de las consultas obligatorias que determina la Constitución Política. Al respecto, los consultantes no indican de forma clara y precisa que instituciones se debieron haber consultado, tal y como lo determina la jurisprudencia constitucional supra-citada en el considerando a). Por otra parte, se acredita por oficios con fecha 9 de diciembre del 2008, la Presidenta de la Comisión Permanente Especial de Ambiente de la Asamblea Legislativa consultó el citado proyecto al Ministro de Hacienda, Ministra de Salud, Procuraduría General de la República, Contraloría General de la República, Defensoría de los Habitantes, Sistema Nacional de Áreas de Conservación del MINAET, Presidente Ejecutivo de Incopesca, Ministro de Ambiente Energía y Telecomunicaciones, Consejo Nacional de Áreas de Conservación (CONAC), Directora Ejecutiva, oficina técnica CONAGEBIO, Presidenta de CEDARENA, Director Ejecutivo de MarViva, Director Ejecutivo del Programa de Restauración de Tortugas Marinas (PRETOMA), Rector de la Universidad Nacional, Jefe del Ministerio Público, Director Ejecutivo de la Asociación Preservacionista de Flora y Fauna Silvestre (APREFLOFAS), Directora de la Oficina Regional de la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza, Rector de la Universidad Estatal a Distancia (UNED), Rectora de la Universidad de Costa Rica (UCR), Rector del Instituto Tecnológico de Costa Rica.

Lo anterior, con fundamento en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (ver folios 131 a 150 del expediente legislativo). Posteriormente, se acredita que en la sesión extraordinaria número 10 del 18 de septiembre del 2012, la Comisión Permanente Especial de Ambiente aprobó una moción para que se consultase el texto sustitutivo del proyecto de ley en cuestión al: MINAET, SINAC, Procuraduría General, Contraloría General de la República, Defensoría de los Habitantes, UICN, APREFLOFAS, Municipalidades de todo el país, Universidades Públicas, Ministerio de Hacienda, Ministerio de Salud, CONAGEBIO, CONAC DEL SINAC, INCOPESCA, MAR Viva, PRETOMA, CEDARENA (folio 821 del expediente legislativo). Además, mediante oficios AMB-243-2012 al AMB-268-2012 del 21 y 25 de septiembre del 2012, la Asamblea Legislativa le solicitó a una serie de asociaciones que emitiera su criterio sobre el proyecto No .17054 en el plazo de 8 días hábiles que establece el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, en particular a: la Asociación de Desarrollo Integral de Abrojo Montezuma; Asociación de Desarrollo Integral Alto Laguna de Osa; Asociación de Desarrollo Integral Boruca; Asociación de Desarrollo Integral Cabagra; Asociación de Desarrollo Integfral Rey Curré; Asociación de Desarrollo Integral China Kichá; Asociación de Desarrollo Integral de Bribrí Salamanca; Asociación de Desarrollo Integral, Salamanca, Cabécar; Asociación de Desarrollo Integral Chirrido Cabécar; Asociación de Desarrollo Integral Nairí Awarí (Cabécar); Asociación de Desarrollo Integral Matambú; Asociación de Desarrollo Integral de Guatuso; Asociación de Desarrollo Integral de Zaparón, Puriscal; Asociación para el Desarrollo Integral Humano de Guanacaste; Asociación de Desarrollo Integral Kekoldi; Asociación de Desarrollo Integral Bajo Chirrido Cabécar; Asociación de Desarrollo Integral de Territorio Indígena Alto Conte, Corredores, Puntarenas; Asociación de Desarrollo Integral La Casona de Guaymí, Coto Brus, Puntarenas; Asociación de Desarrollo Integral Reserva Indígena Salitre de Buenos Aires de Puntarenas; Asociación de Desarrollo Integral Reserva Indígena Tayni (Cabécar), Dirección Regional de Dinadeco que emitiera su criterio sobre el proyecto No .17054 en el plazo de 8 días hábiles que establece el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (ver folios 1118 a 1188 del expediente legislativo).

Lo anterior evidencia que en el procedimiento legislativo la Comisión Permanente Especial de Ambiente consultó a un gran número de instituciones gubernamentales y asociaciones de carácter privado a fin de que se refieran sus observaciones, sugerencias sobre el proyecto en cuestión, motivo por el cual en cuanto a dicho extremo no se acredita ningún vicio.

III. SOBRE EL FONDO

Acerca la violación al principio de igualdad y no discriminación. Por otra parte, los Diputados consideran que lo dispuesto en el párrafo tercero del artículo primero de la Ley de Vida Silvestre vulnera lo dispuesto en los artículos 11, 33 y 129 de la Constitución Política. Al respecto, dicho numeral dispone en lo que interesa que: Esta ley no se aplicará a la conservación, el manejo sostenible, la protección y la adecuada administración de la vida silvestre, que resulten de prácticas, usos y costumbres tradicionales sin fines de lucro de lo pueblo indígenas dentro de sus territorios. Lo anterior, en modo alguno se convierte en una desigualdad discriminatoria, sino todo lo contrario, toma en cuenta y respeta los usos y costumbres que tienen las comunidades indígenas en sus territorios. Este Tribunal Constitucional en múltiples ocasiones ha reconocido el deber del Estado de respetar las tradiciones de las comunidades indígenas y de lograr preservar su cultura. Así en la sentencia número 2011-00281 de las nueve horas y treinta y seis minutos del 14 de enero del 2011, ésta Sala dispuso en lo que interesa:

III.Sobre la protección jurídica constitucional en materia indígena. Se infiere de la propia Constitución Política un principio de reconocimiento de los pueblos indígenas, sustentado en la idea de protección estatal para lograr preservar su cultura, el cual es reafirmado en Tratados Internacionales debidamente ratificados por Costa Rica. En referencia a la legislación interna, la primera normativa que hace referencia a esta situación se encuentra la Ley de Terrenos Baldíos número 13 del 10 de enero de 1939, la cual establece en su artículo 8: "[...] se declara inalienable y de propiedad exclusiva de los indígenas, una zona prudencial a juicio del Poder Ejecutivo en los lugares en donde exista Tribus de éstos, a fin de que conserven nuestra raza autóctona y de liberarlos de futuras injusticias". Norma que fue ampliada por Decreto número 45 de 3 de diciembre de 1945, al crear la Junta de Protección de las Razas Aborígenes de la Nación, cuya función básica tendía a la protección de las tierras de los aborígenes, con el fin de no desampararles y mantener su étnia.

Posteriormente, por Decreto Ejecutivo número 34 de 15 de noviembre de 1956 se declararon las reservas indígenas Boruca Térraba, Salitre Cabagra y China Kichá. La Asamblea Legislativa por Ley número 2330 de 9 de abril de 1959, aprobó el convenio número 107 de la Organización Internacional del Trabajo relativo a la "Protección e integración de las poblaciones indígenas y de otras poblaciones tribales y semitribales", el cual reconoce su legítimo derecho a tener bajo su dominio las tierras de su propiedad, sea ello en forma individual y colectiva y que la sucesión se regirá por los principios de las costumbres de los pueblos. La Ley de Tierras y Colonización número 2825 de 14 de octubre de 1961 también incorporó un capítulo referido al tema con el objeto de proteger esas tierras y a las razas autóctonas. A partir de esta normativa, por Decretos ejecutivos número 11 del 2 de abril de de 1996, y 26 de 12 de noviembre, se ordenó inscribir a nombre del Instituto de Tierras y Colonización, hoy Instituto de Desarrollo Agrario las tres reservas indígenas creadas en 1956 (véase el voto de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, No.223 de las 15:30 horas del 6 de julio de 1990).

El Derecho Internacional, por su parte, ha sido generoso en el reconocimiento de derechos de estas comunidades, entre dichos instrumentos se destaca la Declaración Universal de los Derechos Humanos (artículos 1, 2.1, 7, 17.1 y 27), Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (27), Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1.1 y 2), Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (2, 13 y 23), Convención Americana sobre Derechos Humanos (24 y 26). La Organización Internacional del Trabajo ha sido la pionera en el tema de protección indígena. Los convenios números 107 y 169 contienen una detallada numeración de derechos reconocidos a estos pueblos. Ambos Convenios -107 y 169- en su Parte II, regulan sobre el régimen de propiedad de las tierras indígenas. Por otro lado, la jurisprudencia constitucional número 1786-93 de las 16:21 horas de 21 de abril de 1993, 06229-99 de las 14:30 horas del 11 de agosto de 1999, entre otras, reconocen la protección especial a su territorio y cultura en razón de sus condiciones de vulnerabilidad, no solo actual, sino también pasada, y sin otros límites que los mismos derechos humanos imponen a la conducta de todos los seres humanos.

No cabe duda, por ende, que el Estado costarricense ha reconocido en forma amplia los derechos que corresponden a los grupos indígenas que habitan el país. Además se ha sostenido que los grupos de personas pertenecientes a las comunidades autóctonas tienen el derecho de vivir en las tierras donde históricamente han estado asentados, y el Estado debe garantizar plenamente el disfrute de este derecho fundamental. Reconoce de esa forma, nuestra jurisprudencia constitucional, una jerarquía superior a los Convenios Internacionales, tales como el de la OIT, N° 169 (Ley 7316 del 3 de noviembre de 1992), un grado de tutela superior a las personas y comunidades indígenas, es decir, un nivel elevado de protección´respecto de aquellos derechos humanos contemplados en la propia Constitución Política, y que por ende exigen el respeto, en los Tribunales ordinarios, de las decisiones que por la vía de la costumbre y la autodeterminación de dichos pueblos indígenas se deriven de las propias comunidades y sus representantes ´(Lo subrayado no corresponde al original).

En igual sentido, el Convenio No. 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre los pueblos indígenas y tribunales en países independientes aprobado en nuestro país por la Asamblea Legislativa mediante Ley No. 7316 en el mes de noviembre de 1992 dispone en su artículo 4 inciso 1 que: Deberán adoptarse las medidas especiales que se precisen para salvaguardar las personas, las instituciones, los bienes, el trabajo, las culturas y el medio ambiente de los pueblos interesados. Además, el artículo 8 determina en sus incisos 1 y 2 que: ³1. Al aplicar la legislación nacional a los pueblos interesados deberán tomarse debidamente en consideración sus costumbres o su derecho consuetudinario. 2.

Dichos pueblos deberán tener el derecho de conservar sus costumbres e instituciones propias, siempre que éstas no sean incompatibles con los derechos fundamentales definidos por el sistema jurídico nacional ni con los derechos humanos internacionalmente reconocidos. Siempre que sea necesario, deberán establecerse procedimientos para solucionar los conflictos que puedan surgir en la aplicación de este principio´. Así las cosas, el párrafo tercero del artículo primero de la Ley de Vida Silvestre en modo alguno vulnera lo dispuesto en los artículos 11, 33 y 129 de la Constitución Política, pues más bien tiende a respetar y tutelar los usos y costumbres de las comunidades indígenas que existen en nuestro país.

IV.Conclusión. En mérito de lo expuesto, estima esta Sala que no hay violaciones sustanciales al procedimiento legislativo, ni existen vicios por el fondo, como se consulta a la Sala.

Por tanto:

Se evacua la consulta legislativa, en el sentido que no existen vicios de constitucionalidad de procedimiento, ni de fondo en los temas consultados del proyecto de ley Reformas y Adiciones a la Ley de Conservación de Vida Silvestre, Ley No. 7317 del 30 de Octubre de 1992, tramitado en el ponen nota. El Magistrado Armijo Sancho salva el voto, al estimar que en el procedimiento legislativo se violaron los principios de conexidad y publicidad.

Gilbert Armijo S. Presidente a. i.

Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V. Aracelly Pacheco S.

Roxana Salazar C. Teresita Rodríguez A.

Nota separada del Magistrado Cruz Castro.

En el presente caso considero que no existe una violación del principio de conexidad en virtud de que las modificaciones que se le realizaron en el procedimiento legislativo al proyecto de iniciativa popular que ingresó a conocimiento de la Asamblea Legislativa y el texto que fue aprobado en primer debate por el Plenario se encuentran estrechamente relacionadas con la materia que se regula en el proyecto de ley, como lo es la protección a la vida silvestre, con lo cual se conservo su objeto y sentido original. Lo anterior, es contrario a la posición que sostuv e en la consulta facultativa de constitucional tramitada bajo expediente No. 08-003901-0007-CO resuelta en sentencia No. 2008-05179 de las once horas del 4 de abril de dos mil ocho, en la cuál salvé el voto pues consideré que las modificaciones realizadas en el trámite legislativo al proyecto consultado en esa oportunidad excedieron las finalidad del proyecto original, produciéndose un ejercicio abusivo y excesivo del derecho de enmienda.

Estimo, además, que la diversidad de materias que se modificaron en el proyecto sustitutivo, sí constituyó una variación cualitativa y esencial del proyecto original, hecho que contraviene las exigencias del principio de conexidad. Por tal motivo, consider o necesario evidenciar que existe una clara diferencia con la resolución supra-citada, pues los presupuestos son diferentes, en virtud de que en el presente caso, el proyecto en consulta no sufrió cambios trascendentales en el procedimiento legislativo que hayan alterado el objeto y finalidad del proyecto original.

Fernando Cruz C.

Nota separada del Magistrado Castillo Víquez.

Además de las razones que se dan en la opinión consultiva para llegar a la conclusión de que no hay vicios de procedimiento en relación con la no publicación del texto aprobado en la Comisión Especial ni las versiones que se conocieron después, ni siquiera la votada fueron publicadas en el diario oficial La Gaceta, considero que el Reglamento de la Asamblea Legislativa sólo exige la publicación del proyecto de ley, no de las mociones o textos sustitutivos que se aprueban en las diversas instancias parlamentarias (véanse los artículos 115 al 117, 121 y 130 del Reglamento de la Asamblea Legislativa). Más aún, sólo se publican los dictámenes del proyecto de ley si la comisión dictaminadora así lo acuerda (véanse los artículos 83 y 131 del Reglamento de la Asamblea Legislativa), lo que confirma que, salvo que así lo autorice una norma expresa del Estatuto Parlamentario, la aprobación de mociones ni de textos sustitutivos deben de publicarse en el diario oficial La Gaceta.

Una razón adicional para seguir dentro de esta línea argumentativa es que, vistas las cosas sobre otro prisma, resulta ociosa la publicación de los textos sustitutivos que se aprueban en el seno de los órganos parlamentarios, por la elemental razón de que ello sólo tendría sentido cuando se introduzcan conceptos o regulaciones novedosas en éstos, acción que prohíbe el Derecho de la Constitución ±por violación al principio de conexidad-, o cuando así lo acuerde el órgano parlamentario con un fin específico o necesario para el trabajo parlamentario. Por otra parte, la Sala ha admitido que no siempre, la falta de publicación, en un determinado momento procesal, constituye un vicio invalidante del procedimiento legislativo. Al respecto indicó: La Sala no estima que esta circunstancia lesione el principio de publicidad, típico del procedimiento legislativo: este principio, en primer lugar, no se satisface por un acto único, como, por ejemplo, la publicación de la proposición, sino que se realiza en las diferentes fases del procedimiento, y en la propia publicidad a que están sometidos los trabajos de los órganos legislativos.

Además, observa el tribunal que ya admitida la proposición (en el caso sobre el que versa esta opinión), y rendido el dictamen de la Comisión a que se refiere el inciso 3) del artículo 195, éste se publicó, como se estilaba. Por consiguiente, arriba la Sala a la conclusión de que la falta de publicación de la proposición de reforma constitucional de que aquí se trata, no configura un vicio que invalide el procedimiento´. (Véase el voto n.° 11560-2001).

A mayor abundamiento, hay que tener presente que el principio de publicidad en el procedimiento parlamentario no se agota en la publicación del proyecto de ley, sino que va mucho más allá, toda vez que la Asamblea Legislativa, como órgano plural y democrático, en todas sus etapas, se encuentra sometida a él. Acorde con lo anterior, la Constitución Política, en su numeral 117, señala que las sesiones de la Asamblea Legislativa son públicas, salvo que por razones muy calificadas y de conveniencia general se acuerden que sean secretas por votación no menor de dos tercios de los diputados presentes. Esta publicidad del trabajo parlamentario no sólo está referido al derecho que tienen los habitantes de la República de asistir a las barras de la Asamblea Legislativa, las cuales sólo pueden ser despejadas por el presidente de la Asamblea Legislativa cuando por sus signos de aprobación o de improbación gritos, silbidos, golpes o cualquier otra demostración desordenada-se interrumpa la labor de la Asamblea (véase el artículo 27, inciso 12 del Reglamento de la Asamblea Legislativa) -igual ocurre en el caso de las Comisiones Permanentes con Potestad Legislativa Plena, donde sus presidentes también cuentan con esta atribución (véase el artículo 56, inciso j del Reglamento de la Asamblea Legislativa)-, sino también al derecho que tienen los medios de comunicación colectiva de informar sobre el trabajo parlamentario por diversos canales radio, televisión, Internet, prensa escrita, etc.-; e, incluso, el interés de los partidos políticos con representación parlamentaria y los (as) diputados (as) a que sus intervenciones orales, escritas o de otra índole- se difundan por todos los medios, con lo que se cumple un doble propósito, por una parte, con control ciudadano sobre la actividad que despliega los miembros del Parlamento, crucial en todo sistema democrático, y con la rendición de cuentas, en este caso de forma inmediata, de los diputados a la ciudadanía, por el otro.

Así las cosas, el acto de publicación del proyecto de ley es una de tantas manifestaciones que tiene el principio de publicidad en el procedimiento parlamentario. Por otra parte, al exigirse la publicación de los textos sustitutivos se atenta contra una de las características esenciales del Derecho parlamentario: su ductibilidad o flexibilidad, lo que incide negativamente en el trabajo parlamentario y, en algunos casos, puede llegar a abortar los acuerdos políticos que se concertan. E, incluso, va en contra de la finalidad del Derecho parlamentario. Como es bien sabido, la finalidad de este Derecho es permitirle al Parlamento ejercer sus atribuciones (legislativa, autonormativa, el control político, integrativa, jurisdiccional y administrativa), en especial: ser el cauce a través del cual la Asamblea Legislativa adopta en forma oportuna, democrática y soberana y en estricto apego del principio de pluralismo político, las decisiones políticas fundamentales, las que se traduce en los actos parlamentarios finales, sean éstos un decreto legislativo o un acuerdo legislativo.

No debe perderse de vista que, por la dinámica parlamentaria, los acuerdos políticos en el seno de Parlamento gozan de una constante precariedad hasta tanto no se materialicen, no sólo porque hay un momento oportuno y específico para su concretización, sino a causa de la permanente tensión en que se encuentran los actores políticos debido a la gran cantidad de variables políticas que manejan en un mismo momento, lo que significa que, entre más prolongando sea el tiempo para concretizar el acuerdo político, mayores son las posibilidades de que se rompa. De ahí la necesidad de su ejecución oportuna y, en algunos casos inmediata, ya que la realidad política varía constantemente y puede dar al traste con lo pactado. Por tal motivo, cuando se le obliga a la Asamblea Legislativa, so pretexto de observar el principio de publicidad en el procedimiento parlamentario, la publicación de los textos sustitutivos o mociones en el diario oficial La Gaceta, lo que implica un atraso importante en la adopción de la decisión política dado el tiempo que se demora para ello, se atenta contra la naturaleza misma del órgano parlamentario y su dinámica, contra una de las características y finalidad del Derecho parlamentario, todo lo cual resulta un despropósito en un órgano esencialmente político ±hay quienes sostienen que el funcionamiento de la Cámara es un reflejo de la continuación de la contienda electoral en un plano diferente-, como es la Asamblea Legislativa.

Fernando Castillo V.

VOTO SALVADO DEL MAGISTRADO ARMIJO SANCHO. Difiero de la conclusión a la que llegan mis compañeros, en el sentido que no se violentó el procedimiento parlamentario, pues, a mi juicio, en el trámite del expediente legislativo #17054 sí se desatendieron el principio de publicidad y el derecho de enmienda de los Diputados. La introducción de diferentes textos sustitutivos, por sí misma, no configura un vicio de esa índole, en el tanto se mantenga el mismo hilo conductor material inicialmente propuesto. Sin embargo, el hecho de haber incorporado un cuarto texto que sustituyó integralmente el proyecto y haberlo hecho en la misma sesión plenaria en que se aprobó en primer debate, sin que se haya distribuido entre los legisladores con suficiente antelación y claridad, los colocó en una imposibilidad material de conocer el texto que se aprobaba y ejercer su derecho de hacer las propuestas que consideran pertinentes, ya que existían dudas aún respecto de cuál texto podían presentarse mociones (cfr. acta de la sesión plenaria #74 del martes 2 de octubre de 2012).

En esas condiciones están ausentes condiciones básicas del debate parlamentario, así como los presupuestos para el conocimiento de los actos que se adoptan y la eventual proposición de modificaciones. Sobre este extremo específico salvo mi voto y declaro que el trámite es inconstitucional, mientras que en los demás aspectos consultados me adhiero a la decisión mayoritaria de la Sala Gilbert Armijo S.