Direct Action Against Atypical Budgetary Norm Creating Pacuare Forest Reserve Deemed InadmissibleInadmisibilidad de acción directa contra norma presupuestaria atípica que crea Reserva Forestal Río Pacuare

#/ SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at fourteen hours thirty minutes on ocho de agosto de dos mil doce. Constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) filed by [J.S.C], of legal age, married twice, retired, identity card number […], resident of Siquirres, acting on his own behalf and as general attorney-in-fact without limitation as to amount (apoderado generalísimo sin límite de suma) for [F.S.C], of legal age, married, retired, identity card number […], against ARTICLE 26 OF BUDGET LAW NUMBER 7018 OF 20 DE DICIEMBRE DE 1986, which created La Reserva Forestal Río Pacuare.

Findings:

1. 1In a filing received by the Secretariat of the Sala at thirteen hours fifty-nine minutes on veinte de enero de dos mil doce, the petitioner requests that ARTICLE 26 OF BUDGET LAW NUMBER 7018 OF 20 DE DICIEMBRE DE 1986, which created La Reserva Forestal Río Pacuare, be declared unconstitutional. The petitioner states that he and the person he represents are the current lawful possessors of an area of 319 hectares 3331 meters, consisting of forest land, located in Distrito Battan, Cantón Matina, Provincia de Limón. He indicates that this property forms part of the property owned by the Instituto de Desarrollo Agrario, Real Property Folio Number 21258-000, which was acquired by the then Instituto de Tierras y Colonización on 20 de diciembre de 1977. He indicates that, through resolution number 63 of Session 016-06 of the IDA Board of Directors, the transfer into his name and that of the person he represents was authorized.

He states that the transfer has not been completed because he was informed that those properties are subject to the designation of La Reserva Forestal Río Pacuare, which violates Article 34 of the Constitución Política because the law is being applied to him retroactively. He indicates that the Sala Constitucional and the Procuraduría General de la República have established that, if ten-year possession (posesión decenal) by the possessor before the creation of the forest reserve is demonstrated, its holder is not prohibited from registering the property. He further argues that La Reserva Forestal Río Pacuare was created through Budget Law Number 7018, making it an atypical provision (norma atípica), and refers to constitutional judgment number 4790-1993 and Procuraduría Opinion Number C-006-91. The petitioner explains that the establishment of that Forest Reserve did not comply with the required legal procedures because it had no connection whatsoever with Budget Law Number 7018 and should have been created in accordance with the provisions governing ordinary laws. He requests that Article 26 of Budget Law Number 7018 be declared unconstitutional.

1. 2The petitioners do not address their standing (legitimación) to bring the challenge under the terms set forth in Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional.
2. 3Article 9 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional empowers the Sala to summarily dismiss a matter (rechazar de plano) or dismiss it on the merits at any time, including upon its filing, when any application submitted for its consideration is manifestly inadmissible, when it determines that sufficient grounds exist to dismiss it, or when it is merely a reiteration or reproduction of an identical or similar application previously dismissed.
3. 4The statutory requirements have been fulfilled in the proceedings. Drafted by Justice Calzada Miranda; and,

Whereas:

I. FORMAL REQUIREMENTS FOR ADMISSIBILITY OF THE CHALLENGE

A constitutional challenge is a proceeding subject to certain formalities that must be satisfied for the Sala to validly consider the merits of the challenge. In this regard, Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional establishes the admissibility requirements for a constitutional challenge. First, there must be a prior matter pending resolution, whether in judicial proceedings or in proceedings to exhaust administrative remedies (agotar la vía administrativa), in which unconstitutionality has been invoked as a reasonable means of protecting the right or interest alleged to have been infringed. In its second and third paragraphs, the law exceptionally establishes circumstances in which no prior matter is required: when, owing to the nature of the matter, there is no individual and direct injury; when the matter concerns the defense of diffuse or collective interests (intereses difusos o colectivos); or when it is filed directly by the Contralor General de la República, the Procurador General de la República, the Fiscal General de la República, or the Defensor de los Habitantes. As to the requirement of a matter pending resolution, this Sala stated the following in judgment number 04190-95, issued at eleven hours thirty-three minutes on veintiocho de julio de mil novecientos noventa y cinco:

³(…)First, this is an incidental proceeding (proceso de naturaleza incidental), not a direct or popular action, meaning that a matter pending resolution—whether before the courts of justice or in proceedings to exhaust administrative remedies—must exist in order to access constitutional proceedings, and the challenge must constitute a reasonable means of protecting the right deemed to have been infringed in the principal matter, such that the Constitutional Court’s decision has a positive or negative effect on that pending proceeding, because it rules on the constitutionality of the provisions that must be applied in that matter; only exceptionally does the legislation permit direct access to this avenue—the circumstances set forth in the second and third paragraphs of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional—´ Accordingly, the requirement of a prior matter pending resolution is not merely formal, since neither the mere existence of an underlying matter nor the simple invocation of unconstitutionality is sufficient; the challenge must also be a reasonable means of protecting the right or interest alleged to have been infringed.

This means that the challenged provision must be applicable to the underlying matter. (See, to the same effect, judgments numbers 01668-90, 04085-93, 00798-94, 03615-94, 00409-I-95, 00851-95, 04190-95, 00791-96). Other formalities must likewise be fulfilled, namely: explicit identification of the challenged provision, supported by adequate grounds and specific citation of the constitutional provisions and principles alleged to have been violated; authentication by an attorney of the filing bringing the challenge; proof of the conditions establishing standing (powers of attorney and certifications); and a verbatim certification of the filing in which the unconstitutionality of the provisions was invoked in the underlying matter. If the petitioners fail to satisfy any of these requirements, the Office of the President of the Sala may order them to cure the deficiency.

II. CHALLENGES TO ATYPICAL BUDGETARY PROVISIONS (NORMAS PRESUPUESTARIAS ATÍPICAS)

This Sala has previously addressed standing to bring constitutional challenges against so-called atypical budgetary provisions. Thus, in Resolution No. 01775-90, issued at 17:15 hours on 4 de diciembre de 1990 and reiterated on numerous occasions, it held:

³III.- It could therefore be argued that the petitioner has the same standing as any Costa Rican; even under that assumption, however, the challenge must be dismissed, because this Sala does not consider the interest in eliminating the harmful atypical provisions of the National Budget to be a diffuse or collective interest. Without entering into definitions on which there is not even doctrinal consensus, we can affirm that, although it is reprehensible that the Asamblea Legislativa repeatedly persists—with its flawed practices—in circumventing the will of the constituent legislator reflected in Article 121, subsections 1 and 11, in relation to Articles 123 through 128 and 176 through 180, despite being aware of the judicial consensus regarding the unconstitutionality of including general non-budgetary provisions in the National Budget, recognizing standing to bring a direct challenge in this circumstance would effectively require such challenges to be authorized against all other ordinary legislation enacted with constitutional defects, even where those conflicts are of another kind.

That interest—although commendable—is too vague or broad to constitute, by itself, a diffuse or collective interest. The situation differs for certain interests relating to the environment or, for example, the protection of historical or electoral values, which do constitute diffuse interests in the proper sense and for which a direct challenge is necessary and justified. Under these circumstances, because the interest asserted does not fall within the exceptions provided for in the second paragraph of the cited Article 75, the Sala finds that there is no standing to bring a direct challenge against provisions of this type, which is sufficient reason to dismiss the challenge filed against them.´ (…)

III. LACK OF STANDING

In the case under consideration, the petitioners have applied directly to the Sala to challenge ARTICLE 26 OF BUDGET LAW NUMBER 7018 OF 20 DE DICIEMBRE DE 1986, which created La Reserva Forestal Río Pacuare, on the ground that it is an atypical provision and that its enactment did not comply with the established legal procedures because its content had no connection whatsoever with Budget Law Number 7018; therefore, in their view, it should have been enacted in accordance with the provisions governing ordinary laws. As stated in Whereas II of this judgment, a challenge to so-called atypical budgetary provisions requires the existence of a matter pending resolution—that is, an underlying matter—because diffuse or collective interests are not involved. Consistent with the foregoing, the filing bringing the challenge makes no mention whatsoever of any matter pending resolution in administrative or judicial proceedings in which the unconstitutionality of the provision was invoked as a reasonable means of protecting the right or interest alleged to have been infringed.

Nor was a verbatim certification of the pleading in which the provision’s unconstitutionality was invoked in the principal matter attached, as required by Articles 75 and 79 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional. In this regard, the petitioners refer only to the refusal by the authorities of the Instituto de Desarrollo Agrario to register land in their names because of the existence of the forest reserve, a situation that demonstrates a private interest—that is, the existence of an individual and direct injury—rather than diffuse or collective interests in having the challenged provision declared unconstitutional. Accordingly, because the matter presented does not fall within the exceptions established by Article 75 of the cited law, and because the Sala does not consider the interest in eliminating atypical provisions from the National Budget to be a diffuse or collective interest, the petitioners lack standing to bring the challenge.

IV. CONCLUSION

The challenge is inadmissible because the petitioners lack standing.

Por tanto:

The challenge is summarily dismissed.

Ana Virginia Calzada M.

President Luis Paulino Mora M. Ernesto Jinesta L.

Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.

Paul Rueda L. Teresita Rodríguez A.

#/ SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las catorce horas treinta minutos del ocho de agosto de dos mil doce. Acción de inconstitucionalidad promovida por [J.S.C] , mayor, casado dos veces, pensionado, cédula de identidad número[…] , vecino de Siquirres, en su condición personal y como apoderado generalísimo sin límite de suma de [F.S.C] , mayor, casado, pensionado, cédula número[…], contra el ARTÍCULO 26 DE LA LEY DE PRESUPUESTO NÚMERO 7018 DEL 20 DE DICIEMBRE DE 1986, que crea La Reserva Forestal Río Pacuare.

Resultando:

1. 1Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las trece horas cincuenta y nueve minutos del veinte de enero de dos mil doce, el accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad del ARTÍCULO 26 DE LA LEY DE

PRESUPUESTO NÚMERO 7018 DEL 20 DE DICIEMBRE DE 1986, que crea La Reserva Forestal Río Pacuare. Manifiesta el accionante que él y su representado son actuales y legítimos poseedores de un área de 319 hectáreas 3331 metros, terreno de bosque, localizados en el Distrito Battan, Cantón Matina de la Provincia de Limón. Indica que esa finca es parte de la finca propiedad del Instituto de Desarrollo Agrario, Folio Real Número 21258-000, la cual fue adquirida por el entonces Instituto de Tierras y Colonización el 20 de diciembre de 1977. Indica que por el acuerdo de la Junta Directiva del IDA, número 63 de la Sesión 016-06, se autoriza el traspaso a su nombre y a nombre de su representado.

Manifiesta que no se ha podido realizar el traspaso por cuanto se le indica que dichas propiedades se encuentran bajo la afectación de la Reserva Forestal Río Pacuare, lo cual violenta el artículo 34 de la Constitución Política, por aplicársele retroactivamente la ley. Indica que la Sala Constitucional y la Procuraduría General de la República han establecido que, si se demuestra la posesión decenal por parte del poseedor antes de la creación forestal, no existe prohibición para su titular de inscribir la propiedad. Asimismo argumenta que la Reserva Forestal Río Pacuare fue creada en la Ley de Presupuesto Número 7018, siendo una norma atípica, y remite al voto constitucional número 4790-1993 y al dictamen de la Procuraduría Número C-006-91. Explica el accionante que la instauración de dicha Reserva Forestal no cumplió con los procedimientos legales, ya que no tenía relación alguna con la Ley de Presupuesto Número 7018 y debió crearse conforme a lo dispuesto para las leyes comunes. Solicita que se declare la inconstitucionalidad del artículo 26 de la Ley de Presupuesto Número 7018.

1. 2Los accionantes no se refieren a la legitimación que tienen para interponer la acción, en los términos que señala el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.
2. 3El artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional faculta a la Sala a rechazar de plano o por el fondo, en cualquier momento, incluso desde su presentación, cualquier gestión que se presente a su conocimiento que resulte ser manifiestamente improcedente, o cuando considere que existen elementos de juicio suficientes para rechazarla, o que se trata de la simple reiteración o reproducción de una gestión anterior igual o similar rechazada.
3. 4En los procedimientos se han cumplido las prescripciones de ley. Redacta la Magistrada Calzada Miranda; y,

Considerando:

I. SOBRE LOS PRESUPUESTOS FORMALES DE ADMISIBILIDAD DE LA ACCIÓN

La acción de inconstitucionalidad es un proceso con determinadas formalidades, que deben ser satisfechas a efecto de que la Sala pueda válidamente conocer el fondo de la impugnación. En ese sentido, el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, establece los presupuestos de admisibilidad de la acción de inconstitucionalidad. En primer término, se exige la existencia de un asunto previo pendiente de resolver, sea en vía judicial, o bien, en el procedimiento para agotar de la vía administrativa, en que se haya invocado la inconstitucionalidad como medio razonable para amparar el derecho o interés que se considera lesionado. En el párrafo segundo y tercero, la ley establece de manera excepcional, presupuestos en los que no se exige el asunto previo, cuando por la naturaleza del asunto, no exista una lesión individual y directa, o se trate de la defensa de intereses difusos o colectivos, o bien cuando es formulada en forma directa por el Contralor General de la República, el Procurador General de la República, el Fiscal General de la República y el Defensor de los Habitantes. Ahora bien, en cuanto a la exigencia de un asunto pendiente de resolver, esta Sala mediante sentencia número 04190-95, de las once horas treinta y tres minutos del veintiocho de julio de mil novecientos noventa y cinco, señaló lo siguiente:

³ («)En primer término, se trata de un proceso de naturaleza incidental, y no de una acción directa o popular, con lo que se quiere decir que se requiere de la existencia de un asunto pendiente de resolver -sea ante los tribunales de justicia o en el procedimiento para agotar la vía administrativa- para poder acceder a la vía constitucional, pero de tal manera que, la acción constituya un medio razonable para amparar el derecho considerado lesionado en el asunto principal, de manera que lo resuelto por el Tribunal Constitucional repercuta positiva o negativamente en dicho proceso pendiente de resolver, por cuanto se manifiesta sobre la constitucionalidad de las normas que deberán ser aplicadas en dicho asunto; y únicamente por excepción es que la legislación permite el acceso directo a esta vía -presupuestos de los párrafos segundo y tercero del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional-´ Así las cosas, la exigencia de un asunto previo pendiente de resolver, no constituye un requisito meramente formal, toda vez, que no basta con la sola existencia de un asunto base, ni con la simple invocación de la inconstitucionalidad, pues se requiere además, que la acción sea un medio razonable para amparar el derecho o interés que se considera lesionado.

Esto quiere decir, que la normativa impugnada debe ser aplicable en el asunto base. (Ver en igual sentido las sentencias números 01668-90, 04085-93, 00798-94, 03615-94, 00409-I-95, 00851-95, 04190-95, 00791-96). Asimismo, existen otras formalidades que deben ser cumplidas, a saber, la determinación explícita de la normativa impugnada, debidamente fundamentada, con cita concreta de las normas y principios constitucionales que se consideren infringidos, la autenticación por abogado del escrito en el que se plantea la acción, la acreditación de las condiciones de legitimación (poderes y certificaciones), así como la certificación literal del escrito en el que se invocó la inconstitucionalidad de las normas en el asunto base, requisitos todos que en caso de no ser cumplidos por los accionantes, podrían ser prevenidos por la Presidencia de la Sala.

II. SOBRE LA IMPUGNACIÓN DE NORMAS PRESUPUESTARIAS ATÍPICAS

Esta Sala con anterioridad se ha referido a la legitimación para la interposición de acciones de inconstitucionalidad contra las denominadas normas presupuestarias atípicas, así por medio de la resolución No. 01775-90 de las 17:15 horas del 4 de diciembre de 1990, reiterada en múltiples ocasiones, dispuso:

³III.- Se podría argumentar entonces, que le asiste al accionante, la misma legitimación que a cualquier costarricense, y aún en ese supuesto, la acción debe rechazarse, al no considerar esta Sala que el interés de eliminar las nefastas normas atípicas del Presupuesto Nacional, sea un interés difuso o colectivo. Sin entrar en definiciones, sobre las cuales ni siquiera existe consenso en doctrina , podemos afirmar que aún cuando es reprochable que la Asamblea Legislativa en forma reiterada, persista ±con sus prácticas viciadas-, en burlar la voluntad del legislador constituyente reflejada en los artículos 121 incisos 1 y 11 en relación con las normas 123 a 128, y 176 a 180, a sabiendas del consenso jurisdiccional que existe sobre la inconstitucionalidad de la inclusión de normas generales no presupuestarias en el Presupuesto Nacional, el legitimar la acción directa en este supuesto equivaldría prácticamente a tener que autorizarla también contra toda la demás legislación ordinaria aprobada con vicios inconstitucionales, aún cuando esos roces sean de otra índole, siendo ese interés ±aunque loable-, demasiado vago o amplio como para constituir por sí mismo un interés difuso, o colectivo.

Distinto es el caso de algunos de los intereses relacionados con el medio ambiente, la defensa de valores históricos, o electorales por ejemplo, que sí constituyen intereses difusos propiamente dichos, siendo necesaria y justificable la acción directa para su protección. En esas circunstancias, y por no encuadrar el interés con que se actúa dentro de las excepciones previstas en el párrafo segundo del artículo 75 citado, la Sala estima que no esta legitimada la acción directa contra este tipo de normas, razón suficiente para rechazar la acción incoada en su contra´ («)

III. SOBRE LA CARENCIA DE LEGITIMACIÓN

En el caso bajo estudio, los accionantes acuden a la Sala de forma directa, con el objeto de impugnar el ARTÍCULO 26 DE LA LEY DE PRESUPUESTO NÚMERO 7018 DEL 20 DE DICIEMBRE DE 1986, que crea La Reserva Forestal Río Pacuare, al considerar que es una norma atípica, y que para su promulgación no se cumplió con los procedimientos legales establecidos ya que su contenido no tenía relación alguna con la Ley de Presupuesto Número 7018, por lo que en su criterio debió dictarse entonces conforme lo dispuesto para las leyes comunes. De conformidad con lo indicado en el considerando II de esta sentencia, para la impugnación de las denominadas normas presupuestarias atípicas, se requiere de la existencia de un asunto pendiente de resolución, es decir, de un asunto base, por no tratarse de intereses difusos o colectivos. Siguiendo con lo anterior, en el escrito de interposición de la acción no se indica en ningún momento la existencia de algún asunto pendiente de resolución en la vía administrativa o jurisdiccional, donde se haya invocado la inconstitucionalidad de la norma como medio razonable de amparar el derecho o interés que se considera lesionado, ni tampoco se adjuntó la certificación literal del libelo en que se hubiese invocado la inconstitucionalidad de la norma en el asunto principal, todo ello conforme lo indicado en los artículos 75 y 79 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.

En ese sentido, lo que refieren únicamente los accionantes es la negativa de las autoridades del Instituto de Desarrollo Agrario de inscribir terrenos a su nombre en razón de la existencia de la reserva forestal, situación que denota un interés particular, es decir la existencia de una lesión individual y directa, y no de intereses difusos o colectivos en la declaratoria de inconstitucionalidad de la normativa impugnada. En virtud de lo anterior, por no estar el asunto planteado dentro de las excepciones que establece el artículo 75 de la citada ley, y no estimar la Sala que el interés de eliminar las normas atípicas del Presupuesto Nacional, sea un interés difuso o colectivo, los accionantes carecen de legitimación para interponer la acción.

IV. CONCLUSIÓN

La acción resulta inadmisible, por carecer los accionantes de legitimación.

Por tanto:

Se rechaza de plano la acción.

Ana Virginia Calzada M.

Presidenta Luis Paulino Mora M. Ernesto Jinesta L.

Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.

Paul Rueda L. Teresita Rodríguez A.