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Res. 16316-2011 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 25/11/2011
OutcomeResultado
The appeal is partially granted against the Minister; the resolution that eliminated the treatment plant requirement is annulled and the obligation to build it is upheld; claims against SETENA and the Municipality are dismissed.Se declara con lugar el recurso contra el Ministro de Ambiente, se anula la resolución que eliminó la exigencia de la planta de tratamiento y se mantiene la obligación de construirla; sin lugar contra SETENA y la Municipalidad de Moravia.
SummaryResumen
The Constitutional Court partially granted an amparo against the Minister of Environment, Energy and Telecommunications for having annulled the requirement of a wastewater treatment plant for the Plaza Lincoln commercial project. The Court held that even though SETENA had initially granted environmental viability, a subsequent correction of a material error included the obligation to build such a plant. The Minister revoked this obligation on procedural grounds, but the Court found that the project without the treatment plant could cause damage to the Virilla River, as warned by SETENA and the Municipality of Moravia. Applying the precautionary principle and Articles 50 of the Constitution and 65 of the Organic Environment Law, the Court annulled the ministerial resolution and maintained the requirement to build the plant, though it did not halt construction because the developer had already contracted to build it. The claims against SETENA and the Municipality were dismissed.La Sala Constitucional declaró parcialmente con lugar un amparo contra el Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones por haber anulado la exigencia de una planta de tratamiento de aguas residuales para el proyecto comercial Plaza Lincoln. El tribunal consideró que, pese a que la SETENA había otorgado la viabilidad ambiental, posteriormente, al corregir un error material, incluyó dicha obligación, lo cual fue recurrido por el desarrollador. El Ministro aceptó el recurso de apelación y eliminó el requisito, argumentando que la corrección de un error material no podía modificar el fondo de la resolución original. Sin embargo, la Sala determinó que la construcción del proyecto sin la planta de tratamiento podría causar daño al río Virilla, según lo advertido por la propia SETENA y la Municipalidad de Moravia. Aplicó el principio precautorio y los artículos 50 constitucional y 65 de la Ley Orgánica del Ambiente, que exige el tratamiento de aguas residuales antes de verterlas a cuerpos de agua. La Sala anuló la resolución ministerial, manteniendo la obligación de construir la planta, aunque no ordenó la paralización de la obra, dado que el desarrollador ya había contratado su construcción. El amparo contra la SETENA y la Municipalidad se declaró sin lugar.
Key excerptExtracto clave
Having analyzed all these issues, there is no doubt that the amparo must be granted on this point, as there is abundant scientific support—based on several observations made by SETENA and the Municipality of Moravia—that ensures that the works undertaken constitute a risk to the environment and that their negative effects can be controlled or at least mitigated by building a wastewater treatment plant for the discharge into the Virilla River. [...] Therefore: The appeal is granted only against the Minister of Environment, Energy and Telecommunications. Resolution R-248-2010-MINAET of 12:05 hours on May 6, 2010 of the Minister of Environment, Energy and Telecommunications is annulled. Resolutions No. 2786-2009-SETENA, as supplemented by No. 386-2010-SETENA, remain in force, imposing the obligation to build a treatment plant in the Mall Plaza Lincoln project. The claims against SETENA and the Municipality of Moravia are dismissed.Analizadas todas esas cuestiones, no cabe duda que respecto el tema analizado, el amparo debe ser estimado, pues existe abundante sustento científico -producto de diversas observaciones realizadas por la SETENA y la Municipalidad de Moravia recurridas- que permite asegurar que las obras llevadas a cabo constituyen un riesgo para el ambiente y que pueden ser controladas o, cuando menos, mitigarse sus efectos negativos mediante la construcción de una planta de tratamiento de aguas residuales que van al río Virilla. [...] Por tanto: Se declara con lugar el recurso únicamente en cuanto se dirige contra el Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones. Se anula la resolución R-248-2010-MINAET de las 12:05 horas del 06 de mayo de 2010 del Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones. Se mantiene la vigencia de las resolución N°2786-2009-SETENA, adicionada por la N° 386-2010-SETENA, en la que se impone la obligación de construir una planta de tratamiento en el proyecto Mall Plaza Lincoln. En cuanto el amparo se dirige contra la SETENA y la Municipalidad de Moravia, se declara sin lugar el recurso.
Pull quotesCitas destacadas
"Para el caso de las aguas subterráneas contenidas en los mantos acuíferos y áreas de carga y descarga, el principio precautorio o de in dubio pro natura, supone que cuando no existan estudios o informes efectuados conforme a las regla unívocas y de aplicación exacta de la ciencia y de la técnica que permitan arribar a un estado de certeza absoluta acerca de la inocuidad de la actividad que se pretende desarrollar sobre el medio ambiente o éstos sean contradictorios entre sí, los entes y órganos de la administración central y descentralizada deben abstenerse de autorizar, aprobar o permitir toda solicitud nueva o de modificación, suspender las que estén en curso hasta que se despeje el estado dubitativo y, paralelamente, adoptar todas las medidas tendientes a su protección y preservación con el objeto de garantizar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado."
"For groundwater contained in aquifers and recharge and discharge areas, the precautionary principle or in dubio pro natura means that where there are no studies or reports carried out according to unequivocal and strictly applied scientific and technical rules that allow reaching a state of absolute certainty about the harmlessness to the environment of the activity sought to be developed, or where these are contradictory, central and decentralized government entities and bodies must refrain from authorizing, approving or permitting any new or modified application, suspend those in progress until the doubt is resolved, and simultaneously adopt all measures for its protection and preservation in order to guarantee the right to a healthy and ecologically balanced environment."
Considerando VII
"Para el caso de las aguas subterráneas contenidas en los mantos acuíferos y áreas de carga y descarga, el principio precautorio o de in dubio pro natura, supone que cuando no existan estudios o informes efectuados conforme a las regla unívocas y de aplicación exacta de la ciencia y de la técnica que permitan arribar a un estado de certeza absoluta acerca de la inocuidad de la actividad que se pretende desarrollar sobre el medio ambiente o éstos sean contradictorios entre sí, los entes y órganos de la administración central y descentralizada deben abstenerse de autorizar, aprobar o permitir toda solicitud nueva o de modificación, suspender las que estén en curso hasta que se despeje el estado dubitativo y, paralelamente, adoptar todas las medidas tendientes a su protección y preservación con el objeto de garantizar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado."
Considerando VII
"En este asunto se determinó que el AyA tiene el alcantarillado sanitario, pero no tiene la planta de tratamiento para procesar las aguas residuales, por lo que al no contar con la planta, las aguas sin tratamiento por parte del AyA, son vertidas por medio del alcantarillado sanitario a la cuenta hidrográfica del río Virilla. Por ello, debe entenderse en el mismo sentido que lo hace el representante de la SETENA en su informe, que la viabilidad ambiental se encuentra condicionada al cumplimiento de ese requerimiento exigido en la legislación vigente y la falta de este requisito resulta a todas luces contrario al artículo 50 de la Constitución Política."
"In this case, it was determined that AyA has the sanitary sewer system but does not have the treatment plant to process the wastewater, so without the plant, the untreated wastewater from AyA is discharged through the sanitary sewer system into the Virilla River basin. Therefore, it must be understood, as stated by the SETENA representative in his report, that environmental viability is conditional on compliance with this requirement under current legislation, and the absence of this requirement is clearly contrary to Article 50 of the Political Constitution."
Considerando X
"En este asunto se determinó que el AyA tiene el alcantarillado sanitario, pero no tiene la planta de tratamiento para procesar las aguas residuales, por lo que al no contar con la planta, las aguas sin tratamiento por parte del AyA, son vertidas por medio del alcantarillado sanitario a la cuenta hidrográfica del río Virilla. Por ello, debe entenderse en el mismo sentido que lo hace el representante de la SETENA en su informe, que la viabilidad ambiental se encuentra condicionada al cumplimiento de ese requerimiento exigido en la legislación vigente y la falta de este requisito resulta a todas luces contrario al artículo 50 de la Constitución Política."
Considerando X
"Estableciéndose a nivel constitucional esta obligación del Estado, resulta importante apreciar cómo a nivel de los instrumentos internacionales de protección de los derechos humanos también se establecen obligaciones concretas que deben ser respetadas. En materia ambiental se ha definido el deber de prevención que debe existir en este ámbito; la Declaración de Río, adoptada en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, dispone que: "Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente"."
"Having established this State obligation at the constitutional level, it is important to appreciate how, at the level of international human rights protection instruments, specific obligations are also set forth and must be respected. In environmental matters, the duty of prevention that must exist in this area has been defined; the Rio Declaration, adopted at the United Nations Conference on Environment and Development, provides that: 'In order to protect the environment, the precautionary approach shall be widely applied by States according to their capabilities. Where there are threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation.'"
Considerando IV
"Estableciéndose a nivel constitucional esta obligación del Estado, resulta importante apreciar cómo a nivel de los instrumentos internacionales de protección de los derechos humanos también se establecen obligaciones concretas que deben ser respetadas. En materia ambiental se ha definido el deber de prevención que debe existir en este ámbito; la Declaración de Río, adoptada en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, dispone que: "Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente"."
Considerando IV
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SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at nine hours and forty-one minutes of November twenty-fifth, two thousand eleven.
Amparo action processed in case file number 11-005917-0007-CO, filed by VICTOR PIEDRA QUESADA, identity card number 0103600458, against the MUNICIPALITY OF MORAVIA, SETENA, and the MINISTER OF ENVIRONMENT, ENERGY, AND TELECOMMUNICATIONS.
Whereas:
After a bureaucratic process of more than 6 years (initiated on November 11, 2005, with the submission of documents to SETENA), it obtained the Environmental Viability (Viabilidad Ambiental), the authorization of the Instituto de Acueductos y Alcantarillados, of the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riesgo y Avenamiento, all culminating in a construction permit for a work whose value, for which fees were paid to the Municipalidad de Moravia, is twenty-seven thousand seven hundred five million seven hundred eighty thousand colones (¢127,705,780,000). Amid a national environment of economic crisis, the Project constitutes the most important boost for the reactivation of the construction sector in the central plateau, employing more than 1000 construction workers, complying with environmental regulations, being executed under strict sustainability criteria, with the respective environmental overseers (regentes ambientales), environmental insurance policy (póliza ambiental). It is not a construction work on undisturbed land. On the contrary, it is a shopping center in the location where Colegio Lincoln was situated for more than fifty years. There is no environmental impact that has not been identified and duly evaluated by SETENA, which granted the environmental viability (Viabilidad Ambiental). It is requested that the appeal be dismissed.
Written by Magistrate Cruz Castro; and,
Considering:
I.Object of the appeal. The appellant claims a violation of the right to a healthy and ecologically balanced environment due to the granting of permits for a mega-construction on the grounds of the former Colegio Lincoln, because the hydrogeological fragility maps are not available. Furthermore, the appellant accuses that the Minister of Environment, Energy and Telecommunications, who issued resolution R-248-2010-MINAET, renders void SETENA's order to build a wastewater treatment plant (planta de tratamiento de aguas residuales) -as part of the conditions that must be met to obtain environmental viability (viabilidad ambiental)- because such a treatment construction will cause serious environmental consequences, as the only water discharge path is the Quebrada Chiquita, which is currently incapable of accepting and processing such a quantity of water.
II.Proven facts. Of importance for the decision of this matter, the following facts are deemed duly proven, either because they have been accredited or because the defendant omitted to refer to them as provided for in the initial order:
a. Pursuant to judgment number 12109-2008 of August 5, 2008, the Municipalidad de Moravia initiated efforts to achieve the elaboration of the hydrogeological vulnerability maps, which it carried out in association with other municipalities and SENARA, as part of the process of updating the current Plan Regulador de Moravia (Report of the Mayor of the Moravia Canton of May 26, 2011, electronic file).
b. In 2009, the variable of hydrogeological vulnerability began to be included in every assessment regarding urban planning and management (Informe de Alcalde del Cantón de Moravia de 26 de mayo de 2011, electronic file).
c. As of November 9, 2011, SENARA does not have the environmental hydrogeological fragility maps, which must be provided by the Municipalidad de Moravia as part of the elaboration of the hydrogeological maps for the Plan Regulador de Moravia (Report of the representative of SENARA, of November 9, 2011, and official communication DIGH-1047-2011 of November 7, 2011, from the Dirección de Investigación y Gestión Hídrica of SENARA, electronic file).
d. SENARA - in coordination with PRUGAM - prepared the vulnerability maps of the aquifers of the Moravia canton, which have a regional scale, and the vulnerability map classifies the zone where the works of the Plaza Comercial Lincoln Project are being executed as low vulnerability, in which works are permitted subject to appropriate design of systems for the elimination of excreta and wastewater (aguas servidas) (Report of the representative of SENARA, of November 9, 2011, and official communication DIGH-1047-2011 of November 7, 2011, from the Dirección de Investigación y Gestión Hídrica of SENARA, electronic file).
e. For the project called Plaza Comercial Lincoln, processed in file No. 1805-2005-SETENA, the Municipalidad de Moravia demanded from the developer a hydrogeological study and a risk study for the contamination of groundwater of the property to be intervened (Informe de Alcalde del Cantón de Moravia de 26 de mayo de 2011, electronic file).
f. The Plaza Comercial Lincoln Project contains an environmental impact assessment (EIA) process contained in file No. 1805-2005-SETENA. (Report of the Secretary General of the Secretaría Técnica Nacional Ambiental, of May 26, 2011, electronic file).
g. By resolution No. 2786-2009-SETENA, environmental viability (viabilidad ambiental) was granted to the project, and the absolute general proxy (apoderado generalísimo) of Portafolio Inmobiliario S.A. (the project developer) requested a clarification regarding the fifth operative clause (por tanto) referring to the project description (Report of the Secretary General of the Secretaría Técnica Nacional Ambiental, of May 26, 2011, electronic file).
h. In response to the SETENA request, by resolution No. 386-2010-SETENA, resolution No. 2786-2009-SETENA is corrected regarding the fifth operative clause (por tanto) in accordance with the criterion of the Department of Environmental Assessment, to adjust the project description to the environmental impact assessment (EIA) carried out, and in the First Operative Clause (Por tanto Primero), the last paragraphs indicated what the project comprises, indicating there the establishment of a treatment plant (planta de tratamiento), as follows: "The Project further comprises: -Wall (Tapia): shall be built of concrete and located on the South and Southwest boundary of the AP. (...) -Storm drain curbing and ditches (Cordones de caño y cunetas): these works shall be made of concrete, (...) -Drains (Tragantes): shall be made of reinforced concrete and cast-iron grates, according to the design that is produced. -Manholes (Pozos de registro): shall be built of reinforced concrete and fitted with covers and cast iron. -Collectors for stormwater and ordinary wastewater (Colectores de aguas pluviales y aguas residuales ordinarias) (...) -Electricity poles (...) – Establish a wastewater treatment plant (planta de tratamiento de aguas residuales) since, although it has the permit from the Instituto Nacional de Acueductos y Alcantarillados for use of the "sanitary aqueduct", this deposits untreated water directly into the stream or river, which is why the installation of said plant is environmentally necessary." (Report of the Secretary General of the Secretaría Técnica Nacional Ambiental, of May 26, 2011, electronic file).
i. On March 3, 2010, resolution No. 386-2010-SETENA was challenged by Mr. Andrew Paul Vickers, absolute general proxy (apoderado generalísimo) of Portafolio Inmobiliario S.A. (the project developer), through a motion for partial reversal (recurso de revocatoria parcial) and alternative appeal (apelación en subsidio) (see attached pages 242-244 of the file), the core point being the last paragraph of the description referring to the establishment of a treatment plant (planta de tratamiento), which the appellant considered an additional requirement not contemplated in the environmental impact assessment (EIA). (Reports of the Minister of Environment, Energy and Telecommunications and of the Secretary General of the Secretaría Técnica Nacional Ambiental, both of May 26, 2011, electronic file).
j. Resolution No. 768-2010-SETENA rejected the motion for partial reversal (recurso de revocatoria parcial), upholding the challenged resolution in accordance with the reasoning contained from the Third Considering (Considerando Tercero) onwards, and the file was elevated so that the head of the ministry could hear the appeal filed. (Report of the Minister of Environment, Energy and Telecommunications and of the Secretary General of the Secretaría Técnica Nacional Ambiental, both of May 26, 2011, electronic file).
k. The appeal filed was granted by resolution 248-2010-MINAET of 12:05 hours on May 6, 2010, from the Minister of Environment, Energy and Telecommunications, which eliminated the treatment plant (planta de tratamiento) from the project in the Fifth Operative Clause (Por Tanto Quinto) of resolution 2786-2009-SETENA (non-controverted fact and report of the Secretary General of SETENA, electronic file).
l. The project currently has both solutions: 1- treatment plant (planta de tratamiento) and -2- connection to the sewer system, (Report of the representative of the company SUEÑOS INMOBILIARIOS S.A and of PORTAFOLIO INMOBILIARIO S.A).
III.The State's duty in the protection of the environment (tutela del ambiente). Since the reform of Article 50 of the Constitution, in which environmental law was expressly enshrined as a fundamental right, the obligation of the State to guarantee, defend, and protect (tutelar) this right was also established in a conclusive manner. Consequently, the State becomes the guarantor in the protection and safeguarding (tutela) of the environment and natural resources. It is under this provision, in relation to Articles 20, 69, and 89 of the Political Constitution, that the State's responsibility to exercise a protective (tutelar) and governing role in this matter derives, as provided for by the constitutional norm under discussion itself, a function that environmental legislation develops. Thus, the constitutional mandate establishes the duty for the State to guarantee, defend, and preserve that right.
In this vein, it must be considered that the regulations establish the Ministerio del Ambiente y Energía as the governing body of the natural resources, energy, and mines sector, according to the provisions of Article 2 of the Organic Law of this ministry, number 7152, of June 4, 1990. This governing function in environmental matters, in the opinion of this Chamber, includes not only the establishment of adequate regulations for the use of forestry resources and natural resources, as also provided for in Article 56 of the Organic Law of the Environment, but also confers upon it the important function of exercising leadership in environmental matters, which consists of maintaining a preponderant role in this area. In this sense, the control and oversight of environmental matters and activities constitute an essential function of the State, according to the provisions of Article 50 of the Constitution, as it provides in the relevant part of the third paragraph: "The State shall guarantee, defend, and preserve that right"; which is consistent with the constitutional principle established in the second paragraph of Article 9 of the Political Constitution, which expressly prohibits the branches of State Power from delegating the exercise of functions that are their own, especially when they constitute essential functions.
In this manner, concerning environmental protection, the functions of governance, control, and oversight of environmental matters correspond to the State, under the responsibility of the various administrative agencies.
IV.The prevention of environmental risk. While this obligation of the State is established at the constitutional level, it is important to appreciate how, at the level of international instruments for the protection of human rights, specific obligations that must be respected are also established. In environmental matters, the duty of prevention that must exist in this area has been defined; the Rio Declaration, adopted at the United Nations Conference on Environment and Development, provides that:
"Principle 15.- In order to protect the environment, the precautionary approach shall be widely applied by States according to their capabilities. Where there are threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation." Prevention aims to anticipate negative effects and ensure the protection, conservation, and adequate management of resources. Consequently, the guiding principle of prevention is based on the need to take and assume all precautionary measures to avoid or contain the potential impact on the environment or people's health. Thus, if there is a risk of serious or irreversible damage—or a doubt regarding it—a precautionary measure must be adopted, and even the activity in question must be postponed. This is because, in environmental matters, a posteriori coercion is ineffective, as if damage has already occurred, the biologically and socially harmful consequences may be irreparable; repression may have moral significance but will hardly compensate for the damages caused to the environment.
As indicated by the international instrument cited and by Article 50 of the Constitution itself, the State is the one called upon to carry out this preventive work, and this Chamber has recognized it by affirming, through judgment number 2001-6503, of July 6, 2001, that:
"The third paragraph of Article 50 of the Constitution clearly indicates that the State must guarantee, defend, and preserve the right of every person to a healthy and ecologically balanced environment; which implies affirming that public entities are not only obliged to enforce environmental legislation—on individuals and other public entities—but also, above all, that they must adjust their actions to the dictates of those protective normative bodies. State institutions are the first ones called upon to comply with protective environmental legislation, with no justification existing to exempt them from compliance with environmental requirements such as, for example, the environmental impact study required by the Organic Law of the Environment for activities undertaken by public entities that, by their nature, may alter or destroy the environment." (emphasis added)
V.The coordination of public institutions in comprehensive environmental protection. There is an obligation for the State—as a whole—to take the necessary measures to protect the environment, in order to avoid degrees of contamination, deforestation, extinction of flora and fauna, and the excessive or inappropriate use of natural resources that endanger the health of the administered. In this task, public institution is understood to mean both the Central Administration—Ministries, such as the Ministerio del Ambiente y Energía and the Ministry of Health, which, by reason of the subject matter, have broad participation and responsibility regarding the conservation and preservation of the environment; which act, most of the time, through their specialized agencies in the matter, such as, for example, the Dirección General de Vida Silvestre, the Forest Directorate, and the Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA)—as well as decentralized institutions such as the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, SENARA, the Instituto Costarricense de Turismo, or the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados.
Likewise, in this task, municipalities have great responsibility regarding their territorial jurisdiction. Due to the diversity of actors that may intervene, it could be thought that this multiple responsibility would cause chaos in administrative management. Therefore, in order to avoid the simultaneous coexistence of spheres of power of different origin and essence, the duplication of national and local efforts, as well as the confusion of rights and obligations among the various parties involved, it is necessary to establish a series of coordination relationships between the various agencies of the Executive Power and decentralized institutions, and between these and the municipalities, in order to be able to carry out the functions entrusted to them. This Chamber has already referred to the principle of coordination of public agencies with municipalities in the achievement of common goals, by stating, through judgment number 5445-99, of two thirty in the afternoon on July 14, 1999, that:
"[C]oordination is the ordering of relationships between these various independent activities, which deals with that concurrence on the same object or entity, to make it useful for a comprehensive public plan, without suppressing the reciprocal independence of the acting subjects. Since there is no hierarchical relationship of decentralized institutions, nor of the State itself in relation to municipalities, it is not possible to impose certain behaviors on them, thus giving rise to the essential inter-institutional 'agreement' (concierto), in the strict sense, as the autonomous and independent centers of action agree on that preventive and comprehensive scheme, in which each one plays a role with a view to a mission entrusted to the others. Thus, the relationships of municipalities with other public entities can only be carried out on a plane of equality, resulting in agreed forms of coordination, excluding any imperative form to the detriment of their autonomy, which would allow subjecting corporate entities to a coordination scheme without their will or against it; but which does admit the necessary subordination of these entities to the State and in the interest thereof (through the 'administrative protection' – tutela administrativa – of the State, and specifically, in the function of legality control that corresponds to it, with general oversight powers over the entire sector).” On the other hand, omissions in the duty to protect the environment and comply with environmental regulations are of constitutional relevance, because as a consequence of the Administration's inertia in this matter, damage to the environment and natural resources can occur, sometimes with similar or greater consequences than those derived from the Administration's actions; such as the authorization of regulatory plans (planes reguladores), or constructions without the approval of the environmental impact study by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental, or the lack of control and oversight in the execution of management plans for protected areas by the Dirección General de Vida Silvestre of the Ministerio del Ambiente y Energía, allowing companies to operate without health permits regarding the treatment of wastewater – Acueductos y Alcantarillados and Ministry of Health –, or failing to verify sonic controls in bars, restaurants, or party venues – municipalities and Ministry of Health –.
VI.The role of municipalities in environmental matters. In accordance with the foregoing, municipalities, as an integral part of the whole that is the State, have within the scope of their powers and obligations a high degree of responsibility in environmental matters, whether through the direct approval of permits or licenses for which prior compliance with requirements that accredit adequate environmental management before other public authorities is demanded, or through regular inspections and the channeling of risk situations to the authorities with greater competence for intervention. It has already been established that local governments are reached by the obligation of coordination and prevention in environmental matters within the scope of their territorial jurisdiction, from which it follows that municipalities are indeed important actors in the task of environmental protection. There is no doubt about the power of local governments to establish their own territorial planning through regulatory plans (planes reguladores); but the existence of these—which mostly lack planning supplements from the perspective of a healthy and ecologically balanced environment—does not result in the non-application of protective environmental legislation.
On the contrary, this Chamber considers that it must be a fundamental requirement, which does not violate the constitutional principle of municipal autonomy, that every regulatory plan (plan regulador) must consider, prior to being approved and developed, an examination of the environmental impact from the perspective provided by Article 50 of the Constitution, so that the planning of the land and its various regimes are compatible with the scope of the superior norm, above all, valuing that this provision establishes the right of all inhabitants to obtain an environmental response from all public authorities and this includes, without a doubt, municipalities, who are not exempt from the application of the constitutional norm and its implementing legislation. It is evident that in this case, the national and local interest are fully coincident, and therefore local governments can and must demand compliance with environmental requirements in their territory, and in the event of conflict with the governing authorities in environmental matters, they can submit the disputes to the jurisdictional reviewer that corresponds according to the nature of the infraction.
It is for the foregoing reasons that environmental protective norms are not incompatible, from the constitutional point of view, with the powers and competences of municipalities, which are obliged, by imperative of Article 50 of the Political Constitution, to dedicate themselves to the protection of the environment – see, in this sense, judgment number 2006-7994, of eight hours and fifty-seven minutes on June 2, 2006 –.
VII.On the precautionary principle in environmental matters and its application to groundwater. Starting from the recognition of the right to a healthy and ecologically balanced environment, enshrined in Article Fifty of the Political Constitution and Principle Fifteen of the Rio Declaration – United Nations Conference on Environment and Development –, what is known as the "precautionary principle in environmental matters" (principio precautorio en materia ambiental) or "principle in dubio pro natura" has also been recognized, the observance of which implies that all actions of the public administration on matters sensitive to the environment be carried out with the appropriate zeal to avoid risks and serious, irreversible damage. In other words, if certainty is lacking regarding the harmlessness of the activity in terms of causing serious and irreparable damage, the administration must abstain from carrying out this type of activity. It is clear that this principle applies equally when dealing with the exploitation of groundwater. Thus, in the aforementioned judgment number 2004-1923, this Chamber established that:
"XV.- PRECAUTIONARY PRINCIPLE OF ENVIRONMENTAL LAW AND PROTECTION OF GROUNDWATER. One of the guiding principles of Environmental Law is the precautionary principle or prudent avoidance. This principle is contained in the United Nations Conference on Environment and Development or Rio Declaration, which literally states 'Principle 15.- In order to protect the environment, the precautionary approach shall be widely applied by States according to their capabilities. Where there are threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation.' In the domestic legal system, the Biodiversity Law (No. 7788 of April 30, 1998), in its Article 11, includes the following principles as hermeneutical parameters: '1.- Preventive criterion: It is recognized that it is of vital importance to anticipate, prevent, and attack the causes of biodiversity loss or its threats. 2.- Precautionary or in dubio pro natura criteria: When there is a danger or threat of serious or imminent damage to the elements of biodiversity and the knowledge associated with them, the absence of scientific certainty shall not be used as a reason to postpone the adoption of effective protection measures.' In Ruling of this Chamber No. 1250-99 of 11:24 hours on February 19, 1999 (reiterated in Rulings Nos. 9773-00 of 9:44 hours on November 3, 2000, 1711-01 of 16:32 hours on February 27, 2001, and 6322-03 of 14:14 hours on July 3, 2003), this Court held the following: '(...) Prevention aims to anticipate negative effects and ensure the protection, conservation, and adequate management of resources.
Consequently, the guiding principle of prevention is based on the need to take and assume all precautionary measures to avoid containing the possible impact on the environment or people's health. Thus, if there is a risk of serious or irreversible damage—or a doubt regarding it—a precautionary measure must be adopted, and even the activity in question must be postponed. This is because, in environmental matters, a posteriori coercion is ineffective, since if the socially harmful biological consequences have already occurred, repression may have moral significance but will hardly compensate for the damages caused to the environment.' Subsequently, in Ruling No. 3480-03 of 14:02 hours on May 2, 2003, this Court indicated that 'Properly understood, the precautionary principle refers to the adoption of measures not in the face of ignorance of risk-generating facts, but in the face of a lack of certainty that such facts will effectively produce harmful effects on the environment.' In the case of groundwater contained in aquifers and recharge and discharge areas, the precautionary principle or in dubio pro natura means that when there are no studies or reports conducted according to the univocal and exactly applicable rules of science and technique that allow reaching a state of absolute certainty about the harmlessness of the activity intended to be developed on the environment, or these are contradictory among themselves, the entities and bodies of the central and decentralized administration must abstain from authorizing, approving, or permitting any new application or modification, suspend those in progress until the state of doubt is cleared, and, in parallel, adopt all measures aimed at its protection and preservation in order to guarantee the right to a healthy and ecologically balanced environment.
In essence, safe environmental management of groundwater involves protecting the resource before its contamination or degradation." Thus, the precautionary principle finds application to the extent that there is a lack of certainty regarding the damage to be produced and the mitigation or repair measures that must be implemented, since once there is certainty about the type or magnitude of the environmental damage that may occur and the measures that should be adopted at each moment, any bias of doubt is eliminated and, consequently, it would be improper to apply the precautionary principle. Stated differently, the precautionary principle must be applied in cases of reasonable doubt or uncertainty, but not when there is certainty about the type of damage and the measures to be adopted, since by its very nature, the application of this principle is unfeasible. Consequently, starting from the fact that the Rio Declaration itself recognizes the existence and correlation of the precautionary and sustainable human development principles, it must at all times be ensured that the appropriate balancing test is met, allowing for the due respect and application of both principles, so that activities are assessed according to both their environmental impact and their contribution to sustainable human development.
VIII.On the importance of environmental viability (viabilidad ambiental), environmental impact studies, and the procedure that must be observed. The recognition of the right to a healthy and ecologically balanced environment, the application of the aforementioned precautionary principle, and the consequent regulatory development in matters of environmental protection impose compliance with different requirements and procedures that allow the administration to know the real impact that the execution of activities and works – public or private – may have on the environment, in order to, once the corresponding certainty is acquired, authorize or reject their execution.
Thus internal regulations created the National Environmental Technical Secretariat (Secretaría Técnica Nacional Ambiental – SETENA), an administrative unit responsible for granting environmental viability (viabilidad ambiental) for projects, once the established procedure has been completed – see Article 17 of the Environmental Organic Law – through reasoned resolutions that analyze the situation in detail. The performance of environmental assessments has likewise been recognized by this Chamber as a guiding principle in environmental matters, from which it follows that their observance and application is unrestricted to ensure the due protection of the environment. Thus, through judgment number 2003-6322, at fourteen hours fourteen minutes on July 3, two thousand three, the Chamber defined that:
“5. On the performance of the environmental impact assessment prior to the commencement of works: It is premised on the principle that environmental standards must have a technical basis, since their application must be grounded in limits that determine the conditions under which the use and exploitation of natural resources must be carried out. This is so because, since environmental damage and pollution are assessable, such as the presence of toxic substances or external elements that cause negative characteristics in the environment, both for biological diversity – including flora and fauna – and – above all – for human life, reflected in human health or well-being – soil, habitat, air, water, etc. – the impact of these elements requires scientific evaluation and treatment. Therefore, this principle (of prior performance of the environmental impact study (estudio de impacto ambiental)) constitutes a corollary of the preceding principle, and its performance is especially important for all “[...] human activities that alter or destroy elements of the environment or generate toxic or hazardous material waste, shall require an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) by the National Environmental Technical Secretariat created in this Law.
Its prior approval, by this body, shall be an indispensable requisite to initiate activities, works, or projects.” (Article 17 of the Environmental Organic Law, number 7554, of September 18, nineteen ninety-five).
Thus, the protection of the right to a healthy and ecologically balanced environment obligates the State to take preventive measures to avoid its impairment; and among the principal measures provided by the legislator in this regard are the Estudios de Impacto Ambiental, which are grounded in the provisions of the cited Article 17 of the Environmental Organic Law. To this effect, it is important to emphasize that by virtue of the constitutional mandate – Article 50 – and in the Law – Article 17 of the Environmental Organic Law – it is established as a general principle that every human activity that modifies the environment shall require the environmental impact study, from which it follows that the condition of the project or work shall determine, in each case, whether said technical study is required or not, and not the establishment of arbitrary conditions, whether administrative or regulatory (as indicated by this Tribunal, in judgment number 1220-2002, at fourteen hours forty-eight minutes on February 6, two thousand two).” Constitutional jurisprudence requires a prior evaluation of the risk that a given economic activity may produce, which shall be conducted using the technical instrument appropriate for the case. In this regard, the Chamber has considered:
“d. The environmental impact study as a protection instrument. Standards aimed at protecting the environment must have a technical basis, since their application must be grounded in the conditions under which the use and exploitation of natural resources must be carried out. This is so because, since damage to and pollution of the environment are assessable, the impact of these elements requires scientific analysis and treatment. Therefore, the need for an evaluation of the impact on the environment which, as determined by the General Regulation on Environmental Impact Assessment Procedures (Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental), consists of a scientific-technical administrative procedure that makes it possible to identify and predict what effects an activity, work, or project will exert on the environment, quantifying and weighting them to guide decision-making.
In accordance with the cited Regulation, which is Decree No. 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC published on June 28, 2004, and which reformed Executive Decree No. 25705-MINAE, the environmental impact assessment encompasses three phases: a) an initial environmental assessment (evaluación ambiental inicial), which consists of a procedure for analyzing the environmental characteristics of the activity, work, or project with respect to its location to determine the significance of the impact; from this prior analysis, a potential environmental viability (viabilidad ambiental potencial) (which is temporary) may even be granted or its conditioning upon the presentation of other instruments for evaluating said impact; b) the preparation of the environmental impact study (estudio de impacto ambiental) or of other assessment instruments as appropriate. The environmental impact study is a document of a technical and interdisciplinary nature, which constitutes an environmental analysis instrument that the developer of an activity, work, or project must present prior to its execution and that is intended to predict, identify, evaluate, and correct the environmental impacts that specific actions may cause on the environment and to define the environmental viability (license) of the project, work, or activity subject to the study; and c) control and monitoring (control y seguimiento) of the activity, work, or project through the established environmental commitments.
Environmental viability, for its part, represents the condition of acceptable harmonization or equilibrium, from the standpoint of environmental burden, between the development and execution of an activity, work, or project and its potential environmental impacts, and the environment of the geographic space where it is to be implemented. From the administrative and legal standpoint, environmental viability corresponds to the act approving the environmental impact assessment process, whether in its Initial Environmental Assessment phase, or in the phase of approval of the Environmental Impact Study or of the Environmental Management Plan (Plan de Gestión Ambiental), depending on the activity in question and its merits. In accordance with Article 17 of the Environmental Organic Law, number 7554, of September 18, nineteen ninety-five, the activities that require an environmental impact study approved by SETENA are those human activities that alter or destroy elements of the environment or generate toxic or hazardous material waste.
Its prior approval, by this body, shall be an indispensable requisite to initiate activities, works, or projects. Thus, the protection of the right to a healthy and ecologically balanced environment obligates the State to take preventive measures to avoid its impairment; and among the principal measures provided by the legislator in this regard are various technical instruments, among which the Environmental Impact Study stands out, according to the provisions of the cited article, with the condition of the project or work being what determines, in each case, its necessity… The legislator entrusted to the ‘National Environmental Technical Secretariat’ the assessments to be conducted by ‘an interdisciplinary team of professionals, registered and authorized by the Secretariat… in accordance with the guides prepared by it…’ (judgment No. 2004-9927)
IX.On the situation of the Plaza Comercial Lincoln project. From the study of the case record and of the reports rendered under oath by the respondent authorities, in relation to the study of the administrative file 1805-2005-SETENA in the name of the Plaza Comercial Lincoln project, the Chamber dismisses the violation of the environment and health alleged by the petitioner. In the first place, and regarding the alleged lack of hydrogeological fragility maps (mapas de fragilidad hidrogeológica), the right to a healthy and balanced environment is not violated, because although it is apparent from the report requested from SENARA that the Dirección de Investigación y Gestión Hídrica does not yet have such instruments, which must be provided by the Municipality of Moravia, nevertheless, in the specific case of the land on which the project in question is being developed, the representative of SENARA himself affirms under the gravity of oath that the institution he represents prepared the aquifer vulnerability maps for the canton of Moravia, according to which the zone where the works of the Lincoln project are being executed is of Low Vulnerability, which means that “works are permitted subject to an appropriate design of excreta and wastewater disposal systems.” As a consequence of this, the Chamber deems coherent the position taken by the Mayor’s Office of Moravia in that it required from the project developer a hydrogeological and groundwater contamination risk study of the property to be intervened (Report of the Mayor of the Canton of Moravia of May 26, 2011, electronic file).
Regarding the second aspect raised by the petitioner, which is linked to the requirement that conditions environmental viability upon the construction of a wastewater treatment plant (planta de tratamiento de aguas residuales), from which he claims the developing company was exempted, according to the reports rendered by the various respondent authorities in relation to the evidence brought into the record, the Chamber observes that, although it is true that in the environmental impact assessment (EIA) process for the Plaza Comercial Lincoln project, SETENA granted environmental viability – through resolution No. 2786-2009-SETENA – it is also true that subsequently, upon resolving the motion for clarification of the cited resolution filed by the representative of the company in question, SETENA indicated to the interested party that the project had to include the construction of a treatment plant, because even though it has permission from the Instituto Nacional de Acueductos y Alcantarillados to use the “sanitary aqueduct,” this deposits untreated waters directly into the creek or river and for this reason the installation of such a plant is environmentally necessary.
This decision, contained in resolution 386-2010-SETENA, was challenged by the construction company, which filed a motion to revoke (recurso de revocatoria) and appeal (apelación) before the Minister of Environment and Energy, who, upon analyzing the matter submitted to his knowledge, declared the motion granted, exempting the company from the obligation to build the wastewater treatment plant. From the factual picture described, in relation to the report rendered by the representative of SETENA, this Tribunal considers that the establishment of a treatment plant was included by the Secretariat in the resolution granting Environmental Viability – No. 2786-2009-SETENA – whose project description states: “In addition to the basement parking, the project will have 547 exterior parking spaces on the first and second levels and will include a treatment plant” — (report of the representative of SETENA), an aspect that was not challenged.
On this point, it is clear to this Chamber that what SETENA notes through the questioned resolution 386-2010 is thus the noncompliance by the developing company with the terms of reference (términos de referencia) regarding the treatment plant, since it was not included in the Environmental Impact Study presented. Thus, upon learning of the motion for clarification filed by the developing company, SETENA corrected the omission in resolution 2786-2009 and through resolution 386-2010 emphasizes compliance with the requirement of constructing the treatment plant before authorizing the project. However, the respondent Minister revoked what was decided by SETENA – which requires compliance with the treatment plant – without considering the enforceability of the precautionary principle (principio precautorio), ignoring that for those works the respective treatment plant was required to prevent damage to the environment and specifically to water resources; the Minister’s decision is based on the impropriety of establishing this requirement when resolving a motion for clarification.
That being the case, in this matter, from the evidentiary elements on file and the facts that the Chamber has deemed proven, there is no doubt whatsoever that the construction of the Plaza Comercial Lincoln project in question without the treatment plant may cause damage to the river into which the waters would be discharged, which is noted both by the National Environmental Technical Secretariat itself, which indicated that the activity had to previously comply with those requirements before SETENA and justifies the treatment plant to process the wastewater because, despite there being sanitary sewer availability from the AyA, the Environmental Organic Law mandates in Articles 59 to 67 the prevention of pollution. Specifically Article 65 of the cited law, inasmuch as it states: “Article 65 Wastewater treatment. Wastewater from any source shall receive treatment before being discharged into rivers, lakes, seas, and other bodies of water; furthermore, they shall achieve the quality established for the receiving body, according to its current and potential use and for its future utilization in other activities.” For this reason, SETENA indicates in its report that the need to establish a treatment plant is mentioned time and again in the CFEAP and in the EsIA, because the AyA has the sanitary sewer system but does not have the treatment plant to process the wastewater, and these untreated waters from the AyA are discharged through the sanitary sewer into the hydrographic basin of the Río Virilla 4.
The necessity of the water treatment plant for this project in question is reiterated by the Municipality of Moravia, which required the construction of a wastewater treatment plant and a retention pond, in order to first prevent the water from saturating the hydraulic capacity of the creek, and also seeks to reduce the pollution of wastewater emanating from said commercial center. Fully assuming the facts and arguments just cited, the decision adopted by the Minister of Environment, Energy and Telecommunications through resolution R-248-2010-MINAET, which grants the appeal (recurso de apelación) against resolution No. 386-2010-SETENA by granting the environmental viability while eliminating the paragraph referring to the establishment of the water treatment plant, is left without basis. Having analyzed all these questions, there is no doubt that with respect to the issue analyzed, the amparo must be granted, since there is abundant scientific support – the product of various observations made by the respondent SETENA and the Municipality of Moravia – that makes it possible to assure that the works carried out constitute a risk to the environment and that they can be controlled or, at least, their negative effects mitigated through the construction of a treatment plant for the wastewater that goes to the Río Virilla.
On this point, the report of the representative of the companies SUEÑOS INMOBILIARIOS S.A. and PORTAFOLIO INMOBILIARIO S.A. must be highlighted (report of August 24, 2011), according to which, given the possibility that a treatment plant must be built, “his represented companies, in order to avoid any discussion, opted in August 2010 to build a water treatment plant.”
X.Conclusion. The Chamber takes into account, in the present case, that the water treatment plant in question is not just one more simple requirement, not contemplated in the EIA, as estimated by Portafolio Inmobiliario S.A., the respondent company, but rather, in accordance with the data contributed for the particular case by the General Manager of SENARA and the applicable regulations cited by the respondent SETENA, especially the Environmental Organic Law, wastewater from any source shall receive treatment before being discharged into rivers, lakes, seas, and other bodies of water; furthermore, they shall achieve the quality established for the receiving body, according to its current and potential use and for its future utilization in other activities. In this matter, it was determined that the AyA has the sanitary sewer system, but does not have the treatment plant to process the wastewater, so that – lacking the plant – the waters without treatment by the AyA are discharged through the sanitary sewer into the hydrographic basin of the Río Virilla.
For this reason, it must be understood in the same sense as stated by the representative of SETENA in his report, that the environmental viability is conditional upon compliance with that requirement mandated in current legislation, and the lack of this requirement is in all respects contrary to Article 50 of the Political Constitution. Consequently, what is appropriate in this case is to grant the recurso, annul resolution R-248-2010-MINAET that granted the appeal against resolution No. 386-2010-SETENA and granted the environmental viability, eliminating the paragraph referring to the establishment of the water treatment plant, and order SETENA to require the condition of the water treatment plant prior to granting environmental viability. In any event, as set forth in the report rendered to the Chamber by the representative of the respondent company Portafolio Inmobiliario S.A., there exists a Construction Contract for the Treatment Plant submitted for the Mall Plaza Lincoln project, assessed and paid before the Federated College of Engineers and Architects (Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos) in the amount of 75 million colones, so that the project now has both solutions: first, a treatment plant, and second, the connection to the sewer system, which constitutes the best possible scenario in the relationship between the project and the environment.
That being the case, it is appropriate to grant the present recurso on the terms to be stated in the operative part of this judgment, without ordering the suspension of the work because this Chamber has deemed it demonstrated that in this case, that would entail a greater risk to the safety of the adjacent lands and a greater impact on the environment.
Por tanto:
The recurso is granted solely insofar as it is directed against the Minister of Environment, Energy and Telecommunications. Resolution R-248-2010-MINAET of 12:05 hours on May 6, 2010, of the Minister of Environment, Energy and Telecommunications is annulled. The validity of resolution No. 2786-2009-SETENA, as supplemented by No. 386-2010-SETENA, which imposes the obligation to build a treatment plant in the Mall Plaza Lincoln project, is maintained. Insofar as the amparo is directed against SETENA and the Municipality of Moravia, the recurso is dismissed. The State is ordered to pay the costs, damages, and losses caused by the facts that serve as the basis for this declaration, which shall be liquidated in the enforcement of the judgment in the contentious-administrative jurisdiction. Notify.- Ana Virginia Calzada M.
Presidenta Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.
Fernando Castillo V. Paul Rueda L.
Roxana Salazar C. Teresita Rodríguez A. FCC/68/jcalderonm.- Classification prepared by the CONSTITUTIONAL CHAMBER of the Judiciary. Reproduction and/or distribution in onerous form prohibited.
It is a faithful copy of the original – Taken from Nexus.PJ on: 03-22-2026 08:15:34.
Contenido de Interés:
Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 2. PRINCIPIOS CON JURISPRUDENCIA Tema: Precautorio Subtemas:
NO APLICA.
Tema: Pro natura Subtemas:
NO APLICA.
“PRINCIPIO PRECAUTORIO DEL DERECHO AMBIENTAL Y PROTECCIÓN DE LAS AGUAS SUBTERRÁNEAS. … en el Voto No. 3480-03 de las 14:02 horas del 2 de mayo del 2003, este Tribunal indicó que “Bien entendido el principio precautorio, el mismo se refiere a la adopción de medidas no ante el desconocimiento de hechos generadores de riesgo, sino ante la carencia de certeza respecto de que tales hechos efectivamente producirán efectos nocivos en el ambiente”. Para el caso de las aguas subterráneas contenidas en los mantos acuíferos y áreas de carga y descarga, el principio precautorio o de in dubio pro natura, supone que cuando no existan estudios o informes efectuados conforme a las regla unívocas y de aplicación exacta de la ciencia y de la técnica que permitan arribar a un estado de certeza absoluta acerca de la inocuidad de la actividad que se pretende desarrollar sobre el medio ambiente o éstos sean contradictorios entre sí, los entes y órganos de la administración central y descentralizada deben abstenerse de autorizar, aprobar o permitir toda solicitud nueva o de modificación, suspender las que estén en curso hasta que se despeje el estado dubitativo y, paralelamente, adoptar todas las medidas tendientes a su protección y preservación con el objeto de garantizar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
En esencia, una gestión ambiental segura de las aguas subterráneas pasa por proteger el recurso antes de su contaminación o degradación.”.- Sentencia 12556-10, 16316-11 Partiendo del reconocimiento del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, receptado en el artículo cincuenta de la Constitución Política y el principio número quince de la Declaración de Río –Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo-, se ha reconocido igualmente el denominado «principio precautorio en materia ambiental» o «principio in dubio pro natura», cuya observancia implica que todas las actuaciones de la administración pública en temas sensibles al ambiente, sean realizadas con el celo adecuado para evitar riesgos y daños graves e irreversibles. En otras palabras, si se carece de certeza sobre la inocuidad de la actividad en cuanto a provocar un daño grave e irreparable, la administración debe abstenerse de realizar este tipo de actividades.
Es claro que este principio tiene aplicación igualmente tratándose de la explotación de aguas subterráneas. Sentencia 14596-11, 16316-11 ... Ver más *110059170007CO* Res. Nº 2011-016316 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas y cuarenta y uno minutos del veinticinco de noviembre del dos mil once.
Recurso de amparo que se tramita en expediente número11-005917-0007-CO, interpuesto por VICTOR PIEDRA QUESADA, cédula de identidad 0103600458, contra la MUNICIPALIDAD DE MORAVIA, SETENA Y MINISTRO DE AMBIENTE, ENERGÍA Y TELECOMUNICACIONES.
Resultando:
Redacta el Magistrado Cruz Castro; y,
Considerando:
I.Objeto del recurso. El recurrente reclama violación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado de la concesión de permisos de una mega-construcción en los terrenos del antiguo Colegio Lincoln, porque no se cuenta con los mapas de fragilidad hidrogeológica. Además acusa que el Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, quien emitió la resolución R-248-2010-MINAET, deja sin efecto la orden de la SETENA de construir una planta de tratamiento de aguas residuales -como parte de las condiciones que debe poseer para obtener la viabilidad ambiental- porque una construcción de tratamiento, causará graves consecuencias ambientales ya que el único camino de desfogue de aguas es la Quebrada Chiquita que actualmente es incapaz de aceptar y procesar tal cantidad de aguas.
II.Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos según lo prevenido en el auto inicial:ese tipo, sin una planta de:
a. A partir de lo dispuesto por sentencia número 12109-2008 del 05 de agosto de 2008, la Municipalidad de Moravia inició gestiones para lograr la elaboración de los mapas de vulnerabilidad hidrogeológica, lo que realizó en asocio con otros ayuntamientos y el SENARA, como parte del proceso de actualización del actual plan regulador de Moravia (Informe de Alcalde del Cantón de Moravia de 26 de mayo de 2011, expediente electrónico).
b. En el año 2009 se comenzó a incluir, en toda valoración referente al ordenamiento y planificación urbana, la variable de vulnerabilidad hidrogeológica (Informe de Alcalde del Cantón de Moravia de 26 de mayo de 2011, expediente electrónico).
c. Al 09 de noviembre de 2011, el SENARA no cuenta con los mapas de fragilidad ambiental hidrogeológica, los cuales deben ser aportados por la Municipalidad de Moravia como parte de la elaboración de los mapas hidrogeológicos para el Plan Regulador de Moravia (Informe de representante del SENARA, de 09 de noviembre de 2011 y oficio DIGH- 1047-2011 del 7 de noviembre de 2011, de la Dirección de Investigación y Gestión Hídrica del SENARA, expediente electrónico).
d. El SENARA - en coordinación con PRUGAM- elaboró los mapas de vulnerabilidad de los acuíferos del cantón de Moravia, el cual tiene escala regional, siendo que el mapa de vulnerabilidad clasifica la zona en donde se ejecutan las obras del Proyecto Plaza Comercial Lincoln como de baja vulnerabilidad, en las cuales se permiten las obras sujeto a diseño apropiado de sistemas de eliminación de excretas y aguas servidas (Informe de representante del SENARA, de 09 de noviembre de 2011 y oficio DIGH- 1047-2011 del 7 de noviembre de 2011, de la Dirección de Investigación y Gestión Hídrica del SENARA, expediente electrónico) .
e. Para el proyecto denominado Plaza Comercial Lincoln, que se tramita en expediente N°1805-2005-SETENA, la Municipalidad de Moravia exigió al desarrollador un estudio hidrogeológico y de riesgo de contaminación de las aguas subterráneas, de la propiedad a intervenir (Informe de Alcalde del Cantón de Moravia de 26 de mayo de 2011, expediente electrónico).
f. El Proyecto Plaza Comercial Lincoln, contiene un proceso de evaluación de impacto ambiental (EIA) contenido en el expediente N°1805-2005-SETENA. (informe del Secretario General de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, de 26 de mayo de 2011, expediente electrónico).
g. Por la resolución N°2786-2009-SETENA se otorgó la viabilidad ambiental al proyecto y el apoderado generalísimo de Portafolio Inmobiliario S.A. (desarrolladora del proyecto) solicitó aclaración en cuanto al por tanto “quinto” referido a la descripción del proyecto (informe del Secretario General de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, de 26 de mayo de 2011, expediente electrónico).
h. En atención a la solicitud Setena, por resolución N°386-2010-SETENA, se corrige la resolución N°2786-2009-SETENA, en cuanto al por tanto quinto de conformidad con el criterio de Departamento de Evaluación Ambiental, para ajustar la descripción del proyecto a la EIA efectuada y en el Por tanto Primero, los últimos párrafos indicaron qué comprende el proyecto, indicándose ahí, el establecimiento de una planta de tratamiento, tal y como sigue: “El Proyecto comprende además: -Tapia: se construirá en concreto y se ubicará en la colindancia Sur y Suroeste del AP. (…) -Cordones de caño y cunetas: estas obras se harán en concreto, (…) -Tragantes: serán hechos de concreto armado y parillas de hierro fundido, según el diseño que se realice. -Pozos de registro: se construirán en concreto armado y se les colocarán tapas y hierro fundido. -Colectores de aguas pluviales y aguas residuales ordinarias (…) -Postes eléctricos (…) – Establecer una planta de tratamiento de aguas residuales ya que aunque cuenta con el permiso de Instituto Nacional de Acueductos y Alcantarillados para que uso del “acueducto sanitario”, este deposita las aguas sin tratar directamente a la quebrada o río, es por ello que se hace necesario ambientalmente la instalación de dicha planta.” (informe del Secretario General de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, de 26 de mayo de 2011, expediente electrónico).
i. El 03 de marzo de 2010, la resolución N°386-2010-SETENA fue recurrida por el señor Andrew Paul Vickers apoderado generalísimo de Portafolio Inmobiliario S.A. (desarrolladora del proyecto), mediante recurso de revocatoria parcial y apelación en subsidio (ver folios del expediente 242-244 adjuntos), siendo el punto medular el último párrafo de la descripción que refiere al establecimiento de una planta de tratamiento, que consideró el recurrente un requisito más no contemplado en la EIA. (informes del Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones y del Secretario General de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, ambos de 26 de mayo de 2011, expediente electrónico).
j. La resolución N°768-2010-SETENA rechazó el recurso de revocatoria parcial, manteniéndose la resolución impugnada de conformidad con la fundamentación que consta a partir del Considerando Tercero y se elevó el expediente para que el jerarca conociera el recurso de apelación interpuesto (informe del Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones y del Secretario General de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, ambos de 26 de mayo de 2011, expediente electrónico).
k. El recurso de apelación planteado fue declarado con lugar por resolución 248-2010-MINAET de las 12:05 horas del 06 de mayo de 2010 del Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones que eliminó en el Por Tanto Quinto de la resolución 2786-2009-SETENA, la planta de tratamiento del proyecto (hecho no controvertido e informe secretario general SETENA, expediente electrónico).
l. El proyecto supone actualmente con las dos soluciones: 1- planta de tratamiento y -2- conexión al sistema de alcantarillado, (informe del representante de la empresa SUEÑOS INMOBILIARIOS S.A y de PORTAFOLIO INMOBILIARIO S.A).
III.El deber del Estado en la tutela del ambiente. A partir de la reforma del artículo 50 constitucional, en la cual se consagró expresamente el derecho ambiental como un derecho fundamental, se estableció también -en forma terminante- la obligación del Estado de garantizar, defender y tutelar este derecho, con lo cual, el Estado se constituye en el garante en la protección y tutela del medio ambiente y los recursos naturales. Es a tenor de esta disposición, en relación con los artículos 20, 69 y 89 de la Constitución Política, que se derivó la responsabilidad del Estado de ejercer una función tutelar y rectora en esta materia, según lo dispone la propia norma constitucional en comentario, función que desarrolla la legislación ambiental. Es así como el mandato constitucional establece el deber para el Estado de garantizar, defender y preservar ese derecho. En este orden de ideas, debe considerarse que la normativa establece al Ministerio del Ambiente y Energía como el órgano rector del sector de los recursos naturales, energía y minas, según lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley Orgánica de este ministerio, número 7152, de 4 de junio de 1990.
Esta función de rectoría en la materia ambiental, a criterio de la Sala, comprende no solo el establecimiento de regulaciones adecuadas para el aprovechamiento del recurso forestal y los recursos naturales, según lo dispone también el artículo 56 de la Ley Orgánica del Ambiente, sino que le confiere la importante función de ejercer la rectoría en la materia ambiental, consistente en mantener un papel preponderante en esta materia. En este sentido, el control y fiscalización de la materia y actividad ambiental se constituye en una función esencial del Estado según lo dispuesto en el artículo 50 de la Constitución, en tanto dispone en lo que interesa en el párrafo tercero: "El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho"; lo cual resulta concordante con el principio constitucional establecido en el párrafo segundo del artículo 9 de la Constitución Política, que expresamente prohíbe a los Poderes del Estado la delegación del ejercicio de funciones que le son propias, máxime cuando se constituyen en esenciales.
De esta manera, tratándose de la protección ambiental, las funciones de rectoría, control y fiscalización de la materia ambiental, corresponden al Estado, a cargo de las diversas dependencias administrativas.
IV.La prevención del riesgo ambiental. Estableciéndose a nivel constitucional esta obligación del Estado, resulta importante apreciar cómo a nivel de los instrumentos internacionales de protección de los derechos humanos también se establecen obligaciones concretas que deben ser respetadas. En materia ambiental se ha definido el deber de prevención que debe existir en este ámbito; la Declaración de Río, adoptada en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, dispone que:
"Principio 15.- Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente".
La prevención pretende anticiparse a los efectos negativos, y asegurar la protección, conservación y adecuada gestión de los recursos. Consecuentemente, el principio rector de prevención se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas precautorias para evitar o contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible -o una duda al respecto-, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate. Lo anterior debido a que en materia ambiental la coacción a posteriori resulta ineficaz, por cuanto de haberse producido el daño, las consecuencias biológicas y socialmente nocivas pueden ser irreparables; la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados al ambiente. Tal como lo señala el instrumento internacional de cita como el mismo artículo cincuenta constitucional, es el Estado el llamado a efectuar esta labor de prevención, y así lo ha reconocido esta Sala al afirmar, mediante sentencia número 2001-6503, de 6 de julio de 2001, que:
“El párrafo tercero del numeral 50 Constitucional señala con toda claridad que el Estado debe garantizar, defender y preservar el derecho de todas persona a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado; lo que implica afirmar que los entes públicos no sólo están en la obligación de hacer cumplir –a los particulares y otros entes públicos- la legislación ambiental, sino también, ante todo, que deben ajustar su accionar a los dictados de esos cuerpos normativos tutelares. Las instituciones del Estado son las primeras llamadas a cumplir con la legislación tutelar ambiental, sin que exista justificación alguna para eximirlas del cumplimiento de requisitos ambientales como, a manera de ejemplo, el estudio de impacto ambiental que exige la Ley Orgánica del Ambiente para las actividades que emprendan los entes públicos que, por su naturaleza, puedan alterar o destruir el ambiente." (énfasis añadido)
V.La coordinación de las instituciones públicas en la protección integral al ambiente. Existe una obligación para el Estado –como un todo- de tomar las medidas necesarias para proteger el ambiente, a fin de evitar grados de contaminación, deforestación, extinción de flora y fauna, uso desmedido o inadecuado de los recursos naturales, que pongan en peligro la salud de los administrados. En esta tarea, por institución pública se entiende tanto a la Administración Central –Ministerios, como el Ministerio del Ambiente y Energía y el Ministerio de Salud, que en razón de la materia, tienen una amplia participación y responsabilidad en lo que respecta a la conservación y preservación del ambiente; los cuales actúan, la mayoría de las veces, a través de sus dependencias especializadas en la materia, como por ejemplo, la Dirección General de Vida Silvestre, la Dirección Forestal, y la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA)-, así como también las instituciones descentralizadas como el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, el SENARA, el Instituto Costarricense de Turismo o el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados.
Del mismo modo, en esta tarea tienen gran responsabilidad las municipalidades en lo que respecta a su jurisdicción territorial. Debido a la diversidad de actores que pueden intervenir, podría pensarse que esta múltiple responsabilidad provocaría un caos en la gestión administrativa. Por ello, a fin de evitar la coexistencia simultánea de esferas de poder de diferente origen y esencia, la duplicación de los esfuerzos nacionales y locales, así como la confusión de derechos y obligaciones entre las diversas partes involucradas, se hace necesario establecer una serie de relaciones de coordinación entre las diversas dependencias del Poder Ejecutivo y las instituciones descentralizadas, y entre éstas con las municipalidades, a fin de poder llevar a cabo las funciones que les han sido encomendadas. Esta Sala se ha referido ya al principio de coordinación de las dependencias públicas con las municipalidades en la realización de fines comunes, al señalar mediante sentencia número 5445-99, de las catorce horas treinta minutos del 14 de julio de 1999, que:
"[L]a coordinación es la ordenación de las relaciones entre estas diversas actividades independientes, que se hace cargo de esa concurrencia en un mismo objeto o entidad, para hacerla útil a un plan público global, sin suprimir la independencia recíproca de los sujetos agentes. Como no hay una relación de jerarquía de las instituciones descentralizadas, ni del Estado mismo en relación con las municipalidades, no es posible la imposición a éstas de determinadas conductas, con lo cual surge el imprescindible «concierto» interinstitucional, en sentido estricto, en cuanto los centros autónomos e independientes de acción se ponen de acuerdo sobre ese esquema preventivo y global, en el que cada uno cumple un papel con vista en una misión confiada a los otros. Así, las relaciones de las municipalidades con los otros entes públicos, sólo pueden llevarse a cabo en un plano de igualdad, que den como resultado formas pactadas de coordinación, con exclusión de cualquier forma imperativa en detrimento de su autonomía, que permita sujetar a los entes corporativos a un esquema de coordinación sin su voluntad o contra ella; pero que sí admite la necesaria subordinación de estos entes al Estado y en interés de éste (a través de la «tutela administrativa» del Estado, y específicamente, en la función de control la legalidad que a éste compete, con potestades de vigilancia general sobre todo el sector).” Por otro lado, las omisiones al deber de protección del ambiente y de cumplimiento de la normativa ambiental son de relevancia constitucional, por cuanto como consecuencia de la inercia de la Administración en esta materia, se puede producir un daño al ambiente y a los recursos naturales, a veces, de similares o mayores consecuencias que de las derivadas de las actuaciones de la Administración; como lo es la autorización de planes reguladores, o construcciones sin la aprobación del estudio de impacto ambiental por parte de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, o la falta de control y fiscalización en la ejecución de los planes de manejo de las áreas protegidas por parte de la Dirección General de Vida Silvestre del Ministerio del Ambiente y Energía, el permitir el funcionamiento de empresas sin los permisos de salud en lo que respecta al tratamiento de aguas residuales -Acueductos y Alcantarillados y Ministerio de Salud-, o no verificar los controles sónicos en bares, restaurantes o centros de fiestas -municipalidades y Ministerio de Salud-.
VI.El papel de las municipalidades en materia ambiental. De conformidad con lo dicho, las municipalidades, como parte integrante del todo que es el Estado, tienen dentro del ámbito de sus competencias y obligaciones una alta dosis de responsabilidad en materia ambiental, sea mediante la aprobación directa de permisos o licencias para las cuales se exija el previo cumplimiento de requisitos que acrediten ante otras instancias del poder público el adecuado manejo ambiental, como mediante inspecciones regulares y canalización de situaciones de riesgo ante las instancias con mayor competencia de intervención. Ha quedado establecido ya que a los gobiernos locales les alcanza la obligación de coordinación y prevención en materia ambiental dentro del ámbito de su jurisdicción territorial, de donde resulta que ciertamente las municipalidades son actores importantes en la tarea de protección al ambiente.
Es indubitable la facultad de los gobiernos locales para darse su propia ordenación territorial a través de los planes reguladores; pero la existencia de éstos -que en su mayoría carecen de complementos de ordenación desde el punto de vista del ambiente sano y ecológicamente equilibrado- no produce la desaplicación de la legislación tutelar ambiental. Por el contrario, estima la Sala que debe ser requisito fundamental, que no atenta contra el principio constitucional de la autonomía municipal, el que todo plan regulador deba considerar, de previo a ser aprobado y desarrollado, con un examen del impacto ambiental desde la perspectiva que da el artículo 50 constitucional, para que el ordenamiento del suelo y sus diversos regímenes sean compatibles con los alcances de la norma superior, sobre todo, valorando que esta disposición establece el derecho de todos los habitantes a obtener una respuesta ambiental de todas las autoridades públicas y ello incluye, sin duda, a las municipalidades, quienes no están exentas de la aplicación de la norma constitucional y de su legislación de desarrollo.
Es evidente que en este caso, es totalmente coincidente el interés nacional y el local, y por ello los gobiernos locales pueden y deben exigir el cumplimiento de requisitos ambientales en su territorio, y en caso de conflicto con las autoridades rectoras de la materia ambiental, pueden someter las controversias al contralor jurisdiccional que corresponda según la naturaleza de la infracción. Es por lo anterior que las normas tutelares del ambiente no son incompatibles, desde el punto de vista constitucional, con las facultades y competencias de las municipalidades, las que están obligadas, por imperativo del artículo 50 de la Constitución Política, a prodigarse en la protección del ambiente –ver, en este sentido, sentencia número 2006-7994, de las ocho horas cincuenta y siete minutos del 2 de junio de 2006-.
VII.Sobre el principio precautorio en materia ambiental y su aplicación en materia de aguas subterráneas. Partiendo del reconocimiento del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, receptado en el artículo cincuenta de la Constitución Política y el principio número quince de la Declaración de Río –Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo-, se ha reconocido igualmente el denominado «principio precautorio en materia ambiental» o «principio in dubio pro natura», cuya observancia implica que todas las actuaciones de la administración pública en temas sensibles al ambiente, sean realizadas con el celo adecuado para evitar riesgos y daños graves e irreversibles. En otras palabras, si se carece de certeza sobre la inocuidad de la actividad en cuanto a provocar un daño grave e irreparable, la administración debe abstenerse de realizar este tipo de actividades. Es claro que este principio tiene aplicación igualmente tratándose de la explotación de aguas subterráneas. Así, en la precitada sentencia número 2004-1923, estableció la Sala que:
“XV.- PRINCIPIO PRECAUTORIO DEL DERECHO AMBIENTAL Y PROTECCIÓN DE LAS AGUAS SUBTERRÁNEAS. Uno de los principios rectores del Derecho Ambiental lo constituye el precautorio o de evitación prudente. Este principio se encuentra recogido en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo o Declaración de Río, la cual literalmente indica “Principio 15.- Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente”. En el ordenamiento jurídico interno la Ley de Biodiversidad (No. 7788 del 30 de abril de 1998), en su artículo 11 recoge como parámetros hermenéuticos los siguientes principios: “1.- Criterio preventivo: Se reconoce que es de vital importancia anticipar, prevenir y atacar las causas de la pérdida de biodiversidad o sus amenazas. 2.- Criterios precautorio o indubio pro natura: Cuando exista peligro o amenaza de daños graves o inminentes a los elementos de la biodiversidad y al conocimiento asociado con estos, la ausencia de certeza científica no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces de protección”.
En el Voto de esta Sala No. 1250-99 de las 11:24 horas del 19 de febrero de 1999 (reiterado en los Votos Nos. 9773-00 de las 9:44 horas del 3 de noviembre del 2000, 1711-01 de las 16:32 horas del 27 de febrero del 2001 y 6322-03 de las 14:14 horas del 3 de julio del 2003) este Tribunal estimó lo siguiente: “(...) La prevención pretende anticiparse a los efectos negativos, y asegurar la protección, conservación y adecuada gestión de los recursos. Consecuentemente, el principio rector de prevención se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas precautorias para evitar contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible –o una duda al respecto-, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate. Lo anterior debido a que en materia ambiental la coacción a posteriori resulta ineficaz, por cuanto de haberse producido ya las consecuencias biológicas socialmente nocivas, la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados en el ambiente”.
Posteriormente, en el Voto No. 3480-03 de las 14:02 horas del 2 de mayo del 2003, este Tribunal indicó que “Bien entendido el principio precautorio, el mismo se refiere a la adopción de medidas no ante el desconocimiento de hechos generadores de riesgo, sino ante la carencia de certeza respecto de que tales hechos efectivamente producirán efectos nocivos en el ambiente”. Para el caso de las aguas subterráneas contenidas en los mantos acuíferos y áreas de carga y descarga, el principio precautorio o de indubio pro natura, supone que cuando no existan estudios o informes efectuados conforme a las regla unívocas y de aplicación exacta de la ciencia y de la técnica que permitan arribar a un estado de certeza absoluta acerca de la inocuidad de la actividad que se pretende desarrollar sobre el medio ambiente o éstos sean contradictorios entre sí, los entes y órganos de la administración central y descentralizada deben abstenerse de autorizar, aprobar o permitir toda solicitud nueva o de modificación, suspender las que estén en curso hasta que se despeje el estado dubitativo y, paralelamente, adoptar todas las medidas tendientes a su protección y preservación con el objeto de garantizar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
En esencia, una gestión ambiental segura de las aguas subterráneas pasa por proteger el recurso antes de su contaminación o degradación.” De tal forma, el principio precautorio encuentra aplicación en la medida que se carezca de certeza en cuanto al daño a producir y las medidas de mitigación o reparación que deben implementarse, pues al tenerse certeza sobre el tipo o magnitud del daño ambiental que puede producirse y de las medidas que deberán adoptarse en cada momento, se elimina todo sesgo de duda y, por consiguiente, resultaría impropio dar aplicación al principio precautorio. Dicho de otro modo, el principio precautorio debe ser aplicado en supuestos de duda razonable o incerteza, mas no cuando se tiene certeza del tipo de daño y de las medidas que deban adoptarse, ya que por su propia naturaleza resulta inviable la aplicación de este principio. En consecuencia, partiendo de que la propia Declaración de Río reconoce la existencia y correlación de los principios precautorio y de desarrollo humano sostenible, debe en todo momento asegurarse que se cumpla el adecuado juicio de ponderación que permita el debido respeto y aplicación de ambos principios, de forma que las actividades sean valoradas de acuerdo tanto al impacto ambiental como a su aporte al desarrollo humano sostenible.
VIII.Sobre la importancia de la viabilidad ambiental, los estudios de impacto ambiental y el procedimiento que debe observarse. El reconocimiento del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, la aplicación del referido principio precautorio, y el consecuente desarrollo normativo en materia de protección ambiental, impone el cumplimiento de diferentes requisitos y procedimientos que permiten a la administración conocer el impacto real que la ejecución de actividades y obras –públicas o privadas- puede tener sobre el ambiente, para una vez adquirida la certeza correspondiente, autorizar o improbar su realización. Es así como el ordenamiento interno crea la Secretaría Técnica Nacional Ambiental –SETENA-, dependencia administrativa a la que le corresponde el otorgamiento de la viabilidad ambiental de los proyectos, una vez que se cumpla el procedimiento establecido –ver artículo diecisiete de la Ley Orgánica del Ambiente-, mediante resoluciones fundamentadas donde se analice de manera pormenorizada la situación planteada.
La realización de las evaluaciones ambientales ha sido reconocida por esta Sala igualmente como un principio rector en materia ambiental, de donde resulta que su observancia y aplicación es irrestricta para asegurar la debida protección del ambiente. Así, mediante sentencia número 2003-6322, de las catorce horas catorce minutos del tres de julio de dos mil tres, definió la Sala que:
“5.- de la realización del estudio de impacto ambiental previo a la iniciación de obras: Se parte del principio de que las normas ambientales deben tener un sustento técnico, pues su aplicación tiene que partir de límites que determinen las condiciones en las cuáles debe sujetarse el uso y aprovechamiento de los recursos naturales. Esto es así porque al ser los daños y contaminación del medio ambiente evaluables, como la presencia de sustancias tóxicas o elementos externos que provoquen en el ambiente características negativas, tanto para la diversidad biológica -comprendiendo a la flora y la fauna-, como -y sobre todo- para la vida humana, que se ve reflejada en la salud o bienestar del hombre -suelo, hábitat, aire, agua, etc.-, el impacto de estos elementos requiere de una evaluación y tratamiento científico. Por ello, este principio (de la realización previa del estudio de impacto ambiental) se constituye en corolario del principio anterior, y teniendo especial importancia su realización para todas las "[...] actividades humanas que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos materiales tóxicos o peligrosos, requerirán una evaluación de impacto ambiental por parte de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental creada en esta Ley.
Su aprobación previa, de parte de este organismo, será requisito indispensable para iniciar las actividades, obras o proyectos." (Artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente, número 7554, de dieciocho de septiembre de mil novecientos noventa y cinco).
Es así como la protección del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado obliga al Estado a tomar las medidas de carácter preventivo a efecto de evitar su afectación; y dentro de las principales medidas dispuestas por el legislador en este sentido, se encuentran los Estudios de Impacto Ambiental, los que encuentran fundamento en lo dispuesto en el citado artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente. A este efecto, es importante resaltar en virtud de mandato constitucional –artículo 50-, y en la Ley –artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente-, se establece como principio general, que toda actividad humana de modificación del entorno requerirá el estudio de impacto ambiental, de donde, será la condición del proyecto o de la obra, la que determinará en cada caso, si se requiere o no del referido estudio técnico, y no el establecimiento de condiciones arbitrarias, sean éstas administrativas o reglamentarias (según lo indicado por este Tribunal, en sentencia número 1220-2002, de las catorce horas cuarenta y ocho minutos del seis de febrero del dos mil dos)." La jurisprudencia constitucional exige una evaluación previa del riesgo que pueda producir una actividad económica determinada, la cual deberá realizarse con el instrumento técnico que corresponda según el caso. Al respecto la Sala ha considerado:
"d-El estudio de impacto ambiental como instrumento de protección. Las normas dirigidas a proteger al ambiente deben tener un sustento técnico, pues su aplicación tiene que partir de las condiciones en las cuáles debe sujetarse el uso y aprovechamiento de los recursos naturales. Esto es así porque al ser los daños y contaminación del medio evaluables, el impacto de estos elementos requiere de un análisis y tratamiento científico. Por ello, la necesidad de una valoración del impacto en el ambiente que según determina el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, consiste en un procedimiento administrativo científico-técnico que permite identificar y predecir cuáles efectos ejercerá sobre el medio, una actividad, obra o proyecto, cuantificándolos y ponderándolos para conducir a la toma de decisiones. De conformidad con el Reglamento citado, que es decreto No. 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC publicado el 28 de junio del 2004, y que reformó el decreto ejecutivo No. 25705-MINAE, la evaluación del impacto ambiental abarca tres fases: a) una evaluación ambiental inicial, que consiste en un procedimiento de análisis de las características ambientales de la actividad, obra o proyecto, con respecto a su localización para determinar la relevancia del impacto, de este análisis previo se puede otorgar incluso una viabilidad ambiental potencial (que es temporal) o el condicionamiento de la misma a la presentación de otros instrumentos de valoración de dicho impacto; b) la confección del estudio de impacto ambiental o de otros instrumentos de evaluación según corresponda.
El estudio de impacto ambiental es un documento de naturaleza u orden técnico de carácter interdisciplinario, que constituye un instrumento de análisis del ambiente, que debe presentar el desarrollador de una actividad, obra o proyecto, de previo a su realización y que está destinado a predecir, identificar, valorar, y corregir los impactos ambientales que determinadas acciones puedan causar sobre el medio y a definir la viabilidad (licencia) ambiental del proyecto, obra o actividad objeto del estudio; y c) el control y seguimiento de la actividad, obra o proyecto a través de los compromisos ambientales establecidos. La viabilidad ambiental por su parte, representa la condición de armonización o de equilibrio aceptable, desde el punto de vista de carga ambiental, entre el desarrollo y ejecución de una actividad, obra o proyecto y sus impactos ambientales potenciales, y el ambiente del espacio geográfico donde se desea implementar.
Desde el punto de vista administrativo y jurídico, la viabilidad ambiental corresponde al acto en que se aprueba el proceso de evaluación de impacto ambiental, ya sea en su fase de Evaluación Ambiental Inicial, o en la fase de aprobación del Estudio de Impacto Ambiental o del Plan de Gestión Ambiental, según la actividad de que se trate y amerite. De conformidad con el artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente, número 7554, de dieciocho de septiembre de mil novecientos noventa y cinco, las actividades que requieren un estudio de impacto ambiental aprobado por SETENA son aquellas actividades humanas que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos materiales tóxicos o peligrosos. Su aprobación previa, de parte de este organismo, será requisito indispensable para iniciar las actividades, obras o proyectos. Es así como la protección del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado obliga al Estado a tomar las medidas de carácter preventivo a efecto de evitar su afectación; y dentro de las principales medidas dispuestas por el legislador en este sentido, se encuentran varios instrumentos técnicos entre los que destaca el Estudio de Impacto Ambiental, según lo dispuesto en el artículo citado, siendo la condición del proyecto o de la obra, la que determinará en cada caso, su necesidad…El legislador encomendó a la "Secretaría Técnica Nacional Ambiental", las evaluaciones a cargo de "un equipo interdisciplinario de profesionales, inscritos y autorizados por la Secretaría… de conformidad con las guías elaboradas por ella…” (sentencia No. 2004-9927)
IX.De la situación del proyecto Plaza Comercial Lincoln. Del estudio de los autos y de los informes rendidos bajo fe de juramento por parte de las autoridades recurridas, en relación con el estudio del expediente administrativo 1805-2005-SETENA a nombre del proyecto Plaza Comercial Lincoln, la Sala descarta la violación al ambiente y a la salud que acusa el recurrente. En primer lugar y en relación con la acusada falta de mapas de fragilidad hidrogeológica, no se lesiona el derecho a un medio ambiente sano y equilibrado, por cuanto si bien del informe pedido al SENARA se desprende que según la Dirección de Investigación y Gestión Hídrica ésta aún no cuenta con dichos instrumentos, los cuales deben ser aportados por la Municipalidad de Moravia, sin embargo, en el caso específico del terreno en que se desarrolla el proyecto en cuestión, el propio representante del SENARA afirma bajo la gravedad de juramento, que la institución que representa elaboró los mapas de vulnerabilidad de los acuíferos del cantón de Moravia, según los cuales la zona en donde se ejecutan las obras del proyecto Lincoln son de Baja Vulnerabilidad, lo que significa que “se permiten las obras sujeto a diseño apropiado de sistemas de eliminación de excretas y aguas servidas.” Como consecuencia de ello, estima la Sala coherente la posición asumida por la Alcaldía de Moravia en cuanto exigió al desarrollador del proyecto un estudio hidrogeológico y de riesgo de contaminación de las aguas subterráneas, de la propiedad a intervenir (Informe de Alcalde del Cantón de Moravia de 26 de mayo de 2011, expediente electrónico).
En cuanto al segundo aspecto planteado por el recurrente y que se vincula con el requisito que condiciona la viabilidad ambiental a la construcción de una planta de tratamiento de aguas residuales, del que afirma fue exonerada la empresa desarrolladora, según los informes rendidos por las distintas autoridades recurridas en relación con la prueba traída al expediente, observa la Sala que si bien es cierto al Proyecto Plaza Comercial Lincoln - en el proceso de evaluación de impacto ambiental (EIA) - la SETENA le otorgó la viabilidad ambiental -por la resolución N°2786-2009-SETENA-, también es cierto que posteriormente, al resolver la gestión de aclaración de la resolución citada, planteada por el representante de la empresa en cuestión, la SETENA le indicó al interesado que el proyecto debía comprender la construcción de una planta de tratamiento, pues aunque cuenta con el permiso de Instituto Nacional de Acueductos y Alcantarillados para uso del “acueducto sanitario”, éste deposita las aguas sin tratar directamente a la quebrada o río y es por ello que se hace necesario ambientalmente la instalación de dicha planta.
Esta decisión contenida en la resolución 386-2010-SETENA, fue cuestionada por la empresa constructora que interpuso recurso de revocatoria y de apelación ante el Ministro de Ambiente y Energía que, al analizar el asunto sometido a su conocimiento, declaró con lugar el recurso, eximiendo a la empresa de la obligación de hacer la planta de tratamiento de las aguas residuales. Del cuadro fáctico descrito, en relación con el informe rendido por el representante de SETENA, considera este Tribunal que el establecimiento de una planta de tratamiento fue incluido por la Secretaría en la resolución que otorgó la Viabilidad Ambiental - N°2786-2009-SETENA- cuya descripción del proyecto dice: “Además de los parqueos del sótano el proyecto contará con 547 espacios de parqueo exterior del primer y segundo nivel e incluirá una planta de tratamiento”- (informe representante de SETENA), aspecto que no fue recurrido.
En este punto, es claro para esta Sala, que lo que advierte la SETENA por la resolución 386-2010 cuestionada es entonces el incumplimiento por parte de la empresa desarrolladora de los términos de referencia sobre la planta de tratamiento, ya que no se incluyó dentro del Estudio de Impacto Ambiental presentado. Así, al conocer la gestión de aclaración planteada por la empresa desarrolladora, la SETENA corrigió la omisión de la resolución 2786-2009 y por resolución 386-2010 hace énfasis en el cumplimiento del requisito de la construcción de la planta de tratamiento previo autorizar el proyecto. No obstante, el Ministro recurrido revocó lo resuelto por la SETENA -que exige el cumplimiento de la planta de tratamiento - sin tomar en cuenta la exigibilidad del principio precautorio, ignorando que para esos trabajos se debía contar con la respectiva planta de tratamiento para evitar daños al ambiente y en específico al recurso hídrico; la decisión del Ministro se basa en la improcedencia de establecer este requisito, al resolver una solicitud de aclaración.
Así las cosas, en este asunto, de los elementos probatorios que constan en el expediente y de los hechos que la Sala ha tenido por probados, no queda duda alguna de que la construcción del proyecto Plaza Comercial Lincoln en cuestión sin la planta de tratamiento puede causar daño al río en el que se verterían las aguas, lo que es advertido tanto por la propia Secretaria Técnica Nacional Ambiental que indicó que la actividad debía, previamente, cumplir esos requisitos ante la SETENA y justifica la planta de tratamiento para procesar las aguas residuales en que pese a que hay disponibilidad de alcantarillado sanitario por parte del AyA la Ley Orgánica del Ambiente obliga en los artículos 59 al 67 a la prevención de la contaminación. Específicamente el artículo 65 de la ley de cita, en cuanto dice: “Artículo 65 Tratamiento de aguas residuales. Las aguas residuales de cualquier origen deberán recibir tratamiento antes de ser descargadas en ríos, lagos, mares y demás cuerpos de agua: además, deberán alcanzar la calidad establecida para el cuerpo receptor, según su uso actual y potencial y para su utilización futura en otras actividades”.
Por ello indica la SETENA en su informe que se menciona una y otra vez, en el CFEAP y en el EsIA, la necesidad de establecer una planta de tratamiento, ya que el AyA tiene el alcantarillado sanitario pero no tiene la planta de tratamiento para procesar las aguas residuales y estas aguas sin tratamiento por parte del AyA, son vertidas por medio del alcantarillado sanitario a la cuenta hidrográfica del río Virilla 4. La necesidad de la planta de tratamiento de aguas, para este proyecto en cuestión, es reiterada por la Municipalidad de Moravia que exigió la construcción de una planta de tratamiento de aguas residuales y de una laguna de retardo, a efecto de evitar primero que el agua saturara la capacidad hidráulica de la quebrada así como también busca una reducción de la contaminación de aguas residuales emanadas de dicho centro comercial. Asumiendo plenamente los hechos y argumentos recién citados, queda sin sustento la decisión que adoptó el Ministro de Ambiente Energía y Telecomunicaciones, por la resolución R-248-2010-MINAET que declara con lugar el recurso de apelación contra la resolución N°386-2010-SETENA, al otorgar la viabilidad ambiental, eliminándose el párrafo referente al establecimiento de la planta de tratamiento de agua.
Analizadas todas esas cuestiones, no cabe duda que respecto el tema analizado, el amparo debe ser estimado, pues existe abundante sustento científico -producto de diversas observaciones realizadas por la SETENA y la Municipalidad de Moravia recurridas- que permite asegurar que las obras llevadas a cabo constituyen un riesgo para el ambiente y que pueden ser controladas o, cuando menos, mitigarse sus efectos negativos mediante la construcción de una planta de tratamiento de aguas residuales que van al río Virilla. En este punto se debe destacar el informe del propio representante de las sociedades SUEÑOS INMOBILIARIOS S.A y de PORTAFOLIO INMOBILIARIO S.A., (informe de 24 de agosto de 2011) según el cual ante la posibilidad de que deba construirse una planta de tratamiento, “sus representadas a fin de evitar cualquier discusión, optaron en agosto del 2010 por construir una planta de tratamiento de agua”.
X.Conclusión. Tiene en cuenta la Sala, en el presente caso, que la planta de tratamiento de aguas en cuestión no es un simple requisito más, no contemplado en la EIA, como lo estimó Portafolio Inmobiliario S.A. que es la empresa recurrida, sino que, de conformidad con los datos aportados para el caso particular por el Gerente General del SENARA, la normativa aplicable citada por la SETENA recurrida, en especial la Ley Orgánica del Ambiente, las aguas residuales de cualquier origen deberán recibir tratamiento antes de ser descargadas en ríos, lagos, mares y demás cuerpos de agua: además, deberán alcanzar la calidad establecida para el cuerpo receptor, según su uso actual y potencial y para su utilización futura en otras actividades. En este asunto se determinó que el AyA tiene el alcantarillado sanitario, pero no tiene la planta de tratamiento para procesar las aguas residuales, por lo que al - no contar con la planta- las aguas sin tratamiento por parte del AyA, son vertidas por medio del alcantarillado sanitario a la cuenta hidrográfica del río Virilla.
Por ello, debe entenderse en el mismo sentido que lo hace el representante de la SETENA en su informe, que la viabilidad ambiental se encuentra condicionada al cumplimiento de ese requerimiento exigido en la legislación vigente y la falta de este requisito resulta a todas luces contrario al artículo 50 de la Constitución Política. Como consecuencia, lo que corresponde en este caso es declarar con lugar el recurso, anular la resolución R-248-2010-MINAET que declaró con lugar el recurso de apelación contra la resolución N°386-2010-SETENA y otorgó la viabilidad ambiental, eliminándose el párrafo referente al establecimiento de la planta de tratamiento de agua y ordenar a la SETENA exigir el requisito de la planta de tratamiento de aguas. previo a conceder la viabilidad ambiental. De toda suerte, según expone en el informe rendido a la Sala el representante de la empresa Portafolio Inmobiliario S.A. recurrida, existe un Contrato de Construcción de la Planta de Tratamiento presentado para el proyecto Mall Plaza Lincoln, tasado y pagado ante el Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos por un monto de 75 millones de colones, de modo que el proyecto ya cuenta con las dos soluciones: en primer lugar, una planta de tratamiento y en segundo lugar, la conexión al sistema de alcantarillado, lo cual constituye el mejor escenario posible en la relación proyecto y medio ambiente.
Así las cosas, procede acoger el presente recurso en los términos que se dirán en la parte dispositiva de esta sentencia, sin ordenar la paralización de la obra pues esta Sala ha tenido por demostrado que en este caso, ello implica un mayor riesgo a la seguridad de los terrenos colindantes y un mayor impacto al ambiente.
Por tanto:
Se declara con lugar el recurso únicamente en cuanto se dirige contra el Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones. Se anula la resolución R-248-2010-MINAET de las 12:05 horas del 06 de mayo de 2010 del Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones. Se mantiene la vigencia de las resolución N°2786-2009-SETENA, adicionada por la N° 386-2010-SETENA, en la que se impone la obligación de construir una planta de tratamiento en el proyecto Mall Plaza Lincoln. En cuanto el amparo se dirige contra la SETENA y la Municipalidad de Moravia, se declara sin lugar el recurso. Se condena al Estado al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. Comuníquese.- Ana Virginia Calzada M.
Presidenta Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.
Fernando Castillo V. Paul Rueda L.
Roxana Salazar C. Teresita Rodríguez A. FCC/68/jcalderonm.- n lang=EN style='font-size:8.0pt;mso-ansi-language:EN'>11-005917-0007-CO Clasificación elaborada por SALA CONSTITUCIONALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.
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