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Res. 05514-2011 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 29/04/2011
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Indicadores de Relevancia Sentencia relevante Contenido de Interés:
Temas Estrategicos: Derechos Humanos,Ambiental Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: TEMAS ANTERIORES Tema: Municipalidad de Alajuela Subtemas:
Construcción de fábrica de cemento sin contar con autorización respectiva ni con Estudio de Impacto Ambiental.
Tema: Secretaría Técnica Nacional Ambiental Subtemas:
Construcción de fábrica de cemento sin contar con autorización respectiva ni con Estudio de Impacto Ambiental.
Tema: Amparo contra sujetos de derecho privado Subtemas:
Comercializadora de Concreto y Asfalto COMCOAS. Construcción de fábrica de cemento sin contar con autorización respectiva ni con Estudio de Impacto Ambiental.
Tema: Derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado Subtemas:
Inexistencia de violación al derecho alegado por cuanto no se comprobó que las autoridades recurridas hayan actuado de manera negligente.
“III.- Objeto del recurso. Aduce el recurrente que actualmente la empresa accionada se encuentra construyendo una fábrica de cemento en San Rafael de Alajuela, sin contar con la autorización respectiva de la Municipalidad de Alajuela. Alega que a pesar de que la producción de cemento se encuentra catalogada como una actividad de Alto Impacto Ambiental Potencial, no cuenta con un Estudio de Impacto Ambiental, lo que genera un riesgo importante tanto para la salud humana como para el medio ambiente.
IV.Sobre el Derecho a un Ambiente Sano y Ecológicamente Equilibrado. A partir de lo dispuesto en los artículos 21, 50 y 89 de la Constitución Política, este Tribunal Constitucional ha reconocido, ampliamente, el deber del Estado de proteger el derecho a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Es a tenor de dichas disposiciones que nace la responsabilidad del Estado de ejercer una función tutelar y rectora en esta materia, según lo dispone la propia norma constitucional en comentario, así como la normativa infraconstitucional ambiental. En este sentido, este Tribunal Constitucional, en la resolución No. 2002-4830 de las 16:00 hrs. del 21 de mayo del 2002, señaló lo siguiente:
"(…) Nuestra Constitución Política, en su artículo 50, reconoce expresamente el derecho de todos los habitantes presentes y futuros de este país, de disfrutar de un medio ambiente saludable y en perfecto equilibrio. El cumplimiento de este requisito es fundamental garantía para la protección de la vida y la salud públicas, no sólo de los costarricenses, sino además de todos los miembros de la comunidad mundial. La violación a estos fundamentales preceptos conlleva la posibilidad de lesión o puesta en peligro de intereses a corto, mediano y largo plazo. La contaminación del medio es una de las formas a través de las cuales puede ser rota la integridad del ambiente, con resultados la mayoría de las veces imperecederos y acumulativos. El Estado costarricense se encuentra en la obligación de actuar preventivamente evitando -a través de la fiscalización y la intervención directa- la realización de actos que lesionen el medio ambiente, y en la correlativa e igualmente ineludible prohibición de fomentar su degradación (…)” Asimismo, cabe señalar que este Tribunal, como garante de los derechos fundamentales, se erige como un contralor del cumplimiento de las obligaciones que derivan de lo dispuesto en los artículos 21 y 50 constitucionales, que constriñen al Estado no sólo a reconocer los derechos señalados, sino, además, a utilizar los medios material y jurídicamente legítimos para garantizarlos.
V.Sobre la Exigencia de un Estudio de Impacto Ambiental. Este Tribunal en reiteradas ocasiones ha referido que las normas dirigidas a proteger al ambiente deben tener un sustento técnico, pues su aplicación tiene que partir de las condiciones en las cuáles debe sujetarse el uso y aprovechamiento de los recursos naturales (al efecto ver sentencia No. 2004-9927). Esto es así porque al ser los daños y contaminación del medio evaluables, el impacto de estos elementos requiere de un análisis y tratamiento científico. Por ello, la necesidad de una valoración del impacto en el ambiente que según determina el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, consiste en un procedimiento administrativo científico-técnico que permite identificar y predecir cuáles efectos ejercerá sobre el medio, una actividad, obra o proyecto, cuantificándolos y ponderándolos para conducir a la toma de decisiones.
De conformidad con el Reglamento citado, que es decreto No. 31849- MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC publicado el 28 de junio del 2004, y que reformó el decreto ejecutivo No. 25705-MINAE, la evaluación del impacto ambiental abarca tres fases: a) una evaluación ambiental inicial, que consiste en un procedimiento de análisis de las características ambientales de la actividad, obra o proyecto, con respecto a su localización para determinar la relevancia del impacto, de este análisis previo se puede otorgar incluso una viabilidad ambiental potencial (que es temporal) o el condicionamiento de la misma a la presentación de otros instrumentos de valoración de dicho impacto; b) la confección del estudio de impacto ambiental o de otros instrumentos de evaluación según corresponda. El estudio de impacto ambiental es un documento de naturaleza u orden técnico de carácter interdisciplinario, que constituye un instrumento de análisis del ambiente, que debe presentar el desarrollador de una actividad, obra o proyecto, de previo a su realización y que está destinado a predecir, identificar, valorar, y corregir los impactos ambientales que determinadas acciones puedan causar sobre el medio y a definir la viabilidad (licencia) ambiental del proyecto, obra o actividad objeto del estudio; y c) el control y seguimiento de la actividad, obra o proyecto a través de los compromisos ambientales establecidos.
Sin embargo, de conformidad con la naturaleza y efectos que pueda producir una actividad, la administración puede evaluar dicho impacto también a través del Plan de Gestión Ambiental, el cual también es un instrumento de la Evaluación de Impacto Ambiental y es un documento que contiene el conjunto de alternativas, modificaciones y medidas destinadas a prevenir, mitigar, corregir, compensar o restaurar los riesgos o impactos ambientales del proyecto, obra o actividad. Una vez utilizados dichos instrumentos, en el caso en que sean procedentes, es que SETENA determina la viabilidad ambiental de un proyecto. Esta viabilidad, representa la condición de armonización o de equilibrio aceptable, desde el punto de vista de carga ambiental, entre el desarrollo y ejecución de una actividad, obra o proyecto y sus impactos ambientales potenciales, y el ambiente del espacio geográfico donde se desea implementar.
Desde el punto de vista administrativo y jurídico, la viabilidad ambiental corresponde al acto en que se aprueba el proceso de evaluación de impacto ambiental, ya sea en su fase de Evaluación Ambiental Inicial, o en la fase de aprobación del Estudio de Impacto Ambiental o del Plan de Gestión Ambiental, según la actividad de que se trate y amerite.
VI.Sobre la competencia constitucional en materia ambiental.- El papel del juez constitucional no puede extenderse al de verificador de los criterios técnicos dados por las autoridades administrativas en materia ambiental, sino que deberá limitarse a constatar si las dependencias estatales competentes han cumplido la obligación que les impone el artículo 50 de la Constitución Política. Asimismo, esta jurisdicción ha sostenido que la procedencia del recurso de amparo está condicionada, no sólo a que se acredite la existencia de una turbación -o amenaza de turbación- a uno o más de los derechos o garantías contemplados en la Carta Política o en los instrumentos internacionales de derechos humanos suscritos por el país; sino además, a que se trate de una amenaza o quebranto directo y grosero, que por su carácter apremiante no permita esperar a que surtan efecto los remedios jurisdiccionales ordinarios.
Esta última circunstancia pone de relieve el carácter eminentemente sumario del proceso de amparo, cuya tramitación no se ajusta bien con la práctica de diligencias probatorias lentas y complejas, o con la necesidad de entrar previamente a examinar -con carácter declarativo- si existen en realidad o no derechos de rango infra constitucional que las partes citen como parte del elenco fáctico del recurso de amparo o del informe de ley, según sea el caso. Es evidente que esa es una competencia de la que esta Sala carece.
VII.El caso concreto. En el caso bajo estudio, de las pruebas que constan en el expediente se tiene que el 28 de febrero del 2007 SETENA recibió el Documento de Evaluación Ambiental inicial (D1) del proyecto denominado “Industrialización Tajo Meco, San Rafael” presentado a nombre de Comcoas S.A., al cual se le asignó el número de expediente 235-2007-SETENA. Ya con anterioridad, mediante resolución No. 423-2002-SETENA del 26 de junio del 2002, la Comisión Plenaria había aprobado el Estudio de Impacto Ambiental presentado por dicha empresa para la instalación y operación del proyecto Tajo San Rafael, el cual involucra un proceso de beneficiamiento que incorpora un quebrador. Por su parte, el actual proyecto “Industrialización Tajo Meco, San Rafael”, consiste en una fábrica de cemento donde no se incorpora la fabricación de clínker, ya que las materias primas utilizadas en la fabricación del cemento (clinker, yeso y puzolana) serán ingresadas al proyecto ya procesadas, por lo que no existirá horno para la cocción de la piedra caliza. Según se informó, el proceso únicamente incorporará la homogenización y mezclado de materias primas y su posterior empaque final en bolsas de cemento. Al respecto en la resolución No. 0402-2010-SETENA, se indicó en lo que interesa:
"(...) Es importante mencionar que la fabricación de clinker representa un impacto ambiental significativo, que incorpora la extracción de materiales, trituración de los mismos y calcinación entre otras actividades, lo cual no se realizará dentro del proyecto propuesto ya que esta materia prima será comprada a industrias ya instaladas o importada de países productores. El proceso que será desarrollado como parte de la evaluación ambiental aprobada por la SETENA, sólo incorpora la homogenización y mezclado de materias primas y su posterior empaque final como bolsas de cemento."
El resultado de la aplicación del formulario D1 arrojó un resultado de 483 puntos (folio 85) en la clasificación final de la significancia de impacto ambiental (moderada), lo cual, de acuerdo con la legislación vigente, representa que para continuar con el trámite correspondiente y la obtención de la viabilidad ambiental es necesario la presentación de un Pronóstico Plan de Gestión Ambiental, el cual fue solicitado mediante resolución No. 1819-2007-SETENA del 5 de setiembre del 2007.
VIII.Sobre el fondo. Debe indicarse en primer término, que los alegatos expuestos en el presente recurso, ya fueron objeto de conocimiento y pronunciamiento por parte de la Sala en la sentencia No. 2011-4428 de las diez horas y siete minutos del primero de abril de dos mil once, al haber declarado sin lugar el recurso tramitado en el expediente No. 09-017485-0007-CO. Precisamente en aquel amparo se alegó que con la explotación de este tajo se violentaba el derecho a gozar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado , por cuanto : SETENA había otorga do la viabilidad ambiental a un proyecto de industrialización sin requerir nuevamente un Estudio de Impacto Ambiental, lo cual además limitó la participación ciudadana en esa materia. Se acusó que a demás se trataba de una fábrica de cemento disfrazada de “molienda” , la que se pretende instalar en un área que ya había sido determinada como de recuperación ambiental; que l a Municipalidad de Alajuela permit ía que contin uara la ejecución de una construcción de una verdadera fábrica para la industria de cemento, pese a los criterios técnicos que indican que los permisos otorgados lo fueron de manera incorrecta y que se pon ía en riesgo el a cuífero Colima, pues la explotación del tajo corresponde a la parte superior de la formación colima.
No obstante los argumentos dados, el amparo se desestimó al no haberse constatado que existiera verdaderamente una lesión al ambiente y que aspectos como determinar si en el caso en cuestión debe solicitarse un estudio de impacto ambiental o un plan de gestión ambiental, se trata de una valoración técnica que no es propia de ser valorada por esta Sala, sobretodo teniendo en consideración, que no se tuvo por acreditado que se tratara de una fábrica en el sentido acusado. Asimismo, se tuvo por acreditado que la empresa sí cuenta con los permisos municipales necesarios para tal efecto y que las discusiones de fondo relacionados con los mismos, son aspectos propios de legalidad que no corresponden ser dilucidados ante esta jurisdicción.. Todo lo anterior, teniendo como fundamento los mismos hechos probados acreditados en autos, de los cuales se desprende que el impacto ambiental de la actividad proyectada se considera de impacto moderado, pues no se contará con un horno de cocción de materia prima, como el promedio de las fábricas de cemento, sino que ésta ingresará ya procesada únicamente para su mezcla y empaque. Nótese lo señalado en un estudio técnico llevado a cabo por SENARA:
"Según los estudios presentados al SENARA el sitio se clasifica de una vulnerabilidad hidrogeológica BAJA, una amenaza o carga contaminante que consiste en la fabricación de cemento en seco y por lo tanto el peligro se considera bajo. Que el área de protección Manantial Potrerillos está fuera del área de influencia del proyecto. Por lo que SENARA no se opone a proseguir con otros trámites referentes al proyecto "COMCOAS" siempre que se tomen las medidas adecuadas para la protección de las aguas subterráneas (monitoreo de calidad)." De esta manera, y no considerando este Tribunal que exista motivo alguno por el cual deba variar el criterio externado en la sentencia No. 2011-4428, en los términos ahí señalados, no se constata la lesión a derecho fundamental alguno en este caso, pues de lo expuesto se tiene que la empresa se sometió a la evaluación que requirió SETENA como órgano técnico, presentó el instrumento de evaluación ambiental que se le requirió, se le otorgó la viabilidad ambiental y cumplió con los permisos correspondientes, sin que exista prueba en autos que desvirtúe lo anterior o demuestre la existencia de un daño grave e irreversible al ambiente.
Es ineludible que toda actividad de origen humano implica un impacto en el ambiente (o un daño, pues lo altera de una u otra manera), no obstante para que éste sea relevante para efectos de estudio en atención a la Convención de Río, el mismo debe ser grave o irreparable. El principio rector de prevención se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas precautorias para evitar o contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. Consecuente con ello el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental en el artículo 3, inciso 26, define como daño ambiental: “Impacto ambiental negativo, no previsto, ni controlado, ni planificado en un proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (evaluado ex-ante), producido directa e indirectamente por una actividad, obra o proyecto, sobre todos o cualquier componente del ambiente, para el cual no se previó ninguna medida de prevención, mitigación o compensación y que implica una destrucción o alteración irreversible de la calidad ambiental del factor involucrado, en relación con el uso o los usos para los que están destinados”.
Sin embargo, el Plan de Gestión Ambiental también es un instrumento de evaluación de impacto ambiental, que contiene un conjunto de alternativas, modificaciones y medidas precisamente destinadas a prevenir, mitigar, corregir, compensar o restaurar los riesgos o impactos ambientales del proyecto, obra o actividad, aunado a la etapa posterior del deber de SETENA de continuar con la verificación del Plan de Gestión Ambiental y su cumplimiento, así como el tomar las precauciones que el caso amerite. En consecuencia, se reitera, no hay elemento probatorio alguno que haga presuponer a este Tribunal que los recurridos hayan actuado negligentemente, ni que se esté produciendo o se pueda producir, un daño al ambiente, por lo que el amparo debe ser desestimado en iguales términos que lo hizo en la sentencia No. 2011-4428.” ... Ver más Citas de Legislación y Doctrina Sentencias Relacionadas SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las doce horas y veintinueve minutos del veintinueve de abril del dos mil once.
Recurso de amparo interpuesto por Xxxxxx, mayor, portador de la cédula de identidad número Xxxxxx, a favor de la Asociación Administradora del Acueducto y Alcantarillado de San Rafael de Ojo de Agua; contra la Municipalidad de Alajuela, la Secretaría Técnica Ambiental (SETENA) y la Comercializadora de Concreto y Asfalto COMCOAS S.A.
Resultando:
Redacta el Magistrado Araya García; y,
Considerando:
I.Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos: a) que el 28 de febrero del 2007 SETENA recibió el Documento de Evaluación Ambiental inicial del proyecto denominado “Industrialización Tajo Meco, San Rafael” presentado a nombre de Comcoas S.A., al cual se le asignó el número de expediente 235-20007-SETENA (ver folio 78); b) que mediante resolución No. 1819-2007-SETENA del 5 de setiembre del 2007, se acordó solicitar al desarrollador del proyecto presentar un Plan de Gestión Ambiental (ver folio 87); c) que mediante resolución No. 1079-2008-SETENA del 28 de abril del 2008, se otorgó viabilidad ambiental al proyecto Comercializadora de Concreto y Asfalto Comcoas S.A. (ver folio 122); d) que mediante resolución No. 1244/PU/U/08 del 31 de julio del 2008, la Municipalidad de Alajuela otorgó permiso de uso de suelo al proyecto (ver folio 98 y 99); e) que mediante oficio No. ARSA-1023-08 del 12 de setiembre del 2008, el Área de Salud de Alajuela 2 otorgó al proyecto uso de suelo conforme (ver folio 97); f) que mediante acta de clausura No. 006-2010 del 11 de enero del 2010, inspectores municipales de la Municipalidad de Alajuela clausuraron las obras de construcción llevadas a cabo en el Tajo Meco (ver folio 165); g) que mediante oficio No. MA-PCFU-0235-2010 del 09 de febrero del 2010, el Coordinador de Proceso Control Fiscal y Urbano de la Municipalidad de Alajuela comunicó a la empresa COMCOAS, que según acuerdo tomado por el Concejo Municipal en la Sesión Ordinaria 45-09 del 10 de noviembre del 2009, todos los actos ordenados por la Alcaldesa respecto a la empresa son nulos (ver folio 110); h) que mediante artículo 3, capítulo IV de la Sesión Ordinaria No. 08-10 del 22 de febrero del 2010, el Concejo Municipal de Alajuela resolvió que no existe base técnica ni legal para la anulación del permiso de construcción y la detención de la fábrica de cemento (ver folios 115-121); i) que mediante resolución No. 402-2010-SETENA del 1 de marzo del 2010, se resolvió un recurso de nulidad y se ordenó a la empresa desarrolladora presentar un informe detallado del componente de viabilidad (ver folio 130); j) que mediante Dictamen Técnico Detallado 0100-10-DIGH, el Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenimiento SENARA, determinó que el sitio donde se ubica el proyecto, se califica de baja vulnerabilidad hidrologeológica (ver folios 311 al 315).
III.Objeto del recurso. Aduce el recurrente que actualmente la empresa accionada se encuentra construyendo una fábrica de cemento en San Rafael de Alajuela, sin contar con la autorización respectiva de la Municipalidad de Alajuela. Alega que a pesar de que la producción de cemento se encuentra catalogada como una actividad de Alto Impacto Ambiental Potencial, no cuenta con un Estudio de Impacto Ambiental, lo que genera un riesgo importante tanto para la salud humana como para el medio ambiente.
IV.Sobre el Derecho a un Ambiente Sano y Ecológicamente Equilibrado. A partir de lo dispuesto en los artículos 21, 50 y 89 de la Constitución Política, este Tribunal Constitucional ha reconocido, ampliamente, el deber del Estado de proteger el derecho a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Es a tenor de dichas disposiciones que nace la responsabilidad del Estado de ejercer una función tutelar y rectora en esta materia, según lo dispone la propia norma constitucional en comentario, así como la normativa infraconstitucional ambiental. En este sentido, este Tribunal Constitucional, en la resolución No. 2002-4830 de las 16:00 hrs. del 21 de mayo del 2002, señaló lo siguiente:
"(…) Nuestra Constitución Política, en su artículo 50, reconoce expresamente el derecho de todos los habitantes presentes y futuros de este país, de disfrutar de un medio ambiente saludable y en perfecto equilibrio. El cumplimiento de este requisito es fundamental garantía para la protección de la vida y la salud públicas, no sólo de los costarricenses, sino además de todos los miembros de la comunidad mundial. La violación a estos fundamentales preceptos conlleva la posibilidad de lesión o puesta en peligro de intereses a corto, mediano y largo plazo. La contaminación del medio es una de las formas a través de las cuales puede ser rota la integridad del ambiente, con resultados la mayoría de las veces imperecederos y acumulativos. El Estado costarricense se encuentra en la obligación de actuar preventivamente evitando -a través de la fiscalización y la intervención directa- la realización de actos que lesionen el medio ambiente, y en la correlativa e igualmente ineludible prohibición de fomentar su degradación (…)” Asimismo, cabe señalar que este Tribunal, como garante de los derechos fundamentales, se erige como un contralor del cumplimiento de las obligaciones que derivan de lo dispuesto en los artículos 21 y 50 constitucionales, que constriñen al Estado no sólo a reconocer los derechos señalados, sino, además, a utilizar los medios material y jurídicamente legítimos para garantizarlos.
V.Sobre la Exigencia de un Estudio de Impacto Ambiental. Este Tribunal en reiteradas ocasiones ha referido que las normas dirigidas a proteger al ambiente deben tener un sustento técnico, pues su aplicación tiene que partir de las condiciones en las cuáles debe sujetarse el uso y aprovechamiento de los recursos naturales (al efecto ver sentencia No. 2004-9927). Esto es así porque al ser los daños y contaminación del medio evaluables, el impacto de estos elementos requiere de un análisis y tratamiento científico. Por ello, la necesidad de una valoración del impacto en el ambiente que según determina el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, consiste en un procedimiento administrativo científico-técnico que permite identificar y predecir cuáles efectos ejercerá sobre el medio, una actividad, obra o proyecto, cuantificándolos y ponderándolos para conducir a la toma de decisiones.
De conformidad con el Reglamento citado, que es decreto No. 31849- MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC publicado el 28 de junio del 2004, y que reformó el decreto ejecutivo No. 25705-MINAE, la evaluación del impacto ambiental abarca tres fases: a) una evaluación ambiental inicial, que consiste en un procedimiento de análisis de las características ambientales de la actividad, obra o proyecto, con respecto a su localización para determinar la relevancia del impacto, de este análisis previo se puede otorgar incluso una viabilidad ambiental potencial (que es temporal) o el condicionamiento de la misma a la presentación de otros instrumentos de valoración de dicho impacto; b) la confección del estudio de impacto ambiental o de otros instrumentos de evaluación según corresponda. El estudio de impacto ambiental es un documento de naturaleza u orden técnico de carácter interdisciplinario, que constituye un instrumento de análisis del ambiente, que debe presentar el desarrollador de una actividad, obra o proyecto, de previo a su realización y que está destinado a predecir, identificar, valorar, y corregir los impactos ambientales que determinadas acciones puedan causar sobre el medio y a definir la viabilidad (licencia) ambiental del proyecto, obra o actividad objeto del estudio; y c) el control y seguimiento de la actividad, obra o proyecto a través de los compromisos ambientales establecidos.
Sin embargo, de conformidad con la naturaleza y efectos que pueda producir una actividad, la administración puede evaluar dicho impacto también a través del Plan de Gestión Ambiental, el cual también es un instrumento de la Evaluación de Impacto Ambiental y es un documento que contiene el conjunto de alternativas, modificaciones y medidas destinadas a prevenir, mitigar, corregir, compensar o restaurar los riesgos o impactos ambientales del proyecto, obra o actividad. Una vez utilizados dichos instrumentos, en el caso en que sean procedentes, es que SETENA determina la viabilidad ambiental de un proyecto. Esta viabilidad, representa la condición de armonización o de equilibrio aceptable, desde el punto de vista de carga ambiental, entre el desarrollo y ejecución de una actividad, obra o proyecto y sus impactos ambientales potenciales, y el ambiente del espacio geográfico donde se desea implementar.
Desde el punto de vista administrativo y jurídico, la viabilidad ambiental corresponde al acto en que se aprueba el proceso de evaluación de impacto ambiental, ya sea en su fase de Evaluación Ambiental Inicial, o en la fase de aprobación del Estudio de Impacto Ambiental o del Plan de Gestión Ambiental, según la actividad de que se trate y amerite.
VI.Sobre la competencia constitucional en materia ambiental.- El papel del juez constitucional no puede extenderse al de verificador de los criterios técnicos dados por las autoridades administrativas en materia ambiental, sino que deberá limitarse a constatar si las dependencias estatales competentes han cumplido la obligación que les impone el artículo 50 de la Constitución Política. Asimismo, esta jurisdicción ha sostenido que la procedencia del recurso de amparo está condicionada, no sólo a que se acredite la existencia de una turbación -o amenaza de turbación- a uno o más de los derechos o garantías contemplados en la Carta Política o en los instrumentos internacionales de derechos humanos suscritos por el país; sino además, a que se trate de una amenaza o quebranto directo y grosero, que por su carácter apremiante no permita esperar a que surtan efecto los remedios jurisdiccionales ordinarios.
Esta última circunstancia pone de relieve el carácter eminentemente sumario del proceso de amparo, cuya tramitación no se ajusta bien con la práctica de diligencias probatorias lentas y complejas, o con la necesidad de entrar previamente a examinar -con carácter declarativo- si existen en realidad o no derechos de rango infra constitucional que las partes citen como parte del elenco fáctico del recurso de amparo o del informe de ley, según sea el caso. Es evidente que esa es una competencia de la que esta Sala carece.
VII.El caso concreto. En el caso bajo estudio, de las pruebas que constan en el expediente se tiene que el 28 de febrero del 2007 SETENA recibió el Documento de Evaluación Ambiental inicial (D1) del proyecto denominado “Industrialización Tajo Meco, San Rafael” presentado a nombre de Comcoas S.A., al cual se le asignó el número de expediente 235-2007-SETENA. Ya con anterioridad, mediante resolución No. 423-2002-SETENA del 26 de junio del 2002, la Comisión Plenaria había aprobado el Estudio de Impacto Ambiental presentado por dicha empresa para la instalación y operación del proyecto Tajo San Rafael, el cual involucra un proceso de beneficiamiento que incorpora un quebrador. Por su parte, el actual proyecto “Industrialización Tajo Meco, San Rafael”, consiste en una fábrica de cemento donde no se incorpora la fabricación de clínker, ya que las materias primas utilizadas en la fabricación del cemento (clinker, yeso y puzolana) serán ingresadas al proyecto ya procesadas, por lo que no existirá horno para la cocción de la piedra caliza. Según se informó, el proceso únicamente incorporará la homogenización y mezclado de materias primas y su posterior empaque final en bolsas de cemento. Al respecto en la resolución No. 0402-2010-SETENA, se indicó en lo que interesa:
"(...) Es importante mencionar que la fabricación de clinker representa un impacto ambiental significativo, que incorpora la extracción de materiales, trituración de los mismos y calcinación entre otras actividades, lo cual no se realizará dentro del proyecto propuesto ya que esta materia prima será comprada a industrias ya instaladas o importada de países productores. El proceso que será desarrollado como parte de la evaluación ambiental aprobada por la SETENA, sólo incorpora la homogenización y mezclado de materias primas y su posterior empaque final como bolsas de cemento."
El resultado de la aplicación del formulario D1 arrojó un resultado de 483 puntos (folio 85) en la clasificación final de la significancia de impacto ambiental (moderada), lo cual, de acuerdo con la legislación vigente, representa que para continuar con el trámite correspondiente y la obtención de la viabilidad ambiental es necesario la presentación de un Pronóstico Plan de Gestión Ambiental, el cual fue solicitado mediante resolución No. 1819-2007-SETENA del 5 de setiembre del 2007.
VIII.Sobre el fondo. Debe indicarse en primer término, que los alegatos expuestos en el presente recurso, ya fueron objeto de conocimiento y pronunciamiento por parte de la Sala en la sentencia No. 2011-4428 de las diez horas y siete minutos del primero de abril de dos mil once, al haber declarado sin lugar el recurso tramitado en el expediente No. 09-017485-0007-CO. Precisamente en aquel amparo se alegó que con la explotación de este tajo se violentaba el derecho a gozar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado , por cuanto : SETENA había otorga do la viabilidad ambiental a un proyecto de industrialización sin requerir nuevamente un Estudio de Impacto Ambiental, lo cual además limitó la participación ciudadana en esa materia. Se acusó que a demás se trataba de una fábrica de cemento disfrazada de “molienda” , la que se pretende instalar en un área que ya había sido determinada como de recuperación ambiental; que l a Municipalidad de Alajuela permit ía que contin uara la ejecución de una construcción de una verdadera fábrica para la industria de cemento, pese a los criterios técnicos que indican que los permisos otorgados lo fueron de manera incorrecta y que se pon ía en riesgo el a cuífero Colima, pues la explotación del tajo corresponde a la parte superior de la formación colima.
No obstante los argumentos dados, el amparo se desestimó al no haberse constatado que existiera verdaderamente una lesión al ambiente y que aspectos como determinar si en el caso en cuestión debe solicitarse un estudio de impacto ambiental o un plan de gestión ambiental, se trata de una valoración técnica que no es propia de ser valorada por esta Sala, sobretodo teniendo en consideración, que no se tuvo por acreditado que se tratara de una fábrica en el sentido acusado. Asimismo, se tuvo por acreditado que la empresa sí cuenta con los permisos municipales necesarios para tal efecto y que las discusiones de fondo relacionados con los mismos, son aspectos propios de legalidad que no corresponden ser dilucidados ante esta jurisdicción.. Todo lo anterior, teniendo como fundamento los mismos hechos probados acreditados en autos, de los cuales se desprende que el impacto ambiental de la actividad proyectada se considera de impacto moderado, pues no se contará con un horno de cocción de materia prima, como el promedio de las fábricas de cemento, sino que ésta ingresará ya procesada únicamente para su mezcla y empaque. Nótese lo señalado en un estudio técnico llevado a cabo por SENARA:
"Según los estudios presentados al SENARA el sitio se clasifica de una vulnerabilidad hidrogeológica BAJA, una amenaza o carga contaminante que consiste en la fabricación de cemento en seco y por lo tanto el peligro se considera bajo. Que el área de protección Manantial Potrerillos está fuera del área de influencia del proyecto. Por lo que SENARA no se opone a proseguir con otros trámites referentes al proyecto "COMCOAS" siempre que se tomen las medidas adecuadas para la protección de las aguas subterráneas (monitoreo de calidad)." De esta manera, y no considerando este Tribunal que exista motivo alguno por el cual deba variar el criterio externado en la sentencia No. 2011-4428, en los términos ahí señalados, no se constata la lesión a derecho fundamental alguno en este caso, pues de lo expuesto se tiene que la empresa se sometió a la evaluación que requirió SETENA como órgano técnico, presentó el instrumento de evaluación ambiental que se le requirió, se le otorgó la viabilidad ambiental y cumplió con los permisos correspondientes, sin que exista prueba en autos que desvirtúe lo anterior o demuestre la existencia de un daño grave e irreversible al ambiente.
Es ineludible que toda actividad de origen humano implica un impacto en el ambiente (o un daño, pues lo altera de una u otra manera), no obstante para que éste sea relevante para efectos de estudio en atención a la Convención de Río, el mismo debe ser grave o irreparable. El principio rector de prevención se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas precautorias para evitar o contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. Consecuente con ello el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental en el artículo 3, inciso 26, define como daño ambiental: “Impacto ambiental negativo, no previsto, ni controlado, ni planificado en un proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (evaluado ex-ante), producido directa e indirectamente por una actividad, obra o proyecto, sobre todos o cualquier componente del ambiente, para el cual no se previó ninguna medida de prevención, mitigación o compensación y que implica una destrucción o alteración irreversible de la calidad ambiental del factor involucrado, en relación con el uso o los usos para los que están destinados”.
Sin embargo, el Plan de Gestión Ambiental también es un instrumento de evaluación de impacto ambiental, que contiene un conjunto de alternativas, modificaciones y medidas precisamente destinadas a prevenir, mitigar, corregir, compensar o restaurar los riesgos o impactos ambientales del proyecto, obra o actividad, aunado a la etapa posterior del deber de SETENA de continuar con la verificación del Plan de Gestión Ambiental y su cumplimiento, así como el tomar las precauciones que el caso amerite. En consecuencia, se reitera, no hay elemento probatorio alguno que haga presuponer a este Tribunal que los recurridos hayan actuado negligentemente, ni que se esté produciendo o se pueda producir, un daño al ambiente, por lo que el amparo debe ser desestimado en iguales términos que lo hizo en la sentencia No. 2011-4428.
Por tanto:
Se declara sin lugar el recurso.
Gilbert Armijo S.
Presidente a.i.
Ernesto Jinesta L.
Fernando Cruz C.
Fernando Castillo V.
Ricardo Guerrero P.
Jorge Araya G.
Enrique Ulate C.
Clasificación elaborada por SALA CONSTITUCIONALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.
Indicadores de Relevancia Sentencia relevante Contenido de Interés:
Temas Estrategicos: Derechos Humanos,Ambiental Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: TEMAS ANTERIORES Tema: Municipalidad de Alajuela Subtemas:
Construcción de fábrica de cemento sin contar con autorización respectiva ni con Estudio de Impacto Ambiental.
Tema: Secretaría Técnica Nacional Ambiental Subtemas:
Construcción de fábrica de cemento sin contar con autorización respectiva ni con Estudio de Impacto Ambiental.
Tema: Amparo contra sujetos de derecho privado Subtemas:
Comercializadora de Concreto y Asfalto COMCOAS. Construcción de fábrica de cemento sin contar con autorización respectiva ni con Estudio de Impacto Ambiental.
Tema: Derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado Subtemas:
Inexistencia de violación al derecho alegado por cuanto no se comprobó que las autoridades recurridas hayan actuado de manera negligente.
“III.- Objeto del recurso. Aduce el recurrente que actualmente la empresa accionada se encuentra construyendo una fábrica de cemento en San Rafael de Alajuela, sin contar con la autorización respectiva de la Municipalidad de Alajuela. Alega que a pesar de que la producción de cemento se encuentra catalogada como una actividad de Alto Impacto Ambiental Potencial, no cuenta con un Estudio de Impacto Ambiental, lo que genera un riesgo importante tanto para la salud humana como para el medio ambiente.
IV.Sobre el Derecho a un Ambiente Sano y Ecológicamente Equilibrado. A partir de lo dispuesto en los artículos 21, 50 y 89 de la Constitución Política, este Tribunal Constitucional ha reconocido, ampliamente, el deber del Estado de proteger el derecho a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Es a tenor de dichas disposiciones que nace la responsabilidad del Estado de ejercer una función tutelar y rectora en esta materia, según lo dispone la propia norma constitucional en comentario, así como la normativa infraconstitucional ambiental. En este sentido, este Tribunal Constitucional, en la resolución No. 2002-4830 de las 16:00 hrs. del 21 de mayo del 2002, señaló lo siguiente:
"(…) Nuestra Constitución Política, en su artículo 50, reconoce expresamente el derecho de todos los habitantes presentes y futuros de este país, de disfrutar de un medio ambiente saludable y en perfecto equilibrio. El cumplimiento de este requisito es fundamental garantía para la protección de la vida y la salud públicas, no sólo de los costarricenses, sino además de todos los miembros de la comunidad mundial. La violación a estos fundamentales preceptos conlleva la posibilidad de lesión o puesta en peligro de intereses a corto, mediano y largo plazo. La contaminación del medio es una de las formas a través de las cuales puede ser rota la integridad del ambiente, con resultados la mayoría de las veces imperecederos y acumulativos. El Estado costarricense se encuentra en la obligación de actuar preventivamente evitando -a través de la fiscalización y la intervención directa- la realización de actos que lesionen el medio ambiente, y en la correlativa e igualmente ineludible prohibición de fomentar su degradación (…)” Asimismo, cabe señalar que este Tribunal, como garante de los derechos fundamentales, se erige como un contralor del cumplimiento de las obligaciones que derivan de lo dispuesto en los artículos 21 y 50 constitucionales, que constriñen al Estado no sólo a reconocer los derechos señalados, sino, además, a utilizar los medios material y jurídicamente legítimos para garantizarlos.
V.Sobre la Exigencia de un Estudio de Impacto Ambiental. Este Tribunal en reiteradas ocasiones ha referido que las normas dirigidas a proteger al ambiente deben tener un sustento técnico, pues su aplicación tiene que partir de las condiciones en las cuáles debe sujetarse el uso y aprovechamiento de los recursos naturales (al efecto ver sentencia No. 2004-9927). Esto es así porque al ser los daños y contaminación del medio evaluables, el impacto de estos elementos requiere de un análisis y tratamiento científico. Por ello, la necesidad de una valoración del impacto en el ambiente que según determina el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, consiste en un procedimiento administrativo científico-técnico que permite identificar y predecir cuáles efectos ejercerá sobre el medio, una actividad, obra o proyecto, cuantificándolos y ponderándolos para conducir a la toma de decisiones.
De conformidad con el Reglamento citado, que es decreto No. 31849- MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC publicado el 28 de junio del 2004, y que reformó el decreto ejecutivo No. 25705-MINAE, la evaluación del impacto ambiental abarca tres fases: a) una evaluación ambiental inicial, que consiste en un procedimiento de análisis de las características ambientales de la actividad, obra o proyecto, con respecto a su localización para determinar la relevancia del impacto, de este análisis previo se puede otorgar incluso una viabilidad ambiental potencial (que es temporal) o el condicionamiento de la misma a la presentación de otros instrumentos de valoración de dicho impacto; b) la confección del estudio de impacto ambiental o de otros instrumentos de evaluación según corresponda. El estudio de impacto ambiental es un documento de naturaleza u orden técnico de carácter interdisciplinario, que constituye un instrumento de análisis del ambiente, que debe presentar el desarrollador de una actividad, obra o proyecto, de previo a su realización y que está destinado a predecir, identificar, valorar, y corregir los impactos ambientales que determinadas acciones puedan causar sobre el medio y a definir la viabilidad (licencia) ambiental del proyecto, obra o actividad objeto del estudio; y c) el control y seguimiento de la actividad, obra o proyecto a través de los compromisos ambientales establecidos.
Sin embargo, de conformidad con la naturaleza y efectos que pueda producir una actividad, la administración puede evaluar dicho impacto también a través del Plan de Gestión Ambiental, el cual también es un instrumento de la Evaluación de Impacto Ambiental y es un documento que contiene el conjunto de alternativas, modificaciones y medidas destinadas a prevenir, mitigar, corregir, compensar o restaurar los riesgos o impactos ambientales del proyecto, obra o actividad. Una vez utilizados dichos instrumentos, en el caso en que sean procedentes, es que SETENA determina la viabilidad ambiental de un proyecto. Esta viabilidad, representa la condición de armonización o de equilibrio aceptable, desde el punto de vista de carga ambiental, entre el desarrollo y ejecución de una actividad, obra o proyecto y sus impactos ambientales potenciales, y el ambiente del espacio geográfico donde se desea implementar.
Desde el punto de vista administrativo y jurídico, la viabilidad ambiental corresponde al acto en que se aprueba el proceso de evaluación de impacto ambiental, ya sea en su fase de Evaluación Ambiental Inicial, o en la fase de aprobación del Estudio de Impacto Ambiental o del Plan de Gestión Ambiental, según la actividad de que se trate y amerite.
VI.Sobre la competencia constitucional en materia ambiental.- El papel del juez constitucional no puede extenderse al de verificador de los criterios técnicos dados por las autoridades administrativas en materia ambiental, sino que deberá limitarse a constatar si las dependencias estatales competentes han cumplido la obligación que les impone el artículo 50 de la Constitución Política. Asimismo, esta jurisdicción ha sostenido que la procedencia del recurso de amparo está condicionada, no sólo a que se acredite la existencia de una turbación -o amenaza de turbación- a uno o más de los derechos o garantías contemplados en la Carta Política o en los instrumentos internacionales de derechos humanos suscritos por el país; sino además, a que se trate de una amenaza o quebranto directo y grosero, que por su carácter apremiante no permita esperar a que surtan efecto los remedios jurisdiccionales ordinarios.
Esta última circunstancia pone de relieve el carácter eminentemente sumario del proceso de amparo, cuya tramitación no se ajusta bien con la práctica de diligencias probatorias lentas y complejas, o con la necesidad de entrar previamente a examinar -con carácter declarativo- si existen en realidad o no derechos de rango infra constitucional que las partes citen como parte del elenco fáctico del recurso de amparo o del informe de ley, según sea el caso. Es evidente que esa es una competencia de la que esta Sala carece.
VII.El caso concreto. En el caso bajo estudio, de las pruebas que constan en el expediente se tiene que el 28 de febrero del 2007 SETENA recibió el Documento de Evaluación Ambiental inicial (D1) del proyecto denominado “Industrialización Tajo Meco, San Rafael” presentado a nombre de Comcoas S.A., al cual se le asignó el número de expediente 235-2007-SETENA. Ya con anterioridad, mediante resolución No. 423-2002-SETENA del 26 de junio del 2002, la Comisión Plenaria había aprobado el Estudio de Impacto Ambiental presentado por dicha empresa para la instalación y operación del proyecto Tajo San Rafael, el cual involucra un proceso de beneficiamiento que incorpora un quebrador. Por su parte, el actual proyecto “Industrialización Tajo Meco, San Rafael”, consiste en una fábrica de cemento donde no se incorpora la fabricación de clínker, ya que las materias primas utilizadas en la fabricación del cemento (clinker, yeso y puzolana) serán ingresadas al proyecto ya procesadas, por lo que no existirá horno para la cocción de la piedra caliza. Según se informó, el proceso únicamente incorporará la homogenización y mezclado de materias primas y su posterior empaque final en bolsas de cemento. Al respecto en la resolución No. 0402-2010-SETENA, se indicó en lo que interesa:
"(...) Es importante mencionar que la fabricación de clinker representa un impacto ambiental significativo, que incorpora la extracción de materiales, trituración de los mismos y calcinación entre otras actividades, lo cual no se realizará dentro del proyecto propuesto ya que esta materia prima será comprada a industrias ya instaladas o importada de países productores. El proceso que será desarrollado como parte de la evaluación ambiental aprobada por la SETENA, sólo incorpora la homogenización y mezclado de materias primas y su posterior empaque final como bolsas de cemento."
El resultado de la aplicación del formulario D1 arrojó un resultado de 483 puntos (folio 85) en la clasificación final de la significancia de impacto ambiental (moderada), lo cual, de acuerdo con la legislación vigente, representa que para continuar con el trámite correspondiente y la obtención de la viabilidad ambiental es necesario la presentación de un Pronóstico Plan de Gestión Ambiental, el cual fue solicitado mediante resolución No. 1819-2007-SETENA del 5 de setiembre del 2007.
VIII.Sobre el fondo. Debe indicarse en primer término, que los alegatos expuestos en el presente recurso, ya fueron objeto de conocimiento y pronunciamiento por parte de la Sala en la sentencia No. 2011-4428 de las diez horas y siete minutos del primero de abril de dos mil once, al haber declarado sin lugar el recurso tramitado en el expediente No. 09-017485-0007-CO. Precisamente en aquel amparo se alegó que con la explotación de este tajo se violentaba el derecho a gozar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado , por cuanto : SETENA había otorga do la viabilidad ambiental a un proyecto de industrialización sin requerir nuevamente un Estudio de Impacto Ambiental, lo cual además limitó la participación ciudadana en esa materia. Se acusó que a demás se trataba de una fábrica de cemento disfrazada de “molienda” , la que se pretende instalar en un área que ya había sido determinada como de recuperación ambiental; que l a Municipalidad de Alajuela permit ía que contin uara la ejecución de una construcción de una verdadera fábrica para la industria de cemento, pese a los criterios técnicos que indican que los permisos otorgados lo fueron de manera incorrecta y que se pon ía en riesgo el a cuífero Colima, pues la explotación del tajo corresponde a la parte superior de la formación colima.
No obstante los argumentos dados, el amparo se desestimó al no haberse constatado que existiera verdaderamente una lesión al ambiente y que aspectos como determinar si en el caso en cuestión debe solicitarse un estudio de impacto ambiental o un plan de gestión ambiental, se trata de una valoración técnica que no es propia de ser valorada por esta Sala, sobretodo teniendo en consideración, que no se tuvo por acreditado que se tratara de una fábrica en el sentido acusado. Asimismo, se tuvo por acreditado que la empresa sí cuenta con los permisos municipales necesarios para tal efecto y que las discusiones de fondo relacionados con los mismos, son aspectos propios de legalidad que no corresponden ser dilucidados ante esta jurisdicción.. Todo lo anterior, teniendo como fundamento los mismos hechos probados acreditados en autos, de los cuales se desprende que el impacto ambiental de la actividad proyectada se considera de impacto moderado, pues no se contará con un horno de cocción de materia prima, como el promedio de las fábricas de cemento, sino que ésta ingresará ya procesada únicamente para su mezcla y empaque. Nótese lo señalado en un estudio técnico llevado a cabo por SENARA:
"Según los estudios presentados al SENARA el sitio se clasifica de una vulnerabilidad hidrogeológica BAJA, una amenaza o carga contaminante que consiste en la fabricación de cemento en seco y por lo tanto el peligro se considera bajo. Que el área de protección Manantial Potrerillos está fuera del área de influencia del proyecto. Por lo que SENARA no se opone a proseguir con otros trámites referentes al proyecto "COMCOAS" siempre que se tomen las medidas adecuadas para la protección de las aguas subterráneas (monitoreo de calidad)." De esta manera, y no considerando este Tribunal que exista motivo alguno por el cual deba variar el criterio externado en la sentencia No. 2011-4428, en los términos ahí señalados, no se constata la lesión a derecho fundamental alguno en este caso, pues de lo expuesto se tiene que la empresa se sometió a la evaluación que requirió SETENA como órgano técnico, presentó el instrumento de evaluación ambiental que se le requirió, se le otorgó la viabilidad ambiental y cumplió con los permisos correspondientes, sin que exista prueba en autos que desvirtúe lo anterior o demuestre la existencia de un daño grave e irreversible al ambiente.
Es ineludible que toda actividad de origen humano implica un impacto en el ambiente (o un daño, pues lo altera de una u otra manera), no obstante para que éste sea relevante para efectos de estudio en atención a la Convención de Río, el mismo debe ser grave o irreparable. El principio rector de prevención se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas precautorias para evitar o contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. Consecuente con ello el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental en el artículo 3, inciso 26, define como daño ambiental: “Impacto ambiental negativo, no previsto, ni controlado, ni planificado en un proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (evaluado ex-ante), producido directa e indirectamente por una actividad, obra o proyecto, sobre todos o cualquier componente del ambiente, para el cual no se previó ninguna medida de prevención, mitigación o compensación y que implica una destrucción o alteración irreversible de la calidad ambiental del factor involucrado, en relación con el uso o los usos para los que están destinados”.
Sin embargo, el Plan de Gestión Ambiental también es un instrumento de evaluación de impacto ambiental, que contiene un conjunto de alternativas, modificaciones y medidas precisamente destinadas a prevenir, mitigar, corregir, compensar o restaurar los riesgos o impactos ambientales del proyecto, obra o actividad, aunado a la etapa posterior del deber de SETENA de continuar con la verificación del Plan de Gestión Ambiental y su cumplimiento, así como el tomar las precauciones que el caso amerite. En consecuencia, se reitera, no hay elemento probatorio alguno que haga presuponer a este Tribunal que los recurridos hayan actuado negligentemente, ni que se esté produciendo o se pueda producir, un daño al ambiente, por lo que el amparo debe ser desestimado en iguales términos que lo hizo en la sentencia No. 2011-4428.” ... Ver más Citas de Legislación y Doctrina Sentencias Relacionadas SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las doce horas y veintinueve minutos del veintinueve de abril del dos mil once.
Recurso de amparo interpuesto por Xxxxxx, mayor, portador de la cédula de identidad número Xxxxxx, a favor de la Asociación Administradora del Acueducto y Alcantarillado de San Rafael de Ojo de Agua; contra la Municipalidad de Alajuela, la Secretaría Técnica Ambiental (SETENA) y la Comercializadora de Concreto y Asfalto COMCOAS S.A.
Resultando:
Redacta el Magistrado Araya García; y,
Considerando:
I.Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos: a) que el 28 de febrero del 2007 SETENA recibió el Documento de Evaluación Ambiental inicial del proyecto denominado “Industrialización Tajo Meco, San Rafael” presentado a nombre de Comcoas S.A., al cual se le asignó el número de expediente 235-20007-SETENA (ver folio 78); b) que mediante resolución No. 1819-2007-SETENA del 5 de setiembre del 2007, se acordó solicitar al desarrollador del proyecto presentar un Plan de Gestión Ambiental (ver folio 87); c) que mediante resolución No. 1079-2008-SETENA del 28 de abril del 2008, se otorgó viabilidad ambiental al proyecto Comercializadora de Concreto y Asfalto Comcoas S.A. (ver folio 122); d) que mediante resolución No. 1244/PU/U/08 del 31 de julio del 2008, la Municipalidad de Alajuela otorgó permiso de uso de suelo al proyecto (ver folio 98 y 99); e) que mediante oficio No. ARSA-1023-08 del 12 de setiembre del 2008, el Área de Salud de Alajuela 2 otorgó al proyecto uso de suelo conforme (ver folio 97); f) que mediante acta de clausura No. 006-2010 del 11 de enero del 2010, inspectores municipales de la Municipalidad de Alajuela clausuraron las obras de construcción llevadas a cabo en el Tajo Meco (ver folio 165); g) que mediante oficio No. MA-PCFU-0235-2010 del 09 de febrero del 2010, el Coordinador de Proceso Control Fiscal y Urbano de la Municipalidad de Alajuela comunicó a la empresa COMCOAS, que según acuerdo tomado por el Concejo Municipal en la Sesión Ordinaria 45-09 del 10 de noviembre del 2009, todos los actos ordenados por la Alcaldesa respecto a la empresa son nulos (ver folio 110); h) que mediante artículo 3, capítulo IV de la Sesión Ordinaria No. 08-10 del 22 de febrero del 2010, el Concejo Municipal de Alajuela resolvió que no existe base técnica ni legal para la anulación del permiso de construcción y la detención de la fábrica de cemento (ver folios 115-121); i) que mediante resolución No. 402-2010-SETENA del 1 de marzo del 2010, se resolvió un recurso de nulidad y se ordenó a la empresa desarrolladora presentar un informe detallado del componente de viabilidad (ver folio 130); j) que mediante Dictamen Técnico Detallado 0100-10-DIGH, el Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenimiento SENARA, determinó que el sitio donde se ubica el proyecto, se califica de baja vulnerabilidad hidrologeológica (ver folios 311 al 315).
III.Objeto del recurso. Aduce el recurrente que actualmente la empresa accionada se encuentra construyendo una fábrica de cemento en San Rafael de Alajuela, sin contar con la autorización respectiva de la Municipalidad de Alajuela. Alega que a pesar de que la producción de cemento se encuentra catalogada como una actividad de Alto Impacto Ambiental Potencial, no cuenta con un Estudio de Impacto Ambiental, lo que genera un riesgo importante tanto para la salud humana como para el medio ambiente.
IV.Sobre el Derecho a un Ambiente Sano y Ecológicamente Equilibrado. A partir de lo dispuesto en los artículos 21, 50 y 89 de la Constitución Política, este Tribunal Constitucional ha reconocido, ampliamente, el deber del Estado de proteger el derecho a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Es a tenor de dichas disposiciones que nace la responsabilidad del Estado de ejercer una función tutelar y rectora en esta materia, según lo dispone la propia norma constitucional en comentario, así como la normativa infraconstitucional ambiental. En este sentido, este Tribunal Constitucional, en la resolución No. 2002-4830 de las 16:00 hrs. del 21 de mayo del 2002, señaló lo siguiente:
"(…) Nuestra Constitución Política, en su artículo 50, reconoce expresamente el derecho de todos los habitantes presentes y futuros de este país, de disfrutar de un medio ambiente saludable y en perfecto equilibrio. El cumplimiento de este requisito es fundamental garantía para la protección de la vida y la salud públicas, no sólo de los costarricenses, sino además de todos los miembros de la comunidad mundial. La violación a estos fundamentales preceptos conlleva la posibilidad de lesión o puesta en peligro de intereses a corto, mediano y largo plazo. La contaminación del medio es una de las formas a través de las cuales puede ser rota la integridad del ambiente, con resultados la mayoría de las veces imperecederos y acumulativos. El Estado costarricense se encuentra en la obligación de actuar preventivamente evitando -a través de la fiscalización y la intervención directa- la realización de actos que lesionen el medio ambiente, y en la correlativa e igualmente ineludible prohibición de fomentar su degradación (…)” Asimismo, cabe señalar que este Tribunal, como garante de los derechos fundamentales, se erige como un contralor del cumplimiento de las obligaciones que derivan de lo dispuesto en los artículos 21 y 50 constitucionales, que constriñen al Estado no sólo a reconocer los derechos señalados, sino, además, a utilizar los medios material y jurídicamente legítimos para garantizarlos.
V.Sobre la Exigencia de un Estudio de Impacto Ambiental. Este Tribunal en reiteradas ocasiones ha referido que las normas dirigidas a proteger al ambiente deben tener un sustento técnico, pues su aplicación tiene que partir de las condiciones en las cuáles debe sujetarse el uso y aprovechamiento de los recursos naturales (al efecto ver sentencia No. 2004-9927). Esto es así porque al ser los daños y contaminación del medio evaluables, el impacto de estos elementos requiere de un análisis y tratamiento científico. Por ello, la necesidad de una valoración del impacto en el ambiente que según determina el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, consiste en un procedimiento administrativo científico-técnico que permite identificar y predecir cuáles efectos ejercerá sobre el medio, una actividad, obra o proyecto, cuantificándolos y ponderándolos para conducir a la toma de decisiones.
De conformidad con el Reglamento citado, que es decreto No. 31849- MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC publicado el 28 de junio del 2004, y que reformó el decreto ejecutivo No. 25705-MINAE, la evaluación del impacto ambiental abarca tres fases: a) una evaluación ambiental inicial, que consiste en un procedimiento de análisis de las características ambientales de la actividad, obra o proyecto, con respecto a su localización para determinar la relevancia del impacto, de este análisis previo se puede otorgar incluso una viabilidad ambiental potencial (que es temporal) o el condicionamiento de la misma a la presentación de otros instrumentos de valoración de dicho impacto; b) la confección del estudio de impacto ambiental o de otros instrumentos de evaluación según corresponda. El estudio de impacto ambiental es un documento de naturaleza u orden técnico de carácter interdisciplinario, que constituye un instrumento de análisis del ambiente, que debe presentar el desarrollador de una actividad, obra o proyecto, de previo a su realización y que está destinado a predecir, identificar, valorar, y corregir los impactos ambientales que determinadas acciones puedan causar sobre el medio y a definir la viabilidad (licencia) ambiental del proyecto, obra o actividad objeto del estudio; y c) el control y seguimiento de la actividad, obra o proyecto a través de los compromisos ambientales establecidos.
Sin embargo, de conformidad con la naturaleza y efectos que pueda producir una actividad, la administración puede evaluar dicho impacto también a través del Plan de Gestión Ambiental, el cual también es un instrumento de la Evaluación de Impacto Ambiental y es un documento que contiene el conjunto de alternativas, modificaciones y medidas destinadas a prevenir, mitigar, corregir, compensar o restaurar los riesgos o impactos ambientales del proyecto, obra o actividad. Una vez utilizados dichos instrumentos, en el caso en que sean procedentes, es que SETENA determina la viabilidad ambiental de un proyecto. Esta viabilidad, representa la condición de armonización o de equilibrio aceptable, desde el punto de vista de carga ambiental, entre el desarrollo y ejecución de una actividad, obra o proyecto y sus impactos ambientales potenciales, y el ambiente del espacio geográfico donde se desea implementar.
Desde el punto de vista administrativo y jurídico, la viabilidad ambiental corresponde al acto en que se aprueba el proceso de evaluación de impacto ambiental, ya sea en su fase de Evaluación Ambiental Inicial, o en la fase de aprobación del Estudio de Impacto Ambiental o del Plan de Gestión Ambiental, según la actividad de que se trate y amerite.
VI.Sobre la competencia constitucional en materia ambiental.- El papel del juez constitucional no puede extenderse al de verificador de los criterios técnicos dados por las autoridades administrativas en materia ambiental, sino que deberá limitarse a constatar si las dependencias estatales competentes han cumplido la obligación que les impone el artículo 50 de la Constitución Política. Asimismo, esta jurisdicción ha sostenido que la procedencia del recurso de amparo está condicionada, no sólo a que se acredite la existencia de una turbación -o amenaza de turbación- a uno o más de los derechos o garantías contemplados en la Carta Política o en los instrumentos internacionales de derechos humanos suscritos por el país; sino además, a que se trate de una amenaza o quebranto directo y grosero, que por su carácter apremiante no permita esperar a que surtan efecto los remedios jurisdiccionales ordinarios.
Esta última circunstancia pone de relieve el carácter eminentemente sumario del proceso de amparo, cuya tramitación no se ajusta bien con la práctica de diligencias probatorias lentas y complejas, o con la necesidad de entrar previamente a examinar -con carácter declarativo- si existen en realidad o no derechos de rango infra constitucional que las partes citen como parte del elenco fáctico del recurso de amparo o del informe de ley, según sea el caso. Es evidente que esa es una competencia de la que esta Sala carece.
VII.El caso concreto. En el caso bajo estudio, de las pruebas que constan en el expediente se tiene que el 28 de febrero del 2007 SETENA recibió el Documento de Evaluación Ambiental inicial (D1) del proyecto denominado “Industrialización Tajo Meco, San Rafael” presentado a nombre de Comcoas S.A., al cual se le asignó el número de expediente 235-2007-SETENA. Ya con anterioridad, mediante resolución No. 423-2002-SETENA del 26 de junio del 2002, la Comisión Plenaria había aprobado el Estudio de Impacto Ambiental presentado por dicha empresa para la instalación y operación del proyecto Tajo San Rafael, el cual involucra un proceso de beneficiamiento que incorpora un quebrador. Por su parte, el actual proyecto “Industrialización Tajo Meco, San Rafael”, consiste en una fábrica de cemento donde no se incorpora la fabricación de clínker, ya que las materias primas utilizadas en la fabricación del cemento (clinker, yeso y puzolana) serán ingresadas al proyecto ya procesadas, por lo que no existirá horno para la cocción de la piedra caliza. Según se informó, el proceso únicamente incorporará la homogenización y mezclado de materias primas y su posterior empaque final en bolsas de cemento. Al respecto en la resolución No. 0402-2010-SETENA, se indicó en lo que interesa:
"(...) Es importante mencionar que la fabricación de clinker representa un impacto ambiental significativo, que incorpora la extracción de materiales, trituración de los mismos y calcinación entre otras actividades, lo cual no se realizará dentro del proyecto propuesto ya que esta materia prima será comprada a industrias ya instaladas o importada de países productores. El proceso que será desarrollado como parte de la evaluación ambiental aprobada por la SETENA, sólo incorpora la homogenización y mezclado de materias primas y su posterior empaque final como bolsas de cemento."
El resultado de la aplicación del formulario D1 arrojó un resultado de 483 puntos (folio 85) en la clasificación final de la significancia de impacto ambiental (moderada), lo cual, de acuerdo con la legislación vigente, representa que para continuar con el trámite correspondiente y la obtención de la viabilidad ambiental es necesario la presentación de un Pronóstico Plan de Gestión Ambiental, el cual fue solicitado mediante resolución No. 1819-2007-SETENA del 5 de setiembre del 2007.
VIII.Sobre el fondo. Debe indicarse en primer término, que los alegatos expuestos en el presente recurso, ya fueron objeto de conocimiento y pronunciamiento por parte de la Sala en la sentencia No. 2011-4428 de las diez horas y siete minutos del primero de abril de dos mil once, al haber declarado sin lugar el recurso tramitado en el expediente No. 09-017485-0007-CO. Precisamente en aquel amparo se alegó que con la explotación de este tajo se violentaba el derecho a gozar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado , por cuanto : SETENA había otorga do la viabilidad ambiental a un proyecto de industrialización sin requerir nuevamente un Estudio de Impacto Ambiental, lo cual además limitó la participación ciudadana en esa materia. Se acusó que a demás se trataba de una fábrica de cemento disfrazada de “molienda” , la que se pretende instalar en un área que ya había sido determinada como de recuperación ambiental; que l a Municipalidad de Alajuela permit ía que contin uara la ejecución de una construcción de una verdadera fábrica para la industria de cemento, pese a los criterios técnicos que indican que los permisos otorgados lo fueron de manera incorrecta y que se pon ía en riesgo el a cuífero Colima, pues la explotación del tajo corresponde a la parte superior de la formación colima.
No obstante los argumentos dados, el amparo se desestimó al no haberse constatado que existiera verdaderamente una lesión al ambiente y que aspectos como determinar si en el caso en cuestión debe solicitarse un estudio de impacto ambiental o un plan de gestión ambiental, se trata de una valoración técnica que no es propia de ser valorada por esta Sala, sobretodo teniendo en consideración, que no se tuvo por acreditado que se tratara de una fábrica en el sentido acusado. Asimismo, se tuvo por acreditado que la empresa sí cuenta con los permisos municipales necesarios para tal efecto y que las discusiones de fondo relacionados con los mismos, son aspectos propios de legalidad que no corresponden ser dilucidados ante esta jurisdicción.. Todo lo anterior, teniendo como fundamento los mismos hechos probados acreditados en autos, de los cuales se desprende que el impacto ambiental de la actividad proyectada se considera de impacto moderado, pues no se contará con un horno de cocción de materia prima, como el promedio de las fábricas de cemento, sino que ésta ingresará ya procesada únicamente para su mezcla y empaque. Nótese lo señalado en un estudio técnico llevado a cabo por SENARA:
"Según los estudios presentados al SENARA el sitio se clasifica de una vulnerabilidad hidrogeológica BAJA, una amenaza o carga contaminante que consiste en la fabricación de cemento en seco y por lo tanto el peligro se considera bajo. Que el área de protección Manantial Potrerillos está fuera del área de influencia del proyecto. Por lo que SENARA no se opone a proseguir con otros trámites referentes al proyecto "COMCOAS" siempre que se tomen las medidas adecuadas para la protección de las aguas subterráneas (monitoreo de calidad)." De esta manera, y no considerando este Tribunal que exista motivo alguno por el cual deba variar el criterio externado en la sentencia No. 2011-4428, en los términos ahí señalados, no se constata la lesión a derecho fundamental alguno en este caso, pues de lo expuesto se tiene que la empresa se sometió a la evaluación que requirió SETENA como órgano técnico, presentó el instrumento de evaluación ambiental que se le requirió, se le otorgó la viabilidad ambiental y cumplió con los permisos correspondientes, sin que exista prueba en autos que desvirtúe lo anterior o demuestre la existencia de un daño grave e irreversible al ambiente.
Es ineludible que toda actividad de origen humano implica un impacto en el ambiente (o un daño, pues lo altera de una u otra manera), no obstante para que éste sea relevante para efectos de estudio en atención a la Convención de Río, el mismo debe ser grave o irreparable. El principio rector de prevención se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas precautorias para evitar o contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. Consecuente con ello el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental en el artículo 3, inciso 26, define como daño ambiental: “Impacto ambiental negativo, no previsto, ni controlado, ni planificado en un proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (evaluado ex-ante), producido directa e indirectamente por una actividad, obra o proyecto, sobre todos o cualquier componente del ambiente, para el cual no se previó ninguna medida de prevención, mitigación o compensación y que implica una destrucción o alteración irreversible de la calidad ambiental del factor involucrado, en relación con el uso o los usos para los que están destinados”.
Sin embargo, el Plan de Gestión Ambiental también es un instrumento de evaluación de impacto ambiental, que contiene un conjunto de alternativas, modificaciones y medidas precisamente destinadas a prevenir, mitigar, corregir, compensar o restaurar los riesgos o impactos ambientales del proyecto, obra o actividad, aunado a la etapa posterior del deber de SETENA de continuar con la verificación del Plan de Gestión Ambiental y su cumplimiento, así como el tomar las precauciones que el caso amerite. En consecuencia, se reitera, no hay elemento probatorio alguno que haga presuponer a este Tribunal que los recurridos hayan actuado negligentemente, ni que se esté produciendo o se pueda producir, un daño al ambiente, por lo que el amparo debe ser desestimado en iguales términos que lo hizo en la sentencia No. 2011-4428.
Por tanto:
Se declara sin lugar el recurso.
Gilbert Armijo S.
Presidente a.i.
Ernesto Jinesta L.
Fernando Cruz C.
Fernando Castillo V.
Ricardo Guerrero P.
Jorge Araya G.
Enrique Ulate C.
Clasificación elaborada por SALA CONSTITUCIONALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.
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