Temporary Mining Extraction Subject to Environmental ReviewExtracción minera temporal sujeta a control ambiental

rbadillaa lbarahonah 3 1 2011-05-05T16:32:00Z 2011-10-21T14:37:00Z 1 17401 95710 Judicial Branch 797 225 112886 11.6505 21 false false false MicrosoftInternetExplorer4 ES-CR X-NONE X-NONE Case File: Nº 07-010806-0007-CO Decision: Nº 2011-002699 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at fifteen hours and six minutes on dos de marzo del dos mil once.

Constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) filed by Ana Gabriela Avila Jones, of legal age, twice married, mining-permit consultant, resident of San José, identity card number 1-553-865, against Article 39 of the Mining Code, Article 2 of Executive Decree Number 33777 MINAE, and Articles 135 and 159 of the Regulations to the Mining Code.

Whereas:

1. 1In a brief received by the Chamber’s Secretariat at fourteen hours and forty-eight minutes on dieciocho de agosto del dos mil siete, the petitioner requests that the following provisions be declared unconstitutional: Article 39 of the Mining Code, Article 2 of Executive Decree Number 33777 MINAE, and Articles 135 and 159 of the Regulations to the Mining Code, because she considers them contrary to Articles 7, 11, 21, 33, 50, 89, and 140, subsections 3 and 18, of the Political Constitution; the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights; Principle 17 of the United Nations Conference on Environment and Development; the Rio Declaration; and Principle N.15 of the Rio Declaration. The provisions are challenged insofar as they create special procedures for mining operations (explotación minera) by public entities, private parties contracting with public entities, and private parties in general, under which compliance with the environmental impact study (estudio de impacto ambiental) requirement is waived. This means that mining operations may be carried out without environmental impact studies, a condition constitutionally and legally required to protect a healthy and ecologically balanced environment. The omission of those requirements lacks all reasonableness and objective justification for the following reasons:1) constitutional principles require the State to supervise and protect against all activities that may adversely affect the environment; however, by enacting the challenged provisions, the State exempts itself from environmental impact studies through special procedures, to the detriment of the environment and the population’s quality of life.2) The environmental risk generated by mining activity is very high; there is no limit on the volume of material authorized for extraction, and even minimal extraction may cause environmental harm such as exposing and damaging underground aquifers; contaminating rivers and springs (manantiales), including with substances that may be toxic to humans, particularly if extraction takes place in a riverbed; causing materials and sediment to be swept away; generating excessive noise or dust incompatible with a healthy environment; endangering environmental protection zones; endangering national archaeological heritage; and causing the death of animals and plant species. The challenged provisions establish no mechanism for verifying the quantities of material to be extracted. Nor is there any limit on the number of applications for this type of operation that a public institution may submit. Regarding the constitutional provisions and principles violated: a) Article 7 of the Political Constitution, which establishes that public treaties, international agreements, and concordats duly approved by the Legislative Assembly shall have authority superior to that of statutes. Neither a statute nor a regulation may establish special procedures that circumvent the rules of International Law ratified by Costa Rica and guaranteeing the right to a healthy and ecologically balanced environment. Effective protection of that right is possible only by requiring Environmental Impact Studies before actions that alter the environment are carried out. b) Article 11 of the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights concerning Environmental Law; c) Principle 1 of the Stockholm Declaration on the Human Environment, because the challenged provisions prevent compliance with the international instruments that guarantee environmental protection, as they waive Environmental Impact Studies for highly sensitive activities such as mining operations; d) Principle 15 of the Rio Declaration, which imposes the precautionary principle (principio de precaución) where there is a threat of serious or irreversible damage; e) Articles 50 and 89 of the Political Constitution, which require the State to guarantee, defend, and preserve a healthy and ecologically balanced environment and which, in this case, confer broad authority upon its competent bodies to deny or condition a mining exploration or operating permit. The challenged provisions also violate Articles 21 and 50 of the Political Constitution, the former stating that human life is inviolable and the latter guaranteeing a healthy and ecologically balanced environment, because the challenged statute and regulations create special mining-operation procedures without requiring the Environmental Impact Studies necessary for such operations, which are required not only under statutory provisions (the Mining Code and the Organic Law of the Environment) but also under international treaties. She further alleges that Article 2 of Executive Decree N.33777 and Articles 135 and 159 of the Regulations to the Mining Code violate Article 140, subsections3) and 18), and Article 11 of the Political Constitution because the Executive Branch exceeded its regulatory authority (potestad reglamentaria), given that not only the Political Constitution and International Treaties, but also the law, require Environmental Impact Studies as a mechanism for protecting the right to a healthy environment in every project or undertaking that causes or threatens to cause adverse environmental effects. The Executive Branch plainly cannot issue a decree exempting the State, public institutions, and private parties contracting with them from compliance with the law. She refers to judgment 2003-10421 of 17 de septiembre del 2003, which granted a constitutional challenge under circumstances identical to those of the present proceeding.
2. 2To establish her standing (legitimación) to bring this constitutional challenge, the petitioner invokes the second paragraph of Article 50 of the Political Constitution, which recognizes the standing of every person to report acts that infringe the right to a healthy and ecologically balanced environment, as well as the provisions of the second paragraph of Article 75 of the Law on Constitutional Jurisdiction, because this matter concerns the defense of a diffuse interest (interés difuso).
3. 3By order issued at thirteen hours and forty minutes on siete de septiembre del dos mil siete, the challenge was admitted for consideration, and the Office of the Attorney General of the Republic, the Ministry of Environment and Energy, and the National Emergency Commission were granted a hearing (folio 24).
4. 4Daniel Gallardo Monge, President of the National Emergency Commission, requested supplementation and clarification of the order issued at thirteen hours and forty minutes on siete de septiembre del dos mil siete, which admitted the challenge for consideration (folio 29).
5. 5By order issued at eleven hours and fifty minutes on veintiséis de septiembre del dos mil siete, the President of the Chamber ruled that the requested supplementation and clarification were denied (folio 46).
6. 6Francela Alfaro Ulate, President of the Asociación Costarricense de Concesionarios de Materiales y Agregados para la Construcción ACCMAC, requested recognition as an intervenor in support of the petitioner (coadyuvante activa), because she considers that the challenged regulations, insofar as they do not provide for the State’s obligation to compensate the concession holders of quarries temporarily taken over for emergency reasons, violate Article 45 of the Political Constitution. This is because, first, such action is not technically a restriction on property rights, which may be established only by a statute approved by two-thirds of all members of the Legislative Assembly and not by Executive Decree; and second, the uncompensated taking of materials from a concessioned quarry, without payment of their commercial value, constitutes a de facto expropriation (expropiación de hecho) prohibited by Article 45 of the Political Constitution.It also violates freedom of enterprise because it prevents the concession holders of quarries taken over by the National Emergency Commission pursuant to those regulations from earning a reasonable profit in the conduct of their business. She further contends that the challenged regulations violate Articles 11 and 28 of the Political Constitution because they grant the National Emergency Commission powers that may be conferred only directly by law, such as the authority to restrict the fundamental rights to property and freedom of enterprise (folios 34 to 44).
7. 7Roberto Dobles Mora, Minister of Environment and Energy, responded to the hearing granted (folio 50) and stated that the petitioner transcribes Article 39 of the Mining Code (Código de Minería), but not in full, and that, with respect to Articles 135 and 159 of the Regulations to the Mining Code (Reglamento al Código de Minería), she transcribes text that had already been repealed by Decreto Ejecutivo 31950-MINAE, published in La Gaceta on 28 de septiembre del 2004. Under the new text of Decreto Ejecutivo 31950-MINAE, it does fulfill the obligation to obtain environmental viability (viabilidad ambiental), not through the submission of an environmental impact study (estudio de impacto ambiental), but rather, in accordance with Decreto Ejecutivo No.31849-MINAE-MOPT-MAG-MEIC, “Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental,” it establishes that mining operations with an extraction volume of less than or equal to twenty thousand cubic meters are classified as category B2, with Low Potential Environmental Impact (Bajo Impacto Ambiental Potencial).Environmental viability is required not only during the material-extraction process; oversight by a Professional responsible for the extraction from a technical and environmental standpoint is also required. In summary, the petitioner’s failure to report the existence of Decreto Ejecutivo 31950-MINAE means that it is not true that there is no extraction-volume limit, since the maximum is 20.000 cubic meters, as established in subsection b) of Article 2 of the aforementioned decree. Regarding Articles 135 and 159 of Decreto Ejecutivo 29300-MINAE: Reglamento al Código de Minería, amended by Decreto Ejecutivo N.29677-MINAE, published in La Gaceta No.150 of 7 de agosto del 2001, the petitioner fails to report that the aforementioned articles were amended by Decreto Ejecutivo 31792-MINAE-MP, published in Alcance N.20 of 14 de mayo del 2004. Among the requirements that must be submitted with the notice of the need to extract materials in duly declared emergencies, a copy of the notice must in fact be submitted to the Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA).We begin from the premise that these are declared states of emergency and, consequently, states of exception (estados de excepción). Our country is exposed to natural phenomena that, throughout history, have caused various national disasters, resulting in rivers overflowing and landslides that leave entire communities cut off and require the urgent restoration of basic services. Regarding Article 2 of Decreto Ejecutivo número 33777-MINAE, published in La Gaceta on 5 de julio del 2007, “Reglamento para la extracción de materiales de canteras y cauces de dominio público por las Municipalidades,” he indicated that it regulates procedures applicable to declared and undeclared emergencies, as well as the performance of preventive works (obras de prevención). Regarding the merits of the action (fondo de la acción), he stated that he would address: a) Article 39 of the Mining Code, concerning temporary permits (permisos temporales); and b) emergency cases, Articles 135 and 159 of the Mining Code and Article 2 of Decreto Ejecutivo 33777-MINAE.With respect to Article 39 of the Mining Code, he reiterates the foregoing to the effect that the procedure does require environmental viability, not through an environmental impact study, but under Decreto Ejecutivo No. 31849-MINAE-MOPT-MAG-MEIC, “Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental.” Furthermore, Decreto Ejecutivo 31950-MINAE, published in La Gaceta on 28 de septiembre del 2004, regulated Article 39 of the cited Code, demonstrating that there is indeed a specified volume (maximum 20.000 cubic meters); that during the material-extraction phase there must be oversight by a geological and environmental manager (regente geológico y ambiental); and that there are also obligations such as the submission of work reports (informes de labores). With respect to emergency cases, governed by Articles 135 and 159 of the Mining Code and Article 2 of Decreto Ejecutivo No. 33777-MINAE, it is possible to agree with the petitioner that a special procedure is being created, but for several reasons: First, it is not feasible for the State, the Municipalities, and the Comisión Nacional de Emergencias itself to process Environmental Impact Studies (Estudios de Impacto Ambiental) when a phenomenon causing a national or regional emergency has occurred.Second, prior to the amendment enacted by Ley No. 8246, the Code contained no provision governing State mining activity, much less one addressing emergency cases, which made it necessary to issue regulatory provisions. State institutions in the broad sense, both centralized (Executive Branch) and decentralized, require materials—primarily construction aggregates—to carry out their purposes when performing what is known as “ordinary work” (“labor ordinaria”). In a national or regional emergency, the need for such materials is even greater. Third: Article 1 of the Mining Code establishes: “… The State has absolute, inalienable, and indefeasible ownership (dominio absoluto, inalienable e imprescriptible) of all mineral resources existing within the national territory and its patrimonial sea, regardless of the origin, physical state, or nature of the substances they contain. The State shall endeavor to exploit mineral wealth itself or through agencies under its authority.Nevertheless, the State may grant concessions for the reconnaissance, exploration, exploitation, and processing of mineral resources, in accordance with this law. Concessions shall in no way affect State ownership and shall terminate in the event of failure to comply with the legal requirements for maintaining them.” In this regard, the Minister reiterates the holdings in Constitutional Chamber decisions numbers 2003-03480, 2002-05245, 2002-06053, and 1999-04916, and concludes that mineral resources belong to the State and that the State may put them to their natural use when needed; if the Constitutional Chamber has held that they may be used for reasons of safety and sanitation, there can be no doubt that, in national or regional emergencies, whether declared or undeclared, the use of State resources is unconditional. For emergency cases, he cites judgment No. 1992-03410 and 2006-06336.Title VIII of the Regulations to the Mining Code, entitled “Special Procedures” (“De los Procedimientos Especiales”), governs the mining activities of the Municipalities and Autonomous Institutions, as well as those of the State and its contractors. Those regulations apply to the ordinary activities of the aforementioned entities and bodies; indeed, Articles 135 and 159 are incorporated into those regulations as exceptional cases, namely, “Emergency Cases” (“Casos de Emergencia”).
8. 8Ana Lorena Brenes Esquivel, in her capacity as Attorney General of the Republic, responded to the hearing granted (folio 68-94) and stated, regarding the subject matter of the action, that it seeks a declaration that Article 39 of the Mining Code (Law No. 6797, del 4 de octubre de 1982, as amended), Articles 135 (currently repealed) and 159 (in its version prior to the version currently in force) of the Regulations to the Mining Code (Executive Decree No. 29300-MINAE, del 8 de febrero de 2001), published in La Gaceta No. 54 del 16 de marzo de 2001, and Article 2 of the Regulations for the Extraction of Materials from Quarries and Public-Domain Watercourses by Municipalities (Executive Decree No. 33777-MINAE, del 18 de junio del 2007), published in La Gaceta No. 129 del 5 de julio del 2007, are unconstitutional because they are contrary to Articles 7, 11, 21, 33, 50, 89, and 140, subsections 3 and 18, of the Political Constitution, the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights, and Principles 15 and 17 of the United Nations Conference on Environment and Development (Rio Declaration).The representative of the Chamber’s Advisory Body did not object to the petitioner’s standing (legitimación); however, she considers that the action should be declared partially inadmissible with respect to Articles 135 and 159 of the Regulations to the Mining Code, because Article 135 has been repealed since el 5 de julio del 2007, while the version of Article 159 challenged by the petitioner is the version that was in force from 2001 until it was amended in 2004 pursuant to Article 2 of Executive Decree No. 31792-MINAE-MP del 28 de abril del 2004. In both cases, the petitioner is bringing her action against two provisions that are no longer in force; Article 135 was expressly repealed by Article 7 of the aforementioned Executive Decree No. 33777-MINAE, one month before the petitioner filed her action. Although this does not preclude the Constitutional Chamber from assessing their legitimacy, it is difficult to conceive of a legal situation in which the Article 135 at issue would continue to produce effects.This is particularly so because the factual circumstances contemplated by the provision concern duly declared national emergencies under the National Emergency Law (No. 7914, del 28 de septiembre de 1999), and it may therefore be presumed that its effects have already been exhausted. In her view, there is thus insufficient reason to initiate constitutional review (control de constitucionalidad) of a provision that had been removed from the legal system one month before this action was filed—which is the effect of a judgment granting the action, as provided in Article 88 of the Constitutional Jurisdiction Law—and for which there is no evidence that it continues to produce effects, an issue the petitioner also makes no effort to explain. Likewise, the petitioner is not even challenging the last version of Article 135 of the Regulations to the Mining Code that was in force following the amendment made by Article 1 of the aforementioned Executive Decree No. 31792-MINAE-MP, but rather the text that was in force 6 years earlier.That provision differs significantly from the immediately succeeding version in environmental matters, which precludes assessing both versions under the same constitutional standard and treating them indiscriminately. Accordingly, because this action is directed against a repealed provision that, moreover, has not been in force for more than 3 years, the action is inadmissible with respect to Article 135, and we recommend that the Justices so declare. For the same reasons, the action must be declared inadmissible with respect to Article 159 of the Regulations to the Mining Code. The petitioner challenges the provision that was in force before the amendment introduced by Article 2 of Executive Decree No. 31792-MINAE-MP in abril del 2004, and she likewise fails to explain why, 6 years later and despite its repeal, it would still be producing effects so as to be amenable to constitutional review.This is especially so because it also contemplates factual circumstances which, should they occur, would almost immediately exhaust the effects of the provision, since extraction under the cited Article 159 is permitted only for the duration of the Initial Phase of a duly declared national emergency. Finally, it cannot be accepted that this is merely a clerical error or that the action may be directed indiscriminately against both the current and former versions of Article 159 of the Regulations to the Mining Code, not only because of the informality this entails, which is at odds with the solemnity inherent in proceedings before such a high court (Article 78 of the Constitutional Jurisdiction Law), but also because there are substantial differences between the two provisions that have a decisive bearing on the constitutional review. For example, the version challenged by the petitioner omits notification to the National Environmental Technical Secretariat and the requirement to state the name of the person responsible for environmental oversight (regencia ambiental), among other important matters that are included in the current Article 159.Given this lack of precision concerning the subject matter challenged by the action, it is clear that the action must also be declared inadmissible with respect to Article 159 of the Regulations to the Mining Code. Regarding the merits, she stated that it is appropriate to determine whether the challenged provisions constitute an exception to the constitutional requirement developed by Article 17 of the Organic Environmental Law concerning environmental impact assessment procedures (procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental), through the creation of special procedures for mining operations conducted by the State, decentralized entities, and private parties contracting with either. Regarding Article 39 of the Mining Code, which governs temporary concessions (concesiones temporales) to ministries and municipalities for extracting materials from public-domain watercourses or quarries, she stated that, according to its text, the extracted materials—work that may be performed by a private contractor or subcontractor—must be used solely and exclusively for public works.Hence the express prohibition against marketing materials extracted under such a concession, which is granted through the Ministry of Environment and Energy for a maximum term of 120 days. After that period, if operations continue, the respective agencies or territorial authorities must follow the ordinary procedure for exploration permits (permisos de exploración) and mining concessions (concesiones de explotación), which, incidentally, expressly provides for the corresponding environmental impact studies (estudios de impacto ambiental) (Articles 24, subsection ch); 34, subsection ch); 76; and 77 of the Mining Code). Article 39 of the Mining Code establishes a special summary procedure under which the formalities are expedited but not eliminated; this is justified by the Public Administration’s timely fulfillment of the public interest. Nevertheless, the speed and simplicity apparent in granting these temporary concessions need not necessarily conflict with the constitutional principle.Article 39 of the Mining Code must be interpreted consistently with the body of constitutional law, based on its systematic integration with the remaining environmental regulations. This follows particularly from its relationship with the General Regulations on Environmental Impact Assessment Procedures (EIA) (Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA)), Executive Decree No. 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, del 24 de mayo del 2004, which, in Anexos 1 y 2, includes among the works, projects, and activities subject to environmental impact assessment procedures the mining activities of the State and its enterprises, municipalities, and autonomous institutions, as well as, in general, the open-pit extraction (extracción a cielo abierto) from quarries or public-domain watercourses of construction stone, dimension stone, clay, talc, dolomite, sand, and gravel, even where the volume to be extracted is less than or equal to 20 000 m 3.Articles 109 and 136 of the Regulations to the Mining Code govern the extraction of nonmetallic materials by the State and other public entities for use strictly in the construction, maintenance, and repair of works serving the public interest or utility, and supplement the special procedure under Article 39 of the cited Code (since Articles 111 and 138 of those Regulations provide that authorizations will remain valid for up to 3 years and may be extended for an additional 2 years). This is because Articles 112, subsection 3, and 141, subsection c), ius ibídem, provide that the application of the interested public entity must be accompanied by the “SETENA Decision approving the Environmental Impact Study corresponding to the proposed project.” More importantly, Articles 128 and 152 of the cited Regulations govern so-called “minor and specific projects” (proyectos menores y específicos), consisting of all works or tasks necessary to address situations caused by geodynamic processes, such as rockfalls, landslides, erosion processes, culvert collapses, bridge collapses, approach fills, repair and maintenance of existing roads and highways, and others deemed as such by the Directorate of Geology and Mines and duly justified by the requesting entity.These projects correspond to the circumstances contemplated in Article 39 because they involve specific work lasting no more than four months, with a maximum extraction or removal volume of 20.000 cubic meters. Following the cited decision No. 2003-10421, the Chamber held that an environmental impact study and its corresponding approval by SETENA had to be required as part of the requirements established by Articles 129 and 153 of the Regulations in question. Finally, this follows from Article 1 of the cited Executive Decree No. 33777-MINAE, which specifically regulates the extraction of materials from quarries and public-domain watercourses by municipalities, regardless of duration, for use in cantonal development works and works of public interest (Article 1.1), the third paragraph of subsection d) of which provides that the respective Mayor’s application must contain the “Environmental viability decision (viabilidad ambiental) issued by the National Environmental Technical Secretariat.” Por tanto, under the foregoing provisions, it may reasonably be concluded that the “Environmental safeguards during temporary extraction” (Prevenciones ambientales durante la extracción temporal), which must be included in the temporary permit or concession granted by MINAE to the interested public agency or entity pursuant to Article 39, paragraph e), subsection 7, of the Mining Code, may indeed refer to the environmental viability issued by SETENA.This is fully consistent with the precautionary or preventive nature of environmental impact assessment procedures, and Article 39 in question concludes in its penultimate paragraph with the statement that “Any environmental damage shall be the responsibility of the concession-holding institution or, as applicable, of the contractor or subcontractor responsible for performing the work.” Accordingly, this Office of the Attorney General considers Article 39 of the Mining Code consistent with the constitutional environmental provisions cited by the petitioner. On the subject of emergency situations and Environmental Impact Assessment, the Office of the Attorney General maintained that the circumstances contemplated in Article 2 of the aforementioned Executive Decree No.

33777-MINAE and Article 157 of the Reglamento al Código de Minería—and without prejudice to the considerations stated above regarding the inadmissibility of the action with respect to the latter provision—fall within the constitutional parameters of reasonableness and proportionality, such that it is duly reasoned and justified not to require approval of an environmental impact study (estudio de impacto ambiental). This is because both provisions regulate exceptional measures, such as the extraction of materials to address duly declared national emergencies in accordance with the law, for which requiring a procedure as technical and detailed as an environmental impact study could undermine the timely response to the emergency in question. Additionally, both provisions were enacted within the framework of the provisions contained in the Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo (No. 8488, del 22 de noviembre de 2005) and the Ley Nacional de Emergencia (No. 7914, del 28 de setiembre de 1999), as may be verified from Considerando VI of Decreto Ejecutivo n.° 33777-MINAE and from the express references made by the challenged articles to those laws.

Thus, Article 2 of both laws emphasizes the need to provide an agile and effective legal framework (marco jurídico) that guarantees the reduction of the causes of risk, as well as the timely, coordinated, and efficient management of emergency situations. After partially transcribing Articles 3, 4, and 5 of the Ley Nacional de Emergencia y Prevención del Riesgo, it states that the exceptional regime (régimen de excepción) arising from the declaration of a state of emergency (estado de emergencia) by the Poder Ejecutivo, pursuant to Article 29 of the Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo, is evident from a reading of Articles 31, 32, 35, and 36 thereof, including the power to expropriate without prior compensation and the powers to occupy, demolish, restrict, and impose easements (servidumbres) on private properties. Likewise, Article 34 provides that, during a state of emergency, the Poder Ejecutivo “may decree temporary restrictions on land use in order to prevent greater disasters and facilitate the construction of works.” Of particular interest, Article 30 of the Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo sets forth the 3 phases for responding to an emergency; in the context of the foregoing provisions, the challenged Article 2 of the aforementioned Reglamento para la extracción de materiales de canteras y cauces de dominio público por las municipalidades seeks to coordinate the exceptional, urgent, and special circumstances of a state of emergency with environmental oversight (supervisión ambiental).

If the information is not submitted correctly and completely, the municipality may not begin extraction operations. Similarly, within a maximum period of 15 business days following completion of the extraction of the materials, the respective municipality must submit to that office a technical closure report (informe de cierre técnico) on the extraction operation, containing the specifications required therein. The extraction that a Municipality must undertake in a state of urgency and necessity can be harmonized with the guidelines established for that purpose by MINAE in the respective environmental impact study (estudio de impacto ambiental), in accordance with the final paragraph of Article 36 of the Código de Minería, which provides:

“In declared emergency situations, when the municipality needs to extract material from a publicly owned watercourse (cauce de dominio público) for which a concession has already been granted, the concessionaire must permit the extraction of material in the volumes authorized by the DGM. Such extraction must be carried out in accordance with the guidelines established in the extraction plan (plan de explotación) and the environmental recommendations issued by MINAE in the environmental impact study.” The same considerations apply with respect to Article 159 of the Reglamento al Código de Minería—and also to Article 135, should that Chamber admit the action regarding the latter provision, since it is a reproduction of the former—because its current version, rather than the version challenged by the petitioner, provides:

“Article 159.— Emergency Cases:

In cases of a duly declared national emergency pursuant to Ley Nº 7914 and its Reglamento, where the interested party provides written notice of that fact, with the approval of the Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias, to the Dirección de Geología y Minas, with a copy to the Secretaria Técnica Nacional Ambiental, the interested party may, after providing such notice, begin the extraction required to respond to the stated emergency and shall have a period of 4 months to submit a copy of the Emergency Regulatory Plan (Plan Regulador de la emergencia) and of the appointment of the Implementing Unit (Unidad Ejecutora) by the Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias.

The aforementioned notice must contain at least: the work to be performed, the volume, the name of the geologist or mining engineer responsible for directing the extraction operations and environmental oversight (regencia ambiental), the source of the material to be used, the site where the works will be carried out, and the period required to address the need. The interested party must also comply with the extraction methods specified in the Extraction Plan (Plan de Explotación).

The rehabilitation and reconstruction of infrastructure damaged during the emergency must be included in the Emergency Regulatory Plan.” (Emphasis by underlining not in the original).

(As amended by Article 17del Decreto Ejecutivo N° 29677 and by Article 2° of Decreto Ejecutivo No. 31792 de 28 de abril de 2004).

Under the foregoing text, the extraction of materials will be permissible only to respond to duly declared cases of national emergency pursuant to the Ley Nacional de Emergencia, and SETENA must be notified of such work—which notification must include the name of the person responsible for the extraction operations and environmental oversight—and, for this purpose, the interested party must have the approval of the Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias. The interested party must also bring the activity into compliance with the Emergency Regulatory Plan. From this perspective, this Procuraduría likewise finds no indication of unconstitutionality in this additional aspect of the action. For the foregoing reasons, this advisory body concludes that Article 39 of the Código de Minería (Ley No. 6797, del 4 de octubre de 1982 y sus reformas), Articles 135 (currently repealed) and 159 (currently amended) of the Reglamento al Código de Minería (Decreto Ejecutivo No. 29300-MINAE, del 8 de febrero de 2001), as well as Article 2° of the Reglamento para la extracción de materiales de canteras y cauces de dominio público por las municipalidades (Decreto Ejecutivo No. 33777-MINAE, del 18 de junio del 2007), are consistent, under the terms set forth above, with the body of constitutional law (bloque de constitucionalidad) governing environmental matters.

1. 9Daniel Gallardo Monge, in his capacity as President of the Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias, responds at folio 97 to the hearing granted, stating that Articles 135 and 159 of Decreto Ejecutivo No. 29300-MINAE, which is the Reglamento del Código de Minería, were amended by Decreto Ejecutivo No. 29677-MINAE, published in La Gaceta No. 150 of 07 de agosto de 2001. Both provisions have identical wording, except that Article 135 is found within the chapter concerning municipalities, while Article 159 is in the chapter concerning other State institutions. This arises from the power to apply exceptions (facultad de excepcionalidad), which is grounded in Article 180 of the Constitution, in cases of national emergency, and from the obligation of public institutions to coordinate and prioritize emergency response within their institutional activities, pursuant to Articles 31, 32, 33 and 39 of Ley No. 8488, Ley Nacional de Emergencias y Prevención de Riesgos.For the regulations to apply, the Commission must certify that the roads or works on which intervention is to take place have been reported among the damage caused by the national emergency, as well as the need for materials, and a copy must be forwarded to SETENA. In addition to the exceptional regime (régimen de excepcionalidad), which arises precisely from a constitutional power, intervention in riverbeds (cauces de ríos) to extract material, for example, produces a twofold benefit: first, clearing the riverbeds of sediment carried by the floods themselves (dredging), and second, using the extracted material for the repair and rehabilitation of roads destroyed by the same event that caused the emergency. The intervention is therefore aimed at restoring matters to their prior condition, which is the purpose of the challenged regulations. To deny this possibility would tie the hands of State institutions; logic leads us to conclude that it is not unconstitutional to allow such works to be carried out without complying with environmental regulations, which operate only under normal conditions, provided that the causal nexus (nexo de causalidad) between the damage and the emergency is established and recorded in the General Emergency Plan (Plan General de la Emergencia), which documents the damage that occurred.This Plan is the “… instrument that will make it possible to plan and channel, in a rational, efficient and systematic manner, the actions that must be carried out, the necessary supervision, and the allocation of the resources required…” (Artículo 38, Ley 8488). The municipalities and institutions having jurisdiction according to the subject matter are appointed as CNE Implementing Units (Unidades Ejecutoras); their actions are provided for in the final paragraph of Article 39 of Ley 8488. Regarding Article 2 of Decreto Ejecutivo No. 33777-MINAE, published in La Gaceta on 5 de julio de 2007, Reglamento para la extracción de materiales de canteras y cauces de dominio público por las Municipalidades, paragraphs 1, 2, 3 and 4 concern municipal extraction permits (permisos de extracción municipales), as to which I refer to the arguments set forth above because they are equivalent to Article 135 of the Reglamento al Código de Minería, with only the addition of provisions concerning undeclared emergencies (emergencias no declaradas), the legal basis for which will be further addressed under Article 151 of the Ley Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias.Regarding paragraphs 5, 6, 7 and 8, it is important to be clear that the powers to exempt procedures are based on procedures applicable to declared emergencies, undeclared emergencies, and the performance of preventive works (obras de prevención), each of which has its respective legal basis. Under the exceptional regime, the Comisión Nacional de Emergencias acts pursuant to Article 180 of the Constitución Política, as explained in judgment 1992-3410, and Articles 3, 4, 15, 30, 31 and 32 of Ley 8488, which is the Ley Nacional de Emergencias y Prevención de Riesgos. Based on the foregoing regulations concerning exceptional treatment, and in protection of the fundamental right to life, the Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias carries out interventions in three areas directed toward the same end. The first, known as “Undeclared Emergencies,” pursuant to the final paragraph of Article 15, involve responses to events that, because they are highly localized, do not warrant the declaration of a National Emergency, but which, because of their magnitude and the damage caused, constitute a genuine emergency for the affected community due to the danger to persons’ lives and property.Such cases occur frequently, particularly during the rainy season, and the Commission often intervenes by dredging rivers and extracting materials from riverbeds or quarries. The second type of intervention consists of those covered by emergency declarations during their three phases of action, in which protection work, road repairs, and other work must likewise be performed promptly and the extraction of materials is essential. The third case concerns preventive works carried out in places already identified as having a high degree of vulnerability, high risk, and imminent risk, where no emergency has yet occurred but where, in most cases, the dividing line between risk and emergency is so narrow that an equally expeditious intervention is necessary to protect the same legally protected interest (bien jurídico), namely persons’ lives and property. These are not just any works, but rather works intended to prevent an emergency.In support, he cites judgment No. 2006-06336, which leads him to conclude that the regulations are not unconstitutional because the right to exceptional treatment derives from higher-ranking legislation and binding case law. An environmental impact study (estudio de impacto ambiental) cannot be required for State institutions to be granted a mining concession (concesión minera) when exceptional situations involving imminent risk exist. As regulator and owner holding absolute, inalienable, and imprescriptible title to all mineral resources existing within the national territory, the State may determine their use; there is no doubt that, if their use has been permitted for reasons of safety and hygiene, then in declared or undeclared emergencies and in preventive matters, the use of State resources is unconditional for the benefit of the inhabitants.
2. 10The notices referred to in the second paragraph of Article 81 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional were published in Boletines Judiciales numbers 191, 192 and 193 of 4, 5 and 8 de octubre de 2007 (folio 95).-
3. 11Mr. Alfredo Córdoba Soro, in his capacity as Mayor of the Municipalidad de San Carlos, petitions the Chamber to admit him as an intervenor (coadyuvante) in support of dismissing the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad). Regarding Articles 135 and 159 of the Reglamento al Código de Minería, the former has been repealed since 5 de julio de 2007, and the latter remained in force until 2001, when it was amended in 2004 by Article 2 of Decreto Ejecutivo No. 31792-MINAE-MP of 28 de abril de 2004. These provisions cannot produce legal effects because they were repealed from national legislation; moreover, it is foreseeable that all of their effects have already been exhausted. The same applies to challenged Article 159. As for challenged Article 39 of the Código de Minería, it concerns temporary concessions (concesiones temporales) for ministries and municipalities; accordingly, if it becomes necessary to exceed the maximum period of 120 days, the ordinary procedures must be followed.Furthermore, the sale of materials extracted under a temporary concession is prohibited, and any environmental damage will be the responsibility of the concession-holding institution, the contractor, or the subcontractor, as applicable. It is a special summary procedure (procedimiento especial, sumario) in which procedural requirements are not eliminated but expedited in consideration of the public interest so that the relevant public works may be carried out. In this regard, he refers to the advisory opinion (opinión consultiva) of the Procuraduría General de la República. Pursuant to judgment No. 2005-13045, the written omission of the environmental feasibility (viabilidad ambiental) requirement from Article 39 at issue does not preclude incorporating that requirement through the proper interpretation of the body of constitutional law (bloque de constitucionalidad), together with the remaining environmental regulations.In this regard, the Reglamento General sobre los Procedimientos de Impacto Ambiental (DE No. 31849), Articles 109, 128, 136 and 152 of the Reglamento al Código de Minería, and Article 1 of Decreto Ejecutivo No. 33777-MINAE establish mechanisms, safeguards, or procedures intended to prevent environmental harm arising from extraction activities. Regarding Article 2 of Decreto Ejecutivo No. 33777-MINAE, what is protected is the promptness of the Public Administration’s response to the emergency that has arisen; requiring a procedure as technical and detailed as an environmental impact study would undermine the timely response to the urgent situation. It is an exceptional procedure, emphasizing the need to provide an agile and effective legal framework that guarantees the reduction of the causes of risk, as well as the timely, coordinated, and efficient management of the emergency and the availability of existing resources that may be used by the various State entities to remedy the emergency, without disregarding the subsequent accountability required by the laws and regulations governing the Public Administration.The Ley Nacional de Emergencias provides for an exceptional regime. After quoting the relevant statutory provisions, he concludes that all of this is consistent with Articles 21 and 180 of the Constitución Política and that accepting the petitioner’s position would make it impossible for the State entities responsible for responding to such urgent situations and emergencies to manage them properly and effectively. He requests dismissal of the action.
4. 12Giselle Mora Peña, in her capacity as Executive Director of the Unión Nacional de Gobiernos Locales, argues that the action filed is inadmissible and acts pursuant to Ley No. 5119 of 20 de noviembre de 1972, as that organization comprises all the municipalities and federations of municipalities of Costa Rica. With regard to Articles 135 and 159 of the Regulations to the Mining Code (Reglamento al Código de Minería), she states that both have been repealed and that their analysis is therefore irrelevant, given that the events arising from the application of those regulations have ceased to have effect and no reference is made to specific situations in which those effects continue to apply. Regarding Article 39 of the Mining Code (Código de Minería), she reiterates that the decisions of the Constitutional Chamber No. 2003-10421, 2004-09220 and 2005-05790 concur that mining and the extraction of materials by the State and other institutions fall within the circumstances contemplated in Article 17 of the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente) and therefore require an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) by SETENA.Article 39 establishes a special summary procedure in which the formalities are not eliminated but expedited, in view of the timely fulfillment of the protected public interest. She refers to judgment No. 2005-013045. Regarding Article 2 of Decreto Ejecutivo No. 33777-MINAE, she states that it safeguards the promptness of Public Administration action in response to an emergency and that requiring a procedure as technical and detailed as an environmental impact study (estudio de impacto ambiental) would undermine the timely response to the urgent situation that has arisen. It is an exceptional procedure that emphasizes the need to provide an agile and effective legal framework ensuring the reduction of the causes of risk, as well as the timely, coordinated, and efficient management of the emergency situation and the availability of existing resources that the different State entities may apply to remedy the emergency, without disregarding the subsequent accountability required by the laws and regulations governing the Public Administration.The National Emergencies Law (Ley Nacional de Emergencias) provides for an exceptional regime; after quoting the relevant statutory provisions, she concludes that all of this is consistent with Articles 21 and 180 of the Political Constitution (Constitución Política), and that accepting the petitioner’s argument would make it impossible for the State entities responsible for responding to such urgent and emergency situations to manage them properly and effectively. She requests that the action be dismissed.
5. 13Pedro Luis Castro Fernández, in his capacity as Vice Minister of Public Works and Transportation, appears to intervene in support of the respondents (coadyuvar) against the request that the challenged provisions be declared unconstitutional. Because the State and the municipalities seek to meet needs and satisfy the general interest, particularly urgent needs such as addressing the condition of the road network, they cannot be required from the outset to undergo procedures and satisfy requirements such as preparing environmental impact studies and then having those studies reviewed and adjudicated, when the purpose is to obtain a temporary permit—subject to a short term—to extract materials because of the urgency of carrying out the corresponding public works. In this context, suspending the formalities so that the State may extract materials for ciento veinte días without environmental impact studies is reasonable and fully justified and does not contravene our legal system, given the legal interests at stake.The action filed against Articles 135 and 159 of Decreto Ejecutivo No. 29300-MINAE has no basis, since those articles were repealed on 5 de julio de 2007 by Decreto Ejecutivo No. 33777-MINAE and on 28 de abril de 2004 by Decreto No. 31792-MINAE-MP, respectively. Article 39 of the Mining Code provides for a temporary concession (concesión temporal) under which ministries and municipalities may, when carrying out public works, extract materials—directly or through contractors—from publicly owned watercourses or quarries; this authorization is temporary and precarious in nature and may last for a maximum of ciento veinte días naturales. It governs exceptional acts of very short duration, and any extension of the authorization requires an ordinary proceeding (procedimiento ordinario) involving the submission of an Environmental Impact Study. Furthermore, because paragraph e), subsection 7) of the provision in question establishes that such temporary concessions are subject to the “environmental safeguards” (“prevenciones ambientales”) that must be included in the approval issued by the highest environmental authority, those “warnings” would be substantively equivalent to the Environmental Assessment (Evaluación Ambiental) requirements imposed by Article 17 of the Organic Environmental Law.Emergency situations create an exception to compliance with the environmental requirements established for ordinary situations. In this regard, Article 2 of Decreto Ejecutivo No. 33777-MINAE governs exceptional measures, such as the extraction of materials to respond to national emergencies in which the submission of an environmental impact study would be inadmissible. In emergency situations involving paramount values and interests, such as the legally protected interests of human life and health, the State is authorized to dispense with ordinary administrative formalities in order to address the contingencies arising from the triggering event. He cites judgment No. 2001-6503. The exceptional regulatory nature inferred from the challenged provisions must also be demonstrated by the requirement that the exploitation of material sources receive the approval of the Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias, which ensures that the circumstances correspond to such exceptional situations.The MOPT, municipalities, and communities are making efforts to mitigate the deterioration of the road network, including through a loan from the Gobierno de Alemania. He likewise emphasizes that the Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010 provides for increasing the proportion of the Red Vial Asfaltada in good condition from 20 to 30%, and for increasing nationwide maintenance coverage of the Red Vial Cantonal by 5.000 km by 2010. To meet those objectives, the MOPT, CONAVI, and the municipalities must have the necessary sources of materials to maintain more than 35.000 km of national roads, primarily by obtaining exploitation permits and concessions. He likewise requests clarification of and an addition to the order admitting the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad).
6. 14The representatives of the Unidades Técnicas de Gestión Vial Municipal, Juntas Viales Cantorales, Alcadía and Councils of San Carlos, Los Chiles, Upala and Guatuso, and the Concejo Municipal de Distrito de Peñas Blancas de San Ramón request leave to intervene in support of the respondents against the request that the challenged provisions be declared unconstitutional. They intervene on the same grounds as the Vice Minister of Public Works and Transportation. They argue that Articles 135 and 159 of Decreto Ejecutivo No. 29300-MINAE were repealed. They state that it is improper to require an environmental impact study for the concessions governed by Article 39 of the Mining Code, because that provision authorizes temporary concessions for carrying out public works, which are temporary and precarious in nature and may last for a maximum of 120 días naturales. Paragraph e), subsection 7) of the provision in question establishes that such temporary concessions are subject to the “environmental safeguards” that must be included in the approval issued by the highest environmental authority; those “warnings” would be substantively equivalent to the Environmental Assessment requirements imposed by Article 17 of the Organic Environmental Law.Furthermore, emergencies create an exception to compliance with environmental requirements. Given the values and interests at stake, exceptional, expedited, and simplified procedures are authorized to address the impact phases in order to provide the conditions necessary to guarantee the population’s well-being. They cite judgment No. 2001-06503. The exceptional regulatory nature inferred from the challenged provisions must also be demonstrated by the requirement that the exploitation of material sources receive the approval of the Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias, which ensures that the circumstances correspond to such exceptional situations. The MOPT, municipalities, and communities are making efforts to mitigate the deterioration of the road network, including through a loan from the Gobierno de Alemania. They likewise emphasize that the Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010 provides for increasing the proportion of the Red Vial Asfaltada in good condition from 20 to 30%, and for increasing nationwide maintenance coverage of the Red Vial Cantonal by 5.000 km by 2010.To meet those objectives, the MOPT, CONAVI, and the municipalities must have the necessary sources of materials to maintain more than 35.000 km of national roads, primarily by obtaining exploitation permits and concessions. They likewise request clarification of and an addition to the order admitting the constitutional challenge.
7. 15Jorge Alberto Cole de León, in his capacity as Mayor and legal representative of the Municipalidad de Osa, takes the same position as the Vice Minister of Public Works and Transportation and the Unidades Técnicas de Gestión Vial Municipal.
8. 16By an order issued at catorce horas treinta minutos on diecinueve de noviembre de 2007, the President of this Chamber ordered Marvín Elizondo Cordero, Jimmy Cubillo Mora and Rafael Angel Navarrro Umaña, in their respective capacities as Alcalde Municipal de Garabito, Alcalde Miunicipal de Golfito and Segundo Vicepresidente de la Federación de Municipalidades de la Región Sur, to provide proof of the capacities in which they were appearing before the Chamber, among other matters.

17- By an order issued at dieciséis horas quince minutos on tres de diciembre de dos mil siete, the President of this Chamber admitted as supporting intervenors for the respondents (coadyuvantes pasivos) the Asociación Costarricense de Concesionarios de Materiales y Agregados para la Construcción, the Alcalde Municipal de San Carlos, the Alcalde Municipal de Osa, the Unión de Gobierno Locales, the Vice Minister of Public Works and Transportation, and the representatives of the Unidades Técnicas de Gestión Vial Municipal, Juntas Viales Cantonales, Alcaldías and Concejos Municipales del Distrito de Peñas Blancas de San Ramón. The President also denied the motions to intervene filed by the Alcades Municipales de Garabito, de Golfito and the Federación de Municipalidades de la Región Sur because they failed to comply with the order issued at catorce horas treinta minutos on diecinueve de noviembre de dos mil siete, and denied as untimely those filed by the Alcaldes Municipales de Coto Brus, Moravia and San José.

1. 18By an order issued at once horas on once de septiembre del dos mil ocho, the Acting President of the Chamber deemed the responses to the notices duly submitted. (folio 356)
2. 19The hearing provided for in Articles 10 and 85 of the Law on Constitutional Jurisdiction (Ley de la Jurisdicción Constitucional) is dispensed with pursuant to the authority granted to the Chamber by Article 9 thereof, because this decision is deemed sufficiently grounded in evident principles and rules, as well as in the case law of this Court.
3. 20The statutory requirements have been complied with in these proceedings.

Justice Castillo Víquez authored the opinion; and,

Whereas:

I.On the admissibility of the action. The action satisfies the formal requirements established by the Ley de la Jurisdicción Constitucional and is admissible because it concerns the defense of the right to a healthy and ecologically balanced environment, for which Article 50 of the Constitution grants the broadest standing (legitimación), which, in these cases, does not require any qualification of the applicants’ interest; their standing also derives from Article 75, second paragraph, of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, which allows the action to be filed without requiring the existence of a prior matter pending resolution before the courts or in proceedings to exhaust administrative remedies (agotar la vía administrativa), when the defense of diffuse interests (intereses difusos) is involved, as in this case, which concerns the defense of the environment.— Because several regulatory provisions have been challenged, to facilitate their examination, this Chamber shall resolve the matters relating to them in the following order and shall then rule on the challenge to Article 39 of the Código de Minería.

II.On the inadmissibility of the action against the repealed and amended regulatory provisions. The Chamber shall begin its analysis of the action filed by the applicant Ávila Jones insofar as she alleges the unconstitutionality of Articles 135 and 159 of Decreto Ejecutivo No. 29300-MINAE of 18 de junio de 2007. The challenged provisions establish the following:

Article 135.—Emergency Cases:

In duly declared cases of national emergency pursuant to Ley Nº 7914 and its Regulations, once the interested party provides written notice of that fact, with the approval of the Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias, to the Dirección de Geología y Minas, with a copy to the Secretaria Técnica Nacional Ambiental, the interested party may, following that notice, commence the extraction required to address the stated emergency and shall have 4 months to submit a copy of the Emergency Regulatory Plan (Plan Regulador de la emergencia) and of the appointment of the Implementing Unit (Unidad Ejecutora) by the Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias.

The aforementioned notice shall contain at least: the work to be performed, the volume, the name of the geologist or mining engineer responsible for directing the extraction work and environmental oversight (regencia ambiental), the source of the material to be used, the site where the works will be carried out, and the time required to address the need. Likewise, the interested party shall comply with the extraction methods specified in the Exploitation Plan (Plan de Explotación).

The rehabilitation and reconstruction work on infrastructure damaged during the emergency shall be included in the Emergency Regulatory Plan.

(As amended by Article 16 of Decreto Ejecutivo N° 29677 and by Article 1° of Decreto Ejecutivo No. 31792 of 28 de abril de 2004).

Article 159.—Emergency cases. In duly declared cases of national emergency and for the duration of the Initial Phase or Phase I of the emergency, pursuant to Ley Nº 7914 and its regulations, once the interested party provides written notice of that fact to the DGM, the interested party may, following that notice, commence the extraction required to address the stated phase of the emergency and shall have 6 months to submit a copy of the Emergency Regulatory Plan and of the appointment of the applicant as Implementing Unit by the Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias.

The aforementioned notice shall contain at least: the work to be performed, the volume and source of the material to be used, the site where the works will be carried out, and the time required to address the need.” (As amended by Article 17 of Decreto Ejecutivo No. 29677 of 12 de julio de 2001).

The Procuraduría General de la República, in its capacity as advisory body to this constitutional jurisdiction, the authorities participating in the hearing granted by this Chamber concerning the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad), and the supporting intervenors (coadyuvantes), agree that the challenge to Article 135 of the Reglamento al Código de Minería is not viable because it was no longer in force when the constitutional challenge was filed. The Chamber finds that the original version of provision 135 of those Regulations was amended twice and was ultimately repealed by Article 7 of Decreto Ejecutivo No. 33777 of 18 de junio de 2007. The repeal took effect on 5 de julio de 2007, the date of publication in La Gaceta. Thus, the repeal had taken effect one month before the constitutional challenge was filed on 8 de agosto de 2007. This situation presents an issue involving, on the one hand, the need to resolve the applicant’s complaint, which is based on an interest in preserving constitutional supremacy, the direct and immediate application of the Constitution, and the purification of the legal system through a constitutional challenge seeking the elimination of a provision because it is repugnant to the Constitución Política by infringing the right to a healthy and ecologically balanced environment.

Notwithstanding the allegations, the Chamber must reject this aspect of the action because this is not even a subsequent loss of the action’s subject matter—that is, a situation in which the challenged provision was repealed while the action was pending—but, on the contrary, when the action was filed there was no longer any adverse effect, nor is there a specific case in which the application of the formerly effective and now repealed provision was being disputed. Consequently, what is sought is the “purification” of repealed provisions, which is inadmissible for lack of the necessary standing because the continuing effects of the challenged provision must be demonstrated, something that cannot be achieved through a diffuse interest in protecting the environment. In this case, no specific injuries are alleged in an underlying proceeding (juicio base) demonstrating or identifying specific harm in a prior matter in which the action would constitute a reasonable means of protecting the right or interest deemed infringed; therefore, if this Court were to rule, it would be issuing an abstract opinion of merely academic and historical interest.

The same applies to Article 159 of the challenged Regulations. Although the Chamber has interpreted standing broadly in environmental matters, under the premise that any environmental harm may affect each inhabitant of the Republic, the same conclusion cannot be reached in the case before us because the legal basis for the circumstances governed by the provision is closely associated with declared emergencies and the initial phase. Thus, Ley Nacional de Emergencias No. 7914 of 28 de septiembre de 1999 established:

“ARTICLE 6.—Phases of an emergency declaration An emergency declaration consists of three phases:

• a)The initial or critical phase immediately follows the occurrence of the event. It includes informing the public, protecting affected persons and property in the disaster area, rescuing and saving persons and property, providing healthcare assistance to victims, providing social assistance to disaster victims, and immediately restoring essential public services.
• b)The intermediate or medium-term phase concerns the rehabilitation of the affected area and includes, at a minimum, cleanup and access to the disaster area, temporary relocation of the population, construction of shelters, and the provision of supplies.
• c)The concluding phase consists of reconstructing destroyed social-interest housing, aqueducts, sewer systems, and electrical lines; in general, it is the phase in which the normal operation of affected public services is restored.

All three phases may receive attention under the concept of a national emergency. To be recognized by the legal system, the causal link between the event and the resulting damage must be clearly established and recorded in the general emergency response plan, in accordance with the resolutions or decrees adopted to address it.

Likewise, Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo, Ley No. 8488, which will be reproduced below, regulates in greater detail the initial or critical phase transcribed above. The fact is that these provisions contain the grounds for acting under emergency conditions; nevertheless, the constitutional challenge likewise seeks an abstract ruling of merely academic and historical interest. It must be considered that the provision was amended by Article 2 of Decreto Ejecutivo No. 31792 of 28 de abril de 2004, published in La Gaceta No. 94 of 14 de mayo de 2004, such that the challenged provision is also no longer in force; the effects of declaring unconstitutional a provision previously amended by the Poder Ejecutivo itself would render the subject matter of the action—this time—unnecessary. Specifically, the current version—which was not expressly challenged—contains provisions that raise the requirements for exploiting riverbeds and quarries to extract materials in duly declared cases of national emergency, such as: “…the name of the geologist or mining engineer responsible for directing the extraction work and environmental oversight, […].

Likewise, the interested party shall comply with the extraction methods specified in the Exploitation Plan,” a circumstance that would allow the issue to be supplemented by what will be stated below. For the foregoing reasons, the action must be summarily dismissed with respect to these two aspects, as is hereby ordered.

III.On the extraction of materials in the Chamber’s case law in emergency cases.— The applicant’s complaint is based on the assertion that Article 2 of Decreto Ejecutivo No. 33777-MINAE of 18 de junio de 2007, which is the Reglamento para la extracción de materiales de canteras y cauces de dominio público por las municipalidades, creates special procedures for mining operations by public entities, private parties contracting with them, and private parties generally, exempting them from the Environmental Impact Study (Estudio de Impacto Ambiental) requirement and allowing such operations to be conducted in unlimited numbers, thereby infringing the fundamental right to the protection of a healthy and ecologically balanced environment. For a better understanding of the matter disputed in the action, the challenged provision is reproduced below:

“Article 2º— 1. In duly declared cases of national emergency, it shall be sufficient for the municipality to notify the Dirección de Geología y Minas of the location of the area covered by the application, the work to be performed, the public works project in which the materials will be used, and the extraction period, and to submit a letter from the Comisión Nacional de Emergencias stating that the work to be performed falls within the damage caused by the emergency. Two business days after the notice is submitted, the municipality may commence exploitation activities under the supervision of the Dirección de Geología y Minas and the Secretaría Técnica Nacional Ambiental.

Within a maximum period of fifteen business days after the extraction of the materials is completed, the municipality shall submit a technical closure report (informe de cierre técnico) for the exploitation activities to the Dirección de Geología y Minas and the Secretaría Técnica Nacional Ambiental, specifying the quantity of material extracted and the condition in which the site was left.

2. In cases of undeclared emergencies, in addition to the requirements established in the preceding subsection, the municipality shall submit with the notice a recommendation from the Comisión Nacional de Emergencias stating the need to carry out the proposed works.

3. If the information is not submitted correctly and completely, the municipality may not commence extraction operations. If the municipality is required to correct an error or complete the requirements, the National Mining Registry of the Directorate of Geology and Mines shall, on a single occasion and by resolution, notify it of the error or missing requirement, granting the applicant municipality twenty business days. If the required documentation is not submitted within the period granted, or if it is resubmitted incomplete or incorrect, the Directorate of Geology and Mines shall close the application file.

4. If the work is performed by a contractor, the contractor’s work may not be compensated with mineral material found at the site. Failure to comply with the provisions of this article shall be deemed a criminal offense, and the offender shall be subject to the penalties established in the Title on Mining Offenses of the Mining Code.

5. In duly declared cases of national emergency, it shall be sufficient for the Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias to notify the Directorate of Geology and Mines of the location of the area covered by the application, the work to be performed, the public works project in which the materials will be used, and a certification stating that the work to be performed falls within the damage caused by the emergency. Two business days after submission of the notice, THE IMPLEMENTING UNIT designated by the Comisión may commence extraction operations under the supervision of the Directorate of Geology and Mines.

6. For prevention works and undeclared emergencies, THE COMISIÓN NACIONAL DE PREVENCIÓN DE RIESGOS Y ATENCIÓN DE EMERGENCIAS shall notify the Directorate of Geology and Mines of the need to undertake the proposed works, as well as the work to be performed, the volume, the name of the geologist or mining engineer responsible for directing the extraction operations, the site where the works will be performed, and the period required to address the need.

7. With the owner’s authorization, the Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias may enter pits, quarries, and concessions in publicly owned watercourses (cauces de dominio público) to extract the materials necessary to carry out emergency and initial-response works, pursuant to Ley 8488.

8. Emergency rehabilitation or reconstruction works must be included in the General Emergency Plan, while initial-response works, prevention works, undeclared emergencies, and states of necessity or urgency must be included in the administrative resolutions of the CNE. The Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias may authorize the use of extracted materials in other works declared to be of national or cantonal interest that are carried out on public-domain land (terrenos demaniales). If such land is under private administration, the interested party shall pay the fee established by the respective Municipality.” (the text in bold is not in the original) The provision challenged by the claimant has very specific purposes that must be identified for purposes of analysis. The rationale of the provision lies precisely in regulating the extraction of materials from quarries and publicly owned watercourses for public works in the country’s various cantons, under two circumstances: emergencies duly declared by the Executive Branch and undeclared emergencies confirmed by the Comisión Nacional de Emergencias.

According to the provisions transcribed above, it regulates the procedure to be followed by the Municipalities before the Directorate of Geology and Mines, as well as that of the Comisión, the requirements necessary to obtain an extraction permit, the time periods for notifying applicants of omitted requirements and for issuing a response, and the requirement that the works be included in the General Emergency Plan. It is clear that the conflict identified by the claimant entails a conflict between two constitutional provisions and their inherent values: first, the State’s duty to provide exceptional responses in equally exceptional times, as the authorities indicated in responding to the respective hearings; and second, Article 50 of the Constitution, which governs the right to a healthy and ecologically balanced environment, as asserted by the claimant. This Chamber has previously ruled on the matter: Article 180 of the Political Constitution governs an indeterminate concept of “emergency” that encompasses not only force majeure or even a fortuitous event, but also the satisfaction of urgent or unforeseen needs in cases of war, internal unrest, or public calamity, according to the terminology of the Political Constitution.

For the State, this entails the domestic responsibility to meet the needs arising from such events and the obligation to provide the most essential assistance to affected populations—that is, full compliance with international standards applicable to a fully responsible government (judgment No. 2010-15072). In “emergency” situations, these permits must be processed by the Municipalities with the respective declaration or recommendation of the Comisión Nacional de Emergencias, or by the Comisión itself (for the subsequent appointment of an Implementing Unit); such permits are valid in light of the provisions of Laws No. 7914 of October 13, 1999, 8488 of November 22, 2005, and Article 180 of the Political Constitution. Regarding the foregoing, the Chamber held in judgment No. 2003-06322 that:

“6.- only a declared state of necessity exempts compliance with environmental regulations: A state of emergency is a source of law that entails, in some cases, a displacement of public powers and, in others, an expansion of them, specifically so that the exceptional situation that arises may be addressed (“urgent or unforeseen needs in cases of war, internal unrest, or public calamity”); thus, the Executive Branch is empowered to make exceptions to the ordinary procedures governing its activities or proceedings, with exceptional, more expedited and simplified procedures being provided for such cases. By definition, these are temporary and urgent situations in which it is necessary to maintain the continuity of public services, thereby allowing the Administration to improvise an authority to serve the general interests, which cannot be sacrificed to legalistic fastidiousness. Consequently, the law of exception—comprising the body of rules issued at the time of necessity—becomes unconstitutional under normal circumstances, because it is essentially temporary law, applicable solely and exclusively to resolve the specific emergency being faced, given that “[...] exceptional treatment is not admissible for carrying out the Administration’s ordinary activities, even where they are urgent; [...]” (judgment number 2001-6503, cited above).

In this regard, a distinction must be drawn between “mere urgency,” a term that functions as a qualifier and that, in many cases, is not even necessarily fundamental or imminent, insofar as “[...] it is nothing more [than] the prompt implementation of, or remedy for, a given situation that has arisen from the effects of the manner in which that situation itself has been handled, [...]” (Judgment number 3410-92, issued at fourteen hours and forty-five minutes on November ten, nineteen ninety-two); it may therefore properly be understood as the Administration’s need to act in a particular situation and, in most cases, results from its inertia in finding a solution using the instruments provided to it by the legal system; and a “state of necessity,” understood as eventual situations—that is, situations arising outside the framework of normality—and of such magnitude that they may imminently affect life and property, the public interest and public order, or public safety, such that they cannot be controlled, managed, or brought under control through the ordinary rules available to the Government and make administrative intervention inevitable and incapable of postponement, even outside the law.

Accordingly, not only regulations but also actions by public institutions that waive the ordinary procedures and formalities governing the Administration’s ordinary activities are contrary to Constitutional Law; in this case, this refers to waiving environmental regulations, such as, for example, conducting an environmental impact study (estudio de impacto ambiental) or applying for health permits. In situations of necessity that are foreseeable over the long, medium, or short term, no exception from compliance with environmental obligations may be claimed, because they become part of the Administration’s ordinary activities (as in the construction of river dikes to protect the population from flooding (judgment number 2001-6503)). In this regard, it must be clear that, for an emergency measure to be deemed to implement the Constitution, it must be directed solely and exclusively toward resolving the emergency situation that prompted it and must also pursue the common good; that is, it must be just and reasonable (proportionality in the strict sense).” (The bold emphasis appears in the original).

The Chamber reaffirms the validity of the case law transcribed above, because in the event of a declared emergency, the principle of legality is replaced by the principle of necessity. Thus, in the case of an emergency duly declared by the Executive Branch, the extraordinary measures governed by crisis legislation are enabled; these measures seek to mitigate the event’s impact on human beings and on interests protected by law under the legal system, including the National Emergencies and Risk Prevention Law (Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo) (Law No. 8488), insofar as it permits the application of an exceptional regime, as occurs with budgetary management, which this Chamber found to conform to constitutional standards even while the Legislative Assembly was in ordinary session (judgment No. 2009-09427). The foregoing, however, is followed by the question of whether the provisions of Articles 2.2, 2.6, and 2.8 of Executive Decree No. 33777-MINAE are unconstitutional because, under that exceptional regime, they permit applications for material-extraction permits without an official declaration of emergency.

In this regard, in responding to the hearing granted in the action, the President of the Comisión Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo stated that certain emergency situations, because of the specific affected area and their geographic concentration, often in rural areas, do not warrant a declaration of emergency; consequently, they would not fall within the situations covered by the Chamber’s interpretation transcribed above, although they unquestionably require immediate attention. Judgment No. 2009-09427 specifically established that:

“The principle of necessity (principio de necesidad) allows for a new law-creating function to address exceptional or anomalous circumstances whose urgency is implicit. Similarly, in Criminal Law (Derecho Penal), the state of necessity (estado de necesidad) allows an individual to be exempted from punishment when that individual is in a situation that compels them to act contrary to the criminal legal system (ordenamiento jurídico penal), causing harm in order to prevent harm of a greater magnitude that is also imminent and present. Even Article 226 of the Ley General de la Administración Pública allows the Poder Ejecutivo to dispense with procedural formalities and even establish a special substitute procedure in urgent cases and to prevent serious harm to persons or irreparable damage to property. Consequently, this Sala is faced with a situation in which the Poder Ejecutivo is not prohibited from exercising its other constitutional powers, such as exercising the initiative expressly conferred upon it to issue legal rules with sufficient legal force and effectiveness to enable it to confront an urgent, temporary, and widespread reality, in response to which ordinary legal means would produce undesirable and untimely results.” In the foregoing excerpt, the Sala refers to the principle of necessity in the face of widespread factual events affecting national life or the national community, which entail an abnormal interruption thereof and must be addressed through a declaration of emergency (declaratoria de emergencia) by the Poder Ejecutivo.

However, if the magnitude of the events does not warrant such a declaration, it is necessary to determine whether they constitute circumstances of urgency (not mere urgency), because there is an actual threat to or impairment of legally protected interests (bienes jurídicos) confined to individually considered persons or, at most, to small localities, but not to the national community. Accordingly, this Sala must determine which legal powers the legislature granted to the Comisión Nacional de Emergencias to act under these circumstances, as a maximally deconcentrated body (órgano de desconcentración máxima) attached to the Presidencia de la República (Article 13 of Ley No. 8488). In the Sala’s view, what is required is to properly assess the classification of these events in order to determine whether, compared with other circumstances regulated less strictly by the legislature, they warrant exceptional treatment by the Poder Ejecutivo.

This is because there clearly are events that could place local governments in precarious situations, as the public entities on the front line in confronting these highly localized events considered individually; therefore, to avoid impairing the powers of the Municipalidades and of the Comisión Nacional de Emergencias at critical moments in emergency response, risk prevention, and imminent danger, the powers of the Comisión must be examined. First, the consequences that could materialize as emergencies affecting legally protected interests of paramount importance, such as people’s lives and property, must be prevented. Viewed from this perspective, the dividing line between a declared and an undeclared emergency must be drawn so as not to exclude situations that likewise require action by State entities, particularly in response to highly localized exceptional circumstances.

“Article 5.- Risk-management policy (política de gestión del riesgo). The risk-management policy constitutes a cross-cutting pillar of the work of the Costa Rican State; it coordinates public instruments, programs, and resources through ordinary and extraordinary institutional and sectoral actions aimed at preventing disasters and responding to emergencies throughout all their phases.

Every national development policy must incorporate both the elements necessary for an adequate diagnosis of risk and susceptibility to the impact of disasters, as well as the management pillars required to control them.” “Article 19.- Presidency of the Comisión. The President of the Junta Directiva of the Comisión shall be the Institution’s highest-ranking official and shall serve as its representative in judicial and extrajudicial matters. In the performance of the President’s duties, the President shall provide security (caución) through a fidelity bond (bono de fidelidad), in an amount to be established in the Regulations to this Law.

The President’s powers include:

<![if !supportLists]>a. <![endif]>..

<![if !supportLists]>b. <![endif]>…

<![if !supportLists]>c. <![endif]>Serving as the direct liaison between the Presidencia de la República, the ministries, and the Consejo de Gobierno, as well as attending meetings with them when summoned.

<![if !supportLists]>d. <![endif]>…e) …”.

“Article 20.- Executive Directorate (Dirección Ejecutiva). The Executive Directorate shall be composed of a Director, who shall be responsible for administering the Institution; the Director shall serve as an at-will official (funcionario del régimen laboral de confianza), freely appointed and removed by the Junta Directiva, and shall be subject to its directives and those of the Presidency of the Comisión. The Director shall be required to account for the Director’s actions in accordance with the legal rules and shall provide security, through a fidelity bond, in an amount to be established by regulation.

The Director shall have the following powers:

a) …

• b)Scheduling and coordinating the activities of the Comisión with other public and private institutions in order to implement the Institution’s policies and achieve its objectives, within the guidelines issued by the Poder Ejecutivo.
• c)… d) … e) … f)… j)…”.

“Article 15.- Extraordinary powers of the Comisión. Once the state of emergency established in Article 29 of this Law has been declared, the Comisión shall be responsible for planning, coordinating, directing, and overseeing actions aimed at meeting urgent needs and implementing protection, rescue, and rehabilitation programs and activities. To that end, it shall carry out, at a minimum, the following actions:

a) …

• f)Except as provided in the preceding subsections, the Comisión shall respond, without a declaration of emergency by the Poder Ejecutivo, to local and minor emergencies that, because of the high frequency with which they occur and the serious effects they have on communities, require the provision of immediate humanitarian assistance (servicio humanitario de primer impacto), consisting of the delivery of blankets, food, and mattresses and, if necessary, the purchase of materials to restore basic services and establish shelters, as well as the procurement of no more than one hundred hours of machinery operation to clean the most severely affected area of the zone.” (The text in bold is not part of the original).

Article 30.- Phases of emergency response (fases para la atención de una emergencia).- Emergency response shall be carried out in three phases:

• a)Response phase (fase de respuesta): The operational phase immediately following the occurrence of the event. It includes urgent initial-impact measures aimed at safeguarding life, vital public-service infrastructure, the production of vital goods and services, property, and the environment through alert, alarm, public-information, evacuation, and temporary relocation measures for persons and animals to safe locations; the recovery, rescue, and search for victims; the provision of basic necessities of life, such as food, clothing, water, and medicines, and the provision of medical assistance; as well as the safeguarding of material property, the preliminary assessment of damage, and the adoption of duly justified special measures or mitigation works (obras de mitigación) to protect the population, infrastructure, and the environment.

b)…

c)…

For the Comisión to use the exceptional legal regime (régimen de excepción) established in this Law pursuant to a declaration of emergency, there must be a causal connection (nexo de causalidad) between the event giving rise to the emergency and the works, goods, and services to be procured, such that the ordinary preventive and administrative activities of the Comisión and of the other State institutions may not be carried out under this exceptional legal regime.

To avoid rebuilding vulnerability, the works to be performed during the emergency shall be undertaken with a preventive approach aimed at ensuring that future events do not again generate an equivalent state of emergency.” (The text in bold is not part of the original).

In the Chamber’s view, the final paragraph of Article 15 of the Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo refers to a state of emergency (estado de urgencia) that is geographically focused, so that the response thereto is restricted to very specific cases. In such cases, State entities and institutions must act effectively to mitigate the emergency, based on the immediacy of the events, which require urgent measures. As that provision establishes, the State is responsible for mitigating such imminent dangers resulting from recurring events affecting the communities within their area of influence, which the State seeks to prevent and whose prevention may not lawfully be postponed. The phrase “as well as” in the final paragraph of Article 15 of the Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo refers to possible mitigation measures, including those cited and others (numerus apertus), within the established limits, but also including those contemplated in subsection a) of Article 30 of the referenced Law that may arise from the need to address the emergency situation that is occurring.

If the objective is to obtain a prompt, efficient, and timely response to the emergency or its imminence, only its present occurrence would authorize the granting of rights to exploit quarries and public-domain watercourses (cauces del demanio público), in accordance with Articles 2.2 and 2.6 of Decreto Ejecutivo No. 33777-MINAE; consequently, the authorization by the Dirección de Geología y Minas may be decided only when the municipal application is accompanied by a document from the Comisión Nacional de Emergencias recommending the works, or, where applicable, when the Commission itself submits its applications to the Dirección de Geología y Minas. Specifically, pursuant to Article 15 of Ley No. 8488, it is the body responsible for addressing urgent needs and carrying out protection, rescue, and rehabilitation programs and activities. Most importantly, however, risk management (gestión del riesgo) requires the entire State apparatus to coordinate its actions and efforts, particularly by adopting mitigation measures during extraordinary events.

In the Chamber’s view, under these strictly construed circumstances, environmental impact studies (Estudios de Impacto Ambiental) cannot be required because the state of emergency—which, as Article 30 of the Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo indicates, must be current—must be duly demonstrated in the decision of the Comisión Nacional de Emergencias, together with the causal nexus (nexo de causalidad) between the event that caused the emergency and the works, goods, and services to be contracted in order to respond to that emergency efficiently. It is important to note that Article 2.8 of the challenged Regulations provides, for emergencies either declared or not declared by the Executive Branch, that they must be documented, respectively, in the General Emergency Plan or in an administrative decision of the Comisión Nacional de Emergencias. In this regard, this constitutes the substantive and formal basis for the other actions of the government authorities involved, enabling them to extract and use materials in rehabilitating or rebuilding the affected areas, including for other works declared to be of national or cantonal interest that are carried out on public-domain land (terrenos demaniales).

In the latter case, these are materials processed under activities previously authorized by the Dirección de Geología y Minas and, of course, within the limits and authorizations previously established, as a means of rationally using the natural resources and materials that must be available to the State for responding to emergencies. Any use outside that context would be unconstitutional and consequently subject to the appropriate proceedings before the constitutional jurisdiction. In the Chamber’s view, it is necessary to reiterate that the purpose is to respond efficiently and in accordance with the immediacy of the events, pursuant to the principle of a state of necessity and urgency (estado de necesidad y urgencia) established in Article 3 of the Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo. None of the foregoing should entail an infringement of the right to a healthy and ecologically balanced environment, because the extraction operations must be supported by the declaration or decisions of the Comisión Nacional de Emergencias, through which the respective permits are processed.

Moreover, the report of the Ministro de Ambiente makes clear that concessions authorizing the extraction of materials are subject to limits as to time and quantity, depending on the regime requested; therefore, when it is necessary to access concessions granted to private parties, because a concession is an administrative contract (contrato administrativo), it grants rights in rem (derechos reales) over property placed under State administration, and because the applicable rules protect those interests, the obligation to provide subsequent compensation for the State’s unilateral alteration of the contract does not thereby disappear. In this regard, the provisions treat such interests as definitively acquired administrative rights in rem (derechos reales administrativos adquiridos en firme). In support of the foregoing, based on Article 2.7 of the Regulations, a similar argument was set forth in Judgment No. 2010-015738, which, referring to the Ley de Regulación de la Extracción de Materiales de Canteras y Cauces de Dominio Público por Parte de las Municipalidades, held:

“… there is no violation of Article 45 of the Constitución Política, because, before authorization is granted, the permission of the owner of the real property from which the authorized material will be exploited and extracted must be submitted to the Dirección de Geología y Minas. The property owner will therefore protect the owner’s rights by either granting permission to enter for extraction and transportation or withholding it, such that no infringement of the right to property can be deemed to exist. Hence, if the requirements imposed by law are not met, no action contrary to the right to property can consequently be deemed to exist, given that, as previously stated, …”.

With respect to Article 2.7 of the challenged Regulations, it is evident that the use of resources by the Comisión Nacional de Emergencias is based on a purely voluntary act by the owner, and that, under the challenged provision, failure to meet that requirement would preclude granting the concession to the municipality or the Comisión Nacional de Emergencias. The foregoing is, of course, without prejudice to the power of expropriation, as established in Article 35 of the Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo. For the reasons stated, the action must be dismissed as to these issues.

IV.Environmental impact studies for short-term extraction permits. Having resolved the issue of the constitutional relevance of permits for extracting materials from public-domain quarries and watercourses during declared and undeclared emergencies, as regulated by the Law and the Executive Decree, the Chamber must analyze the challenge concerning a possible constitutional defect in the granting of temporary concessions, insofar as it alleges an unconstitutional omission resulting from the waiver of environmental impact studies. In the Chamber’s view, this situation concerns the ordinary activities of State institutions; accordingly, consistent with precedent, the environmental rules must indeed be applied in an integrated manner, pursuant to Article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente, so that the risk of environmental harm may be quantified and assessed. Article 39 of the Código de Minería provides:

“Article 39.—The State, through MINAE, shall grant temporary concessions to ministries and municipalities to extract materials from public-domain watercourses or quarries within the jurisdiction concerned. Such concessions shall be issued for a maximum term of one hundred twenty days, and the following procedure must be followed:

• a)A written application from the institution, indicating the location where the extraction will take place.
• b)An exploitation plan (plan de explotación) and justification of the intended use of the materials, which shall be solely for public works.
• c)Appointment of a professional in the field of geology or mining engineering, who shall be responsible for and direct the exploitation. Where a shortage of such professionals has been duly established, a qualified professional with experience in related fields may be appointed.
• d)If the concessionaire does not carry out the works directly, it shall inform the DGM of the name of the contractor or subcontractor responsible for carrying them out.
• e)Upon receipt of the application, the DGM shall conduct an inspection and issue the appropriate recommendations; if favorable, it shall submit its recommendation to the Ministro del Ambiente y Energía so that the respective permit may be granted. The permit shall contain the following:
• 1)Location of the extraction site.
• 2)Authorized volume.
• 3)Term of validity.
• 4)Extraction method.
• 5)Machinery to be used.
• 6)Professional responsible for the extraction.
• 7)Environmental safeguards during the temporary extraction.

In the case of municipalities and ministries, if the exploitation lasts longer than one hundred twenty days and they wish to continue it, they must comply with Articles 72 and 73 of this Code—which, once renumbered, shall become Articles 76 and 77, respectively—and its Regulations. The concessionaire institution or, where applicable, the contractor or subcontractor responsible for carrying out the work shall be liable for all environmental damage.

The commercialization of materials extracted under an authorization granted by this Article to the State, its bodies, and municipalities is strictly prohibited. A violation of this provision shall result in the immediate cancellation of the authorization and the imposition of the applicable penalties on the responsible officials and, where applicable, on the contractor or subcontractor responsible for carrying out the work.” (boldface not in the original) The first matter to be considered is whether this is a concession or a revocable permit (permiso en precario) granted by the Dirección de Geología y Minas, which the State itself grants to its institutions. The Law clearly states that this is a temporary concession for a maximum of 120 days for ministries and municipalities, but it does not grant a subjective right (derecho subjetivo) to a private party, as asserted in the application initiating the action, not even to a private party retained by the government authority to perform the extraction work, because failure to comply with the terms of the concession—such as by commercializing the materials—results in its cancellation, together with the corresponding administrative liability and penalties.

Like the rest of the applicable rules, its procedure is expedited and summary, and the material may be used solely for public works. In the Chamber’s view, the provision refers to the short-term ordinary activities of government authorities for developing and preserving national or cantonal infrastructure under a temporary-concession arrangement. Because of its procedural simplicity, it may be used to perform risk-management policy work through ordinary actions or other efforts that may be contemplated as stated in the following Articles:

“Article 6.- National Risk Management System.—The Sistema Nacional de Gestión del Riesgo is hereby established, understood as the comprehensive, organized, coordinated, and harmonious articulation of the bodies, structures, functional relationships, methods, procedures, and resources of all State institutions, while seeking the participation of the entire private sector and organized civil society.

Its purpose is to promote and implement public-policy guidelines that enable both the Costa Rican State and the various sectors of national activity to incorporate the concept of risk management (gestión del riesgo) as a cross-cutting element of planning and development practices.

The National Risk Management System (Sistema Nacional de Gestión del Riesgo) is composed of and operates through subsystems (subsistemas), which shall be defined in the Regulations to this Law and shall have a multi-institutional coordination body.” (Boldface is not in the original).

“Article 7.- National Risk Management Plan. For the implementation of the Risk Management policy, the Commission shall be required to design and implement the National Risk Management Plan (Plan Nacional de Gestión del Riesgo), as a strategic planning instrument that enables the systemic and comprehensive coordination of the programs forming part of the Subsystems and, furthermore, the delineation of institutional powers, the allocation of resources, organization, and verification and oversight mechanisms.” “Article 8.- Inclusion of the criteria of the National Risk Management Plan. The State bodies and entities responsible for planning tasks shall, when preparing their respective plans, take into account the guidelines set forth in the National Risk Management Plan. When formulating and preparing urban-development plans, programs, and projects, these bodies and entities shall consider the risk prevention and mitigation component.” “Article 9.- Coordination for risk management and emergency response.

The National Risk Management System is structured through coordination bodies. The Central Administration, the State’s Decentralized Public Administration, local governments, the private sector, and organized civil society shall, in compliance with the principle of coordination, join the technical or operational structures established by the Commission, in accordance with the scope of the following article; however, the Commission shall be empowered to establish other coordination bodies in accordance with the scope of the National Risk Management Plan and its programs.” As the Chamber has stated on other occasions, the constitutionality of the challenged provision must be analyzed in relation to Article 50 of the Political Constitution (Constitución Política), which expressly recognizes the right of all current and future inhabitants of this country to enjoy a healthy and ecologically balanced environment, in the following terms:

"Article 50.- The State shall seek the greatest well-being of all inhabitants of the country by organizing and encouraging production and the most equitable distribution of wealth.

Every person has the right to a healthy and ecologically balanced environment. Accordingly, every person has standing to report acts that infringe that right and to seek redress for the harm caused.

The State shall guarantee, defend, and preserve that right. The law shall determine the corresponding liabilities and penalties." Several guiding principles follow from the cited provision, including the State’s duty to protect environmental rights, regarding which this Court has stated:

“the State is constituted as the guarantor of the protection and safeguarding of the environment and natural resources. It is pursuant to this provision, in conjunction with Articles 20, 69, and 89 of the Political Constitution, that the State’s responsibility to exercise a protective and governing function in this field arises, as provided by the constitutional provision under discussion, a function developed by environmental legislation. Thus, the constitutional mandate establishes the State’s duty to guarantee, defend, and preserve that right” Judgment 6322-03 at 14:14 on 3 de julio del 2003.

Furthermore, the State is under an obligation to act preventively by avoiding—through oversight and direct intervention—the commission of acts that harm the environment, and is subject to the corresponding and equally unavoidable prohibition against fostering its degradation. The foregoing requires not only recognition of the right to the environment, but also the use of all materially and legally valid means to protect it against any attacks to which it may be subjected. Because environmental damage is often irreparable, the Administration’s preventive oversight and the promptness of the measures it adopts have a direct bearing on the magnitude of the environmental harm. For this reason, the precautionary principle (principio precautorio) has been recognized by the case law of this Chamber and accorded constitutional status, among other decisions, in Judgment N. 2219-99 at 15:18 on 24 de marzo de 1999.

Particular attention should be drawn to the principle of rational resource use (principio del uso racional de los recursos), derived from constitutional Article 69, which refers to the “rational use of natural resources.” This Chamber—in various decisions—has held that environmental protection must be directed toward the appropriate and intelligent use of its elements and their natural, sociocultural, technological, and political interrelationships (sustainable development (desarrollo sostenible)), thereby safeguarding the heritage to which present and future generations are entitled. Accordingly, the primary objective of the sustainable use and protection of the environment is that the production and use of technology should yield not only economic gains but, above all, the favorable development and evolution of the environment and natural resources alongside human beings, that is, without causing damage or harm.

With regard to the constitutional challenge, it is the Chamber’s opinion that subparagraph e), item 7), of Article 39 of the Código de Minería included environmental impact studies (estudios de impacto ambiental) within temporary concessions whose maximum term is 120 days, and that the regulations established a specific extraction amount (20.000 cubic meters of material), such that, before the concession is granted, the recommendation that the Dirección de Geología y Minas must submit to the Ministro de Ambiente must consider the inclusion of environmental safeguards during the temporary extraction. In its second definition, the Diccionario de la Real Academia Española defines prevention as: “Preparation and arrangements made in advance to avoid a risk or carry something out,” which entails genuine conditioning and reconciliation of the administrative request of ministries and municipalities with environmental-viability studies (estudios de viabilidad ambiental).

Without them, the Dirección de Geología y Minas could not issue its recommendation, much less could the Ministro grant the concession. According to the foregoing, the provision refers to the subjection of Public Administrations to environmental legislation under the principle of legality (principio de legalidad) (Article 13 of the Ley General de la Administración Pública, specifically with regard to the principle that regulatory provisions may not be waived in individual cases (principio de la inderogabilidad singular de las normas reglamentarias)) and constitutional Article 50, pursuant both to the applicable regulations and to the measures that must be taken in the particular case for carrying out this type of extraction of materials from quarries and publicly owned waterways. In the matter before us, the Procuraduría General de la República and the Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones agree that there is a duty to integrate the entire body of constitutional and statutory law (bloque de constitucionalidad y de legalidad) in order to protect the environment while ensuring the rational and sustained exploitation of natural resources.

Thus, the Ministro refers to Decreto Ejecutivo No. 31950-MINAE published in La Gaceta on 28 de septiembre de 2004, which constitutes the Regulations to Article 39 of the Código de Minería, and Decreto Ejecutivo No. 31849-MINAE-MOPT-MAG-MEIC, which constitutes the General Regulations on Environmental Impact Assessment Procedures, insofar as they establish limits for these mining operations of less than or equal to veinte mil cubic meters, the circumstance covered by the challenged Article 39; accordingly, in environmental matters, as established by subparagraph b) of Article 1 of Reglamento No. 31950-MINAE, it is classified under Category B2, Low Potential Environmental Impact. In this regard, Decreto Ejecutivo No. 31849 itself contains a more precise and detailed definition of an Environmental Impact Study for low-environmental-impact projects in Article 3.34 bis, which states:

“Environmental Impact Study (Estudio de Impacto Ambiental, EsIA) for activities, works, or projects with low or moderately low potential environmental impact: In cases in which an activity, work, or project, by reason of its attributes (size, duration, location, materials and equipment used, and production), is defined as having low or moderately low potential environmental impact, it shall comply, whenever the legislation in force expressly requires it, with the submission of an EsIA and, in accordance with the principle of proportionality and reasonableness, with the procedure defined by SETENA, provided that all elements encompassed by the definition of EsIA included in these Regulations are fully satisfied.” Accordingly, an EsIA specific to the activity is required, thereby providing protection from an environmental and technical standpoint. The regulatory implementation of Article 39 of the Código de Minería requires the application of the environmental legal framework and, to that extent, implicitly incorporates the regulations issued by the Executive Branch; it therefore cannot be held unconstitutional.

Moreover, for permits authorizing the extraction of nonmetallic materials by municipalities and autonomous institutions, Articles 112, subparagraph 3, and 141, subparagraph c), of the Reglamento al Código de Minería require an application for the SETENA Resolution approving the corresponding Environmental Impact Study. The same is required by Article 1 of the Reglamento para la extracción de materiales de canteras y cauces de dominio público por las Municipalidades, Decreto Ejecutivo No. 33777-MINAE, which directs the Alcalde to submit the environmental-viability resolution issued by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental. Also to be added are the powers of the Dirección de Geología y Minas under the Reglamento al Código de Minería, contained in the following articles:

Article 124.—Technical requirements and directives (prevenciones y directrices técnicas). The Dirección de Geología y Minas has the authority to conduct inspections and request any additional reports it considers necessary to fully discharge its obligations, particularly with regard to oversight of the activity conducted and the protection of natural resources. Failure by the entity to comply with a requirement imposed by the DGM, or refusal to comply with technical directives issued by the Dirección, shall constitute grounds for cancellation of the authorization.

In all cases, in furtherance of the in dubio pro natura principle (principio de indubio pro natura), the DGM may order the suspension of extraction operations as a precautionary measure (medida cautelar) when noncompliance with the technical and environmental conditions governing extraction has been demonstrated. (Boldface is not in the original) Article 88.—Environmental Bond (Garantía Ambiental). The amount of the environmental compliance bond (garantía de cumplimiento ambiental), provided for in Article 103 of the Código de Minería, shall be set by SETENA, and the holder shall be required to add to the administrative record, before work begins, a certified copy of the deposit receipt issued by the bank.

Failure to comply with the foregoing shall constitute grounds for cancellation pursuant to Articles 62 or 63 of the Código de Minería, as applicable.

In the event of noncompliance, as verified by SETENA, with the obligations undertaken in the environmental impact study (estudio de impacto ambiental), or in the event of environmental damage caused in the course of the activity due to noncompliance with environmental restoration standards (normas de recuperación ambiental), DGM shall cancel the permit or concession, pursuant to Articles 62 or 63 of the Mining Code (Código de Minería), as applicable.

In light of the foregoing, with respect to this issue, the Chamber does not consider that the right to a healthy and ecologically balanced environment has been violated, provided that subsection e), point 7, of Article 39 of the Mining Code is construed in conjunction with the remaining environmental legislation, in accordance with Article 50 of the Constitution.

For all the foregoing reasons, the action must be dismissed with respect to this issue.

Por tanto:

The action is dismissed insofar as it concerns Article 39 of the Mining Code and Article 2 of the Regulations for the Extraction by Municipalities of Materials from Quarries and Public-Domain Watercourses (Reglamento para la extracción de materiales de canteras y cauces de dominio público por las municipalidades). As to all other matters, the action is summarily rejected.

Ana Virginia Calzada M.

President Luis Paulino Mora M. Gilber Armijo S.

Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V. Jorge Araya G.

rbadillaa lbarahonah 3 1 2011-05-05T16:32:00Z 2011-10-21T14:37:00Z 1 17401 95710 Poder Judicial 797 225 112886 11.6505 21 false false false MicrosoftInternetExplorer4 ES-CR X-NONE X-NONE Res: Nº 2011-002699 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las quince horas y seis minutos del dos de marzo del dos mil once.

Acción de inconstitucionalidad promovida por Ana Gabriela Avila Jones, mayor, casada dos veces, consultora en trámites mineros, vecina de San José, cédula de identidad número 1-553-865 contra el artículos 39 del Código de Minería, el artículo 2 del Decreto Ejecutivo Número 33777 MINAE y los artículos 135 y 159 del Reglamento al Código de Minería.

Resultando:

1. 1Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las catorce horas cuarenta y ocho minutos del dieciocho de agosto del dos mil siete, la accionante solicita que se declaren inconstitucionales las siguientes disposiciones: el artículo 39 del Código de Minería, el artículo 2 del Decreto Ejecutivo Número 33777 MINAE y los numerales 135 y 159 del Reglamento al Código de Minería por estimarlos contrarios a los artículos 7, 11, 21, 33, 50, 89, 140 incisos 3 y 18 de la Constitución Política, el Protocolo Adicional a la Convención Americana Sobre Derechos Humanos, El principio 17 de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, la Declaración de Río y el principio N.15 de la declaración de Río. La normativa se impugna en tanto crea procedimientos especiales para la explotación minera por parte de entidades públicas y particulares que contratan con entidades públicas y para los particulares en general, en los cuales se exime del requisito de estudio de impacto ambiental, lo que implica que se puedan realizar explotaciones mineras echando de menos estudios de impacto ambiental, condición constitucional y legalmente requerida para la protección de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. La omisión de dichos requisitos carece de toda razonabilidad y justificación objetiva, por las siguientes razones:1) los principios constitucionales exigen una acción fiscalizadora y protectora del Estado en todas aquellas actividades que puedan generar impactos negativos al ambiente, sin embargo mediante la promulgación de la normativa impugnada el Estado se excepciona a sí mismo de los estudios de impacto ambiental, mediante procedimientos especiales en detrimento del ambiente y la calidad de vida de la población.2) el riesgo ambiental generado por la actividad minera es muy alto, no existe límite de volumen de material autorizado en explotación, y explotando un mínimo es posible que se den daños ambientales como los siguientes: exponer y dañar acuíferos subterráneos, contaminar ríos y manantiales, incluso con sustancias que pueden ser tóxicas para el ser humano, sobre todo si la explotación se hace en el cauce de un río, provocar arrastre de materiales y sedimentos, generar ruidos excesivos o polvo incompatibles con el ambiente sano, riesgo para zonas de protección ambiental, riesgo en el patrimonio arqueológico nacional, riesgo de provocar la muerte de animales y especies vegetales. Las normas impugnadas no contemplan ningún mecanismo para verificar las cantidades de material a extraer. Tampoco existe límite alguno en cuanto al número de solicitudes para este tipo de explotaciones que puede tener una institución pública. Sobre las normas y principios constitucionales violados: a) el artículo 7 de la Constitución Política, que establece que los tratados públicos, los convenios internacionales y los concordatos debidamente aprobados por la Asamblea Legislativa tendrán autoridad superior a las leyes. Ni la ley ni el reglamento pueden establecer procedimientos especiales que burlen la normativa de Derecho Internacional ratificada por Costa Rica y que garantizan el derecho al ambiente sano y ecológicamente equilibrado. La protección efectiva de ese derecho sólo es posible mediante la exigencia de los Estudios de Impacto Ambiental como requisito previo a la ejecución de acciones que alteran el medio ambiente. b) El artículo 11 del Protocolo Adicional a la Convención Americana Sobre Derechos Humanos en materia de Derecho Ambiental; c) el principio primero de la Declaración de Estocolmo sobre el Medio Ambiente Humano, pues la normativa impugnada impide cumplir los instrumentos internacionales que garantizan la protección del ambiente, ya que exime de los Estudios de Impacto Ambiental en actividades muy sensibles como la explotación minera; d) el principio 15 de la Declaración de Río, que impone el principio de precaución cuando haya peligro de daño grave o irreversible; e) los artículos 50 y 89 de la Constitución Política, que obligan al Estado, a garantizar, defender y preservar un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, que en este caso consiste en una potestad amplia para que por medio de sus órganos competentes denieguen o condicionen un permiso de exploración o explotación minera. La normativa impugnada también vulnera los artículos 21 y 50 de la Constitución Política, el primero que señala que la vida humana es inviolable, y el segundo que garantiza el ambiente sano y ecológicamente equilibrado por cuanto la legislación y reglamentación impugnada crea procedimientos especiales de explotación minera sin cumplir los necesarios Estudios de Impacto Ambiental en esas actividades de explotación y que son necesarios no sólo en aplicación de normas legales (Código de Minería y Ley Orgánica del Ambiente) sino también de tratados internacionales. Además alega que los artículos 2 del Decreto Ejecutivo N.33777 y los artículos 135 y 159 del Reglamento al Código de Minería violan el artículo 140 incisos3) y 18) y 11 de la Constitución Política, porque el Poder Ejecutivo excedió la potestad reglamentaria, dado que no sólo la Constitución Política, los Tratados Internacionales sino la ley exige Estudios de Impacto Ambiental, mecanismo para dar protección al derecho al ambiente sano en todo proyecto u obra que cause o amenace causar efectos negativos al ambiente, y desde luego el Poder Ejecutivo no puede emitir un decreto en el cual exima al Estado, las instituciones públicas y los particulares que con ellos contraten de cumplir con la ley. Hace referencia a la sentencia 2003-10421 de 17 de septiembre del 2003 que declaró con lugar una acción de inconstitucionalidad en idénticas condiciones al presente recurso.
2. 2A efecto de fundamentar la legitimación que ostenta para promover esta acción de inconstitucionalidad, la accionante invoca el párrafo segundo del artículo 50 de la Constitución Política, que reconoce la legitimación de toda persona para denunciar actos que infrinjan el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, y lo dispuesto en el párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, pues se trata de la defensa de un interés difuso.
3. 3Por resolución de las trece horas cuarenta minutos del siete de septiembre del dos mil siete, se le dio curso a la acción, confiriéndole audiencia a la Procuraduría General de la República, al Ministerio de Ambiente y Energía y a la Comisión Nacional de Emergencias (folio 24).
4. 4Daniel Gallardo Monge, Presidente de la Comisión Nacional de Emergencias solicitó adición y aclaración de la resolución de las trece horas cuarenta minutos del siete de septiembre del dos mil siete, que dio curso a la acción (folio 29).
5. 5Por resolución de las once horas cincuenta minutos del veintiséis de septiembre del dos mil siete, la Presidenta de la Sala dispuso que no ha lugar a la adición y aclaración solicitada (folio 46).
6. 6Francela Alfaro Ulate, Presidente de la Asociación Costarricense de Concesionarios de Materiales y Agregados para la Construcción ACCMAC, solicitó que se le tenga como coadyuvante activa, pues considera que el reglamento impugnado, en cuanto no prevé la obligación estatal de indemnizar a los concesionarios de los tajos que interviene temporalmente por razones de emergencia, viola el artículo 45 de la Constitución Política, porque no se trata técnicamente de una limitación a la propiedad, la cual sólo puede ser establecida por una ley aprobada por dos tercios del total de miembros de la Asamblea Legislativa y no mediante Decreto Ejecutivo, y segundo, por apoderarse a título gratuito de los materiales de un tajo concesionado, sin el pago del valor comercial de éstos, constituye una expropiación de hecho prohibida por el artículo 45 de la Constitución Política . Además viola la libertad de empresa, pues impide que los concesionarios de los tajos intervenidos por la Comisión Nacional de Emergencias a su amparo obtengan un lucro razonable en el ejercicio de su giro empresarial.Además sostiene que el reglamento impugnado vulnera los artículos 11 y 28 de la Constitución Política porque otorga potestades a la Comisión Nacional de Emergencias que sólo pueden ser conferidas directamente por la ley, como la facultad de establecer limitaciones a los derechos fundamentales de propiedad y libertad de empresa (folio 34 a 44).
7. 7Roberto Dobles Mora, Ministro de Ambiente y Energía, contestó la audiencia conferida (folio 50) y manifestó que la accionante transcribe el artículo 39 del Código de Minería, pero no en forma completa y en cuanto a los artículos 135 y 159 del Reglamento al Código de Minería transcribe un texto ya derogado mediante Decreto Ejecutivo 31950-MINAE publicado en La Gaceta de 28 de septiembre del 2004. De acuerdo con el nuevo texto del Decreto Ejecutivo 31950-MINAE éste sí cumple la obligación de obtener la viabilidad ambiental, no mediante la presentación del estudio de impacto ambiental, sino que de conformidad con el Decreto Ejecutivo No.31849-MINAE-MOPT-MAG-MEIC “Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental”, establece que las actividades de explotación minera cuyo volumen de explotación sea menor o igual a veinte mil metros cúbicos, se califican como de categoría B2 de Bajo Impacto Ambiental Potencial.No sólo se requiere de la viabilidad ambiental durante el proceso de extracción de los materiales, se requiere vigilancia de un Profesional responsable de la extracción desde el punto de vista técnico y ambiental. En síntesis, la omisión de la accionante de informar sobre la existencia del Decreto Ejecutivo 31950-MINAE implica que no es cierto que no existe límite de volumen de extracción, ya que su máximo es de 20.000 metros cúbicos según lo establecido en el inciso b) del artículo 2 del decreto mencionado. En cuanto a los artículos 135 y 159 del Decreto Ejecutivo 29300-MINAE: Reglamento al Código de Minería, reformados mediante Decreto Ejecutivo N.29677-MINAE publicado en La Gaceta No.150 del 7 de agosto del 2001. La acconante omite informar que los artículos mencionados fueron reformados por el Decreto Ejecutivo 31792-MINAE-MP publicado en el Alcance N.20 del 14 de mayo del 2004. Como parte de los requisitos que deben presentarse con la comunicación de necesidad de extracción de materiales, ante emergencias declaradas debidamente, lo cierto es que una copia de la comunicación debe ser presentada a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA).Partimos de que se trata de estados de emergencia declarada, por lo consiguiente, estado de excepción. Nuestro país está expuesto a fenómenos naturales que han causado a través de la historia distintas catástrofes nacionales, que causan el desbordamiento de ríos, deslizamientos que dejan a comunidades enteras incomunicadas y que requieren la reposición urgente de servicios básicos. En cuanto al artículo 2 del Decreto Ejecutivo número 33777-MINAE publicado en La Gaceta el 5 de julio del 2007 “Reglamento para la extracción de materiales de canteras y cauces de dominio público por las Municipalidades”, indicó que regula procedimientos aplicables a emergencias declaradas y no declaradas, así como la realización de obras de prevención. En cuanto al fondo de la acción, señaló que se referirá: a) al artículo 39 del Código de Minería, relativo a los permisos temporales y b) casos de emergencia, artículos 135 y 159 del Código de Minería y artículo 2 del Decreto Ejecutivo 33777-MINAE.Con relación al artículo 39 del Código de Minería reitera lo indicado en el sentido del procedimiento sí requiere la viabilidad ambiental, no mediante el estudio de impacto ambiental, pero sí amparados al Decreto Ejecutivo No. 31849-MINAE-MOPT-MAG-MEIC “Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental. Además por Decreto Ejecutivo 31950-MINAE publicado en La Gaceta del 28 de septiembre del 2004 se reglamentó el artículo 39 del Código de Cita, se demuestra que sí hay un volumen determinado (máximo 20.000 metros cúbicos) que durante la fase de explotación de los materiales debe estar la vigilancia de un regente geológico y ambiental, además existen obligaciones como la presentación de informes de labores. Con relación a los casos de emergencia, regulados en los artículo 135 y 159 del Código de Minería y el artículo 2 de Decreto Ejecutivo No. 33777-MINAE, es posible coincidir con la accionante de que se está creando un procedimiento especial, pero por varias razones: Primero, no es posible que el Estado, las Municipalidad y la propia Comisión Nacional de Emergencias tramite Estudios de Impacto Ambiental cuando ha acaecido una fenómeno que está causando una emergencia nacional o regional.Segundo, antes de la reforma operada por Ley No. 8246, no existía en el Código una norma que regule la actividad minera del Estado, menos el contemplar casos de emergencia, razón por la que fue necesario dictar normativa reglamentaria. Las instituciones del Estado en lato sensu, central (Poder Ejecutivo) y descentralizadas, requieren de materiales, básicamente agregados para la construcción, para la ejecución de sus fines, esto cuando se trata de la llamada “labor ordinaria”. En emergencia nacional o regional, las necesidades de esos materiales son aun mayores. Tercero: El artículo 1 del Código de Minería establece “… El Estado tiene el dominio absoluto, inalienable e imprescriptible de todos los recursos minerales que existen en el territorio nacional y en su mar patrimonial, cualquiera que sea el origen, estado físico o naturaleza de las sustancias que contengan. El Estado procurará explotar las riquezas minerales por si mismo o por medio de organismos que dependan de él.Sin embargo, el Estado podrá otorgar concesiones para el reconocimiento, exploración, explotación y beneficio de los recursos minerales, conforme con la presente ley. Las concesiones no afectarán en forma alguna el dominio del Estado, y se extinguirán en caso de incumplimiento de las exigencias legales para mantenerlas.” En tal sentido, el Ministro reitera lo establecido en los votos de la Sala Constitucional números 2003-03480, 2002-05245, 2002-06053, y 1999-04916, concluye que los recursos minerales son del dominio del Estado, que éste puede darles su uso natural cuando los necesite; si la Sala Constitucional ha considerado que puede usarlos por razones de seguridad e higiene, no cabe duda que tratándose de emergencias nacionales o regionales, declaradas o no declaradas, el uso de los recursos Estatales es incondicional. Para casos de emergencia cita la sentencia No. 1992-03410 y 2006-06336.En el Título VIII del Reglamento al Código de Minería, denominado “De los Procedimientos Especiales”, se encuentra regulada la actividad minera de las Municipalidades e Instituciones Autónomas, así como del Estado y sus contratistas. Esa reglamentación es para la actividad ordinaria de los entes y órganos mencionados, de hecho los artículo 135 y 159, se encuentran inmersos dentro de esa normativa, como casos de excepción, como “Casos de Emergencia”.
8. 8Ana Lorena Brenes Esquivel, en su condición de Procuradora General de la República, contestó la audiencia conferida (folio 68-94) y manifestó, sobre el objeto de la acción, que se pretende se declare la inconstitucionalidad de los artículos 39 del Código de Minería (Ley n.° 6797, del 4 de octubre de 1982 y sus reformas), 135 (que se encuentra en la actualidad derogado) y 159 (en su versión anterior a la actualmente vigente) del Reglamento al Código de Minería (Decreto Ejecutivo n.° 29300-MINAE, del 8 de febrero de 2001), publicado a la Gaceta No. 54 del 16 de marzo de 2001 y 2 del Reglamento para la extracción de materiales de canteras y cauces de dominio público por las municipalidades (Decreto Ejecutivo No. 33777-MINAE, del 18 de junio del 2007), publicado en la Gaceta No. 129 del 5 de julio del 2007, por estimarlos contrarios a los artículos 7, 11, 21, 33, 50, 89 y 140 incisos 3 y 18 de la Constitución Política, al Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos y a los principios 15 y 17 de la Conferencia de la Naciones Unidas sobre el medio ambiente y el desarrollo (Declaración de Río).La representante del Órgano Asesor de la Sala no objetó la legitimación de la accionante, sin embargo estima que la acción debe ser declarada parcialmente inadmisible, en relación con los artículos 135 y 159 del Reglamento al Código de Minería, pues el artículo 135 se encuentra derogado desde el 5 de julio del 2007, en tanto que la versión del numeral 159 que impugna la actora, corresponde a la que estuvo vigente a partir del 2001 hasta antes de que fuera reformado en el año 2004, en virtud del artículo 2 del Decreto Ejecutivo No. 31792-MINAE-MP del 28 de abril del 2004. En ambos casos la actora está planteando su acción contra dos normas que no están vigentes, el artículo 135 fue expresamente derogado por el artículo 7° del mencionado Decreto Ejecutivo N° 33777-MINAE, un mes antes de que la promovente presentara su acción. Si bien ello no es óbice para que la Sala Constitucional entre a valorar su legitimidad, resulta difícil pensar en una situación jurídica respecto a la cual el artículo 135 en cuestión siga irradiando sus efectos.Lo anterior tomando en cuenta que el supuesto de hecho que contempla la norma está previsto para casos de emergencia nacional debidamente declarada conforme a la Ley Nacional de Emergencia (No. 7914, del 28 de septiembre de 1999), con lo cual es de prever, que ya se hayan consumado sus efectos, por lo que a su juicio no existe motivo suficiente que amerite abrir el juicio de constitucionalidad de una norma que se encuentra eliminada del ordenamiento (efecto de la sentencia estimatoria de la acción, previsto en el artículo 88 de la Ley de Jurisdicción Constitucional), desde un mes antes de haberse interpuesto esta acción, y de la que no existe constancia de que siga surtiendo efectos, aspecto que la accionante tampoco se preocupa en explicar. Igualmente, la promotora de esta acción ni siquiera está impugnando la última versión que estuvo vigente del artículo 135 del Reglamento al Código de Minería, a raíz de la reforma operada por el artículo 1° del citado Decreto Ejecutivo No. 31792-MINAE-MP, sino el texto que estuvo vigente 6 años atrás, norma que presenta diferencias de importancia por lo que al tema ambiental se refiere, en relación con su versión inmediata siguiente, lo que impide valorar estas dos redacciones con el mismo parámetro de constitucionalidad y darles un trato indistinto.De manera que al haberse enfilado esta acción contra una norma derogada, que además tiene más de 3 años de no estar vigente, la acción resulta inadmisible en relación con el artículo 135 y así recomendamos se declare por los señores Magistrados. Por los mismos motivos se debe declarar la inadmisibilidad de la acción en relación con el artículo 159 del Reglamento al Código de Minería. La petente impugna la norma que estuvo vigente antes de la reforma operada por el artículo 2° del Decreto Ejecutivo No. 31792-MINAE-MP en abril del 2004 y tampoco explica la razón por la cual 6 años después y pese a estar derogado, todavía estaría surtiendo efectos a fin de ser apta para el control de constitucionalidad. Sobre todo cuando también contempla un supuesto de hecho, que de ocurrir, agota de manera casi inmediata los efectos de la norma, pues la extracción al amparo del artículo 159 de cita se hará mientras dure la Fase Inicial de la emergencia nacional debidamente declarada.Finalmente no cabe admitir que nos encontramos ante un simple error material o bien, que la acción puede dirigirse indistintamente contra la versión actual y contra la versión anterior del artículo 159 del Reglamento al Código de Minería, no sólo por la informalidad que ello implica, que roza con la solemnidad propia de un juicio de tan alta instancia (artículo 78 de la Ley de Jurisdicción Constitucional), sino también porque hay diferencias sustanciales entre una norma y otra que inciden de forma determinante en el juicio de constitucionalidad. Así por ejemplo, la versión de la norma impugnada por la actora omite la comunicación a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental y el requisito de consignar el nombre del responsable de la regencia ambiental, entre otros aspectos importantes que sí contempla el artículo 159 vigente. Ante esa imprecisión en el objeto contra el cual se dirige la acción, es claro que ésta también debe ser declarada inadmisible por lo que se refiere al artículo 159 del Reglamento al Código de Minería.En cuanto al fondo del asunto, indicó que es procedente analizar si las normas impugnadas constituyen una excepción del requisito constitucional desarrollado por el artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente, relativo a los procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, a través de la creación de procedimientos especiales para la explotación minera por parte del Estado, las entidades descentralizadas y los particulares que contraten con ambos. Sobre el artículo 39 del Código de Minería, que regula el supuesto de las concesiones temporales a los ministerios y las municipalidades para extraer materiales de los cauces de dominio público o las canteras, indicó que conforme a su texto los materiales extraídos, tarea que podrá estar a cargo de un contratista o subcontratista particular, deberán destinarse única y exclusivamente a obras públicas. De ahí la prohibición expresa de comercializar los materiales extraídos al amparo de dicha concesión, la cual se concede por medio del Ministerio de Ambiente y Energía por un plazo máximo de 120 días, pasados los cuales, de continuar la explotación, los órganos o las corporaciones territoriales respectivas deberán seguir el trámite ordinario de los permisos de exploración y de las concesiones de explotación, en los que dicho sea de paso, se contempla de forma expresa la realización de los correspondientes estudios de impacto ambiental (artículos 24 inciso ch), 34 inciso ch), 76 y 77 del Código de Minería).El artículo 39 del Código de Minería instituye un procedimiento especial, sumario, en el que se agilizan sin eliminar los trámites; lo cual se justifica en la satisfacción oportuna del interés público por parte de la Administración Pública. Sin embargo, la celeridad y simplicidad que se pudiera apreciar en el otorgamiento de estas concesiones temporales no tiene porqué rozar necesariamente con el principio constitucional. Debe darse una interpretación del artículo 39 del Código de Minería conforme con el bloque de constitucionalidad, derivada de su inserción sistemática con el resto de la normativa ambiental. Particularmente, de su relación con el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), Decreto Ejecutivo No. 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, del 24 de mayo del 2004, que en sus anexos 1 y 2, contempla entre el elenco de obras, proyectos y actividades sujetos a los procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, la actividad minera del Estado y sus empresas, de las municipalidades, así como de las instituciones autónomas, así como en general, la extracción a cielo abierto (canteras o cauces de dominio público), de piedras de construcción, piedra de talla, arcilla, talco, dolomita, arena y grava aun cuando el volumen a extraer sea menor o igual que 20 000 m 3.Los artículos 109 y 136 del Reglamento al Código de Minería, reglamentan la extracción de materiales no metálicos por parte del Estado y demás entidades públicas para ser destinados estrictamente a la construcción, mantenimiento y reparación de obras de interés o utilidad pública, y que complementa la regulación del procedimiento especial del artículo 39 del Código de cita (pues los numerales 111 y 138 del referido Reglamento contempla que las autorizaciones tendrán una vigencia de hasta 3 años, susceptible de prórroga por 2 años más). Ya que los artículos 112, inciso 3 y 141 inciso c) ius ibídem establecen que la solicitud de la entidad pública interesada deberá acompañarse de la “Resolución de la SETENA de la aprobación del Estudio de Impacto Ambiental correspondiente al proyecto propuesto.” Pero, sobre todo, de los artículos 128 y 152 del citado Reglamento que regulan los llamados “proyectos menores y específicos” consistentes en todas aquellas obras o tareas que sean necesarias para atender situaciones ocasionadas por procesos geodinámicos, tales como: derrumbes, deslizamientos, procesos erosivos, colapsos de alcantarillas, colapso de puentes, rellenos de aproximación, reparación y mantenimiento de caminos y carreteras existentes y otros que se consideren como tales por la Dirección de Geología y Minas y así lo justifique el ente solicitante.Proyectos éstos, que se corresponden con el supuesto del artículo 39, al tratarse de trabajos puntuales, por un plazo máximo de cuatro meses, y con un volumen máximo a extraer o remover de 20.000 metros cúbicos. La Sala, a raíz del citado voto n.° 2003-10421, consideró que debía exigirse el estudio de impacto ambiental y su correspondiente aprobación por parte de la SETENA, como parte de los requisitos que establece los artículos 129 y 153 del Reglamento en cuestión. Finalmente, de la lectura del artículo 1° del citado Decreto Ejecutivo No. 33777-MINAE, que precisamente reglamenta la extracción de materiales de canteras y cauces de dominio público por las municipalidades, sin distingo de plazo, para ser destinados a obras de desarrollo cantonal e interés público (artículo 1.1), cuyo párrafo tercero inciso d) dispone que la solicitud del Alcalde respectivo deberá contener la “Resolución de la viabilidad ambiental emitida por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental.” Por tanto, de conformidad con las normas anteriores es factible estimar que las “Prevenciones ambientales durante la extracción temporal” que debe contener el permiso o concesión temporal que el MINAE otorgue al órgano u entidad pública interesada, al tenor del artículo 39, párrafo e), inciso 7, del Código de Minería, bien puede referirse a la viabilidad ambiental emitida por la SETENA.Lo que enlaza perfectamente con la naturaleza cautelar o preventiva de los procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, y que el artículo 39 de referencia, remata con la frase en su penúltimo párrafo, de que “Todo daño ambiental será responsabilidad de la institución concesionaria o, en su caso, del contratista o el subcontratista encargado de ejecutar la obra”. Con lo cual, esta Procuraduría estima que el artículo 39 del Código de Minería resulta conforme con el normativa constitucional en materia ambiental que cita la recurrente. Sobre el tema de los casos de emergencia y la Evaluación de Impacto Ambiental, sostuvo la Procuraduría que los supuestos contemplados en los artículos 2° del referido Decreto Ejecutivo No. 33777-MINAE y 157 del Reglamento al Código de Minería – y sin perjuicio de las consideraciones señaladas antes para considerar la inadmisibilidad de la acción respecto a este último numeral – entran dentro de los parámetros constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad, como para considerar debidamente motivado y justificado que no se exija la aprobación de un estudio de impacto ambiental.Ya que ambas normas regulan medidas de excepción, como lo es la extracción de materiales para atender casos de emergencia nacional debidamente declarada conforme a la ley, que de exigirse un procedimiento tan técnico y detallado como lo es un estudio de impacto ambiental, podría dar al traste con la atención oportuna de la emergencia de que se trate. Adicionalmente, ambas normas se dictan en el marco de las disposiciones contenidas por la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo (No. 8488, del 22 de noviembre de 2005) y la Ley Nacional de Emergencia (No. 7914, del 28 de setiembre de 1999), según se puede comprobar del Considerando VI del Decreto Ejecutivo n.° 33777-MINAE y de la remisión expresa que hacen los artículos recurridos a dichas leyes.

Así, el artículo 2 de ambas leyes, enfatiza en la necesidad de conferir un marco jurídico ágil y eficaz, que garantice la reducción de las causas del riesgo, así como el manejo oportuno, coordinado y eficiente de las situaciones de emergencia. Luego de transcribir parcialmente los artículos 3, 4 y 5 de la Ley Nacional de Emergencia y Prevención del Riesgo, indica que el régimen de excepción que se deriva de la declaración del estado de emergencia por parte del Poder Ejecutivo, al tenor del artículo 29 de la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo, queda patente de la lectura de sus artículos 31, 32, 35 y 36, como lo es la facultad para expropiar sin indemnización previa o bien, las facultades de ocupación, derribo, restricción e imposición de servidumbres en predios privados. Asimismo, el artículo 34 dispone que el Poder Ejecutivo bajo estado de emergencia, “podrá decretar restricciones temporales en el uso de la tierra, con el fin de evitar desastres mayores y facilitar la construcción de obras.” De particular interés, el artículo 30 de la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo, recoge las 3 fases para atender una emergencia; en el contexto de las disposiciones anteriores, el artículo 2 impugnado del referido Reglamento para la extracción de materiales de canteras y cauces de dominio público por las municipalidades, procura articular las circunstancias excepcionales, urgentes y especiales de un estado de emergencia con la supervisión ambiental.

Si la información no se presenta en forma correcta y completa, la municipalidad no podrá iniciar las labores de explotación. Del mismo modo, en el plazo máximo de 15 días hábiles posteriores a la finalización de la extracción de los materiales, la municipalidad respectiva deberá presentar un informe de cierre técnico de la explotación a dicha oficina, con las especificaciones ahí requeridas. Se pueden armonizar la explotación que deba llevar a cabo una Municipalidad en un estado de urgencia y necesidad con los lineamientos que al efecto haya establecido el MINAE en el respectivo estudio de impacto ambiental, de conformidad con el último párrafo del artículo 36 del Código de Minería que establece:

“En situaciones de emergencia declarada, cuando la municipalidad requiera extraer material de un cauce de dominio público para el cual ya haya sido otorgada una concesión, el concesionario deberá permitir la extracción de material en los volúmenes autorizados por la DGM. Dicha extracción deberá realizarse siguiendo los lineamientos establecidos en el plan de explotación y las recomendaciones ambientales emitidas por el MINAE en el estudio de impacto ambiental .” Las mismas consideraciones son válidas por lo que se refiere al artículo 159 del Reglamento al Código de Minería – y también para el artículo 135 en caso de que esa Sala admita la acción respecto a esta última norma, al ser un trasunto de aquella – pues en su versión vigente, no en la impugnada por la recurrente, dispone:

“Artículo 159.— Casos de Emergencia :

En casos de emergencia nacional debidamente declarada conforme a la Ley Nº 7914 y su Reglamento , y el interesado comunique de tal hecho por escrito con el visto bueno de la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias a la Dirección de Geología y Minas con copia a la Secretaria Técnica Nacional Ambiental , este podrá, posterior a esa comunicación iniciar la extracción que se requiere para atender la emergencia indicada y tendrá un plazo de 4 meses para presentar copia del Plan Regulador de la emergencia y del nombramiento de la Unidad Ejecutora por parte de la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias.

La comunicación aludida deberá contener al menos: las labores a realizar, el volumen, el nombre del geólogo o ingeniero de minas responsable de dirigir las labores extractivas y de la regencia ambiental, la fuente de material a utilizar, el sitio donde se realizarán las obras y el plazo necesario para atender la necesidad. Asimismo el interesado deberá cumplir con los métodos de extracción señalados en el Plan de Explotación.

Las obras de rehabilitación y reconstrucción de la infraestructura dañada durante la emergencia deberán estar incluidas en el Plan Regulador de la emergencia.” (El subrayado no es del original).

(Así reformado por el artículo 17del Decreto Ejecutivo N° 29677 y por el artículo 2° del Decreto Ejecutivo No. 31792 de 28 de abril de 2004).

De conformidad con el texto anterior, la extracción de materiales únicamente será posible para atender casos de emergencia nacional debidamente declarada conforma a la Ley Nacional de Emergencia, debiéndose comunicar a la SETENA de dichas tareas – en la que se deberá incluir el nombre de la persona responsable de las labores extractivas y de la regencia ambiental – y para lo cual el interesado deberá contar con el visto bueno de la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias. Asimismo deberá ajustar dicha actividad al Plan regulador de la emergencia. Desde esta perspectiva, esta Procuraduría no advierte tampoco en este extremo adicional de la acción, viso alguno de inconstitucionalidad. Por las razones anteriores, es criterio de este órgano asesor que los artículos 39 del Código de Minería (Ley No. 6797, del 4 de octubre de 1982 y sus reformas), 135 (actualmente derogado) y 159 (actualmente reformado) del Reglamento al Código de Minería (Decreto Ejecutivo No. 29300-MINAE, del 8 de febrero de 2001), así como 2° del Reglamento para la extracción de materiales de canteras y cauces de dominio público por las municipalidades (Decreto Ejecutivo No. 33777-MINAE, del 18 de junio del 2007), son conformes en los términos expuestos anteriormente, con el bloque de constitucionalidad en materia ambiental.

1. 9Daniel Gallardo Monge, en su condición de Presidente de la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias, contesta a folio 97 la audiencia concedida, manifestando que los artículos 135 y 159 del Decreto Ejecutivo No. 29300-MINAE que es el Reglamento del Código de Minería, fueron reformados por el Decreto Ejecutivo No. 29677-MINAE publicado a La Gaceta No. 150 del 07 de agosto de 2001. Ambas normas tienen igual redacción, con la particularidad que el artículo 135, se encuentra dentro del capítulo que se refiere a los municipios, y el 159 en el capítulo de otras instituciones del Estado. Deviene de la facultad de excepcionalidad que tiene asidero en el artículo 180 constitucional, casos de emergencia nacionales y en la obligación que tienen las Instituciones públicas de coordinar y dar prioridad dentro de las actividades de sus instituciones a la atención de la emergencia, según los artículos 31, 32, 33 y 39, de la Ley No. 8488, Ley Nacional de Emergencias y Prevención de Riesgos.Que para la aplicación de la normativa se requiere que la Comisión haga constar que los caminos u obras en las que se va a intervenir, estén reportados dentro de los daños de la emergencia nacional, la necesidad de materiales y se remite una copia a la SETENA. Además del régimen de excepcionalidad que deviene precisamente de una facultad constitucional, la intervención de causes de ríos para extraer material por ejemplo, genera en un doble beneficio, el primero para limpiar los causes del sedimentos arrastrados por las mismas inundaciones (recaba) y el segundo que dicho material extraído se utilice a la vez en la reparación y rehabilitación de caminos destruidos por el mismo evento generador de la emergencia, por lo cual la intervención se encamina a reponer las cosas a su estado anterior, lo cual es el espíritu de la normativa impugnada. Negar esta posibilidad es atar de manos a las instituciones del Estado, la lógica nos lleva a pensar que no es inconstitucional permitir que dichas obras se lleven a cabo, sin cumplir con la normativa ambiental que sólo opera en épocas de normalidad y siempre y cuando se compruebe el nexo de causalidad, entre el daño y la emergencia, y se haga constar en el Plan General de la Emergencia, donde se deja constancia de los daños acaecidos.Este Plan es el “… instrumento que permitirá planificar y canalizar en forma racional, eficiente y sistemática, las acciones que deben realizarse, la supervisión necesaria y la asignación de los recursos que se requieran…” (Artículo 38, Ley 8488). Los Municipios e Instituciones que resulten competentes según la materia son nombradas Unidades Ejecutoras de la CNE, su actuación está contemplada en el último párrafo del artículo 39 de la Ley 8488. En cuanto al artículo 2 del Decreto Ejecutivo No. 33777-MINAE publicado a La Gaceta en fecha 5 de julio de 2007, Reglamento para la extracción de materiales de canteras y cauces de dominio público por las Municipalidades, indica que los apartados 1, 2, 3 y 4 se refieren a los permisos de extracción Municipales, para los cuales me remito a las argumentaciones planteadas anteriormente, por ser el equivalente del artículo 135 del Reglamento al Código de Minería, agregándosele solo lo referente a las emergencias no declaradas, cuyo sustento legal se ampliará con el artículo 151 de la Ley Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias.En cuanto a los apartados 5, 6, 7 y 8 es importante tener en claro que las facultades de excepcionar procedimiento se fundamentan en procedimientos aplicables a emergencia declarada, no declarada y la realización de obras de prevención y tienen su respectivo fundamento. Con el régimen de excepción, la Comisión Nacional de Emergencias actúa al amparo del artículo 180 de la Constitución Política, que se explica en la sentencia 1992-3410, la ley 8488 que es Ley Nacional de Emergencias y Prevención de Riesgos, en el artículo 3, 4, 15, 30, 31, y 32. Con fundamento en la anterior normativa, en relación a la excepcionalidad y en resguardo del derecho fundamental de la vida, la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias, realiza intervenciones en tres vertientes, que llevan a un mismo fin; las primeras llamadas “Emergencias no Declaradas”, que conforme al último párrafo del artículo 15 obedecen a atenciones de eventos que por ser muy puntuales, no alcanzan para declarar una Emergencia Nacional, pero de acuerdo a su magnitud y daños, se convierten a nivel de la comunidad que sufre, en una verdadera emergencia por el peligro a la vida y bienes de las personas.Estos casos son de alta frecuencia sobre todo en la época de invierno, y donde la Comisión interviene en mucho casos con la draga de ríos y la extracción de materiales de los cauces, o de tajos. El segundo tipo de intervenciones corresponden a las que están amparadas en las declaratorias de emergencia en sus tres fases de acción, donde igualmente hay que realizar en forma oportuna trabajos de protección, reparación de caminos, etc., donde es indispensable la extracción de materiales. Y el tercer caso es el relacionado con obras de prevención, donde se realizan trabajos en los lugares que ya están identificados con un alto grado de vulnerabilidad, alto riesgo y riesgo inminente, donde no ha ocurrido una emergencia aún pero que en su mayoría la línea divisoria entre el riesgo y la emergencia es tan tenue, que hacen necesaria una intervención igualmente expedita, por estar en defensa el mismo bien jurídico como la vida y los bienes de las personas.No es cualquier obra, sino aquellas destinada a evitar una emergencia. Cita en su apoyo la sentencia No. 2006-06336, lo que le hace concluir que la normativa no es inconstitucional ya que el derecho a la excepcionalidad, deviene en normativa de mayor rango y jurisprudencia vinculante. No es posible exigir un estudio de impacto ambiental, para que se les otorgue una concesión minera a las instituciones del Estado, cuando se está frente a situaciones excepcionales y de riesgo inminente. El Estado como regulador y dueño del dominio absoluto, inalienable e imprescriptible de todos los recursos minerales que existan en el territorio nacional puede destinar su uso y no hay duda que si se ha permitido usarles por razones de seguridad e higiene, tratándose de casos de emergencias, declaradas o no declaradas, y en materia preventiva el uso de los recursos estatales es incondicional, en beneficio de los habitantes.
2. 10Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los Boletines Judiciales números 191, 192 y 193 del 4, 5 y 8 de octubre de 2007 (folio 95).-
3. 11El señor Alfredo Córdoba Soro, en su carácter de Alcalde de la Municipalidad de San Carlos, gestiona ante la Sala se le admita a fin de coadyuvar por la improcedencia de la acción de inconstitucionalidad. Sobre los artículos 135 y 159 del Reglamento al Código de Minería, el primero se encuentra derogado desde el 5 de julio de 2007 y el segundo estuvo vigente hasta el 2001, cuando fue reformada en el año 2004, por el artículo 2 del Decreto Ejecutivo No. 31792-MINAE-MP del 28 de abril de 2004. Que no es posible que estas normas irradien efectos jurídicos, por cuanto fueron derogadas de la legislación nacional, además en predecible que ya se hayan consumado todos sus efectos. Lo mismo ocurre con respecto al artículo 159 impugnado. En cuanto al artículo 39 del Código de Minería impugnado, se trata de concesiones temporales para los ministerios y municipalidades, por lo que si fuera necesario extenderse del máximo de los 120 días, deberán cumplirse con los trámites ordinarios, asimismo, que está prohibida la comercialización de los materiales extraídos a partir de una concesión temporal, finalmente, que todo daño ambiental será responsabilidad de la institución concesionaria, del contratista o del subcontratista, en su caso.Es un procedimiento especial, sumario, en que los trámites no se eliminan sino que se agilizan tomando en consideración el interés público, para la realización de obras públicas pertinentes. En tal sentido, refiere a la opinión consultiva de la Procuraduría General de la República. Por sentencia No. 2005-13045, la omisión escrita del requisito de viabilidad ambiental en el artículo 39 que nos ocupa no es motivo para no integrarlo a partir de la debida interpretación del bloque de constitucionalidad, con el resto de la normativa ambiental. En tal sentido, el Reglamento General sobre los Procedimientos de Impacto Ambiental (DE No. 31849), los artículos 109, 128, 136 y 152 del Reglamento al Código de Minería, y el artículo 1 del Decreto Ejecutivo No. 33777-MINAE, en tanto refieren mecanismos, previsiones o procedimientos tendientes a la prevención ambiental con motivo de la actividad de extracción.En cuanto al artículo 2 del Decreto Ejecutivo No. 33777-MINAE, lo que se protege es la celeridad de la acción de la Administración Pública en relación con la emergencia suscitada, y que de exigirse un procedimiento tan técnico y detallado como lo es un estudio de impacto ambiental, se atentaría contra la oportuna atención del apuro ocurrido. Es un trámite excepcional, enfatizando en la necesidad de conferir un marco jurídico ágil y eficaz, que garantice la reducción de las causas de riesgo, así como el manejo oportuno, coordinado y eficiente de la situación de emergencia y la disponibilidad de los recursos existentes que puedan ser aplicados a la enmienda de la emergencia, por las diferentes entidades estatales, sin perder de vista el posterior rendimiento de cuentas, que demandan las leyes y reglamentos que rigen la Administración Pública. La Ley Nacional de Emergencias contempla un régimen de excepción, luego de transcritos los textos legales relevantes, concluye que todo ello es acorde con el numeral 21 y 180 de la Constitución Política, y que de aceptar la tesis de la accionante, se tornaría imposible una buena y proveída gestión de los entes estatales que tienen a cargo la atención a estos estados de urgencia y emergencia. Solicita desestimar la demanda.
4. 12Giselle Mora Peña, en su condición de Director Ejecutiva de la Unión Nacional de Gobiernos Locales, justifica la improcedencia de la acción planteada, y actúa amparada a la Ley No. 5119 de 20 de noviembre de 1972, al estar integrada por todas las municipalidades y federaciones de municipalidades de Costa Rica. Señala en cuanto a los artículos 135 y 159 del Reglamento al Código de Minería, que ambos se encuentran derogados, y su análisis deviene en irrelevante, partiendo de que los eventos generados con la aplicación de esa normativa han extinguido sus efectos, y no se hace referencia a situaciones concretas donde surten esos efectos. El artículo 39 del Código de Minería reitera que los votos de la Sala Constitucional No. 2003-10421, 2004-09220 y 2005-05790 son coincidentes en cuanto a que la actividad minera y de extracción de materiales por parte del Estado y demás instituciones está incluida en el supuesto del artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente, por lo que requiere de una evaluación de impacto ambiental por parte de la SETENA.El artículo 39 contiene un procedimiento especial, sumario, en el que los trámites no se eliminan sino que se agilizan considerando la satisfacción oportuna del interés público tutelado. Refiere a la sentencia No. 2005-013045. Sobre el artículo 2 del Decreto Ejecutivo No. 33777-MINAE, que protege la celeridad de la acción de la Administración Pública en relación con la emergencia suscitada, y que de exigirse un procedimiento tan técnico y detallado como lo es un estudio de impacto ambiental, se atentaría contra la oportuna atención del apuro ocurrido. Es un trámite excepcional, enfatizando en la necesidad de conferir un marco jurídico ágil y eficaz, que garantice la reducción de las causas de riesgo, así como el manejo oportuno, coordinado y eficiente de la situación de emergencia y la disponibilidad de los recursos existentes que puedan ser aplicados a la enmienda de la emergencia, por las diferentes entidades estatales, sin perder de vista el posterior rendimiento de cuentas, que demandan las leyes y reglamentos que rigen la Administración Pública.La Ley Nacional de Emergencias contempla un régimen de excepción, luego de transcritos los textos legales relevantes, concluye que todo ello es acorde con el numeral 21 y 180 de la Constitución Política, y que de aceptar la tesis de la accionante, se tornaría imposible una buena y proveída gestión de los entes estatales que tienen a cargo la atención a estos estados de urgencia y emergencia. Solicita desestimar la demanda.
5. 13El señor Pedro Luis Castro Fernández, en su condición de Viceministro de Obras Públicas y Transportes, se apersona a fin de coadyuvar contra las pretensiones de declarar la inconstitucionalidad de las normas impugnadas en la acción. No pueden el Estado ni las municipalidades, en cuanto persiguen la atención de necesidades y la satisfacción de intereses generales, especialmente urgentes como los referentes a atender la situación de la red vial, tener que someterse desde el principio, a trámites y requisitos tales como elaborar estudios de impacto ambiental y que éstos sean a su vez analizados y resueltos, cuando lo que se trata es de obtener un permiso temporal –está sujeto a un plazo breve- para extraer materiales dada la urgencia de realizar las obras públicas correspondientes. Dentro de este contexto, la suspensión de los trámites para que el Estado pueda por ciento veinte días extraer materiales, prescindiendo de los estudios de impacto ambiental, resulta razonable y ampliamente justificada, sin que contravenga nuestro ordenamiento jurídico dado los valores jurídicos que están en juego.No tiene asidero la acción planteada contra los artículos 135 y 159 del Decreto Ejecutivo No. 29300-MINAE, los cuales fueron derogados el 5 de julio de 2007 mediante el Decreto Ejecutivo No. 33777-MINAE, y el 28 de abril de 2004, a través del Decreto No. 31792-MINAE-MP, respectivamente. En cuanto al artículo 39 del Código de Minería, lo que contempla es una concesión temporal para que los ministerios y municipalidades en casos de ejecución de obras públicas, puedan extraer materiales –directamente o a través de contratistas- de los cauces de dominio público o las canteras, autorización que es de naturaleza transitoria y precaria hasta por un máximo de ciento veinte días naturales. Se regula actos excepcionales, de muy corta duración, y que en virtud de que para prorrogarse la autorización, se debe tramitar un procedimiento ordinario que conlleva la presentación del Estudio de Impacto Ambiental.Pero además de ello, al disponer el párrafo e), inciso 7) del numeral de referencia que dichas concesiones temporales están supeditadas a las “prevenciones ambientales” que deberá contener la aprobación del jerarca del ambiente, esas “advertencias” se equipararían materialmente a los requerimientos de la Evaluación Ambiental que exige el artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente. Las situaciones de emergencia excepcionan el cumplimiento de los requerimientos ambientales previstos para las situaciones normales. Sobre el particular, el artículo 2 del Decreto Ejecutivo No. 33777-MINAE regula medidas de excepción, como lo es la extracción de materiales para atender casos de emergencia nacional en las que resulta inadmisible la presentación de un estudio de impacto ambiental. Ante situaciones de emergencia, en donde están en juego valores e intereses supremos como lo son los bienes jurídicos de la vida y la salud humana, se faculta al Estado para dispensar de la tramitología ordinaria para hacer frente a las contingencias derivadas del hecho generador.Cita la sentencia No. 2001-6503, el carácter de excepcionalidad regulatoria que infiere la normativa cuestionada, debe quedar también acreditado que la explotación de las fuentes de material deberá contar con el visto bueno de la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias, lo cual garantiza que las circunstancias se adecuen a tales situaciones excepcionales. Existen esfuerzos del MOPT, municipalidades y comunidades que buscan mitigar el deterioro de la red vial, entre ellos con una préstamo del Gobierno de Alemania. De igual manera destaca que en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010, se tiene previsto incrementar del 20 al 30% la proporción de la Red Vial Asfaltada en buenas condiciones e incrementar en 5.000 km al 2010 la cobertura de atención de la Red Vial Cantonal en todo el país. Para cumplir esos objetivos, el MOPT, CONAVI, y las municipalidades debe contar con fuentes de material necesarios para atender más de 35.000 km de vías nacionales, principalmente mediante la obtención de permisos y concesiones de explotación. De igual manera solicita que se le aclare y adicione la resolución que dio curso a la acción de inconstitucionalidad.
6. 14Los representantes de las Unidades Técnicas de Gestión Vial Municipal, Juntas Viales Cantorales, Alcadía y Concejos de San Carlos, Los Chiles, Upala y Guatuso, y Concejo Municipal de Distrito de Peñas Blancas de San Ramón, solicitan ser admitidos para coadyuvar contra las pretensiones de declarar la inconstitucionalidad de la normas impugnadas. Coadyuvan en el mismo sentido, que lo hace el Viceministro de Obras Públicas y Transportes. Alegan que los artículos 135 y 159 del Decreto Ejecutivo No. 29300-MINAE fueron derogados. Señalan que es improcedente exigir estudio de impacto ambiental para las concesiones reguladas por el artículo 39 del Código de Minería, al ser una norma autorizante de concesiones temporales para ejecución de obras públicas, de naturaleza transitoria y precaria hasta por un máximo de 120 días naturales. Se dispone en el párrafo e) inciso 7 del numeral de referencia que dichas concesiones temporales están supeditadas a las “prevenciones ambientales” que deberá contener la aprobación del jerarca del ambiente, esas “advertencias” se equipararían materialmente a los requerimientos de la Evaluación Ambiental que exige el artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente.Por otra parte, las emergencias excepcionan el cumplimiento de requerimientos ambientales. Por los valores e intereses en juego, se autorizan procedimientos excepcionales, expeditos y simplificados para atender las fases de impacto a fin de suministrar las condiciones para garantizar el bienestar de la población. Cita la sentencia No. 2001-06503, el carácter de excepcionalidad regulatoria que infiere la normativa cuestionada, debe quedar también acreditado que la explotación de las fuentes de material deberá contar con el visto bueno de la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias, lo cual garantiza que las circunstancias se adecuen a tales situaciones excepcionales. Existen esfuerzos del MOPT, municipalidades y comunidades que buscan mitigar el deterioro de la red vial, entre ellos con una préstamo del Gobierno de Alemania. De igual manera destaca que en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010, se tiene previsto incrementar del 20 al 30% la proporción de la Red Vial Asfaltada en buenas condiciones e incrementar en 5.000 km al 2010 la cobertura de atención de la Red Vial Cantonal en todo el país.Para cumplir esos objetivos, el MOPT, CONAVI, y las municipalidades debe contar con fuentes de material necesarios para atender más de 35.000 km de vías nacionales, principalmente mediante la obtención de permisos y concesiones de explotación. De igual manera solicita que se le aclare y adicione la resolución que dio curso a la acción de inconstitucionalidad.
7. 15Jorge Alberto Cole de León, en su condición de Alcalde y representante legal de la Municipalidad de Osa, se pronuncia en el mismo sentido que el Viceministro de Obras Públicas y Transportes y las Unidades Técnicas de Gestión Vial Municipal.
8. 16Mediante resolución de las catorce horas treinta minutos del diecinueve de noviembre de 2007, la Presidencia de esta Sala, previno a Marvín Elizondo Cordero, Jimmy Cubillo Mora y Rafael Angel Navarrro Umaña, en sus condiciones de Alcalde Municipal de Garabito, Alcalde Miunicipal de Golfito y Segundo Vicepresidente de la Federación de Municipalidades de la Región Sur, que acreditaran sus condición en que comparecían ante la Sala, entre otras cosas.

17- Por resolución de las dieciséis horas quince minutos del tres de diciembre de dos mil siete, la Presidencia de esta Sala resolvió admitir como coadyuvantes pasivos de la acción a la Asociación Costarricense de Concesionarios de Materiales y Agregados para la Construcción, el Alcalde Municipal de San Carlos, el Alcalde Municipal de Osa, la Unión de Gobierno Locales, el Viceministro de Obras Públicas y Transportes, y los representantes de las Unidades Técnicas de Gestión Vial Municipal, Juntas Viales Cantonales, Alcaldías y Concejos Municipales del Distrito de Peñas Blancas de San Ramón. A su vez, rechazó las coadyuvancias presentadas por Alcades Municipales de Garabito, de Golfito, la Federación de Municipalidades de la Región Sur, por incumplir con la prevención realizada en la resolución de las catorce horas treinta minutos del diecinueve de noviembre de dos mil siete, y rechazó por extemporáneas las presentadas por los Alcaldes Municipales de Coto Brus, Moravia y San José.

1. 18Por resolución de las once horas del once de septiembre del dos mil ocho, la Presidenta a.i. de la Sala tuvo por contestadas las audiencias conferidas. (folio 356)
2. 19Se prescinde de la vista señalada en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, con base en la potestad que otorga a la Sala el numeral 9 ibídem, al estimar suficientemente fundada esta resolución en principios y normas evidentes, así como en la jurisprudencia de este Tribunal.
3. 20En los procedimientos se han cumplido las prescripciones de ley.

Redacta el Magistrado Castillo Víquez; y,

Considerando:

I.Sobre la admisibilidad de la acción. La acción cumple los requisitos formales exigidos por la Ley de la Jurisdicción Constitucional y es admisible por tratarse de la defensa del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, para lo cual el artículo 50 de la Constitución otorga la más amplia legitimación, la cual no requiere, en estos casos, calificación alguna del interés de los accionantes; también, su legitimación se deriva de lo dispuesto en el artículo 75 párrafo segundo de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, que permite la interposición de la acción sin requerir la existencia de un asunto previo, pendiente de resolver, ante los tribunales de justicia o en procedimientos para agotar la vía administrativa, cuando se trata de la defensa de intereses difusos, como ocurre en este caso, en que se trata de la defensa del ambiente.- Al estar impugnadas diferentes disposiciones reglamentarias, para facilitar su estudio, esta Sala resolverá en el siguiente orden lo relacionado con ellas, para luego resolver lo correspondiente a la impugnación del artículo 39 del Código de Minería.

II.Sobre la improcedencia de la acción contra las disposiciones reglamentarias abrogada y reformada. La Sala iniciará el análisis de la demanda interpuesta por la accionante Ávila Jones, en cuanto acusa la inconstitucionalidad de los artículos 135 y 159 del Decreto Ejecutivo No. 29300-MINAE del 18 de junio de 2007. Los numerales impugnados establecen lo siguiente:

Artículo 135.—Casos de Emergencia:

En casos de emergencia nacional debidamente declarada conforme a la Ley Nº 7914 y su Reglamento, y el interesado comunique de tal hecho por escrito con el visto bueno de la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias a la Dirección de Geología y Minas con copia a la Secretaria Técnica Nacional Ambiental, este podrá, posterior a esa comunicación iniciar la extracción que se requiere para atender la emergencia indicada y tendrá un plazo de 4 meses para presentar copia del Plan Regulador de la emergencia y del nombramiento de la Unidad Ejecutora por parte de la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias.

La comunicación aludida deberá contener al menos: las labores a realizar, el volumen, el nombre del geólogo o ingeniero de minas responsable de dirigir las labores extractivas y de la regencia ambiental, la fuente de material a utilizar, el sitio donde se realizarán las obras y el plazo necesario para atender la necesidad. Asimismo el interesado deberá cumplir con los métodos de extracción señalados en el Plan de Explotación.

Las obras de rehabilitación y reconstrucción de la infraestructura dañada durante la emergencia deberán estar incluidas en el Plan Regulador de la emergencia.

(Así reformado por el artículo 16 del Decreto Ejecutivo N° 29677 y por el artículo 1° del Decreto Ejecutivo No. 31792 de 28 de abril de 2004).

Artículo 159.—Casos de emergencia. En casos de emergencia nacional debidamente declarada y mientras dure la Fase Inicial o I Fase de la emergencia, conforme a la Ley Nº 7914 y su reglamento, y el interesado comunique de tal hecho por escrito a la DGM , este podrá, posterior a esa comunicación, iniciar la extracción que se requiere para atender la fase de la emergencia indicada y tendrá un plazo de 6 meses para presentar copia del Plan Regulador de la Emergencia y del nombramiento al solicitante como Unidad Ejecutora por parte de la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias.

La comunicación aludida deberá contener al menos : las labores a realizar, el volumen y la fuente de material a utilizar, el sitio donde se realizarán las obras y el plazo necesario para atender la necesidad".

(Así reformado por el artículo 17 del Decreto Ejecutivo No. 29677 de 12 de julio de 2001).

La Procuraduría General de la República, en su condición de órgano asesor de esta jurisdicción constitucional, las autoridades en la audiencia otorgada por esta Sala a la acción de inconstitucionalidad, y los coadyuvantes, coinciden en que no es viable la impugnación del artículo 135 del Reglamento al Código de Minería, dado que al momento de interpuesta la acción de inconstitucionalidad no se encontraba vigente. La Sala constata que la versión original del numeral 135 del mencionado Reglamento fue reformado en dos ocasiones, y finalmente derogado por el artículo 7 del Decreto Ejecutivo No. 33777 de 18 de junio de 2007. La derogatoria entra en vigencia a partir del 5 de julio de 2007, fecha de publicación a La Gaceta. De ahí que, la derogatoria había operado un mes antes de que fuera interpuesta la inconstitucionalidad el 8 de agosto de 2007. Esta situación nos plantea una problemática, entre la necesidad de resolver la queja de la accionante que se funda en el interés por conservar la supremacía constitucional, la aplicación directa e inmediata de la Constitución, y el saneamiento del ordenamiento jurídico, en la vía de la acción de inconstitucionalidad con la eliminación de una norma por resultar repugnante a la Constitución Política, por lesionar el derecho a un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

No obstante lo acusado, la Sala debe rechazar esta acción en cuanto a este extremo por cuanto ni siquiera se trata de una pérdida sobrevenida del objeto de la acción, es decir, la norma impugnada fue abrogada estando en trámite en la acción, sino, al contario, al momento de la interposición de la demanda ya no había ninguna afectación, ni existe un caso concreto en el que se discutía la aplicación de la norma que estuvo vigente - ahora derogada. Consecuentemente, lo que se pretende es la “depuración” de normas derogadas, lo cual es improcedente al carecer de la legitimación necesaria porque debe demostrarse los efectos supervivientes de la disposición cuestionada, lo cual no puede lograrse con el interés difuso a la defensa del medio ambiente. En el caso, no se alegan lesiones concretas en un juicio base, donde se demuestren o señalen perjuicios concretos en un asunto previo en el que sea medio razonable de amparar el derecho o interés que se considera lesionado, por lo que, de pronunciarse este Tribunal, estaría emitiendo una opinión en abstracto o de mero interés académico e histórico.

Lo mismo ocurre con el artículo 159 del Reglamento impugnado. Si bien, la Sala ha interpretado la legitimación en los temas ambientales en forma amplia, donde toda lesión al medio ambiente es susceptible de reflejarse en cada uno de los habitantes de la República, en el caso que nos ocupa, no puede concluirse de igual manera, por cuanto la base legal de los supuestos regulados por la norma están asociados estrechamente con situaciones de emergencia declaradas, y la primera fase inicial. De esta forma, según la Ley Nacional de Emergencias No. 7914 del 28 de septiembre de 1999, establecía:

“ARTÍCULO 6.- Fases de la declaración de emergencia Una declaración de emergencia está compuesta por tres fases:

• a)La fase inicial o crítica es la inmediata a la ocurrencia del evento. Incluye informar a la población, proteger en la zona siniestrada a las personas y los bienes que resulten afectados, rescatar y salvar personas y bienes, brindar la asistencia sanitaria a las víctimas, atender socialmente a los damnificados y rehabilitar de inmediato los servicios públicos esenciales.
• b)La fase intermedia o de mediano plazo se refiere a la rehabilitación de la zona afectada e incluye, al menos, la limpieza y los accesos a la zona de desastre, el traslado temporal de la población, la construcción de refugios y el aprovisionamiento.
• c)La fase de conclusión consiste en la reconstrucción de viviendas de interés social destruidas, los acueductos, los alcantarillados y los tendidos eléctricos; en general, es la fase donde se repone el funcionamiento normal de los servicios públicos afectados.

Las tres fases pueden ser objeto de atención, conforme al concepto de emergencia nacional. Para ser reconocidas por el ordenamiento jurídico, debe establecerse claramente el nexo de causa y efecto entre el evento y los daños causados que se harán constar en el plan general para atender la emergencia, según las resoluciones o los decretos adoptados para su atención.

De igual manera, la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo, Ley No. 8488 que se transcribirá más adelante regula de forma más detallada, la fase inicial o crítica transcrita arriba. Lo cierto es que en ellas se encuentran las razones para actuar bajo condiciones de emergencia, sin embargo, la acción de inconstitucionalidad igualmente persigue un pronunciamiento en abstracto y de mero interés académico e histórico. Debe tomarse en cuenta que la norma se enmendó por el artículo 2 del Decreto Ejecutivo No. 31792 de 28 de abril de 2004, publicado a La Gaceta No. 94 de 14 de mayo de 2004, de manera que la disposición impugnada tampoco se encuentra vigente; los alcances de una declaratoria de inconstitucionalidad de una norma previamente reformada por el propio Poder Ejecutivo, tornaría el objeto de la acción –esta vez innecesario. Precisamente, la versión vigente –que no fue expresamente impugnada- contempla disposiciones que elevan el nivel de exigencias para la explotación de cauces de ríos y canteras para la extracción de materiales en casos de emergencia nacional debidamente declarada, como lo es: “… el nombre del geólogo o ingeniero de minas responsable de dirigir las labores extractivas y de la regencia ambiental, […].

Asimismo el interesado deberá cumplir con los métodos de extracción señalados en el Plan de Explotación”, situación que permitiría complementar la cuestión con lo que se dirá más abajo. Por lo expuesto, la acción debe rechazarse de plano en cuanto a estos dos extremos, como en efecto se hace.

III.Sobre la extracción de materiales en la jurisprudencia de la Sala en casos de emergencia.- La queja de la accionante radica en que el artículo 2 del Decreto Ejecutivo No. 33777-MINAE del 18 de junio de 2007, que es Reglamento para la extracción de materiales de canteras y cauces de dominio público por las municipalidades, crea procedimientos especiales para la explotación minera, por parte de las entidades públicas, particulares que contratan con éstas, y para los particulares en general, para eximirlos del requisito del Estudio de Impacto Ambiental, para realizarlas en número ilimitado, lesionando así el derecho fundamental a la protección de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Para una mejor comprensión de lo que se discute en la demanda, se transcribe el numeral impugnado:

“Artículo 2º— 1. En casos de emergencia nacional debidamente declarada, bastará con que la municipalidad comunique a la Dirección de Geología y Minas la ubicación del área objeto de solicitud, así como las labores a realizar, la obra pública en la que se emplearán los materiales y plazo de la extracción, así como una carta de la Comisión Nacional de Emergencias, en la que se indique que la obra a realizar se encuentra dentro de los daños ocasionados por la emergencia. Dos días hábiles posteriores a la presentación de la comunicación, la municipalidad podrá iniciar las labores de explotación bajo la supervisión de la Dirección de Geología y Minas y de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental.

En un plazo máximo de quince días hábiles posteriores a la finalización de la extracción de los materiales; la municipalidad debe presentar un informe de cierre técnico de la explotación ante la Dirección de Geología y Minas y la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, en el cual, se especifique la cantidad de material extraído y cuales son las condiciones en que se dejó el sitio.

2. En casos de emergencias no declaradas, además de los requisitos establecidos en el inciso anterior, la municipalidad deberá aportar con la comunicación una recomendación de la Comisión Nacional de Emergencias en la que se indique la necesidad de realizar las obras propuestas.

3. Si la información no se presenta en forma correcta y completa, la municipalidad no podrá iniciar las labores de explotación. En caso de ser necesario que la municipalidad subsane algún error o complete los requisitos, el Registro Nacional Minero de la Dirección de Geología y Minas, prevendrá por una única vez mediante resolución el error o requisito faltante, otorgando a la municipalidad solicitante un plazo de veinte días hábiles. De no presentarse la documentación requerida dentro del plazo otorgado, o si ésta se presentare nuevamente incompleta o incorrecta la Dirección de Geología y Minas archivará la solicitud.

4. En caso que las labores sean ejecutadas por un contratista, queda prohibido que el trabajo del contratista sea compensado con material minero hallado en el sitio. El incumplimiento a lo dispuesto en este artículo, será considerado como delito haciéndose acreedor a las sanciones previstas en el Título de los Delitos Mineros del Código de Minería.

5. En casos de emergencia nacional debidamente declarada, bastará con que la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias, comunique a la Dirección de Geología y Minas la ubicación del área objeto de solicitud, así como las labores a realizar, la obra pública en la que se emplearán los materiales y una constancia en la que haga constar que la obra a realizar se encuentra dentro de los daños ocasionados por la emergencia. Dos días hábiles posteriores a la presentación de la comunicación, LA UNIDAD EJECUTORA designada por la Comisión podrá iniciar las labores de explotación bajo la supervisión de la Dirección de Geología y Minas.

6. En obras de prevención y emergencias no declaradas, LA COMISIÓN NACIONAL DE PREVENCIÓN DE RIESGOS Y ATENCIÓN DE EMERGENCIAS, comunicará a la Dirección de Geología y Minas la necesidad de realizar las obras propuestas, así corno las labores a realizar el volumen, el nombre del geólogo o ingeniero de minas responsable de dirigir las labores extractivas, el sitio donde se realizarán las obras y el plazo necesario para atender la necesidad.

7. La Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias podrá ingresar con la autorización del propietario, a los tajos, canteras y concesiones en cauces de dominio público, para extraer los materiales que sean necesarios para la realización de las obras de emergencia y primer impacto, conforme la Ley 8488.

8. Las obras de rehabilitación o reconstrucción de la emergencia, deberán estar incluidas en el Plan General de la Emergencia y las de primer impacto, prevención, emergencias no declaradas y estados de necesidad o urgencia, en las resoluciones administrativas de la CNE. La Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias podrá autorizar la utilización de los materiales extraídos en otras obras declaradas de interés nacional o cantonal que se desarrollen en terrenos demaniales. Si dichos terrenos se encontraren en administración privada, el interesado deberá pagarle el canon que fije la respectiva Municipalidad.”(lo escrito en negrita no es del original) La norma que impugna la accionante tiene fines muy puntuales que deben señalarse para su análisis. La ratio de la disposición radica precisamente en regular la extracción de materiales de canteras y cauces de dominio público para obras públicas en los diferentes cantones del país, en dos supuestos: la de emergencias debidamente declaradas por el Poder Ejecutivo y por emergencias no declaradas pero confirmadas por la Comisión Nacional de Emergencias.

Según la normativa transcrita arriba, regula el trámite de las Municipalidades ante la Dirección de Geología y Minas, así como el de la Comisión, los requisitos necesarios para obtener el permiso de explotación, los tiempos de prevención de requisitos omitidos y de respuesta, y de la necesidad de la inclusión de las obras en el Plan General de Emergencia. Es claro que, el conflicto que apunta la accionante supone un conflicto de dos disposiciones constitucionales y sus valores inherentes, el primero, el deber del Estado de brindar respuestas excepcionales en tiempos también excepcionales, como apuntan las autoridades al contestar las audiencias respectivas, y el segundo, el artículo 50 constitucional que regula el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, que es el que reclama la accionante. Esta Sala ha resuelto oportunamente el tema, el artículo 180 de la Constitución Política regula un concepto indeterminado de “emergencia” integrado no sólo por casos de fuerza mayor o incluso el caso fortuito, para satisfacer necesidades urgentes o imprevistas en casos de guerra, conmoción interna o calamidad pública, según la terminología de la Constitución Política.

Para el Estado implica la responsabilidad interna de satisfacer las necesidades que surgen de tales eventos, la obligación de brindar la ayuda más esencial a las poblaciones afectadas, es decir, el cabal cumplimiento de los estándares internacionales para un gobierno que actúa plenamente responsable (sentencia No. 2010-15072). Ante situaciones de “emergencia”, estos permisos los debe gestionar las Municipalidades con la declaratoria o recomendación respectiva de la Comisión Nacional de Emergencias, o por la Comisión misma (para nombrar posteriormente a una Unidad Ejecutora), éstos resultan válidas a la luz de lo que disponen las Leyes No. 7914 del 13 de octubre de 1999, 8488 del 22 de noviembre de 2005 y el numeral 180 de la Constitución Política. Sobre lo anterior, la Sala ha sostenido en la sentencia No. 2003-06322 que:

“6.- sólo el estado de necesidad declarado excepciona el cumplimiento de las normas ambientales: El estado de emergencia es fuente de Derecho, que conlleva, en algunos casos, un desplazamiento, y en otros un acrecentamiento de competencias públicas, precisamente con la finalidad de que pueda hacerle frente a la situación excepcional que se presente ("necesidades urgentes o imprevistas en casos de guerra, conmoción interna o calamidad pública"); de manera que se faculta al Poder Ejecutivo excepcionar los normales procedimientos de sus actividades o trámites, previéndose para tales casos, procedimientos excepcionales, más expeditos y simplificados. Se trata, por definición, de situaciones transitorias y que son urgentes en las que se hace necesario mantener la continuidad de los servicios públicos, de manera que se permite a la Administración improvisar una autoridad para el servicio de los intereses generales que no pueden ser sacrificados a un prurito legalista.

De esta suerte, el derecho de excepción -formado por el conjunto de normas dictadas en el momento de necesidad-, deviene en inconstitucional en caso de normalidad, por cuanto se trata de un derecho esencialmente temporal, esto es, única y exclusivamente para solucionar la emergencia concreta que se enfrenta, toda vez que "[...] no es admisible un tratamiento de excepción para realizar actividad ordinaria de la administración, aunque ésta sea de carácter urgente; [...]" (sentencia número 2001-6503, supra citada).

En este sentido debe hacerse la distinción entre la "mera urgencia", término que actúa a modo de calificativo, y que en muchos casos ni siquiera es necesariamente fundamental o inminente, en tanto "[...] no es otra cosa más [que] la pronta ejecución o remedio de una situación dada, que se ha originado en los efectos de cómo ha sido manejada ella misma, [...]" (Sentencia número 3410-92, de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del diez de noviembre de mil novecientos noventa y dos); por lo que bien se le puede entender como la necesidad de actuar de la Administración en determinada situación, y en la mayoría de los casos, se debe a la inercia de ésta para encontrarle solución, conforme a los instrumentos que el ordenamiento jurídico le dota; del "estado de necesidad", entendiendo por tal las situaciones eventuales esto es- no dadas en el marco de la normalidad, y de tal magnitud que pueden afectar, de manera inminente la vida y la propiedad, el interés y el orden públicos, o la seguridad públicas, de manera que no pueden ser controladas, manejadas o dominadas a partir de la normativa ordinaria de que dispone el Gobierno, y que hacen inevitable e inaplazable la intervención administrativa, incluso, al margen de la ley.

Por ello, es que es contraria al Derecho de la Constitucional, no sólo la normativa, sino la actuación de las instituciones públicas que dispensen los trámites y procedimientos ordinarios para la actuación ordinaria de la Administración, y que en este caso, se refieren a la dispensa de la normativa ambiental, como lo son -por ejemplo- la realización del estudio de impacto ambiental o la solicitud de los permisos de salud. Ante situaciones de necesidad, pero que son previsibles a largo, mediano o corto plazo, no puede pretenderse la excepción del cumplimiento de las obligaciones ambientales, toda vez que se convierten en actividad ordinaria de la Administración (caso de la construcción de diques en los ríos para proteger a la población de inundaciones (sentencia número 2001-6503). Al respecto, debe tenerse claro, que para que se entienda de desarrollo constitucional la medida de emergencia, ésta debe atender única y exclusivamente a darle solución a la situación de emergencia que la motiva, y tener -además- como propósito el bien común: esto es, debe ser justa y además razonable (proporcionalidad en sentido estricto)”. (Lo resaltado en negrita es del original).

La Sala reafirma la validez de la jurisprudencia transcrita, pues en el supuesto de una emergencia declarada el principio de legalidad queda sustituido por el principio de necesidad. De ahí que en el caso de una emergencia debidamente declarada por el Poder Ejecutivo, quedan habilitadas las medidas extraordinarias reguladas en la legislación de crisis, que pretenden mitigar el impacto del evento en los seres humanos y los bienes jurídicamente tutelados en el ordenamiento jurídico, entre ellas, la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo (Ley No. 8488) en cuanto permite aplicar un régimen de excepción, como ocurre con el manejo presupuestario, lo cual fue considerado por esta Sala conforme a los parámetros de constitucionalidad, aún estando la Asamblea Legislativa en sesiones ordinarias (sentencia No. 2009-09427). Pero sigue a lo anterior, el cuestionamiento de si las disposiciones del artículo 2.2, 2.6 y 2.8 del Decreto Ejecutivo No. 33777-MINAE resultan inconstitucionales, porque bajo aquél régimen de excepcionalidad admiten gestionar los permisos de extracción de materiales sin una declaratoria oficial de emergencia.

En este sentido, el Presidente de la Comisión Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo señaló al contestar la audiencia otorgada en la acción, que existen supuestos de emergencia que por el área específica de afectación y su focalización geográfica, muchas veces rurales, no amerita una declaratoria de emergencia, razón por la cual, no quedaría amparada a los supuestos de la interpretación de la Sala que anteriormente se transcribió, pero que sin duda alguna exige una atención inmediata. Precisamente en la sentencia No. 2009-09427 se estableció que:

“El principio de necesidad permite una nueva función creadora [de Derecho] para enfrentar las circunstancias excepcionales o anómalas cuya urgencia es implícita. Similarmente en el Derecho Penal el estado de necesidad permite eximir la pena a un individuo, cuando se encuentra en una situación que le obliga a actuar contra el ordenamiento jurídico penal, para causar un mal pero evitar otro de mayor magnitud, que es además inminente y actual. Incluso el artículo 226 de la Ley General de la Administración Pública, permite al Poder Ejecutivo prescindir de las formalidades del procedimiento, e incluso producir uno sustitutivo especial, en casos de urgencia y para evitar daños graves a las personas o irreparables a las cosas. Consecuentemente, esta Sala se encuentra frente a una situación en la cual al Poder Ejecutivo no se le prohíbe asumir sus otras atribuciones constitucionales, como ejercer la iniciativa que expresamente se le atribuye para dictar normas jurídicas, con suficiente valor y eficacia que le permita enfrentar una realidad inaplazable, coyuntural y generalizada, frente a la cual los medios legales comunes producirían resultados indeseados y a destiempo.” La Sala en la trascripción se refiere al principio de necesidad, frente a los acontecimientos de hecho generalizados en la vida o la comunidad nacional, que conllevan una interrupción anormal de ellas y que se deben enfrentar mediante una declaratoria de emergencia por parte del Poder Ejecutivo.

Sin embargo, si la magnitud de los eventos no amerita tal declaratoria, resulta necesario analizar si se trata de supuestos de urgencia (no de mera urgencia), porque existe una verdadera amenaza o lesión de bienes circunscritos a personas consideradas individualmente, o a lo sumo a pequeñas localidades, pero no a la colectividad nacional. Para lo anterior, esta Sala debe determinar en consecuencia cuáles son los poderes legales que le otorgó el legislador a la Comisión Nacional de Emergencias para actuar en estas circunstancias, como órgano de desconcentración máxima adscrita a la Presidencia de la República (artículo 13 de la Ley No. 8488). A juicio de la Sala, lo que precisa es colocar en su justa dimensión la calificación de estos eventos, para analizar si frente a otras circunstancias que fueron reguladas por el legislador con menor rigurosidad, ameritan un tratamiento de excepción por parte del Poder Ejecutivo.

Lo anterior, porque evidentemente hay acontecimientos que podrían poner en situaciones precarias a los gobiernos locales, como los entes públicos en primera línea ante estos eventos muy focalizados, considerados individualmente, de modo que para no lesionar las facultades de las Municipalidades, y de la Comisión Nacional de Emergencias en momentos claves de atención de emergencias o prevención de riesgos y de peligro inminente, se debe analizar las competencias de la Comisión. Primero, se debe evitar las consecuencias que podrían materializarse en emergencias sobre bienes jurídicos de primer valor, como la vida y la propiedad de las personas. La línea divisoria entre una emergencia declarada y no declarada vista desde este ángulo debe ser trazada para no dejar por fuera situaciones que igualmente demandan una actuación de los entes del Estado, especialmente en respuesta a circunstancias excepcionales muy focalizadas.

“Artículo 5.- Política de gestión del riesgo. La política de gestión del riesgo constituye un eje transversal de la labor del Estado Costarricense; articula los instrumentos, los programas y los recursos públicos en acciones ordinarias y extraordinarias, institucionales y sectoriales, orientadas a evitar la ocurrencia de los desastres y la atención de las emergencias en todas sus fases.

Toda política de desarrollo del país debe incorporar tanto los elementos necesarios para un diagnóstico adecuado del riesgo y de la susceptibilidad al impacto de los desastres, así como los ejes de gestión que permitan su control”.

“Artículo 19.- Presidencia de la Comisión. El Presidente de la Junta Directiva de la Comisión será el funcionario de mayor jerarquía de la Institución y ostentará su representación judicial y extrajudicial. Dentro del cumplimiento de sus funciones deberá rendir, mediante un bono de fidelidad, una caución, por un monto que se definirá en el Reglamento a esta Ley.

Entre sus atribuciones están:

<![if !supportLists]>a. <![endif]>..

<![if !supportLists]>b. <![endif]>…

<![if !supportLists]>c. <![endif]>Servir de enlace directo entre la Presidencia de la República, los ministerios y el Consejo de Gobierno, así como asistir a las reuniones con ellos cuando sea convocado.

<![if !supportLists]>d. <![endif]>…e) …”.

“Artículo 20.- Dirección Ejecutiva. La Dirección Ejecutiva estará compuesta por un Director, quien será responsable de la administración de la Institución; se desempeñará como funcionario del régimen laboral de confianza, de libre nombramiento y remoción por parte de la Junta Directiva y estará subordinado a sus directrices y las de la Presidencia de la Comisión. Esta en la obligación de rendir cuentas por sus actuaciones, de conformidad con las normas legales y, mediante un bono de fidelidad, deberá rendir una caución, por un monto que se definirá vía reglamento.

Tendrá las siguientes atribuciones:

a) …

• b)Programar y coordinar las actividades de la Comisión con las demás instituciones públicas y privadas, para cumplir las políticas y alcanzar los objetivos de la institución, dentro de los lineamientos emitidos por el Poder Ejecutivo.
• c)… d) … e) … f)… j)…”.

“Artículo 15.- Competencias extraordinarias de la comisión. Declarado el estado de emergencia establecido en el artículo 29 de esta Ley corresponderá a la Comisión planear, coordinar, dirigir y controlar las acciones orientadas a resolver necesidades urgentes, ejecutar programas y actividades de protección, salvamento y rehabilitación. Para ello, deberá ejecutar, como mínimo, las siguientes acciones:

a) …

• f)Salvo lo dispuesto en los incisos anteriores, la Comisión atenderá, sin que medie una declaratoria de emergencia por parte del Poder Ejecutivo, las emergencias locales y menores que, por la alta frecuencia con que ocurren y la seria afectación que provocan en las comunidades, demandan la prestación de un servicio humanitario de primer impacto, consistente en la entrega de cobijas, alimentación, colchonetas y de ser necesario, la adquisición de materiales para rehabilitar los servicios básicos y habilitar albergues, así como la contratación de un máximo de cien horas máquina para la limpieza del área más afectada de la zona”. (Lo escrito en negrita no es del original).

Artículo 30.- Fases para la atención de una emergencia.- La atención de la emergencia se ejecutará en tres fases:

• a)Fase de respuesta: Fase operativa inmediata a la ocurrencia del suceso. Incluye las medidas urgentes de primer impacto orientadas a salvaguardar la vida, la infraestructura de los servicios públicos vitales, la producción de bienes y servicios vitales, la propiedad y el ambiente, mediante acciones de alerta, alarma, información pública, evacuación y reubicación temporal de personas y animales hacia sitios seguros, el salvamento, el rescate y la búsqueda de víctimas; el aprovisionamiento de los insumos básicos para la vida, tales como alimentos, ropa, agua, medicamentos y la asistencia médica, así como el resguardo de los bienes materiales, la evaluación preliminar de daños y adopción de medidas especiales u obras de mitigación debidamente justificadas para proteger a la población, la infraestructura y el ambiente.

b)…

c)…

Para que la Comisión pueda utilizar el régimen de excepción establecido en esta Ley bajo la declaratoria de emergencia, deberá existir un nexo de causalidad entre el hecho productor de la emergencia y las obras, los bienes y servicios que se pretenda contratar, de manera que las actividades ordinarias de prevención y las administrativas de la Comisión y de las demás instituciones del Estado, no podrán llevarse a cabo bajo este régimen de excepción.

Para no reconstruir la vulnerabilidad, las obras por ejecutar durante la emergencia deberán realizarse con un enfoque preventivo, orientado a que futuros eventos no vuelvan a generar un estado de emergencia igual”. (Lo escrito en negrita no es del original).

A juicio de la Sala, el último párrafo del artículo 15 de la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo hace referencia a un estado de urgencia que se focaliza geográficamente, de manera que su atención está restringida a casos muy concretos. En estos casos los entes e instituciones del Estado deben actuar con efectividad para la mitigación de la emergencia, y con base en la actualidad de los eventos, que demandan medidas urgentes. Conforme lo establece, el Estado es el llamado a mitigar esos peligros inminentes producto de acontecimientos recurrentes y de impacto en las comunidades bajo su influencia, cuya prevención se procura, y que no es lícito postergar. El “así como” del último párrafo del artículo 15 de la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo se refiere a medidas posibles de mitigación entre las citadas y otras (números apertus), dentro de los límites establecidos, pero incluidas las contempladas en el inciso a) del artículo 30 de la Ley de referencia que pudieran surgir de la necesidad de atender la situación de emergencia que se está presentando.

Si el objetivo es obtener una respuesta ágil, eficiente y oportuna a la emergencia o a su inminencia, sólo la actualidad de la misma, autorizaría el otorgamiento de la explotación de canteras y cauces del demanio público, en concordancia con el artículo 2.2 y 2.6 del Decreto Ejecutivo No. 33777-MINAE, de modo que el otorgamiento de la autorización por parte de la Dirección de Geología y Minas únicamente puede ser resuelto cuando la gestión municipal se acompaña del documento de la Comisión Nacional de Emergencias que recomienda las obras, o en su caso, cuando la Comisión misma realiza sus gestiones ante la Dirección de Geología y Minas. Precisamente, de conformidad con el artículo 15 de la Ley No. 8488 es el órgano encargado de resolver necesidades urgentes, ejecutar programas y actividades de protección, salvamento y rehabilitación. Pero lo más importante, es que dentro de la gestión del riesgo, le corresponde a todo el conglomerado estatal articular las acciones y esfuerzos, especialmente en eventos extraordinarios tomar las medidas de mitigación.

A juicio de la Sala, bajo estos supuestos estrictamente interpretados, debe entenderse que los Estudios de Impacto Ambiental no pueden ser requeridos, dado el estado de urgencia, que conforme lo indica el numeral 30 de la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo, exige actualidad, debe quedar debidamente demostrado en la resolución de la Comisión Nacional de Emergencias, el nexo de causalidad entre el hecho productor de la emergencia y las obras, los bienes y servicios que se pretenden contratar, para enfrentar esa emergencia con eficiencia. Es importante señalar que el 2.8 del Reglamento impugnado establece para este tipo de emergencias declaradas o no declaradas por el Poder Ejecutivo, que éstas últimas estén materializadas en el Plan general de emergencias o en una resolución administrativa de la Comisión Nacional de Emergencias, respectivamente. En este sentido, es el elemento sustantivo y formal para las demás actuaciones de las Administraciones involucradas, para poder extraer y utilizar los materiales en la rehabilitación o reconstrucción de las zonas afectadas, incluso de otras obras declaradas de interés nacional o cantonal que se desarrollen en terrenos demaniales.

En este último caso, se trata de materiales tramitados al amparo de actividades previamente autorizadas por la Dirección de Geología y Minas, y por supuesto dentro de los límites y autorizaciones previamente dadas, como una forma de utilización racional de los recursos naturales y materiales con que debe disponer el Estado para enfrentar emergencias. Cualquier uso fuera de ese contexto sería inconstitucional y por consiguiente sujeto a la vía respectiva de la jurisdicción constitucional. A juicio de la Sala es necesario reiterar que su fin es responder con eficiencia y acorde a la actualidad de los eventos, en atención al principio de estado de necesidad y urgencia establecido en el artículo 3 de la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo. Todo lo anterior, no debe suponer una infracción al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, dado que la operaciones extractivas deben estar amparadas a la declaratoria o resoluciones de la Comisión Nacional de emergencias, con los cuales se tramitan los permisos respectivos.

Por otra parte, en el informe del Ministro de Ambiente es claro que existen límites a la extracción de materiales otorgadas mediante concesiones, en cuanto al tiempo y en cuanto a la cantidad, según el régimen solicitado, de modo que cuando es necesario acceder a concesiones otorgadas a particulares, al ser la concesión un contrato administrativo, concede derechos reales sobre un bien dado en administración del Estado, y la normativa respeta tales intereses, no desaparece por tal motivo la obligación de indemnización posterior por la alteración unilateral del contrato por parte del Estado. En tal sentido, las disposiciones otorgan un tratamiento de derechos reales administrativos adquiridos en firme. En abono a lo anterior, con base en el artículo 2.7 del Reglamento, se estableció un argumento similar en la sentencia No. 2010-015738, y en la que se estableció, refiriéndose a la Ley de Regulación de la Extracción de Materiales de Canteras y Cauces de Dominio Público por Parte de las Municipalidades que:

“… no hay vulneración al artículo 45 de la Constitución Política, pues antes del otorgamiento de la autorización, se requiere presentar ante la Dirección de Geología y Minas el permiso del propietario del bien inmueble, desde donde se explotará y se extraerá el material autorizado. El propietario del bien consecuentemente defenderá sus derechos, autorizando con el permiso de ingreso para la extracción y transporte, o no otorgándolo, de manera que no se puede entender que exista infracción al derecho a la propiedad. De ahí que, si no se cumplen con los requisitos que exige la ley, consecuentemente no es posible entender que haya una actuación contraria al derecho a la propiedad, dado que, como se afirmó anteriormente, …”.

En cuanto al artículo 2.7 del Reglamento impugnado, es evidente que la utilización de los recursos por la Comisión Nacional de Emergencias se funda en un acto puramente voluntario del propietario, y la ausencia de tal requisito no permitiría, en el supuesto de la norma impugnada, el otorgamiento de la concesión a la municipalidad o la Comisión Nacional de Emergencias. Lo anterior, claro está sin perjuicio de la potestad de expropiar, según lo establece el artículo 35 de la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo. Por lo expuesto, sobre estos extremos debe desestimarse la acción.

IV.Sobre los estudios de impacto ambiental en los permisos de extracción de corta duración. Una vez superado la cuestión de relevancia constitucional de los permisos de extracción de materiales provenientes de canteras y cauces del demanio público, en situación de emergencia declaradas y no declaradas, regulado en la Ley y el Decreto Ejecutivo, corresponde analizar lo impugnado respecto del posible vicio de constitucionalidad en el otorgamiento de concesiones temporales, en cuanto se acusa la omisión inconstitucional de obviar los Estudios de Impacto Ambiental. Este supuesto, en el criterio de la Sala corresponde a la actividad ordinaria de las instituciones del Estado, de modo que en congruencia con los precedentes, ciertamente se requiere la integración de la normativa ambiental, artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente, para que se cuantifique y califique el riesgo de daño para el medio ambiente. El artículo 39 del Código de Minería establece que:

"Artículo 39.—El Estado, por medio del MINAE, otorgará concesiones temporales a los ministerios y las municipalidades para extraer materiales de los cauces de dominio público o las canteras, en la jurisdicción de que se trate. Dichas concesiones se extenderán por un plazo máximo de ciento veinte días y deberá cumplirse el siguiente trámite:

• a)Solicitud escrita de la institución, que deberá indicar la ubicación del lugar donde se realizará la extracción.
• b)Plan de explotación y justificación del destino de los materiales, el cual deberá ser únicamente para obras públicas.
• c)Nombramiento de un profesional en el campo geológico o en ingeniería de minas, quien será el responsable y director de la explotación. En caso de inopia comprobada, podrá nombrarse a un profesional calificado, con experiencia en áreas afines.
• d)Si el concesionario no realiza las obras directamente, deberá indicar a la DGM el nombre del contratista o subcontratista encargado de ejecutarlas.
• e)Recibida la solicitud, la DGM hará una inspección y emitirá las recomendaciones del caso; si son afirmativas, emitirá la recomendación ante el ministro del Ambiente y Energía, para que otorgue el permiso respectivo, el cual deberá contener lo siguiente:
• 1)Ubicación del sitio de extracción.
• 2)Volumen autorizado.
• 3)Plazo de vigencia.
• 4)Método de extracción.
• 5)Maquinaria por utilizar.
• 6)Profesional responsable de la extracción.
• 7)Prevenciones ambientales durante la extracción temporal.

En el caso de las municipalidades y los ministerios, si la explotación dura más de ciento veinte días y desean continuar con ella deberán cumplir lo dispuesto en los artículos 72 y 73 de este Código, los cuales, una vez corrida la numeración, pasarán a ser los artículos 76 y 77, respectivamente, y su Reglamento. Todo daño ambiental será responsabilidad de la institución concesionaria o, en su caso, del contratista o el subcontratista encargado de ejecutar la obra.

Prohíbese terminantemente comercializar los materiales extraídos al amparo de una autorización otorgada por este artículo al Estado, a sus órganos y a las municipalidades. Transgredir esta disposición ocasionará la cancelación inmediata de la autorización y la aplicación de las sanciones correspondientes a los funcionarios responsables y, en su caso, al contratista o subcontratista encargado de ejecutar la obra."(la negrita no es del original) Lo primero que debe observarse es si se trata de una concesión o permiso en precario otorgados por la Dirección de Geología y Minas que el mismo Estado otorga a sus instituciones. La Ley es clara al señalar que se trata de una concesión temporal por el máximo de 120 días para los ministerios y las municipalidades, pero no otorga un derecho subjetivo a un particular como se afirma en el libelo de interposición de la acción, ni siquiera para el sujeto privado contratado por la Administración para realizar las labores de extracción, pues las consecuencias de no respetar los términos de la concesión, como lo sería comercializar los materiales, implica su cancelación, con las responsabilidades administrativas y sancionatorias correspondientes.

Tiene en común con el resto de la normativa que su tramitación es expedita y sumaria, y la utilización del material debe destinarse únicamente para obras públicas. A juicio de la Sala, la norma se refiere a la actividad ordinaria de las administraciones públicas de corto plazo, para el desarrollo, conservación de la infraestructura nacional o cantonal, en una modalidad de concesión temporal. Por su simplicidad en la tramitología, se puede utilizar para realizar labores de la política de gestión del riesgo por medio de acciones ordinarias, u otras, mediante los esfuerzos que pudieran estar contempladas conforme se señala en los artículos siguientes:

“Artículo 6.- Sistema nacional de gestión del riesgo.- Constituyese el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo, entendido como la articulación integral, organizada, coordinada y armónica de los órganos, las estructuras, las relaciones funcionales, los métodos, los procedimientos y los recursos de todas las instituciones del Estado, procurando la participación de todo el sector privado y la sociedad civil organizada.

Su propósito es la promoción y ejecución de los lineamientos de política pública que permiten tanto al Estado costarricense como a los distintos sectores de la actividad nacional, incorporar el concepto de gestión del riesgo como eje transversal de la planificación y de las prácticas del desarrollo.

El Sistema Nacional de Gestión del Riesgo se compone y se desarrolla por medio de los susbsistemas, los cuales se definirán en el Reglamento de esta Ley y contarán con una instancia de coordinación multiinstitucional”. (La negrita no es del original).

“Artículo 7.- Plan nacional de gestión del riesgo. Para la aplicación de la política de Gestión del Riesgo, la Comisión queda obligada al diseño y la ejecución del Plan Nacional de Gestión del Riesgo, como instrumento de planificación estratégica, que permita la articulación sistémica e integral de los programas parte de los Subsistemas y, además, la delimitación de las competencias institucionales, la asignación de recursos, la organización y los mecanismo de verificación y control”.

“Artículo 8.- Inclusión de los criterios del plan nacional de gestión del riesgo. Los órganos y entes del Estado, responsables de las tareas de planificación, a la hora de elaborar los respectivos planes tomarán en cuenta las orientaciones señaladas en el Plan Nacional de Gestión del Riesgo. Al formular y elaborar planes, programas y proyectos de desarrollo urbano, estos órganos y entes deberán considerar el componente de prevención y mitigación del riesgo”.

“Artículo 9.- Coordinación para la gestión del riesgo y atención de emergencias. El Sistema Nacional de Gestión del Riesgo se estructura por medio de las instancias de coordinación. La Administración Central, la Administración Pública Descentralizada del Estado, los gobiernos locales, el sector privado y la sociedad civil organizada, en cumplimiento del principio de coordinación, se integrarán a las estructuras técnicas u operativas que conforme la Comisión, según los alcances del artículo siguiente; sin embargo la Comisión estará facultada para conformar otras instancias de coordinación de acuerdo con los alcances del Plan Nacional de Gestión del Riesgo y sus programas”.

Como lo ha señalado la Sala en otras oportunidades, debe analizarse la constitucionalidad de la disposición cuestionada frente al artículo 50 de la Constitución Política, que reconoce expresamente el derecho de todos los habitantes presentes y futuros de este país, de disfrutar de un medio ambiente saludable y en perfecto equilibrio, en los siguientes términos:

"Artículo 50.- El Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza.

Toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológiamente equilibrado. Por ello está legitimada para denunciar los actos que infrinjan ese derecho y para reclamar la reparación del daño causado.

El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho. La ley determinará las responsabilidades y las sanciones correspondientes." De la norma referida se deducen varios principios rectores, entre los cuales se encuentra el de la tutela del derecho ambiental a cargo del Estado, sobre el cual ha indicado este Tribunal que:

“el Estado se constituye en el garante en la protección y tutela del medio ambiente y los recursos naturales. Es al tenor de esta disposición, en relación con los artículos 20, 69 y 89 de la Constitución Política, que nace la responsabilidad del Estado de ejercer una función tutelar y rectora en esta materia, según lo dispone la propia norma constitucional en comentario, función que desarrolla la normativa ambiental. Es así como el mandato constitucional establece el deber para el Estado de garantizar, defender y preservar ese derecho” Sentencia 6322-03 de las 14:14 horas del 3 de julio del 2003.

Además, el Estado se encuentra en la obligación actuar preventivamente evitando -a través de la fiscalización y la intervención directa- la realización de actos que lesionen el medio ambiente, y en la correlativa e igualmente ineludible prohibición de fomentar su degradación. Lo anterior obliga no sólo a reconocer el derecho al medio ambiente, sino además a utilizar todos los medios material y jurídicamente válidos para su protección contra los ataques de que pueda ser objeto. En virtud de que los daños al entorno suelen ser irreparables, la fiscalización preventiva de la administración y la celeridad de las medidas que adopte, incide directamente en la magnitud de la lesión al ambiente. En razón de lo anterior, el principio precautorio ha sido reconocido por la jurisprudencia de esta Sala, otorgándole rango constitucional, entre otras, en la sentencia N. 2219-99 de las 15:18 horas del 24 de marzo de 1999.

Interesa destacar el principio del uso racional de los recursos, derivado del artículo 69 constitucional, que se refiere al "uso racional de los recursos naturales". Esta Sala -en diversas resoluciones- ha establecido que la protección al ambiente debe encaminarse a la utilización adecuada e inteligente de sus elementos, y en sus relaciones naturales, socioculturales, tecnológicas y de orden político (desarrollo sostenible), para con ello salvaguardar el patrimonio al que tienen derecho las generaciones presentes y futuras. Por ello, el objetivo primordial del uso sostenible y protección del ambiente, es que a través de la producción y uso de la tecnología, se obtengan no sólo ganancias económicas, sino sobre todo un desarrollo y evolución favorable del medio ambiente y los recursos naturales con el ser humano, esto es, sin que se cause daño o perjuicio. En cuanto al cuestionamiento constitucional, es opinión de la Sala, que el inciso e) punto 7) del artículo 39 del Código de Minería, contempló los estudios de impacto ambiental dentro de las concesiones temporales cuyo máximo es de 120 días, y que reglamentariamente se fijó una cantidad específica de la extracción (20.000 metros cúbicos de material), de modo que antes del otorgamiento de la concesión, la recomendación que debe girar la Dirección de Geología y Minas al Ministro de Ambiente, debe considerar la inclusión de las prevenciones ambientales durante la extracción temporal.

En la segunda acepción del Diccionario de la Real Academia Española define prevención como: “Preparación y disposición que se hace anticipadamente para evitar un riesgo o ejecutar algo”, lo cual conlleva un verdadero condicionamiento y conciliación de la pretensión administrativa de los ministerios y municipalidades con los estudios de viabilidad ambiental. Sin ellos, no podría la Dirección de Geología y Minas expedir su recomendación y mucho menos el otorgamiento de la concesión por parte del Ministro. Según lo anterior, la norma hace referencia a la sujeción de las Administraciones Públicas a la normativa ambiental, por el principio de legalidad (artículo 13 de la Ley General de la Administración Pública, específicamente en cuanto al principio de la inderogabilidad singular de las normas reglamentarias) y el artículo 50 constitucional, conforme a la reglamentación respectiva, como por las medidas que deben tomarse en el caso concreto, para la ejecución de este tipo de extracción de materiales de canteras y cauces de dominio público.

En el asunto que nos ocupa, son coincidentes las opiniones de la Procuraduría General de la República, y el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, que existe un deber de integrar todo el bloque de constitucionalidad y de legalidad, con el fin de ofrecer protección al medio ambiente junto con la explotación racional y sostenida de los recursos naturales. De esta manera, el Ministro señala al Decreto Ejecutivo No. 31950-MINAE publicado a La Gaceta del 28 de septiembre de 2004, que es el Reglamento al artículo 39 del Código de Minería, y el Decreto Ejecutivo No. 31849-MINAE-MOPT-MAG-MEIC, que es el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, en cuanto establecen los limites a estas actividades de explotación minera, menores o iguales a veinte mil metros cúbicos, supuesto en el que cae el artículo 39 impugnado, por lo que en materia ambiental, según lo establece inciso b) del artículo 1 del Reglamento No. 31950-MINAE, la califica en la categoría B2, de Bajo Impacto Ambiental Potencial.

En este sentido, el propio Decreto Ejecutivo No. 31849 contiene la definición de un Estudio de Impacto Ambiental más preciso y detallado para proyectos de bajo impacto ambiental, en el artículo 3.34 bis que dice:

“Estudio de Impacto Ambiental (EsIA) para actividades, obras o proyectos de bajo y moderado bajo impacto ambiental potencial: Para aquellos casos en que la actividad, obra o proyecto, por su atributos (dimensión, duración en el tiempo, localización, materiales y equipos que utiliza, y producción), se defina como de bajo o moderado bajo impacto ambiental potencial, deberá cumplir, cuando la normativa vigente le solicita de forma expresa, la presentación de un ESiA, y siguiente el principio de proporcionalidad y razonabilidad, con el trámite que la SETENA defina, siempre y cuando se cumplan de forma cabal los elementos que abarca la definición de ESiA que se incluyen en el presente Reglamento.” Se exige en consecuencia un ESiA específico para la actividad, por lo que se establece la protección desde el punto de vista ambiental y técnico. El desarrollo normativo del artículo 39 del Código de Minería exige la aplicación del ordenamiento ambiental, y en tal sentido, incorpora implícitamente el desarrollo normativo del Poder Ejecutivo, razón por la cual no puede juzgarse de inconstitucional.

Más aun, para los permisos de extracción de materiales no metálicos por parte de las municipalidades e instituciones autónomas, los artículos 112, inciso 3 y, 141 inciso c) del Reglamento al Código de Minería, exigen la solicitud de la Resolución de la SETENA de aprobación del Estudio de Impacto Ambiental correspondiente. Lo mismo que el artículo 1 del Reglamento para la extracción de materiales de canteras y cauces de dominio público por las Municipalidades, Decreto Ejecutivo No. 33777-MINAE que ordena al Alcalde presentar la resolución de la viabilidad ambiental emitida por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental. Debe agregarse además, las potestades de la Dirección de Geología y Minas en el Reglamento al Código de Minería contenido en los siguientes artículos:

Artículo 124.—De prevenciones y directrices técnicas. La Dirección de Geología y Minas tiene la competencia para realizar las inspecciones y solicitar los informes adicionales que considere necesarios para cumplir a cabalidad con su obligación, especialmente en punto al control de la actividad que se desarrolle y a la protección de los recursos naturales. El incumplimiento por parte del ente a lo requerido por la DGM, o la negativa de acatar las directrices técnicas que gire la Dirección, será causal de cancelación de la autorización.

En todo caso, en aras del principio de indubio pro natura, la DGM podrá ordenar como medida cautelar la suspensión de labores de explotación, cuando se demuestre que se ha incumplido con las condiciones técnicas y ambientales para la explotación. (la negrita no es del original) Artículo 88.—Garantía Ambiental. El monto de garantía de cumplimiento ambiental, contenido en el articulo 103 del Código de Minería, será fijado por la SETENA, siendo obligación del titular aportar al expediente administrativo, copia certificada del recibo de depósito emitido por el banco antes del inicio de labores.

El incumplimiento a lo anterior, será causal de cancelación de conformidad con los artículos 62 ó 63 del Código de Minería, según corresponda.

En caso de incumplimiento comprobado por la SETENA a las obligaciones contraídas en el estudio de impacto ambiental, o en caso de daño ambiental ocasionado en ejercicio de la actividad por incumplimiento a las normas de recuperación ambiental, la DGM procederá a cancelar el permiso o concesión, de conformidad con los artículos 62 o 63 del Código de Minería, según corresponda.

Por lo expuesto, sobre este extremo, la Sala no considera que exista vulneración al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en el tanto el inciso e) punto 7 del artículo 39 del Código de Minería, sea integrado con la demás legislación ambiental, conforme al artículo 50 constitucional.

Por todo lo anterior, en relación a este extremo, debe declararse sin lugar la acción.

Por tanto:

Se declara sin lugar la acción, en cuanto al artículo 39 del Código de Minería y el artículo 2 del Reglamento para la extracción de materiales de canteras y cauces de dominio público por las municipalidades. En lo demás, se rechaza de plano la acción.

Ana Virginia Calzada M.

Presidenta Luis Paulino Mora M. Gilber Armijo S.

Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V. Jorge Araya G.